Institucionalidad Pblica para las polticas destinadas a la infancia: un debate abierto Segunda parte.

Diplomado Niez y Polticas Pblicas 2011

UNIVERSIDAD DE CHILE

JORGE MARTINEZ MUOZ

TRAYECTORIAS HACIA UNA INSTITUCIONALIDAD DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

Contextualizacin

En el ao 2001 la Comisin de Modernizacin del Estado, a travs del grupo de Trabajo especfico, desarrolla la propuesta Institucionalidad Pblica para la Infancia y Adolescencia, que seala la divisin de Sename, en dos servicios especializados.

En ao 2001, la reforma institucional interna de Sename concretiza una oferta tcnica - administrativa especializada destinada, por un lado, a las materias vinculadas con los adolescentes que han cometido infraccin a la ley, y por otro, a las materias de promocin y proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes que han sido vctimas de vulneracin de sus derechos.

El ao 2002 mediante el Decreto Supremo N 114 se crea el Consejo de Ministros por la Infancia y la Adolescencia, supuestamente el primer paso hacia la nueva institucionalidad. Desde dicho Consejo se monitoreara la Poltica Nacional para la dcada. Esta instancia, slo tuvo un nivel de funcionamiento el primer ao, posteriormente se diluira su actuacin, aunque, hasta el presente mantiene legalmente su existencia.

En el mbito legislativo se implementan: Ley de Tribunales de Familia, Ley de Subvenciones de Sename, Ley de Adopcin, Ley Adecuatoria N 19.806 de ao 2002, que modifica la Ley de Menores, todo esto con los consecuentes cambios.

Propuesta del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Polticas de Infancia, de octubre del 2006.

Se propone la creacin de un sistema de proteccin social de la infancia, focalizada en los primeros aos de vida. Se propone nuevos roles para MIDEPLAN, no plantendose an el traspaso a este Ministerio del rea de proteccin. Aparece el campo de lo no judicializado que s deberan pasar del SENAME a MIDEPLAN (refiere a Prevencin General y OPDs).

Desde las propuestas del Consejo Asesor Presidencial (el ao 2006) para la reforma de las polticas de infancia, se da prioridad al sistema de proteccin social para la primera infancia. Nace el Chile Crece Contigo (Ley mediante).

No obstante, la existencia de un sistema local de proteccin, como primera lnea de intervencin ha seguido pendiente, ejerciendo esta situacin una presin constante incluso, creciente sobre los otros niveles de la proteccin.

Acuerdo Poltico Legislativo en materia de Seguridad Pblica.

En el mes de noviembre de 2007, se establece un acuerdo de nueve puntos entre representantes de los partidos polticos con representacin parlamentaria, parlamentarios y altas autoridades de gobierno destinados a fortalecer el trabajo de Seguridad Pblica. En el punto octavo del acuerdo se seala que se dar una nueva institucionalidad al SENAME, teniendo como plazo de envo al Congreso de una nueva normativa legal en junio del 2008.No parece un dato menor el que, la institucionalidad de infancia, se entienda vinculada a un acuerdo al mayor nivel poltico posible en nuestra sociedad, pero vinculada a los temas de Seguridad Pblica.

Protocolo que acompaa el despacho del proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para el ao 2008.

Se seala que durante el ao 2008 se desarrollar un plan y un cronograma de implementacin de rediseo del Programa de Administracin Directa del SENAME, de acuerdo a las recomendaciones de la evaluacin de dicho Programa, efectuado en el marco del programa de evaluacin de la DIPRES. Esto explicita en trminos concretos, la discusin sobre lo pblico y lo privado (sin fines de lucro), en este campo.

Propuesta trabajada en SENAME y entregada en septiembre 2008 (como primera parte de la propuesta de rediseo).

En el sett de documentos se diagnstica la situacin y se propone la divisin de SENAME en tres nuevos Servicios. Al mismo tiempo, se hace una propuesta de orgnica de los mismos, estructura de perfiles, Manual de transferencia de facultades, una propuesta sobre adopcin, una propuesta sobre modificaciones jurdicas y un primer costeo del proceso.

