la ordenación del espacio litoral brasileño: el plan ... · costera (sorensen, 1990)....

AnalesdeGeografíade la UniversidadComplutense ISSN: 0211-9803

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La ordenacióndel espaciolitoral brasileño:

el Plan Nacionalde GestiónCostera1(PNGC)

JuanM. BARRAGÁN MUÑOZ

1. LA ORDENACIÓN DEL ESPACIOLITORAL EN LATINOAMÉRICA

Dos son los principalesobjetivosquepretendealcanzarel presentedocu-mento.Porun lado,contribuir a la difusiónde unadelas experienciasdeorde-nacióndel espaciolitoral másinteresantesqueenestosmomentosse desarrollaen el mundo:el Plano de Cerenciamentocosteirobrasileño,conocidoatravésdel acrónimoPNGC2 Porotro, esbozarnuestraopiniónrespectoa un procesoque,por su trascendenciaambiental,no estáexentode retosy dificultades.Enconsecuencia,el valordadoa estetrabajoradicaendossupuestos:sucapacidadsintéticay el potencialde análisiscríticoquepudierallegar a tener

No cabeduda que el escenariosocioeconómicocondicionala implanta-ción y la aplicaciónde cualquierproyectode planificación y gestióncostera.En tal sentidoLatinoaméricase muestracomo un subcontinentede acusadoscontrastestanto en la escalanacionalcomoen la regional.Así, puedenencon-trarsediferentessituacionesquevan desdepaísesqueestánllevandoacaboundeterminadoPlande GestiónCosteraa otros en losquedicho instrumentoestá

A través de esta nota quisiera agradecer, muy sinceramente, los comentarios y observaciones queal borrador dcl presente trabajo han realizado mis amigos y colegas brasileños Oneida D. da Silva(Coordinadora Nacional del Programa Nacional de Gestión Costera),Antonio C.Moraes(Profesor de ¡aUniversidad de Sao Paulo y Consultor del Programa Nacional de Gestión Costera) y a A. Poleti (Técni-co dcl Programa Estadual de Gestión Costera en Sao Paulo)a los cuales animo a continuar su magníficalabor, También al prof Moacyr Madnsga (UniversidadFederal de Paraiba) por sus opiniones críticas. Apesar de lo anterior todas las afirmaciones contenidas en estas páginas son responsabilidad exclusiva desu autor,

A lo largo de texto se mencionarán los tres principales instrumentos de planificación y gestiónpara las áreas litorales brasileñas:

a) Plan Nacional de Gestión Costera (PNOC); conjunto de nonnas y directrices de carácter general.t» Programa Nacional de Gestión Costera(CERCO); conjunto de proyectos y actuaciones destina-

dos a la implantación y desarrollo del PNGC.c) Programas Estatales de Gestión Costera; conjunto de acciones y tareas ejecutadas en la escala

Estatal relativas al PNGC.

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completamenteausentedel ordenamientojurídico y las funcionesadministra-tivas. Comoes lógico, entreambosextremosse producensituacionesinterme-dias.

En casi todoslos casoses fácilmenteperceptiblela influenciaexterior,yaseaen la etapade diseñodel Plano Programa,en los inicios de su ejecuciónoen la financiación.Esteúltimo aspectoes fácilmentecomprensiblesi se piensaqueestamosantesociedadesen lasquepredominael subdesarrolloy la depen-denciaestructural.Dicha influenciasuelecanalizarsea travésde algún Progra-ma de NacionesUnidas (de Desarrollo,de Medio Ambiente, ...), una institu-ción financierainternacional(BancoMundial, BancoInteramericanode Desa-rrollo, ...), o simplementebajo la coberturadela cooperaciónexteriorde algúnpaísdesarrollado(U.S.A.I.D. ~, Dinamarca,Holanda,...).

Con datosofrecidospor Gubbay(1996) es posibleresumirla situacióndeLatinoaméricade la siguientemanera:de los 26 paísesdel Caribeal menos8poseenPlaneso Programasde GestiónCostera(P.G.C);de los ‘7 de AméricaCentral,4 desarrollanestetipo de instrumento;de los II Estadoslitorales deAméricadel Sur. sólo 5 tienenP.G.C.

Por nuestraparte, y con la informaciónremitida por algunosde estospaí-ses,destacamoslos siguientesaspectosdesdeun puntodevista cualitativo:

a) En la región del Caribe Insular, buenapartede los trabajoscentran suatenciónen dos temasde sumointerés: la vulnerabilidadde las costasantelosriesgosnaturalesy el impactodel fenómenoturístico en las mismas.Cuba esfiel exponentedela situacióndescrita(Pérez,í993)~.

b) En la región de América Central,CostaRica es uno de los paísesquemástiempolleva trabajando,de forma específica,en un Programade Gestióncostera (Sorensen,1990). RecientementeBelize ha presentadoun completoinforme sobresu nacienteProyectode GestióndeZonascosteras(U.N.D.P. ~-

1996). Al mismo tiempoNicaragua,con ayudade técnicosdanesesy holande-ses,empiezaa desarrollarlas primerasetapasde su Programasobre ManejoIntegral de Zonascosteras(M.A.RE.NA.6-1996).Las áreastemáticasbásicasdifieren en cadacaso:en Belize se identificancon los distintoshábitats,recur-sosnaturalesy especiesamenazadasmientrasqueen Nicaraguasonlosproble-masderivadosdela pérdidadela propiedadcomunaldela tierra.

e) Tambiénen la región de Américadel Sur la situaciónes bastantedesi-gual. En Argentina(Barragán, 1996) y Perú,por ejemplo,apenasse constataniniciativas institucionalespara la gestiónintegradade las zonascosteras.Al

United Mates Agency for International Developmcnt.también pueden consultarse otros trabajos sobre la contaminación marina de origen terrestre;

para ello véase PNUMA.- 994 (Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente)United Nations Development Programme. A esta referencia bibliográfica es preciso añadir un

trabajo previo realizado bajo los auspicios de la «International tinion for Conservation of Nature andNatural Resources» (Price, Heinanen, Gibson & Young, 1992).

6 Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (Nicaragua).

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mismo tiempoencontramosqueEcuador(C.R.C.-U.R.l.~,1995;MaldonadoyArriaga, 1993) y Brasil son paísesen los quelos Programasespecíficossobregestión de áreaslitoralescuentancon unatradición que superala década.Lassituacionesintermediasestánrepresentadaspor los casosde Chile, Colombia,Venezuelay Uruguay.

El primero,Chile, sientalas basesparael inicio de lostrabajosen el Decre-to Supremo475 parael diseñodela futura«PolíticaNacionalde usodel bordecosterode la Repúblicay crea la ComisiónNacionalquese indica» (Ministe-rio deDefensaNacional,1995).AdemásexistenProgramasregionalescomoeldeBiobio enChileCentralqueconstituyenexperienciasenriquecedorasparalaescalanacional(Gallardo,Parray Cid, 1993).

Colombia mantiene,al menosdurante1996, contactoscon responsablespolíticos y técnicosbrasileñospara colaboraren la puestaen marchade unP.G.C.propio. En estaocasión,convieneresaltarla novedosay cadavez másextendidacolaboraciónSur-Sur~. Porotra parte.Venezuelaintenta,al menosen las áreasde mayor impactoturístico (IslaMargarita por ejemplo) unages-tión integradaa travésde lasLeyesde Ordenacióndel Territorio (M.A.R.N.R. ~>-

1994,a y b). En último lugar, Uruguay,a travésde la gestiónambientalseinte-resacadavezmáspor la gestiónespecíficadelas zonascosteras.

Los rasgoscomunesde lascostasdeAméricadel Surayudana comprendersusfunciones.Entreestospuedencitarselos siguientes:

a) Representaciónde la mayorpartede ecosistemas(desdelos típicamentetropicaleshastalos de ambientefrío, pasandopor los de clima templado)gra-cias al desarrolloen sentidode los meridianosde suscostas(entre los 300 delatitudNortey 550delatitud Sur).

b) El litoral juega un papelde enormetrascendenciaen la organizaciónterritorial derivadadel procesocolonizador.Los nodosportuariosse configurancomolosestructurantesdeun «hinterland»interior no siempreprofundoy cuyafunciónprincipal siguesiendola defacilitar la expediciónde losrecursosnatu-raleso servirdeasientoa industriasde enclave.

c) Talesnodossehipertrofianproduciendofenómenosde macrocefalialito-ral. De estamaneralas principalescapitalesy ciudadesse situanenla costao amenosde lOO kilómetrosde ella.

d) El procesourbanizador,desordenadoy espontáneoen muchasocasiones,generalas típicas pautasdel hábitatsubintegrado.Ello produceun crecimientodesorganizadoque,además,tiene como vectoresde acompañamientousosoactividadesen expansión:industria,segundasresidenciasy turismo.

