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Privatizaciones I

Mart ín Abe l e sKar ina For c in i t o

Mar t ín Schor rEl Pliego de Bases y Condiciones para la privatización de ENTel estableció que los consorcios que

resultaran adjudicatarios de las dos sociedades en que fue subdividida la operadora estatal de teleco-municaciones (hoy Telefónica de Argentina y Telecom Argentina) gozarían de un período de exclu-sividad en la prestación del servicio básico de telefonía1. Dicho período se extendería por siete añosy podría ser prorrogado de cumplirse ciertas metas en la prestación del servicio, por tres años más.Una vez finalizado ese lapso, el mercado de telecomunicaciones sería abierto a la competencia. En

marzo de 1998 (cuatro meses después de concluido el plazo original de exclusividad), mediante el de-creto 264/98, se establecieron las etapas y los mecanismos en función de los cuales se admitirá el in-greso de nuevos operadores en la prestación del servicio básico telefónico. El propósito de este artí-

culo es analizar este proceso de liberalización y sus posibles efectos sobre la dinámica futura delmercado.

* Artículo basado sobre Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M., “Regulación del mercadode telecomunicaciones: límites e inconsistencias de la experiencia argentina frente ala liberalización”, FLACSO, Proyecto “Privatización y regulación en la economía argen-tina”, SECyT-CONICET, Documento de Trabajo N° 5, septiembre 1998. Los autoresagradecen los comentarios y sugerencias realizados por el Lic. Daniel Azpiazu, aun-que lo eximen de cualquier error u omisión. Enero de 1999

1 El servicio básico telefónico involucra, en la Argentina, exclusivamente la transmisiónde voz viva por la red de enlaces fijos.

1. La regulación del mercadode telecomunicaciones enel nuevo contexto tecnoló-gico.

Con el establecimiento del referi-do período de exclusividad, la nor-mativa en la que se ha encuadra-do el desempeño de las operado-ras del sector de las telecomuni-caciones presenta diferenciassustanciales respecto de los mar-cos regulatorios correspondientesal resto de los servicios públicosprivatizados (transporte y distribu-ción de electricidad y gas natural,servicios sanitarios, etc.), dondelas reservas legales de mercadofueron concedidas indefinidamen-te o por el lapso en que fueronotorgadas las concesiones. Estaespecificidad regulatoria respondea las modificaciones estructuralesque venía experimentando el sec-tor en escala mundial, fundamen-talmente en virtud de la erosión delos parámetros que tradicional-mente permitían considerar a laactividad como un monopolio na-tural y que, en consecuencia, ha-cía posible el ingreso de más deun operador para la prestación delservicio básico de telefonía.

En efecto, las transformacionestecnológicas experimentadas enlas últimas dos décadas en elcampo de la informática, de laelectrónica y de las propias tele-comunicaciones, tendieron a dis-minuir la importancia de las eco-nomías de escala en la prestación

del servicio, dando lugar a impor-tantes economías de diversifica-ción que indujeron una nueva de-terminación de los rasgos “natura-les” del sector. Como consecuen-cia de ello, se redujo el tamañomínimo eficiente de cada unidadde producción, posibilitando la en-trada (en forma conjunta con losgrandes operadores preestableci-dos) de numerosas empresas ensegmentos específicos del merca-do, especialmente en los de lla-madas internacionales, comunica-ciones satelitales y telefonía mó-vil.

Otra de las consecuencias mássignificativas derivadas de estastransformaciones tecnológicas seobserva en el desdibujamiento delas “fronteras” entre mercadosque anteriormente se encontra-ban nítidamente delimitados, asícomo en la aparición de nuevosservicios que compiten con lospreviamente establecidos. Un cla-ro ejemplo de la primera situaciónse manifiesta en la nueva relaciónque se establece entre el serviciode televisión por cable y el de te-lefonía fija, en la medida en que araíz del desarrollo de las nuevastecnologías resultaría viable laprestación del servicio de transmi-sión de voz viva a través de las re-des instaladas por las operadorasde televisión por cable. El segun-do caso se refleja en el aceleradocrecimiento (en la última década)del servicio de telefonía móvil,parcialmente sustitutivo del de te-lefonía fija.

2Mercado argentino de telecomunicaciones

En este sentido, tanto las redesestablecidas por las operadorasde televisión por cable como el ra-dioespectro a través del cual serealizan las comunicaciones móvi-les, así como también la vía sate-lital de comunicaciones, pasarona conformar “caminos” opcionalesa través de los cuales se puedenprestar los servicios de telecomu-nicaciones. De allí que se hayaabierto la posibilidad de ofrecerservicios similares de comunica-ción a través de infraestructurasdiferentes, o que puedan ofrecer-se diversos servicios de comuni-caciones mediante una única red.

No obstante, más allá de la viabi-lidad tecnológica de establecer unmercado competitivo en el ámbitode las telecomunicaciones, el he-cho de que este mercado haya si-do considerado tradicionalmenteun monopolio natural supone -an-te la preexistencia de un únicooperador, sea estatal o privado/re-gulado, cuya actividad se sustentósobre la existencia de reservas le-gales de mercadouna serie debarreras a la entrada que inhibi-rían en gran medida las posibilida-des de ingreso de nuevos opera-dores en la prestación del serviciode telefonía básica. Se trata de las

llamadas ventajas de preceden-cia2, de carácter tecnológico, fi-nanciero y comercial, que resultanen una asimetría estructural en-tre las empresas preestablecidasy las posibles ingresantes.

La existencia de estas ventajassupone, en el marco de un proce-so de transición hacia una estruc-tura de mercado competitiva u oli-gopólica3, una asimetría estructu-ral en las capacidades tecnológi-cas (know how), comerciales (ba-sadas sobre el conocimiento delos hábitos de consumo de losusuarios) y financieras (fundadassobre el proceso de acumulaciónllevado a cabo durante la vigenciade las reservas legales de merca-do), entre las operadoras preesta-blecidas y las potenciales ingre-santes. Así, las ventajas de prece-dencia -que constituyen, por símismas, una importante barreraal ingreso de nuevos oferentes-podrían llegar a conformar unatraba infranqueable para el ingre-so de otros oferentes, con inde-pendencia de que las transforma-ciones tecnológicas hayan tendi-do a diluir la condición de mono-polio natural de la actividad y quela normativa permita la entrada denuevas empresas al mercado.

3 realidad económica 164

2 Ver Herrera, A.: “Nuevo marco regulatorio y privatización de telecomunicaciones en Ni-caragua”, CEPAL, Serie Reformas de Política Pública, Nº41, 1996.

3 En el presente artículo, toda vez que se haga referencia a una situación de competen-cia, se alude a un proceso de competencia oligopólico. En este sentido, ni se presumeel carácter estático de la consideración ortodoxa de los procesos de competencia, nila atomización de la oferta sobre la que se sustentan los análisis de los mercados decompetencia perfecta, ni la ausencia de incertidumbre respecto del futuro (perfect fo-resight) supuesto en la racionalidad maximizadora de los agentes económicos involu-crados.

En un contexto de esta naturale-za, la llamada desregulación delsector, lejos de plantear el aleja-miento del estado en su rol regu-lador, impone la necesidad de unaregulación sectorial tanto más in-tensa que la requerida para la eta-pa de prestación monopólica delservicio; una regulación cuyo ob-jeto sería intervenir en el mercadoa fin de evitar el abuso de las po-siciones dominantes de las opera-doras preestablecidas y la consi-guiente creación de obstáculos ala competencia en el mercado delas telecomunicaciones. Ello invo-lucra el diseño de un esquema re-gulatorio que articule dimensionespropias de la regulación activa -re-gulación tarifaria y de calidad, ser-vicio universal, etc.- y de la defen-sa de la competencia -cargos ycondiciones de interconexión, ac-tos de concentración, prácticasanticompetitivas, etc.-, desde unaperspectiva flexible que pueda ha-cer frente a la complejidad que su-pone la transición de un monopo-lio natural a un mercado de carac-terísticas oligopólicas.

En cuanto a la regulación tarifa-ria, resulta necesario establecersistemas de regulación total o par-cial de las tarifas con el fin de pro-teger a los usuarios del abuso delpoder de mercado por parte de las

empresas dominantes y de trans-ferirles las mejoras de productivi-dad a través de disminucionessostenidas en los precios, espe-cialmente en los segmentosmenos expuestos a la compe-tencia, como es el caso del ser-vicio telefónico básico local. Asu vez, dado que en los segmen-tos de mercado contiguos al de te-lefonía básica la competencia de-pende, en gran medida, de lascondiciones de interconexión en-tre las redes y equipos privados(operadores del servicio básico delarga distancia, los servicios devalor añadido, de telefonía móvil,y otros) y la red de enlaces fijos,debe evitarse la creación de con-diciones discriminatorias de acce-so a esta última4.

