La institucionalidad en el sectoragropecuario de América Latina

Evaluación y propuestas parauna reforma institucional

Martín Piñeiro, Roberto Martínez Nogueira,Eduardo Trigo, Filemón Torres,

Eduardo Manciana y Ruben Echeverría

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes técnicos delDepartamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada porBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina : evaluación ypropuestas para una reforma institucional / Martín Piñeiro … [et al.]. p. cm.(Sustainable Development Dept. Technical papers series ; RUR-101)

Includes bibliographical references.

1. Agriculture and state- -Latin America. 2. Land reform- -Latin America. 3. Ag-riculture- -Environmental aspects- -Latin America. 4.Conservation of natural resources- -Latin America. 5.Rural development- -Latin America. I. Piñeiro, Martín. II Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. III. Series.338.18 I46--dc21

Martín Piñeiro, Roberto Martínez Nogueira, Eduardo Trigo, Filemón Torres y EduardoManciana son miembros del Grupo CEO (Consultores en Economía y Organización,grupoceo@overnet.com.ar); Ruben G. Echeverría es Asesor Senior en Desarrollo Rural,Departamento de Desarrollo Sostenible, BID (rubene@iadb.org). Los autores agradecenlos comentarios de Gabriel Montes y de Juan Carlos Martínez y de los participantes deltaller de trabajo en donde se presentó una versión preliminar de este informe.

Las opiniones y conclusiones son de los autores y no representan las políticas de las or-ganizaciones mencionadas en el documento ni la posición oficial del Banco Interameri-cano de Desarrollo.

Noviembre de 1999

Copias de esta publicación (número de referencia: RUR-101) pueden obtenersedirigiéndose a:

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Presentación

Las reformas económicas y políticas ocurridas en América Latina y el Caribe en esta década haninfluido notablemente en el funcionamiento del estado. Una primera etapa de reformas disminuyóel gasto público y devolvió a la actividad privada un sinnúmero de funciones. Los autores de estetrabajo demuestran que los resultados en el sector público agropecuario han sido en general desi-guales y resaltan la necesidad de que el estado desempeñe un papel más activo en la definición delos mercados, complementando la actividad del sector privado, especialmente en aquellos casos enlos que los mercados no existen o no pueden desarrollarse.

Esta nueva visión más equilibrada sobre la función del estado impulsa las que en este documento seidentifican como la segunda y la tercera reformas del estado, dirigidas a culminar el proceso dereestructuración del sector público, incorporando dimensiones institucionales y organizacionales.Este proceso demandará esfuerzos de significación, alta capacidad técnica y la movilización deimportantes recursos, atendiendo la calidad de la gestión, la efectividad estatal y el desarrollo decapacidades para perfeccionar el funcionamiento de los mercados, para desplegar nuevas formas deregulación, para complementar a la actividad privada y para proveer nuevos bienes públicos.

Este trabajo propone ideas que pueden servir de base para el diseño y la implementación de sucesi-vas etapas de reformas en el sector público agropecuario, con el fin de lograr una mayor eficacia enel gasto, una mayor focalización de la acción y una mayor articulación de los esfuerzos públicoscon los que realizan las organizaciones de la sociedad civil y el propio sector privado. Como loresaltan los autores, este enfoque debe atender a la integralidad de los procesos de formulación depolíticas y programas y de su ejecución, a la instalación de capacidades sustentables y al creci-miento de los recursos analíticos y de gestión tanto en los países como en los organismos que con-tribuyen a su desarrollo. En este sentido, lo institucional debe constituirse en un foco de atenciónprioritario de manera de asegurar la eficacia de políticas, programas y proyectos financiados por losGobiernos con el apoyo del Banco y de otras agencias.

El Banco tiene una larga experiencia en el área rural, habiendo financiado un importante número deproyectos en apoyo al desarrollo del sector agropecuario. Más recientemente ha enfocado su aten-ción sobre la importancia de reducir la pobreza rural y promover el crecimiento del sector agroa-limentario mediante el desarrollo de la economía rural en su conjunto. A partir de estas iniciativas,una decidida acción por parte del Banco, centrada en la reforma y el fortalecimiento de las institu-ciones necesarias para la aplicación de las nuevas políticas públicas dirigidas al ámbito rural, ten-dría una especial importancia estratégica.

Waldemar W. WirsigGerente

Departamento de Desarrollo Sostenible

Indice

Resumen

1. Antecedentes 1 La construcción del sector público agropecuario La crisis de la institucionalidad heredada La reforma de la institucionalidad

2. Situación actual en países seleccionados 11 Argentina Perú Ecuador Colombia Venezuela Los elementos comunes y las principales diferencias

3. Contexto de la reforma institucional en el sector agropecuario 20 La reformulación del papel y los modos de operar del estado Los elementos centrales de la segunda reforma del estado Los cambios en el contexto, hacia la tercera reforma del estado

4. Propuestas para una reforma institucional del sector público agropecuario 36 El pensamiento estratégico y las negociaciones para la inserción internacional La competitividad internacional y los instrumentos de política sectorial La ampliación del sector agropecuario, agroindustrialización e integración vertical La sustentabilidad de la producción y la conservación de los recursos naturales La sustentabilidad social del medio rural La integración y desarrollo del medio rural Recomendaciones para la acción del Banco

Referencias 67

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Resumen

A fines de la década del ochenta, América Latinainició una profunda reforma económica dirigidaprincipalmente a resolver los desequilibrios exter-nos que habían hecho crisis como consecuencia dela cesación de pagos de la economía mexicana. Sinembargo, la reforma económica se extendió y al-canzó una profundidad inesperada, lo que a su veztrazó profundos cambios en el pensamiento eco-nómico y en la forma de ver el funcionamiento delestado. Los cambios impulsados por las propiastransformaciones mundiales significaron, de hecho,el abandono de la estrategia de sustitución de im-portaciones que había caracterizado el desarrolloeconómico de la región e introdujo la definición deuna nueva inserción internacional en la cual elintercambio comercial y los procesos de integra-ción regional tomaron una importancia central.

Esta transformación económica estuvo acompaña-da por una primera reforma del estado dirigida adisminuir el gasto público y devolver a la actividadprivada funciones que el estado había progresiva-mente tomado para sí. Los resultados en el SectorPúblico Agropecuario (SPA) han sido en generaldesiguales, en algunos casos inesperados y a vecesindeseados. En muchos casos ha puesto de mani-fiesto la necesidad de que el estado desempeñe unpapel más activo en la definición y preservación delos mercados, así como para complementar la acti-vidad del sector privado, especialmente en aquelloscasos en los que los mercados no están o no pue-den desarrollarse.

Esta nueva visión más equilibrada y pragmáticasobre la función del estado ha comenzado a impul-sar las que en este documento se identifican comola segunda y la tercera reformas del estado. Loselementos centrales de la segunda reforma ya ini-ciada están dirigidos a culminar el proceso de re-estructuración del sector público, incorporandodimensiones institucionales y organizacionales. Deesta reforma quedan aún muchas cuestiones pen-dientes. Su resolución demandará esfuerzos designificación, alta capacidad técnica y la moviliza-ción de importantes recursos. Es tal la dimensiónde la tarea y lo específico de los aportes que re-

quiere que se ha preferido conceptualizarla comouna tercera etapa del proceso de reforma, centradaen la calidad de la gestión, en la efectividad estataly en el desarrollo de capacidades para perfeccionarel funcionamiento de los mercados, para desplegarnuevas formas de regulación, para complementar ala actividad privada y para proveer nuevos bienespúblicos, cuando esto sea necesario.

El objetivo de este documento de trabajo es descri-bir la evolución de la institucionalidad en el SPAde América Latina y proponer ideas que puedenservir de base para el diseño y la implementaciónde sucesivas etapas de reformas del sector.

Los antecedentes a la situación actual de institu-cionalidad en el sector se pueden subdividir en tresperíodos: uno de construcción durante más de unsiglo, seguido de un período de crisis en los añossetenta, y el período de reformas de los últimos 15años. La construcción del sector público a su veztuvo una primer etapa del estado constructor, pa-sando por la complejización y el estado regulador,hasta la etapa del estado desarrollista con la estra-tegia de sustitución de importaciones. Toda esainstitucionalidad entra en crisis en un contexto detransformaciones mundiales y de integración re-gional. Esta etapa culmina con la primera genera-ción de reformas.

Los comienzos de la construcción de la institucio-nalidad (el estado constructor) van desde media-dos del siglo pasado hasta la década de 1930. Enesta fase la principal intervención del estado seconcentra en la apropiación y utilización de latierra para fines productivos y en el arbitraje deconflictos que se plantean entre distintos actoressociales en el agro. La legislación básica en mate-ria civil y comercial, las políticas de infraestructuray de servicios públicos, y el régimen fiscal y mo-netario, sirvieron para brindar el marco institucio-nal básico y para promover el desarrollo económi-co en general, incluyendo al sector agropecuario,que se convirtió en la principal fuente de recursosfiscales a través de las rentas aduaneras.

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La crisis económica mundial de la década de 1930tuvo graves efectos sobre las exportaciones agro-pecuarias de América Latina y, consecuentemente,sobre el conjunto de la economía. En respuesta aesta situación se comienzan a crear mecanismosinstitucionales que permiten al estado interveniractivamente en la vida económica. Esta es una fasede complejización de la acitividad del estado (elestado regulador). Va surgiendo así un sector pú-blico que no sólo contribuye a establecer el marcopara el desarrollo de las actividades productivas,sino que procura atenuar los efectos negativos delos ciclos económicos, regular el funcionamientode los mercados o generar alternativas a la produc-ción agropecuaria tradicional. Al mismo tiempo, ycomo consecuencia de las nuevas condicionesinternacionales, comienza a revalorizarse el papelde los mercados internos en las estrategias de desa-rrollo.

No obstante este papel subordinado asignado a laagricultura, la política sectorial de la época de sus-titución de importaciones tuvo una alta compleji-dad, e incluyó una amplia gama de instrumentos:protección arancelaria, control de precios, preciossostén y mínimos, intervención en la comercializa-ción interna y externa, crédito dirigido y subsidia-do, proyectos de colonización y, en pocos casos, dereforma agraria, subsidios a la innovación tecnoló-gica y otros. La aplicación de esta compleja políti-ca agropecuaria requirió para su instrumentación eldesarrollo simultáneo de un poderoso aparato ins-titucional capaz de llevar adelante las acciones depromoción y de control implícitas en la políticaadoptada. Consecuentemente, a partir de mediadosde la década del cuarenta, la intervención del esta-do se fundamentó en la necesidad de: realizar in-versiones estratégicas para romper los “cuellos debotella” existentes, especialmente en infraestructu-ra y recursos humanos; fomentar producciones oactividades específicas; regular y/o proteger ciertosmercados o bien solucionar problemas sociales oterritoriales determinados. Esta constituye la fasede la substitución de importaciones o del estadodesarrollista. En las décadas siguientes, a esosargumentos se fueron agregando otros, como losreferidos a la seguridad nacional, a la justiciaredistributiva y, en particular durante los setenta, ala seguridad alimentaria. Así, durante más detreinta años el estado fue adquiriendo un rol cadavez más relevante, tanto en la provisión de in-

fraestructura física y social y en la provisión deservicios básicos para la población como en laregulación de los mercados. Como resultado di-recto, el sector público en general, y el agropecua-rio en particular, fue aumentando su tamaño y lacomplejidad de sus funciones y demandando pro-gresivamente mayores recursos. Como resultadoindirecto, también fue generando problemas deineficiencia, improductividad, burocratismo, cen-tralismo, rigidez y politización en las decisionestécnicas.

En síntesis, durante los años previos a la crisis y elajuste, el estado en América Latina regulaba lo quese producía (precios relativos, financiamiento,inversiones, etc.); el nivel tecnológico con el cualse producía (investigación, asistencia técnica yextensión); y en cierta forma, para quién se produ-cía (intervenciones en el comercio exterior e inte-rior, precios controlados, monopolios de importa-ción, políticas salariales, etc.). Era un sector públi-co grande que administraba un número importantede instrumentos de política sectorial que afectabanla producción y el comercio y también la distribu-ción del ingreso entre la ciudad y el campo y entredistintos grupos económicos dentro de la sociedadagraria. Pero todo esto cambió de manera sustanti-va a partir de la crisis que se desencadenó en 1982.

A fines de la década de los setenta era común acasi todos los países de la región una situación sinsolución dentro del marco vigente. Cuando se re-quería una acción del estado para afrontar unacrisis que se agravaba, las medidas adoptadas nopodían más que ahondar la ineficiencia generaliza-da. Las crisis fiscales provocaron una reducciónglobal de los créditos presupuestarios y de los sala-rios efectivos y el dictado de normas que introduje-ron rigideces en el funcionamiento organizacional.Se limitaron actividades, se minimizaron inversio-nes y se afectó la disponibilidad de tecnologías,equipos y materiales, impactando negativamentesobre la ejecución de proyectos y la operación delos servicios. Como consecuencia de un violentoproceso de debilitamiento de su capacidad parapromover el desarrollo, el estado resultó progresi-vamente incapacitado para desempeñar sus funcio-nes básicas. Era un estado disperso, fracturado,poco inteligente, que había abandonado la nociónde lo “público” y que había sido privatizado dehecho, sometido a la apropiación de grupos cuya

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lógica de comportamiento era la de rent-seekers.Su conducción política se reducía a la administra-ción de la crisis, desbordada por la atención delcorto plazo.

La necesidad de la reforma de la institucionalidadsurge del efecto conjunto de factores externos einternos, vinculados entre sí. Las transformacionesdel contexto internacional imponen desafíos iné-ditos, que implican nuevos riesgos y que agudizanincertidumbres. La tensión entre globalización yfragmentación, junto a la alternativa de integracióno exclusión, plantean a los países de la región elimperativo de avanzar hacia la modernización desus estructuras, proceder a la apertura de sus socie-dades y de sus economías, estimular el adecuadofuncionamiento de sus mercados y acrecentar sucompetitividad.

El principal desencadenante interno de la reformaeconómica fue la crisis fiscal. Ella alcanzó supunto máximo cuando se agotó la posibilidad deseguir financiando los déficit recurrentes medianteel recurso inflacionario o por vía del endeuda-miento externo, lo que puso de manifiesto la faltade solvencia y la escasa credibilidad de los gobier-nos. El ajuste resultante de la crisis fiscal difiriósignificativamente de otros intentos anteriorescentrados en la manipulación del tipo de cambio yen la reducción del déficit a través de reformastributarias y administrativas. Si bien fue el fruto decircunstancias críticas, estuvo inspirado en nuevasconcepciones sobre el modelo de desarrollo y so-bre la relación entre el estado, la sociedad y elmercado. Partió de un diagnóstico que adjudicabalas causas del deterioro al proteccionismo, a exce-sos en la intervención, dimensionamiento y regula-ción estatal y a la escasa decisión política pormantener la disciplina fiscal. Además, este ajustefue fundamentado como condición previa y comocomponente central de las políticas de reformaeconómica tendientes a la reestructuración y trans-formación productiva centradas en el papel delmercado.

Si bien existen algunas diferencias en cuanto a lasecuencia de las reformas, su radicalidad y a lascondiciones políticas en que se dieron, la reformaeconómica adoptó un patrón semejante en casitodos los países de América Latina. En todos loscasos se pretendió corregir desequilibrios de la

balanza de pagos, lograr estabilizar los precios,eliminar distorsiones, y promover la eficienciamicroeconómica. Sus componentes básicos hansido: (i) la disciplina fiscal que procuró eliminarlos déficit de los gobiernos central y provinciales,de las empresas públicas y de los bancos centralesmediante una severa contención del gasto público,reducción significativa de su dimensión a travésdel abandono de funciones asociadas al estadointerventor y promotor, la privatización y la trans-ferencia de servicios a niveles subordinados degobierno, eliminación de subsidios, desregulación;(ii) el redireccionamiento del gasto público, aten-diendo a criterios de rentabilidad ecónomica y a laconstrucción de capital humano; (iii) la reformafiscal dirigida a ampliar la base tributaria y facilitarla administración impositiva; (iv) la liberalizaciónfinanciera, con tasas de interés fijadas por el mer-cado; (v) tipos de cambio unificados en el marcode una cierta libertad en la circulación de capitales;estímulo a la inversión externa y liberalización delcomercio, con la eliminación de restricciones yreducción y homogeneización de tarifas; y (vi)reformas en el marco normativo de manera deasegurar los derechos de propiedad, reducir loscostos de transacción y proveer seguridad jurídica.

La primera generación de reformas tuvo impor-tantes consecuencias sobre el sector y su institu-cionalidad. El perfil actual no obedece a un diseñoacabado, definido en función de una nueva realidadsocial y productiva ni a la adopción explícita de unnuevo modelo de gestión: es un estado remanente,conformado en mayor medida por “lo que quedó”,con esfuerzos para adaptarlo a los nuevos requeri-mientos. Esta readecuación institucional atraviesaclaramente un momento de transición, sin queestén definidos los objetivos a los que se tiende nilos procedimientos para continuar avanzando. Noobstante, los cambios han sido profundos y susconsecuencias serán, sin duda, duraderas. Las deci-siones adoptadas fueron conformando una realidadque constituye el punto de partida para una refle-xión largamente demorada sobre la construcción deun nuevo estado que sirva de mejor manera a satis-facer las necesidades de la sociedad, de maneraresponsable y transparente.

Sin embargo, la reforma del SPA no puede limitar-se a una reducción del número de las entidades quelo conforman o de su dotación de recursos huma-

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nos a través de un simple ajuste numérico. Tampo-co basta una reestructuración de sus funciones.Ambos aspectos pueden ser condiciones necesa-rias, pero no son suficientes para una efectivatransformación de la significación social de lasorganizaciones públicas, de su capacidad paraorientar y alentar procesos de desarrollo y paraalcanzar una mayor efectividad en sus acciones.Esa transformación demanda una alteración signi-ficativa en la concepción que guió el diseño de lasorganizaciones públicas y de sus servicios, aten-diendo a las nuevas realidades del sector agrope-cuario, así como una radical reorientación de lagestión. No sólo debe asegurar efectividad, sinolegitimidad social y capacidad para actuar en for-ma activa, promoviendo cambios, generando pro-cesos y contando con atributos para la innovaciónpermanente. Desde mediados de la década de 1980hasta mediados de la de 1990, durante la llamadareforma estructural, se redujo el SPA en muchoscasos a algo ni operativo ni normativo. Culminadaesa etapa ha llegado el momento de repensar lainstitucionalidad, pero no solo en el sector agrope-cuario, sino en todo el ámbito rural, incluyendo ladimensión de la gestión ambiental.

Las instituciones del SPA tienen en los países deAmérica Latina una considerable similitud, quesurge de una serie de características políticas einstitucionales de raíces comunes. Sin embargo,dentro de esta similitud, es posible identificar dife-rencias tanto en la estructura organizacional comoen el estilo de gerencia. Estas diferencias respon-den, en cierta forma, al grado de avance que cadapaís ha logrado en la implementación de las refor-mas institucionales asociadas al período de refor-mas instrumentadas en años recientes. Las princi-pales similitudes y diferencias que se describen acontinuación surgen del análisis comparativo reali-zado en cinco países seleccionados (Argentina,Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).

En cuanto a dependencia institucional, solamenteArgentina tiene una Secretaría de Agricultura de-pendiente del Ministerio de Economía. En los otroscuatro países la estructura institucional se basa enun Ministerio que depende directamente del Presi-dente de la República. En el Perú esta relación estámediatizada por la existencia de un Primer Minis-tro y un asesor presidencial que se ocupa explíci-tamente de problemas vinculados al desarrollo

rural. En los cinco países, los Ministerios de Agri-cultura (Secretaría, en el caso argentino), tienenbajo su responsabilidad temática la producciónagrícola y ganadera. Argentina, Colombia y Perútienen responsabilidad por la agroindustria y lasilvicultura. Argentina y Colombia incluyen en susmandatos a la pesca y Ecuador y Perú tienen ju-risdicción en los recursos naturales. Las responsa-bilidades temáticas son bastante variables y la es-tructura específica existente en cada país no pare-cería responder a ninguna lógica especial que vin-cule, por ejemplo, el mandato ministerial con laimportancia relativa del sector.

La comparación de las áreas funcionales en lascuales intervienen los Ministerios y sus organismosdescentralizados no indica ninguna tendencia sis-temática. En los cinco países mencionados casitodas las funciones son cumplidas ya sea por elMinisterio o por un organismo descentralizado.Las únicas funciones realizadas solamente en unnúmero limitado de países son las relacionadas a lareforma agraria y a la provisión de insumos. Simi-larmente, la comparación de los niveles de inter-vención utilizados no permite identificar tenden-cias o características de funcionamiento consis-tentemente distintas entre los organismos de lospaíses analizados. Una excepción a esta generali-zación se observa en el área de regulación, en lacual Argentina, Colombia y Ecuador tendrían unmenor nivel de intervención.

La estructura institucional presenta un fuerte gradode descentralización de carácter regional en Perú yEcuador, bastante menor en Colombia y es fuerte-mente centralizada en los casos de Argentina yVenezuela. Por el contrario, los cinco países anali-zados incluyen organismos descentralizados odesconcentrados los que tienen un considerablenivel de autonomía operacional y descentralizaciónen su infraestructura física y operacional. Los cin-co países cuentan con organismos descentralizadosencargados de la investigación agropecuaria. Enlas otras áreas solamente Colombia cuenta con unnúmero importante de organismos descentralizadosque cubren casi todas las áreas funcionales identi-ficadas. Asimismo, casi todos estos organismosdescentralizados cuentan con órganos colegiadosde dirección en los cuales hay algún grado de par-ticipación del sector privado o de las organizacio-nes que representan a la sociedad civil.

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Si bien el análisis comparativo realizado en loscinco países mencionados no permite identificartendencias sistemáticas que permitan progresar enla formulación de una tipología organizacional delSPA, es posible que, a partir de un análisis conmayor profundidad cualitativa y referido a un nú-mero mayor de países, sea posible establecer lasbases para ella.

El contexto de la segunda generación de reformasinstitucionales está dado por la capacidad y efecti-vidad del estado y las reformas institucionales,pero quedan muchas cuestiones pendientes. Enrelación a la reformulación del papel y los modosde operar del estado, las reformas del SPA forma-ron parte del desmantelamiento del estado inter-vencionista. Este desmantelamiento fue una conse-cuencia de las nuevas circunstancias enfrentadaspor los países y de un conjunto de ideas y convic-ciones que se consolidaron durante la última déca-da en torno al papel, significación y tamaño delestado y a los modos de estructuración de sus rela-ciones con el mercado y la sociedad civil. Estasideas tuvieron y tienen consecuencias importantessobre las modalidades de provisión, producción yfinanciamiento de sus servicios y por lo tanto in-dujeron cambios en la estructura del sector públi-co.

En primer lugar, la crisis precipitó el abandono delas concepciones normativas y voluntaristas que leasignaban al estado un papel de agente activo yúnico del desarrollo, optimizador de una funciónde bienestar social, lo que llevó a asumir posicio-nes favorables a una mayor descentralización enlas decisiones sociales. Por otra parte, las distan-cias entre las intenciones estatales y los resultadosobtenidos hicieron que se pusieran en cuestión losmodos tradicionales de organización y gestiónpública, experimentándose con modelos de vigen-cia probada en otros contextos y situaciones orga-nizacionales. Por consiguiente, si bien las accionesde reforma estatal han sido inspiradas, en primerlugar, por las urgencias derivadas de los apremiosfiscales y por estrangulamientos que impedían elcrecimiento, ellas fueron progresivamente respal-dadas por marcos normativos y enfoques teóricosque les dieron legitimidad y orientación. La brevereferencia a estos enfoques se justifica para re-construir los senderos recorridos con el fin de pen-sar alternativas hacia el futuro.

La primera reforma del estado ha tenido resultadosinsuficientes. Resultaron de respuestas a apremios,se inspiraron en experiencias extrarregionales yfueron incorporadas como condicionalidades en lasoperaciones de crédito que facilitaron las reformasde políticas. Sus sustentos teóricos fueron en gene-ral construidos a posteriori, debiendo recurrirse aellos en el presente cuando la tarea de consolida-ción de una nueva institucionalidad es imposterga-ble. Se supuso que las organizaciones tenían plasti-cidad para absorber los cambios de orientación,que la decisión política era suficiente para precipi-tar nuevos comportamientos y que la modificaciónde normas y procedimientos propios del sectorpúblico y el rediseño formal bastaban para alterarlos estilos de gestión. Se apostó a la capacidad derespuesta a las oportunidades abiertas por un sectorpúblico que dejaba campos de actividad a nivelessubordinados de gobierno, al sector privado y a lasorganizaciones sociales. La premisa fue la existen-cia de recursos sociales disponibles cuya activa-ción sólo requería una convocatoria explícita. Laconsecuencia neta fue, en cambio, que no hubo unimpacto significativo sobre la habilidad para pro-mover acciones colectivas en forma eficiente nisobre la satisfacción de la demanda de la sociedadpor los resultados de esas acciones. Quedan asívarias cuestiones pendientes que deben ser resuel-tas para el desarrollo de capacidades y el perfec-cionamiento de la efectividad del estado de maneraque éste pueda desempeñar su papel en la redefini-ción institucional. Estas cuestiones se refieren aatributos que, en general, debe reunir la gestión delSPA. Su aplicación a distintas organizaciones conmandatos y responsabilidades específicas debeanalizarse en cada caso particular.

La primera generación de reformas restituyó elpapel de los mercados como mecanismos para laasignación de recursos, y la segunda atiende a losmarcos institucionales necesarios para que estosmercados puedan responder a los atributos decompetencia y calidad. La tercera reforma delestado deberá centrarse en el desarrollo institucio-nal y en los asuntos cuya resolución excede a losmecanismos de mercado. Aún resta un gran esfuer-zo para concretar el conjunto de reformas institu-cionales y organizacionales en marcha y de aque-llas aun no iniciadas. Sus consecuencias tienenatributos muy diferentes a los de la primera etapade la reforma. Sus impactos sobre los agregados

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económicos son más difusos; su visualización re-quiere una perspectiva temporal de más largo pla-zo, su logro es consecuencia de nuevos comporta-mientos que los nuevos diseños deben estimularpero no sustituir; sus protagonistas no son sólo losactores políticos o las organizaciones públicas,sino que son resultado de una efectiva reorienta-ción social. A su vez, sus contenidos son máscomplejos y su ejecución más difícil: no son sóloel resultado de nuevas leyes, estructuras o tecnolo-gías, sino que consisten en la construcción de ca-pacidades, en la creación de nuevas redes de cola-boración, en la explotación de complementarieda-des y en el estímulo a la participación y la iniciati-va social. Sus objetivos no se alcanzan por la soladisponibilidad de mayores recursos o mejores in-sumos que agreguen eficiencia, sino por la calidadde los procesos organizacionales y por los impac-tos que se alcancen.

Lo anterior explica que las acciones que debenemprenderse tendrán que conceptualizarse comocontribuyentes a ese desarrollo institucional, supe-rando la perspectiva del perfeccionamiento organi-zacional, centrada en ámbitos particulares de laacción pública o privada. La visión del desarrolloinstitucional debe atender a las especificidadesnacionales y regionales, a la trayectoria y capaci-dades de los actores, a los desafíos particulares aresponder y a las orientaciones estratégicas que seadopten. Asimismo, la agenda de la tercera etapaincluye asuntos como la igualdad de oportunida-des, la mejor distribución de las capacidades paraarticular las necesidades y demandas sociales delos distintos grupos vinculados a la ruralidad, eldesarrollo de nuevas formas de “delegación” y“devolución” a la sociedad civil que reafirmen suautonomía a la vez que construyan nuevos modosde gestión social, junto al suministro de los lla-mados “nuevos bienes públicos”, como la preser-vación de los recursos naturales. Estas accionesdirectas configuran una etapa diferenciada, pues enella el objetivo de desarrollo institucional deman-dará nuevos comportamientos del estado por losque promueve capacidades sociales o afirma lopúblico a través de mecanismos con los que estácomprometido pero que le son ajenos.

Fundamentalmente, son los cambios en el contextolos que promoverán una tercera etapa de reformasdel SPA. Durante la última década han ocurrido

importantes transformaciones en la estructura yfuncionamiento del sector agropecuario, de espe-cial relevancia en Argentina, Chile y México; enlos cuales activos procesos de modernización pro-ductiva, agroindustrialización y expansión de lasexportaciones de algunos rubros han significadouna verdadera revolución productiva y comercial.Simultáneamente a esta modernización productiva,un número importante de países se encuentra en lasetapas iniciales de un proceso de reforma del esta-do en el que las nuevas ideas sobre la función delestado y las características que la gestión de lopúblico debe adquirir para ganar afectividad ylegitimidad social han permeado pero no han lo-grado aún una consolidación homogénea. Es porello que la reflexión sobre cuál debe ser el ámbito,la naturaleza y la intensidad de la intervención delestado en la actividad rural se debe basar en loscambios del contexto (apertura comercial y desre-gulación económica, nuevo escenario científicotecnológico, descentralización política y económi-ca) que tienen un impacto central en el sector.

Las reformas del estado en el sector han sido im-portantes, heterogéneas y poco consistentes, y engeneral han sido procesos residuales de reformasde la economía y de las instituciones de carácterglobal más que el resultado de políticas específicaspara el sector. Las nuevas condiciones de contextoy las propias transformaciones estructurales delámbito rural de la región definen ahora necesida-des más específicas de políticas públicas. Aunquelos objetivos de dichas políticas en la mayoría delos países de la región (mayor productividad, con-servar los recursos naturales y promover el bie-nestar rural) no han variado a lo largo de los años,los énfasis relativos y sus elementos centrales ne-cesitan adecuarse a las nuevas condiciones. En eldiseño de esas políticas y de las instituciones nece-sarias para su implementación es posible identifi-car temas centrales para la acción del estado.

Las propuestas para la reforma del sector públicoagropecuario pueden agruparse en seis áreas: elpensamiento estratégico, la competitividad y losinstrumentos de política, la ampliación del sector,la sustentabilidad de la producción, la sustentabili-dad social del medio rural, y la integración y desa-rrollo del ámbito rural. Las propuestas son, por supropia naturaleza, generales ya que no intentanadecuarse a las especificidades propias de cada

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país o situación. En algunas áreas, el trabajo acu-mulado de distintos autores e instituciones ha per-mitido describir con cierto detalle propuestas quecuentan con un considerable grado de consensoentre quienes han reflexionado sobre el tema. Enotros, las propuestas son preliminares y explorato-rias.

El pensamiento estratégico. Es necesario hacer unimportante esfuerzo para fortalecer la capacidadanalítica y de pensamiento estratégico en los paísesde la región, orientados a conceptualizar y poneren práctica una nueva visión de la ruralidad, sentarla base analítica para la formulación de políticas, ya apuntalar las negociaciones internacionales y lapolítica de exportaciones. El desarrollo de capaci-dad de pensamiento estratégico requiere, por partede los países de la región, de: programas de entre-namiento de funcionarios; recursos humanos yfinancieros para realizar estudios que aporten lainformación necesaria; y el desarrollo de una ade-cuada infraestructura institucional que permita yfacilite la coordinación entre áreas del gobierno ycon el sector privado y la sociedad civil.

La organización institucional de las actividades depensamiento estratégico, dirigidas a apuntalar lasdecisiones de política sectorial, podrían basarse enla conformación de un grupo de planta de alto ni-vel que definiera, en contacto con otros elementosdel sector público, privado y de la sociedad civil,las políticas públicas, y las opciones frente a losproblemas internacionales de mayor relevancia.Este grupo debería definir también el programa deinvestigaciones necesarias para proveer la infor-mación analítica requerida y una red de investiga-ción y reflexión sistemática organizada y financia-da alrededor de los temas y prioridades definidas.La forma de financiamiento y las institucionesparticipantes en la red dependerían en cada país dela organización institucional existente.

La competitividad y los instrumentos de políticasectorial. El desarrollo de la competitividad inter-nacional está estrechamente vinculado a los ins-trumentos de política macroeconómica, al desarro-llo de la infraestructura y al marco institucional ylegal en el cual se concreta la actividad económica.Sin embargo en el período posterior a la reformaeconómica, la mayoría de estos instrumentos estánfuera del ámbito de responsabilidad del SPA, salvo

la innovación tecnológica, la sanidad agropecuariay la calidad comercial, la promoción de exporta-ciones y el desarrollo de los mercados y la capaci-dad empresarial. Estas cuatro áreas requieren unaestrecha coordinación de objetivos y la posibilidadde compartir, en algunos casos, infraestructurafísica. Sin embargo son funciones muy distintas encuanto a los recursos humanos necesarios, las for-mas de financiamiento y las características de lagestión institucional, y como consecuencia, cadauna de ellas deben desempeñarse en ámbitos insti-tucionales distintos.

La búsqueda de la competitividad internacional enel marco de la tercera revolución tecnológica poneen evidencia la importancia de la innovación comoun instrumento central de las políticas públicas. Latecnología es la principal fuente del aumento de laproductividad de los factores experimentado du-rante las últimas décadas en el ámbito mundial yserá, en el marco de las nuevas preocupacionessobre la conservación de los recursos naturales, elprincipal instrumento disponible para manteneruna adecuada tasa de crecimiento de la producciónde alimentos. Consecuentemente, esta es una de lasprincipales áreas temáticas en las cuales es necesa-rio una clara y activa política pública. En el pasa-do, el sector público concentró sus acciones en elfinanciamiento y ejecución de actividades de in-vestigación y desarrollo tecnológico. En el futuroestas políticas públicas deberían considerar, entreotros: la promoción y el financiamiento de la in-fraestructura física y humana; la coordinación,promoción y financiamiento de actividades deinvestigación y generación de tecnología en áreasde interés prioritario; la provisión de incentivosque faciliten y promuevan la utilización del cono-cimiento en el sistema productivo; y la articulacióndel país con los conocimientos tecnológicos a nivelinternacional.

Un sistema ideal de financiamiento de los orga-nismos de investigación debería contar con trescomponentes. El primero financiaría los gastosfijos asociados al mantenimiento de la base cientí-fica y los costos de administración correspondien-tes a ella. Estos fondos deben ser estables en eltiempo, garantizados en el largo plazo y carecer devinculación con las actividades de investigación ensí mismas. Consecuentemente, el origen de estosfondos es, en general, el Tesoro Nacional y en

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algunos casos los recursos provienen parcialmentede un impuesto especial. Un segundo componentefinanciaría investigaciones de carácter estratégico,dirigidas a producir bienes públicos con una escasademanda efectiva en el mercado pero que son ne-cesarias para el desarrollo de la base científica delpaís. Los recursos serían de origen públicos delTesoro o impuestos de afectación específica, peropodrían ser administrados por proyectos y progra-mas específicos, seleccionados en forma competi-tiva. Por último, un tercer componente financiaríaproyectos de innovación tecnológica requeridaspor el sistema productivo. Estas investigacionespueden ser financiadas por los propios usuarios omediante recursos de afectación específica y supertinencia debe ser evaluada con la participaciónde los respectivos usuarios.

La organización institucional del sector públicoresponsable de la sanidad y calidad agropecuariaha seguido una evolución similar en varios paísesde América Latina; comenzando en unidades cen-tralizadas de los ministerios de agricultura, en lascuales la sanidad agrícola está separada de las acti-vidades ganaderas. Estas unidades se han converti-do en unidades descentralizadas y en algunos casosse han unificado en un organismo las actividadesde sanidad agropecuaria, incorporando incluso eldesarrollo y control de la calidad comercial. Estaevolución institucional está dirigida a lograr unamayor agilidad operativa e independencia técnica,una mayor eficacia en la utilización de la infraes-tructura física como laboratorios e instalacionescuarentenarias y la jerarquización de las activida-des vinculadas a la calidad comercial de los mer-cados nacionales y como requisito para participaren el mercado internacional. Es importante recalcarel papel permanente del estado en actividades de:control fronterizo que protege al país de la intro-ducción de enfermedades y plagas, y el controlsanitario de productos agropecuarios a ser exporta-dos; fiscalización de productos de origen nacional,tanto en relación con su calidad sanitaria como consu calidad comercial; y control y erradicación deenfermedades y plagas.

Las transformaciones de la última década permitie-ron reposicionar a la agricultura dentro de las eco-nomías nacionales y generaron oportunidades paralas producciones regionales en los mercados inter-nacionales. Estos cambios incluyen el fortaleci-

miento de la competitividad de las produccionestradicionales, y la apertura de nuevos mercados dealternativas no tradicionales, generalmente de altovalor agregado y dirigidas a “nichos” no abasteci-dos anteriormente. Estos mercados demandan untipo de servicios de apoyo (promoción de exporta-ciones) y estrategias de negocios diferentes de lasestablecidas para los productos tradicionales. Estasgeneralmente son transadas en bolsas o mercadosformales, en los que predominan las firmas gran-des, definidos en base a tipificaciones preestable-cidas y de amplia aplicación, y de gran volumen.Las nuevas situaciones requieren la diferenciaciónde los productos, tanto a nivel primario como en laetapa comercial. Asimismo, en los nuevos seg-mentos de mercado hay una importante participa-ción de empresas pequeñas y medianas que en lamayoría de los casos tienen una muy limitada ex-periencia en cuanto a las operaciones de exporta-ción, las que requieren de un apoyo que las pongaen igualdad de condiciones a las empresas de ma-yor dimensión.

