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LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERU HACIA 2007

Gustavo Quiroz Arbulú *

Actores Influyentes

Como toda política pública, la reforma procesal penal es un sistema emergente, esto es, una construcción colectiva que se viene plasmando y ha de terminar configurando el nuevo proceso penal. La entrada en vigencia del CPP de 2004 ha sido esencial para esta política pública, tal como un embrión es capital para la vida de un ser humano, pero significó apenas el comienzo. Así como la viabilidad y conformación del ser humano depende de factores como nutrición, entorno emocional, educación y cultura que éste vaya incorporando, también la reforma procesal penal será el resultado de grandes y pequeñas decisiones que múltiples actores irán tomando en el camino.

Se pueden distinguir múltiples influencias en el desarrollo de la reforma procesal penal. Tenemos en un inicio los diseñadores y tomadores de decisión, que traen al mundo una criatura que a lo mejor difícilmente pueden reconocer en el futuro. Estos actores suelen representar el interés general y entre sus exponentes están legisladores, autoridades políticas, asesores de alto nivel y representantes de la cooperación internacional. Luego vienen los implementadores institucionales, que no se limitan a ejecutar esta política pública, sino que la van llenando de contenidos. A esta categoría pertenecen las autoridades del Poder Judicial, Ministerio Público y otros. Pueden también distinguirse los operadores de la reforma procesal, que son los específicos jueces, fiscales, defensores y fuerzas auxiliares de la justicia penal, con sus ideales, sus expectativas e intereses propios; éstos por su número y capacidad operativa tienen una fuerza gravitante en la “real politik”. Por último, los beneficiarios de la reforma, que son los clientes o usuarios de la misma, esto es, victimas e imputados, quienes pocas veces tienen una voz propia en la implementación.

Como es fácil comprender, las políticas públicas viables suelen ser el resultado de la armonización de las perspectivas y aspiraciones de los distintos grupos de interés concernidos, aún cuando uno de ellos asuma una mayor responsabilidad y protagonismo. Devienen inviables, aquéllas políticas públicas que postergan y dejan de lado por completo las necesidades y expectativas de actores claves, como son por ejemplo, proveedores y usuarios del servicio público, aquél que la política pública está buscando reformar y mejorar.

Los diseñadores de nuestra reforma procesal penal tuvieron el cuidado de establecer, además de principios y nuevas reglas procesales, un mecanismo de implementación focalizado en (1) una comisión intersectorial e inter-poderes (CEI)1,

* Sociólogo, Consultor. Ex–Secretario Técnico de la Comisión Especial de Implementación del CPP.

1 Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, conformada de acuerdo al artículo 3º

del Decreto Legislativo Nº 958 por cinco miembros: un representante del Ministerio de Justicia, quien la

preside; uno del Ministerio de Economía y Finanzas, uno del Poder Judicial, uno del Ministerio Público y

del Ministerio del Interior. El 25.04.2005 la CEI acordó incorporar un representante de la Policía

Nacional del Perú, con voz pero sin voto.

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bajo la presidencia de un representante del Gobierno y con el soporte de una Secretaría Técnica. Este mecanismo con el tiempo se fue perfeccionando y complementando con (2) equipos técnicos de implementación en cada institución; y (3) comisiones de implementación en cada distrito judicial; las tres modalidades organizacionales fueron constituidas por mandato expreso de la ley2. Tal diversidad de mecanismos puede parecer un exceso, pero en la reciente experiencia de Huaura y La Libertad, hay que reconocer que cada uno cumplió su rol, cual bisagras de una versátil maquinaria. Se debe admitir que cuando la CEI no tuvo la fuerza necesaria para impulsar una implementación eficaz y coordinada, funcionó el equipo institucional del Poder Judicial y Ministerio Público, o tomaron la posta las comisiones distritales de Huaura y La Libertad.

Problemas Advertidos

Algunos impases se vienen advirtiendo en este proceso. Primero, descoordinación y débil representación institucional en la CEI. Segundo, anteponer las necesidades y expectativas de los proveedores sobre los intereses de los beneficiarios o usuarios del servicio de justicia penal. Tercero, visión reduccionista de la reforma procesal penal, limitando sus alcances y reduciéndola a un medio de presión por más presupuesto.

