LA INFORMACION, EL FORO DE DECISION Y LOSEFECTOS SOBRE TERCEROS DE LASTRANSACCIONES DE AGUA

Susan Christopher Nunn (°)Helen M. Ingram (°#)

Las transacciones de agua de riego para usos municipalese industriales se consideran un método barato de solución delos problemas de suministro de agua a las ciudades del Oeste.Las zonas rurales de origen protestan porque las transaccio-nes a través del mercado ignoran los efectos indirectos eco-nómicos, políticos, sociales, fiscales y medioambientales de loscambios de uso del agua. Se analiza y compara la capacidadde cinco instituciones diferentes de transacciones de agua: elmercado, los tribunales, las cámaras legislativas, los distritosespeciales y los órganos administrativos, para generar y apli-car información acerca de las repercusiones indirectas y so-bre los no usuarios. Se comprueba que estos cinco foros tie-nen sesgos en cuanto al tipo de información utilizada. Losmercados procesan información sobre los costes y beneficiosdirectos, pero pasan por alto los costes que recaen sobre ter-ceros; las cámaras legislativas se muestran sensibles a la infor-mación acerca de las repercusiones indirectas y sobre los no

(°) Departamento de Economía, Universidad de Nuevo México, AI-buquerque

(°°) Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Arizona, Tuc-son. (Publicado originalmente en Water Resources Research, Vol. 24,n.° 4, 1988.)

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usuarios, pero distorsionan la información sobre los costes ybeneficios directos; asimismo, es improbable que el poder ju-dicial o los órganos encargados del agua tengan en cuenta larepercusión comunitaria y social de las transacciones de agua.Los distritos especiales podrían considerar tanto los valores di-rectos como los_ indirectos, pero con frecuencia son controla-dos por una élite que persigue objetivos limitados, con unaparticipación mínima de los interesados. El foro adecuadopara la toma de decisiones depende de nuestras prioridadesen materia de valores y de los que estén en juego en cada caso.

1. Transacciones de agua: una solución con un problemaincorporado

Las ventas de agua de riego para uso urbano forman par-te de los cambios contemporáneos producidos en el Oeste.Desde la perspectiva de la eficiencia económica, esas ventascontribuyen a solucionar el problema del suministro de aguaa una economía expansiva en una región árida. Se ha reco-mendado ampliamente la eliminación de los impedimentos ju-rídicos y políticos a la reasignación del agua a través del mer-cado con el fin de promover la eficiencia en las asignacionesregionales, permitiendo el máximo rendiiniento en el uso eco-nómico de este recurso. A1 mismo tiempo, las ventas de aguadel medio rural al urbano pueden plantear graves problemasde equidad cuando desplazan recursos desde zonas económi-camente débiles a otras más fuertes, ampliando así la diferen-cia de renta y capacidad del sector público entre los conda-dos urbanos y los rurales y debilitando la capacidad de las co-munidades rurales para resolver sus problemas físcales, eco-nómicos y sociales.

Un compromiso entre los objetivos de eficiencia y equi-dad de la politica regional de agua podría facilitar las transac-ciones de agua rural/urbana en consonancia con el apoyo auna comunidad viable en las zonas rurales de origen. Esta po-lítica ha de utilizar de forma intensiva la información, ya quepara minimizar el coste de las transferencias para la zona deorigen hay que detallar mucho los costes. Algunos de estos

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costes, los beneficios económicos directos del usuario rural ac-tual del agua, están muy presentes en las transacciones delmercado; otros son costes «externos» soportados por sujetosprivados que no participan en la venta o por la comunidaden conjunto. En este artículo vamos a estudiar la gran varie-dad de iristituciones de transacciones que recogen y procesaninformación sobre los costes «externos» de las ventas de agua.Esos costes para la zona de origen pueden reducirse imponien-do condiciones que satisfagan los objetivos de aprovisiona-miento de agua de la comunidad importadora con el menorcoste global para la comunidad exportadora y que refuercen,en lugar de debilitar, la capacidad rural de autogobierno. Heaquí algunos ejemplos: los convenios intergubernamentales olas normas legales para proteger la base tributaria local; lasventas contingentadas mediante las cuales el agua sólo se ven-de cuando escasean las fuentes alternativas de agua urbana;los convenios conjuntos de desarrollo, mediante los cuales elimportador urbano acepta explotar las tierras que quedan sinagua; la vinculación de la venta a inversiones para la conser-vación del agua que compensen la reducción del abastecimien-to de la misma, y fmalmente, la prohibición absoluta de tran-sacciones. No hay una regla general que permita saber cuán-do una u otra de estas modificaciones de las condiciones seráeficaz para reducir los costes de la zona de origen; se necesitabastante información sobre cada comunidad rural, sobre suspósibilidades y necesidades, para elegir la politica apropiada.

Las asignaciones de agua son el resultado de decisiones delas partes interesadas que se basan en sus respectivos objeti-vos y en la información de que disponen. Cómo y quién tomala decisión, el foro institucional de la decisión de la venta, de-terminará a la vez el grado de eficiencia del uso del recurso yel de desarrollo y aplicación de la información sobre los cos-tes externos. En la sección 2 nos ocuparemos de una condi-ción de la mejora de la eficiencia en la asignación, incluyendoelementos de los costes externos. En la sección 3 examinare-mos la naturaleza de esos costes externos. En la sección 4 ana-lizaremos el comportamiento de cinco foros institucionales di-ferentes en relación con esas condiciones, centrando la aten-

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ción en cómo atiende cada uno de ellos a los costes externospára la zona de origen. Los foros considerados son las tran-sacciones de mercado, las cámaras legislativas, los tribunales,los distritos especiales y los órganos de la administraciónpública.

2. Condición para la mejora social

Como primer paso en la investigación del entorno infor-mativo de las instituciones encargadas de las transacciones,veamos las condiciones para que la venta de agua dé lugar auna mejora de la eficiencia en la asignación. Young (1986) ex-presa esta condición de una manera particularmente útil, porlo que vamos a utilizar sus anotaciones y condiciones.

Los valores que nos interesan son el beneficio directo o dis•posición a pagar del importador o comprador (DB); los bene-ficios directos a los que renuncia el usuario o vendedor antesde la venta del agua (FDB); los costes de transporte y almace-namiento del agua que se vende (CC); los costes públicos y pri-vados de la realización de la transacción (TC); el coste de lafuente alternativa de suministro menos costosa (AC); los be-neficios indirectos del usuario, tales como los caudales de re-torno disponibles para derivación o uso no consuntivo (IBd eIBS, respectivamente) que se darán en la región importadora;los beneficios indirectos a los que renuncian los usuarios y quepierde la región exportadora (FNBd y FNBS para beneficios in-directos de derivación y de uso directo a los que se renuncia,respectivamente); los beneficios de los no usuarios (NB) quecorresponden a personas de la región importadora, incluidoslos beneficos pecuniarios o secundarios, y los beneficios de losno usuarios a los que renuncia la región exportadora (FNB).