En cuanto a la defensa de lacompetencia, se vuelve prioritariala regulación de la estructura depropiedad del conjunto del merca-do de las telecomunicaciones,que involucra no sólo al serviciobásico telefónico, sino también ala telefonía móvil, a los serviciosde valor agregado, a la televisiónpor cable y a las comunicacionessatelitales. Tal regulación tendríapor objeto evitar que las mismasempresas que están en posicio-nes dominantes en el segmentode la telefonía básica controlen a


4 “La interconexión no discriminatoria normalmente implica que el operador de la red de-be suministrar la interconexión a todos los compradores en los mismos términos y con-diciones que el operador aplica a sus propias empresas o divisiones internas. Dichostérminos y condiciones incluyen precio, calidad, normas de servicio, acuerdos de fac-turación, plazos de suministro y lugar físico de entrega” (Unión Internacional de Tele-comunicaciones: “Políticas de Telecomunicaciones para las Américas (El Libro Azul)”,1996).

aquellas que operan en los seg-mentos desde los cuales seríafactible ingresar al mercado de lasprimeras, dado que ello resultaríaen un obstáculo prácticamente in-salvable para la introducción decompetencia. Por otra parte, debeestablecerse un monitoreo conti-nuo que permita detectar eventua-les conductas anticompetitivaspor parte de los operadores domi-nantes, tales como las prácticaspredatorias5, colusivas, acuerdosde exclusividad, etc..

El control de los actos de con-centración entre firmas que ope-ran en los distintos segmentos delmercado constituye un prerrequi-sito fundamental si se aspira aque el mercado de las telecomuni-caciones asuma una dinámicacompetitiva que redunde tanto enla universalización de la presta-ción de los servicios de telecomu-nicaciones como en una efectivadisminución de las tarifas y unamejora en su calidad. Así, el aná-lisis del impacto de la llamada “li-beralización” del sector no puededejar de considerar la magnitudde las barreras a la entrada quepudieran resultar, al momento enque se abre el mercado al ingresode nuevos operadores, de la fu-sión entre empresas que operan

en los distintos segmentos de di-cho mercado.

En este sentido, de presentarseuna situación en la cual los gruposempresarios que cuentan con unaposición dominante en el segmen-to de telefonía básica participaranen la propiedad de las firmas queactúan en los segmentos conti-guos, se tendería a restringir -sino obstaculizar- la introducción decompetencia en el mercado. Estarestricción al proceso de compe-tencia resulta de dos mecanismosinterrelacionados. En primer lu-gar, ese tipo de concentraciónconstituiría un obstáculo significa-tivo al eventual ingreso de opera-dores alternativos al segmento detelefonía básica, como conse-cuencia del control ejercido por laempresa dominante sobre las in-fraestructuras a partir de las cua-les resulta posible proporcionareste servicio. En segundo lugar, elelevado grado de integración ver-tical alcanzado por la firma domi-nante conllevaría un incrementosustancial en las exigencias decapital (i.e., los costos de entrada)para cualquier otra empresa quequisiera ingresar al mercado -encualquiera de sus segmentos-, enla medida en que ello sólo resulta-ría posible si se alcanzara un gra-


5 El poder monopólico no sólo designa la capacidad de aumentar indiscriminadamentelos precios, sino también la posibilidad de mantenerlos por debajo de los costos paraimpedir la entrada de potenciales competidores, o para eliminar a los actuales presta-dores. Por ejemplo, el operador del servicio básico de telecomunicaciones puede sub-sidiar los precios que cobra en los servicios abiertos a la competencia a partir de losbeneficios generados en su explotación de segmentos monopólicos, limitando el in-greso de nuevas operadoras o eliminando a las ya existentes (subsidios cruzados).

do de integración similar al queposee la firma preexistente6. Deallí que la posibilidad de introducirpresiones competitivas en el mer-cado de la telefonía básica depen-da, en gran medida, de la estruc-tura de propiedad del mercado,objeto que conforma una dimen-sión clave de cualquier marco re-gulatorio referido a dicho sector.

En síntesis, no es sólo la asime-tría original que se presenta en elmercado de las telecomunicacio-nes, que se refleja en la situaciónmonopólica que mantiene la ope-radora preestablecida sobre la redfija de telefonía, la que restringe -dadas las ventajas de preceden-cia que ello supone- las posibilida-des de que otras empresas ingre-sen a dicho mercado, sino tam-bién la eventual ubicación deloperador de la red fija en los seg-mentos contiguos a su mercado.A su vez, dicha posibilidad afectala propia dinámica competitiva delos servicios prestados a través delas vías alternativas de comunica-ción.

De esta manera, puede estable-cerse que, estilizadamente, la re-gulación de la transición a la com-petencia debe concentrarse en

tres ámbitos fundamentales deactuación. En primer lugar, elcontrol total o parcial de losprecios en los segmentos delmercado donde no se presentauna situación de competenciaefectiva, especialmente en el seg-mento local de telefonía básica,en el cual, incluso en aquellos paí-ses donde se encuentra másavanzada la liberalización del sec-tor, aún persisten las condicionesde cautividad asociadas a la pres-tación del servicio por enlaces fi-jos.

En segundo lugar, la regulaciónde los cargos y condiciones deinterconexión, dado que la nece-sidad de conectarse con la red fijaque tienen los operadores de lasvías alternativas para la presta-ción de los distintos servicios detelecomunicaciones, confiere alas empresas que ejercen mono-pólicamente el control de la prime-ra, la capacidad de desplegar todotipo de prácticas restrictivas a lacompetencia (cargos de interco-nexión discriminatorios, malascondiciones de interconexión,etc.). A su vez, debe establecerseun plan de numeración que posibi-lite la implementación de un siste-ma de acceso igualitario (equal


6 Cabe señalar que, en la medida en que el tipo de operaciones (fusiones y adquisicio-nes) involucrado en la integración de los grupos predominantes supone -por acción uomisión- la intervención del regulador, las barreras a la entrada derivadas de dichasoperaciones remiten, en última instancia, tanto al marco regulatorio sectorial como ala disposición de los gobiernos en hacer cumplir la normativa vigente (en particular,aquella referida a la defensa de la competencia).

7 Un acceso igualitario supondría que, para suscribir a los servicios de dos operadorasdiferentes, el usuario tenga que marcar el mismo número de dígitos. A esto debe agre-garse una forma no discriminatoria de asignar los números, de forma que ninguna

access)7, y que avance hacia laportabilidad de los números telefó-nicos8 (dos medidas que facilitanla migración de usuarios entre dis-tintos operadores y servicios y,por lo tanto, la introducción decompetencia).

En tercer lugar, debe establecer-se un control de las conductasanticompetitivas -tales como ladiscriminación de precios, losacuerdos de exclusividad, lasprácticas colusivas, etc.- y de losactos de concentración de lasempresas con poder de mercadoorientadas a eliminar o limitar a ri-vales efectivos o potenciales. Elmonitoreo e intervención en laconformación de la estructura depropiedad en el mercado de lastelecomunicaciones apunta a evi-tar que las empresas predominan-tes obstaculicen el eventual ingre-so de otros operadores, con elconsiguiente impacto en las condi-ciones de competencia del sector.

De allí que cualquier proceso deintroducción de competencia en elmercado de telecomunicacionesdeba prever el posicionamiento delas grandes operadoras del servi-cio básico telefónico en los merca-dos contiguos, fundamentalmentetelevisión por cable, telefonía ina-lámbrica y comunicaciones sateli-

tales. Ello se debe a que, si granparte de la competencia en elmercado de las telecomunicacio-nes puede provenir de las vías al-ternativas de transmisión de voz,datos e imágenes, el hecho deque estos “caminos” se encuen-tren controlados societariamentepor las mismas empresas queoperan la red de telefonía fija ten-dería a restringir la introducción decompetencia ex ante. En este sen-tido, el análisis del impacto delPlan de Liberalización de las Tele-comunicaciones (decreto 264/98),debe contemplar, en primer lugar,la estructura de mercado emer-gente de la privatización de EN-Tel, así como el posicionamientode los operadores del servicio bá-sico telefónico en los segmentoscontiguos. Ello supone considerarno sólo al segmento de la telefo-nía fija, sino también, tal como sedesprende de las consideracionesprecedentes, el de la telefonía mó-vil, el de la televisión por cable y elde las comunicaciones satelitales.

2. La estructura del mercadoargentino de telecomunica-ciones en los noventa.

En función de lo dispuesto en el


na operadora acapare indebidamente los números de acceso que, por ejemplo, seanparticularmente fáciles de memorizar por parte de los usuarios.

8 La portabilidad de números existe cuando un usuario puede cambiar de proveedor deservicios sin necesidad de cambiar el número de su teléfono. Esta situación es posi-ble técnicamente, pero requiere cambios importantes en la infraestructura (las redesdeben ser “inteligentes”). La no portabilidad constituye una barrera a la migración en-tre proveedores, dado que cambiar de número tiene elevados costos para los distintostipos de usuarios.

