la ley del rgimen jurdico i

7/23/2019 La Ley Del Rgimen Jurdico I

http://slidepdf.com/reader/full/la-ley-del-rgimen-jurdico-i 1/32

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:CONCEPTO E IMPORTANCIA. LA LEY DE

RÉGIMEN JURÍDICO DE LASADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN:CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.

IDEA GENERAL DE LA INICIACIÓN,ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y

TERMINACIÓN DELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

TEMA 10

La reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio,existente o de próxima invención, sin permiso por escrito de los pro-pietarios del © será perseguido de acuerdo con la legislación vigente

© Centro de Estudios AdamsEdiciones Valbuena, S.A.Sagasta, 23. 28004 Madrid

I.S.B.N.: 84-8303-898-6



GUIÓN-RESUMEN

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2. SIGNIFICADO DEL PROCEDIMIENTO

2.1. Importancia y garantía formal

2.2. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre,de régimen jurídico de las Administra-ciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común. Contenido yámbito de aplicación

2.2.1. Contenido

2.2.2. Ámbito de aplicación de la Ley 30/1992

2.3. Clases de procedimientos administrati-vos

3. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDI-MIENTO

4. FASES

4.1. Introducción

4.2. Los interesados en el procedimiento

4.3. Iniciación del procedimiento

4.3.1. Iniciación de oficio

4.3.2. Iniciación a instancia de los interesados

4.4. Ordenación del procedimiento

4.4.1. Reglas y principios de la tramitación

4.4.2. Comunicaciones y notificaciones

4.5. Instrucción del procedimiento

4.5.1. Actos de instrucción

4.5.2. Alegaciones de los interesados

4.5.3. Prueba

4.5.4. Informes

4.5.5. Audiencia de los interesados

4.5.6. Actuación de los interesados

4.5.7. Información pública

4.6. Terminación del procedimiento

4.6.1. Terminación normal: la resolución

4.6.2. Desistimiento y renuncia

4.6.3. Caducidad

4.7. El silencio administrativo

4.8. Términos y plazos: cómputo, amplia-ción y tramitación de urgencia

4.8.1. Significado y reglas generales

4.8.2. Cómputo

4.8.3. Ampliación

4.8.4. Tramitación de urgencia

10 -2

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO

La Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) definía el Procedimiento como “el cauce formal de la serie deactos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de unfin”. Esta definición ya clásica, sigue siendo plenamente válida después de la publi-cación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurí dico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (modifi-cada por la Ley 4/1999, de 13 de enero).

El procedimiento, por tanto, puede considerarse como el modo en que debenproducirse los actos administrativos. Es un complejo de actos que, normalmente,concluye con la producción de un acto final.

Debe distinguirse el concepto de procedimiento del de expediente administra-tivo. Este es la materialización del primero. Es el “conjunto ordenado de documen-tos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución adminis-trativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”; y se forma mediante “laagregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, resoluciones,notificaciones y demás diligencias deban integrarlos”.

2. SIGNIFICADO DEL PROCEDIMIENTO

2.1. IMPORTANCIA Y GARANTÍA FORMAL

La importancia del procedimiento es esencial. La Administración debe adecuar suactuación a unas reglas preestablecidas para, por un lado, evitar posibles conductas arbi-trarias y, por otro, conseguir una mayor eficacia administrativa. El procedimiento, de estaforma, supone una doble garantí a: para la recta consecución de los intereses gene-rales del modo más eficaz, y para los derechos e intereses de los particulares.

La Constitución se ha hecho eco de ello: en el art. 103 se refiere al principio deeficacia y en el 105 c) establece que la ley regulará “el procedimiento a través delcual deben producirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, laaudiencia del interesado”.

En la actualidad, el procedimiento administrativo se encuentra regulado en la Ley30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común que pasamos a examinar a continuación.

2.2. LA LEY 30/ 1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, tiene por objeto llevar a cabo el

10 -3

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



mandato establecido en el art. 149.1.18 de la Constitución de regular las bases delrégimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas y de un procedimientoadministrativo común a todas ellas.

Respecto al procedimiento administrativo, esta Ley afecta prácticamente al con-tenido íntegro de toda la regulación anterior (LPA) puesto que tan sólo se mantienede la Ley anterior algunas normas generales relativas a la actuación administrativa.

Con carácter general puede decirse que la nueva Ley pretende adoptar la activi-dad de la Administración respecto a los administrados en relación a los mandatosconstitucionales vigentes.

Esta Ley ha sido modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y ello, funda-mentalmente, porque durante su aplicación se han suscitado algunos problemas quehan llevado a plantear desde diversos sectores la necesidad de su modificación. La

proliferación de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los proble-mas detectados en la regulación de ciertos artículos —como los referidos al silencioadministrativo, la revisión de los actos o la responsabilidad patrimonial — y lasupresión del recurso de reposición son lugares comunes en las críticas formuladasa la Ley 30/1992, que justifican su reforma pensando en el buen funcionamiento dela Administración Pública y, sobre todo, en los ciudadanos, que son los destinatariosde su actuación.

Sobre estos presupuestos, el objeto de esta Ley de reforma se circunscribe amodificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de ladoctrina y de los aplicadores del derecho: fundamentalmente, la regulación del silen-cio administrativo —suprimiendo la certificación de acto presunto —, el sistema derevisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulación de la suspensión delacto administrativo.

2.2.1. Contenido

A) Descripción de la Ley

• Exposición de Motivos.

• Tí tulo Preliminar: Del ámbito de aplicación y principios generales.

• Tí tulo I: De las Administraciones Públicas y sus relaciones.

• Tí tulo II: De los órganos de las Administraciones Públicas.

Capítulo I: Principios generales y competencia.

Capítulo II: Órganos colegiados.

Capítulo III: Abstención y recusación.

• Tí tulo III: De los interesados.

10 -4

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



• Tí tulo IV: De la actividad de las Administraciones Públicas.

Capítulo I: Normas generales.

Capítulo II: Términos y plazos.

• Tí tulo V: De las disposiciones y los actos administrativos.

Capítulo I: Disposiciones administrativas.

Capítulo II: Requisitos de los actos administrativos.