Coastal Resources Center, University of Rhode Island (USA).Además de Colombia la influencia del PNGC brasileño trasciende a otros países como Mozam.

bique. Es decir la cooperación internacional Sur-Sur se muestra como una seria alternativa a la tradicio-nal Norte-Sur. En el caso citado pueden indicarse algunas ventajas comparativas: las referidas al idioma,a las técnicas de implantación de un moderno instrumento de gestión en un ámbito no desarrollado, alconocimiento profundo y directo de la realidad institucional y social de un país no desarrollado, etc.

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (venezuela.)

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De lo anterior se infiere que la presión a la quehistóricamenteha estadosometidoel litoral deAméricadel Sury sus recursosnaturalestiendeasercadavezmayorPordicharazóncualquieriniciativa quecontribuyaa lograrunauti-lizacióny gestiónmásracionaldetalesrecursosesdignade encomio.

2. FUENTESDE INFORMACIÓN YCARACTERISTICAS BÁSICASDEL LITORAL BRASILEÑO

La informaciónbásicaa la que seha tenido accesoprocedede fuentesdedistintanaturaleza:

a) Bibliográfica. identificadacon una Serie de estudiosque al respectohapublicadoel Ministerio de Medio Ambientesobre el GERCOy que se iráncitandoenpáginassucesivas.

b) Trabajode campoen diversosEstadoscosterosy entrevistascon técni-cos y políticos responsablesde los órganosambientalesde Sáo Paulo, Rio deJaneiro,Alagoas,Paraibay Ceará~

e)Participaciónen el VII EncuentroNacionalde GestiónCostera(ENCO-GERCO) celebradoen Natal (1996) en el quetodos los Estadosimplicadosexponeny evalúanla situacióndesusrepectivostrabajos.

Con talesfuentesdeinformaciónse abordanlosdos objetivosinicialmenteexpuestos.Unade las principalescuestionesa valorares la trascendenciade lainiciativa brasileña.Estase nosantojacrucial desdetrespuntosde vista: territo-rial, demográficoy ambiental.El primero es avaladopor las dimensionesdellitoral brasileño~ más de 8.700kilómetrosde longitud ¡2 y 426 municipiosconsideradoscosterosque totalizanuna superficiede casi 420.000kilómetroscuadrados.En segundolugar, la poblaciónquehabitaen la franjacosteradefi-nida por los municipiosreferidosasciendeacercade 38 millones de personas;caracterizándosepor un crecimientovegetativomuy dinámico.

O A través de esta nota agradezco de manera muy sincera la invitación corsada por las Universida-des y órganos ambientales de los estados referidos ya la Coordinación Nacional del GERCO del Minis-teijo de Medio Ambiente. Las estancias realizadas entre octubre y noviembre de ¡995 y junio de 1996han permitido, junto a los innumerables comentarios y observaciones recibidos, hacernos una idea apro-ximada de la situación real de la planificación y gestión del espacio litoral brasileño.

Los datos aquí expuestos han sido ofrecidos por los propios Estados en el último ENCOGER-Co y dificrcn respecto a los publicados por Carvidho y Rizzo (1994).

12 Contabilizados sin tener en cuenta deforma minuciosa la sinuosidad de ciertas formas costeras.

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Tabla 1Caracterizaciónde lascostasde Brasil

Longitud Muncipios Supet Población Densidad ENPEstado litoral costeros (km

2) costera (hb/knP) <icÉhas)<1cm) <ni>

AMAPA 698 9 69.843 284 4 2.483PARA 1.200 36 82.596 2.539 31 5.059MARANHAO 640 32 59.066 1.540 38 428PIAUÍ 66 6 4.634 193 42 270CEARA 573 29 28.173 3.046 108 21R.G. NORTE 410 29 11.888 1.284 108 41PARAIBA 137 12 2.640 3.201 300 54PERNAMB. 187 19 4.410 3.117 707 49ALAGOAS 228 23 2.279 1.061 105 37SERGIPE 168 20 4.793 735 153 272BAHíA 1.181 55 41.409 3.919 95 457E. SANTO 411 18 10.547 1.531 145 152R.JANEIRO 850 27 18.292 10.713 586 478SÁO PAULO 700 34 20.891 1.647 79 3.624PARANÁ 98 6 5.594 175 31 629S.CATARINA 561 34 9.250 1.545 167 186RODOSUL 620 37 42.650 1.111 26 4.163BRASIL 8.728 426 418.955 37.641 89,9 18.403

Fuente: Elaboración propia a partir de «Perfil dos Estados Litoráneos do Brasil», ¡996.

En tercery último lugar,resultaobligadoseñalarque los EspaciosNatura-les Protegidos(E.N.P.),consideradoslitorales, superanlos 18 millonesde has.Ello permite hacerseuna idea aproximadade la importanciaque,desdeelpuntod¿vistaambiental,tieneparael propio paísy parael restodel mundolacostabrasileña;especialmentesi sepiensaqueexisteunacompletarepresenta-ción de todoslosecosistemaspertenencientesa los climas ecuatoriales,tropica-les y templados(graciasa quesu litoral se desarrollaensentidode losmeridia-nos entrelos 40 delatitud Norte y 330 de latitudSur). Los contrastestan acusa-dos entreunosEstadosy otros contribuyena definir mejor aúnel perfil deestelitoral (Tabla 1).

3. NECESIDAD Y OBJETIVOS DE UN NUEVO MODELO DE GESTIÓNEN EL ESPACIOLITORAL BRASILEÑO

Varios informesde caráctersectorialapuntanla urgentenecesidadde unaintervenciónordenaday coordinadaen el litoral brasileño.Demaneraconjunta,

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los efectosde la ocupaciónurbana,espontáneay extremadamenterápidaen lamayoríadelos casos(Moraes,1995,a), el impactode laspolíticasfederalesdetransporte(Messiasda Costa, 1995) e industria de la etapadesarrollista(GonAalves, 1995), los problemasderivadosde la política turística (Becker,1995), etc., obligan al diseñode un nuevo modelo de planificación y gestióndel espaciolitoral.

Dicho modelo debeimpedir el avancede ciertos fenómenosque algúnautor(Madruga,1992)han definido,de formamuy acertada,como «autofági-cos».Estoes, la enormecapacidadde atracciónde las costasbrasileñasparaactividadesdemuy diversaíndole (enespeciallasvinculadasainiciativas urba-naspropiamentedichas, turísticas,de segundaresidencia,industriales, ...) ter-minan por hacerinviable el usosostenidoy equilibradode los recursoscoste-ros.

De ahí que el objetivo general establecidosea, segúnconstaen el PlanoNacional de GerenciamentoCosteiro (apart. 4.0) «sentarlas basespara elestablecimientodepolíticas, planesy programasestatalesy municipalesdegestióncostera»y con caráctergeneral (apart. 4.1) «planificar y gestionardeforma integrada,descentralizaday participativa, las actividadessocio-econo-micas en la Zona costera, deformo quese garantice la utilización, contro¿conservación,protección,preservacióny recuperaciónde los recursosnatura-lesy ecosistemascosteros».

SIMOOLOG(A OE tOSECOS~SrEMAS

~ MANGLARES

¡<~ OUNAS

~ Z$TUAR~QS

ResritoAs

A~REÉLFES

PLAYAS

Figura 1.—EstadoslitoralesdeBrasil. Areasdepreservaciónpermanente.

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Los objetivosespecíficospuedenserinterpretadoscomolas directricestéc-nicasdeimplantacióndel Plan,peroal mismo tiempoconstituyenla estructurateóricadeunaacciónpolítica determinadasobreunaparcelasingulardel espa-cío: «obtenerun Correcto dimensionamientodelaspotencialidadesy vulnera-bilidadesde la Zonacostera;asegurarla utilización delos recursosnaturaleslitorales, teniendoen cuentasusustentabildiadpermanente;compatibilizarlaacción humana,en cualquiera de susman~festaciones,con la dinámicade lossistemascosteros,deforma que se asegureel desarrollo económicoy socialecológicamentesostenible,y una mejorade la calidadde vida; actuarsobre lapreservación,conservacióny rehabilitación de los ecosistemaslitorales; ejer-cerun efectivocontrolsobre los agentesque causanla polución, en todassusformas, y¡o la degradaciónambientaLqueafecte,opuedallegara afectata laZonacostera.»

El origeny la evolucióndel PNGChasido tratadoen algunosestudiostéc-nicos.En apretadasíntesispuedeafirmarseque,desdesu inicio hastala fecha,ha habidocambiostan sustancialesquehan modificado su propia concepciónfilosófica. Tal evolución se manifiestacon singulararraigoen el campo meto-dológico.