El papel del estado en la promoción de las exporta-ciones es el de facilitar el desarrollo de servicios ensituaciones en las que, por la características de lossectores que los requieren (mayoría de las peque-ñas y medianas empresas ?PyMEs) y la escala delas inversiones necesarias, existen dificultades paraque el sector privado asuma la iniciativa de ofre-cerlos. Además, el tipo de servicios involucradospermiten, en la mayoría de los casos, esquemas derecuperación de costos, pudiendo decrecer la parti-cipación pública a medida que se consolide la de-manda y las propias capacidades de las empresas.Cabe notar que tanto los insumos como las capaci-dades necesarias para prestar estos servicios gene-ralmente están disponibles en instituciones públi-cas. Por lo tanto es necesario un esfuerzo cataliza-dor para coordinar las acciones dirigidas a consoli-dar las actividades de exportación. Los programasde apoyo deberían llevarse a cabo preferentementedentro de esquemas que faciliten la participacióndel sector privado, fuera de las estructuras de líneadel sector público, como por ejemplo mediantefundaciones promovidas y asociadas al sector pú-blico, pero con identidad y personería jurídicapropia, y con una activa participación de los go-biernos provinciales y municipales.

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Los procesos de agroindustrialización han dinami-zado las opciones de financiamiento y comerciali-zación de la producción primaria, tanto en lo quehace a los instrumentos a los que hoy tienen accesolos productores, tales como bolsas y mercados defuturos, como a la diversidad de los actores eco-nómicos que ofrecen servicios y participan de losmercados y procesos agroindustriales. Esto implicapara el productor una creciente complejidad encuanto a la gestión de la actividad, ya que los as-pectos administrativos y comerciales cobran unaimportancia cada vez mayor con relación a la ges-tión de las actividades productivas propiamentedichas, y se convierten en elementos estratégicospara el éxito de las empresas. En este marco, apa-recen demandas para el desarrollo de los mercadosy de la capacidad empresarial. A nivel macroeco-nómico, se requieren intervenciones dirigidas a ladefinición de los marcos legales y normativos parael desarrollo de los nuevos mercados, así como eldiseño de programas de promoción de los nuevosinstrumentos (bolsas, futuros) orientados a difundirsus beneficios y generar la información requeridapara su mejor aprovechamiento por parte de losproductores. A nivel microeconómico, es necesarioque los productores tengan las capacidades necesa-rias para usar los nuevos instrumentos de maneraeficiente y efectiva.

La ampliación del sector agropecuario, agroin-dustrialización e integración vertical. El rápidoproceso de agroindustrialización experimentadopor algunos países de la región genera nuevasoportunidades de crecimiento económico yagroexportación. Estos procesos de integraciónvertical de las cadenas productivas generan valoragregado y atienden a las nuevas demandas paraprofundizar la competitividad; y requieren criterioscomunes en la aplicación de las políticas públicasen cada una de las cadenas y una política delibera-da de integración sectorial. Es por esto que algunospaíses (Argentina) han ampliado el mandato de susministerios de agricultura para incluir segmentosagroindustriales de las principales cadenas produc-tivas. Esto, a su vez, significa una ampliación delos mandatos de los organismos de investigación ytransferencia de tecnología y sanidad agropecuaria,y la inclusión de nuevos actores sociales en elconjunto de clientes de los servicios provistos porel SPA; lo que refleja la necesidad de incorporaresta temática al mandato de los ministerios. Unos

pocos países ya han llevado a cabo esta reformainstitucional (Argentina, Colombia) con un consi-derable éxito en cuanto a mejorar la integración delas políticas agropecuarias y agroindustriales y apromover la agroindustrialización. La integracióndel área agroindustrial al mandato del SPA debeincluir a los organismos descentralizados, porejemplo investigación, sanidad y calidad comercialy las negociaciones comerciales a nivel internacio-nal.

La sustentabilidad de la producción agropecuaria.La relación entre decisiones y externalidades en eluso de tierras y en el manejo de los recursos natu-rales, y la evaluación de instrumentos que influyensobre tales decisiones sugieren que una estrategiapara la utilización sustentable de los recursos natu-rales con fines productivos debe: (i) compatibilizarlos intereses basados en la racionalidad privadaque prevalece al seleccionar tecnologías producti-vas a escala ‘local’, con los derivados de una ra-cionalidad pública que debe primar en la asigna-ción de tierras para funciones productivas y am-bientales a escala ‘regional’; y (ii) escoger los ins-trumentos de políticas, con los que se busca in-fluenciar las decisiones sobre selección de tecnolo-gías y asignación de tierras, en función del ámbitode acción y de la capacidad operativa desarrolladapor las organizaciones involucradas.

En este contexto, el objetivo central de las organi-zaciones que se promuevan será generalmente elde reducir los costos de transacción de las negocia-ciones a distintos niveles del ecosistema, entre losque usan tierras para producir y los que se venafectados por las externalidades de producción yde bienes públicos. Los instrumentos para apoyaresa función de las organizaciones son la informa-ción y la descentralización. La incertidumbre acer-ca del impacto de la degradación de los recursosnaturales sobre las funciones productivas y am-bientales confiere debilidad a las instituciones(leyes y normas) que buscan compatibilizar intere-ses productivos y ambientales. Un atributo esencialde las organizaciones para contrarrestar esa debili-dad institucional es el de procurar y difundir in-formación sobre costos y beneficios de usos y ma-nejos alternativos en los distintos ámbitos de deci-sión. Asimismo, la descentralización de organiza-ciones a niveles municipal y regional favorece laapropiación por actores locales de las reglas para el

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uso sostenible de recursos, una mayor influencia enlas decisiones, el monitoreo del uso de los recursosnaturales renovables, y la incorporación de cono-cimientos locales al sistema de información.

La sustentabilidad social del ámbito rural. Lagrave situación de pobreza rural en la región ame-rita realizar una profunda revisión institucional delos mecanismos existentes para reducirla. En gene-ral, dichos mecanismos fueron resultado de accio-nes de respuesta a problemáticas que se fueronsucediendo en el tiempo, muchas veces dispersasen varios organismos, programas y proyectos, sinarticulación recíproca, orientados por criterios noconvergentes y respondiendo a lógicas parciales,con frecuencia asociadas a la diversidad de fuentesde financiamiento. En este sentido, la innovacióninstitucional debe estar dirigida a generar una nue-va arquitectura en la que se diferencien las funcio-nes de orientación política y financiamiento entérminos de prioridades nacionales, que asegurenla coordinación y la selectividad de la acción, cuyaejecución cuente con amplia intervención local yparticipación de entidades de la sociedad civil.

Tradicionalmente los principales actores eran lasorganizaciones estatales, junto a grandes entidadesen las que los intereses y aspiraciones de los pe-queños productores quedaban relegados. A su vez,las entidades de pequeños productores participabancomo objetos de promoción, más que como inter-locutores activos. La nueva concepción del desa-rrollo rural supone la superación de los enfoquesasistencialistas o estructurados en torno a la ofertade servicios estatales definidos por algún ámbitocentral sin adecuación a realidades particulares; lasustitución de los enfoques verticales por flujos yarticulaciones horizontales; el apoderamiento de lasociedad civil; el aprovechamiento de las oportuni-dades de mercado en base a proyectos, cumpliendoel estado un rol promotor y catalizador de la ini-ciativa local. El estado debe preservar su capacidadestratégica y constituirse en promotor del desarro-llo económico y social del medio rural, servir decatalizador de las iniciativas sociales, descentrali-zar sus acciones y complementar a la operación delmercado y de la sociedad civil, que tiene un papelactivo y central en la reducción de la pobreza rural,mediante formas de acción que incorporen siste-máticamente la concertación, la valorización de lolocal y el fortalecimiento de redes sociales.

La integración y desarrollo del ámbito rural. Paraprofundizar la integración del sector rural con elresto de la sociedad (nacional e internacional) esnecesario un importante esfuerzo de inversiónpública en recursos humanos e infraestructura bá-sica ?vial y de riego, principalmente? y de servi-cios de salud. Estos esfuerzos deberán comple-mentarse con la promoción de reformas institucio-nales tendientes a lograr una mayor transparenciaen los mercados agroalimentarios, reducir los cos-tos de transacción dentro de los mismos y facilitarel funcionamiento de los mercados de capitales yde riesgo necesarios para atraer, y posibilitar, lainversión privada. Las inversiones productivaspropiamente dichas, incluyendo las destinadas aasegurar un desempeño eficiente de las funcionesde comercialización, almacenamiento, transporte,asesoría en proyectos productivos, asistencia técni-ca y empresaria son, por su propia naturaleza, res-ponsabilidad del sector privado. Sin embargo, enlas etapas iniciales el sector público puede tenerque desempeñar un papel estratégico en el desa-rrollo de la infraestructura para ciertos servicios,mientras se consolida la demanda por éstos paraque puedan ser asumidos por la iniciativa privada.

Estas transformaciones en el ámbito rural sugierenque la perspectiva tradicional de un SPA concen-trado en los aspectos referidos a la producciónprimaria y la problemática socio-productiva de lasáreas rurales sea insuficiente para responder a lasnecesidades de procesos económicos cada vez másintegrados y complejos. Se requiere una versiónmás amplia e integrada que mire al espacio ruralcomo una unidad en la cual se articulan un con-junto de actividades interrelacionadas. A su vez,esto requiere la ampliación del mandato del SPA yel desarrollo de una mayor capacidad para coordi-nar actividades con otros ámbitos del sector públi-co, que tienen responsabilidad en provisión deservicios (educación, salud) o desarrollo de in-fraestructura (caminos) en el ámbito rural; con elsector privado y con la sociedad civil.

La ampliación del mandato del SPA, de maneraque integre otros aspectos del espacio rural, impli-ca: definir aquellas funciones que, en adición a lascentrales a la actividad agropecuaria, requieren unalto grado de coordinación y deben estar en el ám-bito del ministerio de agricultura; identificar losmecanismos institucionales que permita participar

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en las funciones que, si bien son desarrolladas porotros ámbitos del sector público, requieren un es-trecho trabajo en común para generar sinergia yevitar duplicaciones e ineficiencias (caminos, co-municaciones, educación, salud, crédito, políticaimpositiva). El diseño de estos mecanismos decoordinación y la capacidad para diseñar políticaspúblicas integradas es tal vez uno de los principa-les desafíos del nuevo marco institucional que debedesarrollarse. Acciones de este tipo, organizadas enprofundidad y con recursos adecuados, darían a losministerios un perfil relativamente distinto al de lamayoría de los ministerios actuales.

Recomendaciones para la acción del Banco. Laactual prioridad del desarrollo institucional es con-secuencia de la creciente convicción de que lasreformas económicas instrumentadas durante laúltima década requieren acciones complementariasque atiendan las políticas sociales y ambientales, yla reconstrucción del accionar del estado comomarco necesario para el adecuado funcionamientodel mercado. Esta corriente de pensamiento co-mienza a tener preeminencia en la vida política dealgunos países de América Latina, en los cuales lasdemandas sociales y políticas para obtener las res-puestas concretas a estas problemáticas son cadavez más manifiestas. No obstante, ni el marco con-ceptual ni las propuestas de carácter técnico estánmuy desarrollados. Los aportes de los nuevos en-foques sobre las relaciones entre estado, mercado ysociedad civil no han sido plenamente utilizados enel ámbito de las recomendaciones concretas. ElBanco ha desarrollado un importante programa deapoyo a la reforma del estado. Estas actividades,sin embargo, no se han vinculado plenamente a lasacciones más concretas de carácter sectorial lleva-das a cabo en otros ámbitos del Banco y en lasoperaciones de préstamo que específicamente fi-nancian propuestas de reestructuración de aspectosparticulares del sector público.

Las nuevas demandas y necesidades sobre el sectorpúblico, en relación con los programas sociales yla implementación de políticas activas en el sectorproductivo que ayuden a paliar los efectos másnegativos de las crisis, contribuirán a la reformula-ción del funcionamiento del estado, con el fin delograr una mayor eficacia en el gasto, una mayorfocalización de la acción y una mayor articulaciónde los esfuerzos públicos con los que realizan las

organizaciones de la sociedad civil y el propiosector privado. En el sector agropecuario y agroin-dustrial estas demandas serán especialmente im-portantes y urgentes; la caída de los precios inter-nacionales de la producción primaria afectará losingresos de los productores y agravará las condi-ciones de pobreza rural, ampliamente extendida enAmérica Latina. Pero además, las importantestransformaciones en la producción agropecuariaque han acompañado las reformas económicas y laapertura comercial estarán amenazadas. Un retro-ceso en las tendencias de modernización y rees-tructuración del sector agropecuario, a las cuales elBID ha contribuido en forma importante, sería unapérdida de recursos y de tiempo con consecuenciasnegativas sobre el futuro de la producción agroin-dustrial y para el desarrollo económico y social deAmérica Latina.

En este sentido es importante destacar que lospréstamos dirigidos a superar problemáticas sus-tantivas en materia de producción, mercados oinfraestructura, deben estár siempre asociados a laconstrucción de capacidades institucionales. En elpasado fue usual que los proyectos tuvieran com-ponentes relativamente independientes, dirigidos alo organizacional, facilitando la adquisición deinsumos, la construcción de infraestructura, elequipamiento y la promoción de sistemas de in-formación que pudiesen apoyar la toma de decisio-nes y la gestión. No obstante, los recursos asigna-dos no contribuyeron en forma apreciable a conso-lidar capacidades institucionales, al no haber teni-do en cuenta la complejidad de la problemáticainstitucional ni las exigencias de los procesos decambio organizacional, y a veces al confundirse lasuperación de la carencia de medios con el incre-mento en las capacidades para la gobernabilidaddel sector, para la gestión estratégica y para laeficiencia en la acción.

Los nuevos enfoques a los que se ha hecho refe-rencia en este trabajo, junto a la experiencia acu-mulada de éxitos limitados y parciales en materiainstitucional, exigen una nueva concepción y unaestrategia renovada. Esa concepción debe atender ala integralidad de los procesos de formulación depolíticas y programas y de su ejecución, a la insta-lación de capacidades sustentables y al crecimientode los recursos analíticos y de gestión tanto en lospaíses como en los organismos que contribuyen a

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su desarrollo. En este sentido, lo institucional nodebe ser un agregado a los proyectos convencio-nales, sino constituirse en un foco de atención prio-ritario, pues, sin la existencia de capacidades sufi-cientes en este campo, la eficacia de políticas, pro-gramas y proyectos es cuestionable. Por su parte,las estrategias deben estar dirigidas a movilizar losrecursos disponibles en la región para la reformainstitucional, estableciendo redes interagenciales,haciendo uso de las capacidades ya construidas ygenerando una apreciación más madura de losrequisitos, condiciones y exigencias del desarrolloinstitucional.

Por todo lo planteado es evidente que una decididaacción por parte del Banco, dirigida a la reestructu-ración y fortalecimiento de la capacidad institucio-nal para ejecutar políticas públicas y desarrollarprogramas y proyectos que apoyaran al medio ruraltendría una especial importancia estratégica. ElBanco tiene una larga y fructífera experiencia en elárea rural, habiendo financiado un importante nú-

mero de proyectos en apoyo al desarrollo institu-cional. Más recientemente, ha llamado la atenciónsobre la importancia estratégica de reducir la po-breza rural y desarrollar el sector agroalimentario yha definido estrategias en las cuales se proponenlas áreas prioritarias de acción. A partir de esosdocumentos se podría definir una estrategia deacción de carácter institucional, centrada en lareforma y el fortalecimiento de las institucionesnecesarias para la aplicación de las nuevas políti-cas públicas dirigidas al ámbito rural.

Para ello se sugiere profundizar el marco concep-tual y realizar un número significativo de estudiosa nivel nacional. En base al resultado de los mis-mos se podría establecer un grupo de trabajo inte-ragencial con la participación de los Ministerios deAgricultura y Desarrollo Rural interesados y otrasorganizaciones públicas y no públicas, y las agen-cias técnicas internacionales especializadas, paraelaborar propuestas concretas de fortalecimientoinstitucional a nivel nacional, regional y local.

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1. Antecedentes

A fines de la década del ochenta, América Latinainició una profunda reforma económica la quetrazó profundos cambios en la forma de ver el fun-cionamiento del estado. Los cambios impulsadospor las propias transformaciones mundiales signi-ficaron, de hecho, el abandono de la estrategia desustitución de importaciones que había caracteri-zado el desarrollo económico de la región e intro-dujo la definición de una nueva inserción interna-cional en la cual el intercambio comercial y losprocesos de integración regional tomaron una im-portancia central. Esta transformación económicaestuvo acompañada por una primera reforma delestado dirigida a disminuir el gasto público y de-volver a la actividad privada funciones que el esta-do había progresivamente tomado para sí. Losresultados en el sector público agropecuario (SPA)han sido en general desiguales y en muchos casosha puesto de manifiesto la necesidad de que elestado desempeñe un papel más activo en la defi-nición y preservación de los mercados, así comopara complementar la actividad del sector privado,especialmente en aquellos casos en los que losmercados no están o no pueden desarrollarse. Estanueva visión más equilibrada y pragmática sobre lafunción del estado ha comenzado a impulsar lasque en este documento se identifican como la se-gunda y la tercera reformas del estado.

El objetivo de este trabajo es describir la evoluciónde la institucionalidad en el SPA y proponer ideasque pueden servir de base para el diseño y la im-plementación de sucesivas etapas de reformas delsector. Para ello es conveniente comenzar con losantecedentes de la evolución del sector a nivelregional desde antes de la crisis de ésta década,distinguiendo las siguientes tres etapas en su evo-lución: una de construcción durante más de 100años, seguida por otra de crisis (los años setenta), yla de reformas de las últimas 2 décadas..

La construcción del sector público agropecuario

La construcción del SPA tuvo una primera fase del“estado constructor”, para luego pasar al estadoregulador y finalmente al estado desarrollista.

Los comienzos: el estado constructor de lainstitucionalidad

Desde mediados del siglo pasado hasta aproxima-damente 1930, el estado se encuentra extendidogeográficamente, opera conforme a una legislaciónque responde al modelo civilista y que es el encar-gado de asegurar el orden social y de proveer lainfraestructura necesaria para el desarrollo de lasactividades productivas, en particular, las orienta-das a la exportación. Esta tarea se complementacon el establecimiento de las bases institucionalespara la expansión de los recursos productivos.1 Esun estado que sienta las bases para la construcciónde las nuevas naciones, con sociedades rígida-mente estratificadas, con el poder fuertementeconcentrado y con regímenes políticos de partici-pación restringida, se orienta hacia el estableci-miento de reglas de juego que permitan la acumu-lación de recursos y la integración con los merca-dos externos. Es, además, un estado poco comple-jo, muchas de sus intervenciones responden a unaconcepción “iluminista” de su papel en la sociedad.Este es el período liberal que alienta el desarrollode la educación pública, pone en marcha núcleoscientíficos incipientes y algunas iniciativas paradotar al aparato productivo de tecnologías en usoen los países más desarrollados (Martínez Noguei-ra 1990). Entre esas iniciativas se encuentran lasprimeras experiencias de desarrollo de la investi-gación agropecuaria, que se localizan en las uni-versidades, en departamentos de los ministerios deagricultura (MAG) o en instituciones dependientesde estos.2 Asimismo, se comienzan a realizar acti-vidades de transferencia de tecnología.

1 Los países del Cono Sur siguen un patrón típico: tierra,a través de la expansión de las fronteras, recursoshumanos por medio de la inmigración, y capitalatrayendo inversiones y colocaciones financieras en elexterior.

2 El énfasis puesto en la educación se traduce en eldesarrollo de escuelas de agricultura, con fuerteparticipación de técnicos europeos (italianos y belgas enPerú, alemanes en Chile) que contribuyen a transferir

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La principal intervención del estado se concentraen la apropiación y utilización de la tierra parafines productivos y en el arbitraje de conflictos quese plantean entre distintos actores sociales en elagro. La legislación básica en materia civil y co-mercial, las políticas de infraestructura y de servi-cios públicos, y el régimen fiscal y monetario,sirvieron para brindar el marco institucional básicoy para promover el desarrollo económico en gene-ral, incluyendo al sector agropecuario, que se con-virtió en la principal fuente de recursos fiscales através de las rentas aduaneras.

A pesar de que la producción agropecuaria se con-virtió en el componente básico del crecimiento, losMAG no fueron los instrumentos principales utili-zados por el estado para estructurar al sector. Noobstante, se constituyeron en el ámbito a través delcual los productores agropecuarios con poder eco-nómico, visibilidad social e influencia políticaintentaron operar sobre el conjunto del estado,determinando el contenido de las políticas públicascon impactos que excedían al sector agropecuario.Aunque los MAG no fueron centrales en la defini-ción de la política económica, se fue consolidandoun modelo organizacional y de gestión que en granmedida aún persiste. El mismo asumió como de-seables los atributos del modelo burocrático, quese caracteriza por procurar un alto grado de forma-lización y estandarización en los procesos, produ-cir bienes y servicios de elevada homogeneidad yestar regulado por salvaguardas normativas cuyosentido principal es asegurar la imparcialidad de laacción de los funcionarios, evitando su discrecio-nalidad y fijando límites a su capacidad de deci-sión. Es un modelo organizacional altamente cen-tralizado, con escasas capacidades para atender asituaciones sociales y territoriales diferenciadas. Laorientación de estos ministerios, fuertemente cen-trada en la atención a las problemáticas propias dela producción de rubros comerciables (commodi-ties), no generaba tensiones con este diseño cen-tralista que se mantuvo a través de los años. Sinembargo, su funcionamiento nunca alcanzó la vi-gencia plena de los principios del modelo burocrá-tico sobre los que estaba fundado, debido a la pre-servación de pautas de comportamientos cliente-lísticas y patrimonialistas. Sólo cuando emergieron

prácticas de manejo y realizan investigacionesfitotécnicas.

nuevos obstáculos para la persistencia de la estra-tegia de crecimiento dicho modelo organizacionalfue objeto de una progresiva complejización en lasfunciones de los MAG.

La complejización: el estado regulador

La crisis económica mundial de la década de 1930tuvo graves efectos sobre las exportaciones agro-pecuarias de América Latina y, consecuentemente,sobre el conjunto de la economía. En respuesta aesta situación se comienzan a crear mecanismosinstitucionales que permiten al estado interveniractivamente en la vida económica. Va surgiendoasí un sector público que no sólo contribuye a es-tablecer el marco para el desarrollo de las activida-des productivas, sino que procura atenuar losefectos negativos de los ciclos económicos, regu-lar el funcionamiento de los mercados o generaralternativas a la producción agropecuaria tradicio-nal. Al mismo tiempo, y como consecuencia de lasnuevas condiciones internacionales, comienza arevalorizarse el papel de los mercados internos enlas estrategias de desarrollo.

Este nuevo estado no sólo se va diferenciando delanterior por sus nuevas atribuciones regulatorias,sino que los problemas puestos al descubierto porla crisis y los intereses por ella afectados motivannuevos arreglos en los que se da cabida a estructu-ras corporativas de representación en los ámbitosdecisorios del estado. En este proceso es particu-larmente importante la figura de las juntas regula-doras destinadas a intervenir y regular la comer-cialización de productos agropecuarios, especial-mente en las fases de exportación. Dichos orga-nismos son la primera manifestación en el agro deesta nueva concepción regulatoria y de proteccióna los productores de las variaciones incontrolablesy exageradas de las condiciones de los mercadosinternacionales. Estos organismos presentan doscaracterísticas especiales que se difundirían poste-riormente a otras organizaciones: la participación,en algunos casos dominante, de los propios usua-rios en el gobierno y dirección de la organización;y su financiamiento a través de tributos o tasasespeciales por lo que la responsabilidad económicaes, al menos parcialmente, de los propios producto-res. Las Juntas Nacionales de Carnes y de Granos

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en Argentina y la Federación de Cafeteros de Co-lombia son ejemplos de este tipo de organismos.3

En algunos países ésta es la época en que la coope-ración internacional comienza a jugar un papeldeterminante en la conformación de los SPA,aportando modelos organizacionales y estimulandola atención a nuevas problemáticas. Se crean asíorganizaciones de investigación (Pardey et al.1989) sobre la base de campos experimentalesinstalados a comienzos de siglo en algunos países(Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Perú, Uru-guay y México) y se ponen en marcha nuevos ser-vicios de educación rural y extensión agrícola.

La estrategia de sustitución de importaciones: elestado desarrollista

La reconstrucción histórica del desarrollo intelec-tual de la estrategia de sustitución de importacio-nes adoptada por la mayoría de los países de Amé-rica Latina después de la Segunda Guerra Mundialha sido realizada por diversos y destacados autores(Iglesias 1994). El principal elemento de la reali-dad que llevó a la formulación de la estrategia fueel deterioro de los términos de intercambio expe-rimentado por los países exportadores de materiasprimas agropecuarias. A partir de esta evidencia, sesostuvo que la única defensa para los países endesarrollo era industrializarse utilizando la manode obra sobrante en el campo, inclusive en condi-ciones en las cuales la productividad de estas in-dustrias fuera menor que la de los países indus-triales (Kindleberger 1943). Esta observación fuela piedra angular del planteo teórico desarrolladopor Presbich y el grupo de trabajo congregado porél en la Comisión Económica para América Latina(CEPAL) a partir de 1950 (Love 1994).

La propuesta desarrollada por la CEPAL, y adop-tada a lo largo de las siguientes dos décadas porcasi todos los países de América Latina, proponíacomo idea central la necesidad de desarrollar el

3 En Argentina, la Junta Nacional de Carnes, creada en1933, tenía representantes de los productores en sugobierno. Pero la Junta Reguladora de Granos creada en1932, no tenía representación de los productores; reciénen 1935, cuando se transforma en la Comisión Nacionalde Granos y Elevadores los productores adquieren unarepresentación minoritaria en ella (Giberti 1985).

sector industrial a través de un conjunto de instru-mentos de política económica que brindaran pro-tección arancelaria, subsidios al capital y a la inno-vación tecnológica y una fuerte participación delestado en la producción de bienes y servicios. Enconsecuencia, y en ausencia de una clase empresa-ria desarrollada, el estado expandió su autonomía.Esta estrategia requirió la activa intervención delsector público no sólo en la definición e instru-mentación de una política económica que no res-pondía claramente a los intereses de los sectoresdominantes de la época, sino también en la gestióndirecta de los servicios y empresas públicas. Eldesarrollo de estas últimas, exagerado en muchoscasos, fue el resultado de las percepciones ideoló-gicas de esa época y una consecuencia directa de laausencia de capitales privados y de la capacidadempresaria necesaria para instalar empresas deservicios públicos e industrias básicas que pudieranaprovechar las economías de escala. Por consi-guiente, este proceso creó, en cierta forma, un es-tado con una dimensión y complejidad superior alnivel de desarrollo y a las capacidades institucio-nales de las propias sociedades que le daban ori-gen.

El papel reservado al sector agropecuario en laestrategia de sustitución de importaciones fue el deconstituirse en generador de recursos externoshasta que el sector industrial madurara y adquirieracompetitividad internacional. En la práctica, sinembargo, la política económica poseía fuertes ses-gos antiagrarios que terminaron por afectar negati-vamente la productividad del sector y su capacidadde contribuir efectivamente al desarrollo económi-co de largo plazo. Retrospectivamente, este resul-tado no debe sorprender ya que, si la estrategia desustitución de importaciones se originó en la con-vicción de que los términos de intercambio se dete-riorarían inevitablemente en el futuro como lohabían hecho en el pasado, era lógico que no sepusiera mayor énfasis en el crecimiento de la pro-ducción agropecuaria en el largo plazo.

No obstante este papel subordinado asignado a laagricultura, la política sectorial de la época desustitución de importaciones tuvo una alta comple-jidad, e incluyó una amplia gama de instrumentosde política: protección arancelaria, control de pre-cios, precios sostén y mínimos, intervención en lacomercialización interna y externa, crédito dirigido

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y subsidiado, proyectos de colonización y, en po-cos casos, de reforma agraria, subsidios a la inno-vación tecnológica y algunos otros. La aplicaciónde esta compleja política agropecuaria requiriópara su instrumentación el desarrollo simultáneo deun poderoso aparato institucional capaz de llevaradelante las acciones de promoción y de controlimplícitas en la política adoptada. Consecuente-mente, a partir de mediados de la década de 1940,la intervención del estado se fundamentó en lanecesidad de: realizar inversiones estratégicas pararomper los “cuellos de botella” existentes, espe-cialmente en infraestructura y recursos humanos;fomentar producciones o actividades específicas;regular y/o proteger ciertos mercados o bien desolucionar problemas sociales o territoriales de-terminados. En las décadas siguientes a esos argu-mentos se fueron agregando otros, como los referi-dos a la seguridad nacional, a la justicia redistri-butiva y, en particular durante los años setenta, a laseguridad alimentaria. Así, durante más de treintaaños el estado fue adquiriendo un rol cada vez másrelevante, tanto en la provisión de infraestructurafísica y social y en la provisión de servicios bási-cos para la población como en la regulación de losmercados. Como resultado directo, el sector públi-co en general, y el agropecuario en particular, fueaumentando su tamaño y la complejidad de susfunciones y demandando progresivamente mayoresrecursos. Como resultado indirecto, también fuegenerando problemas de ineficiencia, improducti-vidad, burocratismo, centralismo, rigidez y politi-zación en las decisiones técnicas.

En el caso especial de los MAG, estos operabancomo rectores de un sector que comprendía unconsiderable número de instituciones y organis-mos. Entre éstos pueden mencionarse institucionesde reforma agraria, institutos de comercialización,de regulación de precios, de fomento, de investiga-ción agropecuaria, de financiamiento a la produc-ción sectorial y de control sanitario. Insertos ensistemas de planificación que se implantaron encasi todos los países de la región desde la décadade los años sesenta, estos ministerios establecieronmecanismos de planificación sectorial y definieronesquemas de coordinación que enfrentaron seriosproblemas en su operación.

Simétricamente a este desarrollo de las institucio-nes públicas se fueron consolidando en el ámbito

de la sociedad civil, organizaciones del sector pri-vado y, en particular, gremiales por producto, cuyafinalidad era la defensa de sus intereses rentistas yla de ejercer presión política en los procesos deci-sorios del estado. Estas organizaciones por pro-ducto fueron y aún son particularmente importan-tes en los países subtropicales, en los que produc-tos como el azúcar y el café son dominantes. Coe-xistían con otras organizaciones igualmente pode-rosas, como la Sociedad de Agricultores de Co-lombia o la Sociedad Rural en Argentina, que re-presentaban a los grandes productores con intere-ses ganaderos y agrícolas. Junto a ellas se desarro-llaron también múltiples organizaciones de peque-ños productores, las que procuraron el apoyo delestado para poner a sus miembros a cubierto de lasimperfecciones e inseguridades del mercado. Lasorganizaciones de campesinos constituyeron me-dios para la canalización de las más diversas rei-vindicaciones en materia de acceso a recursos co-mo la tierra o el crédito, o referidas a la provisiónde servicios agrícolas y sociales por parte del esta-do.

En síntesis, durante los años previos a la crisis y elajuste, el estado en América Latina regulaba lo quese producía (precios relativos, financiamiento,inversiones, etc.); el nivel tecnológico con el cualse producía (investigación, asistencia técnica yextensión); y, en cierta forma, para quién se produ-cía (intervenciones en el comercio exterior e inte-rior, precios controlados, monopolios de importa-ción, políticas salariales, etc.). Era un sector públi-co grande que administraba un número importantede instrumentos de política sectorial que afectabanla producción y el comercio y también la distribu-ción del ingreso entre la ciudad y el campo y entredistintos grupos económicos dentro de la sociedadagraria. Pero todo esto cambió de manera sustanti-va a partir de la crisis que se desencadenó en 1982.

La crisis de la institucionalidad heredada

El modelo de sustitución de importaciones entró encrisis económica y política, como consecuencia desu incapacidad para hacer frente a las exigenciasde: la competitividad, en un contexto en el que seaceleró el cambio tecnológico; un crecimientosuficiente para satisfacer las crecientes aspiracio-nes sociales; y la generación de los recursos nece-sarios para las inversiones requeridas para lograr

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una estructura productiva integrada y el desarrollode la infraestructura suficiente. Esta incapacidadgeneró crisis recurrentes del sector externo, déficitfiscales crecientes y la obsolescencia tecnológicade los sectores productivos. La crisis energética,cambios en los mercados mundiales y el costocreciente del endeudamiento externo precipitaronel modelo de economía cerrada; el que simultá-neamente alcanzó los límites de su viabilidad so-cial debido a conflictos por la distribución del in-greso a raíz de la progresiva imposibilidad de fi-nanciar un gasto público que había crecido excesi-vamente.

Las insuficiencias del modelo expusieron las limi-taciones del aparato estatal que había sido cons-truido para promoverlo. Las nuevas funciones quefue asumiendo motivaron la creación de estructurascon diversa naturaleza jurídica, capacidades dedecisión y formas de articulación con la sociedad,conformando una confederación de organizacionesacopladas muy débilmente. Cada una de ellascontó con capacidades analíticas y operativas insu-ficientes y quedaron prisioneras de los interesescorporativos. Los intentos de introducir mayorracionalidad en las políticas públicas y en su ejecu-ción a través de esquemas de planificación, coordi-nación y concertación fueron sólo ? en el mejor delos casos? parcialmente exitosos. La inestabilidadpolítica de muchos de los países provocó disconti-nuidades en el marco de operación de estos meca-nismos; la complejidad de los problemas superósus capacidades técnicas y las carencias organiza-cionales y de gestión determinaron que los resulta-dos distaran de las intenciones de los decisorespolíticos. De este modo, el estado concluyó porparecerse a un mercado en el que se intercambia-ban recursos de poder en contraposición al orde-namiento centralizado y burocrático previsto por laplanificación convencional.

A fines de la década de 1970 era común a casitodos los países de la región una situación sin solu-ción dentro del marco vigente. Cuando se requeríauna acción del estado para afrontar una crisis quese agravaba, las medidas adoptadas no podían másque ahondar la ineficiencia generalizada. Las cri-sis fiscales provocaron una reducción global de loscréditos presupuestarios y de los salarios efectivosy el dictado de normas que introdujeron rigidecesen el funcionamiento organizacional. Se limitaron

actividades, se minimizaron inversiones y se afectóla disponibilidad de tecnologías, equipos y mate-riales, impactando negativamente sobre la ejecu-ción de proyectos y la operación de los servicios.En síntesis, como consecuencia de un violentoproceso de debilitamiento de su capacidad parapromover el desarrollo, el estado resultó progresi-vamente incapacitado para desempeñar sus funcio-nes básicas. Era un estado disperso, fracturado,poco inteligente, que había abandonado la nociónde lo “público” y que había sido privatizado dehecho, sometido a la apropiación de grupos cuyalógica de comportamiento era la de rent-seekers.Su conducción política se reducía a la administra-ción de la crisis, desbordada por la atención delcorto plazo.

Esta realidad se reproducía en el SPA, que debióenfrentar importantes transformaciones económi-cas y sociales: mayor complejidad de la produc-ción, crecientes articulaciones agroindustriales,cambios tecnológicos cada vez más significativos,emergencia de nuevos actores sociales con mayo-res capacidades de organización y gestión, modifi-caciones en la viabilidad de distintas producciones,cambios en la demanda y en los mercados. Frente aellos se puso de manifiesto la obsolescencia de losmecanismos e instrumentos tradicionales que elsector público tenía a su disposición. De este mo-do, el sector público quedó integrado por un con-junto de organizaciones que surgieron histórica-mente como respuesta a problemas específicos yresponsables de las más diversas funciones. Pro-gresivamente disminuyó sus aportes en los proce-sos de formulación de políticas macroeconómicasy en la elaboración de programas y proyectos queatendieran las necesidades de la producción y desus articulaciones cada vez más complejas con losmercados. Prisioneras de inercias institucionales yvíctimas de las consecuencias negativas de losintentos de contención del gasto público, estasorganizaciones se debatían en una situación depenuria técnica y ostensible inefectividad.

El modelo de gestión de esas organizaciones tam-bién estaba en crisis ya que reforzó el aislamientoorganizacional y, por consiguiente, la ausencia demecanismos de complementación con otras entida-des. La centralización, la participación de los pro-ductores a través de mecanismos representaciona-les de cúpula, la existencia de criterios operacio-

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nales y procedimientos que parten del supuesto dela homogeneidad de los productores y no de susdiferenciaciones, etc., fueron características detodas las organizaciones del sector, que se mantu-vieron inalterables a pesar de los cambios en laspolíticas y en la realidad socioproductiva.

La reforma de la institucionalidad

Las transformaciones mundiales y los procesos deintegración regional

La necesidad de la reforma de la institucionalidadsurge del efecto conjunto de factores externos einternos, vinculados entre sí. Las transformacionesdel contexto internacional imponen desafíos iné-ditos, que implican nuevos riesgos y que agudizanincertidumbres. La tensión entre globalización yfragmentación, junto a la alternativa de integracióno exclusión, plantean a los países de la región elimperativo de avanzar hacia la modernización desus estructuras, proceder a la apertura de sus socie-dades y de sus economías, estimular el adecuadofuncionamiento de sus mercados y acrecentar sucompetitividad.

La productividad, la eficiencia y la capacidad paraparticipar en el comercio mundial se constituyenen variables fundamentales del crecimiento. Paraalcanzarlas es preciso estimular la inversión y lainnovación en un nuevo escenario conformado porla consolidación de agrupamientos regionales,intercambios internacionales con menos restriccio-nes, nuevos paradigmas tecnológicos, la explosiónen las comunicaciones y la información, la emer-gencia de los servicios como sectores dinámicos, ladisponibilidad de nuevas herramientas gerencialesy la “desmaterialización” de los procesos producti-vos. Este nuevo escenario apresuró y coincidió conla toma de conciencia sobre la necesidad de im-plementar modelos de desarrollo adecuados a lastransformaciones del contexto internacional. Suimplantación supone el tránsito de economías pro-tegidas y subsidiadas a una competitividad sosteni-da en base a la innovación. Nuevas instituciones,políticas focalizadas, infraestructura adecuada,recursos humanos calificados y articulaciones so-ciales que potencien las capacidades y faciliten lasacciones colaborativas son condiciones para esetránsito. Por su parte, la elevación del bienestar yde la calidad de vida, la superación de la pobreza y

la construcción de sociedades más justas constitu-yen condiciones necesarias para el desarrolloequitativo y para el aprovechamiento racional delos recursos naturales.