Pliego de Bases y Condicionespara la privatización de ENTel, sedividió el territorio nacional en dosáreas (Norte y Sur) que serían ex-plotadas monopólicamente pordos consorcios diferentes durantela vigencia del período de exclusi-vidad. A su vez, con anterioridad ala transferencia de la operadoraestatal al capital privado, se crea-ron dos empresas “satélite”: la So-ciedad Prestadora de Servicios enCompetencia (hoy Startel) y la So-ciedad Prestadora del Servicio In-ternacional (hoy Telintar). Estasempresas, cuya propiedad se divi-dió en partes iguales entre la So-ciedad Licenciataria Norte y la So-ciedad Licenciataria Sur (hoy Te-lecom Argentina y Telefónica deArgentina), prestarían, respectiva-mente, otros servicios de teleco-municaciones distintos del básicoen un régimen competitivo y elservicio de llamadas internaciona-les en un régimen de exclusividad.

Posteriormente se habilitó a lasLicenciatarias del Servicio Básicotelefónico (LSB) a participar en elmercado de telefonía móvil en laregión del AMBA a través de Mi-niphone (donde cada LSB tiene el50% del paquete accionario), áreaen la que ya participaba la firmaMovicom, y en el interior del país(donde ya participaba la empresaCTI, asociada al grupo Agea/Cla-rín y la estadounidense GTE) ensus respectivas áreas de opera-ción: a Telecom en el Norte a tra-

vés de Telecom Personal, y a Te-lefónica en el Sur a través de Uni-fón. Finalmente, luego de una se-rie de marchas y contramarchasnormativas, se les permitió partici-par en la licitación por las frecuen-cias para operar el Servicio de Co-municaciones Personales (PCS),cuya tecnología admitiría la pres-tación alternativa del servicio bási-co telefónico a través del radioes-pectro9.

En definitiva, a los consorciosadjudicatarios de los activos deENTel se les concedió el mono-polio de la telefonía básica localy de larga distancia, tanto nacio-nal como internacional, la habilita-ción a través de la actual Startelde prestar servicios en compe-tencia, las correspondientes fre-cuencias para prestar el serviciode telefonía móvil en la totalidaddel territorio nacional y, finalmen-te, la posibilidad de intervenir enel negocio de PCS. Como se ob-servará más adelante, tampocose les presentó ninguna restric-ción al ingreso en los segmentosde la televisión por cable e Inter-net. Así, la estructura de mercadoderivada del marco regulatoriosectorial tendió a condicionar fuer-temente la posibilidad futura de in-troducir competencia. Dicha nor-mativa, que denota un conjunto deinconsistencias que contradicen,en su esencia y en sus formas, laexperiencia y las recomendacio-nes internacionales en la materia,


9 A la fecha de cierre del presente artículo, se encuentra pendiente la licitación de lasbandas para la prestación del PCS.

favoreció a Telecom Argentina yTelefónica de Argentina al permi-tirles construir y consolidar susposiciones dominantes en el con-junto del mercado local de las te-lecomunicaciones (Cuadro 1).

Ahora bien, la estructura actualdel mercado de las telecomunica-ciones no se deriva únicamentede la modalidad que asumieron enun primer momento la privatiza-ción de ENTel y luego las conce-siones en el ámbito de la telefoníamóvil, sino también del intenso

proceso de fusiones y adquisicio-nes de empresas que tuvo lugaren el último bienio. En efecto, apartir de 1997, en gran medida co-mo estrategia frente a la posibili-dad de que en noviembre de dichoaño prescribiera el período de ex-clusividad, se produjo un auge enlas operaciones de compra-ventade empresas en el sector, procesoen el que asumen un papel decisi-vo los holdings liderados por Stet(Italia) y France Telecom (contro-lantes de Telecom Argentina), el


Cuadro 1Estructura de mercado emergente de la privatización de ENTel y de las con-cesiones de licencias posteriores.

Fuente: Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, Proyecto “Privatiza-ción y Regulación en la Economía Argentina”, SECyT-CONICET.

Segm entos Em presas Régimen

SERVICIO BASICOURBANO E INTERURBANO

NAC IO NAL

TELEFONICA DE ARGENTIN ASA

TELEC OM ARGENTINA SA

M onopólico(7 años con un m áximo de 3

años de prórroga)

SERVICIO BASICOINTERNAC ION AL

TELINTAR SA-50% Telefónica de Argentina

SA-50% Telecom Argentina SA

M onopólico(7 años con un m áximo de 3

años de prórroga)

OTROS SERVICIOS NOINCLU ID OS EN EL BASICO(transm isión de datos y

servicio de télex nacional,radiom óvilm arítim o,

telecom unicaciones móviles,etc.)

STARTEL SA-50% Telefónica de Argentina


Com petencia

SERVICIOSDE

Area M últiplede Buenos

Aires

M INIPHON E SA-50% Telefónica de Argentina


M OVICO M SA

Com petencia

COM U NICA-CIONESM OVILES

InteriordelPaís

(NORTE)

CTINorte SA

TELEC OM PERSONAL SA(Telecom Argentina SA)

Com petencia

CELULARES InteriordelPaís (SU R)

CTISA

TC P UNIFON SA(Telefóónica de Argentina SA)

Com petencia

SERVICIOS DE TRANSM ISIONDE DATOS

VIA SATELITE NACIONAL

NAH UEL SATINTELSATINM ARSATy otros

Com petencia

SERVICIO BASICO URBANO EINTERURBANO NACIONAL

SERVICIO BASICO INTERNACIONAL

OTROS SERVICIOS NO INCLUIDOS EN EL BASICO

(transmisión de datos y serviciode telex nacional, radiomóvil ma-rítimo, telecomunicaciones móvi-

les, etc.)

SERVICIOSDE TELECO-

MUNICA-CIONES

MOVILESCELULARES

TELEFONICA DE ARGENTINAS.A.

TELECOM ARGENTINA S.A

Area Múltiplede Buenos

Aires

Interior del país(NORTE)

Interior del país(SUR)

TELINTAR S.A.-50% de Telefónica de Argentina S.A

- 50% de Telecom Argentina S.A..

STARTEL S.A.-50% de Telefónica de Argentina S.A

- 50% de Telecom Argentina S.A..

MINIPHONE S.A.-50% de Telefónica de Argentina S.A

- 50% de Telecom Argentina S.A.MOVICOM S.A.

CTI Norte S.A.TELECOM PERSONAL S.A.

(Telecom Argentina S.A.)CTI S.A.

TCP UNIFON S.A.(Telefónica de Argentina S.A.)

NAHUEL SATINTELSAT

INMARSAT y otros

SERVICIOS DE TRANSMISION DEDATOS VIA SATELITE NACIONAL

Monopólico(7 años con un máximo de 3 años de

prórroga)Monopólico

(7 años con un máximo de 3 años deprórroga)

Competencia

Competencia

Competencia

Competencia

Competencia

EmpresasSegmentos Régimen

CEI Citicorp Holdings y TelefónicaInternacional (controlantes de Te-lefónica de Argentina) y aquelconformado en torno al grupoAgea/Clarín (controlante deCTI)10.

Tal como fue anticipado, uno delos segmentos privilegiados eneste proceso fue el de la televisiónpor cable, especialmente en loscasos de las adquisiciones reali-zadas por el grupo Agea/Clarín ypor el holding liderado por el CEI yTelefónica Internacional (TISA).En efecto, en el ámbito de la tele-visión por cable, como productode las operaciones mencionadas,estos dos conglomerados termi-naron repartiéndose prácticamen-te la totalidad de este mercado.Un fenómeno similar se manifies-ta en el segmento de la transmi-sión de datos e Internet, donde losconglomerados liderados por elCEI y TISA y Stet y France Tele-com han llegado a controlar en laactualidad casi el 85% del merca-

do. En cuanto a la transmisión víasatélite, el grupo Agea/Clarín tie-ne una participación mayoritariaen una de las únicas dos firmasdel país habilitadas para prestar elservicio de televisión satelital (Ga-laxy Entertainment Argentina)11.

La ausencia de control sobre lasoperaciones de compraventa deempresas registradas en el últimotiempo en el mercado de teleco-municaciones, así como la incon-sistencia con respecto a la futuraapertura del mercado a la compe-tencia de la normativa bajo la cualse definió la estructura de propie-dad que emergería de la privatiza-ción de ENTel12, denotan un mar-cado desinterés estatal por sentarlas condiciones para que el sectorasuma efectivamente una dinámi-ca competitiva una vez concluidoel período de exclusividad. El cre-ciente grado de concentración semanifiesta, con más o menos in-tensidad, en cada uno de los seg-mentos del mercado, incremen-


10 Cabe destacar que el acelerado proceso de concentración de capital que evidencia elmercado local de telecomunicaciones tuvo lugar en el marco de una acelerada inter-nacionalización del sector y una agudización de la lucha competitiva orientada a cap-tar no solamente los nuevos segmentos de valor agregado en los países desarrolla-dos, sino también y centralmente los beneficios de la apertura y desregulación de losllamados “mercados emergentes” de América latina, Asia y Africa. A diferencia de loocurrido en la Argentina, ello supuso, en los países desarrollados, una importanciacreciente de las políticas de defensa de la competencia.