Moraes(1995,b) destaca,en los prolegómenosdel Plan, la creaciónde laComisión Interministerial para los Recursosdel Mar (CIRM), mediadaladécadade los setenta.Desdeunaperspectivainstitucional se observaunaespe-cial preocupaciónpor los recursosmarinos.La causadesencadenante,y marcooperativoa la vez, no podíaserotro queel de unapolíticade carácterestratégi-co al socairede las negociacionesinternacionalesquedeterminaríanla nuevajurisdicción de las 200 millas de la ZonaEconómicaExclusiva.La bandacos-terasólo era unapartemás,aunqueimportante,de un espaciode notablevalorestratégico.

En consecuencia,no resultaextrañoquegeopolíticay «desarrollismo»cons-tituyan el estigmade la primeraandaduradel pretendidonuevomodelo deges-tión costera.Con posterioridad,losPlanesSectorialesparalos Recursosdel Marhan seguidovigentes~ perode forma separadaa la evolución del GERCO.Este,por su parte,observabienentradoslosochenta,como sucontenidosereo-rientahaciala gestiónterritorial y ambientalmientrassu diseñose perfila en losdepartamentosuniversitarios,cediendoel Gobiernoy la Marina talesfuncionesal aparatoacadémico.Ello supone,sin duda, un cambio estructuralen lo queafectaa lapolítica institucionalsobreel espaciolitoral.

La metodologíapropuestarefleja la especialmanerade manifestarla sensi-bilidad ambientalde aquellos añosal tiempo queincurre en ciertas insuficien-cias (Moraes,1995, c): relativa definición de los objetivos, sesgoexagerada-menteconservacionista,profundizaciónen Los apanadostécnico-metodológi-cosen vezde en los filosófico-metodológicos.rigidez en la escalade análisis,confusiónentrela utilización instrumentaly finalista del procesocartográfico

~ Tres Planes cuatrienales entre1982y 1993,

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de zonificación, tratamientoexcesivamentesectorializadoy escasamenteinte-gradode la informacióntemática,ausenciade un tratamientodinámicode losfenómenos,etc.

Es muy probablequelas deficienciasapuntadasempezarana surgira partirde los resultadosde las experienciasobtenidaspor los seisestadosque inicia-ron la implantacióndel Programa(1987-1990),y que contaroncon financia-ción internacional(BancoMundial): Rio Grandedo Norte,Babia,Rio deJanei-ro, Silo Paulo,SantaCatarinay Rio Grandedo Sul. Deestaformaentendemosquesesentabanlas basesenla búsquedadeun modeloalternativode planifica-ción y gestióndel litoral brasileño. Es, quizás, la actuaciónmás decisivaeinfluyenteen los prolegómenosdel PNGC. La trascendenciade una seriederesultadostécnicos,productode añosdetrabajoy discusión,debióserconside-rable. El carácterestimulanteque dicho ensayogeneral tuvo que tenersobretodas las AdministracionesPúblicasy aparatotécnicoimplicado debió ser unimportantealicienteen el futuro inmediatodel proyecto.

Esta partedel procesopuederesumirsede la siguientemanera:a unafaseinicial, decisivaperocon determinadascarenciasmetodológicas,le sucedeotraquepretendecorregiresoserroresal tiempoqueimplantar,deunaformamuchomáspráctica,el PNGCenlas institucionesy sociedadbrasileñas.

4. SOPORTEJURÍDICO, ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL YADMINISTRATIVA

Uno de los grandeshitos de la política ambientalbrasileñaaconteceen1988. Ello es debidoa quela nuevaConstitución(art.225.4)refuerzay da con-sístenciajurídica e institucional a la iniciativa,ya en ciernes,cuyo objetivoerael diseño de un nuevo modelo de gestióncostera.Tres razonesjustifican, anuestrojuicio, tal aseveración.La primera,estárelacionadacon la inclusiónexplícitade la Zona Costera~ como partedel PatrimonioNacional.Ello tieneque interpretarse,forzosamente,como una auténticadeclaracióninstitucionalde intenciones.

La segunda,porquesuponeun mayor detallede los Bienesde la Unión.Entreestosfiguran los recogidosen la anteriorConstituciónde 1967y los queresultande los últimos cambiosen el ordenmarítimointernacional:islas, marterritorial, playasmarítimas,recursosnaturalesde la plataformacontinentalydela zonaeconómicaexclusiva,terrenosde marina~ (art.20).

En tercer lugar, porquesuponeuna mejor adaptacióna las iíiquietudesambientalesproteccionistasparala ZonaCosteraquelas queemanabandeCons-

14 Junto a los grandes ecosistemas relativamente conservados: Floresta o Selva Amazónica, Panta-

nal, Mata Atlántica y Sierra del Mar.‘~ Se refiere a una medida en sentida borizontal y bacia el continente de 33 metros a partir de la

línea de pleamar. También se aplica a márgenes de ríos y lagos.

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titucionesprecedentes.A partir de estemomento «... su utilización se harg deacuerdocon la ley, dentro de las condicionesqueasegurenla preservacióndelmedioambiente,incluyendolo quese refiere al usodelos recursosnaturales»~

En la conjugaciónsincrónicade las tres razonesapuntadases posibleencontrarun referentedistintoparala gestióncostera.Todoello apesardecier-tos inconvenientesderivados,por un lado, de la deficienciao imprecisióndelos limites de algunosdeestosbienest7 y, por otro,de las dificultadesinheren-tes a la gestiónde un espaciosobreel queexisteunagranpresiónantrópica.

Casial mismo tiempoquela Constituciónesaprobadaseimplanta,a travésde la ley 7.661/88,el Plan Nacionalde GestiónCostera ¡8 (PNGC). SegúnLeme (1995) esta era la segundavezque el proyectollegabaal CongresoNacional.Cuatro añosantesel nuevo Gobiernode la Repúblicaretiró el pro-yecto de ley inicial. En su breve texto (13 artículos)plasma,quizásde formamuy genérica,inclusovagaenciertasocasiones,los objetivosbásicosasícomoel reconocimientoexplícito dequelas tresescalasadministrativas(UniónFede-ral, Estadosy Municipios) debenparticiparen suejecución.Tambiénesprecisoresaltarquela realizaciónde los correspondientesPlanesEstatalesy Municipa-les de GestiónCostera(art. 5.10) constituyenuno delos principalesresultadostécnicos. Por último, y en lo que respectaa estaley, es digno de menciónelespecialinterésquelasplayasdespiertanparael legisladorcomo«bienespúbli-cosde usocomúndel pueblo»(art. 100).

6 En tal sentido puede observarse un cieno paralelismo con respecto a la Constitución Española.

Esta recoge en su artículo ¡32.2 los bienes que, en todo caso, son de dominio público estatal (zona marí-timo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataformacontinental). Incluso en el apanado siguiente del mismo artículo indica que por ley se regularán el Patri-monio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.é

‘~ Cabe destacar, por ejemplo, los límites que se derivan de la definición de playa. Leme (¡995,pág. 61> resefia la del art. ltY.3 de la Ley 7.661 que instituye al Plan Nacional de Gestión Costera: «área<cubierta y descuhuerta periodicamenie por las aguas a las que se añade la zona conztgua de materialdel ritico, lales como arenas, cascajos, guijarros, pedruscos hasta el límite donde se ¡tilde la vegeta-ción natural, o, en su ausencia, donde comience otro ecosistema».

De sobra es conocida la relación inseracliva. desde el punto de vista ecosislérnico, entre playa ydunas. Con la anterior definición de playa la amplitud del dominio público pertenecienre a los sistemasdunares no va a depender de la propia existencia de éstos últimos. En múltiples ocasiones por «vegeta-cián natural» se inlerpreía un raquítico estrato herbáceo que, además, puede ser implantado o suprimidofácilmente, Ello explica, en gran medida, la urbanización de buena paste de los campos dunares parasegundas residencias y complejos hoteteros en algunos estados del nordeste brasileño.

La diferencia con ¡a Ley 22/88 de Costas española es evidente; en ésta las dunas constituyen bienesde dominio público marítimo-terrestre «tengan o no vegetación». Con esta observación no queremossugerir la conveniencia de aplicarla definición de la Ley española en un país como Brasil ya que habríaestados, como Ceará. en el que la penetración de los campos dunares hacia el continente a lo largo dedecenas, incluso centenares, dc kilómetros, harían inviable tal propuesta. No obstante, entre las dosposi-hilidades podría perfilarse una interniedia más acorde con el carácter ecosistémico que las leyes de prr»sección y conservación deben tener.

‘~ Es sancionado por el Gobierno de la República cl ¡6-5-1988 y publicado dos días más tarde encl Boletín Oficial de la Unión, El mareo en el que se aproeba la Ley del Plan Nacional de Gestión Coste-rase inscribe en tas Políticas Nacionales paralos Recursos del Mar y de Medio Ambiente.