Junto a los desafíos internacionales, los países dela región avanzan en sus procesos de integración.Superando las limitaciones de los intentos de éxitoreducido de las décadas de los años sesenta y se-tenta, el desarrollo de estos mecanismos constituyeun factor adicional de notable importancia, y exigela definición de estrategias conjuntas y la armoni-zación de políticas para concluir en la formaciónde un espacio económico común. El proceso deintegración está avanzando a una velocidad y conuna profundidad imprevistas. El crecimiento delcomercio intrarregional, las inversiones a través delas fronteras y los programas conjuntos están sien-do acompañados por el surgimiento de múltiplesmecanismos que los facilitan y los promueven. Laperspectiva del ALCA, la participación de Méxicoen el NAFTA y el MERCOSUR, tienen implican-cias en sus dimensiones políticas, sociales, cultu-rales y educativas, además de las económicas. Deigual manera, implican un nuevo marco para lanegociación con otros bloques económicos.

La integración regional es un mecanismo paraavanzar hacia la especialización y la complementa-ción productiva, el aprovechamiento de economíasde escala, la integración horizontal y vertical y lalocalización óptima de plantas en función de lasáreas de producción de las materias primas, la dis-ponibilidad de mano de obra y la ubicación deredes de comercialización y centros de consumo.Todo ello contribuye a mejorar la competitividadante terceros mercados, permitiendo el aumento dela oferta agrícola y agroindustrial. Esa integraciónsupone también dificultades. Deben reducirse lasasimetrías existentes en la implementación de losacuerdos y decisiones dirigidas a reducir las res-tricciones a la competencia intrarregional. Además,en los países se manifiestan resistencias y movili-zaciones de los grupos afectados que tratan dedefender los productos más sensibles. Por cierto,algunas zonas y producciones serán afectadas porla mayor apertura al comercio intrarregional, yaque se manifestarán con mayor intensidad las dife-rencias en términos de las ventajas comparativas.Todo ello determina la necesidad de políticas deapoyo y reconversión. Los MAG no han sido parti-

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cipantes activos en las negociaciones. Por otrolado, la ausencia de mecanismos permanentes su-pranacionales ha sido una innovación de este pro-ceso de integración. Ello, a la vez que plantea de-safíos difíciles de apoyo técnico, brinda flexibili-dad y abre oportunidades para experimentar formasnovedosas de relacionamiento entre países y deaportes de cooperación sobre materias específicas.

Los desencadenantes internos y los contenidos dela reforma económica

La crisis fiscal precipitó el ajuste. Ella alcanzó supunto máximo cuando se agotó la posibilidad deseguir financiando los déficit recurrentes medianteel recurso inflacionario o por vía del endeuda-miento externo, lo que puso de manifiesto la faltade solvencia y la escasa credibilidad de los gobier-nos (Bresser Pereira 1994). Este ajuste difirió sig-nificativamente de otros intentos anteriores centra-dos en la manipulación del tipo de cambio y en lareducción del déficit a través de reformas tributa-rias y administrativas. Si bien fue el fruto de cir-cunstancias críticas, estuvo inspirado en nuevasconcepciones sobre el modelo de desarrollo y so-bre la relación entre el estado, la sociedad y elmercado. Partió de un diagnóstico que adjudicabalas causas del deterioro al proteccionismo, a exce-sos en la intervención, dimensionamiento y regula-ción estatal y a la escasa decisión política pormantener la disciplina fiscal. Además, este ajustefue fundamentado como condición previa y comocomponente central de las políticas de reformaeconómica tendientes a la reestructuración y trans-formación productiva centradas en el papel delmercado.

La reforma económica adoptó un patrón semejanteen casi todos los países de América Latina. Si bienexisten algunas diferencias en cuanto a la secuen-cia de las reformas, su radicalidad y las condicio-nes políticas en que se dieron (Banco Mundial1993), en todos los casos se pretendió corregirdesequilibrios de la balanza de pagos, lograr esta-bilizar los precios, eliminar distorsiones, y promo-ver la eficiencia microeconómica. Sus componen-tes básicos han sido (Williamson 1990):

(i) disciplina fiscal: se procuró eliminar losdéficit de los gobiernos central y provinciales,de las empresas públicas y de los bancos cen-

trales mediante una severa contención del gastopúblico, reducción significativa de su dimensióna través del abandono de funciones asociadas alestado interventor y promotor, la privatización yla transferencia de servicios a niveles subordi-nados de gobierno, eliminación de subsidios,desregulación;

(ii) redireccionamiento del gasto público,atendiendo a criterios de rentabilidad ecónomi-ca y a la construcción de capital humano;

(iii) reforma fiscal dirigida a ampliar la basetributaria y facilitar la administración impositi-va;

(iv) liberalización financiera, con tasas de inte-rés fijadas por el mercado;

(v) tipos de cambio unificados en el marco deuna cierta libertad en la circulación de capitales,estímulo a la inversión externa y liberalizacióndel comercio, con la eliminación de restriccio-nes y reducción y homogeneización de tarifas, y

(vi) reformas en el marco normativo de manerade asegurar los derechos de propiedad, reducirlos costos de transacción y proveer seguridadjurídica.

Los impactos de la reforma económica

Estas medidas tuvieron un impacto enorme sobrela estructura económica y social de los países.Sectores enteros debieron afrontar la competenciade la producción extranjera por la liberalizacióndel comercio; se extinguieron antiguas ventajasfundadas en subsidios del más diverso tipo y seesfumó el velo monetario creado por las elevadas yvariables tasas de inflación. Las empresas debieronadecuar sus tecnologías y revisar sus estrategias.Regiones dedicadas a producciones específicastuvieron que iniciar lentos y dolorosos procesos dereconversión. Si bien los costos de transición fue-ron anticipados como parte de un proceso de “des-trucción schumpeteriana” (Sachs 1994), el procesode concentración económica, territorial y de ingre-sos que se desencadenó generó demandas socialescomo consecuencia de la agudización y ampliaciónde la pobreza y del desempleo (Valdés 1994).

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Los resultados de la reforma económica han sidodiversos. Entre los positivos están el control de lainflación, la intensificación del comercio y, envarios países, la regularización de los flujos deinversión y, luego de períodos de fuerte contrac-ción, tasas de crecimiento elevadas en términoshistóricos. En otros, no se ha alcanzado un ritmode crecimiento sostenido, aun cuando los logros enmateria de articulación internacional han sido im-portantes.

El ajuste y la reestructuración del estado: laprimera generación de reformas

La reforma económica tuvo por propósito centralrestituir a los mercados el papel de asignadores derecursos. En ella, el ajuste y la reestructuración delsector público desempeñaron un papel estratégico,comenzando por el ajuste dirigido a equilibrar lascuentas fiscales a través de la contracción del gas-to, la reducción del personal y la redefinición delas estructuras. Como no podía ser de otra manera,esta etapa se realizó dolorosamente, con tropiezos,dificultades y errores. A continuación siguió unaetapa de reestructuración mediante acciones enmateria de: i) replanteo de las funciones efectiva-mente desempeñadas por el estado y de sus capaci-dades normativas y reguladoras a través de la pri-vatización de servicios y empresas, la desregula-ción y la transferencia de funciones a niveles su-bordinados de gobierno; ii) modificación de susmodalidades operativas de manera de dar cabida alos aportes, contribuciones y capacidades de lasorganizaciones del sector privado por medio de ladelegación, la acreditación y la contratación; y iii)descentralización, tendiente a acercar la ejecuciónde las acciones a la sociedad.

A lo largo de estas etapas se consideraron progre-sivamente aspectos institucionales más complejos.Se partió de concepciones limitadas de la reformaadministrativa, con énfasis en la dimensión de losrecursos afectados, en las normas que regulabanlos regímenes de gestión de recursos, en las es-tructuras y en la incorporación de tecnologías,particularmente las informáticas. Las acciones sedirigieron a planos diversos:

(i) Tuvieron impactos sobre la arquitecturainstitucional básica de los países a través de lasredistribuciones de funciones entre los niveles

de gobierno. Si bien se ha avanzado en la trans-ferencia de actividades, funciones, estructuras,responsabilidades y recursos, quedan abiertosinterrogantes sobre los papeles que en definitivaasumirán los distintos niveles de gobierno pordecisión política y por capacidad de gestión.Las diferentes capacidades de las administra-ciones locales exigen llevar adelante un proce-so de fortalecimiento institucional en aquellassituaciones más débiles.

(ii) Su alcance fue macro-organizacional, pueslos nuevos regímenes normativos pretendieronmodificar el marco de restricciones que atravie-san horizontalmente a toda la administraciónpública, con escasas diferenciaciones sectorialesu organizacionales: regímenes de estructuras, depersonal, de administración financiera, etc.

(iii) Abarcó a organizaciones seleccionadas,alterando significativamente sus condiciones deoperación, con avances significativos en unospocos organismos. La transformación de losmodelos de gestión quedó postergada, en la ma-yoría de los casos, para una etapa futura.

(iv) Se redefinieron los contenidos y funcionesde conjuntos sectoriales enteros, como fue elcaso del sector público agrícola, manteniéndoseen muchos casos las organizaciones existentespero dándoles nuevos mandatos y estableciendonuevos mecanismos de gestión. Las privatiza-ciones, la desregulación y las transferencias deservicios enmarcadas en la etapa de reestructu-ración tuvieron básicamente alcances e impac-tos sectoriales. Muchas de ellas pretendieronacrecentar la inversión, aumentar la eficiencia,liberar a los agentes sociales de restricciones einhibiciones y acercar la gestión a la comuni-dad.

(v) En algunos casos se ha procurado unatransformación del modo de operar del estado através de modificaciones sustantivas en los mo-delos de gestión centrados en los resultados ylos impactos, con identificación precisa de losresultados efectivos, de los costos y de su dis-tribución, con control social del accionar públi-co.

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Se ha afirmado que el ajuste es una condición pre-via para la reestructuración y la transformación.Ello también tiene validez para los mecanismosinstitucionales. En este plano, el achicamiento delaparato estatal ha dado paso a una reestructuración,mediante la redefinición y reasignación de funcio-nes. No obstante, no se ha alcanzado todavía unaauténtica transformación con cambios sustancialesen su modalidad de gestión que aseguren el de-sempeño de un papel acorde, no ya con los desa-fíos del presente, sino con los que pueden antici-parse para los años futuros.

Las consecuencias sobre el sector y suinstitucionalidad: el estado remanente

En este contexto, las políticas agrícolas abandona-ron muchos de sus componentes tradicionales: elestado pasó a abstenerse de participar en las ins-tancias de comercialización, se liberaron los pre-cios y se aligeraron restricciones y tasas arancela-rias. Las reformas modificaron los precios relativosy la estructura de costos de la producción agrope-cuaria. Se procuró eliminar la sistemática orienta-ción de recursos del sector agropecuario a los sec-tores urbanos a través de tipos de cambio diferen-ciales o de las políticas fiscales. Pero a la vez algu-nos rubros resultaron amenazados en su competiti-vidad, se planteó un nuevo escenario para la incor-poración de tecnologías y la operación de meca-nismos de mercado puso fin a subsidios u otrasformas de protección. La reforma también influyóde manera decisiva en el uso de la tierra y en elpatrón tecnológico utilizado. En este sentido, laagricultura se expandió con un mayor uso de agro-químicos y fertilizantes, creando una nueva situa-ción en cuanto a la conservación de los recursosnaturales. Asimismo, categorías enteras de pro-ductores enfrentaron problemas de financiamientoy endeudamiento. El ajuste provocó cambios en laestructura agraria con un proceso de creciente con-centración parcelaria, pauperización de áreas mar-ginales y migraciones. Además, el proceso deirrupción de nuevos actores ?proveedores de servi-cios, contratistas, empresas integradas? se profun-dizó, ahondando aún más las diferenciacionesexistentes en la agricultura.

La institucionalidad agropecuaria se vió limitadaen su capacidad para influir en las políticas ma-croeconómicas. El nuevo modelo relegó y supe-

ditó las políticas sectoriales a los imperativos delos equilibrios globales, privilegiando al sectorexterno y a la estabilidad de precios. Por ello, elnúcleo básico de las decisiones sobre políticaspúblicas se trasladó a los Bancos Centrales y a losministerios de Hacienda, eliminándose los meca-nismos existentes para articular los aspectos secto-riales y regionales de aquellas políticas. La adop-ción de una nueva concepción del estado implicóreexaminar profundamente su papel y funciones,dejándoselo de concebir como el elemento motordel crecimiento del sector y ámbito regulador delcomportamiento de los actores. Su diseño se viósustancialmente modificado; se disolvieron meca-nismos de comercialización y de regulación demercados, el crédito promocional fue sometido alas mismas reglas del conjunto del sistema finan-ciero y se produjo la liberación de restriccionesexistentes a la producción y al comercio interno yexterno. A su vez, la privatización de algunos ser-vicios vinculados directamente con el sector creóun escenario en el que la participación del estadose redujo de manera drástica.

Por último, esta reestructuración estuvo acompa-ñada por la introducción de modalidades nuevas decontratación y delegación con el sector privadopara la producción de servicios, en particular enmateria de transferencia de tecnología, sanitaria, decalidad y de certificación; se promovió el finan-ciamiento conjunto en proyectos de generación detecnología y se avanzó en la desconcentracióntransfiriendo capacidad decisoria a los niveleslocales de las organizaciones públicas.

El perfil actual no obedece a un diseño acabado,definido en función de una nueva realidad social yproductiva ni a la adopción explícita de un nuevomodelo de gestión: es un estado “remanente”, con-formado en mayor medida por “lo que quedó”, conesfuerzos para adaptarlo a los nuevos requeri-mientos. Esta readecuación institucional atraviesaclaramente un momento de transición, sin queestén definidos los objetivos a los que se tiende nilos procedimientos para continuar avanzando. Noobstante, los cambios han sido profundos y susconsecuencias serán, sin duda, duraderas. Las deci-siones adoptadas fueron conformando una realidadque constituye el punto de partida para una refle-xión largamente demorada sobre la construcción deun nuevo estado que sirva de mejor manera a satis-

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facer las necesidades de la sociedad, es decir, demanera responsable y transparente.

La reforma del estado para el sector agropecuariono puede limitarse a una reducción del número delas entidades que lo conforman o de su dotación derecursos humanos a través de un simple ajustenumérico. Tampoco basta una reestructuración desus funciones. Ambos aspectos pueden ser condi-ciones necesarias, pero de por sí no son suficientespara una efectiva transformación de la significa-ción social de las organizaciones públicas, de su

capacidad para orientar y alentar procesos de desa-rrollo y para alcanzar una mayor efectividad ensus acciones. Esa transformación demanda unaalteración significativa en la concepción que guióel diseño de las organizaciones públicas y de susservicios, atendiendo a las nuevas realidades delsector agropecuario, así como una radical reorien-tación de la gestión. No sólo debe asegurar efecti-vidad, sino legitimidad social y capacidad paraactuar en forma activa, promoviendo cambios,generando procesos y contando con atributos parala innovación permanente.

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2. Situación actual en países seleccionados

Este capítulo describe brevemente la situación delsector público agropecuario en Argentina, Perú,Ecuador, Colombia y Venezuela, de una maneratentativa y en base a información incompleta dedistintas fuentes, no siempre consistentes. El análi-

sis comparativo que se presenta en la última sec-ción identifica tendencias en los procesos de cam-bio institucional. Con el fin de realizar una des-cripción sistemática se utilizan las siguientes va-riables:

Cuadro 1. Variables utilizadas en la descripción de la situación institucional del SPA

1. Jerarquía dentro del sector público de la máxima autoridad agrícola

2. Principales funciones del sector público agrícola

Areas de responsabilidad temática (agricultura, ganadería, silvicultura, recursos naturales, pesca, agroindustria,acuicultura).

Areas de responsabilidad funcional (los instrumentos de intervención del estado) información, innovación tec-nológica, producción de semillas, provisión de insumos, comercialización de productos, sanidad, control decalidad comercial, promoción de exportaciones, crédito, colonización, reforma agraria, desarrollo rural y laregulación y control del uso de los recursos naturales).

Niveles de intervención. Definición de las políticas, coordinación, regulación y ejecución.

3. Atributos de las organizaciones del sector

Tipo de organización (departamento centralizado, organismo descentralizado, descentralizado y con asignaciónespecífica de recursos, organismo autárquico, organismo de derecho privado).

Nivel de descentralización física y funcional a nivel regional (delegación de funciones a provincias, delegacio-nes regionales con autonomía, delegados regionales, funcionarios regionales).

Modalidad de gestión: centralizada, participación de los usuarios, redes, tercerización o acreditación, evalua-ción ex post.

Grado y formas de vinculación con los usuarios y la sociedad civil (consejos directivos, consejos asesores,foros de concertación).

Argentina

La Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentacióndepende del Ministerio de Economía. La Primerareforma del estado llevada a cabo a partir de 1991,afecta profundamente la estructura y funciona-miento de la Secretaría y de sus organismos des-centralizados. La desregulación de la economía, un

elemento central de la reforma económica, llevó ala eliminación de las juntas de comercialización(Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Car-nes, Fondo Nacional de la yerba mate y FondoNacional del algodón). Reformas parciales realiza-das más recientemente incorporaron el área de laagroindustria al mandato del MAG y concentraronla mayor parte de las responsabilidades sobre la

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conservación de los recursos naturales en la Se-cretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente.Por lo tanto, la competencia del MAG, incluye laagricultura, la ganadería, la agroindustria, la pescay la silvicultura (cuadro 2).

Por otra parte, la rápida modernización de la pro-ducción agropecuaria y el incremento de las ex-

portaciones de origen agropecuario estuvieronacompañadas por una mayor participación en lasnegociaciones internacionales y en la promociónde exportaciones a través de un programa especial(PROMEX). Asimismo en años recientes se hanfortalecido las actividades de apoyo a los pequeñosproductores (Cambio Rural y el Programa SocialAgropecuario).

Cuadro 2: Argentina, áreas de responsabilidad funcional, nivel de intervención y organismos

Funciones Nivel de IntervenciónDefinición depolíticas

Coordinación deacciones

Monitoreoexpost

Regulación Ejecución directa

Información yestadísticas

SAGPyAINDEC

SAGPyAINDEC

Investigación SAGPyAINTA /INIDEP

INTA/INIDEP

Extensión SAGPyA/INTA INTA/ INIDEPProducción desemillas

INASE INASE

Provisión deinsumosCom. de la pro-ducción

SAGPyA SAGPyA

Prom. de expor-tación

SAGPyA/PROMEX

Sanidad SAGPyA SAGPyA SENASA SENASACalidad SAGPyA SAGPyA SAGPyA SENASACréditoColonizaciónRef. AgrariaDesarrollo rural SAGPyA SAGPyA (Prog. So-

cial Agrop.)Fuente: CEO, en base a las siguientes referencias: SAGPyA (Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentación), INTA (InstitutoNacional de Tecnología Agropecuaria), INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), INASE (Instituto Nacional deSemillas), SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Alimentaria), PROMEX (Programa de Promoción de Exportaciones deAlimentos), INIDEP (Instituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo Pesquero).

La SAGPyA tiene una estructura centralizadacontando con una débil presencia regional limitadaa unos pocos funcionarios que cumplen tareas derecopilación de estadísticas. La mayor parte de lasfunciones de ejecución se desempeñan a través delos organismos descentralizados. Tanto el INTAcomo el SENASA son organismos importantes conuna considerable presencia regional. El INTA, enparticular, con su extensa y poderosa red de cen-tros y estaciones experimentales es la principalpresencia del sector público en el ámbito rural. Su

estructura es utilizada por la SAGPyA para llevar acabo todas las intervenciones que tienen algunavinculación con la innovación tecnológica.

Por otra parte, todos los organismos descentraliza-dos tienen una significativa participación del sectorprivado en su dirección. El INTA, el INASE y elPROMEX tienen consejos directivos en los cualesparticipan representantes del sector privado. ElSENASA tiene un consejo asesor, pero además lascampañas sanitarias son realizadas a través de me-

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canismos con una importante participación delsector privado. Un ejemplo de esto son las funda-ciones a través de las cuales se realiza la exitosacampaña de erradicación de la aftosa.

Perú

El MAG depende directamente del Presidente de laRepública. Sin embargo, esta relación está par-cialmente mediatizada por la existencia de un pri-mer ministro y un asesor del presidente que seocupan de problemas vinculados con el desarrollorural. La estructura del Ministerio es considera-blemente descentralizada, en un sentido regional, através de las Agencias Agrarias que son órganosdesconcentrados ubicados en las distintas provin-cias y distritos más alejados, especialmente en lasregiones de selva y sierra. El MAG ha tenido unareestructuración bastante profunda en años recien-

tes, en busca de una mayor eficiencia. El númerode funcionarios disminuyó notablemente y lasacciones de desarrollo rural fueron transferidas enparte a las oficinas de la Presidencia de la Nación.El ámbito de competencia del Ministerio incluye:agricultura, ganadería, silvicultura, conservaciónde los recursos naturales, agroindustria (cuadro 3).

INIA, INRENA y SENASA tienen una estructuradescentralizada a nivel regional, con una conside-rable presencia territorial. Esta presencia territorialse realiza a través de las estaciones experimentalesen el caso del INIA, de las oficinas desconcentra-das en el caso del SENASA y las oficinas regio-nales en el caso del INRENA. Solamente el prime-ro de los organismos mencionados cuenta a nivelregional con órganos directivos integrados conrepresentantes de la actividad privada.

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Cuadro 3: Perú, áreas de responsabilidad funcional, nivel de intervención y organismos

Funciones Nivel de IntervenciónDefinicionesde políticas

Coordinaciónde acciones

Monitoreo ex-post

Regulación Ejecución directa

Información yestadísticas

INEI MAG MAG

Investigación MAG INIA/INRENA INIA INIA/ INRENAExtensión(transferenciade tecnología)

MAG INIA INIA INIASENASAPRONAMACHCS

Producción desemillas

MAG CONASE MAG/INIASENASA

CONASE CORESESCODESES

Provisión deinsumos

MAG UOPE MAG MAG UOPEPRONAMACHCSREG. AGRARIAS

Comercializa-ción de laproducciónPromoción deexportación

PROMPEXMAG

PROMPEXMAG

PROMPEX PROMPEXMITINCI/SENASADIGESA

PRODUCTORESPRIVADOS

Sanidad MAG SENASA SENASA SENASADIGESA

SENASA/DIREC.REG.DIGESA

Calidad com.Crédito MEF

COFIDECOFIDE COFIDE MEF CAJAS RURALES

CAJAS MUNICIP.Colonización MIPRES

PROMUDEHMIPRES MIPRES MIPRES/ MAG

FFAARef. AgrariaDesarrolloRural

MIPRESPROMUDEH

MIPRES MIPRES MIPRESPROMUDEH

MIPRES/PROMUDEHFONCODES/ ONGSPRONAMACHS

Fuente: CEO, en base a información provista por Jorge Caro y a las siguientes referencias: OIA (Oficina de Información Agraria), MAG (Ministeriode Agricultura y Ganadería), MIPRES (Ministerio de la Presidencia), PROMUDEH (Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano),FONCODES (Fondo Nacional), MEF (Ministerio de Economía y Finanzas), COFIDE (Corporación Financiera), PROMPEX (Comisión para laPromoción de las Exportaciones (pública)), DIGESA (Dirección General de Sanidad- Ministerio de Salud), ONA (Organización Nacional Agraria);UOPE (Unidad Operativa de Proyectos Especiales- Mag), PRONAMACHS (Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Suelos),CONASE (Comisión Nacional de Semillas (Privado)); CORESES (Comité Regional de Semillas- Conase (privado)), CODESES (Comité Departa-mental de semillas- Conase (privado)), INEI (Instituto Nacional de Estadísticas e Informática), SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Agraria),INIA (Instituto Nacional de Investigación Agraria), CONCYTEC (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología)

Ecuador

El MAG depende directamente del Presidente de laRepública. La estructura del Ministerio es formal-mente descentralizada dada la existencia de tresSubsecretarías regionales. No obstante, la toma yejecución primaria de decisiones de política, estáncentralizadas en las Direcciones Nacionales de lasSubsecretarías Técnica Administrativa y la de Po-lítica e Inversión Sectorial. Para las Subsecretarías

Regionales quedan, básicamente, las misiones decoordinación territorial de las acciones puestas enmarcha por el organismo central.

El ámbito de competencia del Ministerio (cuadro4) incluye: agricultura, ganadería y la conservaciónde recursos naturales concernientes al sector rural.Quedan excluidos los temas de silvicultura y depesca. Los organismos descentralizados, con auto-nomía presupuestaria, pero bajo la dirección políti-

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ca del MAG son el INIAP, de investigación agro-pecuaria; el INDA (Instituto Nacional de Desarro-llo Agrario) que atiende a la política de desarrollo

para el sector campesino e indígena, y los institutosde Sanidad Vegetal y Animal.

Cuadro 4: Ecuador, áreas de responsabilidad funcional, nivel de intervención y organismos

Funciones Nivel de IntervenciónDefiniciones depolíticas

Coordinación deacciones

Monitoreo expost Regulación Ejecución directa

Información yestadísticas

MAG MAG MAG MAG

Investigación MAG/ DNITyE MAG/ DNITyE DNITyE INIAP/ SNAI/ MEExtensión (trans-ferencia de tec-nología)

MAG/ DNITyE DNITyE INIAP/ SNAI/ ME

Producción desemillas

MAG/ DNA MAG/ DNA DNA DNA

Provisión de in-sumos

MAG/ DNA MAG/ DNA DNA DNA

Comercializaciónde la producción

MAG/ DCIyE MAG/ DCIyE DCIyE MAG

Promoción deexportación

MAG/ DCIyE MAG/DCIyE DCIyE MAG

Sanidad MAG SESA MAG SESACalidad com. MAG/ DNA DNA DNACrédito SGCND BNF BNF Banco Nacional de

FomerntoColonización MAG/ INDA INDA INDA INDA INDA/ INCRAE

Ref. Agraria MAG/ DNDC DNDC INDADesarrollo Rural MAG/ DNDC DGA DNDC INCCFuente: CEO, en base a información provista por E. Manciana y a las siguientes referencias: MAG: MAG y Ganadería; DINTyE:Dirección Nacional de Investigación, Transferencia de Tecnología y Extensión Agropecuaria; INIAP: Instituto Nacional de Investi-gación Agropecuaria; DNA: Dirección Nacional Agropecuaria; SESA: Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria; DNDC:Dirección Nacional de Desarrollo Campesino; DCIyE: Dirección de Comercio Interno y Externo; INDA: Instituto Nacional de Desa-rrollo Agrario; INCRAE: Instituto de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana

Colombia

A principios de la década de 1990 el gobierno im-pulsó una profunda reforma institucional del sectoragropecuario. Esta reforma se concentró, por lomenos en cuanto a las intenciones, en: (i) la elimi-nación progresiva de la intervención del estado enla comercialización, (ii) la reestructuración delsistema nacional de ciencia y tecnología, (iii) elfortalecimiento de los mecanismos financieros delsector a través de FINAGRO, (iv) el fortaleci-miento y descentralización de las actividades delMAG y (v) la búsqueda de una mayor eficiencia

(Piñeiro, 1998). Sin embargo, a pesar de que lassucesivas reformas institucionales llevadas ade-lante durante los años noventa respondían a estosobjetivos generales, éstas no parecen haber tenidola claridad y unidad de criterio necesarias paralograr los objetivos buscados. Desde este punto devista la reforma institucional ha sido incompleta yes todavía un proceso inconcluso (Ramírez y Gon-zález, 1997).

La estructura central de la actual organizacióninstitucional del sector agropecuario está integradapor el MAG que depende directamente del Presi-

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dente de la República y por las instituciones des-centralizadas: el Instituto Colombiano de la Re-forma Agraria (INCORA), el Instituto ColombianoAgropecuario (ICA), el Instituto Nacional de Ade-cuación de Tierras (INAT), el Instituto Nacional dePesca y Acuicultura (INAP) reciente creación, elFondo de Cofinanciación para la Inversión Rural(Fondo Dri), el Instituto de Mercadeo Agrícola(IDEMA), la Caja Agraria y FINAGRO. Adicio-nalmente es necesario mencionar a la Corporación(CORPOICA) que si bien fue constituida comoorganización de derecho privado es financiada enforma mayoritaria por el estado y es la principalinstitución de investigación y desarrollo tecnológi-co en el sector agropecuario (Piñeiro, 1998).

El mandato del Ministerio y sus organismos des-centralizados (cuadro 5) incluye las siguientesáreas de responsabilidad temática: agricultura,ganadería, silvicultura, pesca, agroindustria y acui-cultura. En este sentido el MAG de Colombia tieneuno de los mandatos institucionales más amplios.A su vez, el conjunto de instituciones mencionadasconforman una importante infraestructura institu-cional complementada con otras de menor impor-tancia y una amplia gama de programas especialese instituciones del sector privado configuran unaimportante presencia institucional en el sectoragropecuario.

Cuadro 5: Colombia, áreas de responsabilidad funcional, nivel de intervención y organismos

Funciones Nivel de IntervenciónDefinición de políti-cas

Coordinación deacciones

Regulación Ejecución directa

Información y estadísticas DANE DANEInvestigación MADR COLCIENCIAS CORPOICAExtensión MADR UMATA’s UMATA’sProd. SemillasProvis. InsumosCom.produc. MADR IDEMAProm. ExportacSanidad MADR ICA ICA ICACalidad MADR ICA ICA ICACrédito JUNTA MONETA-

RIACNCA/ FINAGRO CAJA Agraria y otros

Colonización* CONSUAT FONAT INAT y otrosRef. Agraria MADR INCORA INCORADesarrollo rural MADR MADR/DRI DRI

* En Colombia se asimila a las actividades desarrolladas en el marco de la Ley 41 de 1993, de adecuación de tierras.

Fuente: CEO, en base a información provista por M. Piñeiro y a las siguientes referencias: CNCA: Comisión Nacional deCrédito Agropecuario; CONSUAT: Consejo Superior de Adecuación de Tierras; CORPOICA: Corporación Colombiana deInvestigación Agrícola; DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística; DRI: Fondo de Cofinanciación para laInversión Rural; FINAGRO: Fondo de Inversiones Agropecuarias; FONAT: Fondo Nacional de Adecuación de Tierras; ICA:Instituto Colombiano Agropecuario; IDEMA: Instituto de Mercadeo Agrícola; INAT: Instituto Nacional de Adecuación deTierras; INCORA: Instituto Colombiano de Reforma Agraria; MADR: MAG y Desarrollo Rural; UMATA’s: Unidades Muni-cipales de Asistencia Técnica Agropecuaria

La estructura institucional agropecuaria de Colom-bia es especialmente compleja. En particular esinteresante notar la existencia de consejos, algunosde los cuales integran a representantes de la activi-dad privada, con la responsabilidad de definir ycoordinar las políticas públicas de áreas específi-

cas. En este sentido la reforma del año 1991 incor-pora con fuerza la intención de separar las funcio-nes de definición de políticas con la ejecución deactividades. Un segundo elemento a resaltar en laestructura institucional de Colombia es la existen-cia de fondos con mandatos específicos para el

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financiamiento de algunas de las principales fun-ciones o intervenciones del sector público.La descripción del sistema institucional sintetizadaen el Cuadro 5 no refleja con suficiente claridad laimportante participación de las organizaciones delos productores, no sólo en el gobierno de las dis-tintas instituciones sino también en la realizacióndirecta de acciones en el sector. Los Fondos Para-fiscales y los gremios por producto como porejemplo, la Federación de Cafeteros, ilustran estaimportante presencia del sector privado.

Venezuela

El Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) cons-tituye el eje central del SPA en Venezuela.4 De-pende directamente del Presidente de la Repúblicay su área de competencia incluye la agricultura y laganadería. Desde el punto de vista funcional elMinisterio tiene una fuerte presencia tanto en loreferente a la definición de políticas, como en laaplicación de las mismas y la prestación de losdistintos servicios de apoyo a la agricultura (cua-dro 6). Como se desprende de la información refe-rida a cada función, el elemento saliente es el altogrado de centralización de las mismas, tanto en loque hace a sus mecanismos de gobierno y defini-ción de políticas ? los que, en la práctica son partede la estructura del línea del MAG? como en susaspectos operacionales. Aun cuando el FONAIAP,el IAN y el ICAP tienen Juntas Administradorascomo sus máximos órganos de gobierno, su nivelde autonomía en cuanto a la toma de decisiones ymanejo administrativo/financiero es muy bajo; enlo operacional, salvo el FONAIAP (investigación),Instituto Agrario Nacional, IAN (reforma agraria ycolonización) y las instituciones de crédito (Insti-tuto de Crédito Agropecuario, ICAP y el Fondo deCrédito Agropecuario, FCA), que tienen una co-bertura territorial relativamente amplia, el resto delas instituciones tienen una presencia a nivel regio-nal relativamente baja y muy dispersa.

4 Durante la edición de este trabajo Venezuela reorgani-zó todo su sector público, por lo que la informaciónincluida en el documento es válida hasta mediados de1999.

Otro de los aspectos a resaltar se refiere a los ser-vicios de sanidad y semillas, los que en la práctica,y a pesar de estar estructurados como “serviciosnacionales”, son parte de la estructura del FO-NAIAP, con el que comparten infraestructura yrecursos humanos. Esto no solo les resta efectivi-dad, sino que plantea claras situaciones de con-flictos de interés al ser FONAIAP uno de los acto-res principales en el campo del desarrollo de losinsumos genéticos vegetales y los inmunobiológi-cos veterinarios.

En 1995/96, como parte de proceso de reforma delestado y reducción del sector público, se planteóuna reforma integral de las estructuras existentes.Dicha reforma estaba orientada a: (i) lograr unamejor interacción público-privada en la definiciónlas políticas y la prestación de los servicios; (ii)definir más claramente las áreas de responsabili-dad, separando por un lado los servicios de la in-vestigación, y por otro integrando funciones cone-xas y promoviendo un mayor acercamiento de losservicios a la demanda (descentralización y des-concentración); y (iii) agilizar operativa y admi-nistrativamente la implantación de los distintosprocesos y actividades. Estas reformas nunca sellevaron a cabo y en la actualidad continúa la es-tructura preexistente prácticamente sin cambios,excepto en lo que hace a la reducción del personaldel Ministerio y algunos de los organismos espe-cializados, como el FONAIAP, y el comienzo de laimplementación de algunos mecanismos más fle-xibles en el área administrativa y financiera.

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Cuadro 6: Venezuela, áreas de responsabilidad funcional, nivel de intervención y organismos

Funciones Nivel de intervenciónDefinición depolíticas

Coordinación deacciones

Monitoreo expost Regulación Ejecución directa

Inform. y estad. DE&I DE&I DE&I DE&I DE&IInvestigación FONAIAP FONAIAP FONAIAP FONAIAP FONAIAPExtensión CIARA CIARA (DE) CIARA(DE) CIARA(DE) CIARA(DE): ejecuta

por contratacióndelegada

Producción desemillas

SENASEM SENASEM SENASEM SENASEM SENASEM delega oautoriza

Provisión de in-sumos

No No Dirección Generalsectorial de pro-ducción

SASA Convenio MAC-Pequiven-Fedeagro,para fertilizantes

Com. De la pro-ducción

Dirección depolítica de mer-cadeo

Dir. Gral. secto-rial de produc-ción

Dir. Gral sectorialde producción

Dirección depolítica demercadeo

No

Prom. Exportac.Sanidad SASA SASA SASA SASA SASACalidad CONVENIM-

MIC-Dir. Polít.Mercadeo

Dir. de políticade mercadeo

CONVENIM-MIC CONVENIM-MIC

CONVENIM-MIC

Crédito ICAP/FCA/FNC/FRE

ICAP/FCA/FNC/FRE

ICAP/FCA/FNC/FRE

MAC/ICAP/FCA/FNC/FRE

ICAP/ FCA (comosegundo pi-so)/FNC/FRE

Colonización IAN IAN IAN IAN IANRef. Agraria IAN IAN IAN IAN IANDesarrollo rural IAN IAN IAN IAN IANProvisión de in-fraestructura

DGIA Goberna-ciones

DGIA Goberna-ciones

DGIA Goberna-ciones

DGIA Gober-naciones

DGIA Gobernaciones

Fuente: CEO, en base a información provista por E. Trigo y a las siguientes referencias: CIARA: Fundación para la Capacitación eInvestigación Aplicada a la Reforma Agraria; CIARA (DE): Dirección de Extensión; DE&I: Dirección de Estadísticas e Informáti-ca; DGIA: Dirección General de Infraestructura Agrícola; FCA: Fondo de Crédito Agropecuario; FNC: Fondo Nacional del Café;FONAIAP: Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias; FRE: Fondos Regionales de estados; IAN: Instituto Agrario Nacio-nal; ICAP: Instituto de Crédito Agropecuario; SASA: Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria; SENASEM: Servicio Nacio-nal de Semillas.