Los valores que una politica de protección de las zonas ru-rales trata de minimizar, dentro del contexto de una mejoraglobal de la eficiencia, son los beneficios directos, indirectosy de los no usuarios de la región exportadora a los que se re-nuncia. Las condiciones para que una venta dé lugar a una me-jora de la eficiencia en la asignación son (Young, 1986, pág.1146):

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DB+IBd+IB,+NB> FDB+FIBd++FIBS+FNB+TC+CC (1)

FDB + FIBd+ FIBS + FNB + TC + CC << AC + (IBd + IB^ + NB) (2)

La condición ( 1) requiere que los beneficios totales de laimportación de agua (directos, indirectos y de los no usuarios)superen los beneficios totales a los que renuncia la zona ex-portadora más los costes de transacción, transporte y alma-cer,amiento de agua.

La condición ( 2) exige que los costes reales sociales de latransacción, los beneficios a los que se renuncia y los costesde transacción y de transporte sean inferiores al coste de lamejor alternativa, ajustados para tener en cuenta las ganan-cias indirectas procedentes de la transacción.

8. Naturaleza de los efectos indirectos y sobre los nousuarios

3.1. Efectos físicos (IBd y FIB^

Los efectos indirectos más evidentes de la transacción sonlos 5sicos. Entre ellos cabe citar los cambios de caudal aguasabajo, así como los de la superficie de la capa freática a con-secuencia del bombeo de aguas subterráneas. La pérdida decaudales de retorno motivada por las transacciones de aguassuperficiales se incorpora con más frecuencia a los costes di-rectos defmiendo loŝ derechos de propiedad de los flujos deretorno y limitando la cantidad de agua que puede venderpara uso consuntivo el titular del derecho. Sin embargo, losbeneficios indirectos recibidos por aquellos cuyo suministrode agua ha aumentado con los caudales de retorno de la im-portación sólo pueden internalizarse permitiendo al importa-dor vender derechos a los caudales de retorno (Hartman ySeastone, 1970). Los efectos fisicos de la venta de agua son en-teramente específicos de cada localización; el aflujo de cauda-les a las corrientes de agua y a las capás freáticas puede au-mentar o disminuir. ^

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Las aguas subterráneas y superficiales se hallan con fre-cuencia interrelacionadas desde el punto de vista hidrológico.Un travase de aguas subterráneas puede afectar a aguas su-perficiales conexas o alterar la proporción o sentido del cam-bio de la supérficie de la capa freática asociada. A1 igual 9ueen el caso de trasvase de aguas superficiales, esos cambios pue-den ser en los dos sentidos y son locales. Los costes derivadosdel efecto de un travase de aguas subterráneas a estacionesde bombeo o a suministros futuros de la zona exportadorahan sido reconocidos en los procedimientos de administraciónde aguas de varios estados. En Arizona, antes de 1977, con ladóctrina del «uso razonable», las aguas subterráneas no po-dían transportarse fuera del terreno del que eran extraídas sial hacerlo se perjudicaba el derecho de otros que también lasextraían. En una zona de aguas subterráneas calificada de crí-tica, se presumía el daño; los colindantes no tenían que de-mostrar que habían sido perjudicados. Las enmiendas de 19 7 7a la ley de aguas subterráneas críticas de 1948 suprimieron laindemnización obligatoria a los perjudicados; los derechos deéstos se limitan ahora a la indemnización por daños, que hande probarse (Connall, 1982). Este cambio del derecho en Ari-zona es un ejemplo de la reducción de los derechos de terce-ros en caso de transferencia de aguas subterráneas para au-mentar la flexibilidad en su asignación.

3.2. Efectos indirectos sobre el uso no consuntivo (IB, y FIB^

Estos efectos surgen al reducir (o aumentar) el caudal dela corriente, al producirse cambios en su temperatura, en lacalidad del agua, en el cauce de la corriente o en la estacio-nalidad de la corriente de agua. Los valores afectados por esosefectos físicos se refieren a la degradación del medio ambien-te, pérdida del hábitat de la vida salvaje, pérdida de oportu-nidades recreativas, pérdidas económicas y medioambientalesdebido a la degradación de la calidad de agua y el aumento(o disminución) del riesgo de inundaciones.

La mayoría de las instituciones que se examinarán másadelante han utilizado algún tipo de medida para limitar la re-

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percusión externa de la reducción de los usos no consuntivos.El enfoque de mercado procura la aprópiación o compra porel estado de derechos sobre el agua para usos no consuntivos(Tarlock, 1979); los órganos públicos competentes en materiade agua pueden rechazar las solicitudes de apropiación o ven-ta de agua si no son en interés público (Wilkinson, 1987, págs.23-27; Robie, 1977); los tribunales han protegido los derechossobre los caudaleŝ para uso no consuntivo mediante la doc-trina del fideicomiso público (Dubnning, 1985; Ausness, 1986;Lazarus, 1986), y las cámaras legislativas han impuesto condi-ciones para estos usos mediante la ley federal de especies enpeligro y ha establecido la declaración pública de ríos salvajesy pintorescos.

3.j. Beneficios y costes de los no usuarios (NB y FNB)

Se incluyen en este apartado todos los efectos secundariossobre los ingresos, así como los efectos sociales, de las tran-sacciones. Con frecuencia, éstas conllevan úna reducción dela actividad económica de la región exportadora. La regiónno sólo pierde rentas representadas por los beneficios direc-tos, sino también rentas que dependen de actividades que pro-ducen asimismo beneficios directos. Si dejan de cultivarsetierras agrícolas, también mermarán las ventas en el sector desuministros agrícolas y la producción de las industrias trans-formadoras de productos agrícolas; en cambio, las regionesimportadoras aumentan su producción en los sectores de ser-vicios municipales y en la industria urbana. Aunque el efectoneto sea positivo, las transacciones de agua representan unaredistribución regional de rentas indirectas de las zonas rura-les a las urbanas que quizá no sea deseable desde el punto devista politico. Es muy posible que la renta obtenida por losvendedores de agua, una vez reinvertida en la zona exporta-dora, produzca beneficios secundarios iguales o superiores alos que se han perdido. Para que esto suceda, los ingresos dela venta han de permanecer en la zona de exportación deagua, siempre que existan oportunidades locales de inversióno que puedan crearse. El potencial para la inversión local es

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una de las áreas en las que la información local, si se generay utiliza, puede contribuir a mitigar o eliminar efectos ex-

ternos.