Propuesta trabajada entre SENAME y Ministerio de Justicia, durante el 2009 y entregada en diciembre de ese ao a la DIPRES.

El sett de documentos contiene proyeccin de demanda en todas las reas, estudio de personal y costos, estudio sobre infraestructura y requerimientos informticos.

Ambas propuestas escabullen el tema de fondo: generacin de un sistema de proteccin especial hacia la infancia, en el marco de un sistema ms global de proteccin social, y teniendo un nuevo instrumento legal que lo sustente, a travs de una Ley de Proteccin de Derechos.

REFERENCIAS INTERNACIONALES

REFERENCIAS INTERNACIONALES MxicoDivide la institucionalidad en dos REAS; el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, dependiente de la Presidencia (y dentro del Presupuesto de Salud), orientado a proteccin y la Secretara de Seguridad Pblica, orientada a adolescentes infractores.

BrasilExiste una institucionalidad colegiada; Consejo Nacional de los Derechos del Nio y del Adolescente, presidido por el Ministerio de Justicia y con instancias Municipales llamadas Consejos Tutelares, que son la base del sistema de proteccin. No obstante, para infractores existen los Consejo de Menores dependientes de la Seguridad Pblica, que se hacen cargo del tema a nivel Estadual (o Provincial).

FranciaEn este pas la institucionalidad est claramente dividida: los Consejos Generales Departamentales se hacen cargo de la Proteccin y Prevencin Especializada, los Municipios de la Proteccin General y el Ministerio de Justicia de los Infractores de Ley (en todo caso operan diversos mecanismos de coordinacin a nivel de los Consejos Generales Departamentales y ciertas medidas son tambin ejecutadas por ellos). Todo el sistema de proteccin y de infractores est en proceso de revisin y cambio.

REFERENCIAS INTERNACIONALES

El Pas Vasco

Esta comunidad autnoma, tiene una institucionalidad dividida: las Diputaciones Forales (gobiernos Provinciales electos), asumen el sistema de Proteccin Especializada, los Municipios la Proteccin General y el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social a los infractores de Ley (correlato de un Ministerio de Justicia en el Pas Vasco, pero que, en este tema opera desde una estructura relativa a los Derechos Humanos).

CataluaLa proteccin Especializada es responsabilidad del Departamento de Accin Social del Gobierno Cataln.Los infractores de Ley estn bajo la responsabilidad del Departamento de Justicia del Gobierno.Existe, particularmente con Infractores, una accin importante operada desde el Gobierno directamente.

El sistema alemn contempla en el BGB (Cdigo Civil), un sistema de medidas de carcter civil para proteger el inters del nio. Slo si no aparecen las personas fsicas llamadas a ejercer esas funciones de defensa, representacin o proteccin en general del nio, procede la actuacin de la autoridad administrativa: la Oficina de Proteccin de Menores, regulada por la Ley Social (SGB). En paralelo esta la justicia de Familia.El sistema alemn tiene institucionalizado un Servicio de Ayuda a la Juventud, que opera descentralizadamente a nivel Nacional, Estatal y comunal (su base es el Municipio donde se dividen los servicios de proteccin y de infractores). A la vez, el Ministerio de Justicia ejerce una tuicin sobre los centros de infractores (que tiene su correlato a nivel de cada Estado).Alemania

Blgica

Sistema de proteccin y Justicia juvenil, descentralizado en las comunidades lingisticas.En los Ministerios sociales de las Comunidades existe una Direccin General de Ayuda a la Juventud, que coordina todo el sistema.Se constituye un Servicio de Ayuda a la Juventud, y un Servicio de Proteccin Judicial. Al mismo las Instituciones Pblicas de Proteccin dirigen directamente los centros cerrados. Medio Libre, es operado por Privados.El Servicio de Ayuda se constituye en los territorios, dirigido por un Consejero quien opera como autoridad de proteccin especial (autoridad administrativa, lo que le permite estar a un mismo nivel con los jueces). A la vez, el Servicio de Justicia opera en similares territorios, dirigidos por un Director, quin siendo autnomo, tienen menor rango jerrquico que el Consejero (por tanto, lo proteccional ejerce supervisin sobre lo infraccional), este Director a su vez ejerce supervisin sobre el Director de las Instituciones Pblicas de Proteccin).