Los elementos comunes y las principalesdiferencias

Las instituciones del SPA en los países de AméricaLatina tienen una considerable similitud que surgede una serie de características políticas e institu-cionales de raíces comunes. Sin embargo, dentrode esta similitud, es posible identificar diferenciastanto en la estructura organizacional como en elestilo de gerencia. Estas diferencias responden, encierta forma, al grado de avance que cada país halogrado en la aplicación de las reformas institucio-nales asociadas al período de reformas instrumen-tadas en años recientes. Las principales similitudes

y diferencias que se describen a continuación sur-gen del análisis realizado en la sección anterior,complementado con información de otros trabajosde los autores. Si bien el análisis comparativo rea-lizado en los cinco países seleccionados no permiteidentificar tendencias sistemáticas que adelanten laformulación de una tipología organizacional delSPA, es posible que, a partir de un análisis conmayor profundidad cualitativa y referido a un nú-mero mayor de países, sea posible establecer lasbases para ella.

Dependencia institucional. De los cinco paísesanalizados, solamente Argentina tiene una Secreta-

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ría de Agricultura dependiente del Ministerio deEconomía. En los otros cuatro países la estructurainstitucional se basa en un Ministerio que dependedirectamente del Presidente de la República. En elPerú esta relación está mediatizada por la existen-cia de un Primer Ministro y un asesor presidencialque se ocupan explícitamente de problemas vincu-lados al desarrollo rural.

Responsabilidades temáticas. En los cinco países,los MAG (Secretaría, en el caso argentino), tienenbajo su responsabilidad la producción agrícola yganadera. Tres países (Argentina, Colombia y Pe-rú) tienen responsabilidad por la agroindustria y lasilvicultura. Dos países (Argentina y Colombia)incluyen en sus mandatos a la pesca y otros dospaíses (Ecuador y Perú) tienen jurisdicción sobrelos recursos naturales. Las responsabilidades te-máticas son bastante variables y la estructura espe-cífica existente en cada país no parecería respondera ninguna lógica especial que vincule, por ejemplo,el mandato ministerial con la importancia relativadel sector.

Areas de intervención. La comparación de las áreasfuncionales en las cuales intervienen los MAG ysus organismos descentralizados no indica ningunatendencia sistemática. En los cinco países casitodas las funciones especificadas en el cuadro res-pectivo son cumplidas ya sea por el Ministerio opor un organismo descentralizado. Las únicas fun-ciones que son cumplidas solamente en un número

limitado de países son las relacionadas a la reformaagraria y a la provisión de insumos. Similarmente,la comparación de los niveles de intervención utili-zados no permite identificar tendencias o caracte-rísticas de funcionamiento consistentemente dis-tintas entre los organismos de los países analiza-dos. Una excepción a esta generalización se obser-va en el área de regulación, en la cual Argentina,Colombia y Ecuador tendrían un menor nivel deintervención.

Grado de descentralización. La estructura institu-cional presenta una fuerte descentralización decarácter regional en Perú y Ecuador. La descentra-lización es bastante menor en Colombia, mientrasque en Argentina y Venezuela la estructura institu-cional es fuertemente centralizada. Por el contrario,los países analizados incluyen organismos descen-tralizados o desconcentrados los que tienen unconsiderable nivel de autonomía operacional ydescentralización en su infraestructura física yoperacional. Los cinco países cuentan con orga-nismos descentralizados encargados de la investi-gación agropecuaria. En las otras áreas solamenteColombia cuenta con un número importante deorganismos descentralizados (seis) que cubren casitodas las áreas funcionales identificadas en loscuadros resumen. Asimismo, casi todos estos orga-nismos descentralizados cuentan con órganos cole-giados de dirección en los cuales hay algún gradode participación del sector privado o de las organi-zaciones que representan a la sociedad civil.

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3. Contexto de la reforma institucional en el sector agropecuario

La reformulación del papel y los modos de operardel Estado

Las reformas del SPA formaron parte del desman-telamiento del estado intervencionista. Este des-mantelamiento fue una consecuencia de las nuevascircunstancias enfrentadas por los países y de unconjunto de ideas y convicciones que se consolida-ron durante la última década en torno al papel,significación y tamaño del estado y a los modos deestructuración de sus relaciones con el mercado yla sociedad civil. Estas ideas tuvieron y tienenconsecuencias importantes sobre las modalidadesde provisión, producción y financiamiento de susservicios y por lo tanto indujeron cambios en laestructura del sector público.

En primer lugar, la crisis precipitó el abandono delas concepciones normativas y voluntaristas que leasignaban al estado un papel de agente activo yúnico del desarrollo, optimizador de una funciónde bienestar social, lo que llevó a asumir posicio-nes favorables a una mayor descentralización enlas decisiones sociales. Por otra parte, las distan-cias entre las intenciones estatales y los resultadosobtenidos hicieron que se pusieran en cuestión losmodos tradicionales de organización y gestiónpública, experimentándose con modelos de vigen-cia probada en otros contextos y situaciones orga-nizacionales. Por consiguiente, si bien las accionesde reforma estatal han sido inspiradas, en primerlugar, por las urgencias derivadas de los apremiosfiscales y por estrangulamientos que impedían elcrecimiento, ellas fueron progresivamente respal-dadas por marcos normativos y enfoques teóricosque les dieron legitimidad y orientación. La brevereferencia a estos enfoques se justifica para re-construir los senderos recorridos con el fin de pen-sar alternativas hacia el futuro.

La perspectiva normativa

Varios fenómenos han producido una revisión delas perspectivas normativas con respecto al papeldel estado, por ejemplo el colapso de los sistemasde planificación central, el agotamiento de los

modelos de política económica que le asignaban unpapel crítico en la asignación de recursos y en laorientación de la inversión y las crisis provocadaspor las demandas de recursos que desbordaron alaparato gubernamental. Todo ello determinó elcuestionamiento a sus capacidades y el abandonode la confianza plena en su papel de liderazgo en eldesarrollo, que justificó la expansión de sus activi-dades e intervenciones. A la vez, y acompañandola creciente percepción social de la incapacidad delos marcos institucionales establecidos de hacerfrente a las nuevas realidades económicas y tec-nológicas, se fueron consolidando aspiraciones ydemandas referidas a un mayor despliegue de lainiciativa de la sociedad civil y a una mayor demo-cratización en los procesos decisorios.

Concebido el estado como problema, se postuló suretiro de campos de actividad en los que habíadesempeñado un papel central (Evans 1996). Unode los cuestionamientos de mayor influencia apartir de fines de la década de los años setentaestuvo inspirado en dos nociones complementarias:un estado que se abstiene de perturbar con susacciones y regulaciones la iniciativa de los agenteseconómicos, y mercados con un papel excluyenteen la asignación de recursos. Si el estado legitima-ba hasta entonces sus intervenciones haciendoreferencia a las imperfecciones del mercado, éstaseran ahora deslegitimadas con el argumento de quelas imperfecciones de los mecanismos políticos yburocráticos permitían que los decididores maxi-mizaran funciones de bienestar individual y nosocial. Este cuestionamiento dio sustento a losprocesos de reforma, los que atacaron los aspectosmás evidentes de las disfuncionalidades de losestados tal como se habían ido conformando através de la redefinición de su papel y funciones yel consiguiente achicamiento del aparato estatal.En él se basaron los programas de privatización ydesregulación, así como la transferencia de servi-cios a las provincias y gobiernos locales, los in-tentos de “tercerización” y el despliegue de múlti-ples instrumentos para el financiamiento de accio-nes de interés público pero ejecutados por el sectorprivado a través de mecanismos competitivos.

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En base a algunas de las consecuencias de las re-formas en materia de vulnerabilidad de las econo-mías, sensible inequidad y difícil preservación delas condiciones de competencia en los mercados,parece ir conformándose una visión más madura.Se concreta en propuestas sobre un nuevo tipo derelación entre el estado y la sociedad basada en laasociación más que en la superordinación y en laque el primero establece el escenario y el marcobásico de operación de las instituciones y merca-dos. Para esta postura que reivindica la capacidadestratégica del estado, éste es iniciador de procesosmás que definidor de su resultado final, constitu-yéndose en garante de la competitividad y de laequidad. Para cumplir tales funciones promueve laconstrucción de capacidades y de capital humano yel estímulo a la innovación, acepta la necesidad deadoptar políticas macroecómicas activas pero ade-cuadas con respecto a tipos de cambio, tasas deinterés, salarios y comercio. Su objetivo es alcan-zar, en un marco de estabilidad de precios, nivelesaceptables de empleo, de crecimiento y de equidaden la distribución de beneficios (de Janvry 1995;Cardoso 1991). Sus notas principales consisten enla afirmación del valor de las instituciones comoestructurantes de los mercados, determinantes desus atributos y elementos causales en los procesosde desarrollo. En la construcción institucional y elperfeccionamiento de su calidad, las políticas pú-blicas vuelven a ser los elementos críticos a mani-pular. Por consiguiente, se plantea la necesidad deafirmar la capacidad del estado para la definiciónde estrategias y para la ejecución de políticas, conlo que el eje de la transformación se centra en lareformulación de los modos de organización ygestión de las entidades públicas y en sus formasde relacionamiento con la sociedad.

Esta visión más madura tiene, por lo tanto, impor-tantes consecuencias operacionales. En primerlugar, se le asigna al estado un papel central en laconformación del complejo institucional a travésde la sanción, aplicación y consolidación de lacredibilidad del ordenamiento legal. Además, estaperspectiva subordina la resolución del viejo con-flicto entre el estado y el mercado a la determina-ción previa de la efectividad de aquel, lo que im-plica jerarquizar las relaciones que establece con lasociedad civil, los sistemas de incentivos que utili-za para orientar el comportamiento de las entidadesque lo integran y hacer uso de distintas modalida-

des de producción y entrega de sus prestaciones yservicios. Por último, se reconoce el papel del es-tado en cuestiones que trascienden las definicionesconvencionales sobre bienes públicos, como es loreferido a los bienes de mérito, a la regulación, a lasuperación de las asimetrías de información, almejoramiento de la equidad y a la promoción yperfeccionamiento de los mercados, a las funcionesambientales de los recursos naturales.

La perspectiva disciplinaria

La revisión del papel del estado se ha apoyado enimportantes aportes que provienen del campo de laeconomía. En primer lugar, están las contribucio-nes de la “economía constitucional” de Buchanan yde la teoría de la elección pública. A partir de unindividualismo metodológico, postula que losagentes públicos, tanto políticos como burócratas,orientan su comportamiento por criterios optimiza-dores. De ahí que se identifiquen las “imperfeccio-nes del estado” que llevan a que éste no persiga unsupuesto “interés público”, sino que su comporta-miento responda a racionalidades de apropiaciónde beneficios cuyas consecuencias serían una ina-decuada asignación de recursos. Por consiguiente,su recomendación está dirigida a reinstaurar lasrelaciones de mercado allí donde sea posible, o aconstruir sustitutos del sistema de precios en aque-llas situaciones en las que las transacciones quedanfuera de este ámbito.

En segundo término, la teoría de la agencia planteaque la discrecionalidad del político o del burócrataexige la disponibilidad de sistemas de seguimientoy control para la evaluación de sus comporta-mientos y de los compromisos asumidos. Los sis-temas de control y evaluación establecidos en elmodelo burocrático, centrados en la utilización delos insumos y en el cumplimiento de normas deprocedimiento, llevaron a esquemas formales queno atendieron ni a los resultados ni a las conse-cuencias de la acción. Los nuevos enfoques teóri-cos pusieron el acento, por lo tanto, sobre la imper-fección de los arreglos institucionales establecidos,muchos de los cuales imponen incentivos perver-sos y conducen a disfuncionalidades organizacio-nales superables a través de la revisión de los sis-temas de reglas y de la explicitación de los com-promisos de gestión en términos de fines, metas eimpactos.

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Paralelo a estos enfoques, el nuevo instituciona-lismo económico aportó elementos adicionalespara la fundamentación de las reformas por mediode un instrumental que permitió evaluar arreglosalternativos para los intercambios económicos.Para esta escuela de pensamiento, las institucionesson mecanismos fundamentales para la reducciónde incertidumbre. Su funcionalidad radica en quepermiten reducir los costos de transacción y en laimposición de límites a los comportamientos queaprovechan las ambigüedades e incertidumbrespropias de los arreglos organizacionales y con-tractuales. Desde este enfoque se realizó un exa-men sistemático de las prescripciones formales queregulan las relaciones en el interior del estado yentre éste y los operadores económicos, propo-niendo nuevos marcos institucionales que asegurenla seguridad jurídica, protejan el ejercicio de losderechos de propiedad y acoten la discrecionalidadpública, con modificaciones sustanciales a las mo-dalidades de regulación establecidas. Una conse-cuencia adicional es la recomendación de introdu-cir modalidades de gestión que sustituyen los me-canismos basados en la jerarquía por otros de natu-raleza contractual.

Frente a estas construcciones teóricas emerge unnuevo paradigma que, sin desconocer la relevanciade los aportes anteriores, procura reconstruir lanoción de “interés público” a través de la identifi-cación de un conjunto de valores a preservar y dela construcción de arreglos institucionales que losexpresen. Conforme a estos planteos, el estadotiene un papel por desempeñar no sólo en las cues-tiones que quedan al margen de los mercados, sinotambién en sus aportes a dicha construcción, a lapreservación de la gobernabilidad y a la promociónde la equidad generacional e intergeneracional.

Para la nueva concepción, el mercado es un con-junto de reglas y expectativas que constituyen losmarcos institucionales dentro de los que los mer-cados operan. Estos marcos son construccionessociales, productos de procesos históricos, sedi-mentaciones de órdenes jurídicos o mecanismosformales vigentes que imponen límites a los com-portamientos, establecen incentivos e imponensanciones. Pero a la vez esos marcos están integra-dos por convicciones compartidas, valores, normassociales y disposiciones motivacionales que dansentido e interpretan aquellos órdenes jurídicos o

mecanismos formales, que son los que determinanla confiabilidad de las transacciones pactadas, queinciden sobre los costos de transacción y que esta-blecen el grado de legitimidad de los comporta-mientos oportunistas. Son el producto también deexperiencias sociales, reveladores del capital socialacumulado y patrimonio cultural de la sociedad. Laestructura de incentivos efectivamente vigente enla sociedad y las sanciones que acompañan a laviolación de los marcos normativos son así la con-secuencia simultánea de la operación de aquellosórdenes jurídicos y estos fenómenos sociales ymotivaciones, dando razón y legitimidad a loscomportamientos sociales.

Por consiguiente, el paradigma emergente parte dela afirmación de que el estado siempre incide sobrelos mercados, por lo que invalida la oposición irre-conciliable entre estado y mercado (Bloch 1994,Granovetter 1985, Piore y Sabel 1984, Sabel yZeitlin 1985). Coloca en el centro del debate a lasdiferencias cualitativas en la acción estatal y a lasdiferencias significativas en la calidad de la opera-ción de los mercados. Considera insuficiente lafijación de la responsabilidad estatal como resulta-do de una afirmación de tipo teórico sobre el ca-rácter de los bienes suministrados o de un cálculosobre su economicidad. Por consiguiente, la atribu-ción convencional de funciones al estado en mate-ria de acciones de control sobre la seguridad de losbienes productivos, del establecimiento de dere-chos y de responsabilidades en lo referido a lasrelaciones recurrentes entre los individuos, de laprovisión de medios de pago y de la protección delas fronteras nacionales sobre la base de su carácterde bienes públicos resulta sólo un enunciado deresponsabilidades que no pueden ser ejercidas porotros actores sociales, pero es insuficiente para eldiseño institucional. Aun considerando sólo estasfunciones en materia de seguridad, de justicia mo-netaria y de defensa, estos roles estatales puedenser desempeñados con tales variaciones en suscontenidos que de por sí su asunción no permiteapreciar sus impactos sobre la calidad efectiva defuncionamiento de los mercados o de la sociedad.De este modo, la cuestión a dilucidar no se reducea la determinación formal o ideal de los límitesdemarcatorios de la acción del estado, sino que seinterna en los terrenos más sensibles sobre las cali-dades y atributos deseados para estos planos de la

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acción social y sobre los mecanismos y estrategiasadecuados para intervenir sobre ellos.

Este nuevo paradigma legitima una participacióndel estado no sólo en los terrenos que quedan almargen de los mercados, sino también en la con-formación de éstos y en la construcción de losmarcos que los preservan y legitiman a partir desus aportes a la gobernabilidad y a la promoción dela equidad. De esta forma, la reconstrucción delestado es una condición para la reconstrucción delos mercados (Bloch 1994). Su competencia tras-ciende las definiciones convencionales sobre bie-nes públicos y da paso a intervenciones en lo refe-rido a los bienes de mérito, a la regulación, a lasuperación de las asimetrías de información y a lapromoción y perfeccionamiento de los mercados.Supera las concepciones minimalistas y reconocesu papel catalítico, facilitador y complementariodel sector privado (Banco Mundial 1997).

Lo anterior es una reivindicación de la noción deinterés público que debe infundir a los arreglosinstitucionales que se adopten. En el marco demo-crático, ese interés público es definido por unacomunidad participante. Es por ello que no proce-der a la construcción de marcos institucionales conacuerdos sustanciales que les den legitimidad pue-de hacer que los impactos de las reformas se debi-liten por su escasa sustentabilidad política y social,o que se fracase en los intentos de brindar al sectorhorizontes temporales largos, ambientes de políticapredictibles y estabilidad en las reglas. Por consi-guiente, en la nueva visión se afirma la necesidadde persistir en los esfuerzos de transformación,pero adoptando una perspectiva más amplia queincluya a la totalidad de la problemática institucio-nal. Esta problemática está integrada por la natu-raleza del contexto institucional (conjunto de re-glas políticas, sociales y legales básicas funda-mentales que establecen las bases para la produc-ción, intercambio y distribución) y de los arreglosinstitucionales, que proveen la estructura dentro delas cuales las unidades económicas pueden coope-rar y los mecanismos para el cambio de las leyes oderechos de propiedad (Davis y North 1971, Wi-lliamson 1994).

Por último, cabe mencionar que el sector públicoha sido objeto en los últimos años de intentos dereconceptualización a partir de avances registrados

en las disciplinas vinculadas a la organización y lagestión, así como por la incorporación a este ám-bito de innovaciones desarrolladas en el sectorprivado. Es más, en algunos casos notables losdesarrollos más interesantes en términos de mo-dernización del estado han resultado de esta trans-ferencia tecnológica, procurando introducir en lalógica de gestión pública principios e instrumentosde amplia difusión en otro tipo de organizaciones,conformando un movimiento que ha recibido ladenominación de “gerencialismo”. Entre esosavances está la difusión de prácticas asociadas alánalisis de políticas, concebido como un ciclo queconcluye en la evaluación de los resultados e im-pactos. Ello implica introducir nuevas modalidadesde formulación más atentas a productos que a pro-cesos, a las consecuencias de la acción que al aca-tamiento de rígidas restricciones formales. Esteénfasis en los impactos lleva a definiciones preci-sas de los aportes de aquellos que intervienen enlos procesos de implementación, posibilitando laintroducción de figuras como los contratos o com-promisos de gestión y sistemas de gratificacionesen base a contribuciones efectivas. También, sereconoce el papel estratégico de la función geren-cial, convirtiéndose en actora central en los proce-sos desencadenados en torno a las políticas públi-cas y en la articulación social.

Los elementos centrales de la segunda reformadel estado

La primera reforma del estado ha tenido resultadosinsuficientes. Resultaron de respuestas a apremios,se inspiraron en experiencias extrarregionales yfueron incorporadas como condicionalidades en lasoperaciones de crédito que facilitaron las reformasde políticas. Sus sustentos teóricos fueron en gene-ral construidos a posteriori, debiendo recurrirse aellos en el presente cuando la tarea de consolida-ción de una nueva institucionalidad es imposterga-ble. Se supuso que las organizaciones tenían plasti-cidad para absorber los cambios de orientación,que la decisión política era suficiente para precipi-tar nuevos comportamientos y que la modificaciónde normas y procedimientos propios del sectorpúblico y el rediseño formal bastaban para alterarlos estilos de gestión. Se apostó a la capacidad derespuesta a las oportunidades abiertas por un sectorpúblico que dejaba campos de actividad a nivelessubordinados de gobierno, al sector privado y a las

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organizaciones sociales. La premisa fue la existen-cia de recursos sociales disponibles cuya activa-ción sólo requería una convocatoria explícita. Laconsecuencia neta fue, en cambio, que no hubo unimpacto significativo sobre la habilidad para pro-mover acciones colectivas en forma eficiente nisobre la satisfacción de la demanda de la sociedadpor los resultados de esas acciones, tal como elBanco Mundial (1997) define a la capacidad y laefectividad estatal.

Las reformas institucionales

Superada la primera etapa de reformas, la tareaprincipal se centra en las reformas institucionalesnecesarias para que los mercados operen con unamayor eficiencia. Ello supone la revisión de losmarcos institucionales para proceder a su moderni-zación y adaptación a los nuevos desafíos de lainserción en el mundo, el desarrollo sostenible y lalegitimidad social. Esos marcos institucionalesdeben consolidar la gobernabilidad de sistemascomplejos, en contextos que generan una crecienteincertidumbre y demandan innovación, equidad yorientación estratégica. La revisión de estos mar-cos institucionales supone la modificación delsistema de reglas formales y cambios en las ex-pectativas y en los comportamientos. La segundareforma ha producido avances significativos en loprimero, mientras que los cambios mencionadosson necesarios para alcanzar la efectiva transfor-mación de los modos de gestión del estado. Esatransformación constituye el eje de la tercera etapa.

Las reformas en los sistemas de reglas tienen porpropósito la consolidación de los derechos de pro-piedad, la sanción de normas claras para regir lastransacciones económicas, la preservación de lacompetencia, la internalización de las externalida-des de la producción, la existencia de mecanismosjudiciales eficientes y confiables para la resoluciónde las controversias, y la supresión de la corrup-ción y del clientelismo en las acciones públicas.Todo ello supone una revisión profunda de losmodelos de organización de mercados y del estado.Esas reformas están dirigidas a reducir la incerti-dumbre en las transacciones brindando una mayorseguridad jurídica; a permitir una mejor asignaciónde recursos, facilitar la identificación de costos ybeneficios y su distribución; a potenciar las “exter-nalidades positivas” y promover la valorización del

capital físico, humano y social, y a hacer uso de lasventajas de la especialización.

Los países de la región han transitado por estasreformas con distinto grado de avance. La rees-tructuración del aparato estatal estuvo acompañaday precipitada por la adopción de nuevos marcoslegales y la sanción de nuevos sistemas de estímu-los. En consecuencia, el ordenamiento jurídico hacambiado, en algunos casos, radicalmente. Comoconsecuencia, el sector público también sintió elimpacto en las modificaciones en la discrecionali-dad asignada a las unidades operativas, en los re-gímenes de personal y de contratación, en los me-canismos de control y en la personalidad jurídicade muchas de sus entidades. Sin embargo, estasegunda etapa está inconclusa, ya que los nuevossistemas de reglas no han tenido aún consecuenciassignificativas sobre la calidad de la gestión.

Las cuestiones pendientes de la segunda reforma

Varias cuestiones deben ser resueltas para el desa-rrollo de capacidades y el perfeccionamiento de laefectividad del estado de manera que éste puedadesempeñar su papel en la redefinición institucio-nal. Estas cuestiones se refieren a atributos que, engeneral, debe reunir la gestión del SPA. Su aplica-ción a distintas organizaciones con mandatos yresponsabilidades específicas debe analizarse encada caso particular. Cada uno de ellos se expone acontinuación.

La gestión asociada con la sociedad civil. El dise-ño de los SPA estuvo construido sobre la identifi-cación de lo público con lo estatal. Debe recono-cerse la importancia creciente de mecanismos convocación por lo público ajenos a lo estatal, comoson las organizaciones de la sociedad civil contareas vinculadas a la ruralidad y a la agricultura.Si bien en América Latina existió una tradición deindiferencia entre estos dos mundos, las circuns-tancias han provocado una notable consolidaciónde la legitimidad de estas organizaciones, fundada,en parte, en la demostrada capacidad para estructu-rar y expresar demandas de la población rural, asícomo para prestar servicios en materia de informa-ción, educación, tecnología y de articulación so-cial. Apelando a la solidaridad y al altruismo, lasorganizaciones sociales permiten la atención denecesidades específicas y locales, la reducción de

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costos de transacción y el fortalecimiento de nor-mas y expectativas que dan eficiencia a los merca-dos y confiabilidad a los acuerdos. Constituyenparte del capital social, y por lo tanto su promo-ción al servicio de lo público debe formar parte delos planteos de reforma institucional (Putnam1992). Este capital social no debe ser aprovechadoexclusivamente a través de diversas formas deasociación y de la delegación (o devolución) a lacomunidad de servicios y de atribuciones para laautogestión de programas y proyectos, en materiade transferencia tecnológica, construcción de in-fraestructura, certificación de calidad, gestión sa-nitaria, etc., puesto que estos arreglos no sólo sonnuevas formas de gestionar lo público, sino moda-lidades nuevas de articulación entre los mercados yla sociedad. Estas formas de gestionar lo públicodeben realizarse en el marco de las políticas públi-cas y estar sujetas a la evaluación de sus contribu-ciones e impactos y preservar la unidad de la ac-ción estatal. Para ello se debe disponer de capaci-dades de programación y de convocatoria para laconcertación.

La gestión asociada con el sector privado. Otrosupuesto sobre el que se construyó el aparato esta-tal tradicional era que lo definido como función delestado debía ser financiado con recursos fiscales yla producción y provisión de las actividades nece-sarias para su desempeño ejecutadas por entidadespúblicas. Esta identificación también debe ser revi-sada. Son múltiples las experiencias de funcionesestatales desempeñadas a través de cofinancia-miento, de producción realizada por entidades delsector privado o en las que el contacto con losdestinatarios de la acción es objeto de diferentesarreglos de externalización, tercerización o acredi-tación (Roth 1988). Ejemplos, entre otros, son losmecanismos para la vinculación tecnológica entrelos institutos de investigación agropecuaria y em-presas productoras de insumos, la constitución defondos concursables para esa misma investigacióncon exigencias de contrapartes de recursos, la par-ticipación de fundaciones, empresas y profesio-nales en acciones de sanidad por medio de la dele-gación y la acreditación y la contratación de em-presas de técnicos para el suministro de serviciosde asistencia técnica y capacitación a los producto-res. Esas experiencias requieren una definiciónprevia de los ámbitos y funciones indelegables y delas capacidades estatales para la supervisión y el

control de calidad, así como una evaluación de lastareas y la reingeniería de procesos en las organi-zaciones públicas que se desprenden de áreas deresponsabilidad. Exigen que el sector privado ten-ga la madurez suficiente para una respuesta ade-cuada y que se establezcan auténticos mercadoscompetitivos. Suponen la determinación de pro-ductos e impactos esperados y la instalación demecanismos de seguimiento y evaluación sistemá-ticos y procedimientos de participación y auditoríasocial (OECD 1997).

La gestión eficiente y efectiva. La acción estatal sedesplegó tradicionalmente en un marco normativofundado en la concentración de la capacidad deci-soria en la cúspide de la organización, la estructu-ración jerárquica, la formalización de procedi-mientos, la homogeneidad de productos y el con-trol de procesos. Se hace preciso avanzar en lasinnovaciones organizacionales fundadas en meca-nismos más eficaces para la orientación de com-portamientos, introduciendo en la lógica de gestiónpública instrumentos de amplia difusión en organi-zaciones privadas. Entre ellos están las prácticas degestión más atentas a productos que a procesos,una liberalización de las restricciones administrati-vas, el desarrollo de contratos o compromisos degestión y sistemas de gratificaciones en base acontribuciones efectivamente realizadas. La modi-ficación de las condiciones de empleo público, delos niveles de capacitación de los agentes y el esta-blecimiento de sistemas de recompensas y sancio-nes es una condición y consecuencia de estas ten-dencias.

La gestión integrada. El SPA debe atender simul-táneamente a una creciente diversidad de situacio-nes, lo que implica multiplicidad y especificidad enlos instrumentos a utilizar. Los arreglos organiza-cionales actuales plantean elevados requerimientosde coordinación, pretendidamente satisfechos porla creación de comisiones o grupos ad-hoc queagregaron complejidad sin por ello brindar cohe-rencia a la acción. El aprendizaje acumulado indicaque la coordinación es un bien al que es extrema-damente dificil acceder y cuyos costos de transac-ción son elevados. Por ello, es preciso diseñar me-canismos fundados en la naturaleza de los proble-mas a resolver, y más aptos para resolver las pro-blemáticas que surgen de los distintos tipos deproductores o de ámbitos territoriales.

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La gestión descentralizada. Por razones vinculadasa la democratización de la sociedad y a la eficaciay eficiencia en la prestación de servicios, debecambiarse el modelo tradicional de organizacióncentralizada cuyas características son las unidadesterritoriales de servicio con escasa capacidad dedecisión y mecanismos débiles para la participa-ción de los actores locales. Entre los factores ope-rantes están: las crecientes articulaciones de laproducción primaria, los intentos de avanzar enmateria de reconversión y diversificación produc-tiva, la mayor importancia de la incorporaciónsistemática de valor ante mercados más exigentes,la mayor densidad social del entramado social de laruralidad, la atención a las especificidades agroe-cológicas en materia tecnológica y de preservaciónde recursos, y las tendencias hacia la devolución defunciones estatales a los gobiernos provinciales ymunicipales.

En el futuro debe continuarse con el proceso, yainiciado en casi todos los países, de fortalecimientode las responsabilidades locales para la prestaciónde servicios, la articulación social y la atención deproblemáticas específicas. No obstante los avancesrealizados, se perciben ya las consecuencias detransferencias de responsabilidades que no fueronacompañadas por recursos conmensurables, o de laasunción formal de funciones por parte de los ni-veles subordinados de gobierno sin que paralela-mente se hicieran esfuerzos para dotarlos de mejo-res atributos para la gestión. Avanzar en los proce-sos de descentralización supone, por lo tanto, unamayor atención a la construcción de capacidadesinstitucionales a nivel local.

La gestión ampliada. Los estados han sido estruc-turados a partir de la sectorialización de la reali-dad. En ese marco, los MAG tuvieron tradicional-mente un universo de competencias relativamenteclaro en materia de producción en finca y una másdifusa y controvertida responsabilidad en lo referi-do a la comercialización, recursos y poblaciónrural. La complejización de las articulaciones pro-ductivas, de mercado y sociales que ya fueronmencionadas determinan que esa delimitación seainsuficiente para atender a la complejidad de situa-ciones y a los requerimientos de políticas públicas.El resultado es que muchas cuestiones de extremaimportancia para la agricultura son resueltas enámbitos ajenos a los MAG con escasa o nula parti-

cipación de éstos o, por el contrario, se producenduplicaciones y zonas de responsabilidad difusasentre distintos ministerios en, por ejemplo, temasde promoción comercial, procesamiento industrial,sanidad y salud, y servicios a la población rural.Esta situación debe revisarse, procurándose unaredefinición de los ámbitos de acción de los mi-nisterios de manera que puedan operar con instru-mentos más eficaces en las problemáticas estraté-gicas que se desarrollan en el capítulo siguiente deeste trabajo.

La gestión estratégica y prospectiva. La reformade los modos de gestión de los ministerios, conmayor participación del sector privado en la reali-zación de estudios, la elaboración de proyectos y lagestión de actividades, permite hacer un mejor usode los recursos existentes en la sociedad que debealentarse. Junto a ello, los ministerios deben tenercapacidad para la definición de las políticas y prio-ridades, la formulación de las alternativas y por ladeterminación de los cursos de acción. Para ellodebe contar con capacidades analíticas para gene-rar sus demandas, producir la acumulación delaprendizaje y evaluar necesidades y contribucio-nes. A su vez, debe construirse la capacidad deconducción estratégica, la que exige una adecuadacomprensión de los escenarios futuros, la identifi-cación de las contribuciones que es necesario reali-zar para alcanzar los objetivos de política seleccio-nados y para lograr una activa participación de lasociedad.

Los cambios en el contexto, hacia la tercerareforma del estado

La primera generación de reformas restituyó elpapel de los mercados como mecanismos para laasignación de recursos, y la segunda atiende a losmarcos institucionales necesarios para que estosmercados puedan responder a los atributos decompetencia y calidad. La tercera deberá centrarseen el desarrollo institucional y en los asuntos cuyaresolución excede a los mecanismos de mercado.Aún resta un gran esfuerzo para concretar el con-junto de reformas institucionales y organizaciona-les en marcha y de aquellas aún no iniciadas. Susconsecuencias tienen atributos muy diferentes a losde la primera etapa de la reforma. Sus impactossobre los agregados económicos son más difusos;su visualización requiere una perspectiva temporal

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de más largo plazo, su logro es consecuencia denuevos comportamientos que los nuevos diseñosdeben estimular pero no sustituir; sus protagonistasno son sólo los actores políticos o las organizacio-nes públicas, sino que son resultado de una efecti-va reorientación social. A su vez, sus contenidosson más complejos y su ejecución más difícil: noson sólo el resultado de nuevas leyes, estructuras otecnologías, sino que consisten en la construcciónde capacidades, en la creación de nuevas redes decolaboración, en la explotación de complementa-riedades y en el estímulo a la participación y lainiciativa social. Sus objetivos no se alcanzan porla sola disponibilidad de mayores recursos o mejo-res insumos que agreguen eficiencia, sino por lacalidad de los procesos organizacionales y por losimpactos que se alcancen.

Lo anterior explica que las acciones que debenemprenderse tendrán que conceptualizarse comocontribuyentes a ese desarrollo institucional, supe-rando la perspectiva del perfeccionamiento organi-zacional, centrada en ámbitos particulares de laacción pública o privada. La visión del desarrolloinstitucional debe atender a las especificidadesnacionales y regionales, a la trayectoria y capaci-dades de los actores, a los desafíos particulares aresponder y a las orientaciones estratégicas que seadopten. Asimismo, la agenda de la tercera etapaincluye asuntos como la igualdad de oportunida-des, la mejor distribución de las capacidades paraarticular las necesidades y demandas sociales delos distintos grupos vinculados a la agricultura y laruralidad, el desarrollo de nuevas formas de dele-gación y devolución a la sociedad civil que reafir-men su autonomía a la vez que construyan nuevosmodos de gestión social, junto al suministro delos llamados “nuevos bienes públicos”, como lapreservación de los recursos naturales. Estas ac-ciones directas configuran una etapa diferenciada,pues en ella el objetivo de desarrollo institucionaldemandará nuevos comportamientos del estado porlos que promueve capacidades sociales o afirma lopúblico a través de mecanismos con los que estácomprometido pero que le son ajenos.

Fundamentalmene, son los cambios en el contextolos que promoverán una tercera etapa de reformasdel SPA. Durante la última década han ocurridoimportantes transformaciones en la estructura yfuncionamiento del sector agropecuario, de espe-

cial relevancia en Argentina, Chile y México; enlos cuales activos procesos de modernización pro-ductiva, agroindustrialización y expansión de lasexportaciones de algunos rubros han significadouna verdadera revolución productiva y comercial.Simultáneamente a esta modernización productiva,un número importante de países se encuentra en lasetapas iniciales de un proceso de reforma del esta-do en el que las nuevas ideas sobre su función y lascaracterísticas que la gestión de lo público debeadquirir para ganar afectividad y legitimidad socialhan permeado pero no han logrado aún una conso-lidación homogénea. Es por ello que para reflexio-nar sobre cuál debe ser el ámbito, la naturaleza y laintensidad de la intervención del estado en la acti-vidad agraria es conveniente resaltar los cambiosque tienen un impacto central en el funcionamientodel sector.

Globalización, apertura comercial y desregulacióneconómica

La última década ha sido testigo de una expansiónsin precedentes de los volúmenes del comerciointernacional y la inversión extranjera directa y losflujos financieros internacionales en la región, loscuales crecieron a tasas muy superiores a las delproducto bruto mundial.5 Estos procesos pusieronen marcha la reforma económica y la primera re-forma del estado, y constituyen una fuerza queimpulsa los próximos procesos de transformacióndel estado. La creciente interdependencia econó-mica ha influído en la desregulación y apertura delas economías para impulsar las transformacionesproductivas y aumentar los volúmenes de su co-mercio exterior. Estas corrientes liberalizadorashan sido radicales, tanto por la rapidez con que sehan desmontado los mecanismos de protecciónarancelaria (en 1986 sólo la economía chilena po-día ser considerada como abierta mientras que en1993 sólo Panamá tenía un arancel aduanero pro-medio de más del 20%) como por el carácter uni-lateral con que se realizaron algunas de estas re-formas. Dicha situación recién ha comenzado a

5 Durante la década de 1980 la inversión extranjeradirecta a nivel mundial creció a una tasa tres veces ma-yor que la del incremento de las exportaciones y cuatroveces superior a las del crecimiento del PIB (Bekermany Sirlin, 1995).

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revertirse a partir de 1994, luego de la concreciónde los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT,con el comienzo de la reforma de la Política Agra-ria Común en la Unión Europea y la sanción de lanueva Ley Agraria en los Estados Unidos.