La pérdida de rentas secundarias en Owens Valley a con-secuencia de la compra por Los Angeles de derechos sobreagua en esa zona dio lugar a una depresión local. La zona deLaws, Round Valley y Bishop, en California, dentro del valle,sufrió un descenso del 20 por ciento de la población entre

1920 y 1930; se cerraron seis escuelas elementales y otras seis

se agruparon; el volumen de ventas en Bishop cayó en másdel 50 por ciento. Las reclamaciones de indemnización contraLos Angeles incluían daños por la pérdida de ingresos de me-cánicos, peones, peluqueros, trabajadores agrícolas indios,personal médico, etc. Los Angeles atendió estas reclamacio-nes comprando la mayor parte de las fmcas de la ciudad, asícomo los campos agrícolas a los que iban unidos derechos so-

bre el agua (Ostrom, 1953).

Una pérdida importante para los no usuarios es la de labase tributaria de la región exportadora. Esta pérdida tienedos origenes. En primer lugar, muchos importadores de aguason municipios, por lo que las tierras o inmuebles de su pro-piedad no pagan impuestos. A causa de las economías de es-cala en el transporte, las compras de derechos sobre el aguao las compras de tierras por sus derechos sobre el agua tien-den a concentrarse espacialmente. Una gran compra munici-pal en una zona localizada puede eliminar una cuota impor-tante de la base tributaria local con una sola transacción. Lacompra por Phoenix de la zona de McMullen Valley del con-dado de La Paz en diciembre de 1986 dejó fuera de la basetributaria el 10 por ciento del suelo imponible del condado;hasta el 32 por ciento de las tierras privadas del condado deLa Paz podía ser adquirido por sus derechos sobre el agua(Nunn y Checchio, 1987). La amenaza a los distritos escolares,de incendios y de riego y de conservación del agua próximos auna gran compra municipal es aún mayor por la pequeñez deéstos. En 1945, la ciudad de Los Angeles era titular del 98,84por ciento de las tierras agrícolas privadas de Owens Valleyy del 88 por ciento de las fincas urbanas (Ostrom, 1953, pág.

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127), creando problemas evidentes a los ingresos públicos lo-cales. Esta situación condujo eventualmente a la aprobaciónde una enmienda constitucional que permitía gravar con im-puestos las propiedades municipales orientadas a los derechossobr el agua (Ostrom, 1953, pág. 135).

Una segunda repercusión en los ingresos fiscales provienede la reducción del nivel de actividad económica o de la tasade crecimiento de la actividad económica en la zona exporta--dora, con la disminución consiguiente de los valores fiscales,de las ventas y las rentas, y, en resumen, de los ingresos tri-butarios. La valoración a efectos fiscales está limitada con fre-cuencia por la ley, por lo que la pérdida de base tributaria nopuede compensarse elevando los impuestos. Para las zonas ru-rales que aún no se han doÉado de autogobierno, la pérdidade la base tributaria potencial puede anular todas las oportu-nidades en este aspecto. Sin una propiedad gravable, una agru-pación urbana no puede constituirse en entidad pública, nopuede contratar administradores ni tomar decisiones colecti-vas en asuntos que afectan a la vida de sus residentes.

La viabilidad de las instituciones relacionadas con el aguapuede verse amenazada por las transacciones, dando lugar aun tercer tipo de pérdida de no usuarios, la pérdida de in-fraestructura social, con una repercusión importante en la ca-lidad de vida rural.. El disfrito de conservación del Río Gran-de Medio, en la zona central de Nuevo México, ha impugna-do la facultad de sus miembros a vender sus derechos sobreel agua como particulares. Esas ventas amenazan la viabilidadpolitica del distrito en una época de gran demanda de dere-chos sobre el agua (Gisser y Johnson, 1983). Si el distrito yano es un elemento importante de la estructura social local,puede resultar adecuado debilitar su poder. Ahora bien, éstaes una decisión politica, no del mercado.

La propia cultura puede considerarse como una institu-ción relacionada con el agua. Una reciente decisión judicialde Nuevo México prohibió una venta de derechos sobre elagua destinada a usos agrícolas a una estación de esquí sobrela base de que dicha venta era contraria al interés público. Eljuez Encinias, del tribunal de apelación de Nuevo México, de-

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claró (en el caso Howard Sleeper et al., Río Arriba County,causa RA 84-53 (C), 1986):

Esta región del norte de Nuevo México y su cultura vivason reconocidas a nivel estatal y federal como valores cultu-rales significativos, no mensurables en dólares y centavos. Loslazos profundos y tradicionales de las familias del norte deNuevo Mé^cico con la tierra y el agua son vitales para el man-tenimiento de esa cultura... Estoy persuadido de que es unmal negocio vender derechos sobre el agua dedicados duran-te más de un siglo a fines agricolas para construir un campode deportes, para los que puedan pagarlo, claro está.

La redistribución de la competencia politica sobre el usode los recursos de la zona de origen a la región importadoraes el cuarto efecto para los no usuarios. La competencia deun órgano público para aplicar la política y la planificación ra-cional del uso del agua puede deteriorarse gravemente con laexportación de recursos fuera de la jurisdicción politica. EnNuevo México, por ejemplo, donde el estado desempeña unactivo papel de intermediario en la gestión del agua, los com-pradores se hallan bajo la jurisdicción del ingeniero del esta-do, el cual concede permisos, permite transacciones y fija con-diciones de uso del agua de acuerdo con sus atribuciones se-gún la ley del estado. En 1980, El Paso trató de apropiarse deagua de la cuenca sin designar de Mesilla-Bolson, en el sur deNuevo México, y el tribunal federal de distrito, en el caso ElPaso contra Reynolds (1983), decidió que la disposición del de-recho de Nuevo México que prohibía las exportaciones fueradel estado contravenía la cláusula de comercio de la Consti-tución de Estados Unidos. La sentencia coloca a Nuevo Méxi-co en una situación en la que un comprador cuyos usos delagua no se hallan bajo la jurisdicción del ingeniero del estadopretende derechos sobre el agua de acuerdo con la ley del es-tado. La capacidad del ingeniero del estado para aplicar la po-litica y planificación del agua a aquella de la que se había apro-piado El Paso está ^ ŝrávemente limitada en relación con losusuarios del estado. La sentencia ha dado lugar a modificacio-nes en el derecho de Nuevo México y a una reconsideraciónde la politica hidrológica del estado, para determinar el modo

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de proteger los intereses de Nuevo México en la nuevasituación.