11 A su vez, con respecto a la televisión abierta, entre Agea/Clarín y CEI-TISA poseentres de los cinco canales de aire con cobertura nacional y, en el campo de la produc-ción de contenidos, estos mismos holdings participan mayoritariamente en la propie-dad de las principales empresas del país.

12 Tal inconsistencia se manifiesta, por ejemplo, en la habilitación para las LSB, que ope-ran el segmento local y de larga distancia nacional en condiciones monopólicas, paraparticipar en los segmentos que admiten la presencia de más de un prestador, comolos de llamadas internacionales, telefonía móvil, televisión por cable, Internet y PCS yque, además, necesitan interconectarse con la red de enlaces fijos.

tando sustancialmente el poder demercado de un número muy redu-cido de actores (Cuadro 2), conimplicancias negativas sobre el fu-turo funcionamiento del mercadode telecomunicaciones.

En este sentido, cabe resaltardos cuestiones que remiten direc-tamente a las debilidades con lasque se ha enfrentado la defensade la competencia en el ámbito delas telecomunicaciones en la Ar-gentina. En primer lugar, la Comi-sión Nacional de Defensa de laCompetencia (CNDC) no tiene ju-

risdicción en el ámbito de opera-ción de las empresas de serviciospúblicos privatizados. En el casoparticular de las telecomunicacio-nes, el decreto 1.185/90, por elque se crea la Comisión Nacionalde Telecomunicaciones (CNT),estableció explícitamente que di-cha autoridad regulatoria tenía,entre otras funciones, la de ase-gurar el mantenimiento de la com-petencia entre los operadores detelecomunicaciones, con lo cualquedaba ratificada la exclusión dela CNDC del campo de actividadpropio de las empresas telefóni-


Cuadro 2Posición actual de los conglomerados liderados por STET-FRANCE TELE-COM, CEI CITICORP HOLDINGS-TELEFONICA INTERNACIONAL yAGEA/CLARIN en el mercado local de telecomunicaciones (diciembre 1998).

Servicio prestado Stet - France Telecom CEI - TISA Agea/ClarínTelefonía básica * *Transmisión de datos (1) * * *Telefonía celular * * *Comunicaciones satelitales (2) * * *Televisión por cable * * *

(1) Incluye transmisión de datos vía Internet.

(2) Tanto el CEI Citicorp Holdings como Telefónica Internacional poseen, a través deTelefónica de Argentina SA, una participación residual (0,205%) en Intelsat, con locual su participación en este segmento del mercado debe ser relativizada.

Fuente: Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, Proyecto “Privatiza-ción y Regulación en la Economía Argentina”, SECyT-CONICET, sobre labase de las Memorias y Balances de las empresas y base de datos del Pro-yecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, FLACSO-SECyT-CONICET.

13 De todos modos, aun si la CNDC tuviera jurisdicción en el ámbito del mercado de lastelecomunicaciones, la ley vigente hubiera restringido en forma sustancial sus capaci-

cas13. Así, toda posibilidad de ejer-cer algún tipo de control sobre lasoperaciones de compra venta deempresas en el ámbito de las tele-comunicaciones terminó recayen-do en el ente regulador sectorialdesde 1997, la Comisión Nacionalde Comunicaciones (CNC)14 .

En segundo lugar, las propiasatribuciones de dicho organismo -tanto de la CNT como, luego, dela CNC- fueron sufriendo, a lo lar-go de la década de los noventa,sucesivos recortes en sus faculta-des, derivando (en contradiccióncon las prácticas básicas de regu-lación consideradas “best practi-ce” en el ámbito internacional) enuna creciente concentración delas capacidades regulatorias en elámbito de la Secretaría de Comu-nicaciones, dependiente de laPresidencia de la Nación (funda-mentalmente en aquellas capaci-dades vinculadas con la regula-ción tarifaria, al otorgamiento de li-cencias para la prestación de ser-vicios de telecomunicaciones enrégimen de competencia y al esta-blecimiento de la prórroga del ré-gimen de exclusividad). Resulta

evidente que, en un contexto insti-tucional de estas características,se incrementan sustancialmentelas probabilidades de “captura” dela autoridad regulatoria, no sólopor parte de las empresas, sinotambién del poder político15.

Es en este contexto que tiene lu-gar el proceso indiscriminado deconcentración de capital en elsector expuesto precedentemen-te. Dicho proceso ha dado lugar aun incremento en las barreras a laentrada de nuevos competidores,en cualquiera de los segmentosdel mercado, dificultando el futurosurgimiento de una dinámica efec-tivamente competitiva que tendie-ra a beneficiar a los usuarios. Así,la configuración estructural delmercado resultante tanto de lasinconsistencias originales del mo-delo emergente de la privatizaciónde ENTel (incluidas las concesio-nes posteriores en telefonía móvil)como de la ola de fusiones y ad-quisiciones de empresas registra-das en los últimos años, plantea lanecesidad de reconsiderar aspec-tos fundamentales del contextonormativo sectorial y, eventual-


dades de intervención, en la medida en que no contempla un régimen de preaviso defusiones y adquisiciones de empresas.

14 En enero de 1997 se creó, en reemplazo de la CNT, la Comisión Nacional de Comu-nicaciones (CNC) como organismo descentralizado en el ámbito de la Secretaría deComunicaciones de la Presidencia de la Nación. A través de la CNC se hizo efectivala fusión de dos entes: la Comisión Nacional de Correos y Telégrafos y la ComisiónNacional de Telecomunicaciones.

15 El riesgo de “captura”, a su vez, se vio potenciado por el hecho de que la (entoncesdenominada)CNT comenzó a funcionar con posterioridad a la transferencia de ENTelal sector privado. Ello implicó que el ente regulador quedara en una situación de de-bilidad relativa (referida a sus capacidades técnicas y, por ende, de negociación) fren-te a los monopolios privados.

mente, de revisar gran parte delas operaciones de compraventade empresas, a fin de garantizarun funcionamiento -mínimamente-competitivo del mercado. Sin em-bargo, la normativa a partir de lacual se dispuso la liberalizacióndel sector tiende a convalidar elproceso de concentración de capi-tal descripto y, por consiguiente, arestringir las posibilidades de “in-centivar el desarrollo de la compe-tencia, atenuar la posición domi-nante de las actuales compañíaslicenciatarias y fundamentalmenteconformar un escenario en el quesea posible para la Autoridad Re-gulatoria controlar el proceso deapertura, en resguardo de la com-petencia efectiva y el interés públi-co”16.

3. El plan de liberalización delas telecomunicaciones enla Argentina.

La modalidad que asumirá la li-beralización del servicio básico te-lefónico fue establecida por la Se-cretaría de Comunicaciones apartir de marzo de 1998, en elmarco de un proceso de escasatransparencia, donde la participa-ción de los usuarios fue práctica-mente inexistente (en continuidadcon la práctica política que impul-só el proceso de privatización deENTel y la posterior regulación delservicio).

Tal como fue señalado al co-

mienzo, la normativa sobre la quese basó la privatización de ENTelotorgaba a las LSB una exclusivi-dad de siete años para la presta-ción del servicio telefónico básicoen sus respectivas áreas de co-bertura. Vencido ese plazo, lasempresas tenían derecho a unaprórroga por tres años más “sicumplían con exceso las metasbásicas de inversiones, expansióny calidad de servicio” fijadas en di-cha normativa. Los siete años ini-ciales de exclusividad previstosen el pliego expiraban en noviem-bre de 1997. En ese momento elgobierno no tomó decisión algunarespecto de la posibilidad de pro-rrogar el período de exclusividad ypostergó hasta marzo del 1998 ladefinición de ese punto y de lasreglas de liberalización que regi-rían para el sector.

La demora en esta decisión coin-cidió con la polémica en torno deldecreto 92/97 que impulsó, a co-mienzos de 1997, el rebalanceotarifario y la licitación del PCS, ydesencadenó numerosas accio-nes judiciales (con sucesivos fa-llos contradictorios) que finalmen-te llegaron a la Corte Suprema deJusticia de la Nación. Luego de 15meses de procesos judiciales el 7de mayo de 1998 la Corte Supre-ma avaló, a pesar de las deman-das de numerosas asociacionesde consumidores, el rebalanceotarifario impulsado por el Gobier-


16 Extraído de los considerandos del decreto 264/98. 17 Esta resolución fue tomada -llamativamente- 48 horas después de que la justicia obligara a las

empresas a pagar una multa de 1 millón de pesos diarios por el desconocimiento de las disposi-ciones judiciales vigentes.

no y las LSB17 (las LSB habían co-menzado a cobrar las nuevas tari-fas rebalanceadas desde el 1º defebrero de 1997, mientras la CorteSuprema debatía sobre la legali-dad de la medida).

Para las LSB, esta definición delconflicto resultaba crucial para en-frentar la desregulación del mer-cado, no sólo porque se asegura-ban tarifas más altas en el seg-mento local (el más cautivo delmercado18) sino porque ademáscontribuía a fortalecer su posiciónen el marco del proceso de nego-ciación que mantenían -y aúnmantienen- con la Secretaría deComunicaciones (Presidencia dela Nación) sobre las condicionesque asumirá la liberalización delsector.