Los procesos de apertura han tenido un impactosignificativo en la estructura de las economías de laregión, por ejemplo entre 1976/81 y 1992 el índicede apertura del conjunto de la economía de Améri-ca Latina, medido por el porcentaje del ProductoInterno Bruto (PBI) total que representan las ex-portaciones más las importaciones, pasó del 23% acasi un 34%, mientras que la tasa de crecimientode las exportaciones duplicó el ritmo de creci-miento del PIB y la de las importaciones fue, enalgunos años, cuatro veces mayor (CEPAL 1993).A nivel del sector agropecuario esta evolución hatenido, sin embargo, impactos muy diferentes,según el tipo de situaciones de producción, de losproductos y de la naturaleza de la forma de inte-gración de las distintas regiones productivas conlas economías nacionales. En general, las áreas yproductos que ya estaban integrados al comerciointernacional se han visto fortalecidas y beneficia-das, mientras que los sectores tradicionales de laagricultura campesina han experimentado una cre-ciente pérdida de competitividad y desarticulaciónproductiva.6

Las reformas institucionales dirigidas a desmontarla vasta red de instituciones y mecanismos que, enmuchos países de la región, habían sido creadospara instrumentar las políticas de alta intervencióndel estado han resultado en la existencia de unsector público de transición sin capacidad operati-va para ayudar a reorganizar al sector en el marcode la apertura comercial y de la liberalización delos mercados internos. Un tema de particular im-portancia es la debilidad, tanto del sector público 6 Asimismo, la desregulación y los procesos de privati-zación que han acompañado a la apertura han significa-do, en muchos casos, un acelerado desmontaje de lasestructuras de subsidios y transferencias internas sobrelas que se asentaba la integración de muchas de laseconomías regionales de cada país a sus respectivaseconomías nacionales, lo cual les ha creado serios pro-blemas de competitividad y situaciones de crisis paralas cuales aún no se han encontrado opciones claras dereconversión.

como del sector privado, para analizar los escena-rios futuros y las necesidades del sector productivoen términos de las negociaciones comerciales quese dan en el marco de la Organización Mundial delComercio y de los acuerdos regionales tales comoel ALCA. Los resultados de estas negociacionestendrán un impacto muy importante en las posibi-lidades de desarrollo futuro de los países de laregión.

Cambios cualitativos de la demanda y en los nive-les de agroindustrialización

Históricamente, el agro latinoamericano se ha ca-racterizado por la predominancia de estrategiasproductivas en las que la rentabilidad y sostenibili-dad de las explotaciones agropecuarias se funda-mentaba en el uso extensivo de la tierra con bajosniveles de uso de insumos y bajos rendimientos porhectárea que se compensaban con también bajosniveles de costos totales. Estas estrategias encon-traban su explicación y sustento en la lógica de unmodelo agroexportador para el cual la riqueza derecursos de la región constituía la fuente básica decompetitividad, en un entorno macroeconómico dealta inestabilidad y políticas discriminatorias haciala agricultura, que incluían bajos precios internosde los alimentos y altos precios de los insumos quedesarticulaban la inversión y el desarrollo tecnoló-gico (Piñeiro y Trigo, 1983).

Los escenarios en los cuales se generaron estoscomportamientos están cambiando rápidamente.La demanda internacional está evolucionandoaceleradamente hacia las producciones diferencia-das y con mayor valor agregado, como respuesta alos procesos de urbanización y a una mayor inte-gración entre la producción primaria y la agroin-dustria. Esto determina que incluso en los merca-dos de commodities esté creciendo la demanda pormaterias primas con características y calidadesespecificadas. Estos procesos unidos a la globali-zación ponen a los sistemas agroalimentarios de laregión en directa competencia con la oferta inter-nacional en lo que se refiere al mercado interno dealimentos, particularmente en los rubros de mayorvalor agregado y dirigidos a los segmentos urbanosde mayor poder adquisitivo; pero también en los deconsumo masivo, ya que en muchos casos se hantomado decisiones de política tendientes a importaralimentos como mecanismo anti inflacionario.

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Todas estas transformaciones han modificado elmarco macroeconómico para la producción agrariay se evidencian cada vez más los incentivos para eldesarrollo de estrategias de alta productividad enlas que la incorporación de tecnología constituyeun componente primordial de la competitividad.

Al mismo tiempo, el nuevo escenario implica nue-vas formas de relacionamiento entre el sectoragropecuario, productor de materias primas ali-menticias, y los consumidores de éstas. En la me-dida en que aumenta la demanda por productosdiferenciados y de mayor valor agregado, crece laimportancia de los encadenamientos agroindus-triales (hacia atrás con los proveedores de insumosy hacia adelante con la transformación y comer-cialización) como componentes estratégicos de lossistemas alimentarios y es cada vez más difícil einadecuado considerar la producción primaria ais-lada del resto de los componentes de la cadena. Porconsiguiente, la agricultura como tal tiende a per-der especifidad y, en consecuencia, su desenvolvi-miento pasa a gobernarse por la lógica del conjun-to. Como consecuencia, el grado de integraciónagroindustrial es un elemento estratégico para lo-grar un mejor aprovechamiento de las nuevas ten-dencias. En América Latina el nivel de integración?medido como proporción de productos agroin-dustriales en el consumo alimentario? no alcanzaal 30% frente a niveles de entre el 80% y 90% enlos países desarrollados. Esta brecha es indicativadel potencial que puede representar el desarrolloagroindustrial.7 Este potencial también está clara-mente manifestado en la magnitud de los encade-namientos económicos que genera la agroindus-trialización. Según algunas estimaciones desarro-lladas para Brasil, Chile, Guatemala y México, losmultiplicadores de ingreso y empleo en el sectoragropecuario y agroindustrial son el 8,7%, el16,7%, el 10,2% y el 15,5% respectivamente. Estosson más altos que los correspondientes a cualquierotro sector de la economía, excluidos el del petró-leo y los servicios. Comparados con los índicespromedios de la economía en su conjunto, los en-

7 Dado que la exportación de commodities sin ningúnnivel de procesamiento constituye una proporción rela-tivamente importante de la producción regional, estacomparación subestima el potencial existente para eldesarrollo agroindustrial.

cadenamientos en la agricultura y la agroindustriason un 19,5% más altos en Brasil, un 15,5% enChile, un 10,4% en Guatemala y un 12,4% en Mé-xico (Schejtman, 1994). Si a estos elementos seles suma el efecto precio implícito, en la transfor-mación a una estructura de exportaciones agroali-mentarias de mayor valor agregado, la prioridad dela agroindustrialización como estrategia de reinser-ción internacional se hace aún más evidente.

Estas transformaciones conforman al mismo tiem-po un nuevo marco de actores sociales a los que esindispensable reconocer e incorporar a los procesosdecisorios. La tradicional heterogeneidad que exis-tía entre los productores dada por el producto, lalocalización y el tamaño de las explotaciones comofactores diferenciadores, adquiere actualmentemayor complejidad como consecuencia de unamultitud de factores de diferenciación: diferentesaptitudes empresariales y gerenciales, distintoscomportamientos tecnológicos, estrategias de fi-nanciamiento, y formas de inserción en la cadenade negocios. Paralelamente, otros agentes econó-micos como los proveedores de servicios técnicose insumos, los contratistas y las empresas de pro-cesamiento y mercadeo están cobrando una mayorimportancia.

Un nuevo escenario científico-tecnológico

Los avances en el campo de la biotecnología, losnuevos materiales y fuentes de energía y la infor-mática y las telecomunicaciones constituyen labase de un nuevo paradigma tecnoeconómico, conprofundos impactos en las formas de organizaciónsocial y los procesos productivos. Estas transfor-maciones afectan no sólo a la forma de “hacerciencia” y la naturaleza de los procesos tecnológi-cos vinculados a la agricultura, sino que se reflejantambién en la organización de sus procesos pro-ductivos, sus encadenamientos y la propia institu-cionalidad del sector.

Los avances en la biología molecular y la bioquí-mica desarrollados durante los últimos veinte añosy que dieron origen a lo que hoy se conoce como la“nueva” biotecnología, están dando resultadosaplicables a prácticamente todos los campos de laactividad humana. En lo agropecuario, se esperaque sus aplicaciones abarquen desde el cultivo deplantas hasta la actividad forestal, la salud y pro-

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ducción animal y los procesos agroindustriales.Estas características permiten una más fluida vin-culación de las capacidades de investigación agro-pecuaria con los restantes sectores y, en lo tecno-lógico propiamente dicho, abren un amplio marcode oportunidades que facilitan la articulación verti-cal de la producción primaria con las etapas deposcosecha, procesamiento y mercadeo.

En el plano organizativo-institucional dichos avan-ces tienen dos impactos principales: (i) las disci-plinas involucradas ?y consecuentemente lasfuentes de información que se utilizan y los recur-sos humanos requeridos? son significativamentediferentes de las que constituyen la base científico-disciplinaria de la investigación agrícola tradicio-nal. Asimismo, estos avances hacen que la distin-ción tradicional entre ciencia pura y aplicada tien-da a desdibujarse y con frecuencia las aplicacionescomerciales emergen directamente de la investiga-ción “básica”, obligando a redefinir prioridadesentre el trabajo de laboratorio y el de campo y ahacer un reconocimiento explícito de dichas apli-caciones en toda la organización del proceso deI&D; y (ii) una proporción cada vez mayor de losbeneficios generados por las nuevas tecnologíasson apropiables privadamente, lo cual obliga areconsiderar el carácter público-privado de muchasáreas de investigación y las formas de participa-ción del sector privado en su financiamiento ydesarrollo y a determinar como se vinculan losprocesos de I&D con las capacidades productivaspara la producción a escala comercial de los nue-vos insumos que surgen de la investigación.8

8 Al iniciar esta década, existían en EE.UU., más de milempresas con programas de investigación mayores deUS$1 millón al año; un 10% de ellas operaba en elcampo agropecuario y medicina veterinaria (Barrilletal).La mayoría de las compañías químicas están activas eneste campo, principalmente en el rubro semillas (seestima que cerca de 400 investigadores y técnicos enagrobiotecnologías trabajan en los laboratorios de Mon-santo). Sin embargo, la falta de capital de riesgo es unasevera limitante para la puesta a punto de las nuevastecnologías y su escalamiento en el ámbito industrial;procesos que en la mayoría de los casos están sujetos acomplejas regulaciones de bioseguridad y relativamentelargos procesos de aprobación por parte de los entesregulatorios públicos (Jaffé y Trigo 1993).

En este nuevo clima se requieren cambios básicosen los procesos de desarrollo de recursos humanosy en la naturaleza de los vínculos científicos y deinformación de los cuales dependen las organiza-ciones de investigación y desarrollo, así comorelaciones más estrechas y cooperativas con loscentros disciplinarios y de investigación biotecno-lógica en las universidades y con otras organiza-ciones de investigación del sector público y elprivado. En la práctica se ha roto el aislamientoentre las instituciones de la comunidad científico-tecnológica. Para aprovechar el potencial de lasnuevas tecnologías en el área agropecuario-agroindustrial se necesitan, en muchos casos, capa-cidades que son genéricas, y, por lo tanto, no tie-nen por qué ubicarse dentro de los propios institu-tos de investigación sectorial. Por el contrario, esnecesario que existan los mecanismos institucio-nales que permitan articular las capacidades y lasnecesidades de aplicación de una manera eficientey efectiva.9

Finalmente, la mayor apropiabilidad privada de losresultados ? incluso de los de la investigación bási-ca? plantea con renovado vigor el tema de la pro-tección de la propiedad intelectual, un aspecto quesin duda es problemático para las institucionespúblicas, pero cuya resolución es indispensable,tanto en vista de las mayores vinculaciones con elsector privado que trae la biotecnología como parapoder trabajar efectivamente en red con otras ins-tituciones científicas del sector público. Este es unaspecto en el que los países del Cono Sur han he-cho avances significativos, tanto en lo que se refie-re a la protección de las obtenciones vegetalescomo a los aspectos más generales de la protecciónde la propiedad intelectual. Argentina ya cuentacon más de una década de experiencia dentro delmarco de la Unión Internacional para la Protecciónde Variedades Vegetales (UPOV); también Chile yUruguay tienen esquemas al respecto y Brasil estápróximo a definir el suyo.

9 Universidades como Harvard, MIT y Colgate, que notienen casi ninguna tradición agrícola, son participantesactivas en procesos específicos, aportando componentes?genes, protocolos, metodologías? que luego son desa-rrollados dentro de las capacidades tradicionales referi-das a la investigación agropecuaria (Jaffé y Trigo 1993).

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Los avances en la informática, incluyendo la mi-croelectrónica y la teledetección, también afectanlos aspectos institucionales del desarrollo tecnoló-gico agropecuario (un ejemplo de esto son los sis-temas de información geográfica). Sus impactostienen que ver con la efectividad y eficiencia encuanto al uso de los recursos disponibles, y a có-mo pueden (las nuevas tecnologías de información)cambiar la apropiabilidad de los resultados de lainvestigación.10

Paralelamente a estos procesos, se está acelerandola internacionalización de los sistemas institucio-nales de generación y transferencia de conoci-mientos. Esto es consecuencia de los avances en lainformática y las comunicaciones, así como delhecho de que en algunas áreas (biotecnología)existen economías de escala que hacen ineficienteque cada país desarrolle sus propias capacidadessin apoyarse en los procesos de integración eco-nómica y comercial a los cuales ya pertenece.Dentro de este marco, los países de la región hanvenido participando más activamente en el sistemainternacional y desarrollando diversos mecanismosde trabajo conjunto e intercambio entre sus institu-cionales nacionales de investigación (Universida-des, Institutos Nacionales de Investigación Agrí-cola) y entre éstas y los Centros del Grupo Con-sultivo para la Investigación Agrícola Internacional(CGIAR) y las instituciones de investigación de lospaíses avanzados. Las posibilidades de aprovecharlas oportunidades que ofrece este sistema interna-cional están, sin embargo, limitadas por la escasez

10 Un ejemplo de esto es la creciente organización deredes informáticas de carácter privado que incluyeninformación tecnológica dentro de sus servicios. Estasredes constituyen un eficiente mecanismo de transferen-cia de información a los productores, pero al mismotiempo transforma en apropiable un amplio espectro deresultados de la investigación agronómica que hastaahora se consideraban como el arquetipo de la investi-gación como bien público. En efecto, al cobrar por losservicios que prestan, los operadores de las redes, dehecho, apropian parte de los beneficios generados porlas investigaciones realizadas por los institutos públicos.Estos procesos aún incipientes abren múltiples oportu-nidades para el establecimiento de mecanismos de fi-nanciamiento de la investigación, y nuevas formas deorganización para la transferencia de tecnología (Ma-cagno 1995).

de recursos para financiar las investigaciones decarácter regional o internacional. En el pasado losorganismos multilaterales y las agencias donantescontribuyeron de manera importante al financia-miento, tanto de la investigación cooperativa desa-rrollada entre los países de la región como al de lasactividades de los Centros del CGIAR y de loscentros especializados de los países avanzados. Enla actualidad, y debido a la crisis financiera queenfrenta todo el sistema de ayuda al desarrollo,estos recursos se han reducido de manera signifi-cativa y se están perdiendo importantes oportuni-dades, especialmente en un momento en que lasproducciones tradicionales de la región enfrentansituaciones muy favorables en los mercados inter-nacionales. En respuesta a estas situaciones lospaíses de la región han creado el Fondo Regionalde Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO) parael financiamiento de investigaciones de interésregional y contribuir a que la región pueda aprove-char las capacidades que existen disponibles en elámbito internacional y fortalecer las experienciasde cooperación subregional.11

Una consecuencia de estos desarrollos es que lasinstituciones públicas de investigación deberán, enel futuro, adoptar estrategias y estilos operativos detipo cooperativo y actuar en muchas áreas como“antenas” para los sistemas productivos nacionales,identificando y ajustando oportunidades tecnológi-cas desarrolladas en otros países, a través de meca-nismos cooperativos de investigación y desarrollotecnológico. Por otra parte, también se hace nece-sario orientar los escasos recursos disponibles ha-cia áreas que sean especialmente pertinentes a losproblemas particulares de cada país.

11 Esta iniciativa ha constituído un fondo de capitalpermanente el cual se espera que produzca, una vezalcanzada la meta de US$200 millones, un flujo deUS$15 millones anuales para financiar investigación deinterés para grupos de países, desarrolladas por lospropios países, en colaboración con centros internacio-nales e instituciones de investigación de países avanza-dos.

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La descentralización política y económica y laampliación de lo rural

La disminución del centralismo político y admi-nistrativo y la tendencia a la descentralizaciónpolítica, institucional y fiscal son parte de los pro-cesos de democratización de las sociedades de laregión, y también reflejan el crecimiento de lascapacidades de los gobiernos locales y de organi-zaciones sociales de carácter regional. Esto hapermitido una creciente predisposición a que losproyectos se ejecuten en forma más pluralista,involucrando activamente a los gobiernos provin-ciales y locales y las organizaciones no guberna-mentales.12 En muchos casos, las transformacionesque se están produciendo van más allá de la des-concentración de funciones administrativas y laprestación de servicios específicos. En países co-mo Colombia, Brasil y Argentina los cambios hantomado la forma de reformas constitucionales yabarcan la redefinición de responsabilidades políti-cas y competencias fiscales entre las instanciaslocales, provinciales, regionales y nacionales.

Estos nuevos marcos políticos y administrativosplantean una serie de cuestiones respecto de lainstitucionalidad sectorial. Por una parte, está eltema de las capacidades y la eficiencia en la pres-tación de los servicios y el cumplimiento de ciertasfunciones. Si bien es cierto que hoy existe, en lamayoría de los países, una mucho mayor densidadsocial e institucional y que los gobiernos locales,universidades, organizaciones no gubernamentalesy empresas privadas de distinto tipo están en mejo-res condiciones para asumir responsabilidades encuanto a la toma de decisiones y el cumplimientode actividades, no es menos cierto que las capaci-dades no son homogéneas territorialmente y que enmuchas situaciones se evidencia una marcada esca-sez de recursos estratégicos, especialmente técni-cos con adecuado nivel de capacitación. Asimismo,las estructuras políticas locales están aún en proce-so de consolidación por lo que, en muchos casos,

12 Los proyectos sobre municipalización del apoyo aldesarrollo rural en general y la asistencia técnica enparticular financiados por el Banco Mundial en Colom-bia, y de fortalecimiento de los servicios agropecuariosprovinciales en Argentina financiados por el BID, sonejemplos de estas nuevas orientaciones.

no han alcanzado todavía los niveles de participa-ción y transparencia administrativa necesarios paraprocesar eficazmente los problemas de conflictosde interés y coordinación política y administrativaentre lo nacional y lo regional, lo provincial y lolocal, que inevitablemente se plantean en las es-tructuras descentralizadas. Por otra parte, no todaslas áreas son susceptibles de ser administradas conla misma estrategia. En algunos casos se trata de latransferencia de funciones del nivel nacional alnivel local, pero dentro de las mismas estructurasdel gobierno central; en otros, se trata de la delega-ción de ejecución en instituciones paraestatales obien la transferencia efectiva de responsabilidadeso, incluso, la privatización de los servicios. Laalternativa más apropiada no sólo dependerá decuestiones políticas y operativas sino también de ladisponibilidad de recursos para cada caso. En elcorto y mediano plazo es posible prever un escena-rio en el que convivirán situaciones diversas res-pecto de la naturaleza de las estructuras y encuanto al nivel y forma de participación de lasdistintas instancias y tipos de organizaciones, conuna gran heterogeneidad entre países y hasta entreregiones de un mismo país.

Esta descentralización política y administrativaestá complementada por: la creciente industrializa-ción de la producción agropecuaria, en muchoscasos en lugares cercanos a la producción primaria;la progresiva importancia de los bienes de capital einsumos de origen industrial que requieren unaamplia red de mercados, atención post-venta ytalleres de reparación; y la creciente complejidadde la vida rural impulsada por las actividades noagrícolas tanto productivas como de servicios.Estos fenómenos generan nuevos actores sociales,nuevas necesidades en cuanto a servicios e in-fraestructura y una gran cantidad de oportunidadesde empleo y generación de excedentes que progre-sivamente están transformando la geografía pobla-cional y de servicios del ámbito rural. Esta com-plejización de lo rural tiene necesariamente uncorrelato inmediato en el ámbito de las políticassectoriales y en la organización institucional pararesponder a estas nuevas demandas sociales. Eneste contexto la descentralización política y admi-nistrativa aparece como una consecuencia funcio-nal de las propias transformaciones económicasque están ocurriendo en el ámbito rural.

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La preocupación por el ambiente y laconservación de los recursos naturales

En los últimos años, se ha pasado de las preocupa-ciones sobre aspectos específicos del medio am-biente y la conservación de los recursos naturalesrenovables (erosión de los suelos, contaminaciónde las napas de agua o el manejo de ciertos tipos deresiduos tóxicos) a la discusión sobre uso de latierra (asignada a fines agrícolas, forestales o am-bientales), los límites al crecimiento (las relacionescuantitativas entre la sostenibilidad de recursos ylas posibilidades de crecimiento económico) y lacapacidad de los ecosistemas para absorber el im-pacto de la contaminación resultante del creci-miento de la población y la intensificación de laproducción y el consumo. Asimismo, de preocupa-ciones locales se ha pasado a temas de caráctertransnacional como los de la lluvia ácida, el calen-tamiento global, el cambio climático y el problemade la capa de ozono, y la degradación de tierras.De los problemas ambientales se ha pasado a lapreocupación por el desarrollo sostenible, es decir,el uso de los recursos de manera tal que las futurasgeneraciones encuentren, como mínimo, las mis-mas oportunidades para satisfacer sus necesidadesque las generaciones presentes (Ruttan 1991).

Información disponible parece corroborar el ca-rácter imperativo del cambio hacia una agriculturasostenible. La disponibilidad de tierras potencial-mente cultivables en la región es de 34% del total,cultivándose solo el 10% de ellas; pero en Centro-américa y el Caribe todas las áreas potencialesestán ya en explotación (Gallopin et al. 1991). Laproporción total de tierras afectadas por degrada-ción física es de sólo el 3% en América del Sur yllega al 8% en América Central, pero se eleva al45% y 74% de las tierras cultivadas respectiva-mente (Oldeman 1994). En las décadas de los añossetenta y ochenta, el consumo de agroquímicoscreció notablemente, elevándose el consumo defertilizantes en un 145% en Paraguay y un 476%en Brasil (FAO 1990). Aunque ello se debió enparte a políticas de subsidios, todo indica que losaumentos debidos al boom agrícola de los añosnoventa puede haber sido aún mayor. En el caso delos pesticidas, la “cultura” regional de sobredosisestá llevando a una creciente contaminación delambiente (Bellotti et al. 1990, Stachetti y Rodrí-guez 1997).

La deforestación es un fenómeno que afecta espe-cialmente las zonas tropicales de Latinoamérica. Elritmo anual de deforestación en toda la región fuede casi el 1% durante la década de 1980 pero enCentroamérica alcanzó entre el 2% y el 3% (WRI1994). El nivel de extinción de los bosques húme-dos tropicales en Yucatán y los bosques montanosllegan al 50%, mientras que en América Central seha perdido entre un 80% y 100% del hábitat (Di-nerstein et al. 1995). Similares valores a estos úl-timos se encuentran en la región de Tocantins, enel Amazonas brasileño. La utilización de tierrasboscosas para agricultura sería una de las princi-pales causas de esta deforestación, a juzgar por losincendios forestales normalmente asociados a sis-temas de “roza y quema”. Si bien “roza y quema”es una importante fuente de deforestación, esatécnica no esta siempre asociada a una verdaderapresión social por la tierra. En muchos casos lainvasión obedece a presiones especulativas queutilizan esa forma de manejo para reclamar dere-chos de propiedad sobre la tierra (López 1996). Entérminos generales la verdadera presión socialprevalecería en Centroamérica, mientras que laespeculativa sería la predominante en Sudamérica.Además, la liberalización del comercio de maderaes probable que brinde aún mayores incentivospara cortar árboles en bosques públicos (Cropper yGriffiths 1994).

A partir de la Cumbre de la Tierra de 1992 la preo-cupación ambiental se convirtió en un compromisopolítico de alto nivel, por el que se aceptó la limi-tación de ciertos grados de soberanía nacional so-bre el uso de determinados recursos en función delos intereses del conjunto de los habitantes delplaneta. La Agenda 21 reconoce que la degrada-ción de los recursos naturales está estrechamentevinculada con el estilo de desarrollo prevalecientey comienza a definir objetivos específicos y a deli-near cursos de acción para alcanzarlos a nivel na-cional e internacional. Asimismo, existe consensoen que los temas ambientales tendrán cada vezmayor preeminencia en las negociaciones comer-ciales.

En un estudio de CEPAL (1991) sobre las diferen-tes organizaciones involucradas en actividades demanejo de cuencas hidrográficas (infraestructura,agropecuarias, forestales, de conservación de sue-los y aguas, de contaminación ambiental) se señala

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que uno de los principales desafíos para mejorar el“capital institucional” era ampliar las fronterastradicionales de las instituciones vinculadas aldesarrollo sustentable, ya que la separación secto-rial de la actividad económica era una “forma muyforzada de enfrentar los sistemas ecológicos”.Evaluaciones recientes en seis países del Cono Surindican que la situación no ha cambiado mayor-mente respecto al estado de la legislación, la re-glamentación y la capacidad institucional (BID1996). De estos tres componentes de la gestiónambiental, los avances más importantes correspon-den al campo de la legislación. A pesar de estosavances, el informe indica que el cumplimiento deesa legislación “tropieza con los problemas quesignifican la superposición de competencias, lafalta de cooperación entre instituciones, y las limi-taciones generales inherentes a los procesos admi-nistrativos”. Por otra parte, se indica que en ningu-no de los países existen formas organizacionalesresponsables por la planificación del medio am-

biente y su monitoreo. Bejarano (1996) confirmadicho panorama señalando que la mayoría de losórganos centrales de gestión ambiental en los 14países que habían, hasta ese momento, incluidocuestiones ambientales en sus Constituciones, tienefunciones puramente coordinadoras y normativas.

En una evaluación de la capacidad de organismosen el área ambiental de los países de la región,Russell y Powell (1996) encuentran tres niveles dedesarrollo institucional (Cuadro 7): los países masdébiles (tradicionales), los que han iniciado unproceso de cambio (transicionales), y los que hanalcanzado una buena capacidad institucional (mo-dernos). La clasificación está basada en el Indicede las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humanoy en informes del BID relacionados con los nivelesde apertura de los países a una economía de mer-cado, de capacidad humana, de descentralización,de información, y de estructuras de manejo y re-caudación.

Cuadro 7: Estimación de la capacidad institucional ambiental en América Latina

Tradicionales Transicionales ModernosBolivia Argentina BrasilEl Salvador Belice ChileGuatemala Colombia Costa RicaGuyana Ecuador JamaicaHaití Honduras MéxicoNicaragua PerúPanamá SurinameParaguay VenezuelaRepública Dominicana Uruguay

Estas evaluaciones ponen en evidencia las contra-dicciones entre los compromisos políticos adquiri-dos y las posibilidades efectivas de establecer unmodelo de desarrollo agrícola sostenible. Si bienlas reformas constitucionales mencionadas tratanexplícitamente los temas ambientales y de los re-cursos naturales, en el sector agrícola los avances anivel institucional son pocos. Esto se debe en parte,a que las presiones de corto plazo por aumentar lasexportaciones y las inversiones externas posterganla problemática ambiental, la cual generalmente setrata de manera aislada respecto del resto de laspolíticas de desarrollo. En este contexto el BID ha

intentado complementar las capacidades existentes,al aprobar nuevos procedimientos para evaluar elimpacto ambiental de los proyectos.13

13 Cabe señalar que en el período 1990-98 el BID finan-ció en promedio US$967 millones anuales a préstamosambientales, y que aproximadamente un 15% de esosmontos estuvo relacionado con la conservación de re-cursos naturales, debido a que la mayor parte del porta-folio de programas ambientales han sido proyectos paramedio ambiente urbano y control de contaminación(BID 1998a).

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En síntesis, la región tiene una gran dependenciaeconómica respecto de las exportaciones de mate-rias primas y, por lo tanto, la protección de losrecursos naturales representa un requisito funda-mental para la sostenibilidad de sus economías. Porotra parte, las preocupaciones por los temas am-bientales no son un asunto transitorio en la agendainternacional y es de esperar que su importancia seintensifique en el futuro. En este contexto, la re-gión debe prepararse para adecuar su producciónagropecuaria a las nuevas demandas internaciona-

les, transformando los problemas de lograr la sos-tenibilidad de su producción agrícola en oportuni-dades para la conquista de nuevos mercados. Estose lograría a través de un aumento en la competiti-vidad, reduciendo costos de producción, comoresultado de una explotación racional de los bos-ques y del uso complementario de agroquímicos enmanejos integrados agrícola-ganaderos, y quecapte el creciente mercado para productos agríco-las “naturales” en los países mas desarrollados.

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4. Propuestas para una reforma institucional del sector público agropecuario

Las reformas del estado en el sector han sido im-portantes, heterogéneas y poco consistentes, y engeneral han sido procesos residuales de reformasde la economía y de las instituciones de carácterglobal más que el resultado de políticas específicaspara el sector. Las nuevas condiciones de contextoy las propias transformaciones estructurales de laagricultura de la región definen ahora necesidadesmás específicas de políticas públicas agrarias.Aunque los objetivos de dichas políticas en la ma-yoría de los países de la región (mayor productivi-dad, conservar los recursos naturales y promover elbienestar rural) no han variado a lo largo de losaños, los énfasis relativos y sus elementos centralesnecesitan adecuarse a las nuevas condiciones delsector. En el diseño de esas políticas y de las ins-tituciones necesarias para su implementación esposible identificar temas centrales para la accióndel estado.

El pensamiento estratégico y las negociacionespara la inserción internacional

Los países más desarrollados asignan mayoresrecursos humanos y financieros para generar lainformación analítica necesaria para el pensa-miento estratégico y las negociaciones comercialesque los de América Latina.14 Además de los recur-sos asignados en forma directa dentro del ámbitode los MAG, incluyendo sus organismos descen-tralizados, en el caso de los países más desarrolla-dos hay que agregar los recursos utilizados por lasuniversidades y otros centros de excelencia que 14 El Servicio de Investigación Económica del MAG delos Estados Unidos (Economic Research Service, US-DA) y la Junda de Comercialización de Carnes (MeatMarketing Board) de Australia disponen de alrededor deUS$40 millones anuales para esos fines. En los paísesde Europa los recursos asignados parecieran ser menosimportantes. Sin embargo, los esfuerzos nacionalesestán complementados por aquellos realizados por laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómico (OCDE) y la Comisión de la Unidad Europeasiendo éstos, especialmente los de la Comisión, de unagran dimensión. En comparación, Argentina y Colombiaasignan a estas funciones menos de 10 funcionarios denivel profesional alto.

trabajan en red con las estructuras del SPA. Estasituación evidencia la necesidad de hacer un im-portante esfuerzo para fortalecer la capacidad ana-lítica y de pensamiento estratégico en los países dela región, orientados, principalmente, a apuntalarlas negociaciones internacionales y la política deexportaciones en el marco de la globalización in-ternacional.

La apertura de mercados y la desregulación de laseconomías enfatiza la capacidad de predecir elcomportamiento de los mercados internacionales,la evolución de la demanda en términos cualitati-vos y las políticas instrumentadas por otros paísesque intervienen en estos mercados; y por otro ladoaumenta la vulnerabilidad de la economía (y la delas empresas individuales) a los cambios en laeconomía internacional. Esto es particularmenteimportante a la luz de la creciente inestabilidad delos mercados agropecuarios experimentada en elúltimo quinquenio. Ello pone de manifiesto la im-portancia de desarrollar una adecuada capacidadtécnica para evaluar las condiciones futuras de losmercados y para diseñar una política agropecuariaque permita aprovechar las oportunidades que secrean en el ámbito internacional. Por otra parte,esta capacidad analítica debe estar complementadapor la capacidad para llevar adelante un activoprograma de negociaciones comerciales. Es evi-dente que en el marco de una economía globaliza-da y de la creciente importancia de los acuerdosregionales y subregionales como el Mercosur, elALCA o el Mercado Común Centroamericano, laimportancia de las negociaciones comerciales iráen permanente aumento.

El desarrollo de capacidad de pensamiento estraté-gico requiere, por parte de los países de la región,de: (i) programas de entrenamiento de funciona-rios; (ii) recursos humanos y financieros para reali-zar estudios que aporten la información necesariapara definir los objetivos de las negociaciones ysobre los efectos de distintas soluciones; y (iii) eldesarrollo de una adecuada infraestructura institu-cional que permita y facilite la coordinación con

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otras áreas del gobierno como los ministerios derelaciones exteriores o sus similares.

La realización de estas actividades puede adoptardistintas formas institucionales, especialmente encuanto al grado de descentralización en la ejecu-ción de las investigaciones necesarias. En estesentido la experiencia latinoamericana y las ten-dencias recientes en algunos países como Inglate-rra y Nueva Zelandia sugieren la conveniencia deconstruir amplias redes institucionales con la parti-cipación de universidades y otras institucionespúblicas y privadas.15 Esta propuesta se basa, enprimer término, en la inestabilidad que rodea laactividad en los MAG fruto de los frecuentes cam-bios en los cargos de mayor nivel y, en segundolugar, por la posibilidad de movilizar más eficien-temente en forma cooperativa los escasos recursoshumanos distribuidos en distintas institucionestanto públicas como privadas, especialmente en lasuniversidades.

Lo anterior sugiere que la organización institucio-nal de las actividades de pensamiento estratégico,dirigidas a apuntalar las negociaciones internacio-nales y otras decisiones de política sectorial, po-drían basarse en la conformación de un grupo deplanta de alto nivel, con la colaboración de la so-ciedad civil y del sector privado, responsable dedefinir las políticas públicas y los problemas inter-nacionales de mayor relevancia y aportar las op-ciones de negociación. Este grupo debería definirtambién el programa de investigaciones necesariaspara proveer la información analítica requerida yuna red de investigación y reflexión sistemáticaorganizada y financiada alrededor de los temas yprioridades definidos por el grupo central descriptoen el punto anterior. La forma de financiamiento ylas instituciones participantes en la red dependeríanen cada país de la organización institucional exis-tente.16

15 La creciente popularidad de foros de nivel internacio-nal como el World Outlook Conference y el AglinkElectronic Discussion Group, son ejemplos de meca-nismos para obtener la información internacional nece-saria.

16 Esta propuesta difiere de algunos programas financia-dos por la AID y el Banco Mundial en los cuales secrearon grupos especiales de investigación y asesora-miento, divorciados de las estructuras existentes y con

La competitividad internacional y los instrumentos de política sectorial

La creciente apertura comercial transforma a lacompetitividad en un instrumento de superviven-cia, sin la cual la producción agropecuaria se con-vierte en una actividad económicamente insosteni-ble, con consecuencias negativas sobre la conser-vación de los recursos naturales y en una fuente depobreza y deterioro social. La rapidez y profundi-dad de los procesos de apertura comercial, en mu-chos países de la región, ha puesto en evidencia laurgente necesidad de un profundo proceso de mo-dernización y reestructuración productiva. En estesentido, las reformas macroeconómicas han tenidoefectos mixtos. En países en los cuales la políticaeconómica había tenido sesgos antiagrarios (Ar-gentina y Uruguay) las reformas ocasionaron mejo-ras en los precios relativos agropecuarios y en laequidad de la política tributaria contribuyendo así ala innovación tecnológica. En otros países conagriculturas más protegidas, las reformas económi-cas disminuyeron la rentabilidad del sector, espe-cialmente en algunos productos, forzando así unareestructuración productiva con altos costos socia-les.

El desarrollo de la competitividad internacionalestá estrechamente vinculado a los instrumentos depolítica macroeconómica, al desarrollo de la in-fraestructura y al marco institucional y legal en elcual se concreta la actividad económica. Sin em-bargo en el período posterior a la reforma econó-mica, la mayoría de estos instrumentos están fueradel ámbito de responsabilidad del SPA, salvo loscuatro siguientes: (i) la innovación tecnológica, (ii)la sanidad agropecuaria y la calidad comercial, (iii)la promoción de exportaciones y el desarrollo delos mercados y (iv) la capacidad empresarial. Estasáreas requieren una estrecha coordinación de obje-tivos y la posibilidad de compartir, en algunoscasos, infraestructura física. Sin embargo son fun-ciones muy distintas en cuanto a los recursos hu-manos necesarios, las formas de financiamiento ylas características de la gestión institucional, ycomo consecuencia, cada una de ellas debe desem-peñarse en ámbitos institucionales distintos.

condiciones de remuneración especiales, con poca sos-tenibilidad en el tiempo.

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La innovación tecnológica

La búsqueda de la competitividad internacional enel marco de la tercera revolución tecnológica poneen evidencia la importancia de la innovación comoun instrumento central de las políticas públicas. Latecnología es la principal fuente del aumento de laproductividad de los factores experimentado mun-dialmente durante las últimas décadas y será, en elmarco de las nuevas preocupaciones sobre la con-servación de los recursos naturales, el principalinstrumento disponible para mantener una adecua-da tasa de crecimiento de la producción de ali-mentos. Consecuentemente, esta es una de lasprincipales áreas temáticas en las cuales es necesa-rio una clara y activa política pública. En el pasa-do, el sector público concentró sus acciones en elfinanciamiento y ejecución de actividades de in-vestigación y desarrollo tecnológico. En el futuro,estas políticas públicas deberían considerar cuatroelementos centrales: (i) la promoción y el finan-ciamiento de la infraestructura física y humana, (ii)la coordinación, promoción y financiamiento deactividades de investigación y generación de tec-nología en áreas de interés prioritario, (iii) la pro-visión de incentivos que faciliten y promuevan lautilización del conocimiento en el sistema produc-tivo y (iv) la articulación del país con los conoci-mientos tecnológicos a nivel internacional.