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Uno de los aspectosquemásnosllama la atención,en francacoincidenciacon las opinionesde Carvalboy Rizzo (1994)y Leme (1995),quepodríaestarindicandogravesdeficenciasen el diseñode la política nacionalsobreel espa-cío litoral, es que dicha Ley todavíano ha sido reglamentada.Tal situacióntampocoes extrañaal casoespañol:la antiguaLey de Costasde 1969 tuvo queesperarmás de diez añospara contarcon el correspondienteReglamentoquepermitierasucorrectaaplicación.Tal circuntanciamereciójustificadascríticas(Barragán,1997. a) al serinterpretadocomoexponentedel interésrealo capa-cidadqueun sistemapolítico-administrativotienerespectoa unaresponsabili-dadde carácterpúblico.

El mayordesarrolloreguladorqueel PNGChatenido ha sidorealizadoporel Grupo de Coordinaciónde la GestiónCostera~ (COGERCO).En julio de1990 redactaun documentoen el que se precisancienosaspectosprácticos:limites de la zonacostera,directricese instrumentosde gestión,distribucióndecompetencias,fuentesde financiación,etc. Aunquedicho documentotambiénes bastantegenérico no cabe duda que suponeun consíderableavanceen elestablecimientodel soporteadministrativodel PNGC.

Perosedaun errorcreerquesólo es el parlamentoo la escalafederal la res-ponsablede crearun soportejurídico aplicadoa la planificación y gestióncos-tera; yaseade maneraintegradao a travésdefiguras especificasde protecciónambiental.Los Estadostambiénparticipanactivamente,sobretodo a través dela segundaposibilidad apuntada.Así, determinadosecosistemassonconsidera-dosArcasde PreservaciónPermanenteen las ConstitucionesEstatalesde 1989(Leme, 1995): manglares(Espirito Santo,Maranháo,Paraiba,Piauí, Rio deJaneiro,SáoPaulo. Sergipe),dunas(Babia. Espirito Santo,Maranháo,Paraiba,Rio de Janeiro,Sergipe),estuarios(Babia,Parata,Rio deJaneiro,SáoPaulo),restingas(Bahia, Espirito Santo, Paraiba,Rio de Janeiro),arrecifes (Babia,Paraiba,Maranháo2%,playas(Paraiba,Rio de Janeiro).

En dichasConstitucionesEstatalesel tratamieílto dado a la zonacosteravaríadesdela simpleautorizaciónadministrativa,como requerimientoprevio acualquiertipo de utilización, hastael fomentodesugestióncomo áreaespecífi-ca. Esto útlimo, desgraciadamente,apenasocurre en el Estadode Río Grandedel Sur Sólo en la constitucióndel Estadode Paratahemosencontradounadisposiciónnormativaque regula la actuaciónurbanísticaen zonascosteras.Las posiblidadesdel PlanDirector Municipal nos recuerdala relaciónestable-cida en Españapor la Ley 22/88 de Costasconrespectoal tratamientoquereci-be el SueloUrbanizableProgramadoy No Programado,aunqueen el casoparaibanoconun gradode menorrestricción.

Consecuenciade la situaciónanteriormentedescritaencontramos,por unlado, unaestructurajurídica que asignadiversosgradosde protecciónambien-tal a los diferentesecosistemascosteros.La primacíaentreellosno seestablece

‘~ Creado a través del artículo 4~ de la Ley 7.661.

20 Peroambuco declara a ros arrecifes Areas de Interés Ambiental.

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apartirde la jerarquíaentrelas escalasadministrativasterritoriales sino enfun-ción del mayorgradode restricción21 Por otra parte, se perfila un ambiciosoprogramade ordenaciónlitoral quetrasciendedela simpleintencióndeprotec-ción ambientale incorporaa dicho procesode planificación conceptostalescomo: descentralizaciónadmninistrativa,participaciónsocial,desarrollososte-nible, carácterintegrado,etc.

Resulta evidentela importanciaquela organizacióninstitucional y admi-nistrativa tiene en unainiciativa de tales características.En la actualidadelMinisterio de Medio Ambiente,RecursosHídricos y AmazoniaLegal es res-ponsablede la coordinacióndel PNGC. Es decir, es el aparatoadministrativofederal el actorque intervieneen primer lugar. A continuación,los diferentesEstadosasumenunafunción protagónicadesdeel momentoque sonresponsa-bles de ejecutarlos trabajosy trasladara los municipioslas directricesgenera-les de losresultados.

El reparto institucionalde las tareasy responsabilidadesen el PNGCes elsiguiente:

a) La AdministraciónFederaldebe,en la escalanacional,elaborarel esque-ma metodológicobásico;impulsar,organizary coordinarlos trabajos,supervi-sarlosy evaluarlos.Tambiéntienequevelarpor el ritmo deavancedelosdife-rentesEstados,por la formación de los cuadrostécnicos,por la asignaciónregularde los recursosfinancieros En teoría, todas las funcionesdescritasestánorientadasal desarrollode unapolítica de gobiernoconcretarespectoalespaciolitoral.

b) CadaEstadose encarga,dentro del amplio marcode suscompetenciasambientalesy territoriales,de ejecutarlas tareasque el Progra¡nade GestiónCosterales asigna a travésde los correspondientesinstrumentosy que serándescritosen lineassucesivas.Deestaforma,las Secretaríasde Estadode MedioAmbienteincorporanen suestructuraorgánicay funcionalun modelosingularparala gestiónde suzonacostera.En última instanciase tratade adaptar,asu-mir y responsabilizarse,en estaescalaadministrativaintermedia,dela iniciati-vapolíticade la Unión.

c) Los municipios, con bastantesmenos medios técnicos y materiales,deberían,teóricamenteal menos,incorporara su gestiónlocal los principios ypropuestasque el Estadoperfila a travésdel Programa.En tal sentido,sepre-tendeque los PlanesDirectoresMunicipalesse haganeco de los resultadosobtenidosen el PNGC.

En consecuencia,y debidoal tipo de relaciónqueseestableceentrelas tresescalasterritorialesde la administración,seperilla el modelo de gestióndeno-minado «encascada».

21 Art. 5.2de la Ley 7.661/88.

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JuanM. Barragón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

5. ASPECTOSOPERATIVOSE INSTRUMENTALES

Uno de los primerosaspectosoperativosde cierto interésradicabaen loslimites de la zonacosteraen la quepretendidamenteeranecesarioactuar.Paraonentaral cuerpotécnicode cadaEstadoel PNGC, debidoa que no existíancriterios técnicosmás consistentes,indicabavariasposibilidades:en la parteterrestre,se recomendabala utilización de criteriostopográficos(líneade cum-bres),y parael casodelas planiciescosterasmuy extensasla influenciadel mar(mareaso salinidaden los espaciosestuarinos).En la bandamarítima,el crite-rio dominanteestabasujetoa los fenómenosnaturalescapacesde actuarsobrela morfologíacostera(ondas,mareaso corrientesquepuedanafectara La sedi-mentacióno erosiónlitoral).

Además,tanto para la franjaterrestrecomoparala marítima, la intensidadde las actividadesde naturalezaantrópicaeraotro de los criterios quedebíanser consideradosen el procesode delimitación. Ante la carenciade estudiosquefacilitaran la información anterior, las referidasbandasse disponíandeformaparalelaa la línea de costaen unadistanciade 20 kilómetrosy 6 millasnáuticasrespectivamente.

Una vez hechaslas propuestassobre la delimitación habíaque pensarenlos mecanismose instrumentosquefacilitaríanel diseñoy el cumplimientodelPNGC. Inicialmente se pensóque éstepodría ser desarrolladograciasa unabateríade instrumentosde naturalezanormativa(reglamentos,requisitoslega-les, ...) y económica(inversiones,gravámenes,...). Con posterioridad,y sindescartarlosanteriores,el PlanNacionaldeGestiónCosteraestableceun ordenmetodológicoque implica, desdeun punto de vista técnico, la utilización decuatroinstrumentosbásicos:

a) «MacrozoneamentoCosteiro»;vendríaa serla plasmacióncartográficadela grandesáreasqueintegranun diagnósticosocio-ambientaldinámicojuntoa laspropuestasdeuso-ocupacióndel sueloy utilización delas aguas.

b) Sistemade Informacióndela GestiónCostera(SIGERCO);se identificacon la basede datosorganizadaa partir de la informaciónrecogidaduranteelprocesoanteriory posteriora éste22•

c) Sistemade Seguimiento;suponela actualizacióncontinuade la faseini-cial y la observaciónde la aplicación de normasy criterios ambientales.Ello¡mplica laboresdefiscalizacióny control en relacióncon las propuestashechasparacadaunidadambiental.

d) Planesde Gestión; realizadosa partir de resultadosde los instrumentosantenores,su significadoseorientaa la acciónespecíficade la gestióncostera.Enellosparticipantodaslasescalasadministrativasy la sociedadcivil organizada.