3.1 Lineamientos generalesdel Plan de Liberalización

Como fue mencionado, en mar-zo de 1998, el Gobierno sancionóel “Plan de Liberalización de lasTelecomunicaciones” (decreto264/98). Este decreto presenta

dos aspectos de central importan-cia para la futura dinámica delmercado: por un lado, define laextensión del monopolio de losservicios básicos, tanto local co-mo de larga distancia (nacional einternacional) por parte de Telefó-nica de Argentina y Telecom Ar-gentina por dos años más (hastanoviembre de 1999), y por otro,establece las reglas de juego parael ingreso de nuevos operadoresal mercado telefónico a partir dedicha fecha.

La prórroga del período de exclu-sividad por dos años adicionales19,y no por tres como estaba previs-to, surge como consecuencia deque las LSB cumplieron sólo par-cialmente con las metas estable-cidas en el Pliego de Bases yCondiciones. Esta prórroga fueestablecida originalmente comoun derecho vinculado con el cum-plimiento de determinadas metastécnicas establecidas en el Con-trato de Transferencia de ENTel.Este derecho no era de naturalezasancionatoria frente al incumpli-miento de otras obligaciones quese establecían en dicho contrato


18 Como consecuencia del rebalanceo, la tarifa promedio se incrementó 16%. Entre 1996y 1997 (i.e, antes y después del rebalanceo) las LSB incrementaron su facturación ysus utilidades, así como sus respectivos márgenes de rentabilidad sobre ventas. Eneste sentido, cabe plantear serios interrogantes con relación al impacto supuestamen-te neutral que, con respecto a los ingresos de las empresas, debía tener el rebalan-ceo tarifario.

19 El Defensor del Pueblo de la Nación, el Defensor del Pueblo de la Ciudad de BuenosAires y la Liga Acción del Consumidor (ADELCO) se pronunciaron en contra de dichaprórroga. A esto se suma la oposición de algunas empresas que operan en el sectortales como Impsat y Keytech y las de algunos de los consorcios que se presentaronen la licitación del PCS- Compañía del Sur, liderado por Hutchinson, y el que agrupaa la compañía Telia y a los grupos locales Techint y Loma Negra-.


María Julia AlsogarayPrivatizadora de ENTel


(tales como la prohibición de apli-car subsidios cruzados entre ser-vicios monopólicos y en compe-tencia, la obligación de proporcio-nar interconexión no discriminato-ria a terceros y la de proveer todala información requerida por la au-toridad regulatoria) en el que incu-rrieron las LSB durante el períodode exclusividad, ni se encontrabasujeto a procedimientos de con-sulta o audiencias públicas, comosucede en los países pioneros enregulación económica20.

La Secretaría de Comunicacio-nes (como resultado de la nego-ciación mencionada anteriormen-te) otorgó la prórroga de la exclu-sividad por dos años más, evitan-do un minucioso y necesario exa-men del cumplimiento de las me-tas y obligaciones exigidas. Para-lelamente, habilitó a las LSB a,por un lado, entrar en un negociofundamental para competir, en elfuturo, en el segmento de telefo-nía básica, como es el PCS y, porotro, a implementar el rebalanceotarifario a partir del incremento ab-soluto en el nivel de la tarifa pro-medio. Como fue sugerido ante-riormente, estas dos últimas medi-das resultan fundamentales entérminos estratégicos con vistas a

la futura liberalización. Por un la-do, el ingreso en el segmento dePCS les permitiría a las LSB res-tringir la competencia que desdela prestación de dicho servicio sepodría ejercer sobre el segmentode telefonía básica local. Por otrolado, el rebalanceo tarifario, queimplicó un aumento en el preciode las llamadas locales y una dis-minución del de las llamadas delarga distancia, tendió a asegurartarifas elevadas en el segmento(el urbano) que, incluso una vezabierto el mercado a la competen-cia, mantendrá una cautividad sig-nificativa.

Con el “Plan de Liberalización delas Telecomunicaciones” se im-pulsa una apertura gradual delsegmento de la telefonía básicaurbana y de larga distancia (nacio-nal e internacional) a partir de dosetapas diferenciadas21. Desde no-viembre de 1999 se inicia la pri-mera etapa, habilitando a dos so-ciedades adicionales a prestar elservicio básico local y de largadistancia una vez vencida la pró-rroga del período de exclusividad.En la segunda, que tiene lugar apartir de noviembre del año 2000,se posibilita el ingreso de tresoperadores adicionales con posi-

20 Cabe destacar que el Plan de Liberalización les impone a las licenciatarias obligacio-nes adicionales como contrapartida de la prórroga del período de exclusividad, talescomo la obligación de instalar un mínimo de 640 mil nuevas líneas, la ampliación de lared de teléfonos públicos y semipúblicos, la prestación de nuevos servicios en la Antár-tida y la conexión promocional a bajo costo para clientes de escasos recursos ($100).

21 nvolucra además a la telefonía pública, rural y semirural a partir de marzo y junio de1998, respectivamente, y a la transmisión de datos con el Mercosur durante 1999.


bilidad de operar en el segmentode llamadas de larga distancia-nacional e internacional-.

Es decir que, a partir de noviem-bre de 1999, las LSB podrán con-tinuar operando sus respectivas li-cencias, pero ya sin exclusividadni limitadas a una zona determina-da de actuación, al tiempo que seincorporarán dos nuevos opera-dores nacionales de telefonía. Unaspecto fundamental del decreto264/98 es que establece como re-quisito para acceder a las licen-cias que estos dos nuevos opera-dores nacionales de telefonía de-bían encontrarse integrados obli-gatoriamente, a mayo de 1998, almismo tiempo, por: • operador/es de servicios de te-

lefonía móvil con arraigo en elpaís,

• operador/es de redes físicas detelevisión por cable de gran co-bertura22 y/u otros prestadoresde servicios de telecomunica-ciones con redes físicas ya ins-taladas,

• operador/es independiente/s (setrata de las 293 cooperativas te-lefónicas existentes en el

país)23. A partir de noviembre del 2000,

en la segunda etapa de liberaliza-ción, se permitirá la prestación delservicio de telefonía de larga dis-tancia por parte de tres nuevosoperadores que deberán haberobtenido, nuevamente con ante-rioridad a mayo de 1998, una li-cencia para la prestación de servi-cios de telecomunicaciones comorequisito excluyente para partici-par en el concurso.

Además, los operadores ingre-santes deberán acreditar no tenervínculos societarios o accionarios,ni sujeción económica o jurídica,con las LSB o entre sí (incluyendoa los accionistas directos o indi-rectos de las LSB o de las nuevasprestadoras, a sus operadoresrespectivos y, en todos los casos,a sus sociedades controladas).Paralelamente, se incorporan me-canismos de control de las prácti-cas restrictivas verticales y la apli-cación de subsidios cruzados24.Con respecto a los primeros(prácticas restrictivas verticales)se prohibe celebrar acuerdos oprácticas concertadas, integracio-

22 El decreto determina que deben ser operadores con cobertura en al menos cinco ciu-dades de más de 150 mil habitantes o un mínimo de 100 mil abonados consideradosen conjunto o individualmente.

23 De existir más de dos sociedades que reúnan estas condiciones, se llamaría a concur-so público nacional.

24 El Reglamento sobre Prácticas Restrictivas Verticales y Subsidios Cruzados se en-cuentra actualmente en proceso de elaboración.

25 Cabe mencionar que la Secretaría de Comunicaciones plantea la necesidad de esta-blecer controles a las prácticas restrictivas de la competencia y a los subsidios cruza-dos durante el transcurso del año 1998. Esto se produce recién luego de la intensaola de adquisiciones y fusiones que tuvo lugar en el sector en el último bienio ante lainminencia de la liberalización.


nes verticales y/u horizontales25.En relación con los segundos-subsidios cruzados- se prohibe lafijación de precios inferiores a loscostos más una utilidad razonabley se establece la obligación de se-parar contablemente los serviciosde telefonía local de los de largadistancia nacional e internacional.

En cuanto a las condiciones deliberalización del servicio de tele-fonía básica, el decreto 264/98plantea diferencias sustancialesrespecto del Pliego de Bases yCondiciones al restringir a un nú-mero fijo la cantidad de nuevos in-gresantes al mercado. En estesentido, el pliego establecía que“la prestación total o parcial delservicio público telefónico básicoquedará en régimen de compe-tencia abierta sin límites detiempo y en las mismas condi-ciones del llamado inicial, sinperjuicio de la adecuada actuali-zación de los aspectos técnicos yeconómicos originarios”. Ademásdeterminaba que, “al finalizar elperíodo de exclusividad cualquierinteresado podrá solicitar licen-cias para el área o territorio delque se trate, en competencia conla o las licenciatarias que prestenservicios en ese momento”.