El sistema institucional de innovación tecnológicaestá integrado por instituciones públicas de inves-tigación y transferencia de tecnología, universida-des, entidades privadas y un conjunto de instru-mentos que definen la política científico-técnica.De este conjunto, el elemento más importante queestá en el ámbito del SPA son los institutos nacio-nales de investigación agropecuaria (los INIAs)creados, en la mayoría de los países de AméricaLatina, a partir de fines de la década de 1950 ydurante las décadas de 1960 y 1970 (salvo los ca-sos de Paraguay y Costa Rica). Los INIAs incorpo-ran elementos similares de organización institucio-nal, objetivos y mandatos. Como es lógico a partirde esta similitud en su origen, evolucionan tambiénde manera similar siguiendo las transformacionesde la región y del contexto internacional. Todosellos han sido exitosos y han tenido un importantepapel en la modernización del sector agropecuariode América Latina.

La creación de los INIAs respondió a dos percep-ciones. Primero, las actividades de desarrollo tec-nológico a fines de la década de 1950 eran débilesen los MAG y el sector privado productor de in-sumos estaba virtualmente ausente. Las facultadesde agronomía y veterinaria eran pocas y estabanprincipalmente dedicadas a la enseñanza. Conse-cuentemente, era necesario crear organismos nue-vos y autosuficientes. Segundo, la situación delsector mostraba una producción agropecuaria tec-nológicamente atrasada, en la cual los productoresrurales tenían poco interés y poca capacidad paraadaptar tecnología y promover la modernizaciónproductiva. Por consiguiente, era responsabilidaddel estado el definir el patrón de desarrollo desea-do, la tecnología adecuada e impulsar con vigor latransformación del sector. Los INIAs se desarrolla-ron con un mandato amplio, tanto desde el puntode vista regional como temático. La cobertura na-cional de los INIAs, la debilidad de otras institu-ciones y el vigor y eficacia que lograron los insti-tutos en pocos años, les permitió expandirse y cre-cer, convirtiéndose en instituciones de considerabletamaño relativo y complejidad organizacional. Estaevolución ha tenido como consecuencia una cre-ciente centralización de las decisiones y la inevita-ble burocratización de los procedimientos deciso-rios y administrativos.17 Esta cultura institucionales inconveniente para las actividades de investiga-ción que requieren una estructura horizontal guiadapor sistemas de evaluación de pares, con procesosdecisorios ágiles, flexibles y con bajos requeri-mientos de informes burocráticos. Modificar estasituación obliga a buscar organizaciones más pe-queñas, con alto grado de autonomía gracias a lacual los investigadores puedan sentirse más libresy motivados por los éxitos de sus propias tareas, elprestigio logrado ante sus pares y el reconoci-miento de los usuarios.

La misión transformadora del estado también creóuna natural desconfianza y subvaloración de laactividad privada en general. No sólo de los pro-ductores agrarios caracterizados como poco inno-

17 En algunos países el proceso de centralización buro-crática estuvo alimentado también por la incorporaciónde actividades de extensión, desarrollo rural y, en algu-nos pocos casos, de fiscalización sanitaria. Estas activi-dades requieren de un personal técnico y métodos admi-nistrativos y gerenciales distintos.

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vadores, sino también de aquellos que, a través dela producción y venta de insumos, son los aliadosnaturales de los organismos de investigación. Re-cién en los últimos años la actividad privada y elobjetivo del lucro empresario adquiere legitimidady aceptación social amplia. Los INIAs han comen-zado un acercamiento al sector privado buscandosu participación en el financiamiento de las activi-dades de investigación. Este proceso requiere unaadecuada institucionalización que permita la parti-cipación del sector privado en la realización deaquellas actividades en las cuales tiene ventajascomparativas. Similarmente es necesario lograruna distribución de las responsabilidades financie-ras entre el sector público y el sector privado másacorde con los beneficios que este último recibe dela investigación.

Cuando los INIAs fueron creados la investigacióncientífica en general, y especialmente la vinculadaal desarrollo tecnológico, era exigua. Por esta ra-zón los institutos adoptaron una actitud autosufi-ciente imaginándose como responsables principa-les y tal vez únicos, del desarrollo tecnológico delsector. Se hicieron pocos esfuerzos para vincular ycoordinar sus actividades con otras institucionesdel sistema científico. Consecuentemente, ni laarquitectura institucional adoptada ni los mecanis-mos de financiamiento, privilegiaron la coordina-ción interinstitucional y el espíritu de pertenencia auna comunidad científica más amplia y compleja.Esta deficiencia no tuvo mayor trascendencia en laefectividad de los institutos mientras el resto de lacomunidad científica permaneció débil y desintere-sada de los temas agrícolas y mientras la investiga-ción agropecuaria estuvo principalmente dirigida aldesarrollo de prácticas agronómicas y a la selec-ción varietal. Pero ambas condiciones variaron.

En varios países de América Latina, el desarrollotanto de las universidades como de otros organis-mos de investigación vinculados a la problemáticadel agro, fue vigoroso y ellas conforman ahora ununiverso de instituciones y actividades de impor-tancia creciente. Por otra parte, el paradigma tec-nológico de la próxima década descansa en lasciencias biológicas e informáticas, áreas disciplina-rias en las cuales la colaboración de las universida-des e instituciones de investigación no agrariascobra importancia capital. Esta evolución exigedesarrollar mecanismos de coordinación y coope-

ración interinstitucional más complejos y tambiénmás explícitamente articulados. A estos fines, or-ganismos como el ISNAR, el Banco Mundial y elBID han propuesto la necesidad de crear un siste-ma multi-institucional de desarrollo tecnológico,en el cual los INIAs tienen un papel central decoordinación y movilización de esfuerzos alrede-dor de grandes prioridades definidas a nivel nacio-nal por instancias administrativas distintas.

El financiamiento de la investigación ha sido unode los principales problemas enfrentados por lamayoría de las instituciones. Los INIAs, con laúnica excepción de Argentina y más recientementede Uruguay, fueron creados con una estructura definanciamiento dependiente de las contribucionesdel Tesoro. Estas contribuciones en general no hantenido la magnitud adecuada, no han crecido con elcrecimiento de la economía y mucho menos de lasnecesidades generadas por la complejidad de laciencia agronómica y de las nuevas demandas. Elfinanciamiento de los institutos ha sido fluctuantey estrechamente vinculado a la situación presu-puestaria de corto plazo de los países, lo que haatentado contra la eficacia y la disciplina financierade las instituciones que requieren un horizonte delargo plazo en sus decisiones de asignación derecursos.

Los institutos fueron, en su origen, financiados porel Tesoro porqué fueron creados como un instru-mento del estado para llevar adelante una estrate-gia de modernización del sector agropecuario eneconomías cerradas, complementaria al modelo desustitución de importaciones de origen industrial.Actualmente, las economías de la región estánmucho más abiertas y los mecanismos de protec-ción y regulación de precios y transferencia inter-sectorial de excedentes económicos han virtual-mente desaparecido. En estas condiciones, losprecios internos y las ganancias de los productoresestán definidos principalmente por los preciosinternacionales (la demanda es infinitamente ine-lástica). Esto es cierto aun para los productos queno se exportan. En este marco económico las ven-tajas derivadas del cambio técnico son apropiadasprincipalmente por el sector productor.

Por otra parte, la creciente importancia de las tec-nologías incorporadas en bienes que se comerciali-zan y en las cuales los beneficios pueden ser apro-

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piados privadamente (no son bienes públicos) haceposible una mayor participación del sector privadoque produce o vende tecnología, tanto en la reali-zación como en la financiación de la investigación.Son, por lo tanto, fuentes potenciales de financia-ción de los institutos, en donde las operacionesconjuntas (joint ventures) y la investigación porcontratos permiten el trabajo conjunto del sectorpúblico con el privado, asegurándole a este últimola posibilidad de obtener beneficios económicosderivados de su inversión.

En resumen, parecería haber llegado el momentoapropiado para diseñar una estructura de financia-miento según la cual los beneficiarios del cambiotécnico aporten a los costos de la investigación deuna manera más equitativa y desarrollen, así, unmayor sentido de propiedad y pertenencia conrespecto a las instituciones que las realizan. Unfinanciamiento de este tipo también aseguraría unamayor estabilidad del financiamiento y conse-cuentemente de las actividades de desarrollo tec-nológico.

Las transformaciones descriptas han impulsado aalgunos países a reconsiderar el modelo institucio-nal vigente. Colombia, en particular reestructuró asu INIA creando un sistema complejo en el cual laentidad principal, CORPOICA, fue creada comoentidad de derecho privado. Otros países comoArgentina, México y Chile, han iniciado procesosde readecuación institucional. Estos procesos tie-nen bastantes similitudes y comparten un conjuntode ideas generales. Las principales ideas sobre lamejor forma de organizar el sistema de innovacióntecnológica en el sector agropecuario han logradorecientemente un considerable consenso interna-cional y han sido enunciadas de la siguiente forma(SECYT 1996):

(i) Lo normativo y las funciones de asigna-ción de recursos deben separarse de la ejecuciónde actividades científico-tecnológicas. Esteprincipio apunta a tener una institución para lasfunciones de definir prioridades, promover y fi-nanciar la investigación distinta e independientede aquellas encargadas de la ejecución de la in-vestigación.

(ii) Las tareas de ejecución de ciencia y tec-nología deben ser descentralizadas en organis-

mos de mediana dimensión. Muchos de los pro-blemas administrativos y de gestión de losgrandes organismos de ciencia y técnica y bue-na parte de su inercia institucional derivan de sutamaño y complejidad. En muchos casos susubdivisión en organismos de tamaño medianoofrecerá una manera más ágil de administrar re-cursos, una mayor capacidad de adaptación acambios de contexto y una mayor agilidad paravincularse con el medio productivo y el sistemade educación superior. Por otra parte, este redi-mensionamiento hará que el control social desus actividades sea más sencillo y eficaz.

(iii) Favorecer la autonomía en la ejecución deactividades de ciencia y tecnología (CyT), concontrol social y de calidad y pertinencia. Losorganismos encargados de ejecutar programasde investigación y desarrollo deben disponer detodas las herramientas para gestionar su activi-dad. Esto se logra otorgándoles la máxima au-tonomía en la selección de sus temas de trabajo,en el estilo para llevarlos a cabo y en el régimenlaboral de su personal. Sin embargo, esa liber-tad debe ir acompañada con un estrecho controlde la calidad de los mismos, su pertinencia en elmarco de una flexible planificación por objeti-vos y su sensibilidad a la problemática socialque les dio origen. En un sentido amplio de lostérminos, las actividades de CyT que se encarendeben tener un “cliente” social claro que puedamostrar en todo momento su satisfacción o de-sagrado.

(iv) Contemplar las diversas idiosincrasias queposeen la práctica científica y la tecnología perofomentando su coexistencia a nivel de organis-mos de ejecución. Es sabido que aun cuando laciencia y la tecnología poseen un soporte de co-nocimientos común, se diferencian en idiosin-crasia, métodos, marcos promocionales y en laforma de legitimar sus acciones. Si bien es con-veniente diseñar marcos independientes para suevaluación, estímulo y promoción, no es sanofomentar un divorcio entre ambas, por lo que sedebe estimular su coexistencia en los organis-mos encargados de ejecutar actividades CyT.

(v) Fomentar la reinserción de las actividadescientíficas y tecnológicas en el sistema univer-sitario. Es improbable que desarrollos científi-

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cos perdurables se desenvuelvan lejos de lasuniversidades. Es también un hecho que en lospaíses más desarrollados los primeros pasos dedesarrollos innovativos, en su etapa precompe-titiva, se dan en laboratorios universitarios. Elacercamiento de las actividades de CyT a launiversidad permitirá además que se estreche elvínculo entre ella y los factores de la produc-ción mejorando el nivel de su mutua credibili-dad y respeto de sus diversas idiosincrasias,valores y modos de trabajo.

Un sistema ideal de financiamiento de los orga-nismos de investigación debería contar con trescomponentes. El primero financiaría los gastosfijos asociados al mantenimiento de la base cientí-fica y los costos de administración correspondien-tes a ella. Estos fondos deben ser estables en eltiempo, garantizados en el largo plazo y carecer devinculación con las actividades de investigación ensí mismas. Consecuentemente, el origen de estosfondos es, en general, el Tesoro Nacional como lomuestra, por ejemplo, la situación en Estados Uni-dos, Canadá, Argentina, Brasil y Costa Rica. Enalgunos casos los recursos provienen parcialmentede un impuesto especial. Un segundo componentefinanciaría investigaciones de carácter estratégico,dirigidas a producir bienes públicos con una escasademanda efectiva en el mercado pero que son ne-cesarios para el desarrollo de la base científica delpaís. Los recursos serían de origen públicos delTesoro o impuestos de afectación específica, peropodrían ser administrados por proyectos y progra-mas específicos, seleccionados en forma competi-tiva. Por último, un tercer componente financiaríaproyectos de innovación tecnológica requeridospor el sistema productivo. Estas investigacionespueden ser financiadas por los propios usuarios omediante recursos de afectación específica y supertinencia debe ser evaluada con la participaciónde los respectivos usuarios.

La sanidad agropecuaria y la calidad comercial

Los efectos nocivos de las enfermedades de losanimales y las plantas constituyen uno de los prin-cipales problemas de la producción agropecuaria.Su incidencia sobre los costos de producción y suimpacto negativo en el comercio exterior, hacenque algunos aspectos de la sanidad agropecuariaadquieran gran importancia en cuanto a la defini-

ción de las ventajas comparativas de la producciónagropecuaria en el ámbito internacional. A la ne-gativa incidencia económica de las enfermedadeses necesario sumarle, en el caso de algunas enfer-medades de los animales, el riesgo de contagio porparte de los humanos. En general, el estado haasumido un papel preponderante en esta área comoconsecuencia de la asimetría entre el costo privadodel control de las enfermedades y los costos socia-les derivados de su incidencia. Por este motivo elcontrol sanitario es, por su propia naturaleza, unejemplo clásico de aquellas áreas que requierenalgún tipo de actividad pública.

Por otra parte, la apertura comercial y la crecienteimportancia de los procesos agroindustriales en laoferta de alimentos ha convertido a la calidad co-mercial en un tema de gran relevancia. En dichoaspecto el sector público tiene un papel menosdominante pero sin duda importante en la promo-ción y apoyo a las actividades del sector privado yen ciertas acciones que tienen que ver con la ima-gen del país en su conjunto. En este sentido losacuerdos de comercio establecen la posibilidad deque un país exija a otro compensaciones para re-sarcirse por pérdidas provocadas por el incumpli-miento de la normativa. Asimismo, la posibilidadde un efectivo cumplimiento de la normativa sani-taria es una condición central para expandir lasoportunidades de comercio exterior. Esta capaci-dad exige de un sistema institucional que articulela actividad pública con las actividades realizadaspor el sector privado, estimulando y posibilitandouna creciente participación de este último en aque-llas actividades en que pueda legítimamente parti-cipar en beneficio propio. Al estado le cabe la res-ponsabilidad de proveer los servicios de sanidadagropecuaria que por su naturaleza sean bienespúblicos y, muy especialmente, aquellos dirigidosa proteger la salud del consumidor. La adecuadaprovisión de estos servicios reclama la existenciade un marco institucional apropiado, la capacidadtécnica necesaria y un adecuado nivel de financia-miento. De no realizarse los esfuerzos destinados alograr dichos objetivos, en el largo plazo habráconsecuencias económicas negativas de gran mag-nitud.

La organización institucional del sector públicoresponsable de la sanidad agropecuaria ha seguidouna evolución similar en varios países de América

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Latina; comenzando en unidades centralizadas delos MAG, en las cuales la sanidad agrícola estáseparada de las actividades ganaderas. Estas uni-dades se han convertido paulatinamente en unida-des descentralizadas y en algunos casos, comoArgentina, Colombia, Chile y Uruguay, siguiendoel ejemplo de Canadá y Estados Unidos, se hanunificado en un solo organismo todas las activida-des de sanidad agropecuaria. Muy recientementeArgentina incorporó explícitamente las actividadesvinculadas al desarrollo y control de la calidadcomercial en el mismo organismo. Esta evolucióninstitucional está dirigida a lograr una mayor agili-dad operativa e independencia técnica, una mayoreficacia en la utilización de la infraestructura físicacomo laboratorios e instalaciones cuarentenarias yla jerarquización de las actividades vinculadas a lacalidad comercial de los mercados nacionales ycomo requisito para participar en el mercado inter-nacional.

El papel del estado. Para analizar este tema es útilclasificar al conjunto de las actividades desempe-ñadas con mayor frecuencia por los organismosvinculados a la sanidad agropecuaria en tres gran-des categorías: (i) el control fronterizo que protegeal país de la introducción de enfermedades y pla-gas, y el control sanitario de productos agropecua-rios a ser exportados (control cuarentenario); (ii)las actividades dirigidas a la fiscalización de pro-ductos de origen nacional, tanto en relación con sucalidad sanitaria como con su calidad comercial; y(iii) las actividades directas de control y erradica-ción de enfermedades y plagas.

Es posible argumentar que todas aquellas activida-des relacionadas al control de fronteras (por ejem-plo las tareas cuarentenarias que protegen contra laentrada de enfermedades exóticas) son un serviciocon las características típicas de bien público. Lafunción cuarentenaria, al impedir la contaminacióncon nuevos agentes patógenos, establece condicio-nes sanitarias ?y económicas? con las cuales sebenefician todos los habitantes del territorio.18

18 La naturaleza de un bien público está definida por doscaracterísticas centrales. La primera se refiere a que unbien público, una vez provisto, no se agota por el con-sumo que hace cada consumidor individual de dichobien. Se podría denominar a esta característica inagota-bilidad del bien. La segunda está referida a la imposibi-

Similarmente muchas actividades de fiscalizaciónsanitaria son casos particulares. Un ejemplo es elservicio de fiscalización sanitaria en frigoríficos yplantas procesadoras que establecen la seguridadsanitaria para todos los consumidores de los pro-ductos fiscalizados. La actividad produce un bienpúblico, aunque limitado a aquellos consumidoresque efectivamente consumen aquellos bienes queson fiscalizados en cada caso. Sin embargo, paraese subgrupo de consumidores, los principios deinagotabilidad y no exclusión de servicios conti-nuos de fiscalización se cumplen.

En el caso de las actividades de control de enfer-medades, la participación del sector público sejustifica cuando los beneficios económicos produ-cidos por una actividad determinada no pueden serapropiados por el agente económico que realizadicha actividad sino que se difunden a otros agen-tes económicos (externalidad). Esta asimetría gene-ra diferencias potencialmente importantes entre losbeneficios privados de quien lleva a cabo la activi-dad y los beneficios sociales derivados de quedicha actividad se realice. Un ejemplo típico de laocurrencia de externalidades económicas es elcontrol de enfermedades endémicas a través de lavacunación, lo que se hace extensible a la mayoríade las actividades de sanidad agropecuaria dirigi-das al control y erradicación de enfermedades yplagas.19 En teoría, cuando una actividad generaexternalidades es conveniente que el estado parti-cipe subvencionándola, y cuanto mayores sean lasexternalidades y más extensa sea la difusión de losbeneficios hacia otros sectores distintos de aquellosinvolucrados en la realización de la actividad, másimportante y justificada será la participación delestado. Por el contrario, si las externalidades sonaprovechadas por un grupo limitado y relativa-

lidad de excluir a un individuo determinado del consu-mo de ese bien una vez que el mismo ha sido puesto adisposición de otro individuo. Esta segunda característi-ca puede identificarse como el principio de no exclu-sión. El caso cuarentenario es un clásico ejemplo debien público.

19 Al vacunar sus animales, un productor los protege,pero también al disminuir la potencial incidencia de laenfermedad contribuye a disminuir la posibilidad decontagio para sus vecinos. Por otro lado, si no vacuna,aumenta la posibilidad de contagio y está transfiriendocostos privados a sus vecinos.

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mente homogéneo de actores económicos, es posi-ble que la actividad sea realizada y financiada enforma conjunta por quienes se benefician directa-mente con ella (bienes “club”).

La participación de los usuarios. Un aspecto departicular importancia es cómo asegurar la correctaarticulación de los intereses y necesidades de losusuarios directos con las actividades de la institu-ción encargada de la sanidad agropecuaria. Tradi-cionalmente esta articulación se ha logrado me-diante la conformación de comisiones asesoras y,más recientemente, siguiendo la experiencia desa-rrollada en los organismos de investigación, me-diante la constitución de consejos directivos conrepresentación sectorial o gremial. Esta últimainstancia tiene por objetivo otorgarles a los intere-ses sectoriales una posición a partir de la cual nosolo proveen información y expresan demandassobre las necesidades de los productores (comisio-nes asesoras), sino que además ejercen una autori-dad real de dirección sobre la marcha de la institu-ción.

Un análisis cuidadoso sobre este tipo de organiza-ción, altamente exitoso cuando se trata de orga-nismos de investigación, permite plantear algunasdudas en el caso específico de los organismos sa-nitarios. El primero y más importante es que de lastres responsabilidades primarias de los organismossanitarios ?control sanitario de fronteras, fiscaliza-ción de la calidad sanitaria de los productos deorigen agropecuario y control y erradicación deenfermedades y plagas? , ni la primera ni, en parte,la segunda, son funciones de promoción y apoyo asectores productivos, sino, por el contrario, meca-nismos de control dirigidos a resguardar los intere-ses de la sociedad en su conjunto. Un consejo di-rectivo constituido por representantes del sectorque realiza las actividades objeto de la fiscaliza-ción daría lugar a un conflicto de intereses. Por elcontrario, si la constitución del consejo directivo sebasara en una representación amplia multisectorialque incluyera a todos los sectores involucrados,que en muchos casos poseen intereses encontrados,se crearía un ámbito de discusión complejo en elcual sería difícil lograr consenso sobre las priori-dades y dirección de la institución. De esta forma,la argumentación precedente sugiere que la es-tructura de gobierno de los organismos sanitarios

no debería incluir consejos directivos con repre-sentación sectorial mayoritaria.

Una situación especial y distinta se refiere a lastareas directamente vinculadas con el control deenfermedades, en las cuales la participación y elcompromiso de los productores agropecuariostiene una enorme importancia. Asimismo, la prio-ridad relativa que se le otorga a cada enfermedad ylas formas específicas como se llevan adelante lascampañas sanitarias, deberían tomar en cuenta laopinión de los productores. El interés público quepudiera existir en las provincias afectadas justifica-ría también la participación de los organismostécnicos provinciales en la definición de priorida-des, la confección de los programas de erradica-ción y control de enfermedades específicas y en laejecución de actividades, lo que requiere mecanis-mos organizativos formales que lo hagan posible.La forma organizativa más adecuada parecería serun problema práctico y específico, que depende encada caso de la estructura productiva y organiza-cional existente en el ámbito regional y de la natu-raleza del problema sanitario. La organizaciónseguida para la erradicación de la fiebre aftosa enla Argentina basada en una coordinación nacionaly comisiones provinciales y municipales, puedeservir como un ejemplo exitoso.

El financiamiento de la sanidad agropecuaria. Lasfunciones desarrolladas por los organismos sanita-rios en el área de control de fronteras se corres-ponde, en lo esencial, con bienes públicos, por loque esas funciones deberían ser financiadas por elestado a partir del Tesoro Nacional o de impuestosespecíficos. Por el contrario, las funciones vincula-das a la fiscalización de la calidad sanitaria y co-mercial de los productos de origen agropecuarioson bienes públicos limitados al universo de con-sumidores de un bien determinado. En este caso,cuanto más limitado o selecto sea el grupo consu-midor, mayor peso tendrá el argumento de que talactividad debe ser financiada, independientementede quien la realiza, mediante un impuesto al con-sumo de dicho bien. En tal sentido parece que elmétodo utilizado frecuentemente, que consiste encobrar una tasa a la empresa productora sujeto dela fiscalización, cumple con este requisito. Al serigual para todas las plantas, la tasa se convierte enun costo fijo que es transferido al consumidor; porlo tanto se cobra a quien resulta más fácil cobrarle

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y, en definitiva, paga el consumidor. Por el contra-rio, cuanto más difundido es el consumo de unbien, más se aproxima éste a tener característicasde un bien público y mayor validez tiene el argu-mento a favor de que las actividades de fiscaliza-ción sean financiadas por el estado.

Finalmente, las actividades de control y erradica-ción de enfermedades generan excedentes econó-micos que son apropiados, principalmente, por losproductores agropecuarios. En consecuencia, estasactividades, independientemente de quién las reali-za, deberían ser financiadas, por lo menos en parte,por los propios productores, lo que sugiere queprobablemente un financiamiento mixto sea elapropiado. Es necesario, sin embargo, evaluar ydefinir con mayor precisión las proporciones másadecuadas y los instrumentos específicos más efi-cientes para lograr una distribución equitativa de lacarga financiera en forma proporcional a los bene-ficios obtenidos por los distintos sectores sociales.Asimismo, parece razonable que en los países don-de existen dos organismos de fiscalización loscriterios de financiamiento sean iguales para am-bos.

La jerarquía e independencia técnica en los servi-cios de fiscalización sanitaria. Esto es particular-mente importante cuando se trata de productos deexportación ya que el país debe ganarse la confian-za de los consumidores y especialmente de losgobiernos de los países importadores los que, enalgunos casos, acreditan a los organismos que rea-lizan la fiscalización sanitaria de los productosexportados a sus mercados. La confianza en laobjetividad científica se logra a través del trabajoserio y responsable de muchos años, sometiéndosea inspecciones y desarrollando relaciones profesio-nales y personales entre el personal técnico de losorganismos sanitarios de los respectivos países.Para lograrlo, la jerarquía profesional de los técni-cos y la estabilidad en sus funciones, así como laindependencia de ellos respecto de los intereseseconómicos fiscalizados por el organismo y delpoder político eventualmente comprometido condichos intereses económicos, son condiciones cen-trales. Estos requerimientos de profesionalidad eindependencia resultan esenciales para un paísexportador y deben constituir, por lo tanto, unameta principal de la política sanitaria y de la orga-nización institucional. Sin embargo, este objetivo,

de por sí difícil, debe a su vez armonizarse con lanecesidad de dar al poder político la posibilidad deestablecer orientaciones generales en cuanto aprioridades, asignación de recursos y adaptacionesque surgen de nuevos convenios comerciales o dela política comercial y sanitaria en general.

La búsqueda de una armonía entre estas dos nece-sidades debe construirse sobre algunos principiosgenerales entre los cuales se pueden mencionar lossiguientes:

(i) Una estructura descentralizada con auto-ridad colegiada que dé transparencia a los actosadministrativos.

(ii) Una carrera de funcionario público queestablezca con claridad las normas de contrata-ción, promoción, estabilidad, sanciones y reno-vación para todos los niveles de personal inclu-yendo el nivel de Director Nacional.

(iii) La definición de una política comercial ysanitaria clara y con alcances de aplicación de-finidos por parte del poder político.

(iv) El desarrollo completo de las normas quedeberán guiar las tareas de fiscalización sanita-ria y calidad comercial.

(v) La existencia de mecanismos de auditoríatécnica (o lo que en la tradición anglosajonaconstituye la figura de la Inspección General)que controle estrictamente la existencia y elcumplimiento de normas por parte de los orga-nismos de fiscalización respectivos.

La promoción de exportaciones

Las transformaciones macroeconómicas e institu-cionales de la ultima década permitieron reposicio-nar a la agricultura dentro de las economías nacio-nales y generaron oportunidades para las produc-ciones regionales en los mercados internacionales.Estos cambios incluyen el fortalecimiento de lacompetitividad de las producciones tradicionales,y la apertura de nuevos mercados de alternativasno tradicionales, generalmente de alto valor agre-gado y dirigidas a nichos no abastecidos anterior-mente. Estos mercados demandan un tipo de servi-cios de apoyo y estrategias de negocios diferentes

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de las establecidas para los productos tradicionales.Estas generalmente son transadas en bolsas o mer-cados formales, en los que predominan las firmasgrandes, definidos en base a tipificaciones preesta-blecidas y de amplia aplicación, y de gran volu-men. Las nuevas situaciones requieren, por el con-trario, la diferenciación de los productos, tanto anivel productivo como en la etapa comercial. Asi-mismo, en los nuevos segmentos de mercado hayuna importante participación de empresas peque-ñas y medianas que en la mayoría de los casostienen una muy limitada experiencia en cuanto alas operaciones de exportación, e, incluso, son demuy reciente formación y han sido creadas con elobjetivo específico de aprovechar las oportunida-des que ofrecen los mercados externos. Estas em-presas sin experiencia en el mercado internacionalrequieren de un apoyo especial que las ponga enigualdad de condiciones a las empresas de mayordimensión en su relación con el mercado.

En estas circunstancias, el funcionamiento delmercado no es condición suficiente para lograr unacorrecta asignación de recursos y, por lo tanto, laintervención de otras instituciones es necesariapara lograr los objetivos de desarrollo económico yequidad social. En el ámbito de las exportacionesde origen agropecuario las fallas del mercado pue-den atribuirse a tres tipos principales de situacio-nes:

(i) Imperfecciones en el mercado de la infor-mación debido a la escasa experiencia exporta-dora (ya sea porque se refieren a exportacionesno tradicionales o porque se refieren a países omercados en los cuales el país no tiene actua-ción previa o la información necesaria para ini-ciar actividades de exportación no está disponi-ble para las empresas). Su obtención requiere deestudios de mercado generalmente onerosos yun conocimiento detallado de la normativa co-mercial, sanitaria y aduanera que no siempreestá disponible y al alcance de exportadores in-dividuales. Esta es una limitante importante pa-ra el conjunto de las empresas y, en especial,para las pequeñas que difícilmente podríanafrontar los costos vinculados a la obtención dela misma. Si bien las cámaras generales y otrasasociaciones de productores pueden y debencumplir un papel importante en organizar es-fuerzos conjuntos, esta es un área de trabajo en

la cual el sector público puede contribuir coneficacia apoyando la actividad del sector priva-do. Este apoyo debería estar dirigido a potenciary ayudar a la acción privada en su conjunto yespecialmente a contribuir a una mayor presen-cia y participación de las pequeñas empresas.

(ii) Externalidades que se derivan de los cos-tos de transacción. La búsqueda de clientes esun esfuerzo de un gran costo inicial que impli-ca: a) conocer la demanda real en un sentidocualitativo y adecuar el producto y su presenta-ción comercial a dicha demanda, b) realizarcampañas de promoción que hagan conocer elproducto, c) identificar a los clientes potencialesy establecer la confianza y la relación comer-cial, y d) cristalizar el negocio. Estas activida-des que se realiza principalmente a través de laparticipación en ferias, rondas de negocios y vi-sitas especiales a los potenciales clientes tienencostos de transacción que difícilmente puedenser asumidos por las pequeñas empresas.20 Porotra parte, estas funciones son más eficacescuando las mismas son desarrolladas por variasempresas simultáneamente y con el apoyo delestado cuya participación da, a los clientes,ciertas garantías de seriedad y continuidad. Laparticipación del estado por sí y facilitando lapresencia simultánea y articulada de varias em-presas en rubros relacionados tiene externalida-des positivas que se derivan de compartir costosy potenciar la capacidad vendedora de cada unade las empresas participantes.

(iii) Asimetría del riesgo empresario para laspequeñas empresas. Iniciar exportaciones deproductos no tradicionales o en nuevos merca-dos tienen un alto costo inicial y un alto riesgode fracaso. Esto es particularmente cierto enempresas pequeñas en las cuales el volumenmínimo necesario para interesar a potencialescompradores puede ser un porcentaje impor-tante de su producción total. Adicionalmente, elalto riesgo empresario en que se incurre noafecta, en caso de fracaso, de igual manera auna gran empresa con un respaldo financieropropio y fácil acceso al crédito institucional que

20 Para una discusión sobre los costos de transacciónver, por ejemplo, Williamson (1985)

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a las pequeñas empresas para las cuales el ca-pital operativo es generalmente una de las prin-cipales limitaciones a su crecimiento y desarro-llo. Esta situación limita la participación de laspequeñas empresas en la corriente exportadoraque se ha iniciado en la década de 1990 sacrifi-cando así un potencial exportador nacional enalgunos productos no tradicionales dirigidos anichos de mercados muy especializados, de al-tos precios y potencialmente importantes para ladiversificación de las exportaciones.

Desde el punto de vista organizacional se destacantres aspectos. El primero es que el tipo de serviciosinvolucrados permiten, en la mayoría de los casos,esquemas de recuperación de costos. El papel delestado en relación con la provisión de estos servi-cios es el de facilitar el desarrollo de los mismos ensituaciones en las que por la características de lossectores que los requieren (mayoría de la PyMEs)y la escala de las inversiones necesarias, existendificultades para que el sector privado asuma lainiciativa de ofrecerlos. Sin embargo, la participa-ción del sector público puede ser decreciente amedida que se consolide la demanda y las propiascapacidades de las empresas para aprovechar sos-tenidamente las oportunidades de negocios de ex-portación que se vayan presentando. El segundoaspecto es que tanto los insumos como las capaci-dades necesarias para prestar los servicios gene-ralmente están disponibles en distintas institucio-nes del sector público. Por lo tanto, es necesario unesfuerzo catalizador para coordinar las accionesdirigidas a consolidar las actividades de exporta-ción. Esto es particularmente cierto en áreas comola información de mercado y la capacitación, en lasque existen en un número de países diversos pro-gramas tanto a nivel nacional como internacional.El tercer aspecto, tiene que ver con la ubicación delas empresas con potencial exportador, muchas delas cuales están en las regiones productoras. Por lotanto, los servicios y actividades involucradas de-berían tener un alto grado de descentralización.

En función de estos aspectos y por las propias ca-racterísticas de las actividades a desarrollar, losprogramas de apoyo a la promoción de exportacio-nes deberían llevarse a cabo preferentemente den-tro de esquemas que faciliten la participación delsector privado, fuera de las estructuras de línea delsector público. El desarrollo de fundaciones pro-

movidas y asociadas al sector público, pero conidentidad y personería jurídica propia, constituyeun esquema apropiado para asegurar la flexibilidadrequerida para una eficiente prestación de servi-cios, así como la continuidad de las experiencias, amedida que la necesidad de la iniciativa públicapueda ser remplazada por una mayor participacióndel sector privado. Por otra parte, los costos aso-ciados a una estructura descentralizada pueden serdisminuidos a través de una activa participación delos gobiernos provinciales y municipales.

El desarrollo de los mercados y de la capacidadempresarial

Los procesos de agroindustrialización han dinami-zado las opciones de financiamiento y comerciali-zación de la producción primaria, tanto en lo quehace a los instrumentos a los que hoy tienen accesolos productores, tales como bolsas y mercados defuturos, como a la diversidad de los actores eco-nómicos que ofrecen servicios y participan de losmercados y procesos agroindustriales. Esto implicapara el productor una creciente complejidad encuanto a la gestión de la actividad, ya que los as-pectos administrativos y comerciales cobran unaimportancia cada vez mayor con relación a la ges-tión de las actividades productivas propiamentedichas, y se convierten en elementos estratégicospara el éxito de las empresas.

En este marco, aparecen varias demandas a lasinstituciones públicas. A nivel macroeconómico, serequieren intervenciones puntuales dirigidas a ladefinición de los marcos legales y normativos parael desarrollo y funcionamiento de los nuevos mer-cados, así como el diseño e implementación deprogramas de promoción de los nuevos instru-mentos (bolsas, futuros) orientados a difundir susbeneficios y generar la información requerida parasu mejor aprovechamiento por parte de los pro-ductores agropecuarios. A nivel microeconómico,es necesario asegurar que los productores tenganlas capacidades necesarias para usar los nuevosinstrumentos de manera eficiente y efectiva.

Las actividades dirigidas a la definición de marcoslegales y normativos que son una responsabilidadpermanente del estado deben ser asumidas por lasestructuras permanentes de los ministerios y se-cretarías correspondientes. Estas deben promover

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ante los órganos legislativos las leyes y otros ins-trumentos legales necesarios para el seguimiento ycontrol de estas actividades.

Los aspectos promocionales y de capacitaciónofrecen, por su parte, mayores opciones en cuantoa las alternativas institucionales para su desarrolloe implementación. La tradición en cuanto a estasactividades ha sido que las mismas se incluyancomo programas ad-hoc dentro de las estructurasde los ministerios o secretarías, generalmente co-mo parte de programas y proyectos con financia-miento externo. Dado que estos programas sonnecesarios solamente durante las etapas iniciales dela implementación de los nuevos instrumentos,estos esquemas han resultado bastante efectivos.Sin embargo, y según las características particula-res de cada situación, la participación de las orga-nizaciones de productores es una alternativa a laque se debería otorgar prioridad, ya que permitenuna mayor continuidad y una permanente adapta-ción a las cambiantes necesidades en el área decapacitación de los sectores productivos, a medidaque estos evolucionan en el uso de los nuevos ins-trumentos.

La ampliación del sector agropecuario,agroindustrialización e integración vertical

El rápido proceso de agroindustrialización experi-mentado por algunos países de la región preanun-cia una tendencia que genera nuevas oportunidadesde crecimiento económico y agroexportación. Es-tos procesos de integración vertical de las cadenasproductivas generan valor agregado y atienden alas nuevas demandas para profundizar la competi-tividad. Estos procesos requieren criterios comunesen la aplicación de las políticas públicas en cadauna de las cadenas y una política deliberada deintegración sectorial. Es por esto que algunos paí-ses (Argentina) han ampliado el mandato de susMAG para incluir a los segmentos agroindustrialesde las principales cadenas productivas. Esto, a suvez, significa una ampliación de los mandatos delos organismos de investigación y transferencia detecnología y de sanidad agropecuaria, y la inclu-sión de nuevos actores sociales en el conjunto declientes de los servicios provistos por los ministe-rios y sus organismos descentralizados. Lo anteriorrefleja la necesidad de incorporar esta temática almandato de los MAG.