Capítulo III: Eficacia de los actos.

Capítulo IV: Nulidad y anulabilidad.

• Tí tulo VI: De las disposiciones generales sobre los procedimientos admi-nistrativos.

Capítulo I: Iniciación del procedimiento.

Capítulo II: Ordenación del procedimiento.

Capítulo III: Instrucción del procedimiento.

Capítulo IV: Finalización del procedimiento.

Capítulo V: Ejecución.

• Tí tulo VII: De la revisión de los actos en vía administrativa.

Capítulo I: Revisión de oficio.

Capítulo II: Recursos administrativos.

• Tí tulo VIII: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civilesy laborales.

Capítulo I: Disposiciones generales.

Capítulo II: Reclamación previa a la vía judicial civil.

Capítulo III: Reclamación previa a la vía judicial laboral.

• Tí tulo IX: De la potestad sancionadora.

Capítulo I: Principios de la potestad sancionadora.

Capitulo II: Principios del procedimiento sancionador.

• Tí tulo X: De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de susautoridades y demás personal a su servicio.

Capítulo I: Responsabilidad patrimonial de la Administra-ción Pública.

10 -5

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



Capítulo II: Responsabilidad de las actividades y personal al serviciode las Administraciones Públicas.

• 17 Disposiciones Adicionales (en la redacción original había 11 Disposi-ciones Adicionales, pero la Novena fue derogada por la LOFAGE, y las Dis-posiciones Adicionales Duodécima a Decimoséptima han sido añadidaspor la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992).

• 2 Disposiciones Transitorias.

• 1 Disposición Derogatoria.

• 1 Disposición Final.

2.2.2. Ámbito de aplicación de la Ley 30/1992 Debemos hacer mención al ámbito no sólo territorial sino también al ámbito

temporal de aplicación de la misma, así como al material.

A) Ámbito territorial

Desde el punto de vista territorial se trata de realizar una adaptación normativaacorde con los preceptos constitucionales.

Ya se ha dicho en otro lugar que la Constitución en su art. 149.1.18, pretendíagarantizar a los administrados un régimen jurídico y un procedimiento común, sinperjuicio de las especialidades propias de las Comunidades Autónomas.

La Ley recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias yregula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas lasAdministraciones Públicas. Así, el art. 1 determina:

“La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el pro-cedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de lasAdministraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas”.

Y el artículo 2:

“1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurí dica propiavinculadas o dependientes de cualquiera de las Adminis-traciones Públicas tendrán asimismo la consideración deAdministración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividada la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas,

10 -6

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normasde creación”.

B) Ámbito temporal

Respecto al punto de vista temporal de aplicación debemos tener en cuentaque la propia Ley en su Disposición Transitoria segunda establece un "Régimentransitorio de los procedimientos" que mantiene viva la antigua regulación del Proce-dimiento Administrativo de 1958, modificada posteriormente por el Real Decreto-Ley14/1993, de 4 de agosto. Según esta última:

— La Ley entró en vigor 3 meses después de su publicación en el BOE, esdecir, teniendo en cuenta que apareció en el BOE del 27 de noviembre, fueel día 27 de febrero de 1993, cuando entró en vigor la nueva Ley.

— Se previó un plazo de 18 meses, a partir de la entrada en vigor de la Ley,para la adecuación de las normas reguladoras de los distintos procedimien-tos administrativos a los preceptos de la misma. Dicho plazo se cumplió el27 de agosto de 1994.

— A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley,se les aplicó la LPA y normativa anterior, lo mismo que a los procedimientosiniciados durante el plazo de la adecuación indicado (a no ser que hubieseentrado en vigor la normativa de adecuación correspondiente, en cuyo caso,los procedimientos iniciados con posterioridad se regularon por ella).

— A los procedimientos iniciados con posterioridad al plazo de 18 meses de

adecuación, se les aplica la nueva Ley.

La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, entró en vigor a los tresmeses de su publicación en el BOE (se publicó el 14 de enero de 1999). A los pro-cedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la citada Ley no les será deaplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. No obstante, sí resultaráde aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administra-tivos regulados en dicha Ley.

C) Ámbito material

La Ley 30/1992, no será, en general, de aplicación, a los procedimientos admi-

nistrativos en materia tributaria, a la impugnación de los actos de la SeguridadSocial y Desempleo, a la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, al procedi-miento sancionador por infracción en el orden social y a los procedimientos discipli-narios del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

2.3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Además de otras posibles clasificaciones (por ejemplo, procedi-mientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión), es importante

10 -7

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



distinguir entre procedimiento general y procedimientos especiales. El primero estáregulado en la LRJ-PAC. Los segundos se recogen en la propia Ley 30/1992 y endisposiciones especiales. Conforme a este criterio se puede elaborar el siguientecuadro:

3. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

Los principios que informan el procedimiento administrativo pueden concretarsedel siguiente modo:

a) Principio de unidad: la LRJ-PAC establece un procedimiento común atodas las Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local) si bien lapropia Ley respeta y ampara las especialidades propias de las Comunida-des Autónomas derivadas de su organización.

b) Carácter contradictorio del procedimiento: la LRJ-PAC recoge técnicas

en virtud de las cuales se garantiza que las partes pueden hacer valer suspropios intereses (pudiendo "contradecir" lo que afirma la parte contraria).(Ejemplos: posibilidad de formular alegaciones (art. 79), posibilidad de pro-poner pruebas (art. 80), posibilidad de acordar un período de informaciónpública (art. 84)...).

c) Principio de economí a procesal y eficacia administrativa:además de ser reconocido en la Constitución (art. 103), losarts. 74 y 75 de la LRJ-PAC tratan estos principios (impulsiónsimultánea de expedientes, celeridad…).

10 -8

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

— Regulados en laLey 30/1992

— Procedimientos especiales no regulados en la Ley 30/1992:• Para la elaboración de Reglamentos (Ley 50/1997, del Gobierno).• Procedimientos en materia tributaria.• Impugnación de los actos de la Seguridad Social.• Gestión recaudatoria de la Seguridad Social.• Procedimiento sancionador por infracción en el orden social.• Procedimientos disciplinarios del personal al servicio de las

Administraciones Públicas.• Otros.