En contraste con lo dispuestooriginalmente en el Pliego de Ba-ses y Condiciones, el decreto264/98 promueve una liberaliza-ción acotada -especialmente en elsegmento local, que concentramás del 90% del tráfico telefónicototal- a las empresas propietarias

de las principales redes de comu-nicaciones instaladas en el país,inhibiendo las ventajas de un pro-ceso de competencia amplio y re-conociendo implícitamente las in-versiones realizadas y la posiciónactual de las empresas líderes enel mercado como derechos adqui-ridos por ellas. Esta apreciaciónse refleja en el propio texto del de-creto 264/98, cuando sostieneque “resulta conveniente estable-cer un cronograma de transición ala competencia con múltiplesprestadores de telefonía pública,nuevos licenciatarios para lasáreas rurales y cuatro prestadoresnacionales de servicios de telefo-nía básica compitiendo entre sísobre la base del reconocimien-to del derecho de los prestado-res existentes y el aprovecha-miento de la infraestructura desa-rrollada”.

En efecto, tanto las disposicio-nes sobre la liberalización de la te-lefonía urbana como la de largadistancia benefician claramente yen primer lugar a las LSB, dadoque, por un lado, les otorgan ex-clusividad durante dos años adi-cionales y, por otro, les posibilitanactuar en un escenario caracteri-zado por la ausencia de un proce-so de apertura plena, al quedardenegado el ingreso de nuevosoperadores -más allá de los dosconsorcios que están autorizadosa participar en el mercado a partirde noviembre de 1999-. En se-gundo lugar, dichas disposicionesbenefician a los holdings con posi-ciones dominantes en los seg-


mentos conexos al de telefoníabásica, convalidando a través dela normativa las estrategias deconcentración desplegadas porestas empresas durante la vigen-cia del período de exclusividad.

En función de los parámetros es-tablecidos por el citado decreto, ydado que Unifón, Telecom Perso-nal y Miniphone quedan excluidaspor estar vinculadas societaria-mente a las LSB, los adjudicata-rios de las dos licencias para ope-rar en el ámbito local y de largadistancia únicamente pueden serCTI Móvil (Grupo Agea/Clarín yGTE) y Movicom (Bell South, Mo-torola y Macri), asociados con losprincipales operadores de televi-sión por cable o las prestadorasde transmisión de datos y las coo-perativas. En cuanto a las tres li-cencias adicionales que se prevéotorgar a partir de noviembre del2000 para la prestación del servi-cio de larga distancia nacional einternacional, resulta altamenteplausible que los actuales licen-ciatarios de la de transmisión dedatos vía satélite -Impsat, Comp-sat y Keytech- sean sus adjudica-tarios, considerando la condiciónde existencia previa exigida paraparticipar en el concurso y los de-rechos futuros establecidos ensus actuales contratos de conce-sión.

En definitiva, con respecto a losnuevos ingresantes al mercado, elPlan de Liberalización estableceuna serie de condicionamientosque tienden a favorecer a las LSB

y a los grupos empresarios que, sibien no participan actualmente enel mercado de telefonía básica, seencuentran fuertemente estableci-dos en el ámbito de los segmen-tos contiguos (televisión por ca-ble, comunicaciones satelitales ytelefonía móvil) en detrimento deposibles nuevos entrantes. Asi-mismo, obliga a las empresas conescasa o nula participación en elmercado nacional a asociarse conlos grupos mencionados comoúnica posibilidad de acceder almercado (debido a la condición deposeer redes de gran coberturacon anterioridad al comienzo delplan), generando en beneficio delos últimos la posibilidad de efec-tuar importantes ganancias de ca-pital sobre la base de esta posi-ción de privilegio otorgada por de-creto.

Por otra parte, el decreto 264/98tiende a garantizar a las empresasque ingresarán al mercado a par-tir de 1999 la protección frente a lacompetencia de nuevos operado-res tanto efectivos como potencia-les, al establecer un número de-terminado de competidores. Cabeseñalar que no existe ninguna jus-tificación técnica para determinar,ex ante, el número de competido-res en el mercado, especialmenteconsiderando la importancia queasume en mercados oligopólicosla amenaza a la entrada de nue-vos operadores como límite a la fi-jación de márgenes de gananciay, consecuentemente, de los pre-cios.


3.2. La regulación del pro-ceso de apertura.

La regulación de este proceso detransición a la “competencia”constituye el principal mecanismoque posibilitaría la generación deuna dinámica competitiva en elmercado que beneficie a los usua-rios a través de reducciones enlos precios. El Plan de Liberaliza-ción establece un período de tran-sición a la competencia, que ten-drá lugar desde marzo de 1998hasta noviembre de 1999, en elmarco del cual se conformarán losnuevos operadores y se genera-rán las condiciones para su entra-da a través de la regulación de lascondiciones de interconexión delas redes, los procedimientos deselección del operador, y las obli-gaciones de servicio universal ysu financiamiento26.

En cuanto a las condiciones deinterconexión, si bien la normativadetermina que los operadores de-

ben establecer convenios sobre labase de los principios de obligato-riedad, no discriminación técnica27

o económica, y compensación re-cíproca28, no promueve el arren-damiento de las facilidades esen-ciales, ni establece como obligato-ria la portabilidad de números te-lefónicos29. Estas dos últimas me-didas (el arrendamiento de las re-des y la portabilidad de los núme-ros telefónicos) resultan funda-mentales para introducir compe-tencia en el mercado. La obligato-riedad de disponer de un conjuntodeterminado de facilidades esen-ciales para su arrendamiento, aprecios regulados, posibilita enmercados con una fuerte concen-tración de la propiedad de la in-fraestructura básica en manos deescasas empresas, como el ar-gentino, la entrada de pequeñosprestadores que actúan en nichosde mercado específicos y quecontribuyen a dinamizar el proce-so competitivo limitando el com-portamiento de las empresas do-minantes en materia de fijación deprecios. Asimismo, la portabilidad

26 El Anteproyecto del Reglamento de Servicio Universal se encuentra actualmente endiscusión, sujeto al mecanismo de Audiencias Públicas.

27 Los planes técnicos fundamentales establecen la obligación de que las redes tenganarquitecturas abiertas de forma tal de posibilitar la interconexión con otros prestado-res de telecomunicaciones.

28 Todos los operadores tienen derecho a establecer compensaciones recíprocas parala terminación de las llamadas basadas sobre los costos de la red más eficiente enesa área local. Este principio no se aplica a llamadas con la modalidad de facturación“abonado llamante paga”.

29 Si bien el Plan Fundamental de Numeración Nacional (resolución 46/97 de la Secre-taría de Comunicaciones) plantea la conveniencia de introducir la portabilidad denúmeros telefónicos, no establece su obligatoriedad, quedando la implementación dedicho mecanismo sujeta a las determinaciones tecnológicas que permitan o no su ins-trumentación.


de números, que posibilita alcliente mantener el número telefó-nico al migrar de operador, de zo-na y de tipo de servicio telefónico(móvil, fijo, etc.), permitiría ate-nuar la “cautividad” del cliente res-pecto de la operadora preexisten-te, evitando que incurra en costosal cambiar de prestadora. Estamedida resulta fundamental paraminimizar las ventajas de prece-dencia que los operadores domi-nantes, en este caso Telefónicade Argentina y Telecom Argenti-na, poseen como consecuenciade haber tenido el monopolio en laprestación del servicio básico tele-fónico durante un período de 9años (al momento de la liberaliza-ción).

En un mercado competitivo elmecanismo de selección del ope-rador debe ser transparente (elcliente debe tener acceso gratuitoa información sobre precios, cali-dades y formas de acceso) y nodiscriminatorio -sin costos para elusuario-. En el esquema normati-vo bajo análisis se establece quepara la selección de los operado-res locales, en principio, no se im-plementarán mecanismos de pre-suscripción, con lo cual las LSBno se encontrarán obligadas aconsultar a sus clientes acerca de

esta opción (aquellos usuariosque no opten por un nuevo opera-dor continuarán con el origina-rio)30. En cambio, la selección deloperador de larga distancia serealizará durante la primera etapade la liberalización del servicio -entre noviembre de 1999 y no-viembre del 2000- a través de unprocedimiento de presuscripción.Este procedimiento establece quelos clientes deberán registrarse enla central local del operador selec-cionado -o en el correspondientepor defecto- especificando el en-caminamiento de las llamadas delarga distancia originadas en esalínea hacia el operador de largadistancia preseleccionado.

A partir de noviembre del 2000,una vez entrada en vigencia la se-gunda etapa de la liberalizacióndel servicio telefónico básico delarga distancia, los operadores lo-cales deberán habilitar la selec-ción por discado (multicarrier) pa-ra los operadores que proporcio-nan este servicio31. Este procesode presuscripción será llevado acabo por un administrador neutralcon experiencia internacional pre-via en la materia, antes de la fina-lización del período de transición.Este administrador será el respon-sable de organizar el registro de

30 Los lineamientos generales de la presuscripción están definidos en dicho decreto, sinembargo pueden alterarse sustancialmente como consecuencia del proceso de nego-ciación que sostiene actualmente la Secretaría de Comunicaciones con las empresasen relación con el Reglamento General de Presuscripción.