Unos pocos países ya han hecho esta reforma ins-titucional (Argentina, Colombia) con un conside-rable éxito en cuanto a mejorar la integración delas políticas agropecuarias y agroindustriales y apromover la agroindustrialización. Sin embargo, laincorporación del área agroindustrial al mandatodel SPA no puede estar limitada al ámbito ministe-rial, sino que debe ser integrada a los mandatos delos organismos descentralizados, cuando éstosexisten, como por ejemplo en investigación, sani-dad o calidad comercial y en las negociacionescomerciales a nivel internacional.

Un elemento central de la actividad del sector pú-blico es promover la integración y articulación delos distintos componentes de cada una de las cade-nas agroalimentarias. A estos fines una metodolo-gía que resulta de interés es la organización deforos de concertación con la participación de acto-res representativos de las distintas etapas de lacadena en los que el sector público puede contri-buir a las siguientes funciones: desarrollar un diag-nóstico común sobre la problemática del sector ysu posible evolución, acordar áreas prioritarias deinvestigación y transferencia de tecnología, acordary desarrollar tareas comunes de promoción de ex-portaciones, y contribuir a resolver problemas sub-sectoriales vinculados a la distribución del exce-dente económico. Esta metodología de trabajo hasido utilizada en Centroamérica y más reciente-mente en Colombia y Argentina con considerableéxito. Si bien estas experiencias están recién co-menzando y no se han desarrollado mecanismosinstitucionales estables y de suficiente envergadu-ra, los resultados iniciales indican la utilidad deesta forma de trabajo.

La sustentabilidad de la producción y laconservación de los recursos naturales

FAO (1995) distingue entre recursos naturales queson de uso económico directo para la poblaciónque vive en el área (suelos, aguas, fauna y floravinculadas a la producción) y recursos ambientalesque constituyen funciones que cumplen los anterio-res en favor de la estabilidad del ambiente tanto anivel local, regional o global (pueden ser de tipo:biótico, hidrológico, de naturalización de residuosy contaminación, de regulación del clima y susdesvíos, de espacio habitacional, y biodiversidad).La distinción entre ambos tipos de recursos sirve

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para diferenciar entre tipos de externalidades. Sibien existen diversas maneras de visualizar lasexternalidades de estos recursos en los procesos dedesarrollo (Torres 1991); es útil distinguir dostipos principales (Barichello et al. 1996). Las ex-ternalidades de producción que resultan cuando lasdecisiones microeconómicas (agricultores) encuanto al uso de los recursos naturales no toman encuenta los efectos indirectos sobre el medio am-biente como, por ejemplo, la salinización de suelosirrigados, o la contaminación de napas freáticas poraplicaciones excesiva de agroquímicos o la ero-sión del suelo. Este tipo de externalidades negati-vas se originan principalmente cuando quien ma-neja los recursos no tiene en cuenta el impacto desus decisiones sobre el agroecosistema productivo,ya sea por falta de información o por carecer deestímulos para aplicar un manejo apropiado.

Las externalidades de los bienes públicos surgencuando los mercados no proveen los incentivosnecesarios para que la empresa privada produzcalos bienes públicos necesarios. Un ejemplo de elloes un manejo de los recursos naturales que asegurela integridad ecológica del ecosistema, que le per-mite cumplir sus importantes funciones ambienta-les de preservación. Ellas son particularmente rele-vantes en ecosistemas forestales, dada la posibleirreversibilidad de decisiones sobre manejo debosques en el presente en relación con el stock dedicho capital natural en el futuro. Tales decisionesse deben, en parte, a la escasez de conocimientossobre las consecuencias futuras de los manejosactuales, originada funcionalmente en la compleji-dad de los ecosistemas ecológicos y operativa-mente en el peso que tiene el principio de “susti-tuibilidad” de capital natural por manufacturado enlas asignaciones de recursos para actividades deciencia y técnica.

Desde la perspectiva de políticas y formas organi-zacionales, entonces, las decisiones sobre manejode los recursos naturales a nivel local (tierras culti-vables, forestables, pastizales o aguas territorialesy de ultramar) pueden afectar tanto las funcionesproductivas como ambientales de los agroecosis-temas. Un ejemplo de las primeras es el agota-miento de la fertilidad del suelo por la mineríarealizada por la mayoría de los minifundistas ensistemas de subsistencia o la salinización de lossuelos en sistemas de irrigación. La contaminación

de aguas subterráneas con agroquímicos es unejemplo de decisiones a nivel local que puedenperturbar funciones ambientales. Las decisioneslocales siguen principalmente una racionalidadprivada y buscan, en su versión sustentable, opti-mizar rendimientos y preservar la estructura pro-ductiva de tal tipo de recursos. Decisiones sobreuso de tierras a nivel macro, en cambio, afectanprincipalmente las funciones ambientales (ej. lasustitución de tierras boscosas por ganaderas enáreas de captación de aguas), buscando una racio-nalidad pública de mantener la integridad ecológi-ca del ecosistema a través de una congruencia entreel uso real y la aptitud potencial de las tierras. Estacoherencia entre uso y aptitud ayuda a compatibili-zar a nivel del ecosistema los beneficios y costosde las funciones productivas con los de las am-bientales (Haley y Luckert, 1996).

Para reconciliar metas potencialmente conflictivascomo aumento de productividad y conservación derecursos naturales se necesita, entonces, una estra-tegia de desarrollo sustentable que compatibilicedecisiones sobre utilización de los recursos a dis-tintos niveles en la jerarquía de sistemas: nivelesdonde predominan decisiones que hacen al manejode recursos con niveles donde predominan las deuso de tierras (Torres y Gallopin, 1994). Sin em-bargo, no sería técnicamente posible, ni operativa-mente práctico, diseñar mecanismos institucionalesque busquen integrar decisiones tomadas en variasescalas de la jerarquía. La compatibilización debe-rá limitarse a escalas con decisiones que impactendirectamente sobre la sustentabilidad y que se in-fluencien recíprocamente. Esta reciprocidad per-mitirá ‘acomodar’ las racionalidades públicas yprivadas, como las que llevan a la reforestación delas cuencas captadoras de agua en las laderas delCauca en Colombia, subvencionadas por los quenecesitan agua para riego de las plantaciones decaña en el Valle.

Una de estas escalas es ciertamente la local o mi-cro, donde decisiones relativas al manejo de recur-sos pueden dar origen a externalidades de produc-ción que afecten funciones productivas y ambien-tales del ecosistema. Sus límites geográficos estándados por los de propiedades privadas o aquellascomunes de acceso restringido a los usufructuarios.La otra escala es la regional o macro, donde ambasfunciones se ven afectadas por decisiones sobre el

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uso de tierras que trastornan la integridad ecológi-ca del ecosistema. Los límites geográficos de estaúltima son la resultante de superponer áreas concaracterísticas homogéneas, tanto en términosagroecológicos como de respuesta a instrumentosde política (Janssen 1994).

Tanto los actores como los objetivos de las políti-cas se modifican según la escala en la jerarquía desistemas en la cual se desarrolla el proceso decambio hacia una agricultura sustentable. En elCuadro 8 se presenta una síntesis preliminar deesas características.

Cuadro 8: Escala Geográfica y Sustentabilidad

Escala Metas ActoresRegional -Calidad Ambiental

-Integridad Ecológica-Uso Múltiple de los RNR-Accesibilidad al Territorio-Empleo

-Asociaciones interesadas (en el uso de la tierra y sus consecuencias)-Grupos de Opinión-Gobierno Regional-Organismos Federales

Local -Servicios Sociales-Subsistencia-Aumentar Ingresos-Disminuir Riesgos-Solidaridad Tecnológica

-Productores afectados por externalidades-Sociedad Civil-Gobierno Local-Organismos Regionales

Para operacionalizar esta estrategia será necesariodeterminar los límites de las escalas regionalespara los principales agroecosistemas a nivel nacio-nal, ya que los procesos agroecológicos dentro deellos no son necesariamente iguales, aun dentro delmismo ecosistema (Fresco 1995).

Políticas e instrumentos

Las transformaciones institucionales necesariaspara alcanzar los objetivos de “intensificación conconservación” son conflictivas y demandan unconsenso amplio para su instrumentación. Desde laperspectiva de la conservación de los RecursosNaturales Renovables (RNR), un cambio hacia lasustentabilidad en la producción agrícola requiereinstrumentar políticas que introduzcan en el mer-cado los costos impuestos por externalidades de laproducción sobre las funciones ambientales de losRNR. Dada la naturaleza pública de dichas funcio-nes, el proceso de cambio requiere también de unmarco organizacional democrático que facilite laparticipación en las decisiones de los diferentesactores relacionados con los costos y beneficios dela intensificación agrícola. Reconociendo la inter-dependencia entre la instrumentacion de políticas ylas formas organizacionales, la secuencia en elproceso de cambio institucional postulada porNorth (1997) sugeriría que el mismo comienza con

cambios en la percepción de la realidad económi-ca; lo siguen los de las creencias sobre el modeloeconómico, y, finalmente, se llega a las estructurasinstitucionales, para organizarlas de manera con-sistente con las nuevas realidades y creencias.

En este contexto, los aumentos operados en la pro-ductividad de los sectores agrícola, forestal y pes-quero durante la primera generación de reformasindican que el cambio institucional hacia una eco-nomía de mercado ya ha transitado por las realida-des y creencias, aunque aún no se haya reestructu-rado la organización institucional. Pero la situaciónes distinta si el cambio se analiza no solamentedesde la perspectiva de productividad en los tressectores, sino también de la conservación de losrecursos naturales utilizados en los mismos. Eneste sentido, solo se ha comenzado a percibir quela productividad a largo plazo está estrechamenteligada a la integridad ecológica del agroecosiste-ma, paso inicial hacia un uso sustentable de losrecursos. En consecuencia, los cambios en las or-ganizaciones todavía necesitan políticas e instru-mentos que corrijan las fallas del mercado, promo-viendo la internalización en la economía de exter-nalidades ocasionadas por la intensificación agrí-cola.

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Las políticas, y los instrumentos necesarios para suimplementación, son las reglas del juego de lasociedad; mientras que las organizaciones son losequipos que aglutinan individuos alrededor deobjetivos comunes (North, 1997). Las principalespolíticas relacionadas con el uso sostenible de losrecursos naturales renovables con fines producti-vos son el uso de tierras para fines productivos yambientales congruentes con su potencial ecológi-co, y el manejo conservacionista de los recursoscon fines productivos. El propósito de los instru-mentos de política es crear el marco institucionalpara la gestión de los recursos naturales que com-patibilize los objetivos del desarrollo económicocon la dinámica ecológica de los agroecosistemas.Los instrumentos esenciales de una política de usosustentable de los recursos naturales con finesagrícola, forestal y pesquero son: legislación, pla-nificación y organización institucional (BID 1996).

Instrumentos legislativos. Tradicionalmente seconsideran dos grandes tipos de instrumentos le-gislativos, aquellos que dictaminan las metas acumplir por quienes manejan los recursos naturalesy crean mecanismos para la regulación y controlde las disposiciones, y aquellos que generan in-centivos económicos a los cuales responden, segúnsu propia decisión, quienes manejan recursos natu-rales. Pero en la realidad existe una gama de ins-trumentos que combinan diversos objetivos y mé-todos (Russell y Powell 1996). Esas combinacio-nes resultan, esencialmente, de incluir, o no, el quése debe alcanzar en términos ambientales y el có-mo se debe hacerlo.21 La simpleza de los instru-mentos de regulación y control (el qué y el cómo)y su inserción en el sistema legal, hacen de elloslos preferidos para las prácticas de manejo queamenazan la salud, como la contaminación deaguas con agroquímicos. En el caso agrícola, lanaturaleza no puntual de las contaminaciones am-bientales por aplicación excesiva de agroquímicos

21 De las cuatro combinaciones posibles, los instrumen-tos que verdaderamente regulan y controlan son aque-llos que indican ambas, es decir, el qué y el cómo (ej.límites de pesca y equipos con los que se puede hacer-lo). Otros especifican el qué pero no cómo (ej. límitesde troncos que pueden extraerse del bosque); o cómo yno qué (ej. tecnologías agrícolas ‘sostenibles’). Final-mente, hay aquellos que no especifican ni el qué ni elcómo (ej. cargos por pie de tablón).

hacen difícil su aplicación. Además, el desmante-lamiento de los organismos estatales a consecuen-cia del ajuste ha afectado la capacidad del estadopara ejercer el control correspondiente, aunque estepodría tercerizarse.

Los instrumentos basados en la incentivación eco-nómica (centrados en alguna de las otras tres com-binaciones mencionadas) son más eficientes paraatacar las causas de manejos insostenibles, al crearincentivos de mercado para prácticas que favorez-can el manejo sostenible y sean costo-eficientes,procurando alcanzar la eficiencia económica através de la corrección de fallas en los sistemas detransacción (Opschoor 1996). Ellos toman la formade permisos negociables o de licencias transferi-bles, que procuran incluir en los precios los costossociales de manejos no sustentables. De esta mane-ra se busca reducir o prevenir las tendencias deactores económicos a traspasar los costos de proce-sos productivos, evitando así señales incorrectas aquienes toman decisiones económicas y políticas.A su vez, tales incentivos promueven el desarrollode innovaciones tecnológicas para reducir el dañoecológico a iguales costos operativos, aumentandola competitividad al reducir costos.

A pesar de la aparente eficacia administrativa yeficiencia económica de los instrumentos basadosen incentivos, Russell y Powell (1996) señalandificultades para su aplicación debido al nivel deconocimiento y capacidad computacional requeri-do por la agencia ejecutora y a las dificultadespresentadas por elementos dinámicos como la in-flación. En este contexto, los autores alertan acercade su real potencial en países en desarrollo, consi-derando que el principal criterio a usar en la selec-ción de instrumentos es la compatibilidad institu-cional. Esta haría más factible la aplicación deinstrumentos de regulación y control para países endesarrollo, especialmente en el ámbito del usosustentable de los recursos naturales con fines pro-ductivos. La elección de instrumentos legislativospara un manejo de los recursos naturales sustenta-ble debe, entonces, realizarse en términos de la co-evolución de los instrumentos y las capacidadesinstitucionales del sector público y privado (leyes,organizaciones, desarrollo humano). En este mar-co, y a título ilustrativo, los requerimientos institu-cionales aparecen como mayores en la medida enque los instrumentos evolucionan de especificacio-

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nes tecnológicas a permisos negociables, como,por ejemplo permisos de extracción o pesca. Sibien el grado de co-evolución deberá ser evaluadoen particular para cada país, la evolución de lostres instrumentos antes mencionados podría equi-pararse a la clasificación según evolución en lascapacidades institucionales de los países indicadaanteriormente (tradicional, transicional y moder-no). Para los tradicionales el criterio central essimplicidad en las demandas institucionales para elestado y los que manejan los recursos naturales.En este caso, tecnologías para un uso sostenible detales recursos aparecen como el instrumento ade-cuado para ese nivel de evolución (p.ej., manejointegrado de nutrientes y de plagas). Los transicio-nales aceptarían mayores requerimientos institu-cionales y permitirían añadir a las tecnologíaspermisos para, por ejemplo, cortar tantos troncosde determinada especie por hectárea. La evolucióninstitucional en países modernos permitiría intro-ducir permisos negociables, como, por ejemplo,para la aplicación de fertilizantes o pesticidas opara cortar árboles (Russell y Powell 1996).

Instrumentos de ordenamiento de los recursos. Lainformación originada a partir de los procesos deplanificación tiene por objetivo fundamental servirde apoyo para la toma de decisiones por los dife-rentes actores involucrados en el uso de tierras anivel regional. Ella facilitará la búsqueda de alter-nativas para el uso productivo o ambiental de tie-rras, para evaluar su factibilidad técnica, viabilidadeconómica, aceptabilidad social y naturaleza nodegradante del medio ambiente. Los principalesinstrumentos utilizados en la planificación son elmetodológico (procedimientos que permiten trans-formar información física, económica y social enalternativas para el uso sostenible de la tierra) y elorganizacional que se refiere a las estructuras or-ganizacionales y capacidades requeridas para apli-car la metodología.

El instrumento metodológico ha sido desarrolladopor la FAO (1995) y requiere información de: i) lastierras disponibles y su tenencia; ii) la calidad,potencial productivo y capacidad de uso de dichastierras; y iii) las demandas sociales o de mercadoimpuestas sobre las tierras, incluyendo las necesi-dades y percepciones de los que las usan y el niveltecnológico a emplear. La metodología que genera

alternativas para el uso de tierras a partir de estainformación se desarrolla en tres etapas:

(i) Desarrollo de bases de datos estadísticos ygeorreferenciados sobre el recurso tierra, sobreuso actual y funciones de esas tierras, y sobrecondiciones socioeconómicas. Comprenden unconjunto de siete bases de datos referidas a cli-ma, suelos y terrenos, aguas, cobertura vegetal ybiodiversidad, sistemas de producción, condi-ciones sociales y aspectos económicos;

(ii) desarrollo de herramientas metodológicaspara unir las bases de datos en un sistema inte-grado que permita considerar cambios espacia-les y temporales. Consisten en la operacionali-zación de programas sobre sistemas de informa-ción de tierras y sistemas de información geo-gráfica que permitan manejar de manera digitallas bases de datos en capas superponibles, paraproducir mapas multitemáticos a cualquier es-cala;

(iii) análisis de objetivos múltiples y técnicasde optimización, que permite estimar qué asig-nación de tierras permitiría alcanzar las metasfijadas. Este instrumento facilita que los distin-tos actores interesados en una ‘negociación’ re-ciban apoyo técnico para sus decisiones basadoen un lenguaje técnico común, bases de datoscomunes sobre condiciones agroecológicas ysocioeconómicas, y un programa para generarprospectivas sobre el uso de tierras, estable-ciendo así plataformas para negociación en laescala de interés.

Al igual que en el caso de los instrumentos paralegislación, la utilización de los tres instrumentospara la planificación requiere diferentes capacida-des institucionales, y estas son mayores en la me-dida en que se pasa de la etapa de generar bases dedatos a la de analizar objetivos múltiples. Tomandoen consideración que tanto los instrumentos paralegislación como los para planificación compartencaracterísticas co-evolutivas con los tres niveles decapacidades institucionales antes descriptos, en elCuadro 9 se describen instrumentos de políticapara promover el uso y manejo sustentable de tie-rras con fines agrícolas, forestales y pesquerossegún el grado de evolución institucional de lospaíses.

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Cuadro 9: Capacidad Institucional e Instrumentos de Política

Capacidad Agricultura Forestal

Tradicional -Manejo de los recursos naturales-Formalizar los dchos. de propiedad-Prácticas sostenibles simples: terraceo, coberturade uso de tierras-Desarrollar bases de datos

-Reforzar cuasi-derechos. de propiedadtradicionales-reglas para el trazado de caminos deacceso-Desarrollar bases de datos

Transicional -Manejo de los recursos naturales-Prácticas sostenibles complejas: manejo integradode plagas y nutrientes-Impuestos a insumos nocivos (pesticidas)-Uso de tierras-Aplicación de SIG

-Límites a la tala de árboles-Derechos de explotación-Aplicación de SIG

Moderno -Manejo de los recursos naturales-Derechos negociables para aplicar agroquímicos-Uso de tierras-Análisis de objetivos múltiples

-Derechos negociables para cortar árboles-Análisis de objetivos múltiples

Fuente: Adaptado de Russel y Powell (1996)

La organización institucional

La relación entre decisiones y externalidades en eluso de tierras y en el manejo de los recursos natu-rales, y la evaluación de instrumentos que influyensobre tales decisiones sugieren que una estrategiapara la utilización sustentable de los recursos natu-rales con fines productivos debe: (i) compatibilizarlos intereses basados en la racionalidad privadaque prevalece al seleccionar tecnologías producti-vas a escala local, con los derivados de una racio-nalidad pública que debe primar en la asignaciónde tierras para funciones productivas y ambientalesa escala regional; y (ii) escoger los instrumentos depolíticas, con los que se busca influenciar las deci-siones sobre selección de tecnologías y asignaciónde tierras, en función del ámbito de acción y de lacapacidad operativa desarrollada por las organiza-ciones involucradas.

En este contexto, el objetivo central de las organi-zaciones que se promuevan será generalmente elde reducir los costos de transacción de las nego-ciaciones a distintos niveles del ecosistema, entrelos que usan tierras para producir y los que se venafectados por las externalidades de producción yde bienes públicos (Opschoor 1995). Los instru-mentos para apoyar esa función de las organiza-

ciones son la información y la descentralización.La incertidumbre acerca del impacto de la degra-dación de los recursos naturales sobre las funcio-nes productivas y ambientales confiere debilidad alas instituciones (leyes y normas) que buscan com-patibilizar intereses productivos y ambientales. Unatributo esencial de las organizaciones para contra-rrestar esa debilidad institucional es el de procurary difundir información sobre costos y beneficios deusos y manejos alternativos en los distintos ámbi-tos de decisión. Asimismo, la descentralización deorganizaciones a niveles municipal y regional fa-vorece la apropiación por actores locales de lasreglas para el uso sostenible de recursos, una ma-yor influencia en las decisiones, el monitoreo deluso de los recursos naturales renovables, y la in-corporación de conocimientos locales al sistema deinformación.

Estructura organizacional. Dada la diversidadambiental de infraestructura y de agroecosistemasen la región, las organizaciones locales centradasen la problemática del manejo productivo favore-cerían una mayor correspondencia entre los con-textos ecológicos y humanos. Esto facilitaría nego-ciaciones entre productores a nivel de microcuen-cas, relacionadas, por ejemplo, con el manejo inte-grado de plagas y de nutrientes en suelos, o al uso

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sustentable del agua para riego. La diversidad deoportunidades y de reciprocidades operativas quese presentan en un ámbito municipal hacen queeste sea propicio para negociar sobre manejosadaptativos y sobre efectos de externalidades deproducción. En ellas participarían los interesadosen el uso de la microcuenca como ámbito de vida yde producción. Además de operar como agentepara la búsqueda y difusión de información, elprincipal papel del gobierno local sería el de inter-mediario entre los actores interesados.

Por otro lado, estas organizaciones locales tendríanmayores dificultades en producir la informaciónque se requiere para manejar los complejos proce-sos ecotecnológicos que gobiernan las funcionesproductivas y ambientales en los ecosistemas, ge-neralmente relacionadas al uso de la tierra y a laconservación de biodiversidad; así como para co-nocer el impacto externo de sus propias decisiones,fortalecer conocimientos técnicos, y manejar pre-siones de grupos políticos y empresarios. Es porello que las organizaciones locales podrían sercomplementadas por otras que operen en ámbitosregionales a nivel de macrocuencas. Además, ellasse ocuparían de las transacciones focalizadas en

externalidades de bienes de producción, buscandola interacción entre representantes de los sectorespúblico y privado, y de la sociedad civil. Nueva-mente el papel del gobierno provincial sería el decanalizar información y mediar entre los actores. Aestas organizaciones que gestionan las negociacio-nes a niveles de micro y macrocuencas habría queañadirle otra(s) que se ocupen de promover y ges-tionar en el ámbito nacional los instrumentos le-gislativos para internalizar las externalidades. Losde tipo regulatorio podrían ser administrados porlos mismos organismos públicos ya existentes, seaen forma directa o tercerizando las operaciones decontrol.

Las distintas escalas operativas identificadas y lanaturaleza de los instrumentos a emplear en cadauna de ellas sugiere la conveniencia de organizarun Programa Nacional Integrado con organizacio-nes a niveles nacional, regional y local. Los princi-pales objetivos de las organizaciones en los dis-tintos niveles ya fueron mencionados en la secciónanterior. Las principales áreas de competenciafuncional para cada escala se presentan en el Cua-dro 10 en relación con los tipos de instrumentos depolítica identificados.

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Cuadro 10: Ambito organizacional e instrumentos operativos

Instrumento Nacional Regional LocalTecnologías XPermisos no negociables X XPermisos negociables X XPlanificación X XOrganización X X

Las organizaciones involucradas en el Programapercibirán su entorno de distintas maneras, segúnsus intereses y responsabilidades, lo que hará nece-sario identificar las conexiones y reconocer lascomplementariedades entre ellas. La complejidadde las interrelaciones entre los agroecosistemas quecomponen este sistema jerárquico obliga a diseñarestructuras organizacionales que permitan articu-lar la integridad ecológica resultante de los distin-tos usos de la tierra con la bioeconómica de lasdiversas formas de manejo. De lo anterior se des-prende la importancia de organizaciones que ope-

ran a una menor escala, así como también el papelcomplementario, y esencial, a desempeñar pororganizaciones que cubran las escalas mayores delecosistema. Si se acepta la conveniencia de unadiversidad institucional, una estructura que anideunidades autónomas operando a niveles locales,regionales y nacionales aparece como un modeloque permitiría conjugar las necesidades de integra-ción y autonomía. En este contexto, un principiooperativo que facilita la colaboración es el de lle-gar a un consenso entre organizaciones acerca de

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las responsabilidades y funciones, manteniendocada una su autonomía operativa (Torres 1987).

Naturaleza de las organizaciones. Las organiza-ciones de alcance nacional que se proponen sonfundamentalmente de tipo gubernamental, y de-sempeñan funciones de coordinación y de gestión.La primera de ellas deberá integrar los diferentessectores, evitando la superposición de funciones yoperaciones entre los distintos organismos delestado relacionados con la temática del uso de losrecursos naturales. Un esquema posible es la orga-nización de un comité técnico entre los ministeriosinteresados, los que someterán sus recomendacio-nes a los existentes Comités Nacionales de MedioAmbiente, u organismos similares creados en unnúmero de países. La función de gestión podría serresponsabilidad de un ente autónomo encargado demanejar los recursos naturales que aún están enposesión del estado, proponer leyes de alcancenacional y monitorear las condiciones ambientalesen cooperación con los entes regionales que seproponen. Las organizaciones en los niveles regio-nal y municipal podrían estar presididas por unconsejo de administración. Las regionales deberán,además, contar con personal técnico que puedainstalar y operar las bases de datos, los sistemas deinformación geográfica, y los programas para elanálisis de objetivos múltiple. En términos gene-rales, ambas deberán ser preferentemente de tipo:

(i) Mixtas, que incluyan la membrecía con-junta de los sectores público, privado y socialen proporciones cambiantes según el nivel deoperaciones: creciente del estado (nacional,provincial o municipal) a medida que las opera-ciones se hacen de carácter nacional y lo inver-so para los sectores privado y social.

(ii) Interactivas, es decir, que asuman una ac-titud de cambiar el medio rural en el cual ope-ran, y pongan énfasis en el ambiente externocomo foco de reflexión y aprendizaje.

(iii) Participativas, es decir, que integran lossectores público y privado con la sociedad civilque opera en niveles grupales y comunitarios enáreas homogéneas y que adoptan decisiones porconsenso que respondan al interés de los actoresinvolucrados.

(iv) Incentivistas, que enfaticen el conoci-miento, la participación y los incentivos eco-nómicos como base para cambiar el comporta-miento de los actores.

La sustentabilidad social del ámbito rural

Si bien la pobreza es un problema que afecta a todala sociedad, en términos relativos afecta de maneraabrumadora a la población rural. En 1997, CEPAL(1999) estimaba que el 54% de los hogares rurales(78.2 millones de personas) estaban en situación depobreza, frente al 30% de hogares urbanos. Dadaslas actuales proyecciones de población, esta ten-dencia continuará y aun aumentará si se mantienenlos altos índices actuales de pobreza en las áreasrurales. Los problemas que enfrenta la poblaciónrural en condiciones de pobreza se refieren a lasescasas oportunidades de empleo productivo, tantoen actividades agropecuarias como en las no agro-pecuarias, nutrición insuficiente y carencia o acce-so limitado e imperfecto a los servicios sociales, yniveles insuficientes de organización (BID 1998b).

No obstante estos problemas comunes, es precisoreconocer la heterogeneidad de situaciones a en-frentar. Esta afecta a: (i) pequeños productores coninserción regular en los mercados, amenazados conla exclusión definitiva por la reconversión produc-tiva y la creciente competitividad; (ii) el minifun-dio con limitada dotación de tierra y capital coneventuales excedentes en función del autoconsu-mo, con limitadas posibilidades de superar su si-tuación a través de acciones de desarrollo agrope-cuario; (iii) sectores rurales que se mantienen en elnivel de subsistencia; y (iv) trabajadores ruralesescasamente organizados, con precariedad en lasrelaciones de empleo, inadecuadas condiciones detrabajo y desprotección jurídica (Basco 1993). Seestima que el 40% de los pobres rurales de estosgrupos tienen escasas posibilidades de superar susituación a través de la producción agrícola propia.En particular, cerca del 50% de los pobres ruralesestarían ubicados en las áreas de menor potencial? laderas pronunciadas, márgenes de los bosques ybosques degradados? y, por lo tanto, su potencialcomo productores agropecuarios es también bajo(Pinstrup-Andersen y Pandya-Lorch, 1994).

Esta heterogeneidad de situaciones, junto con laatomización social, la debilidad organizativa y la

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distribución espacial y las diferencias en aspiracio-nes, oportunidades y capacidades, no puede seratendida con políticas homogéneas. Si bien se re-quiere un marco que garantice el acceso a recursosy oportunidades, seguridad jurídica, defensa legal,representación social y servicios públicos, tambiénse precisa una batería de acciones e instrumentosdiferenciados para procurar la modernización pro-ductiva, la reorientación y calificación de la manode obra rural y acciones compensatorias. Esta bate-ría de acciones debe diseñarse a partir de las ten-dencias que se están registrando en materia deintegración y competitividad así como en la refor-mulación del papel del estado, la nueva considera-ción al medio ambiente y la preservación de recur-sos, temas tratados en otras secciones de este tra-bajo, y las problemáticas de género y etnia y suasociación con la pobreza rural. A su vez, el diseñode los nuevos instrumentos debe caracterizar a lapobreza por su asociación con algunos tipos deproducciones, áreas geográficas o conjuntos pobla-cionales, pero no por su especificidad social y pro-ductiva.22

En consecuencia, la efectividad de la lucha para lasuperación de la pobreza rural debe obedecer aorientaciones estratégicas que incluyan el desarro-llo de un contexto político-institucional favorable,junto a la atención privilegiada a aquellos grupostradicionalmente postergados a través de la discri-minación positiva, con la promoción de la descen-tralización y la participación de los beneficiarios(BID 1998). A su vez, para los sectores sin posibi-lidades productivas, el énfasis no debe ponerse enla agricultura, sino en los factores determinantes desus posibilidades de ingresos no agrícolas y en losprogramas de asistencia social directa. La educa-ción y capacitación ?para aumentar la competitivi-dad de la mano de obra excedente de las áreas deminifundios? y los incentivos a la agroindustriali-zación de las zonas rurales, aparecen como ele-

22 Las intervenciones públicas anteriores tuvieron confrecuencia carácter compensatorio de los impactos delas políticas macroeconómicas o sectoriales en donde lapobreza fue conceptualizada como un problema relati-vamente homogéneo en toda la región y las respuestas aella implementadas sin atender a las demandas y capa-cidades de las comunidades pertenecientes e involucra-das en cada uno de los casos específicos.

mentos centrales de las nuevas estrategias de desa-rrollo rural (BID 1993).

En este contexto, las estrategias variarán significa-tivamente entre países, lo que dependerá de la im-portancia del sector rural en la economía de cadauno de ellos y de la magnitud del problema depobreza rural. En ellas, se atenderá a (MartínezNogueira 1997):

(i) la modernización productiva y reconver-sión a través del aumento de los rendimientos,la incorporación de rubros más rentables, unamayor integración agroindustrial, la participa-ción de organizaciones de pequeños productoresen mercados más selectivos y la articulacióncon otros actores y agentes económicos;

(ii) reorientación y calificación de la mano deobra rural para la obtención de ingresos extra-prediales por medio de la prestación de servi-cios, el incremento de su productividad y su in-corporación a los mercados formales de trabajo;y

(iii) acciones compensatorias para aliviar elcosto de la reconversión en situaciones de po-breza estructural apremiantes.

La formulación e implementación de las estrategiasy políticas plantea exigencias a la capacidad delestado que no pueden satisfacerse con las carenciasinstitucionales actuales. Es por ello que debenidearse nuevos arreglos organizacionales adecua-dos a la naturaleza de las políticas, que aseguren laracionalidad del gasto y que articulen la acción delestado con los mecanismos de mercado. Para elloes preciso la programación concertada entre nive-les de gobierno y actores sociales, implantar mo-dalidades de gestión que aseguren la integralidad,la transparencia, la eficiencia, la eficacia y el im-pacto selectivo y generalizar la participación, ha-ciendo uso de los recursos existentes en las organi-zaciones comunitarias y sociales.

La trayectoria previa

Los arreglos organizacionales adoptados por losSPA en la región para ejecutar distintos tipos deprogramas revelan similitudes notables en cuantoa: (i) una población receptora de una política que

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tiene propósitos asistencialistas o de promocióndefinidos “de arriba hacia abajo” por el estado, apartir de una deliberación centrada en los aspectostécnicos; (ii) programas que se estructuran a partirde una oferta pública y que consisten en la provi-sión de servicios o de bienes-ingreso para resolverlos problemas rurales; (iii) ejecución centrada eninstrumentos a los que se asigna capacidad sufi-ciente para superar aspectos parciales pero acu-mulativos de la problemática del campesino; (iv)relativo aislamiento institucional y gestión centra-lizada; y (v) consideración de la organización so-cial como facilitadora de la acción pero no comoiniciadora o responsable de la misma.

Las condiciones de vida de pequeños productoresy campesinos y su acceso a los servicios sociales.Estos programas ilustran el problema de la coordi-nación interinstitucional resultante de una organi-zación del estado basada en los principios de dife-renciación estructural y especialización funcionalque atiende en mayor medida a las condiciones dela oferta del estado que a las especificidades de lapoblación receptora; extendiendo los servicios delestado diseñados para toda la población segúncriterios universalistas. Así, la problemática de lascondiciones de vida y de acceso a los serviciossociales fue tradicionalmente atendida por órganosque escapaban a las competencias de los MAG. Tales el caso de la educación rural, vivienda rural,obras de riego y de infraestructura vial, lucha con-tra ciertas endemias, régimen laboral de los asala-riados rurales, etc.

Esta problemática institucional sigue estando vi-gente en la región. Aun con la renovada atenciónbrindada al tema de la pobreza y con el surgi-miento de nuevos mecanismos institucionales paraatenderla, como es el caso de los Fondos de Inver-sión Social, no se ha alcanzado una adecuada co-ordinación de los esfuerzos. Los proyectos que sefinancian suelen responder a iniciativas con dife-rente orientación debido a los ámbitos organiza-cionales que los generan, gobernados por perspec-tivas disciplinarias particulares y con insuficientecoordinación interinstitucional y a nivel de basesocial y territorial. El origen de este problema estáen asignar competencias a unidades especializadaspor función en lugar de a unidades que atiendanproblemáticas integradas de una población deter-minada. Ello refleja el predominio de considera-

ciones vinculadas a quien ofrece el servicio y a losprocesos necesarios para su producción o suminis-tro por sobre las referidas a la población receptorao los resultados o impactos efectivos sobre lascondiciones de vida de los destinatarios.

En algunos países estos problemas se han tratadode resolver a través de la creación de la coordina-ción a nivel de cúpulas organizacionales, intentan-do compatibilizar políticas sectoriales y progra-mas. Tal es el caso de la Comisión Nacional deDesarrollo Rural de Chile, en la que participantodos los ministerios con acciones dirigidas a laruralidad, entendida ésta como condición de vida.No obstante, su resultado no ha respondido a lasexpectativas generadas. La fuerza de las clientelasorganizacionales, la dinámica de los procesos deimplementación y las distintas prioridades y de-mandas sociales que esos ministerios deben satis-facer y afrontar explican asignaciones de recursosinadecuadas y escasa efectividad.

La relación de propiedad o tenencia de la tierra.En muchos países latinoamericanos el acceso a lapropiedad de la tierra fue concebido como un ins-trumento básico de las políticas dirigidas a la po-breza rural. Estas asumieron distintas modalidadesy dieron lugar a diferentes mecanismos organiza-cionales. Así, pueden considerarse distintos tiposde programas: (i) reforma agraria, (ii) coloniza-ción, (iii) transferencia de propiedad de tierrasfiscales. Su análisis permite poner de manifiestolos peligros del aislamiento y de la autosuficienciaorganizacionales, junto con las limitaciones de losdiseños centralizados y con escasa proyecciónhacia los mercados.

Como consecuencia de los programas de reformaagraria surgieron institutos especializados quegozaron de estados organizativos especiales, degran visibilidad política y autonomía. Estos cons-tituyeron innovaciones organizativas, ya que susacciones estaban dirigidas a poblaciones perfecta-mente identificadas social y territorialmente, yaspiraban a convertirse en agentes de desarrollo, deconstrucción de actores sociales y de modificaciónde las condiciones de vida de los campesinos.Además de ser instrumentos para la transferenciade propiedad, ejecutaron programas de asenta-miento de la población, de promoción productiva,de apoyo a la movilización y organización social y

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de comercialización, apropiándose de tareas tradi-cionalmente asignadas a otros ministerios secto-riales.