En páginasprecedentesse hizo alusióna una seriede deficienciasen elplanteamientodel método inicial del denominado«rnacrozoneameníocostetro».

Corregidasa principios de la presentedécada(Moraes, 1995, c), se establecen

“ Véase Covre & Calixto. ¡995.

100Anales de Geogra/la de la Universidad complutense

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JuanM. Barra gón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

ííuevasdirectricesorientadasa la flexibilidad y adaptacióna la realidadnaturalysocial de cadaEstado;tanto en lo referido a la escalade trabajocomo a lostemas23enlosquesecentrael diagnóstico.

El itinerario metodológicoque finalmentese proponeen el documentoderevisión (¡992-93)es,segúnGravina(¡995,pág.10-II), el siguiente:

«1- Definición delas variablesdel medioftsicoy del mediosocio-económi-co sobrelas queesprecisoobtenerinformación.

2- Elaboraciónde síntesisparciales a través de los diagnósticossobre elmediofísicoy sobreel mediosocio-económico.

3- Elaboracióndel diagnósticofinal o «socio-ambiental».4- Definición deunidadesambientaleshomogéneas.5- Composiciónde escenarios6- Propuestadeordenaciónterritorial/ambiental(usoproyectado).»Respectoal segundoinstrumento,SIGERCO,despuésde superarunafase

inicial de cierto estancamiento,intensifica sustrabajosa partir de 1994. Enefecto,la ausenciade un modelogeneralquepudieraserutilizado por la Coor-dinaciónNacionaly los diferentesEstadosCosterosexplicaquehastafechatantardíano sedesarrolleen el órganosuperiorel correspondienteBancode Datos(Delphi sobrebasede Access).Aquí sealmacenatoda la informacióndisponi-ble sobrelos tres instrumentosde gestiónrestantes(«macrozoneamiento»,seguimientoy planesde gestión).

Porsu parte,los Estadostienenmásretrasadosaún los trabajos;no serábasta1996 cuandoel ProgramaNacional de Medio Ambiente puedafinanciar laimplantacióndel Sistemacon ayudade unaempresaprivada.En principio, sieteEstados(Babia,Espirito Santo.Maranháo,Rio de Janeiro,Rio Grandedo Sul,SantaCatarinay SáoPaulo)desarrolJanen Delphi,sobreBasedeDatosen Oracle,el correspondienteSistemadeInformación.Inclusoestáprevistala utilizacióndelSistemade InformaciónGeográficoArc-View 3.0 de ARC-JNFO.La fasepróxi-ma aseguraráal restode los Estadosla implantaciónrealdel SIGERCO.Además,sehanestablecidovariosobjetivosentrelosquecabedestacar:integracióna Inter-net,redaccióndeun Manualdeaccesoal SIGERCO,etc.(Calixto, 1997).

Parael tercer instrumento24 sepreparael correspondienteProgramadeSeguimiento.De formamuy sintéticael esquemaes,segúnAgray Viegas (1995,pág.41-43), el siguiente:

23 I..as dimensiones y características socloambientales tan hetereogéneas de los Estados costeros

brasileños hacían excesivamente rígida la escala (1:100.000) y el listado temático (12 mapas temáticos)sugeridos en el apanado 6.1,1. del PNGC. No obstante, es necesario insistir en los ténninos exactos queutiliza el PNGC. En tal sentido el texto literal se expresa indicando para el primer aspecto «escala mini-rna dc referencia», y para el segundo «se sugieren, entre otros, los siguientes temas».

De lo anterior se deduce que la consecuencia de la pretendida uniformidad que se deseaba en eldiagnóstico de todos los Estados chocaba frontalmnente con el espíritu de la letra del PNGC. En otraspalabras: cs bastante probable que ¡a rigidez estuviera, no en el texto redactado por el COGERCO sino,en la aplicación sesgada de unas recomendaciones o sugerencias.

24 La metodología del segundo instrumento se adapta a las necesidades y estructura dcl primero.


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Juan M. Barragón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

«1- Subprogramadepatrimonio ambientaL2- Subprogramadeaccionesimpactantes.3- Subprogramagerencial-institucional?»A cadauno se le asignaun Plan deEjecuciónparael seguimientode aque-

llos recursos,actividadeso instrumentosde gestiónambiental,que puedenmanifestarla evolucióndelos tressubprogramasresefiados.La estructuraope-rativa, o medios técnicosy humanos,define las necesidadesbásicasparaeldesarrollodel Programa.

Finalmente,el cuartoinstrumento,o PlandeGestión,presentaunaestructu-rametodológicaconvencional:identificacióndelos problemas,seleccióndelasactuacionesnecesariaspara suresolucióny ordenaciónde éstas.Se abordaatravésdelos denominadosPlanesde Acción; quese identifican,segúnlos auto-resanteriores(pág. 20-21),con un mayordetalledelas tareasarealizaren fun-ción de los objetivosmarcadospor las directricesseñaladasen cadazonaobte-nida por el primerinstrumento:

«1- Control deactividades/accionesimpactantes.2- Recuperación/preservación.3- Fomentodelasactividadessutentabies.4- Desarrollo tecnológico.5- Movilización/participaciónsocial.»Cadaobjetivo se identifica con accionesde naturaleza:normativa, institu-

cional y de seguimiento.Su ejecuciónseconsiguea travésde diversosprogra-mas,proyectosy actividades.

«6- Cronogramo deejecución.7- Recursosfinancierosy mediostécnicosy humanosprevistos.»Además, inicialmenteal menos,el PNGC cuentacon otras posibilidades

para la aplicaciónde estecuartoinstrumento.Así, se citan de formaexplícitaplanesde desarrollode las unidadesde conservación,deeducaciónambiental,de desarrollocientífico, de eco-turismo,de recuperaciónde áreasdegradadas,de inversionesparael tratamientode vertidossólidosy líquidos, de gestióndepequeñascuencashidrográficas,etc.

Porúltimo, esprecisoseñarlarotro interesanteaspectode carácteroperati-vo. Se tratade los EncuentrosNacionalesde GestiónCostera(ENCOGERCO).Con unaperiodicidadbianual,constituyenverdaderosforos en los queseexpo-nen y debatenlos trabajosrealizadospor cadaEstadoy por la CoordinaciónNacional.Siendoestoimportanteno lo es menosel hechode que,por un lado,se abordaalgún aspectoestructuraldel Programay, por otro, se planteanlasfuturas líneasde actuación.En tal sentido,el y ENCOGERCO(Florianópolis,1992)centrósusesfuerzosen tomo a los problemasmetodológicosdela zoni-ficación; el tema del VI ENCOGERCO(Vitória, 1994) trató los impactosdelas políticas federalessectoriales.Finalmente,el VII ENCOGERCO(Natal,

Cuando la disponibilidad de medios técnicos y humanos lo permite se utiliza un Sistema de InformaciónGeográfica.


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Juan M. Barra gón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

1996)profundizóenla necesidadde coordinacióninterinstitucionale intersec-torial 25

6. EL PROCESODE IMPLANTACIÓN DEL PNGC:PRINCIPALESPROBLEMAS

Las lineasqueahorase sucedenno pretendenserunaevaluaciónen sentidoestricto.Paraello es imprescindibleun conocimientomuchomásdetalladode larealidaddel Plany del propio país.En consecuencia,seríaincorrectodesdeelpuntodevistaformal, y especialmenteinjusto,pretenderquela presentacióndeestosbrevescomentariosse interpretencomo tal. No obstante,la consultade labibliografíareseñaday las visitas técnicasrealizadasa determinadaszonascos-terasy organismosambientalesy universitarios26 nos permitenexpresarciertasopinionesal respecto.Además,en la muestraseleccionada(cincoEstadoscos-teros de un total de diecisiete)estánrepresentadostanto los Estadosgrandesyrelativamenteindustrializadosdel Sur (Sáo Paulo, Rio de Janeiro),como lospequefiosy menosdesarrolladosdel Nordeste(Paraiba,Ceará,Alagoas).

El fin último no esotro quecontribuirde formamodestaaunade lastareas,onecesidades,másimportantesquetodoProgramadeGestiónCosteradebeprever:la evaluaciónquepermitaunaposteriorretroalimentacióndel mismoProgramaenfasesulteriores(Barragán,1997,b). Y es que las característicasintrínsecasdeestosmodernosy relativamentenovedososinstrumentosde gestióncosteraimpli-cancontinuasremodelacionesy adaptaciones.Una aclaraciónmarginal, peroimportante,es la quese refiere al objeto de análisisy evaluación.En tal sentido,reiteramosquenuestrasopinionesserefierena la implantacióndel GERCOcomoprocesodeplanificacióny gestión,y no tanto a losresultadosprácticosdeéste.