Finalmente, importantes efectos sociales sobre los no usua-rios dependen de si se considera que la transacción ha segui-do los trámites debidos. Los elementos esenciales del procesocorrecto son: 1) comunicación a los afectados; 2) oportunidadde ser oídos y de preguntar a otros que han sido oídos; 3) ac-ceso a asesoramiento profesional; 4) árbitro imparŝial; 5) nor-mas racionales de decisión, y 6) anuncio público de la deci-sión razonada. En una transacción de mercado, la mayoría deestos elementos no se dan para los terceros. Las transferen-cias de mercado se consideran con frecuencia injustas o ma-nipuladas, ya que no se avisa a las partes afectadas, o no tie-nen oportunidad de ser oídas. Cuando esto sucede, las comu-nidades exportadoras pueden sufrir un conflicto interno y te-ner la impresión general de desvalimiento y explotación. EnOwens Valley, este fenómeno alcanzó su apogeo. Un informede 1928 hacía observar lo siguiente (Ostrom, 1953, pág. 130):

... El Valle es, aún hoy, semillero de sospechas, prejuiciosy odio. Las sospechas son mutuas y generalizadas. Las gentesdel Valle sospechan unas de otras, sospechan de los recién lle•gados, sospechan de los que vienen de la ciudad, sospechanen resumen de casi todo el mundo y de casi todas las cosas...Owens Valley está lleno de susurros, rezongos, recriminacio-nes y amenazas de una clase o de otra.

3.4. Resu^nen

Muchos de estos efectos externos no pueden cuantificar-se. La pérdida de la confianza comunitaria derivada de la con-vicción de que se ha incumplido el proceso debido, el debili-tamiento de la autoridad politica el deterioro de la infraes-tructura sociál no pueden recuperarse como si fueran dólares.Otros efectos;^ los efectos secundarios de renta y la disminu-ción de los in•resos tributarios, por ejemplo, pueden cuanti-ficarse, pero quizá su valor sea relativamente pequeño en com-paración con los beneficios que recibe el importador. La cuan-tía de esos costes corresponde a la eficiencia de la nueva asig-

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nación. Sin embargo, en términos de equidad, esos costes de-berían pesar si son importantes en el contexto de la pequeñaeconomía rural, con independencia de si son contrapesadospor beneficios en alguna otra parte.

4. Foros institucionales alternativos

La información sobre el valor de los beneficios y de los cos-tes aparece cuando los responsables de la toma de decisionescomparan alternativas; qué beneficios y costes se definen me-diante este proceso y qué alternativas se incluyen, dependedel contexto institucional de la transacción. En una transac-ción de mercado, el . comprador y el vendedor comparan laoperación con el siguiente mejor uso de los fondos a invertiro a recibir en la misma, y cada uno de ellos decide realizar ono la transacción. Antes de tomar esta decisic^n no puede de-cirse realmente que el valor del agua tiene una determinadacuantía; la propia decisión crea la escala de medida de los cos-tes y beneficios.

Análogamente, las decisiones tomadas por las cámaras le-gislativas, el poder judicial, los distritos especiales y los órga-nos administrativos estatales o federales implican una compa-ración de la venta con otras alternativas. Puesto que tantoquienes toman la decisión como las alternativas consideradasdifieren según cuál de los foros intervenga, la información ge-nerada por el proceso de elección será diferente en cada caso.Nos interesa en particular la capacidad de esas institucionespara generar información sobre los beneficios directos, indi-rectos y de los no usuarios a los que se renuncia, cuyos valo-res se pierden para la zona de origen. En las secciones que si-guen se analizarán brevemente . las cóndiciones para que seproduzcan una venta en cada uno de esos foros, ya que di-chas condiciones afectan a la información generada y aplica-da por quienes toman las decisiones.

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4.1. El foro del mercado

Manteniendo la anotación y condiciones de Young (Young,1986, pág. 1146), una transacción de mercado puede produ-cirse cuando .

DB> FDB + CC + TC (3)FDB + CC + TC < AC (4)

4.1.1. Sesgos en el foro del mercado. Las ecuaciones (3) y(4)son condiciones mucho más simples que. (1) y(2), ya que losbeneficios y costes indirectos o de los no usuariós recibidos osoportados por quienes no intervienen en la transacción o«ter-ceros» no influyen en las decisiones del comprador o vende-dor. El foro del mercado, es por tanto, sesgado en favor delos beneficiarios y costes directos frente a los beneficios y cos-tes indirectos o de los no usuarios. En cambio, cabe esperarque los costes de transacción serán bajos cuando se descuidanlos efectos indirectos y de los no usuarios.

4.1.2. Información y el foro del mercado. Los operadores ra-cionales en un contexto de mercado no buscarán o responde-rán a la información que falte. Además, los terceros no sonincentivados a invertir tiempo y recursos escasos en la evalua-ción y comunicación de información sobre esos costes «exter-nosn, puesto que los operadores no tendrán en cuenta esainformación.

4.1.3. Resumen. Tres son, por tanto, las consecuencias dela exclusión de los terceros o efectos externos de la toma dedecisiones de mercado. En primer lugar, no existe equilibrio«automático» entre beneficios y costes en la decisión, por loque no está garantizado que la transferencia vaya a produciruna mejora de la eficiencia. En segundo lugar, la elección, elmecanismo que crea información sobre los valores, no la ha-cen los terceros; y en tercer lugar, los costes de transacción,al menos los asociados con los litigios sobre efectos en terce-ros, se reducen mediante la exclusión de los mismos de la tran-sacción. Si los efectos externos son pequeños, la exclusión delos terceros puede reducir los costes con pocos efectos nega-tivos; si son grandes, la exclusión de terceros introduce la po-

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sibilidad de asignación ineficiente a causa de la falta de infor-mación y de la mala estructuración de los incentivos. En am-bos casos, la exclusión de los terceros de la compensación ala zona de origen y el hecho de no cobrar por. los beneficiosa terceros en la región importadora agravan el problema dela distribución o de la equidad de la transferencia de los «po-bres rurales» a los «ricos urbanos».