Descoordinación. Desde agosto del 2006 a la fecha hubo cambios constantes en la conformación de la CEI, dentro del contexto de la salida de un gobierno y el ingreso de una nueva administración. En nueve meses la CEI tuvo hasta cuatro presidentes porque el MINJUS acreditó sucesivamente tres nuevos representantes, lo que también trajo consigo tres sucesivos secretarios técnicos. El Poder Judicial acreditó mediante oficio a integrantes de su máximo órgano de gobierno, el Consejo Ejecutivo, pero que no tuvieron una activa participación en las reuniones del CEI. El Ministerio del Interior experimentó cambios con la crisis ministerial de enero de 2007, que generó también una nueva representación del sector y la ausencia de acreditación de la Policía Nacional, un actor crítico en la investigación criminal. Por su parte, el Ministerio Público elevó el nivel de su representación3, siendo el más constante en su preocupación por la reforma procesal penal. Solo el sector Economía y Finanzas mantuvo continuidad aunque a través del representante alterno en ausencia del titular.

Pero más allá de estos cambios, el modelo de comisionados – coordinadores mostró sus límites en las pruebas de fuego de Huaura y La Libertad, porque en la práctica no se coordinó la adecuación organizacional, ni la presupuestaria, ni acciones de difusión y comunicación, como tampoco de evaluación y monitoreo. Es preocupante que no hubiera un interés compartido por fortalecer la red de comisarías y la capacidad de investigación criminalística a cargo de la Policía Nacional, quizás porque las demás instituciones estaban demasiado concentradas en sus propias necesidades, y no tuvieron la tranquilidad para examinar las serias consecuencias que esta omisión implica para el trabajo futuro de fiscales, defensores y jueces.

2 El 31 de enero de 2006 se publicó la Ley Nº 28671 por la cual se constituyen los mencionados equipos

y comisiones. 3 Por Resolución Nº 1526-2006-MP-FN del 11.12.2006, se designó a la Sra. Fiscal de la Nación como

nueva representante titular del Ministerio Público.

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En lo normativo hubo iniciativas legislativas descoordinadas4, y sólo al final se logró tramitar un proyecto, luego convertido en Ley Nº 28994 publicada el 1º de abril de 2007, mediante la cual se pone término a la llamada adecuación de procesos penales al nuevo CPP. En la parte reglamentaria, por ejemplo, cada institución trabajó sus propios proyectos, sin coordinación entre sí.

Podría afirmarse, sin exageración que sólo en el componente de capacitación se pudo verificar un planeamiento conjunto y ejecución coordinada gracias al indesmayable apoyo de la cooperación internacional y con base en acciones coordinadas por la Secretaría Técnica.

Se concluye que la CEI, a un ritmo de una reunión cada 45 días y sin representantes estables, difícilmente podría haber cumplido un rol de dirección y coordinación de la implementación. Y su instancia ejecutiva, la Secretaría Técnica, careció de las herramientas y claras atribuciones para asistir y en caso necesario suplir y darle continuidad a la CEI.

Proveedores y Usuarios. Un proveedor del servicio lo es en tanto tenga un manejo experto del mismo, por consiguiente tiene criterio para discernir los procedimientos más adecuados para producirlo, entregarlo y mejorar su calidad. Pero también los proveedores participan en una interacción con los usuarios, y en esa relación pueden emerger intereses mezquinos. Por ejemplo, es de interés de los usuarios de la justicia penal abreviar y simplificar los procesos en que se ven envueltos. Sin embargo, un proveedor de escasa visión puede interpretar que esos mecanismos le quitan poder o son una amenaza para su puesto de trabajo. Otro caso: sería de interés social que jueces y fiscales compartan el uso de personal auxiliar y algunos equipos o servicios judiciales; sin embargo, algunos operadores pueden considerar que ello atenta contra su interés de contar con su propio secretario o su propia sala de audiencia.

Este podría ser también el caso de la reciente modificación del artículo 18 del D..Leg. 958, que termina con la llamada adecuación de procesos penales a las normas del nuevo CPP. Es bueno que los nuevos juzgados y fiscalías, esto es los proveedores, no asuman procesos iniciados bajo las normas del anterior C..de PP., porque se liberan de viejos procesos a lo mejor inconducentes o débilmente sustentados. Pero para los usuarios ello puede llevar a alargar viejos procesos sumarios y seguir tramitándolos en condiciones de secretismo y parcialización del juzgador, lo que no conviene a sus intereses. De otra parte, la no adecuación es una opción que lleva a incurrir en sobrecostos, precisamente en circunstancias donde la queja generalizada es que el presupuesto asignado para la implementación es insuficiente.