Aunquenosdetengamosenlos aspectosmásproblemáticos,la ideageneralquedebepresidirel texto redactadoseguidamenterespectoal GERCObrasile-ño es de marcadocarácterpositivo. Estainiciativa, como decisióny proyectopolítico orientadoa la acción,es deuna enormetrascendencia.No puedeolvi-darsequeconstituyeuna másqueconsiderableaportaciónal diseñodel aparatoadministrativoquegestionaráenel futuro las áreaslitorales.

25 véase la referencia bibliográfica M.M.A.-1996.26 Sobrr estos últimos cabe realizar una apreciación cualitativa de enorme trascendencia: práctica-

mente todos los técnicos de organismos ambientales con los que se han realizado actividades diversas(conferencias en las que se contrastaban los modelos europeos de planificación y gestión dcl litoral,entrevistas técnicas sobre el CERCO, etc.) son responsables y ejecutores directos del Programa en susestados respectivos. Por otra parte, algunos de los compañeros universitarios con los que se ha trabajadoson autores, en calidad de consultores, de los textos básicos utilizados por la coordinación federal para laelaboración de directrices metodológicas (Moraes, ‘Viegas, etc..) o han contribuido de forma notable enla formación del personal técnico (Madsuga, ...). Tal matiz nos permite aseverar que la información y lasimpresiones obtenidas están sobradamente contrastadas; todo ello independientemente de que nuestrasopiniones puedan, o no, coincidir con la de las personas vinculadas al Programa de una manera u otra.

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Juan M. BarragónMuñoz La ordenación del espacio litoral brasileño..,

El primer acercamientoa la cuestiónse identifica con tas conclusionesobtenidasdespuésdenuestrasvisitas a las institucionesresponsablesdel Pro-gramay las entrevistasrealizadasa los técnicosencargadosde la coordinaciónEstatal.En los cinco casospudimos ver con relativo detenimientoel trabajorealizado.En la Tabla2 seresumennuestrasapreciacionespersonales.

Tabla2Problemasdel GERCOdetectadosen algunosEstados

Problema Metodot ínjármac. Equipostécnicos Recursos Aprn’opolítico Coardin.adminisír. lníegrac.sectorial Adecuac.normativa

SáoPaulo X X X XParaiba X X X X X XCeará X X XAlagoas X X X X X XR.Janeiro X X X X

Puenle: Elaboración propia.

En la Tabla3 aparecenlos principalesproblemasdel procesode implanta-ción del GERCOsegún la opinión de los técnicosresponsablesdel ProgramaEstatal~ Aunquela coincidenciano esplenaciertosaspectosse repiten.Cadauno deellosmereceun brevecomentario:

1) Los relacionadosconla metodologíaempleada.Aunqueenel Informebianual citadoesteaspectono se recogetuvimos ocasióndeobservarlas dife-renciastan acusadasque existen,desdeel puntode vista metodológico,entreunosEstadosy otros.Inclusoaceptandola flexibilidad queMoraes(1993)pro-pone en sudocumentotécnico,en el queel métododebeadaptarsea las carac-terísticasrealesde cadaEstado,no cabe dudaque la utilización de criteriosexcesivamentedispares(salinidadde las aguasestuarmnas,cuencashidrográfi-cas, límites administrativosmunicipales,topografía,etc.), puedeconduciraprocesosde delimitación territorial con resultadosdesigualesen extremo.Porotro lado,y estosí resultamásllamativo, casinuncasetieneen cuentala franjamarítimadel litoral.

17 Expresadas en el Informe biamial que cada Estado debe remitir a la Coordinación Nacinnal:«Perfil dos Estados Litoráneos do Brasil: Subsídios’a lmplanta~áo do GERCO, 1994».En el corrcspon-diente a ¡996 no aparece de forma explícita la problemáticasurgida.


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JuanM. BarragónMuñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

Tabla3Principalesproblemasdel GERCO

Recursos Apoyo Coordin. Integrac. Adecuac.Problema Informac. Equipostecrncos político admninistn sectorial normativa

Amapá X X

Maranháo X 5< 5< XRONorte X X XParaíba X XRSanto X 5< 5< 5< 5<

Rianeiro X XSáoPaulo 5< 5< 5< 5< XRÁJ.Sul X X X X X

Fuente: Elaboración propia a partir det Informe «Perfil dos «1994.

2) Los relacionadoscon la información disponible. Sobretodo en labandamarítima, pero a vecestambién en la terrestree intermareal,hemosobservadoseriasdeficienciasacercade la información básicasobrecienosrecursosnaturalesy fenómenosligadosa la ocupacióno aprovechamientosporpartedel serhumano,Talesdeficienciassuelenaparecercon másfrecuenciaenlosEstadosmenosdesarrolladosdel Nordeste.

3) Los relacionadoscon los recursostécnico-financieros.Constituyeunodelos problemasmásacuciantesen casitodoslosEstadosde los quese disponeinformación.Desdeel puntode vistade la financiaciónse acusanlas siguientescarencias:ritmo irregular en la provisiónde fondos,cantidadesinsuficientespara las necesidadesplanteadas(equiposinformáticos, cartografía,fotografíaaérea,imágenesde satélite,etc.),discontinuidadde losenvíos,etc. Ladesigual-dadentrelos Estadosvuelveacaracterizarla situación;tanto en lo quese refierea cantidadesabsolutas(Tabla 4) como a cifras ponderadascon la poblacióndelos municipioslitorales o el númerode hectáreasdeE.N.E (Tabla5).

Tabla4Recursosbásicosparala gestióncosteraenBrasil

RecursosfinancierosdelLIstado Recursoshumanosen 1994 organoambientalen /995

(N0personas) u& Reales28)

AMAPA 8 1257PARÁ s.d 5.181MARANHÁO 18 3.960

2> lEn 996 un real equivalía, aproximadamente, a un dólar USA.

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Juan M. Barragón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño..,

Tabla4 (continuación)Recursosbásicosparala gestióncosteraenBrasil

Estado Recursoshumanosen 1994(N

0personas)

Recursosfinancierosdetórgano ambientalen 1995

<iO-~ Reales)

PIAUI s.d. 4.295CEARÁ 5 9233RO. NORTE 12 s.d.PARAIBA 6 1.281PERNAMB. 4 ¡0.010ALAGOAS 2 1.005SERGIPE . s.d. set.BAHíA 15 13.144E. SANTO 15 s.d.R.JANEIRO 17 15.875SÁOPAULO 20 37.619(1994)PARANA s.d. 39.927S.CATARINA 4 6.744RO DO SUL 7 12.050BRASIL 133 162.581

Fuente: Elaboración propia a partir de «Perfil dos Estados litoráneos do Brasil», 1994 y ¡996.

Pruebadela anteriorafirmaciónesqi~emientrasalgunosEstados(RioGran-dedo Norte, 5. Catarmna,SáoPaulo,Rio de Janeiro)poseenpotentesinstrumen-tostécnicos(Sistemasde InformaciónGeográfica,S.LG.)parala realizacióndelos trabajoscartográficos,otros (Paraiba,Alagoas,Ceará)desarrollansustareasdemaneramásrudimentariao estánen unaetapainicial en la utilización detalesherramientas.Inclusohemoscomprobadoqueel 510 utilizado no siemprees elmismo en todoslosEstados:unosusanel patentadoen Brasil por el organismoaeroespacial,otros gestionanla información con programasde tipo vectorial(ARC-INFO), inclusoalgunostrabajancon «software»de tipo «raster»(SPANSó IDRISI). Aunque se estánrealizandoimportantesesfuerzos,desdela Coordi-naciónNacional,parasolventarel problemaplanteadono es tareafácil debidoalelevadocostedel instrumentaly la formaciónnecesariaparasumanejo.

Tabla5IndicadoresderecursosparalagestióndelascostasdeBrasil

Estado Longitud! Supeificie! Rec.Fmi Rec.Fin.! Rec.Fin.!Rec.Hum. Ree. Hum. N” /vlunic. Población E.N.P.

AMAPÁ 87,3 8.730 195 6,2 0,7

PARA 144 2,0 1,0

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Juan 1.4. Barragón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

Tabla5 (continuación)Indicadoresderecursosparala gestióndelascostasde Brasil

Estado Longitud1 Superficie! Rec.Fin.! Rec. Fin.! Rec.Fin.!Rec.11am. Rec.11am. N”Munic. Población E.N.P.