— Procedimiento general (art. 68 y ss.).

— Procedimientosespeciales

— Sancionador (arts. 127 a138).

— Reclamaciones previas alejercicio de las accionesciviles y laborales (arts.120 a 126).

— Responsabilidad Patrimo-

nial de las Administracio-nes Públicas y de susAutoridades y Personal(arts. 139 a 146).

Clases deProcedimientosAdministrativos



d) Antiformalismo: manifestación de ello son, por ejemplo, la posibilidad desubsanar errores (art. 71), o la posibilidad de formular alegaciones en cual-quier momento (art. 79).

e) Principio de oficialidad: según el cual “el procedimiento, sometido al crite-rio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites” (art. 74). Semanifiesta este principio también en el art. 78 cuando establece que “losactos de instrucción… se realizarán de oficio por el órgano que tramite elprocedimiento…”.

f) Principio de imparcialidad: se manifiesta fundamentalmente en las técni-cas de abstención y recusación de los arts. 28 y 29 LRJ-PAC.

g) Principio de cooperación, coordinación y colaboración, que se mani-

fiestan posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitu-des, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Públicasen los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a laAdministración General del Estado o a la de cualquier Administración delas Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que inte-gran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito eloportuno convenio.

Respecto a la colaboración, una muestra clara de este principio es el art.39, según el cual los interesados en un procedimiento que conozcan datosque permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido enél, tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.

4. FASES

4.1. INTRODUCCIÓN

Tal como ya se ha indicado, el procedimiento es un requisito de la produccióndel acto administrativo; el camino que debe seguir la Administración para tomar unadecisión.

Pues bien, la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para larealización de la actividad jurídica de los entes públicos aparece regulada en el Títu-lo VI de la LRJ-PAC (art. 68 y ss.). Al tratarse de reglas generales, se aplicarán tantoa la tramitación de la jubilación de un funcionario, p.e., como a los procedimientossurgidos a raíz de la solicitud de una licencia de obras, de una prestación pordesempleo, etc.

La Ley distingue tres fases en la tramitación del procedimiento:

• La iniciación: podrá producirse de oficio –procedimientos san-cionadores, p.e. — o a instancia de parte –solicitud previa delparticular interesado — (arts. 68 a 73).

10 -9

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



• La instrucción: en esta fase, regulada en los arts. 78 a 86, se incluyen lasdiversas actuaciones de desarrollo del procedimiento (alegaciones, prue-bas, informes, etc.). Sólo los expedientes más complejos estarán integra-dos por todas ellas; algunos únicamente contarán con la solicitud, acompa-ñada de los documentos pertinentes, y la ulterior resolución.

• La terminación: el procedimiento suele finalizar mediante una resolución.No obstante, los arts. 87 a 92 –tal como se verá más adelante –, regulanotras posibles formas de terminación.

Además de los tres citados momentos del procedimiento, el también menciona-do Título VI se refiere, en sus arts. 74 a 77, a la ordenación del mismo. Ésta no espropiamente una fase del procedimiento: cuando la LRJ-PAC habla de “ordenación”se definen una serie de reglas que rigen durante toda la tramitación y no en un con-

creto momento.

Previamente, sin embargo, por ser una de las partes en el mismo, es necesariohacer referencia a los interesados.

4.2. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO

Según el art. 31 LRJ-PAC: “se consideran interesados en el procedimiento:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos,individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedanresultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedanresultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento entanto no haya recaído resolución definitiva”.

También establece este artículo cuestiones relacionadas con las asociaciones yorganizaciones representativas de intereses económicos y sociales, los cuales serántitulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

Finalmente, otorga la condición de interesado derivada de alguna relación jurídi-

ca transmisible, al derechohabiente, quien sucederá al interesado cualquiera quesea el estado del procedimiento.

Respecto a la capacidad de obrar, nos remitimos a lo estudiado en el temarelacionado con los administrados.

Los interesados en el procedimiento, sin embargo, pueden acudir oactuar por medio de representante, en cuyo caso se entenderán conéste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa encontrario (art. 32).

10 -10

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



Respecto a esta representación, el art. 32.2 establece que “cualquier personacon capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administra-ciones Públicas”.

En cualquier caso, el tema de la representación puede dar lugar a conflictosprocedimentales que la propia Ley no elude. Así, establece que la representacióndeberá acreditarse por cualquier medio de prueba válido en derecho que deje cons-tancia fidedigna o bien se acreditará mediante comparecencia personal de los inte-resados. En cualquier caso, para los actos y gestiones de mero trámite se presumirála representación.

Por otra parte, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impe-dirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqué-lla o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 d ías que deberá conceder al efec-

to el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias delcaso así lo requieran.

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, lasactuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado queexpresamente hayan señalado, y, en su defecto con el que figure en primer término(art. 33).

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad enforma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos ointereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que pue-dan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas perso-

nas la tramitación del procedimiento (art. 34).

4.3. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Según el art. 68 de la LRJ-PAC, los procedimientos podrán iniciarse de oficio oa solicitud de persona interesada.

4.3.1. Iniciaci ó n de oficio

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente,bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razona-da de otros órganos o por denuncia (art. 69.1).

La Ley no dice, ni puede decir, al regular un procedimiento tipo de caráctergeneral, en qué casos pueden iniciarse de oficio o a instancia de parte, ya que estodependerá de la clase de procedimiento y de la concreta situación jurídica en que seencuentre el administrado respecto del eventual objeto del mismo. En efecto, notodos los procedimientos pueden iniciarse de oficio; así el otorgamientode autorizaciones o concesiones, o los tendentes al reconocimiento deun derecho, exigen la iniciativa de un sujeto particular.

10 -11

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



Por otra parte, la existencia, p.e., de una denuncia no es suficiente para que elprocedimiento se inicie. Así, el art. 69.2 establece que, “con anterioridad al acuerdode iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa conel fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de ini-ciar el procedimiento”.

El acuerdo de incoación suele ir precedido de determinadas actuaciones o dili-gencias previas a las que, sin embargo, la Ley no se refiere. Además, el acuerdo deincoación no se exige que sea motivado y, por lo general, se trata de un acto demero trámite no recurrible separadamente.