MODELANDO1. Todos los sistemas institucionales presentados, ponen la centralidad en lo proteccional. En algunos casos, la subordinacin de lo Infraccional es explicita.2. Casi todos los sistemas institucionales presentados, combinan fuertemente la accin pblica, con la accin de organismos sin fines de lucro. Catalua, est ms centrada en la accin pblica y en parte Mxico.3. El pas Vasco aparece como la experiencia que ms fuertemente externaliza la accin pblica hacia privados, incluso en los sistemas cerrados para infractores.4. En el campo infraccional, todos los otros casos dejan los sistemas cerrados, bajo control fuerte de lo pblico. Aunque algunos, con incorporacin de iniciativas de privados hacia el interior (Alemania, fuertemente en capacitacin laboral, por ejemplo).5. Todos los casos, generan sistemas institucionales descentralizados. Muy radicales en los casos de Brasil (Consejos Tutelares Municipales), Espaa (comunidades Autnomas) y Blgica (comunidades lingisticas).

MODELANDO6. La separacin de lo Proteccional respecto de lo Infraccional, encuentra en las experiencias de Blgica y en parte de Alemania, una menor radicalidad. Mientras que, en Catalua, el Pas Vasco, Mxico o Francia, esta separacin es ms explcita, no obstante, igual se dan fuertes articulaciones con lo proteccional (un dato bsico, es como en Francia o, en el Pas Vasco, las mismas ONG, que trabajan con Infractores, trabajan con Proteccin). 7. Una parte de las experiencias, conforman una suerte de institucionalidad colegiada, con una secretara: Mxico, Brasil, de la cual emanan programas y servicios. La mayora, estructura un sistema no colegiado, sino servicios especializados.En Blgica y CAPV, las distinciones de la Proteccin, estn institucionalmente marcadas. Por otro lado, Alemania posee una suerte de SUPER Servicio, que hace de todo.

PROPUESTAS AL 2009

(desde las exposiciones de las instituciones en Seminarios realizados el segundo semestre del 2009)

MINISTERIO DE JUSTICIA 2009

Se propuso para mayo 2009, presentacin de un Anteproyecto de Ley para una Nueva Institucionalidad para la Infancia y Adolescencia

Previo: Informe Tcnico de Costos, que debe ser presentado por el Ministerio de Justicia a la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (se debe adjuntar a su vez el Anteproyecto de Ley).

Para ello es central tener:

Proyeccin de Demanda usuarios en las tres reas relevantes; Proteccin de Derechos, Responsabilidad Penal Adolescentes y Adopcin.

Anlisis Recursos Humanos, de acuerdo a estructura organizacional propuesta.

Propuesta Requerimientos de Nuevas Tecnologas de Informacin.

Propuesta Requerimientos Infraestructura.

Creacin de dos nuevas instituciones, ambas dependientes del Ministerio de Justicia; Servicio Nacional de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, y Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente.

El Servicio Nacional de Derechos incorpora Adopcin.

Fortalecimiento de la estructura regional.

Creacin de la figura del Subdirector Ejecutivo Nacional, y Subdirector Ejecutivo Regional.

Creacin del Consejo de Licitaciones a nivel nacional, y Comits de Adjudicacin Regionales.

Creacin de un Consejo de Adopcin.

Se mantiene el Consejo Consultivo, pero se cambian sus atribuciones y composicin.

Creacin de estructuras organizacionales a nivel regional considerando tres dimensiones; Regiones Grandes.Regiones Intermedias.Regiones Pequeas.

MIDEPLAN 2009Respecto de los cambios institucionales, cabe el desarrollo de respuestas a las preguntas iniciales: Cules son los fundamentos para el cambio institucional del SENAME?. Para algunos las respuestas pueden resultar evidentes, pero discutir un diagnstico contribuye de manera sustantiva a la definicin de los cambios a impulsar.