35,6 3.281 124 2,6 9,3— — 716 22,3 15,9

115 5.635 336 3,2 463,534,2 991 — —

22,8 440 107 0,4 23,746,8 1.103 527 3,2 204,3

¡14 1.140 44 0,9 27,2

78,7 2.761 239 0,3 28,827,4 703 —

50 1 .076 588 1,5 33,235 1.045 1.106 22,8 10,4— — 6.655 228,2 63,5

140,3 2.313 198 4,4 36,388,6 6.093 326 10,8 2,954,1 2.416 453 4,8 9,1

MARANHÁOPfAU[CLARARO. NORTEPARAIBAPERNAMB.ALACOASSERGIPEBAHíAE. SANTOR. JANEIROSAO PAULOPARANÁS.CATAR1NARO. DO SULBRASIL

Fuente: Elaboración propia.

4) Los relacionadosasepctoes crucial. Pruebade NacionesUnidasvienefin denominado«Plan de

con los equipostécnicos.La importanciaes estede tal afirmación es que el Programade Desarrollodesarrollandoun Programaespecíficodestinadoa talAcciónpara el desarrollo de los recursoshumanos

para la planificación y gesnónde las áreas marinasy costeras.1993-1997»(U.N.D.P.-1993).Por éstosúltimos entendemostodo personalque estáafectode manerapermanenteo con unamínimacontinuidadal GERCO.En estecasonuestrapercepciónpersonalno coincidecon la que proporcionanlos Estadosen susInformesbianuales.Nuestraopinión al respectoes queexisteun proble-¡naestructuralen tal sentido.Paraello seesgrimenlas siguientesrazones:

a) Atusada desigualdaden el tamañode los equipos técnicos.En algunosEstadosla plantilla disponiblees mínima, tanto en númerosabsolutos(Tabla4)como en cifras ponderadasa partir de la longitud de costa,el númerode muni-cipios litorales o la superficiede éstos(Tabla5); incluso a veceshemoscom-probadoqueel númeroteórico dc personasdedicadasal GERCOy el realnocoincidedebido a que compartenéstatareacon otras funcionesdel órganoambientalresponsable.Porotra parte, los ajustesde personalen los órganospúblicosde ciertosEstados(SaoPaulo,por ejemplo,ha pasadode 20 técnicosa5) hanreducidoel númerode técnicosdestinadosal Programade formaosten-sible.

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b) Necesidadde mejorarsucomposicióny especialización.Hemospodidoobservarquela composiciónde los equipostécnicosesbastantedisparEn oca-stones no existe equilibrio entreel númerode técnicostitulados en cienciassocialesy físico-naturales.Desdela perspectivade la cualificación, rara veznos hemosencontradocon un equipoformadopor verdaderosespecialistasentemaslitorales o costeros.Cuandotales especialistashan intervenidohan sidocontratadosen las Universidadeso entreconsultoresindependientes.En cual-quier caso,tambiénen esteaspectose realizanimportantesesfuerzosdesdelaCoordinaciónNacional.No debeolvidarsequela tradicionalformación univer-sitaria 29 (de la que provienenla mayoríade los técnicosy funcionarios)haabordadoéstetipo de formacióntan específica(la querequierela gestióncoste-ra) hacemuy pocosaños.

c) Convenienciade asegura~ en lo posible, la continuidad del personal.Otro de los problemasmás usualestiene que ver con la discontinuidadde laspersonasque componenlos equipostécnicos; bien seaporqueno existanfon-dos para la renovaciónde los contratos,o porqueel órganoambientaldel quedependenle asigneotro cometido.No es beneficiosoparaun trabajotan especí-fico como ésteel hechodequela composiciónde los equipostécnicosfluctúeen exceso.

d) Deficienciasen el sistemade control y evaluacióndel trabajo. Otro delos aspectosque más nos llamó la atenciónradicaen la laxitud del sistemadecontrol de los trabajosde cadauno de losEstados.Y es queevaluarel ritmo deavancey la calidad de los resultadosiniciales es imprescindible.Ahora nosreferimos, no tanto al sentidoestrictode la fiscalizaciónde ciertos recursospúblicos,como a la tareadeasegurarquetalestrabajosse llevan a cabode unaforma técnicamentecorrecta.En otraspalabras:sedanecesariomejorarel nivelde control «in situ»con objetode queexistaunacoordinaciónrealy un conocI-miento más exhaustivode los trabajos llevadosa cabo~ Todo lo anterior apesarde queentre 1992 y 1996 existía, según nosindica la CoordinaciónNacional, un sistemade seguimientobasadoenvisitasbimestralesa cadaEsta-do.

5) Los relacionadoscon el apoyoo respaldopolítico. Aunqueesteaspec-to no destacóen nuestrasentrevistas,sí resultaevidenteen los problemasqueplanteanlos propios Estadosen el precitadoInforme bianual. En cualquiercaso,no deberesultarextrañatal observación.Ante todo cualquierPGC seentidendecomo un procesopolítico-administrativo.En consecuencia,es casiincuestionablela necesidadde un decidido respaldode estanaturaleza.Para

2« ~ situación se repite también en países cíe mayor desarrollado. En España, por ejemplo, no han

existido asignaturas específicas dc Gestión Costera en los Programas de alguna licenciatura (cienciasdel Mar) hasta el inicio de los años noventa. Con antedoridad, y sólo muy esporádicamente y en deter-minadas universidades, los Cursos de Tercer Ciclo, o Doctorado, ofrecían tal posibilidad.

a> En la actualidad dicha tarea se hace, por parte dc ¡a Coordinación Nacional, a través de un Infor-mc muy sintético que los propios técnicos de cada Estado redactan cada dos años.


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Juan M. Rarragón Muñoz La ordenación del espacio litoral brasileño...

que tal situación se produzcase precisala concienciacióny sintoníade losrepresentantesde las escalaspolítico-administrativasinvolucradas;en el pre-sentecasoFederal,Estataly Municipal.

En ocasiones,desdeel estamentopolítico de los Estados,el GERCOsepercibeapenascomo una posibilidad más de conseguirrecursoseconómicos.Peroen algún momentoéstosempiezana ser escasoso se recibende formaintermitente.Por consiguiente,no resultaextrañoque, a veces,el interésy elrespaldode la clasepolítica desciendanal mismoritmo quela financiacióndelPrograma.Tambiénhay que teneren cuentadoscuestionesno menos intere-santesen relacióncon la clasepolítica. La primeraes queun PGC se concibecomo un proyectoa largo plazo mientraslos representantespolíticos suelendesenvolverseen el horizontetemporaldel corto-medioplazo.Pordicharazón,es frecuentequelos cambiosqueen la lógica democráticatienenqueproducir-se suelanafectaral desarrollodel PGC.La segundase refiere a los resultados:buenapartede los PGC empiezana darfrutos visibles vatiosañosdespuésdeiniciados.En consecuencia,no resultaextrañopensarqueun Programade estanaturalezasea menosrentable,en términos políticos,queotros proyectosqueproducenresultadosacortoplazo.

6) Los relacionadoscon la estructurajurídica. En último extremo setratade introducir laspropuestastécnicasen la rutina operativade las distintasadministracionespúblicasimplicadasen el manejocostero.Elio puedederivaren variasalternativas.Estasvan desdeel reforzamientoo la introduccióndepequeñoscambiosen la legislaciónvigente al establecimientode una nuevanormativao directricesde actuación.Lo que sucedeen la realidades que elsoportelegal no siemprehapodido adaptarsea las necesidadesde la gestióndelasáreaslitorales. No esde extrañar,por tanto,quesóloel Estadode Rio Gran-de do Norte disfrute en la actualidadde las ventajasque se le suponea unaestructurajurídica diseñadade maneraespecíficaparatal menester.

El Estadode SaoPaulopor ejemplo,unodelos másavanzadosen tal senti-do, ha llegadoinclusoa redactarun Proyectode Ley, queconstade 23 artículosy unadisposicióntransitoria, denominado«PlanoEstadualde GerenciamentoCosteiro». No obstantelo anterior, la CámaraEstataltodavíano ha aprobadodichaLey deGestiónCostera.Poresocabeadmitirqueante la ausenciade unabasejurídica apropiadalos técnicosresponsablespercibansituacionesdeciertodesamparolegal.

7) Los relacionadoscon la coordinación interadministrativa. SiendoelCERCOde iniciativa Federal,por un lado,y radicandobuenapartede lascom-petenciasambientalesy urbanísticasen los Estadosy Municipios respectiva-mente,por otro, resultaevidentela necesidadde coordinarlas actuacioneseiniciativas de las distintas AdministracionesPúblicas.Nuestrapercepcióndelproblemaes, de formaresumida,la siguiente:mientraslos importantesesfuer-zos realizadosparafavorecerel entendimientoentreel nivel Federaly Estatalhanproducidonotablesresultados,el Municipal o Local hapodidointegrarsealGERCOen bastantemenormedida.Los intentosrealizadosparatransferir las

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recomendacionestécnicasobtenidasdesdela planificaciónEstatala los PlanesDirectoresMunicipaleshanobtenido respuestamuy desigualpor partede éstosúltimos.No obstante,y como se afirmó en páginasanteriores,la CoordinaciónNacional estáprestandoespecialatenciónamejorarel entendimientoentrelasdistintasescalasterritorialesdela AdministraciónPública.