31 Los operadores móviles también deberán implementar la selección por discado. Noobstante, las implicancias de este procedimiento estarán más claras una vez que seapruebe el Reglamento General de Presuscripción.


los titulares de las líneas para laasignación de operador y llevar enforma actualizada la base de da-tos32. Los abonados presuscriptosque soliciten cambio de operadorlo harán a título oneroso, luego deuna permanencia mínima de dosmeses y cuantas veces lo creanconveniente.

Este diseño del esquema de pre-suscripción no sólo no impone alas licenciatarias la exigencia deconsultar a los clientes qué em-presa desean que les preste elservicio sino que, además, losobliga a permanecer un mínimode dos meses una vez realizada laopción y a financiar ellos mismosel cambio de operador. Por otraparte, no establece obligatoriedadde implementar la portabilidad denúmeros entre operadores y servi-cios, favoreciendo de ese modo alas LSB, tendiendo a resguardarsus posiciones dominantes en elmercado y perjudicando directa-mente al cliente, que puede que-dar cautivo de ellas, y a los opera-dores entrantes, que tendrán con-diciones de competencia desigualcon respecto a las operadoras

preestablecidas. Se trata, consi-derando las recomendaciones in-ternacionales en materia regulato-ria, de una situación inédita: unaregulación asimétrica, pero noa favor de los nuevos entrantes,sino en beneficio de las empre-sas preestablecidas. En cuantoa los nuevos operadores -lidera-dos por CTI Móvil y Movicom-, sibien se les presentan condicionesregulatorias que tienden a benefi-ciar a las LSB, se les garantiza(por decreto) entrar al mercadosin competir con terceras empre-sas (por ejemplo, en un concursopúblico internacional) y, a su vez,se impide el ingreso de nuevoscompetidores posteriormente.

Así, en el segmento urbano se fi-ja en cuatro el número de oferen-tes posibles para la prestación delservicio telefónico básico33, y setiende a garantizar que las LSBmantengan su posición dominantesobre la base de una regulaciónasimétrica que las favorece con-validando (y no procurando ate-nuar) sus ventajas de preceden-cia. Este esquema de liberaliza-ción promueve una competencia

32 Dicho administrador será financiado por los prestadores del servicio de larga distancia(nacional e internacional) en proporción al número de clientes que haya presuscriptocada uno. A estos efectos no se considerarán los clientes preexistentes y que no op-ten por cambiar en cada una de las redes de los operadores sujetos a la obligación depresuscripción, según lo establece el decreto 264/98. En otras palabras, el financia-miento de la administración de dicha base de datos recaería más intensamente sobrelos nuevos operadores.

33 Si bien habrá más de cuatro empresas proporcionando telefonía básica a través denuevas tecnologías como el PCS una vez finalizada la prórroga del período de exclu-sividad, es posible que se trate de empresas pertenecientes a los mismos holdingsque serán beneficiados con las licencias para proporcionar telefonía básica según losrequisitos establecidos en el decreto 264/98.


oligopólica restringida en el ámbi-to urbano -el segmento más cauti-vo y más rentable- con un fuerteriesgo de distribución concertadade mercado, competencia porimagen y calidad (paquetes de“productos”), y un impacto pocosignificativo en materia de preciosy universalización del servicio34.

El segmento de larga distancia-nacional e internacional- quedesde una perspectiva tecnológi-ca admite crecientemente y cadavez con mayor facilidad la intro-ducción de competencia, presenta-en el marco del presente esque-ma- mayores posibilidades de ge-nerar una dinámica competitiva enel largo plazo. Sin embargo, laapertura plena del mercado (en ri-gor, acotada a siete operadoresmediante la selección del opera-dor de larga distancia por discadomulticarrier) se producirá a partirde noviembre del año 2000, unaño después del fin del período deexclusividad y del ingreso de dosnuevos operadores. En este senti-do, no se han justificado técnica-mente ni la forma gradual en que

irán ingresando los nuevos opera-dores de telefonía de larga distan-cia (dos a fines de 1999, y tresmás a fines del año 2000) ni losmotivos por los cuales el mecanis-mo de multicarrier no se imple-menta desde el mismo momentoen que se abre este segmento alingreso de nuevos operadores.

En síntesis, el nuevo “Plan de Li-beralización de las Telecomunica-ciones” (Cuadro 3) ha establecidolas condiciones para que los ma-yores operadores con redes alter-nativas a la red de enlaces fijosinstaladas en el país (no sólo CTIMóvil y Movicom, sino tambiénImpsat, Compsat y Keytech), in-gresen al mercado de telefoníabásica que actualmente monopoli-zan Telefónica de Argentina y Te-lecom Argentina. De esta manera,se favorece el ingreso al mercadode determinados operadores, evi-tándose un concurso público inter-nacional por las respectivas licen-cias y protegiéndolos posterior-mente del ingreso de competido-res adicionales al determinar elnúmero de oferentes por segmen-

34 En cuanto a la fijación de tarifas, el decreto de “liberalización” establece que los cuatro consorciosconformados podrán ofrecer en paquete los productos mencionados fijando sus propias tarifas sinintervención del estado en todas aquellas regiones en las cuales exista más de un oferente. Enlas localidades en las cuales exista un solo oferente el estado mantendrá la facultad de regular latarifa para evitar abusos.

35 Herrera, al exponer los fundamentos sobre los que se diseñó el modelo regulatorio para la priva-tización de las telecomunicaciones en el Brasil, sostiene que “tan importante como reconocer queel sector no es más un monopolio natural fue reconocer que actualmente la constante introduc-ción de innovaciones tecnológicas modifica la estructura ‘natural’ del sector de una forma muy di-fícil de anticipar en términos prospectivos. De hecho, con el nivel de información al alcance decualquier organismo gubernamental, definir cuál será la morfología de mercado ‘ideal’ a lo largode la próxima década es casi tan difícil como predecir el tamaño y la forma de la próxima ola mi-rando la foto de una playa” (“Reforma del sector de telecomunicaciones en el Brasil: asimetría re-gulatoria, competencia y universalización de los servicios”, mimeo, julio 1998).


to (local y larga distancia nacionale internacional) por vía legal35. 4. Reflexiones finales

Con la privatización de ENTel yla concesión de reservas tempo-rales de mercado se planteaban(desde un punto de vista teórico)una serie de exigencias regulato-rias tendientes a evitar el abusode la posición dominante otorgadaa las Licenciatarias del ServicioBásico telefónico (LSB). Entre lasmás relevantes se encontraban,por un lado, la regulación tarifariaen aquellos segmentos del merca-do explotados monopólicamente(como mínimo durante la vigenciadel período de exclusividad36) y,por otro, el monitoreo e interven-ción en la conformación de la es-tructura de propiedad del mercadode las telecomunicaciones.

La política de regulación tarifariainstrumentada desde el inicio delproceso privatizador hasta la ac-tualidad, redundó en un costo del

servicio para los usuarios sustan-cialmente superior -en términosreales- al registrado en los paísesindustrializados37, y generó már-genes de rentabilidad para lasLSB que superan significativa-mente aquellos registrados por lasprincipales operadoras internacio-nales del servicio de telecomuni-caciones. En efecto, como se ob-serva en el Cuadro 4, el margende rentabilidad sobre ventas deTelefónica de Argentina y Tele-com Argentina casi ha triplicado,en el lapso comprendido entre1991 y 1996, al que correspondea las 10 operadoras de telecomu-nicaciones más importantes delmundo desde el punto de vista desu facturación.

De allí que, desde una perspecti-va distributiva, con la privatizaciónde ENTel no se haya logradotransferir al conjunto de la socie-dad los beneficios que supone elimportante incremento registradoen la productividad del sector a lolargo de la presente década38. Por

36 Dicho control puede resultar necesario independientemente de que el mercado se ha-ya abierto a la competencia, en tanto no se produzca una situación de competenciaefectiva.

37 Al comparar el precio de una canasta típica de consumo telefónico en la Argentina conel de los 25 países de la OCDE, en función del producto bruto interno per cápita, seobserva que supera al de todos los países involucrados, con la excepción de Turquía.Ello responde, por un lado, al hecho de que la tarifa promedio del servicio telefónicoaumentó más de un 95% desde la privatización de ENTel hasta la instrumentación delrebalanceo tarifario (que supuso, tal como fue mencionado, un incremento adicionaldel 16%) y, por otro lado, y sobre todo, al hecho de que con anterioridad a la transfe-rencia de la empresa al capital privado (entre diciembre de 1989 y noviembre de 1990)el valor del pulso telefónico, medido en dólares estadounidenses, fue incrementado enmás de ocho veces.

38 Medida en términos de líneas instaladas por personal ocupado, la productividad de lasLSB se incrementó en un 292% entre noviembre de 1990 y fines de 1997.


lo contrario, la política tarifaria vi-gente ha tendido a garantizar quedicho incremento sea absorbido,casi excluyentemente, por lasLSB39.