Cules son los propsitos, objetivos y metas para los nuevos servicios? Cules son las principales lneas de accin que debe abordar el Servicio Nacional de Derechos de nios, nias y adolescentes?. Cules son los Derechos que pretende abordar el Servicio Nacional de Derechos de nios, nias y adolescentes?.

FUNDACIN PAZ CIUDADANAInstituciones separadas.Mecanismos de accountability y de rendicin de cuentasDescentralizacinSistemas efectivos y externos de evaluacin de la ofertaRecursos Humanos altamente especializados (crear unidades de desarrollo organizacional)Elemento clave: nueva gestin en los centros de AADD

Alianza pblico privadaRRHH altamente especializadoAccountability para la externalizacin de serviciosCostos

Costos internacionales: PerfilesValga la precisin: Estos costos NO son directamente comparables con la realidad chilena.Lamina de presentacin de Paz Ciudadana, en Seminario .

PasCosto diario promedio por internoPesos de cada pasDlares norteamericanos (USD)Pesos chilenos (al 2009)Reino Unido Secure children`s home576 libras950 496.337Reino Unido Secure training centres525 libras866452.450Reino Unido YOIs156 libras257,4134.481Australia656,83 dlares australianos556.99291.005Espaa219,42 euros 308.35 161.101

INSTITUTO LIBERTADNo existe institucionalidad que se dedique universalmente a todos los nios.El Servicio Nacional de la Infancia, debe depender del Ministerio de Asunto Sociales, debe incorporar los programas como Chile Crece Contigo, 24 horas, abriendo caminos.Externalizar servicios.Creacin de Unidad de Responsabilidad Penal en la Subsecretara de Prevencin y Rehabilitacin, en seguridad pblica.Poltica Nacional de Infancia, que defina prioridades.Ley de Proteccin : Defensor de la Infancia, nueva ley de subvenciones (subsidio a la demanda, exigencia de resultados).

TIERRA DE ESPERANZA Ley de proteccin Defensor del Nio Acceso de Justicia familia de los nios (sin acceso a la justicia el enfoque de derechos no es nada). Modificar Ley de Subvenciones. Hacer coherente la reforma del Sename con los actuales enfoques en materia de reforma del Estado. Consejo de Licitaciones (y modificar modalidades de pago). Reformular tarea de supervisin Autonoma del sistema de adopcin

TIERRA DE ESPERANZA Rol protagnico de los privados (generar fondos para estudios e investigacin) Unidad de Monitoreo en la Presidencia que garantice intersectorialidad. Terminar con Consejo Consultivo y crear Consejo Asesor Experto Dinamitar senainfo Rol de los privados en los centros Nueva poltica para centros o residencias en proteccin (es un avance los nuevos centros) Servicio de Justicia Juvenil en MINJU Proteccin: evaluar realmente posible traspaso a Mideplan ( esta rea debe seguir actuando con tribunales y Mideplan ha tenido un discreto rol en los temas)

TEMAS A DEBATIR: 1. Es pertinente la separacin de vas?. 2. Hasta donde lo pblico, hasta donde lo privado?. (Estado subsidiario, o Estado Responsable?, Estado Responsable y Ejecutor o, Estado Responsable y Delegador?) 3. Corresponde que Proteccin ejerza un rol supervisor sobre infractores?.4. La desjudicializacin, es tambin un propsito?, cmo se logra, abriendo atribuciones para una autoridad administrativa?.5. Cmo se obliga a otras prestaciones (salud, vivienda, educacin, trabajo), que no tienen el enfoque de la Convencin a disponer de servicios para la infancia vulnerada?.

Lleg el ao 2010 y las reformas tan anunciadas, de la institucionalidad de infancia no aparecieron.

Por qu, en los 20 aos de la Concertacin, nunca se lleg a concretar, existiendo en su filas masa crtica para ello?.

LAS PROPUESTAS AL PRESENTE(2011)

PORQU DIVIDIR AL SENAME?

El rediseo organizacional del SENAME es, s o s, el rediseo de la institucionalidad para la infancia (a operar, gran parte de este siglo). Rediseo comprometido con la comunidad internacional y absolutamente necesario a nuestra realidad.