8) Los relacionadoscon la integraciónintersectorial31.La necesidaddeincrementarlos niveles de coordinaciónintersectorial es otro de los aspectosmencionadospor algunostécnicosestatalesresponsablesdel GERCO.En estaocasiónla CoordinaciónNacionalhaestadoatentaadichaproblemáticay prue-ba de ello es la destacadaparticipaciónen el VII ENCOGERCOde los Minis-terios de: Marina, Ciencia y Tecnología,Hacienda32, Industria, ComercioyTurismo,Medio Ambiente,etc.

La realidadnos muestraqueexistenproyectosfederales,de gran enverga-durae impactoterritorial, queafectana las actividadese interesesdel CERCO.El casoPRODETUR/NE (Programade Desenvolvimentodo Turismodo Nor-deste)constituyeun buenejemplo.Con másde 1.000millonesde dólaresUSAde financiación,suponeunade lasentradasdecapitalexterior(BancoMundial)mas importantesdestinadasa sentarlas basesdeun desarrolloturísticososteni-ble (infraestructurasde transporte,control y depuraciónde residuos,etc.). Enlas entrevistasmantenidaspara la realizaciónde este trabajopocos técnicosconocíande formadetalladalas característicase impacto del PROOETUR/NEen surespectivazonacostera.

9) Los relacionadoscon el trabajo realizado.Este aspectoes tambiénimportantepuesnosonentasobreel ritmo que los distintosEstadossoncapa-cesde asumir.Despuésde observarlos trabajosrealizadosen los lugaresantesmencionados,formamosunaopinión aproximadaal respecto.En pocaspala-braspuededecirsequeel avancees muy desigualentrelos diferentesequiposestatales.Así, encontramosalgunosque tienen información, tratamientocarto-gráfico, zonificación,directrices,etc. prácticamentefinalizadas(SaoPaulo,Ríode Janeiro,Río Grandedel Norte), incluso gestionandoéstascon SistemasdeInformaciónGeográfica~. Mientras,otros apenasdisponende una cartografíabásicay realizadademaneramuy rudimentaria.Esdecir, no sólo la cantidaddetrabajo separaa unosEstadosde otros, tambiénla calidadde aquelconstituyeun factor diferenciador.Entre tanto, la realidadpresentaun dinamismoquecontrastacon la lentituddel procesode planificacióny gestión.

Un interesante ensayo de mejora de la coordinación intersectorial se observa en la composiciónde la Comisión inlerministerial para los Recursos del Mar (CIRM). En dicha Comisión están presenteslos Ministerios dc: Marina, Relaciones Exteriores, Transportes, Educación y Depones, Industria,Comercio y Turismo, Minas y Energía, Ciencia y Tecnología, Medio Ambiente, Planificación y Finan-elación,además de dos representantes cualificados de la Presidcncia de la Repóblica.

32 La presencia de la Secretaria del Patrimonio de ¡a Uniótí está más que justificada si se recuerdaque los denominados «terrenos de marinha» constituyen parte del Patíinsonio Federal.

~ Suelen coincidir con lot seis Estados que iniciaron cl CERCO en ¡a fase 1987-1990.

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7. REFLEXIÓN FINAL

La intención de las páginasanterioresha sido alcanzarlos dos objetivospropuestosal inicio denuestrotrabajo:por un lado,sintetizarel PíanNacionaldeGestiónCosterabrasileñoy, por otro, apuntarlas principalesdificultadesensu etapade implantación.Sobre la primera ideacaberecalcarla oportunidadqueel PNGC representaparaintentardiseñarun modelode desarrollososteni-ble en suámbitode aplicación.Inclusocabecongratularsepor dichainiciativaen el sentidodequeel Ministerio de Medio Ambienteha sido capazde dotarsede una modernaherramientade planificaciónparalas áreaslitorales. Ello estápermitiendoconsolidarunabuenabaseparalagestiónintegrada.

Pero al mismo tiempo que se califica de positiva tal empresaes precisoreconocerla existenciade problemasinherentesa un procesopolítico y admi-nistrativo novedoso.Es bastanteprobableque buenapartede los problemasreseñadosseancomunesa proyectossimilares incluso si estosse localizanenpaisescon mayornivel dedesarrollo.

A pesarde estaaftrntaciónno cabedudaque el papelde la CoordinaciónNacionalnecesitaserreforzadoasignándolemásmedios,especialmentehuma-nos. A nuestrojuicio es necesario,en estafasede implantación,incrementarlasfuncionesde tutoría y control, sobretodo en aquellosEstadosen los que lostrabajosestánmenosavanzados.Ello sedaposibleorganizandoun equipotéc-nico independiente,e «itinerante»,de asesoresque se encargaríade realizarvisitas «in situ» a los diferentesEstados.Su cometidono sólo seriala evalua-ción de lo realizadohastael momento;sobretodocentraríansusesfuerzosenlas laboresde asesoramientoy orientación,Así, por ejemplo,seriafactibleimpregnara todos los equiposestatalesde unaseriede directriceso recomen-dacionesquepartiríandesdela CoordinaciónNacional.

Susinformespermitirían,de unamaneramásrealistay objetiva,la asigna-ción o repartode fondos suplementarioscon los queasegurarque ningúnEsta-do quedarezagado.Es decir, las tareasde ésteequipode asesores,sedirigen,por un lado,al apoyo«in situ» de los equipostécnicosestatales,y por otro, a lamejorade las tareaspropiasde la CoordinaciónNacional.

A modode reflexión final, y desdeun puntode vistamuy genérico,puedeafirmarseque en el GERCObrasileñose empiezana perfilar dos situacionesdistintasen cuantoa las fasesderealizaciónse refiere.Porunaparte,hay Esta-dosqueseencuentrantodavíaenlas primerasetapasde diseñoo implantación;son los más atrasadosen el cumplimiento del Programay, saivo contadasexcepciones,se localizan en la región nordestina.Por otra, varios Estados,losmas avanzados,desarrollanlaborespropiasde un períododetransicióna travésdel cual comienzanaejecutarlas accionesdel plan diseñado.

En consecuencia,unahipotéticarecomendacióna la CoordinaciónNacio-nal ~ estaríaencaminadaa dilucidar la mejor manerade reducir las diferencias

>‘ tina vez reconocido que desde dicha Coordinación Nacional se están redobtando los esfuerzos


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quepodríanamenazarla unidaddel Programa.De hecho,en estosmomentosdala impresiónqueéste«camina»a dosritmos distintos.Ello resultaincompa-tibIe con la unidadformal y funcional de las áreaslitoralesaunqueéstasrepro-duzcanlos contrastessocioeconómicosnorte-surde Brasil.

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por corregir fidias estnicturales como son algunas dc las ya citadas: integración interadministraliva, inte-gracián intersectorial, etc.


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RESUMEN

Trespartesbien diferenciadasse observanen ésteartículo. La primerasintetizae]Plan Nacionalde GestiónCosterabrasileño.La segundaofreceunaopinión críticadelprocesode implantacióndel mismo. Por último, se realizanuna seriede reflexionesgeneralesamodo de conclusión.De estamanerasepretendealcanzarlos dosobjetivosplanteados:contribuir a la difusión del citadoPlan asícomoofreceruna(>pinidn críticadelmismo.

Palabrasclave: ordenación,gestión,litoral, costa,Brasil.AméricaLatina.

ABSTRACT

The article is divided into breeclearly definedseetions.The first outlinestheBra-silian NationalCoastalZoneManagementPlan. The secondoffers a critical assessmentof its introduction.To conclude,somegeneralconsiderationsaremade.In this way, theauthoraimsto achievetwo objetives: to disseininatcthe aforementionedplan andofferaeriticalopinion uf it.

Keywords:planning,management,cuasi,Bray,il, Latin America.

RÉSUMÉ

Cetarticle estcomposédetrois partiesnettementdistinguées.La premiéresynthéti-se le Plan Nationalde GestionCétiérebrésilien.La secondeoffre uneopinion critiqucdu proccssusd’implantation de cePlan. Dansla troisiémeet demiérepartie,on réaliseune sériede réflcxionsgénéralesen guisede conclusion.C’est ainsi quel’on prétcndatteindrelesdccx objetifs visés:contribuerá la diffusion du Plan ct en offrir inc visioncritique.

Mots cié:planification,gestion,littoral, cóte,Brésil,AmériqueLatine.


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la ordenación del espacio litoral brasileño: el plan ... · costera (sorensen, 1990)....

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