4.2. El foro legislativo

En un foro legislativo, como el Congreso o las cámaras le-gislativas estatales, la condición para la aceptación dé unatransferencia depende del poder de voto de los distintos inte-reses. Si V es un operador que convierte beneficios en votos,esta condición puede expresarse de la manera siguiente:

V(DB, IBd, IBg, NB) > V(FDB, FIBd, FIBs, FNB) (5)

4.2.1. La información y el foro legislativo. Las instituciones le-gislativas de recogida de información, especialmente las au-diencias ante los comités en las que se piden, introducen yconsideran testimonios de los órganos estatales o ejecutivos,constituyen un fondo nacional de información sobre los cos-tes y beneficios de las propuestas legislativas. Se obtiene y pre-senta una amplia gama de información con la esperanza deque influya en las decisiones legislativas. Si bien los legislado-res tienen motivaciones complejas al decidir cómo votar so-bre los proyectos de ley, incluida la promoción de su carrerapolítica, las lealtadas institucionales y la dependencia política,la preocupación por el apoyo del electorado supone una in-fluencia importante, puesto que si no hay reelección los de-más objetivos carecen de importancia. El apoyo del electora-do es especialmente importante en la politica de recursos hi-dráulicos porque esta oŝasión suele percibirse en términosmuy individualistas y localistas (Ingram y otros, 1980). Los le-gisladores son especialmente sensibles ante las presiones delelectorado cuando éstas son intensas y están organizadas. Porello, los beneficios directos no son. favorecidos por el foro le-gislativo, ya que los beneficiarios indirectos y los no usuarios

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tienen el mismo acceso a los representantes elegidos que losbeneficiarios directos. De hecho, el proceso político de repre-sentación es particularmente sensible a cuestiones que afec-tan a los intereses de las bases, como el bienestar de la comu-niad, la seguridad y el control, que apuntan altos niveles departicipación política.

4.2.2. Sesgos del foro legislativo. El incentivo a satisfacer laspresiones del electorado crea distorsiones al comparar las al-ternativas en las decisiones sobre recursos hidráulicos. Las so-luciones de aprovechamiento hidráulico que suponen la cons-trucción de nuevos proyectos han sido muy apoyadas en el pa-sado. Tradicionalmente, los intereses que se benefician de unapropuesta legislativa (la primera parte de (5)) consiguen apo-yo añadiendo al proyecto elementos que sirven para «com-prar» apoyo a la propuesta y compensar los intereses que sa-len perjudicados, proceso que se ha denominado «construc-ción de consenson, «política distributiva» o ayuda mutua (In-gram, 1969); Lowi, 1966). El sistema de ayuda mutua estorbael funcionamiento de la escala de eficiencia al consolidar al-ternativas que de hecho no dependen unas de otras.

También pueden producirse distorsiones en los cálculosde la eficiencia de las cámaras legislativas cuando los adver-sarios medioambientales, regionales o conservacionistas de unproyecto hidráulico (el segundo miembro de (5)) buscan apo-yo agrandando el conflicto. Para ello identifican los interesesamenazados por el proyecto con intereses análogos que no es-tán realmente afectados por un proyecto concreto. Este mé-todo puede adoptar la forma siguiente: «El proyecto A ame-naza la existencia de la especie X. La extinción de todas lasespecies en peligro tendría un coste infinitó para la sociedad.Luego el proyecto A tiene un coste infmito para la sociedad».Este método ha recibido el nombre de «política reguladora»(porque el mecanismo que emplea consiste en conseguir unaregulac^ón que, por ejemplo, prolúbe proyectos que amena-zan las especies en peligro) (Lowi, 1972). Por muy recomen-dable que sea por otros motivos, la práctica de la politica re-guladora, al igual que la de la politica distribútiva, pugna conlos cálculos de eficiencia.

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Finalmente, los costes que implican gasto de fondos públi-cos pueden no ser estimados en absoluto como costes en ladecisión legislativa, e incluso considerarse beneficios. (Los orga-nismos apoyan proyectos que mejoran sus presupuestos y pres-tigian a los representantes regionales que apoyan proyectosque atraen fondos federales a la zona.) Si el contribuyente me-dio no se organiza y cuenta con representación, esos gastosquizá no se cuentan como costes (Cuzan, 1983).

Existe una fuerte tendencia en el proceso legislativo a fa-vor de los intereses que son fácilmente movilizados en la ac-ción política. Es muy probable que se produzcan moviliza ŝio-nes cuando el impacto de una medida propuesta es irunedia-to y está centrado en grupos particulares identificables. Estoes, «V» atribuye a los valores concentrados en grupos espe-ciales de intereses más peso que a los valores que están dis-persos entre la ciudadanía en general. También es probableque la actividad política se asocie con cuestiones que tienenun gran atractivo simbólico y emocional. Los efectos difusosy muy repartidos que aparentemente no dejan a ningún gru-po en peor o mejor situación que otro generarán con menosprobabilidad una actividad política. Así, las propuestas queofrecen beneficios específicos a un conjunto de intereses mi-noritarios suelen prevalecer, a pesar de los grandes costes so-portados por una mayoría desorganizada que resulta afectadanegativamente pero de una manera difusa. Por este motivo,tradicionalmente el Congreso ha aiztorizado paquetes de pro-yectos específicos que ayudan a zonas locales, pero que soncostosos para el público en general desde el punto de vista me-dioambiental y económico. A1 mismo tiempo, la estructura delas cámaras legislativas puede proteger algunos intereses ais-lados. Un pequeño estado rural que es la zona de origen deuna transacción propuesta tiene en el Senado el mismo nú-mero de votos que, por ejemplo, el estado más populoso queva a recibir el agua.

4.2.3. Resumen. Los costes y beneficios indirectos y de losno usuarios no están tan desatendidos en el contexto institu-ticional legislativo como en el mercado. Hay incentivos paraque los «terceros» generen información acerca de esos costes

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e introduzcan acuerdos y ŝompromisos que los minimicen. Sinembargo, los costes y beneficios dispersos, como los costes decapital pagados mediante ingresos tributarios generales o losrecursos medioambientales de que disfruta el público en ge-neral, no están suficientemente bien representados en esteforo. Por este motivo no existe un mecanismo de equilibrioautomático en el poder legislativo que tienda a la eficiencia.

4.3. El foro judicial

A1 decidir en un caso determinado, el foro judicial no tie-ne encomendada la maximización de los beneficios socialesnetos, sino más bien la protección de los intereses reconoci-dos jurídicamente. Los tribunales desempeñan esta función in-terpretando los hechos en el contexto de una norma legal deforma que queden definidos los derechos, las obligaciones, lasatribuciones y las exenciones de los sujetos públicos y priva-dos que toman las decisiones.

Como los tribunales no toman decisiones sobre las tran-sacciones, sino que más bien deciden sobre cuáles son las atri-buciones de los sujetos públicos o privados que toman las de-cisiones, la condición para que tenga lugar una transacción enel foro judicial tiene dos fases. En la primera, el tribunál de-termina en qué foro ha de tomarse la decisión sobre la tran-sacción y cuáles son los derechos, obligaciones, atribucionesy exenciones de las partes. La asignación de derechos, etc., de-termina esencialmente qué beneficios y costes se tendrán encuenta y cuáles no influirán en la decisión sobre la transac-ción. La segunda fase, la decisión sobre la transacción propia-mente dicha, se lleva a cabo en otro foro, a juicio del tribunal.