Las estrategias institucionales procuraron fortale-cer su autosuficiencia, construyendo capacidadesinternas para el logro de objetivos muy ambiciosos,multidimensionales y con frecuencia difusos. Suejecución fue altamente centralizada, con escasasrelaciones con otros ámbitos de gobierno y con lasautoridades locales. Su concepción, aun cuandorevestida de abundantes componentes simbólicos,fue tecnocrática y con una orientación de arribahacia abajo (Esman y Uphoff 1984). La compleji-dad de sus tareas, su aspiración de impactar tantosobre las estructuras sociales y productivas comosobre los comportamientos, junto a las resistenciasque generaron, hicieron que los éxitos de estosmecanismos defraudaran las expectativas en ellosdepositadas, no llegando a consolidar modalidadesorganizacionales que pudieran consolidarse másallá de la vigencia de los programas de reforma (deJanvry 1981).

Los órganos creados para ejecutar programas decolonización asumieron algunas característicassemejantes, aun cuando en casi todos los casos losantecedieron históricamente. Si bien actuaron encircunstancias y contextos políticos menos con-flictivos, los Institutos de Colonización compartie-ron los atributos de aislamiento, autosuficiencia yapropiación clientelística, subsistiendo en muchoscasos por más tiempo que aquel reclamado por elasentamiento de la población y por la consolida-ción de la actividad productiva. Sus acciones fue-ron muy limitadas en lo referido a la integración delas áreas con otros mercados y actores. Superada laetapa primera de la colonización, no pudieron con-vertirse en agentes de promoción de un desarrollosostenido por ausencia de una articulación inte-rinstitucional adecuada y por lo limitado de losinstrumentos a su disposición, rasgo, este último,determinado por una concepción excesivamenteestrecha de su papel.

Por último, las experiencias de asentamiento entierras fiscales, tanto resultantes de la convalida-ción de procesos de ocupación como por diseño depolítica, fueron producto de decisiones sin conti-nuidad y respuestas escasamente orgánicas a laspresiones sociales. Ha sido frecuente que las trans-

ferencias sólo se formalizaran legalmente a lo lar-go de muchos años, lo que daba persistencia a lassituaciones de incertidumbre y precariedad conrespecto a los derechos de propiedad e inhibía lacapitalización de los productores. Una de las razo-nes para ello fue la ausencia o debilidad de meca-nismos permanentes que asumieran en forma sis-temática y conjunta la regularización de la situa-ción de tenencia, el asentamiento de la población yla promoción productiva y social.

La problemática productiva. La problemáticaproductiva fue atendida a través de la asistenciatécnica y el crédito. La experiencia indica que estasacciones enfrentaron problemas por la frecuentedesarticulación con los mercados debido a unaexcesiva atención dada a los instrumentos por so-bre la viabilidad productiva y la fortaleza de laorganización social.

El apoyo a los pequeños productores siempreplanteó dificultades severas a los servicios detransferencia de tecnología. Obedeciendo a unalógica social impuesta por la naturaleza de losdemandantes, la extensión tradicional se centróprimero en las áreas geográficas de mayor desa-rrollo. Luego, al pretender alcanzar a los producto-res de menores capacidades productivas, prestócreciente atención a las dimensiones educativas yorganizativas, al hogar rural y a la mujer campesi-na, complejizándose y entrando en conflicto conlas lógicas organizacionales establecidas. Otrotanto ocurrió con la generación de tecnología. Lapreocupación por el desarrollo de paquetes tecno-lógicos para este sector estuvo vinculada a nuevosenfoques de investigación, más asociados a lossistemas de producción y a la investigación enfinca. Pero las dificultades organizacionales per-sistieron: la pobreza rural quedó postergada, arrin-conada en programas de escaso peso en los presu-puestos y con recursos científicos y profesionalesinsuficientes para lograr impactos significativos.En cuanto al crédito, éste fue administrado pororganismos especializados, a veces combinándolocon servicios de asistencia técnica. El mismo tuvoun componente importante de subsidio, auxiliandotanto a la subsistencia como al desarrollo producti-vo. Al estar desarticulado del apoyo tecnológicosistemático y continuo y al no alcanzar a la etapade comercialización, no sirvió como dinamizadorde la producción.

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Estos programas ofrecen un aprendizaje comúnsobre su insuficiencia como instrumentos parasuperar restricciones estructurales como el agota-miento de recursos, la imposibilidad de enfrentar lacompetencia de productores de mayor escala, pro-ducciones que no satisfacen las exigencias de lasdemandas del mercado, obsolescencia e inadecua-ción tecnológica, etc. En tales ocasiones, el finan-ciamiento a través del crédito sólo contribuyó a lasupervivencia del núcleo familiar, liberándolo, enel mejor de los casos, de los apremios de los meca-nismos informales de financiamiento, o a prolon-gar una situación muchas veces irremediable,mientras que la asistencia técnica tuvo impactoscuya efectividad resultó problemática. Por otraparte, su modo de operación individualista, conescasa orientación hacia la organización social, nopermite superar la vulnerabilidad propia de lasexplotaciones precarias, sin escala y sin capacidadde negociación en los mercados (Esman y Uphoff1984).

El desarrollo de áreas DRI. La falta de integraciónentre instrumentos, la parcialización de la acción yla desarticulación interinstitucional fundamentaronla concepción de los programas de desarrollo ruralintegrado (DRI), ejes de las estrategias de desarro-llo desde mediados de los sesenta e instrumentocentral de las políticas de las instituciones interna-cionales de crédito hasta los ochenta. Los DRIgeneraron innovaciones institucionales (van Ufford1988): (i) acción estructurada en proyectos, con-junto de intervenciones con metas complementa-rias en materia de productividad, ingreso, bienestary organización social; (ii) referencia a áreas territo-riales específicas, con homogeneidad social y pro-ductiva; (iii) instrumentos múltiples ?asistenciatécnica, crédito, infraestructura, comercialización;y (iv) mecanismos de coordinación local, con par-ticipación de la organización social y énfasis en eldesarrollo institucional.

Esta aproximación ha dejado múltiples aprendiza-jes, pudiendo rescatarse el valor de la programa-ción, la integralidad y la focalización de áreas ho-mogéneas. No obstante, las dificultades enfrenta-das también fueron severas: los problemas de co-ordinación interinstitucional persistieron, junto alas limitaciones de un enfoque centrado en la pro-ducción con escasas articulaciones con los merca-dos. Además, estos programas tuvieron una insufi-

ciente comunicación con otras instituciones vin-culadas al desarrollo sectorial y del área. En mu-chos casos no llegaron a subsistir en el tiempo o aconsolidar modos de acción replicables (Do-naldson y David 1991). Dentro de esta lógica, laestrategia de mantener una alta autonomía conrespecto a los mecanismos burocráticos tradicio-nales fue exitosa en el corto plazo, pero escasa-mente contribuyente al desarrollo institucional delsector.

Pero más allá de estas limitaciones, el enfoque dedesarrollo rural integrado y sus revisiones posterio-res, realizadas en particular por mecanismos noconvencionales llevados a cabo especialmente porONG, permite afirmar el papel de las asociacionesvoluntarias, de las prácticas participativas y de losmodos de operación con iniciativa y responsabili-dad ejercidas por los productores (Uphoff, 1995).

La revisión institucional

Los problemas de pobreza son de tal magnitud quese ha ido reafirmando la convicción de que losautomatismos del mercado no bastan para generarequidad y superar esta situación. El escepticismosobre la operación de efectos de filtración (trickledown), por los que crecimientos sostenidos delingreso producirían el bienestar general, está ali-mentado por evidencias generalizadas (Ranis1995). Por cierto, el estado debe preservar su capa-cidad estratégica y constituirse en promotor deldesarrollo, catalítico de las iniciativas sociales,descentralizado y complementario a la operacióndel mercado, jugando la sociedad civil un papelactivo y central, con formas de acción que incorpo-ren sistemáticamente la concertación, la valoriza-ción de lo local y el fortalecimiento de redes so-ciales. Tradicionalmente los principales actoreseran las organizaciones estatales, junto a grandesentidades en las que los intereses y aspiraciones delos pequeños productores quedaban relegados. Asu vez, las entidades de pequeños productores par-ticipaban como objetos de promoción, más quecomo interlocutores activos.

Ese contexto cambió notablemente, acrecentándosela heterogeneidad de actores y situaciones. Por unaparte, debido a los esfuerzos de promoción y comoconsecuencia de un proceso de maduración decapacidades y de creciente autonomización, las

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organizaciones de pequeños productores fueronadquiriendo progresivamente un papel de mayorimportancia como identificadoras de problemas,generadoras de demandas, protagonistas de inicia-tivas en el plano productivo y aun como actorespolíticos de significación en el ámbito local o re-gional. Las organizaciones no gubernamentales(ONG), iniciadas en base al voluntariado o la mi-litancia política, ganaron en profesionalidad y acti-vismo con el apoyo de la cooperación internacionaly su legitimidad social. Con modalidades de acciónparticipativas, sus aportes no se redujeron a lotécnico-productivo, sino que con frecuencia estaorientación pasó a subordinarse a objetivos de máslargo plazo dirigidos a reforzar la autonomía de laorganización social. Demostraron flexibilidad yeficiencia para el trabajo en microproyectos y parala promoción social.23

El cuestionamiento a las concepciones tradiciona-les ya ha tenido impactos significativos. La evolu-ción reseñada y la maduración de los actores so-ciales han sido incorporadas por algunas experien-cias que sirven de referencia para el diseño de nue-vos mecanismos. La nueva concepción del desa-rrollo rural tiene como notas dominantes la supera-ción de los enfoques asistencialistas o estructura-dos en torno a la oferta de servicios estatales defi-nidos por algún ámbito central sin adecuación arealidades particulares; la sustitución de los enfo-ques verticales por flujos y articulaciones horizon-tales; el apoderamiento (empowerment) de la so-ciedad civil; el aprovechamiento de las oportuni-dades de mercado en base a proyectos, cumpliendoel estado un rol promotor y catalizador de la ini-ciativa local.

Merecen señalarse algunos atributos de las innova-ciones institucionales a promover:

Heterogeneidad y especificidad. Debe superarse lapráctica de programas centralmente diseñados,jerárquicamente ejecutados, con supuestos de una

23 A las ONG se sumaron más recientemente las entida-des con fines de lucro de servicio a la producción, confinanciamiento de los productores o contratados pororganismos estatales. Junto a ellas, la expansión de lapresencia geográfica de profesionales y técnicos concapacidades para el apoyo a la pequeña agriculturabrinda posibilidades antes inexistentes.

población homogénea y concertación entre cúpulasorganizacionales, con consecuencias de rigidez yburocratización, expresiones ambas del paterna-lismo en su concepción y gestión. La nueva orien-tación supone programación y conducción estraté-gicas, descentralización en diseño de acciones y ensu ejecución para atender la diversidad de situacio-nes y la especificidad socio-territorial y concerta-ción local con actores relevantes.

Focalización socio-territorial. Razones de econo-micidad y equidad justifican la focalización. Lamagnitud del problema y la escasez de los recursosexigen una concentración de esfuerzos en situacio-nes de necesidad mayor a través de una adecuadafocalización. Además, la experiencia demuestraque, cuando la acción es dispersa, el impacto escircunstancial y escasamente efectivo, sacrificán-dose la intensidad por objetivos de cobertura am-plia. En este caso, surgen problemas de distorsiónde los programas, ya que a esta cobertura tienenacceso privilegiado aquellas áreas o grupos conmayor capacidad de organización o de gestión anteel sector público.

Programación socio-territorial. La utilización decriterios socio-territoriales permite operar frente asituaciones homogéneas en términos agroecológi-cos, productivos, sociales y de mercado, apelandoa redes sociales establecidas y aprovechando laorganización de los productores. En ese sentido, elárea geográfica debe constituirse en la unidad mí-nima para la programación del desarrollo, para laformulación de proyectos y para la articulación ycoordinación de los distintos actores sociales.

Integralidad. La problemática de la pobreza rurales compleja y no puede reducirse a carencias enalgunas dimensiones escindibles e independientes.Por ello, la acción debe ser integral, superar lasdelimitaciones sectoriales e institucionales y utili-zar diversos instrumentos dentro de un marco deprogramación estratégica. Es decir, en cada situa-ción existen algunos factores cuya importancia escrítica, tanto como determinantes o como condi-ciones para la superación de la pobreza, los quedeben privilegiarse en la acción: el crédito comoelemento que facilita la capitalización y el cicloproductivo, la asistencia técnica para el aumento dela productividad, el acceso a la propiedad comomedio para la apropiación de los resultados del

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esfuerzo, la disponibilidad de infraestructura yservicios, etc. Pero cada uno de estos instrumentosdebe operar en un marco de complementariedadese interacciones, variando su efectividad conforme asu adecuación situacional y a los efectos sinérgicosgenerados. Las programaciones participativas queincorporen las prioridades de los destinatarios delos programas, junto al aporte de diagnósticos rigu-rosos, son los medios a través de los cuales aquellaintegralidad puede alcanzarse.

Orientación hacia la producción y los mercados.Las causas de la pobreza remiten a la estructura deproducción y a la inserción en los mercados. Enconsecuencia, la promoción productiva pasa a seruna condición necesaria para cualquier intento dedesarrollo, aun cuando el incremento de la produc-ción y de la productividad no bastan para alcan-zarlo. Los esfuerzos tradicionales enfrentaron confrecuencia dificultades de inserción en los merca-dos por los rubros promovidos, por su calidad, porla intermediación y por los costos de la reducidaescala. Las nuevas iniciativas invierten el ciclo depromoción iniciándolo con la identificación deoportunidades de mercado y la construcción demecanismos de comercialización, avanzando haciala agregación de valor a través de procesamientosprimarios o de la transformación de la producción.

Gestión por proyectos. Esta promoción tiene exi-gencias de articulación precisas: la competitividadse basa en costo, calidad, persistencia de la oferta,regularidad en la entrega, contratos confiables conproveedores y demandantes, etc. Todo ello debeser apoyado por instrumentos convergentes en susimpactos que operen en el marco de proyectos enlos ámbitos de focalización, orientando la acciónen términos de resultados e impactos con aportesparticipativos y, eventualmente, el liderazgo de laorganización de productores. De esta manera sesuperan las limitaciones de los enfoques de organi-zación campesina basados en acciones con altacapacidad de movilización inmediata, pero sinsostenibilidad de los esfuerzos por su baja especi-ficidad (Israel 1991).

Articulación interinstitucional. Los proyectos de-ben ser generados por la iniciativa social y contaren su ejecución con la intervención de organiza-ciones públicas y privadas y con diferente especia-lización funcional ?organismos de transferencia de

tecnología, de riego, financieras, de promociónsocial, de preservación de recursos, etc. Las contri-buciones de éstas pueden potenciarse a través de lacomplementación y la coordinación, preservandosu autonomía, recursos, metodologías y objetivos yla multiplicación de fuentes de financiamiento. Eneste sentido, los proyectos productivos deben in-corporarse a programaciones de desarrollo de áreaque incorporen lo referido a la infraestructura eco-nómica y social, la expansión de los servicios so-ciales, la calificación de la mano de obra y las ac-ciones compensatorias.

Participación y concertación. Para esa articulacióninterinstitucional y para promover la iniciativasocial es preciso crear instancias de participación yconcertación. Su contribución debe ser la construc-ción de redes para aprovechar las capacidadesexistentes, identificar y explotar complementarie-dades y facilitar la sinergia interinstitucional. Losgobiernos provinciales y locales, las organizacio-nes no gubernamentales y las entidades de pro-ductores deben tener asiento en las instancias deprogramación, asesoramiento, coordinación, ejecu-ción y evaluación, pudiendo identificarse distintosalcances de esa participación. En particular, estoimplica estructurar esta participación y concerta-ción con una direccionalidad que va desde el nivellocal al central, ya que en aquel se manifiestan lasproblemáticas a superar y se expresan las deman-das sociales.

Revisión de instrumentos. Los atributos de focali-zación socio-territorial y gestión local por proyec-tos tienen consecuencias sobre el diseño y la provi-sión de los servicios tradicionales. En materia tec-nológica suponen la multiplicación de los meca-nismos y actores para el acceso libre a la informa-ción, la superación de los paquetes tecnológicoscerrados para adoptar mezclas de tecnología y lainvestigación participativa en fincas y estructurasde procesamiento, con la intervención de actorespúblicos, privados y del sector social. En capacita-ción exigen una mayor atención a lo empresarial ygerencial, por lo que se debe recurrir a innovacio-nes en materia pedagógica y de medios, debe cen-trarse en los ciclos de negocios y ser efectuada porredes institucionales. En cuanto al financiamiento,requiere atender a la demanda, el diseño de meca-nismos de cofinanciamiento con intervención inte-rinstitucional, subsidios específicos en función de

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la naturaleza de los proyectos, aportes para el desa-rrollo organizacional, mecanismos que aseguren lasostenibilidad de los fondos y garantías solidarias.Su utilización en forma conjunta en torno a pro-yectos debe superar las restricciones de tipo finan-ciero, productivo, de mercado y de gestión queoperan sobre el pequeño productor.

Diferenciación de las acciones asistenciales. Lasacciones asistenciales dirigidas a las situacionesmás afligentes y a minimizar las consecuencias dela reestructuración sobre los grupos sociales másvulnerables no difieren de los programas urbanos.Los criterios de focalización y los instrumentoscomo las suplementaciones de ingresos o alimenta-rias son similares. Por ello, su inserción institucio-nal puede ser compartida. En este sentido, los mi-nisterios de acción social podrían ser los ámbitosde formulación e implementación y los fondos deemergencia e inversión social sus mecanismos definanciamiento.

Inserción en el aparato institucional sectorial. Losprogramas que procuren impactar sobre las basesestructurales de la pobreza, a través de lo producti-vo y de los mercados, requieren una aproximaciónsectorial con inserción estable en los MAG, enti-dad propia y autonomía de operación, con un ám-bito que confiera visión estratégica y asegure laconvergencia de los esfuerzos. De esta forma po-drán evitarse muchos de los problemas derivadosdel relativo aislamiento de las restantes políticasagrarias y el desplazamiento de sus objetivos yprioridades provocado por la importancia circuns-tancial de otras cuestiones de política.

Fortalecimiento institucional. El financiamiento deproyectos supone la existencia de una capacidadinstitucional que pueda sostener los esfuerzos y lasacciones. La realidad indica que ese no es el casoni a nivel de los gobiernos locales ni en las organi-zaciones sociales, ya sean éstas de base o profesio-nales de promoción. Los primeros se encuentransumidos en un círculo vicioso; sus escasos recursosles impiden mejorar sus atributos de funciona-miento y éstos a su vez limitan sus posibilidades deexpandir sus actividades o movilizar nuevas fuen-tes de recursos. En cuanto a las organizacionessociales, ellas tienen una reducida capacidad degestión para satisfacer las demandas de los pro-yectos. Por lo tanto, el fortalecimiento de las insti-

tuciones pasa a ser, de este modo, una condición deefectividad.

En síntesis, debe realizarse una profunda revisióninstitucional de los mecanismos existentes parareducir la pobreza rural. Se señaló que los mismosfueron resultado de acciones de respuesta a pro-blemáticas que se fueron sucediendo en el tiempo,muchas veces dispersas en varios organismos,programas y proyectos, sin articulación recíproca,orientados por criterios no convergentes y respon-diendo a lógicas parciales, con frecuencia asocia-das a la diversidad de fuentes de financiamiento.En este sentido, la innovación institucional debeestar dirigida a generar una nueva arquitectura enla que se diferencien las funciones de orientaciónpolítica y financiamiento en términos de priorida-des nacionales, que aseguren la coordinación y laselectividad de la acción, con ejecución con ampliaintervención local y participación de entidades dela sociedad civil.

La integración y desarrollo del ámbito rural

Las políticas públicas y los arreglos institucionalespara orientar la intervención del estado en dichasáreas están íntimamente relacionadas, en cuanto asu impacto y ámbito de aplicación, con la crecientecomplejidad del ámbito rural derivada de la mo-dernización del sector y también de las demandasgeneradas por la agroindustrialización, la conser-vación de los recursos naturales y la reducción dela pobreza. Este nuevo ámbito rural tiene nuevasnecesidades de servicios de infraestructura física yde recursos humanos. A su vez, esto significa unaestructura poblacional distinta de un mayor niveleconómico y con demandas de servicios socialescomo educación y salud considerablemente másexigentes en cuanto a su calidad.

La construcción de un ámbito rural adecuado aestas necesidades unido a la creciente descentrali-zación político-administrativa requiere políticaspúblicas integrales de considerable complejidad. Asu vez, recrear las condiciones necesarias en elámbito rural a estas nuevas condiciones puede seren el futuro una de las principales limitaciones aldesarrollo económico.Desde una perspectiva histórica es importante re-cordar que las políticas discriminatorias hacia laagricultura y los sesgos favorables al desarrollo

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urbano, predominante en la mayoría de los paísesde la región a lo largo de las últimas décadas, deri-varon en procesos de desinversión y deterioro de lainfraestructura económica y social, que hoy afectannegativamente la capacidad de las áreas ruralespara atraer las inversiones requeridas para impulsarla integración entre la producción primaria y laindustria procesadora y exportadora. Estos déficitse perciben tanto en lo que hace a los recursoshumanos y a la infraestructura social básica ? servi-cios de educación, agua, salud y vivienda? comoen lo referido a transportes, comunicaciones yotros aspectos que dificultan los procesos de inver-sión y afectan la efectividad de los mercados comomecanismos de orientación de la actividad econó-mica y distribución de la riqueza generada. Estasdeficiencias se profundizaron durante la últimadécada, como consecuencia de las políticas deajuste y sus efectos sobre las tasas de inversiónsectorial. Entre 1980 y 1988 el porcentaje delgasto público dedicado a inversiones en la agri-cultura se redujo drásticamente en casi todos lospaíses. Algunos ejemplos resaltan la magnitud deesta tendencia: en Argentina, el porcentaje dismi-nuyó del 9,4% al 6%; en Costa Rica, del 5,1% al2,9%; en Chile, del 12% al 5,3%; en México, del54,1% al 16,7% (Gómez Oliver 1994). El impactode estas reducciones es aún de mayor importanciasi se toma en consideración que ellas se concreta-ron en el marco de severas reducciones en el gastototal. Asimismo, la evolución de las economías dela región durante el último decenio (recesión, altastasas de interés y alta inflación, en algunos casos)permite pensar que la inversión privada ha seguidouna tendencia similar y que, por lo tanto, el proce-so de desinversión se ha acelerado.24

En este sentido, para avanzar en la integración delsector rural y aprovechar las oportunidades queofrece la globalización de la economía, hace faltaun importante esfuerzo de inversión pública en lo 24 La ayuda internacional para el desarrollo agropecuariotambién cayó drásticamente durante los años ochenta, locual contribuyó a profundizar aún más estas tendencias.El Banco Mundial y el BID (las dos principales fuentesde recursos multilaterales) redujeron, entre 1980 y 1990,sus préstamos para agricultura en un 33% y un 50%respectivamente, y aunque la ayuda bilateral total semantuvo a niveles más o menos estables, la participa-ción de América Latina en el total se redujo del 24% al15%.

referido a recursos humanos e infraestructura bási-ca ?vial y de riego, principalmente? y de serviciosde salud. Estos esfuerzos deberán complementarsecon la promoción de reformas institucionales ten-dientes a: lograr una mayor transparencia en losmercados agroalimentarios, reducir los costos detransacción dentro de los mismos y facilitar elfuncionamiento de los mercados de capitales y deriesgo necesarios para atraer, y posibilitar, la inver-sión privada. Las inversiones productivas propia-mente dichas, incluyendo las destinadas a asegurarun desempeño eficiente de las funciones de comer-cialización, almacenamiento, transporte, asesoríaen proyectos productivos, asistencia técnica y em-presaria son, por su propia naturaleza, responsabi-lidad primaria del sector privado. Sin embargo, enlas etapas iniciales el sector público puede tenerque desempeñar un papel estratégico en el desa-rrollo de la infraestructura para ciertos servicios,mientras se consolida el desarrollo de la demandapor estos y se hace posible que sean asumidos porla iniciativa privada.

Estas transformaciones en el ámbito rural sugierenque la perspectiva tradicional de un SPA concen-trado en los aspectos referidos a la producciónprimaria y la problemática socioproductiva de lasáreas rurales es insuficiente para responder a lasnecesidades de procesos económicos cada vez másintegrados y complejos. Es necesario una versiónmás amplia e integrada que mire al impacto ruralcomo una unidad en la cual se articulan un con-junto de actividades interrelacionadas. Esto requie-re la ampliación del mandato del SPA y el desa-rrollo de una mayor capacidad para coordinar acti-vidades con otros ámbitos del sector público, quetienen responsabilidad en provisión de servicios(educación, salud) o desarrollo de infraestructura(caminos) en el ámbito rural.

En casi todos los países de América Latina losMAG han incluido en sus actividades, ya sea enforma directa o a través de organismos descentrali-zados, la gestión de programas de desarrollo ruralfocalizados en la agricultura pobre. Colombia tuvoen las décadas de 1970 y 1980 importantes pro-gramas con financiamiento interno y externo degran magnitud y complejidad. Chile, aún hoy, através del INDAP tiene una amplia e importanteactividad de apoyo a la agricultura campesina me-diante programas que integran tecnología, capaci-

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tación, crédito, etc. En algunos países como Ar-gentina estas actividades han sido de menor im-portancia tanto desde el punto de vista de los re-cursos utilizados como de la jerarquía institucionalque han tenido. En otros países, las actividades dedesarrollo rural han pertenecido, por lo menosdurante algunos períodos, a otros ámbitos del sec-tor público. Un caso notorio es Ecuador, país en elcual las actividades de desarrollo rural han estadopor muchos años en el Ministerio de BienestarSocial el cual desarrolla programas de gran enver-gadura. Esta tendencia a segregar fuera del MAGalgunas de las actividades dirigidas a paliar losproblemas de pobreza rural se ha acentuado enaños recientes. Ejemplos de ello son Colombia,Perú, Argentina y Honduras, países en los cualesuna parte significativa de estas actividades están ensecretarías u organismos directamente vinculados ala Presidencia de la República. Esta tendencia per-sigue claramente la intención política de vincularla actividad directamente al Presidente, con el finde tener una mayor capacidad de movilización ycoordinación de los distintos organismos del go-bierno y de captar en forma directa los supuestosbeneficios políticos de estos programas. El objeti-vo primordial de estos programas es apoyar laagricultura campesina y a través de esto, contribuira resolver los problemas más urgentes y graves depobreza rural. En ningún caso estos programas hantenido una visión amplia del espacio rural inten-tando integrar y articular a la actividad agrícola entodas sus expresiones y a ésta con las actividadeseconómicas no agrícolas que se desarrollan en elámbito rural.

Surgen así dos temas de especial importanciacuando se reflexiona sobre el ámbito y la organiza-ción del SPA. Primero, la definición de aquellasfunciones que en adición a las mencionadas en unasección anterior en relación a la competitividad soncentrales a la actividad agropecuaria y, por lo tan-to, requieren un alto grado de coordinación y de-ben estar en el ámbito del MAG. Segundo, la iden-tificación de un mecanismo institucional que per-mita participar en las funciones que, si bien sondesarrolladas por otros ámbitos del sector público,requieren un estrecho trabajo en común para gene-rar sinergia y evitar duplicaciones e ineficiencias.El diseño de estos mecanismos de coordinación yla capacidad para diseñar políticas públicas inte-

gradas es tal vez uno de los principales desafíos delnuevo marco institucional que debe desarrollarse.

La capacidad para participar en el diseño y aplica-ción de las políticas públicas que son responsabili-dad de otros ámbitos del sector público (caminosrurales, comunicaciones, educación, salud, crédito,política impositiva) requiere capacidad para diag-nosticar las necesidades y proponer soluciones.Una propuesta metodológica para ello es la reali-zación de estudios regionales en cooperación conlas provincias o sus equivalentes. Estos estudios, alestilo de los estudios sectoriales a nivel nacionalque realizan los bancos internacionales, identifica-rían los principales problemas y las posibles accio-nes con sus respectivos presupuestos y prioridadesen el tiempo. Esta información serviría de basepara negociar y coordinar con otras áreas del sectorpúblico las prioridades de acción y coordinar yarticular acciones confluyentes alrededor de obje-tivos comunes.

El desarrollo de este tipo de capacidad requiereelementos técnicos y políticos que deberían serintegrados adecuadamente al más alto nivel delMAG. Acciones de este tipo, organizadas en pro-fundidad y con recursos adecuados, darían a losministerios un perfil relativamente distinto al de lamayoría de los ministerios actuales. Es interesantenotar que algunos países, como Argentina, Colom-bia y Ecuador, en distintas formas han dado pasosen esta dirección.

Recomendaciones para la acción del Banco

La gran importancia actual del desarrollo institu-cional es consecuencia, tal como se subrayó a lolargo de este documento, de la creciente convic-ción de que las reformas económicas instrumenta-das durante la última década requieren accionescomplementarias que atiendan a dos temas relati-vamente relegados de la agenda internacional: (i)las políticas sociales y ambientales, y (ii) la re-construcción del accionar del estado como marconecesario para el adecuado funcionamiento delmercado.

Esta corriente de pensamiento comienza a tenerpreeminencia en la vida política de algunos paísesde América Latina, en los cuales las demandassociales y políticas para obtener las respuestas

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concretas a estas problemáticas son cada vez másmanifiestas. No obstante, el marco conceptual y laspropuestas de carácter técnico están poco desarro-llados. Los aportes de los nuevos enfoques sobrelas relaciones entre estado, mercado y sociedadcivil no han sido plenamente utilizados en el ám-bito de recomendaciones concretas.

El Banco ha desarrollado un importante programade apoyo a la reforma del estado. Estas actividades,sin embargo, no se han vinculado plenamente a lasacciones más concretas de carácter sectorial lleva-das a cabo en otros ámbitos del Banco y en lasoperaciones de préstamo que específicamente fi-nancian propuestas de reestructuración de aspectosparticulares del sector público.

Las crisis financieras de carácter mundial impon-drán nuevas demandas y necesidades sobre el sec-tor público. Por un lado, la crisis financiera y sussecuelas sobre la actividad económica y el empleogenerarán nuevas demandas sobre el estado, enrelación con los programas sociales y la imple-mentación de políticas activas en el sector produc-tivo que ayuden a paliar los efectos más negativosde la crisis. Por el otro, como consecuencias de losproblemas finales será especialmente difícil darrespuestas a estas demandas que sólo podrán seratendidas en forma parcial a través de una refor-mulación del funcionaminento del estado que per-mita lograr una mayor eficacia en el gasto, unamayor focalización de la acción y una mayor arti-culación de los esfuerzos públicos con los querealizan las organizaciones de la sociedad civil y elpropio sector privado.

En el sector agropecuario y agroindustrial estasdemandas serán especialmente importantes y ur-gentes; la caída de los precios internacionales de laproducción primaria afectará los ingresos de losproductores y agravará las condiciones de pobrezarural, ampliamente extendida en América Latina.Pero además, las importantes transformaciones enla producción agropecuaria que han acompañadolas reformas económicas y la apertura comercialestarán amenazadas. Un retroceso en las tendenciasde modernización y reestructuración del sectoragropecuario, a las cuales el BID ha contribuido enforma importante, sería una pérdida de recursos yde tiempo con enormes consecuencias negativassobre el futuro de la producción agroalimentaria

para el desarrollo económico y social de AméricaLatina.

En este sentido es importante destacar que los pro-yectos de crédito dirigidos a superar problemáticassustantivas en materia de producción, mercados oinfraestructura, deben están siempre asociados a laconstrucción de capacidades institucionales. En elpasado fue usual que los proyectos tuvieran com-ponentes relativamente independientes, dirigidos alo organizacional, facilitando la adquisición deinsumos, la construcción de infraestructura, elequipamiento y la promoción de sistemas de in-formación que pudiesen apoyar la toma de decisio-nes y la gestión. No obstante, los recursos asigna-dos no contribuyeron en forma apreciable a conso-lidar capacidades institucionales, muchas veces porcarencia de diagnósticos adecuados. Se confundióla superación de la carencia de medios con el in-cremento en las capacidades para la gobernabilidaddel sector, para la gestión estratégica y para laeficiencia en la acción. No se tuvieron en cuenta lacomplejidad de la problemática institucional ni lasexigencias de los procesos de cambio organizacio-nal.

Los nuevos enfoques a los que se ha hecho refe-rencia en este trabajo, junto a la experiencia acu-mulada de éxitos limitados y parciales en materiainstitucional, exigen una nueva concepción y unaestrategia renovada. Esa concepción debe atender ala integralidad de los procesos de formulación depolíticas y programas y de su ejecución, a la insta-lación de capacidades sustentables y al crecimientode los recursos analíticos y de gestión tanto en lospaíses como en los organismos que contribuyen asu desarrollo. En este sentido, lo institucional nodebe ser un agregado a los proyectos convencio-nales, sino constituirse en un foco de atención prio-ritario, pues, sin la existencia de capacidades sufi-cientes en este campo, la eficacia de políticas, pro-gramas y proyectos es cuestionable. Por su parte,las estrategias deben estar dirigidas a movilizar losrecursos disponibles en la región para la reformainstitucional, estableciendo redes interagenciales,haciendo uso de las capacidades ya construidas ygenerando una apreciación más madura de losrequisitos, condiciones y exigencias del desarrolloinstitucional.

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Por todo lo planteado es evidente que una decididaacción por parte del Banco, dirigida a la reestructu-ración y fortalecimiento de la capacidad institucio-nal para implementar políticas públicas y desarro-llar programas y proyectos que apoyaran el sectoragropecuario y agroindustrial tendría una especialimportancia estratégica. El Banco tiene una larga yfructífera experiencia en el área agropecuaria, ha-biendo financiado un importante número de pro-yectos en apoyo al desarrollo institucional. Másrecientemente ha llamado la atención sobre la im-portancia estratégica del sector rural y agropecua-rio y ha definido estrategias en las cuales se propo-nen las áreas prioritarias de acción (BID 1998b,BID 1999a, BID 1999b). Estos documentos esbo-zan una visión sobre el sector agropecuario a partirde la cual se podría definir una estrategia de acciónde carácter institucional, centrada en la reforma yel fortalecimiento de las instituciones necesariaspara la aplicación de las nuevas políticas públicasdirigidas al sector.

En función de esta propuesta es importante resaltarque el BID ha financiado, en años recientes, unnúmero importante de proyectos que han contri-buido al fortalecimiento institucional de los MAGy de sus organismos descentralizados como, porejemplo, los de investigación y transferencia detecnología. Estos proyectos han sido desarrolladosde acuerdo con los procedimientos del Banco en elcual el organismo prestatario tiene un papel im-portante en el desarrollo del diagnóstico, la identi-ficación de los problemas a resolver y, finalmente,en la definición de los objetivos e instrumentos deintervención que conformarán los componentescentrales del proyecto.

La mecánica institucional para desarrollar proyec-tos es adecuada cuando estos son evaluables concriterios objetivamente técnicos (ejemplo: proyec-tos de infraestructura física). Sin embargo, la parti-cipación de la entidad prestataria debe ser cuidado-samente articulada en el caso de proyectos quetienden a la reingeniería institucional de organiza-ciones específicas. En estos últimos la construc-ción de una visión objetiva sobre los problemas ylas posibles soluciones no pueden ser definidassolamente por las propias instituciones que, engeneral, carecen del conocimiento técnico necesa-rio y donde las visiones técnicas se pueden con-fundir con las situaciones personales de los actores.

Este dilema estuvo presente y se administró enforma taxativa en los programas y proyectos dereforma económica que dominaron las acciones definanciamiento a principios de la década de 1990.En estos proyectos los componentes principales delos programas se definieron a partir de un diagnós-tico y un conjunto de intervenciones sobre loscuales se había logrado un consenso amplio en elsistema internacional. Adicionalmente, en la im-plementación de los programas y proyectos dereforma económica se establecieron un conjunto derequisitos explícitos que condicionaban los desem-bolsos al cumplimiento de ciertas intervenciones ymetas acordadas entre el Banco y los países o enti-dades prestatarias. En resumen, los programas yproyectos dirigidos a promover reformas económi-cas requirieron un diagnóstico desarrollado con unimportante componente técnico externo, que intro-dujo objetividad en el análisis y ciertas pautas decontrol externo que aseguraron la necesaria energíapolítica e institucional para instrumentar cambiosque, por su propia naturaleza, generaban resisten-cia dentro de las sociedades e instituciones quedebían reformarse.

La experiencia pasada ilustra la necesidad de desa-rrollar ahora un marco institucional y de procedi-mientos similar para instrumentar procesos dereforma y reconstrucción del sistema institucionaldel sector agropecuario. Para lograr este objetivo elBID necesita desarrollar un conjunto de principiosbásicos que den los lineamientos generales parallevar adelante las reformas institucionales necesa-rias en el sector agropecuario de América Latina.Este conjunto de ideas ayudaría a preparar y darleseguimiento a un programa de financiamiento deproyectos de desarrollo y fortalecimiento institu-cional. Los proyectos podrían enfocarse en el for-talecimiento de instituciones específicas y/o ser decarácter más general con un componente de forta-lecimiento institucional específico.

Para darle seguimiento a los objetivos menciona-dos se sugiere profundizar el marco conceptual yrealizar un número significativo de estudios a nivelnacional, estableciendo alianzas estratégicas conorganizaciones internacionales (FAO, IICA, CE-PAL, GTZ y otras) para llevar adelante accionesdirigidas al fortalecimiento institucional del sectoren los países miembros. En base al resultado de losmismos se podría establecer un grupo de trabajo

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con la participación de los Ministerios de Agricul-tura y Desarrollo Rural interesados y otras organi-zaciones públicas y no públicas, y las agencias

técnicas internacionales especializadas para elabo-rar propuestas concretas de fortalecimiento institu-cional.

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