4.3.2. Iniciaci ó n a instancia de los interesados

La solicitud, planteada por quien tenga la condición de interesado, genera elderecho de éste –y la obligación subsiguiente para la Administración- a que se tra-mite y resuelva el correspondiente procedimiento. Su contenido aparece regulado enel art. 70, según el cual:

“1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lorepresente, así como la identificación del medio preferente o del lugarque se señale a efectos de notificaciones.

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, lasolicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntadexpresada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personastengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar,podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas regula-doras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesa-dos en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspon-diente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como taluna copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas nor-malizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquenla resolución numerosa de una serie de procedimientos. Losmodelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanosen las dependencias administrativas.

10 -12

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenien-tes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán seradmitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Y el art. 71 (modificado por la Ley 4/1999) señala que:

“1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículoanterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable,se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane lasfaltas o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, siasí no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resoluciónque deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia

competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cincodías, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportaciónde los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano com-petente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias delos términos de aquélla. De ellos se levantará acta sucinta, que se incorpora-rá al procedimiento”.

4.4. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Iniciado el procedimiento, la Administración tramitará el expediente siguiendolas reglas y principios recogidos en los arts. 74 a 80 que son conocidos como fasede ordenación, si bien no es propiamente una fase del procedimiento.

4.4.1. Reglas y principios de la tramitaci ó n

a) Oficialidad: el procedimiento se impulsará de oficio en todossus trámites: art. 74.1.

10 -13

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

DE OFICIO A INSTANCIA DEL INTERESADO

Acuerdo del órgano competente: Escrito en el que se hará constar: — por propia iniciativa — nombre, apellidos y lugar señalado — como consecuencia de orden superior — hechos, razones y petición — petición razonada — lugar, fecha y firma — denuncia — órgano al que se dirige

INICIACIÓN



b) Igualdad: en el despacho de los expedientes se guardará el orden rigurosode incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el Jefede la dependencia se dé orden motivada y escrita en contrario: art. 74.2.

c) Celeridad y eficacia: para dar al procedimiento la mayor rapidez, se acor-darán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitanuna impulsión simultánea y no estén entre sí sucesivamente subordinadosen su cumplimiento: art. 75.1.

Aquellos trámites que deban ser cumplimentados por los interesados debe-rán realizarse por éstos en el plazo de 10 días: (art. 76.1). Si no lo cumpli-mentasen se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite corres-pondiente. Sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirásus efectos legales, si se produjera antes o dentro del d ía que se notifique

la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

d) Responsabilidad: los Jefes o funcionarios que tuvieren a su cargo el des-pacho de los asuntos serán responsables de su tramitación y adoptarán lasmedidas oportunas para que no sufran retraso: art. 41.1.

e) Garantí a de los particulares: el art. 79.2 de la Ley 30/1992 establece alefecto que: en todo momento podrán los interesados alegar los defectos detramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de losplazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden sersubsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegacio-nes podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de lacorrespondiente responsabilidad disciplinaria.

f) No suspensión de la tramitación del procedimiento: en caso de que sesusciten cuestiones incidentales, salvo la recusación. “Las cuestiones inci-dentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran ala nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvola recusación” (art. 77).

g) Medidas provisionales:

La Ley 4/1999, de 13 de enero, actualiza la regulación de las medidas pro-visionales del artículo 72 introduciendo las previsiones necesarias para fle-xibilizar el momento de su adopción con las cautelas necesarias para

garantizar el respeto a los derechos de los ciudadanos. Así se permite que,en los casos determinados por las leyes sectoriales, se acuerden concarácter previo a la iniciación del procedimiento. En el mismo sentido, seintroduce la posibilidad de modificación de dichas medidas en atención a laregla “rebus sic stantibus”.

Así, el art. 72 dispone que:

“1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo compe-tente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instanciade parte, las medidas provisionales que estime oportunas

10 -14

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existie-sen elementos de juicio suficientes para ello.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano com-petente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia ypara la protección provisional de los intereses implicados, podrá adop-tar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresa-mente por una norma con rango de Ley. Las medidas provisionalesdeberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo deiniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quin-ce días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recursoque proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el

procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no con-tenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjui-cio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquenviolación de derechos amparados por las leyes.

4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante latramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtudde circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuan-ta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administra-

tiva que ponga fin al procedimiento correspondiente”.

h) Acumulación de expedientes:

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquieraque haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación aotros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

4.4.2. Comunicaciones y notificaciones

El régimen de las comunicaciones y notificaciones se encuentra regulado en losarts. 19, 58 y 59 de la LRJ-PAC.

a) Comunicaciones.- Dice el art. 19:

“1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes auna misma Administración Pública se efectuará siempredirectamente, sin traslados ni reproducciones a través deórganos intermedios.

10 -15

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



"2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuar-se por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción”.

b) Notificaciones.- Reguladas en los arts. 58 y 59, analizados en el temaanterior.

4.5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

La instrucción puede caracterizarse como la fase del procedimiento constituidapor las actuaciones tendentes a comprobar los datos en que se basará la resoluciónfinal.

Esta fase es de suma importancia en el procedimiento. Según el art. 78.1 de la

LRJ-PAC: “Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimientoy comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolu-ción, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuiciodel derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran suintervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.

En esta fase pueden apreciarse las siguientes actuaciones:

4.5.1. Actos de instrucci ó n

En el art. 78.2 de la LRJ-PAC se establece que los resultados de los sondeos yencuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un procedimiento, debe-

rán reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información,así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención deestos resultados.

4.5.2. Alegaciones de los interesados

Las alegaciones son datos de hecho o de derecho aportados al procedimientopor los interesados.

En efecto, “los interesados podrán, en cualquier momento del procedimientoanterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otroselementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar lacorrespondiente propuesta de resolución” (art. 79.1).

Tal como se desprende del precepto anterior, la Administración es libre de dar atales alegaciones un valor u otro: únicamente ha de tenerlas presentes y analizar sucontenido.

“En todo momento podrán los interesados alegar los defectos detramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de

10 -16

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser sub-sanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán darlugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabili-dad disciplinaria” (art. 79.2).