Siendo R la norma legal que interpreta la situación de laspartes interesadas como una definición de los derechos, obli-gaciones, atribuciones y exenciones de las mismas, la fase pri-mera puede representarse de la manera siguiente:

situación jurídicauso histórico derechos, deberes,condiciones del recurso -^[R}--^ atribuciones, exenciones

273

historia contractual de las partes (6)ley positiva

En la aplicación de R, el tribunal no pondera generalmen-te la cuantía de los efectos directos, indirectos y no de usua-rio, aun cuando un interés ha de alcanzar cierto umbral paraque se reconozca que está dotado de estatuto jurídico. Sin em-bargo, en la evolución de la jurisprudencia, los tribunales con-sideran los efectos sobre el bienestar público de la norma quese va a promulgar. La adopción judicial de la doctrina de laapropiación anterior, por ejemplo, estaba justificada por susefectos económicos deseables. El Tribunal Supremo de Colo-rado afirmó que «la aplicación del derecho (ribereño) invoca-do impediría el cultivo útil y rentable del suelo productivo ysancionaría el derroche de agua en tierras más estériles» (Coffm contra Left Hand Ditch Co., 6 Colo. 443, 1882). Esto indi-ca que R evoluciona en el sentido de determinar los interesesprotegidos de modo que se cumplan las condiciones (1) y(2)en los casos «típicos», con el requisito de que no se perjudi-quen sin razón intereses previamente protegidos. Con el tiem-po, beneficios y costes indirectos y de los no usuarios que noestaban previamente protegidos tenderían a adquirir recono-cimiento judicial al ampliarse y^o reducirse los coste de tran-sacción que los protegen.

4.3.1. La información y el foro judicial. La información se re-coge por y para el foro judicial en forma de pruebas. En unprocedimiento contencioso, las partes aportan pruebas enapoyo de su demanda; la información que es ajena o incom-patible con esa finalidad no se lleva ante los tribunales. Cuan-do las partes que sufren efectos significativos no están repre-sentadas en el procedimiento, bien porque no tienen estatutojurídico, bien porque no se han identificado o no han compa-recido, la información sobre el valor de dichos efectos no estenida en cuenta por el tribunal.

4.3.2. Sesgos del foro judicial. Es frecuente que una normalegal que determina ciertos intereses jurídicamente protegidosse desarrolle antes de que las partes afectadas por ella se iden-tifiquen y comparezcan. Este tipo de normas son dificiles de

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modificar sin perjuicio de los intereses reconocidos por ellas.En interés de la estabilidad social y de la protección de la pro-piedad, los tribunales se muestran reacios a modificar las nor-mas legales establecidas. Un ejemplo de ello es la norma dela propiedad absoluta de las aguas subterráneas. Antes de quefueran bien conocidos los efectos externos del bombeo deaguas subterráneas, los tribunales desarrollaron y adoptaronuna norma que permitía a los propietarios extraer agua delsubsuelo de sus tierras sin limitación de cantidad ni de finali-dad. Después de asumir que los propietarios colindantes pue-den sufrir graves perjuicios a causa de una extracción sin li-mitaciones, los tribunales consideraron difícil reconocer esosintereses sin perjudicar los de la propiedad ya reconocidos porla norma sobre propiedad absoluta.

Cuando se dispone de nueva información que hace obso-leta una norma jurídica vigente, las cámaras legislativas, en vir-tud de su poder de vigilancia, tienen más atribuciones paramodificar la ley que los tribunales. Sin embargo, a pesar desu competencia para proteger los nuevos intereses descubier-tos, su susceptibilidad frente a la concentración de interesespuede hacer que se muestren reacias a protegerlos si los inte-reses existentes se hallan más concentrados que los quesurgen.

4.4. Los distritos especiales como foro para las transferencias

Los distritos especiales (distrito de riego, de conservacióndel agua, de suministro municipal de agua, de control de inun-daciones, etc.) difieren del foro legislativo en que sus fronte-ras se han trazado de forma que incluyan a los afectados porlas decisiones relacionadas con el agua. Dentro de las fronte-ras geográficas, los derechos de voto en el distrito pueden de-pender de si se es usuario de agua, y, además el peso del votopuede tener relación con la superficie de regadío (es decir, eldistrito puede centrar la representación en los beneficiarios di-rectos). Otra diferencia entre las transferencias entre distritosespeciales y las de carácter legislativo es que las primeras im-

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plican transaciones: el distrito exportador es el vendedor, y eldistrito importador es el comprador.

Comparando la decisión de un individuo de vender dere-chos sobre el agua o el agua como mercancía con esa mismadecisión tomada por un distrito, cabe esperar una compensa-ción de los beneficios renunciados por pat•te de ambos. Parael distrito, el precio mínimo aceptable de venta puede tam-bién reflejar cualquier beneficio indirecto asequible de la uti-lización y del uso no consuntivo de caudales a los que se re-nuncia, así como los beneficios a los que se renuncia de losno usuarios de los miembros del distrito (que se indican conel superíndice d en (7). Si S es una función que refleja los cos-tes sufridos por los miembros del distrito dispuestos a vender,entonces

WTS > S(FDBd, FIB,d, FIBdd, FNBd) (7)

Para los-distritos qú^ compran derechos sobre él agua es-peramos que la disposición del distrito a pagar incluya los be-neficios directos y también los beneficios indirectos de las de-rivaciones y los usos no consuntivos de los caudales y los be-neficios de los no usuarios que pasan a los miembros del dis-trito comprador (indicados por el superíndice d en (8)), me-nos los costes de transporte y transacción. En efecto, los su-ministradores de agua municipal son los compradores en mu-chas operaciones actuales de compra de derechos sobre elagua, y su precio de oferta supera a veces sus ingresos previs-tos por las ventas de agua, quizá porque estos beneficios in-directos y de no usuario los mueven a pagar más. Si D es unafunción que representa los beneficios percibidos por los miem-bros del distrito en la disposión a pagar del distrito.

WTP < D(DBd, IBdd, IBd„ NBd) - TC - CC (8)

Si la toma de decisiones del distrito ofrece incentivos paragenerar y utilizar información sobre los efectos de la transac-ción, y S y D son imparciales y la mayor parte de los valoresdirectos, indirectos y de los no usuarios afectados por la tran-sacción son percibidos por miembros del distrito, es probableque la transacción de agua entre distritos cumpla la condiciónde eficiencia (1).

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4.4.1. La información en los distritos especiales. Todos los vo-

tantes de un distrito especial tienen derecho a ser informadossobre las decisiones de ventas de agua que afecten al distritoy a disponer de algún medio para influir en ellas. En la me-dida en que las fronteras jurisdiccionales incluyen partes afec-tadas, hay comunicación e influencia. Hay asimismo incenti-vos para que las partes afectadas generen y presenten infor-mación a su junta de distrito sobre la cuantía y naturaleza deesos efectos, y para utilizar esa información con el fm de con-seguir apoyo e influir en la politica del distrito. Sin embargo,la traducción de esos intereses en política del distrito (S y D)depende de la dinámica política del mismo.