Estas decisiones tomadas por los implementadores no son puramente técnicas, son también políticas, en el sentido que reorientan la política pública y optan por el interés de ciertos actores en detrimento de otros.

Visión Reduccionista. Se incurre en esta reducción, cuando se pierde de vista la amplitud y trascendencia de la reforma y se la limita a una cuestión presupuestal relativamente accesoria. Como afirman muchos especialistas, la reforma procesal penal es ante todo un cambio de mentalidad, una reforma radical en los valores y

4 El Ministerio Público presentó el 12 de septiembre de 2006 una propuesta institucional de modificación

del D.Leg.. Nº 958, mientras que el Minjus trabajó una propuesta distinta, un anteproyecto de ley de

transición procesal penal..

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actitudes de los operadores penales. Como todo cambio cultural, toma tiempo impulsarlo y concretarlo. Para ello se requiere sobre todo visión, liderazgo y determinación en los implementadores y líderes de la reforma. No es prioritariamente un asunto de soles más o soles menos.

Además de un cambio cultural, la reforma es una redistribución de poder y competencias entre distintos actores procesales, lo cual se condensa en las nuevas reglas del procedimiento penal. Hasta aquí el cuidado más importante es la selección y capacitación de los operadores penales. Después de estos temas capitales, recién adquiere sentido el cambio organizacional y tecnológico implicado en un sistema oral. Particularmente en esta esfera es donde se requiere el mayor apoyo presupuestal posible.

Un argumento que circula por los medios de comunicación y que frecuentemente esgrimen las autoridades del Poder Judicial y el Ministerio Público, es que se necesita mayor presupuesto para implementar el nuevo CPP. Esto puede ser cierto; no es verdad en cambio que sea el Poder Ejecutivo quien esté más interesado en el éxito de la reforma procesal penal, más que las propias instituciones que gozan de autonomía constitucional precisamente para ser un contrapeso del Poder Ejecutivo.

Se vería muy mal que una empresa condicionara mejorar la calidad de sus productos siempre y cuando el banco les apruebe un crédito. Es por propio interés y respeto a sus clientes que deben cuidar la calidad del producto, y no para satisfacer a una entidad financiera. De manera similar, es bueno que el Gobierno haga suya la reforma procesal penal y hay que exigirle el presupuesto correspondiente para su implementación, pero simultáneamente las instituciones deben hacer todo lo posible para adecuar su organización al nuevo proceso penal, por simple conveniencia estratégica.

Los presupuestos se amplían, pero también se negocian, se reasignan y priorizan. Por ejemplo, para la Libertad el Ministerio Público exigía entre 19 a 40 millones de nuevos soles para implementar el CPP, pero no daba explicaciones de cómo se proponían gastar ese monto. Al final, como no lo obtuvieron, tuvieron que sumarse a la actitud del Poder Judicial de avanzar la implementación con los recursos disponibles, sin esperar a que se satisfagan todas sus expectativas de ampliación presupuestal.

Lo más grave de esta visión reduccionista es que lleva a una posición conservadora respecto del viejo proceso penal. Por un lado, se opta por prolongar la agonía de los viejos procesos que seguirán tramitándose bajo los moldes del antiguo y obsoleto modelo procesal inquisitivo del Código de Procedimientos Penales de 1940, según lo re-establece la reciente Ley Nº 28994. Esta norma además opta por un modelo atractivo pero más caro, que financia durante más tiempo una estructura organizacional para el viejo Código, mientras se construye y financia en cada uno de los 28 distritos judiciales del país, otra estructura paralela para los procesos que han de regirse con el nuevo Código ¿No se estaba diciendo que el presupuesto de la reforma era notoriamente insuficiente? ¿Se está acaso alejando aún más el racimo de uvas, para luego decir que son demasiado verdes?

Aunque suene exagerado, nuestros temores son confirmados por la publicación de una nueva modificación del Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del Código Procesal Penal5. Cual una suerte de profecía auto-cumplida, el Ejecutivo contradice

5 Decreto Supremo Nº 005-2007-JUS, publicado el 5 de mayo de 2007.

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su discurso mediático, y nos dice que Callao, Lima Norte y Lima, lejos de adelantar, deben postergar la vigencia del nuevo CPP hasta el 2013, o sea, deben prolongar por seis años más el desastre incubado en el viejo proceso penal inquisitivo.