Estas últimas alegaciones –a las que la legislación anterior denominaba “recla-mación en queja”- imputan a la Administración el incumplimiento de disposicionesaplicables al procedimiento: tal como se ha indicado, nunca dará lugar a la paraliza-ción de la tramitación; sólo podrá iniciarse el correspondiente expediente disciplina-rio contra el funcionario responsable de la irregularidad.

4.5.3. Prueba

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento paraacreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las nor-mas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de laresolución que ha de dictarse.

A pesar de que el problema de la prueba es una cuestión central en todo proce-dimiento, su regulación en la LRJ-PAC es muy escueta (arts. 80 y 81), limitándose afijar los siguientes principios generales:

• Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acredi-tarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

• Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por losinteresados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mis-mo acordará la apertura de un perí odo de prueba por un plazo no supe-rior a treinta dí as ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuan-tas juzgue pertinentes.

• El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestaspor los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innece-sarias, mediante resolución motivada.

• La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente,el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebasque hayan sido admitidas.

• En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicarála prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nom-brar técnicos para que le asistan.

• En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebascuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración,ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liqui-dación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación delos gastos se practicará uniendo los comprobantes que acreditenla realidad y cuantía de los mismos.

10 -17

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



4.5.4. Informes

Son opiniones o pareceres emitidos por órganos técnicamente cualificados, dis-tintos de quienes han de dictar la resolución o propuesta de resolución, con la finali-dad de orientar al órgano decisor.

GARCÍA DE ENTERRÍA define los informes como “declaraciones de juicio, emi-tidas por órganos especialmente cualificados en materias determinadas, llamadas ailustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios paradictar su resolución con garantías de acierto”.

A) Clases

Pueden ser:

• Preceptivos o facultativos, según que las normas aplicables al caso con-creto requieran o no la emisión de los mismos.

• Vinculantes, si el órgano encargado de decidir está obligado a resolver enel sentido propuesto por el órgano consultivo, o no vinculantes, en casocontrario.

“Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vin-culantes” (art. 83.1).

B) Petición de informes

Según el art. 82, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitaránaquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juz-guen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando,en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que sesolicita.

C) Reglas relativas a su emisión

• Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una dis-posición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permi-ta o exija otro plazo mayor o menor.

• De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la respon-sabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguirlas actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado,excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantespara la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir elplazo de los trámites sucesivos.

• Si el informe debiera ser emitido por una Administración Públi-ca distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expre-sar el punto de vista correspondiente a sus competencias res-

10 -18

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



pectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, sepodrán proseguir las actuaciones.

• El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptarla correspondiente resolución.

4.5.5. Audiencia de los interesados

Este trámite es expresión del principio según el cual “nadie puede ser condena-do sin ser oído”. Por ello, el art. 105 de la Constitución obliga a la Administración agarantizar, “cuando proceda, la audiencia al interesado”.

Dicho trámite –que en realidad es el último de la fase de instrucción, puesto que

se efectuará inmediatamente antes de la propuesta de resoluci

ón- se desdobla endos: vista del expediente (“examen de los papeles de la carpeta por el interesado”) y

presentación ulterior de las alegaciones, documentos o justificaciones que se esti-men pertinentes.

Los principios relativos a dicha audiencia aparecen recogidos en el art. 84:

• Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la pro-puesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en sucaso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datosa que se refiere el artículo 37.5 (datos especialmente protegidos).

• Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,

podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimenpertinentes.

• Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisiónde no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones,se tendrá por realizado el trámite.

• Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el proce-dimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otrasalegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Se diferencia este trámite de la citada facultad que tiene el interesado de pre-sentar alegaciones en cualquier momento –pero, precisamente, antes de la audien-cia (art. 79.1)- en que sólo al final, cuando el expediente contiene todos los datos, elinteresado puede ejercer adecuadamente la defensa de su pretensión.

4.5.6. Actuaci ó n de los interesados

Recordemos que los interesados deben ser tratados con deferenciapor las autoridades y funcionarios (art. 35.i). La manifestación de talderecho durante la fase de instrucción se recoge en el precepto conteni-do en el art. 85:

10 -19

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



• “Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesadoshabrán de practicarse en la forma en que resulte más cómoda para ellos ysea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laboraleso profesionales”.

• “Los interesados podrán, en todo caso actuar asistidos de asesor cuando loconsideren conveniente en defensa de sus intereses”.

• “En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesariaspara lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdadde los interesados en el procedimiento.”

Finalmente, creemos conveniente resumir en un gráfico los preceptos legalesrelativos a la instrucción del procedimiento administrativo.

4.5.7. Informaci ó n p ú blica

Puede calificarse como un trámite de alegaciones especial y de mayor alcance,capaz de sacar a luz intereses cuya existencia se presume, pero no es posible iden-tificar a priori:

Su instrumentación es sencilla: se anuncia la existencia del procedimiento endiarios oficiales para que llegue a conocimiento de posibles interesados.

En efecto, según el art. 86, el órgano al que corresponde la resolución del pro-cedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de

información pública.

Para ello, se anunciará en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autó-noma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurí-dica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formularalegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer losrecursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma,la condición de interesado. No obstante quienes presenten alegaciones u observa-ciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuestarazonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cues-tiones sustancialmente iguales.

Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podránestablecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciuda-danos, directamente o a través de las organizaciones y asociacionesreconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las dispo-siciones y actos administrativos.

10 -20

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



La normativa específica de ciertos procedimientos impone este trámite. Así ocu-rre, por ejemplo, en materia de expropiación forzosa, aprobación de planes urbanís-

ticos, etc.

10 -21

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

Fase del procedimiento constituida por las actuaciones tenden-tes a comprobar los datos en que se basará la resolución final.

— Los interesados pueden presentarlas – también pueden aportar documentosy otros elementos de juicio- en cualquier momento del procedimiento ante-rior al trámite de audiencia.

— Unas y otros serán tenidos en cuenta en la propuesta de resolución.

—Adem

ás, podr

án alegar en cualquier momento defectos de tramitaci

ón —

infracción de plazos u omisión de trámites —, lo cual dará lugar, en su caso,a responsabilidad disciplinaria.