4.4.2. Sesgos del distrito especial. Un distrito special es unaentidad política con facultades semipúblicas organizada paraun fin especial. Esta aparente redundancia no es tan trivialcomo parece. La finalidad que motiva la creación del distritose refleja en las leyes y normas complementarias que lo regu-lan, en el electorado activo en sú política del distrito, en losantecedentes y orientación de su personal y en la defmición

de su función y tareas. Puede reflejarse también en los proce-dimientos de votación. Cuando los privilegios de voto en undistrito de riego, por ejemplo, se basan en la superficie rega-da y no en el principio «una persona, un voton, es muy pro-bable que los valores que tiene en cuenta un distrito vende-dor de agua excluyan los beneficios indirectos y de los nousuarios a los que se renuncia. A la inversa, el distrito que serige por el sistema «una persona, un voto» concede mayor im-portancia a los efectos dispersos.

En estudios de estas dos clases de distritos de aguas en Ca-lifornia se ha demostrado que en aquellos en los que todoslos votantes registrados tienen derecho a participar en las elec-ciones a la junta con arreglo al principio «una persona, unvoto», «las elecciones... son más reñidas y los períodos demandato más breves». Por consiguiente, «es muy probableque ese proceso electoral refleje una opinión bastante repre-sentativa y de amplia base sobre el equipo rector del distri-to», por lo que «exista la posibilidad de que intereses enfren-tados estén representados y en su caso comprometidos y ar-

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monizados» (Goodall y otros, 1978, págs. 97-98; Goodall y Su-llivan, 1984, pág. 76):

En cambio (Goodall y Sullivan, 1984, págs. 77, 97),

En un sistema electoral proporcional a la propiedad, en elque los intereses privados y públicos son inseparables, los ti-tulares de pequeñas propiedades probablemente considerarándifícil e incluso imposible recurrir contra las decisiones de lajunta rectora.

Esto significa, además, que la distinción entre poder eco-nómico y político, y entre consideraciones piíblicas y priva-das de bienestar y de ventajas, ha quedado desdibujada. El po-der en muchos de los mayores distritos estatales de agua seha transferido a intereses privados organizados.

En ocasiones, el control del gobierno público, en este casodel distrito de agua, por oganizaciones privadas puede sercompleto.

Incluso un distrito basado en el sistema «una persona, unvotou suele inclinarse a favor de los intereses que se identifi-can con la fmalidad especial del distrito: esos intereses esta-rán generalmente mejor informados, tiene una relación másestrecha con el personal del distrito y con el personal de losórganos federales y estatales cuyas decisiones afectan a la po-litica del distrito, tienen un mejor conocimiento operativo delos detalles del funcionamiento del distrito en cuanto afectaa los intereses especiales y, por consiguiente, tienen una in-fluencia desproporcionada a su número. La naturaleza de S yD depende de cómo se tomen las decisiones y de cómo se dis-tribuyan los costes y los beneficios.

4.4.3. Resumen. Dependiendo del diseño, la jurisdicción yla estructura política de los distritos especiales, estas entida-des pueden incorporar una amplia gama de valores a sus de-cisiones y ofrecer incentivos a la recogida y aplicación de in-formación sobre el valor de usos alterntivos del agua. La re-lación entre la estructura política del distrito y su capacidadinformativa es un tema que merece un estudio más detenido.Los trabajos publicados parecen demostrar que la base de losprivilegios de voto influye en gran medida en la respuesta del

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distrito a lá información sobre beneficios y costes indirectosy de los no usuarios. '

Por otra parte, la combinación de proceso político deciso-rio y foro de transacción parece ser prometedora para apro-vechár la flexibilidad de la transacción, a la vez que se adap-tan las condiciones de la transferencia a los intereses de lazona de origen. Los distritos de aguas han desarrollado tiposmuy complejos de transacciones: ventas en las que el impor-tador toma agua sólo en caso de sequía; ventas de agua em-balsada mediante inversiones del distrito «comprador»; ven-tas en las que el comprador asume deudas del distrito y dejaen arriendo el derecho al uso del agua al distrito de riégo ex-portador. Los distritos exportadores han buscado condicionesque proporcionen al comprador un suministro legítimo deagua, aunque manteniendo algunos derechos y el poder en lazona vendedora, que puede tener escasa importancia relativapara el regante particular, pero que es muy importante parael mantenimiento del distrito y de la comunidad.

4.5. El foro administrativo

No es del todo posible separar el foro administrativo, elorganismo estatal o federal de asignación del agua, de los de-más foros analizados, ya que en cierta medida los organismosactúan como agentes de otros organismos decisorios en la apli-cación de sus decisiones de asignación. No obstante, los orga-nismos federales o estatales tienen una gran influencia en lasdecisiones adoptadas por las cámaras legislativas por los tri-bunales, ya que aportan información y los conocimientos téc-nicos que sirven de apoyo a aquéllas. Además, las decisionesen estos foros son con frecuencia vagas y generales, lo que per-mite una gran discrecionalidad al organismo que las aplica.Los organismos administrativos no son únicamente intrumen-tos amorfos e imparciales; tienen su propia doctrina organi-zativa, sus propios intereses institucionales y su propia clien-tela. Dependen de los intereses a los que sirven de apoyo paralograr financiación y mantenimiento y la ampliación de suscompetencias. A1 mismo tiempo,. los funcionarios del organis-

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mo, especialmente en el campo del agua, son profesionalescon conocimientos técnicos prácticos, y su vinculación profe-sional hace que las decisiones se justifiquen en términos pro-fesionales y cumplan determinados criterios científicos.

4.5.1. La información y el foro administrativo. Más que nin-gún otro foro, exceptuando los tribunales, los organismos ad-ministrativos han de justificar sus decisiones con un análisisformal explícito. Si las reglas y regulaciones bajo las que ope-ran los organismos imponen la consideración de efectos indi-rectos sobre terceros, dicha información está considerada for-malmente. El hecho de que la información afecte o no real-mente a la toma de decisiones depende del entorno politicoen el que opera el organismo.. Los organismos administrati-vos son cada vez más sensibles a la información sobre la re-percusión de las decisiones de asignación en la eficiencia a cau-sa de las presiones de la Oficina de Gestión y Presupuesto(OMB) y de la disciplina del proceso presupuestario; son asi-mismo cada vez más sensibles a los efectos medioambientalesa causa de la institucionalización y creciente influencia de laspreocupaciones medioambientales. En comparación, las re-percusiones sociales de las decisiones respecto a la asignaciónde agua han perdido importancia en el análisis de los orga-nismos. Por ejemplo, la planificacón con objetivos múltiplesde los recursos hidráulicos, tal como evolucionó hasta su cé-nit durante la Adminsitración Carter, subrayó la eficienciaeconómica nacional y la calidad del medio ambiente y situóen un segundo puesto los efectos regionales y el bienestarsocial.