La existencia de un solo Servicio que opera sobre tres focos distintos: proteccin, infractores y adopcin, dificulta los procesos de desarrollo estratgico, tanto en la definicin de Misin, como en los Objetivos, la planificacin, el establecimiento de metas y la obtencin de resultados, de los cuales dar cuenta.

Mantener en un solo Servicio mbitos distintos de poltica pblica, dificulta los procesos de especializacin, siendo esta un desafo para los tres. De alguna manera, existe un uso inadecuado de los recursos humanos profesionales, que no logran concentrar su expertise en un tema especfico.

Como lo muestra el estudio USACH 2009 (Realizado por el MINJU en el marco del rediseo institucional), la inversin en proteccin haba tenido, hasta la implementacin de la LRPA, un crecimiento sostenido, a pesar de los dficits, sin embargo, la irrupcin de dicha ley ha implicado un frenazo a dicha inversin, pero no as a las demandas, esto ha profundizando las brechas en proteccin. La separacin de va, con sus consecuencias institucionales, permite sincerar estos aspectos y abre la oportunidad que las inversiones en Proteccin y Adopcin, mejoren.

PORQU DIVIDIR AL SENAME?

Directamente asociado a lo anterior, est situacin genera una oportunidad para ampliar y diversificar la oferta en proteccin, ahora articulada con otro tipo de oferta orientada a la infancia; Chile Crece Contigo, los micro proyectos locales del Fosis, etc.

Dado el rol que corresponde a un Ministerio de Desarrollo Social, se le abre al campo de la proteccin especial, que es donde se movera este Servicio, una enorme oportunidad de articularse directamente con el sistema proteccional de dicho Ministerio y con las alianzas que este tendr que abrir con trabajo, educacin, salud y vivienda, a lo menos, para poder proyectarse efectivamente como un ministerio de desarrollo social.

La separacin permite empezar, desde ambos servicios y con sus particularidades, a desarrollar un tipo de articulacin distinto en los territorios, particularmente en lo local y comunal para proteccin y en lo inter-comunal y provincial, para Justicia Juvenil. Se abre as la oportunidad, de dotar a estos servicios de un enfoque territorial que permita hacer ms efectiva y eficiente su accin, al aprovechar desde lo distintivo de cada cual, las redes comunitarias, las capacidades de grupos asociativos, las condiciones geogrficas, las particularidades de las familias, etc.

En definitiva, le da a cada sistema de atencin su propio espacio, y sus propias posibilidades de desarrollo.

Justicia Juvenil (MINJU 2011)De la experiencia comparada se relevan tres aspectos: Territorializacin, construccin de capacidades personales, especializacin orientada al usuario.

Por tanto, se perfila un nuevo servicio como una institucin descentralizada.

Se entiende el Servicio como ejecutor de medidas y sanciones, pero a la vez agente social de intervencin, que debe asegurar procesos de integracin social.

Considera dos macro procesos: evaluacin y definicin de la oferta, y ejecucin y seguimiento de los proyectos.

Visualiza una estructura orgnica segn tipologa bsica de regiones: grande, mediana y pequea.

Proteccin (MIDEPLAN)

Prioridad a la constitucin de un nuevo Servicio, por sobre la generacin de una Ley de Proteccin.Centralidad dada a la capacidad de articular lo intersectorial, para generar las prestaciones necesarias. y el accionar con tribunales.Capacidad para recuperar buenas prcticas y para generar conocimientos.El Servicio podr definir coadyuvantes de su labor.Articular lo reparatorio, con la promocin y prevencin, evitando el efecto de escalamiento en las complejidades de los casos. Por tanto, reforzar estrategias de trabajo en habilidades parentales. Articular trabajo con Familias y con Jardines y Colegios. El Servicio es una gran autoridad en las materias.Plan de Accin de corto, mediano y largo plazo: Corto Plazo: convenios, mesas, proyectos de ley de nuevos servicios. Mediano Plazo: nuevos convenios, ley de proteccin, modificaciones al reglamento de 20032, levantamiento de mejoramientos en adopcin: Largo Plazo: ley de subvenciones, ley de adopcin

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