— Se abrirá período de prueba cuando la Administración no tenga por ciertos loshechos alegados o lo exija la naturaleza del procedimiento.

— Su duración no será superior a 30 dí as ni inferior a 10.

— Puede utilizarse cualquier medio de prueba admitido en derecho.

— El instructor podrá rechazar, mediante resolución motiva, las improcedenteso innecesarias.

— Si implican gastos que no deba soportar la Administración, ésta puede exigirel pago por adelantado de los mismos, a reserva de liquidación definitiva.

— Se solicitarán los que sean preceptivos, por establecerlo así una norma, y losque se juzguen necesarios, concretando los aspectos sobre los que se pidedictamen.

— Serán facultativos y no vinculantes, salvo que una norma diga lo contrario.

— Deberán emitirse en 10 d í as, si una norma o el resto de los plazos del pro-cedimiento no permiten o exigen uno más largo o más corto.

— Cuando no se emitan dentro de plazo, podrán continuarse las actuaciones sino se trata de informes preceptivos determinantes de la resolución.

— Consiste en dar a conocer al interesado la documentación obrante en elexpediente, para que pueda presentar alegaciones y aportar los documentos justificativos que estime pertinentes.

— Se efectuará una vez instruido el expediente y antes de redactar la propues-ta de resolución, por un plazo no inferior a 10 dí as ni superior a 15.

— Sólo se podrá prescindir de dicho trámite cuando no figuren en el expedientehechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado.

— Trámite consistente en publicar el procedimiento en los diarios oficiales paraque cualquier persona pueda examinar el expediente.

— El anuncio debe indicar el lugar de exhibición de tal expediente y el plazopara formular alegaciones, que no será inferior a 20 dí as.

— La comparecencia en dicho trámite no otorga por sí misma la condición depersona interesada.

INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Arts. 78 a 86

Alegaciones

Pruebas

Informes

Audiencia

Informaciónpública



4.6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El art. 87 de la LRJ-PAC dispone que pondrán fin al procedimiento la resolu-ción, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funda la solicitud, cuandotal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de cadu-cidad. Añadiendo el apartado 2 de este artículo, que también producirá la termina-ción del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobre-venidas; debiendo ser motivada, en todo caso, la resolución que se dicte.

Antes de analizar separadamente cada una de las formas de terminación aludi-das, debemos destacar, como una importante innovación en esta materia de la Ley30/1992, el establecimiento de la llamada terminación convencional que se regulaen el art. 88.

Según el citado artículo las Administraciones Públicas podrán celebrar acuer-dos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como pri-vado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre mate-rias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés públicoque tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico queen cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la con-sideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en losmismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, losacuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competenciasatribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspon-dan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los serviciospúblicos.

4.6.1. Terminaci ó n normal: la resoluci ó n

La resolución se encuentra regulada en el art. 89, a cuyo tenor:

“1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestionesplanteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadaspor los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre lasmismas, poniéndolo antes de manifiesto en aquéllos por un plazo no supe-rior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes yaporten, en su caso, los medios de prueba.

"2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resoluciónserá congruente con las peticiones formuladas por éste, sinque en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio unnuevo procedimiento, si procede.

10 -22

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



"3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos aque se refiere el art. 54. Expresarán, además, los recursos que contra lamisma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran depresentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesadospuedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

"4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretextode silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables alcaso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconoci-miento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiesta-mente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previs-to por el art. 29 de la Constitución.

"5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolu-

ción cuando se incorporen al texto de la misma”.

4.6.2. Desistimiento y renuncia

Se encuentran regulados en los arts. 90 y 91 de la LRJ-PAC.

• Diferencias

— El desistimiento se refiere a la petición o instancia, de modo que la pre-tensión siempre puede ser ejercitada en otro procedimiento, siempreque haya plazo para ello.

— La renuncia, sin embargo, se refiere al derecho mismo, que desapare-ce, sin que por tanto pueda volver a ser ejercitada la pretensión. Noobstante, debe tenerse en cuenta que ciertos derechos tienen la consi-deración de irrenunciables, como, por ejemplo, los derechos funda-mentales.

• Equivalencias

— Tanto uno como el otro podrán hacerse por cualquier medio que permi-ta su constancia.

— Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesa-

dos, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que lahubiesen formulado.

— La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia ydeclarará concluso el procedimiento salvo que se dé alguno de lossiguientes supuestos:

1. Que habiéndose personado en el mismo terceros inte-resados, instasen éstos su continuación en el plazo de10 días.

10 -23

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



2. Que la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entra-ñase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su defi-nición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración podrá limi-tar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado yseguirá el procedimiento.

4.6.3. Caducidad

Según el art. 92 de la LRJ-PAC, paralizado un procedimiento por causa imputa-ble al interesado, la Administración se advertirá que, transcurridos tres meses, seproducirá la caducidad del mismo con archivo de las actuaciones.

Sin embargo, no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del inte-

resado en el cumplimiento de trámites, siempre que no sean indispensables paradictar resolución; dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su dere-

cho al referido trámite.

La caducidad podrá no aplicarse a los supuestos en que la cuestión objeto delprocedimiento entrañe un interés general o sea conveniente su definición o esclare-cimiento.

La caducidad no supone la prescripción de las acciones del particular o de laAdministración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo deprescripción.

En los procedimientos iniciados de oficio opera la caducidad en caso de falta deresolución expresa del mismo dentro del plazo establecido. Así, el silencio en estosprocedimientos produce su caducidad (en este sentido, veánse los arts. 44, 102 ó103 de la LRJ-PAC).

10 -24

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

RESOLUCIÓN DESISTIMIENTO RENUNCIA CADUCIDAD CONVENCIONAL

EXPRESA POR SILENCIO ADMVO.

positivo

TERMINACIÓN

• Decidirá lascuestiones plan-teadas por losinteresados ylas que derivendel expediente

Salvo que una norma conrango de Ley o norma deDerecho Comunitario Europeoestablezca lo contario

• Abandono dela petición

• Oralmente opor escrito

• La peticiónpuede serejercitada enotro procedi-miento

• A b a n d o n odel derecho

• Oralmente opor escrito

• La peticiónno puede serejercitada enotro procedi-miento

• Paralizacióndel expediente

por culpa delinteresado• Apercibimiento

por parte de laAdministración

• Transcurso de3 meses

• Acuerdos.• Pactos.