4.5.2. Sesgos del foro administrativo. Históricamente, los or-ganismos federales de la construcción, como el cuerpo de In-genieros del Ejército y la Oficina de Ordenación Rural, han ac-tuado fuertemente inclinados a favor de información que apo-ya su orientación a la ingeniería. Los proyectós de construc-ción a gran escala fueron recomendados y ejecutados por or-ganismos a la vez ineficientes y perjudiciales en el aspecto me-dioambiental. Los sesgos de los organismos han sufrido ciertamodificación con las normas sobre evaluación de proyectos,

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en particular la exigencia del análisis coste•beneficio y de in-formes de la repercusión medioambiental. Para tener algunainfluencia, esas reformas no deben limitarse a la adopción dereglas formales; y para que las reglas sean eficaces se necesitauna estructura de revisión de la politica en la que los defen-sores de los intereses protegidos tomen parte en el procesode decisión. A modo de ejemplo, hasta hace poco los organis-mos federales de construcción utilizaban el análisis coste-be-neficio para elaborar proyectos aceptables desde el punto devista burocrático, pero no desde el punto de vista económico.La introducción de la revisión por otros organismos del po-der ejecutivo, como OMB y la Agencia de protección del me-dio ambiente, fue el catalizador de la incorporación al proce-so de decisión de nueva información sobre los valores econó-micos y medioambientales generados por los estudios coste-beneficio y del impacto medioambiental (Ingram y Ullery,1977).

Los sesgos de los organismos administrativos públicos, queson más bien órganos de gestión del agua que de construc-ción, son diferentes de los que caracterizan a los órganos fe-derales, y a la vez difieren ente sí. Aunque no nos ocupamosaquí de su análisis, es un tema que merece atención.

4.5.3. Resumen. Los organismos administrativos, al igualque otros foros, tienen sesgos a favor de ciertos tipos de in-formación en las decisiones sobre asignación del agua. La re-ceptividad de los organismos a la información, es influida porlos conocimientos técnicos, la capacitación profesional delpersonal y las clases de análisis exigidos por las reglas y regu-

laciones bajo las que operan. En general, los órganos no hansido especialmente sensibles a los efectos indirectos y sobreterceros de la asignación del agua.

5. Conclusiones

En este artículo nos hemos ocupado de la cuestión de tipode foro que pude ser más sensible a las consecuencias de equi-dad de las ventas de agua del campo a la ciudad. Se han ana-

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lizado cinco tipos diferentes de foros: mercados, tribunales, cá-maras legislativas, distritos especiales y organismos adminis•trativos, eñ cuanto a su capacidad para generar y utilizar in-formación sobre los efectos indirectos y de los no usuarios delas ventas de agua. En todos los casos hemos visto que eransesgadas en cuanto al tipo de información generada y aplica-da a la toma de decisiones. Por tanto, el foro apropiado parala toma de decisiones depende de nuestras prioridades en ma-teria de valores y de qué valores están probablemente en jue-go en casos particulares.

En la medida en que las transacciones de agua entre usosrurales y urbanos tienen una repercusión indirecta y de losno usuarios significativa, el recurso a los mercados no produ-ce una gran eficiencia social, ya que los mercados, aún siendoadmirables procesadores de información sobre los costes y losbeneficios económicos directos, tienden a minimizar o igno-rar los costes para terceros. En las condiciones actuales ni elpoder judicial ni los órganos administrativos son especialmen-te sensibles a los efectos indirectos y sobre los no usuarios delas ventas de agua. La situación de las demandas y derechosdefendibles en juicio de los no usuarios y terceros no está su-ficientemente clara. La valoración de la repercusión social, talcomo la realizan los organismos, es todavía primitiva, y quienessufren los efectos indirectos y de los no usuarios de las ventasde agua, raras veces pertenecen a la clientela de los organis-mos administrativos. Los requisitos de formalización del aná-lisis de la repercusión social podrían hacer que los organismosfueran más sensibles a estas preocupaciones, en particular sise refuerzan con un organismo de supervisión que representedichos intereses. Los organismos legislativos están mejor dise-ñados para registrar información acerca de los efectos indi-rectos y de los no usuarios, pero con frecuencia distorsionande manera sistemática la información sobre los beneficios ylos costes directos, que tan bien miden los mercados. Los dis-tritos especiales pueden reflejar tanto las preocupaciones res-pecto a la eficiencia como a la equidad, según su jurisdiccióny estructura; sin embargo, muchos distritos especiales se con-vierten en instrumentos de un grupo muy restringido de

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miembros y persiguen objetivos particulares con bajos nivelesde participación de los miembros. La mediación o las nego-ciaciones en las que todos los distritos especiales, condados,ciudades y organismos públicos tienen la oportunidad de seroídos y de influir en la decisión sobre transacciones, son unaalternativa a todos los foros politicos tradicionales (Cox yShabman, 1985; Eden, 1987). Un argumento a favor del «forode acuerdo negociado» es que desarrolla una base informati-va más rica. Estas combinaciones institucionales flexibles me-recen úna consideración especial como foros alternativos.

No puede hacerse una afirmación general acerca de losefectos externos de las ventas de agua; su cuantía, su inciden-cia e incluso su sentido dependen de las circunstancias parti-culares de cada una de ellas. Hemos visto que, además de losefectos fisicos, económicos y fiscales, las ventas de agua pue-den tener un efecto negativo en cuestiones tan importantescomo la representación política y el autogobierno de las zo-nas rurales, el bienestar de la comunidad, su seguridad y susoportunidades. Los foros políticos apropiados ofrecen a las co-munidades afectadas una oportunidad de participación y au-togobierno; además, la información que se obtiene a travésdel foro politico sirve para evaluar los costes indirectos y delos no usuarios y para identificar las estrategias de costemínimo.

Los fallos de los foros políticos en la evaluación de la in-formación sobre los costes y los beneficios directos han he-cho que nos entusiasmemos por las excelentes cualidades delmercado en esta materia; debemos compensar nuestro entu-siasmo con la conciencia de los fallos del mercado como ins-trumento de recogida y evaluación de información sobre laequidad y los costes y beneficios indirectos.

Agradecimiento: La Fundación Ford ha contribuido con suayuda a esta obra.

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