El caso del Distrito Judicial del Callao, merece un comentario. Soy testigos del entusiasmo de vocales, jueces, fiscales y defensores privados, que han venido capacitándose en el nuevo sistema procesal, participando en varias visitas a la vecina República de Chile y otros países; dado que, de acuerdo al anterior cronograma, la vigencia del nuevo CPP se iniciaba en septiembre de 2007. Ahora, en virtud del D. S. 005-2007-JUS se posterga la reforma… ¡hasta el 2013!

En este caso, a la visión reduccionista se agrega lo que puede denominarse una “falacia urbana”. Fui testigo que en la alta dirección del Ministerio de Justicia existía un argumento efectista pero lamentablemente falso. De acuerdo a dicho argumento, sería inadmisible que en una calle del Callao rigiera el nuevo CPP, y al frente de ella, en la jurisdicción de Lima, siguiera vigente el viejo Código. Este argumento desconoce que situaciones semejantes vienen ocurriendo hace años. Por ejemplo, algunos conflictos de tipo comercial si ocurren en el Callao se tramitan por los juzgados civiles, en cambio si radican en Lima se tramitan en los nuevos juzgados de la sub-especialidad comercial.

No hay razón válida para que con este tipo de argumentos se haya optado por frustrar las expectativas de proveedores y usuarios del Callao por iniciar la vigencia de un régimen procesal más transparente y acelerado en el presente año.

Conclusiones

1. Es importante tomar conciencia que no solo los diseñadores, sino también implementadores, operadores y beneficiarios, participan en la elaboración de la política pública que llamamos reforma procesal penal.

2. La comisión implementadora (CEI) está aún lejos de funcionar como una autoridad eficaz, legitimada y convocante. Muy pocos conocen de su existencia y tampoco puede decirse que la reforma procesal penal sea hoy por hoy una política pública ampliamente reconocida y respaldada.

3. Parte de la debilidad de la CEI es su visión reduccionista de la reforma procesal, la que no es asumida como una política crucial para la gobernabilidad democrática, para el acceso de los excluidos a la justicia penal, y como un instrumento de construcción de paz y desarrollo humano. Se advierte que prima una comprensión de la reforma como una obligación legal que hay que ejecutar y como un medio de negociación para obtener un mayor presupuesto público.

4. Lamentablemente, esta visión conduce a una actitud conservadora frente al viejo proceso penal. Desde esta posición, no se siente la urgencia de terminar con el proceso escrito, secreto, conducido por un juez seriamente lesionado en su imparcialidad, como ocurre en los procesos mayoritariamente sumarios. Desde esta posición resignadamente conservadora, se asume que el desastre puede aún continuar hasta el 2013… porque no alcanza el dinero.

5. Un camino a seguir es el que han transitado otras políticas públicas más afianzadas como son la descentralización o la reforma de la educación. El

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proyecto educativo nacional, por ejemplo, fue legitimado en el Foro del Acuerdo Nacional y goza de un reconocimiento y consenso más amplio del que ha logrado la reforma procesal penal. De otra parte, la descentralización llegó a contar con una instancia ejecutiva, el Consejo Nacional de Descentralización (CND), cuyo estilo de gestión puede discutirse pero no la pertinencia del mecanismo como tal.

6. La convocatoria a un Consejo Consultivo de Apoyo a la Reforma Procesal Penal6 integrado por representantes del empresariado y la sociedad civil, fue un pequeño ejemplo que debiera ser continuado con iniciativas más enérgicas y amplias en su convocatoria y difusión.

7. Como expresión de un renovado y decidido respaldo del gobierno a esta política pública, cabe fortalecer la actual Secretaría Técnica, convirtiéndola en una Secretaría Ejecutiva de la Reforma Procesal Penal, con capacidad de gerenciar esta política de Estado, con más facultades y mayores recursos profesionales y financieros. Sería aconsejable y más efectivo que cualquier financiamiento adicional que se otorgue a las instituciones implementadoras sea previamente dictaminado por esta Secretaría Ejecutiva, respetando en todo momento la autonomía funcional y jurisdiccional el Ministerio Público y el Poder Judicial.

Lima, mayo de 2007

6 Conformado mediante Resolución Ministerial Nº 516-2006-JUS del 06.10.2006.