• Convenios.• Contratos.



4.7. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La regulación del procedimiento administrativo, positivo o negativo, es la garan-tía que impide que los derechos de los particulares se vacíen de contenido por lainactividad de la Administración. Se establece tal garantía en el art. 43, y actúacuando los ciudadanos no obtienen respuesta expresa de la Administración dentrode plazo.

La Ley 4/1999 introduce una importante modificación en la Ley 30/1992 en elsupuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administraciónno contesta al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo.Tenemos que establecer, en primer lugar, que la Administración tiene la obliga-ción de resolver aun en el supuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en laLey.

En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientosiniciados a solicitud del interesado, prevé:

Como regla general el silencio positivo (es decir, se entenderá estimada lasolicitud del ciudadano), exceptuándose sólo cuando una norma con rango de leyo norma comunitaria europea establezca lo contrario. No podemos olvidar que,cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas pre-ventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de laAdministración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respues-ta por la Administración nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sinoque, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés

de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.Se exceptúan de la regla general de silencio positivo los procedimientos

de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos ydisposiciones generales, los iniciados de oficio y los procedimientos de losque pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de faculta-des sobre el dominio o servicio público.

La reforma suprime la certificación de actos presuntos que permitía a la Admi-nistración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certifi-cación o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativoexpreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Portodo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrati-

vo eficaz, que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los pro-cedimientos de revisión establecidos en la Ley.

Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legalpara permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo,aunque, en todo caso, la Administración tiene la obligación de resolver expresamen-te, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.

Por su parte, el art. 44 regula la inactividad de la Administraciónen los procedimientos iniciados de oficio.

10 -25

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o cons-titución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los intere-sados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones(supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de loscasos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervenciónsusceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los intere-sados podrán entender caducado el procedimiento.

En cualquier caso, con el fin de abordar detenidamente la transformación delrégimen de silencio de cada uno de los aproximadamente dos mil procedimientosexistentes en la actualidad en el ámbito de la Administración General del Estado, enla disposición transitoria primera de la Ley 4/1999 se mantiene la vigencia del senti-do del silencio previsto en las normas aprobadas en el proceso de adecuación deprocedimientos que siguió la Ley 30/1992, si bien que su forma de producción y

efectos serán los previstos en la presente Ley. En este sentido, y en la línea apunta-da de profundización en el silencio positivo, se encomienda al Gobierno que en elplazo de dos años desde la entrada en vigor de esta Ley realice la adaptación de losprocedimientos al sentido del silencio administrativo legalmente previsto. Para elestudio y propuesta de las reformas, y, en particular, con el fin de simplificar y racio-nalizar la gran variedad de procedimientos especiales que tras la Ley 30/1992 sehan regulado en el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organis-mos Públicos, en la disposición adicional primera se ordena al Ejecutivo la creaciónde una Comisión Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Públi-cas. (Dicha Comisión Interministerial se establece por Real Decreto 670/1999, de 23de abril, por el que se crea la Comisión Interministerial de simplificación Administrati-va).

A continuación, y dado su interés, transcribimos los arts. 43 y 44, en los quecomo hemos dicho se contempla la materia del silencio:

“Art. 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitudde interesado.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimientodel plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al inte-resado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderlaestimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sinperjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma pre-vista en el apartado 4 de este artículo.

2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sussolicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de ley onorma de Derecho Comunitario europeo establezca lo contrario. Quedanexceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derechode petición a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya esti-mación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o aterceros facultades relativas al dominio público o al serviciopúblico, así como los procedimientos de impugnación de actosy disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestima-torio.

10 -26

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra ladesestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcursodel plazo, se entenderá estimado el mismo si llegado el plazo de resoluciónel órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre elmismo.

3. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consi-deración de acto administrativo finalizado del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de per-mitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o conten-cioso-administrativo que resulte procedente.

4. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado pri-

mero del art. 42 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resoluciónexpresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de serconfirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resoluciónexpresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Adminis-tración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podránhacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona físicao jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el venci-

miento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resoluciónexpresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede seracreditada por cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluido elcertificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse delórgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emi-tirse en el plazo máximo de quince días”.

“Art. 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo esta-blecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Admi-nistración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los

siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconoci-miento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídi-cas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podránentender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potes-tades sancionadoras o, en general, de intervención, suscepti-bles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se pro-ducirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare

10 -27

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



10 -28

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previs-tos en el art. 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causaimputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notifi-car la resolución”.

4.8. TÉRMINOS Y PLAZOS: CÓMPUTO, AMPLIACIÓN YTRAMITACIÓN DE URGENCIA

4.8.1. Significado y reglas generales

Responder a la pregunta del significado del tiempo en el procedi-miento administrativo en términos generales y previstos, es plantearse ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

— El interesado podrá entender estimada lasolicitud.

— Es la regla general: sólo será negativo enlos casos previstos (ver cuadro adjunto).

— Tiene consideración de acto finalizador delprocedimiento.

— Puede acreditarse por cualquier medio,incluido el certificado, el cual deberá emitir-se en el plazo máx. de 15 días.

— Procede efectos desde el vencimiento delplazo en que debió dictarse y notificarse laresolución.

— La resolución expresa posterior, en sucaso, será siempre confirmatoria.

— El interesado podrá entender desestimadala solicitud.

— Se producirá:

1. Cuando lo establezca una norma conrango de ley o de su Derecho comu-nitario.

2. Si se ejercita el derecho de petición(art. 29 de la Constitución).

3. Si la estimación acarrease transferen-cia de facultades relativas al dominioo al servicio público.

4. En los procedimientos de impugna-ción de actos y disposiciones (reglageneral).

5. Cuando se trate de procedimientosiniciados de oficio de los que pudie-sen derivar derechos para los intere-sados (art. 44.1).

— Permite interponer el recurso que proceda.