Una de las oportunidades que sepresentaba para revertir el sesgoregresivo que, en materia distribu-tiva, ha resultado de la evoluciónde las tarifas del servicio básicotelefónico -además de una ade-cuada regulación tarifaria- se cen-traba sobre la posibilidad de intro-ducir competencia en el mercadouna vez concluido el período deexclusividad. Sin embargo, tal po-sibilidad, que habría tendido a li-

mitar los “grados de libertad” en lafijación de precios por parte de lasprincipales operadoras del sector,se encuentra fuertemente restrin-gida por el elevado nivel de con-centración que fue alcanzando, enlo que va de la década, en el mer-cado argentino de telecomunica-ciones. Ello responde no sólo a laausencia de control sobre las ope-raciones de fusiones y adquisicio-nes de empresas registradas en elsector en el último bienio, sinotambién al diseño original de laestructura del mercado resultantede la privatización de ENTel.

En efecto, la concesión simultá-

Cuadro 3Plan de liberalización del mercado argentino de telecomunicaciones (decre-to 264/98). 1998-2000.


E tapas S ervicio básicolocal

S ervicio básicodelargadistancia

Consorcios P resuscripción

Local Largadistancia

M ar.1998 LicenciatariasdelS ervicioB ásicoTelefónico(2 años)

LicenciatariasdelS ervicioB ásicoTelefónico(2 años)

TelefónicadeA rg.

Telecom A rg.

- -

Nov.1999 Dosnuevos operadoresnacionales:

S ociedades integradas porgrandesoperadores de televisiónporcable y telefonía m óvil,conparticipacióndelascooperativastelefónicas.

Lideradospor:

M ovicom

CTI

Νοπορταβιλιδαδδενµεροσ,Νοοβλιγατοριεδαδδεχονσυλταραλοσχλιεντεσπορπαρτε δελασΛΣΒ,Χαµβιοδεοπεραδορονεροσο,

Νοϖ. 2000 Τρεσνυεϖοσοπεραδορεσχονρεδεσπρεεξιστεντεσ

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Τοταλ 4οπεραδορεσ 7οπεραδορεσ − − −

Servicio básicolocal

Servicio básicode larga distan-

cia

Etapas Consorcios Presuscripción

Local Larga distancia

Licenciatarias delServicio BásicoTelefónico (2

años)

Licenciatarias delServicio BásicoTelefónico (2

años)

Mar. 1998

Nov. 1999

Nov. 2000

Telefónica deArg.

Telecom Arg.

Dos nuevos operadores nacionales:

Sociedades integradas por grandesoperadores de televisión por cable ytelefonía móvil, con participación de lascooperativas telefónicas

Lideradospor:Movicom

CTI

• No portabilidad de números• No obligatoriedad de consultar a

los clientes por parte de las LSB• Cambio de operador oneroso

Tres nuevos ope-radores con redespreexistentes

KeytechComsatImpsat

Selección deoperador por dis-cado (Multicarrier)

7 operadores

39 Cabe recordar que inicialmente se estableció la obligatoriedad de reducir las tarifas entérminos reales por parte de las LSB, como mecanismo de transferencia de los incre-mentos de productividad a los usuarios.


nea de reservas legales de mer-cado en los segmentos de telefo-nía local y de larga distancia con-tradice los principios básicos enmateria de control antimonopólicoen el mercado de las telecomuni-caciones. Lo mismo cabe señalarcon respecto al hecho de que lasLSB fueran autorizadas a partici-par en el segmento de telefoníamóvil celular y PCS en las mismasregiones en las que tienen el mo-

nopolio de la infraestructura bási-ca de telefonía.

A su vez, sobre este modelo demercado -de por sí inconsistentecon la intención de introducir com-petencia-, no se llevó a cabo nin-gún control en materia de fusionesy adquisiciones de empresas. Así,los principales grupos empresa-riales que intervienen en el sector(fundamentalmente Stet-FranceTelecom, CEI-Telefónica Interna-

Cuadro 4Comparación internacional de los márgenes de rentabilidad promediosobre ventas. 1991-1996. (en porcentajes)

Empresa País Promedio 1991-1996NIPPON TELEGRAPH & TELEPHONE JAPON 2,43AT&T EE.UU. 4,70DEUTSCHE TELECOM ALEMANIA 3,64FRANCE TELECOM FRANCIA 3,89BRITISH TELECOMMUNICATIONS GRAN BRETAÑA 13,02TELECOM ITALIA ITALIA 3,82GTE CORPORATION EE.UU. 10,03BELL SOUTH EE.UU. 10,86MCI COMMUNICATIONS CORP. EE.UU. 5,55TELEFONICA DE ESPAÑA ESPAÑA 8,06

PROMEDIO 5,44TELECOM ARGENTINA SA ARGENTINA 13,43TELEFONICA DE ARGENTINA SA ARGENTINA 15,50

PROMEDIO ARGENTINA ARGENTINA 14,61



cional y el grupo Agea/Clarín) pa-saron a controlar la casi totalidadde las infraestructuras disponiblespara prestar los distintos serviciosde telecomunicaciones.

En este contexto, signado por unelevado grado de concentraciónen cada uno de los segmentos delmercado (y, en la medida en quese trata de los mismos actores encada uno de dichos segmentos,en la totalidad del mercado de te-lecomunicaciones), fue sanciona-do a comienzos de 1998 el decre-to de Liberalización de las Teleco-municaciones que, como pudo ob-servarse, ha tendido a convalidarel proceso de concentración decapital que tuvo lugar en el sectoren todo el período posterior a laprivatización. Por otra parte (yconsiderando las característicasque ha adoptado la regulación delsector a lo largo de todo el proce-so analizado), la forma que asumela “liberalización” del mercadopromueve la conformación de unproceso restringido de competen-cia, con un elevado riesgo de quelos grupos empresarios hegemó-nicos en el sector desplieguenprácticas colusivas (distribuciónconcertada de mercado), espe-cialmente en el segmento de la te-lefonía local.

En definitiva, sea por acción (re-gulación de tarifas en favor de lasLSB, concesiones en segmentoscompetitivos a las mismas empre-sas que gozaban de reservas le-gales de mercado, etc.) o por omi-sión (ausencia de control sobre

las fusiones y adquisiciones), elmodelo argentino de regulaciónde las telecomunicaciones ha ga-rantizado márgenes de rentabili-dad sumamente elevados (en tér-minos internacionales) para lasLSB. A su vez, en un contexto sig-nado por recurrentes renegocia-ciones/transformaciones/omisio-nes regulatorias, se sentaron lasbases para que dichos márgenesno se vean sustancialmente ero-sionados por la introducción decompetencia, dado el grado deconcentración alcanzado, así co-mo su convalidación posterior me-diante la normativa que establecelas condiciones en que se “libera-lizará” el mercado.

En este sentido, las inconsisten-cias del modelo privatizador en elámbito de las telecomunicacionesno sólo se manifiestan en el im-pacto regresivo que, en términosdistributivos, se derivó de la políti-ca de regulación tarifaria, sinotambién en el hecho de que granparte del diseño institucional y demercado emanado del marco re-gulatorio ha tendido a restringir laposibilidad de introducir efectiva-mente competencia en el sector.En otras palabras, desde la propianormativa se han sentado las ba-ses para una virtual obstaculiza-ción de uno de los principales ob-jetivos establecidos al comienzode la década en el mismo marcoregulatorio (el de introducir com-petencia en el mercado), lo cualtiende a disminuir las posibilida-des de que se revierta el sesgo re-gresivo asumido por la evolución


de las tarifas telefónicas desde laprivatización de ENTel hasta laactualidad. Para concluir, cabeseñalar que los problemas que havenido presentando el mercadode las telecomunicaciones no sedesprenden de una supuesta “in-

madurez institucional” que carac-terizaría a la Argentina en materiaregulatoria sino, fundamentalmen-te, de una lógica sociopolítica sus-tentada sobre la articulación entreel diseño normativo sectorial y losintereses de los grupos empresa-

III ENCUENTRO INTERNACIONAL DE ECONOMIA

El CIEC (Centro de Investigaciones Económicas de Córdoba)llevará a cabo el III ENCUENTRO INTERNACIONAL DEECONOMIA del 11 al 14 de agosto de 1999, en la ciu-dad de Córdoba.

● Antropocentrismo● Globalización● Mercosur● Pobreza● Economías de solidaridad y equilibrio ecológico

Los trabajos deben enviarse al coordinador académico hasta el 30de marzo de 1999 a López y Planes 2701, 5006 Córdoba,Argentina.Los resúmenes pueden anticiparse al fax 54 51 334092.Cierre de inscripción: 30 de julio de 1999.

INFORMESLuis Eugenio di Marco – Director del CIEC

Tel: 54 51 692636/334091 Fax: 54 51 334092López y Planes 2701 5006 Córdoba

En Buenos Aires: Lic. Alejandra Morilla Tel: 54 1 952-7714

la liberalización del mercado argentino de...

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