— Acreditación y momento de producción deefectos: igual que el silencio positivo.

— La resolución expresa posterior, en sucaso, podrá confirmar o no la denegación.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

Positivo Negativo

Art. 43



un aspecto concreto de la influencia que el curso del tiempo tiene, en general, paralas instituciones jurídicas. Así, se trataría de estudiar lo relativo a la influencia deltiempo en la adquisición y la pérdida de los derechos; la posibilidad o no de ejerceracciones, prescripción y caducidad, etc. En el planteamiento general del procedi-miento administrativo, el tiempo influye (en cuanto a su duración máxima) en: el pro-cedimiento de urgencia, la posibilidad de actuaciones fuera de término, y las reglassobre términos y su cómputo, cuestiones a las que dedicaremos una especial aten-ción en los epígrafes siguientes.

Según el art. 47 de la LRJ-PAC, “los términos y plazos establecidos en ésta uotras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las AdministracionesPúblicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesadosen los mismos”.

No obstante, podemos indicar que, según VILLAR PALASÍ y VILLAR EZCURRAlos efectos del incumplimiento de los plazos suelen ser diferentes para los particula-res y para la Administración. En efecto, para el particular puede suponer tanto comola pérdida de su derecho, a causa de la confusión existente entre la prescripción dederechos y la simple caducidad de la instancia, o del trámite correspondiente. Encambio, para la Administración supone simplemente una irregularidad y sólo excep-cionalmente puede derivar en una responsabilidad para el funcionario culpable de lainfracción.

En relación con lo que se acaba de indicar, falta recordar lo que dispone el art.63.3 de la LRJ-PAC cuando dice:

“La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido

para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga lanaturaleza del término o plazo”.

4.8.2. C ó mputo

Se establecen unas normas muy precisas sobre el cómputo de los plazos,teniendo en cuenta las especialidades de las Comunidades Autónomas y Adminis-tración Local cuando las diversas actuaciones se inician en un lugar y se comple-mentan en otros, reduciendo los problemas de cómputo cuando aparecen festivida-des locales o de las Comunidades Autónomas. Tras la reforma de la Ley 30/1992,se modifica el art. 48 en concordancia al nuevo régimen del silencio administrativo y

la obligación de resolver de los arts. 42, 43 y 44, tal y como veremos m ás adelante.

Así, el art. 48, tras la reforma efectuada por la Ley 4/1999, queda como sigue:

“1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otracosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos sonhábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará cons-tar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

10 -29

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del díasiguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del actode que se trate, o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estima-ción o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de venci-miento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, seentenderá que el plazo expira el último día del mes.

3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al pri-mer día hábil siguiente.

4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente aaquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que setrate, o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación odesestimación por silencio administrativo.

5. Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en queresidiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o ala inversa, se considerará inhábil en todo caso.

6. La declaración de un día como inhábil a efectos de cómputo de plazos nodetermina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de lasAdministraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acce-so de los ciudadanos a los registros.

7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comu-nidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán en surespectivo ámbito el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de

plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas compren-derá los días inhábiles de las Entidades que integran la AdministraciónLocal correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.

Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en eldiario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticensu conocimiento por los ciudadanos.”

10 -30

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A



4.8.3. Ampliaci ó n

Los plazos, por otra parte, podrán ser ampliados o reducidos, y así los arts. 49 y50 establecen, tras la reforma efectuada por la Ley 4/1999:

“Art. 49. Ampliación.

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá concederde oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los

10 -31

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

CÓMPUTOS

1. Si el plazo se señala por días se entienden hábiles.

2. Si el plazo se señala por días naturales debe indicarse en la

correspondiente notificación.

3. Si el plazo se señala

por meses o años.

4. Si el último día del plazo es inhábil se prorroga al primer díahábil siguiente.

1. Se computan de fecha a fecha

2. Si en el mes de vencimiento no

hubiera día equivalente al decomienzo del cómputo: el plazo

expira el último día del mes

1. Plazos expresados en días: a partir del día siguiente a la notificación

o publicación, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la

estimación o desestimación por silencio administrativo.

2 Restantes plazos.

3. Plazo para iniciar un procedimiento: a partir del día de la fecha en

que la solicitud tuvo entrada en el Registro.

1. Si un día es hábil donde reside el interesado e inhábil en la sede del

órgano admvo. o viceversa, será inhábil.

2 La Admón. General del Estado y las de las CCAA, con sujección al

calendario laboral oficial, fijarán los días inhábiles en sus respectivos

ámbitos.

1. a partir del día siguiente

a la notificación o publicación.

2. desde el siguiente a aquel en que se

produzca la estimación o desestimación

por silencio administrativo.

1. CÓMPUTO DE

LA DURACIÓN

DEL PLAZO

2. INICIO DEL

CÓMPUTO

3. REGLAS

GENERALES



plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las cir-cunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará entodo caso a los procedimientos tramitados por las Misiones Diplomáticas yOficinas Consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior,exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervenganinteresados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliacióndeberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de quese trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya venci-do. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no

serán susceptibles de recursos”.

4.8.4. Tramitaci ó n de urgencia

Art. 50. Tramitación de urgencia.

“1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficioo a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitaciónde urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidospara el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación desolicitudes y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de latramitación de urgencia al procedimiento.”

En relación con los términos y plazos, la LRJ-PAC incluye algunas normas másen su art. 42 dedicado a la “obligación de resolver” (de la que nos ocuparemos másextensamente en el tema siguiente), y que ha sido objeto de una profunda modifica-ción.

Por último, el actual Reglamento de Régimen Disciplinario aprobado por RealDecreto 33/1986, de 10 de enero, no recoge la violación del cumplimiento de térmi-nos en el procedimiento en su compilación de tipificación de faltas, pero hace faltarecordar que sí se establece como falta muy grave “la falta de rendimiento notoriaque comporte inhibición en el cumplimiento de las labores recomendadas” y que tipi-fica como falta grave “la falta de rendimiento que afecte al funcionamiento normal delos servicios y que no constituya falta muy grave”.

10 -32

ADAMS

L A B

O R

V I N C I T

O M N I A

la ley del rgimen jurdico i

Documents