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Sumario

EDITORIALPlanificar el futuro

Una alternativa para el área

metropolitana Buenos Aires

NOTA DE FONDOLa Regionalización

Una alternativa para el área

metropolitana Buenos Aires

ENTREVISTASArq. Eduardo Reese

“En la década del 90 les fue mejor

a todos los planes estratégicos que

hicieron lo políticamente

incorrecto”

Dr. Rubén Guillén

“La planificación estratégica

desarrolla procesos que hacen

ganar al conjunto de la sociedad,

tanto en eficacia como en eficiencia

y transparencia”

NOTA DE FONDOPlanificación estratégica

La herramienta para pensar,

diseñar y construir una

nueva ciudad.

AGENDA REGIONAL

» INSERT

Dr. Mario Rovere

“La planificación estratégica

y la Ciudad como sujeto”

1 »

4 »

16 »

24 »

48 »

Planificar el futuro

.

contexto.

EditorialDirector

Pedro Del Piero

Consejo Editor

Marisú PetinariSilvia Mercado

Ricardo Gerardi

Producción General y

Redacción

Ana Del PieroLucila CaneroRuth Del Piero

Alejandro Rodríguez DiezAriel Fontecoba

Enrique de la CalleMartín Moratona

Comercialización

Publicitaria

MCA Comunicación S.A.

Diseño y Diagramación

Marcos Salas y Asoc.

Impresión

Aprinta S.A.

Staff

La Gran Ciudad es una publicación de

la Fundación MetropolitanaEdición Nº 2 – Verano 2003San Martín 662 3º Piso of. C

(C1004AAN)Ciudad de Buenos Aires

TE. (011) 4394-0020/80/90 info@metropolitana.org.arwww.metropolitana.org.ar

Personería jurídica 1657975/98. R.N.P.I: en trámite.

Resulta oportuno al presentar este nuevo número de La Gran Ciudad recordar a

Roberto Arlt cuando escribió “el futuro es nuestro por prepotencia de trabajo”

Hacemos nuestra la consigna proponiendo a nuestros lectores seguir dándole

batalla a la gravísima crisis argentina. Todos sabemos que ésta representa

también una extraordinaria oportunidad para refundar nuestro contrato social,

desflecado por tantos desatinos.

Desde la Fundación Metropolitana venimos sosteniendo la necesidad de levantar

la mirada en la construcción de gobierno local, incorporando el planeamiento

estratégico como herramienta útil para superar las múltiples situaciones de

poder fragmentado existentes en la región. Planteamos un accionar sistémico

desde la escala territorial en la que vivimos y nos movemos habitualmente,

convencidos de lo determinante que es desarrollar la Región Metropolitana

Buenos Aires en beneficio de nuestra calidad de vida.

Sabiendo que este punto de partida es mucho más que una dimensión geográfica,

presentamos diferentes abordajes con el propósito de entender la complejidad de

los problemas y al mismo tiempo impulsar decisiones basadas en esfuerzos

compartidos y articulados. Consensos al fin.

Por esta razón dedicamos este número al planeamiento estratégico en su doble

calidad de perspectiva y herramienta que, dependiendo como se la considere y

utilice, puede ser muy útil para este abordaje sistémico y participativo. Analizado

dicho planeamiento de manera crítica y desde diferentes perspectivas,

remarcamos el cuidado de no considerarlo algo mágico y, por sobre todo, un

acontecer externo al compromiso de los actores en juego y las circunstancias de

Su utilidad se encuentra, precisamente, en ser base para la construcción colectiva

tal como puede constatarse en numerosas experiencias de todo el mundo. De allí

la ventaja de repasar estas experiencias definitivamente irrepetibles pero

seguramente aleccionadoras a la hora de tomar compromisos desde el lugar de

cada actor social, político y económico. Y por sobre todo desde el lugar de la

toma de decisiones tanto comunitarias como estatales.

En todos los casos examinados se constata una laboriosa tarea de articulación

llevada a cabo por determinados sujetos que hicieron suya, con profunda

convicción, la racionalidad de procesar las contradicciones que plantean los

intereses propios en beneficio del conjunto. Sin perjuicio de sostener sus

Consejo de Administración PresidentePedro Del Piero

VicepresidenteJosé Antonio Basso

SecretarioFrancisco E. Tosi

TesoreroSergio Einaudi

VocalesSilvia BiondoArnaldo Bocco

Comité EjecutivoDirector EjecutivoClaudio Sabsay

Director de ProgramasRicardo Gerardi

Coordinación EjecutivaMarisú Petinari Ruth Del Piero

Comité DirectivoJulio BalbiJosé BassoSilvia CollinPedro Del PieroRicardo GerardiRubén GuillénClaudio Sabsay

Consejo HonorarioFelipe SoláJesús RodríguezLuis Pallaro

Grupo de ConsultaBeatriz NofalCarlos RaimundiJorge Remes LenicovDaniel SabsayPablo VinocurEduardo Reese

El Plenario Institucional estáintegrado por todos los arribamencionados.

compromisos sectoriales, en estos actores se observa una marcada conciencia de

identidad local con gran respeto por la diversidad, afán permanente de equidad

distributiva y valoración profunda de la competitividad sistémica, todo en escala

regional para una correcta integración en el mundo global.

Observamos también que la plataforma de trabajo está generalmente constituida

por los saberes, porque a la hora de abordar problemas éstos tienen sus modos de

diagnóstico y búsqueda de soluciones, donde le corresponde al conocimiento

ponerle encuadre al poder, ya sea político o de los mercados.

Es por ello que estamos presentando diferentes enfoques -tanto teóricos como

prácticos- para considerarlos, debatirlos y ponerlos en práctica. En un contexto

de fuerte crisis nos parece importante repensarnos colectivamente para actuar de

manera adecuada, intentando resolver nuestros problemas.

Es un desafío de la hora hablar de estrategia -y por lo tanto del sentido de nuestro

accionar- de manera participativa, orientados al bien común y a la inclusión

social, económica y política. Todo ello respetando con pluralismo las distintas

identidades, admitiendo la complejidad de la cuestión y los modos de

participación, y sobre todo haciéndonos cargo de la crisis de legitimidad de las

dirigencias.

Quizás sean justamente estos elementos las mejores referencias para apoyarnos

enfáticamente en los saberes, porque creemos que serán éstos los que también

van a permitir amalgamar el diálogo en la búsqueda de consensos,

fundamentando las mejores propuestas a ofrecer a los decisores.

El accionar de la Fundación, no ajeno a la crisis que vivimos, sufre restricciones

a pesar de las cuales busca dar su humilde aporte a través de La Gran Ciudad,

hoy en sus manos gracias al apoyo de distintas entidades públicas y privadas que

creen valioso el emprendimiento; gracias a la participación desinteresada de

muchas personas que aportaron para la elaboración de este número; así como el

esfuerzo del equipo de la institución y de los voluntarios que han colaborado en

la misma.

A todos ellos muchas gracias.

Pedro Del PieroDirector

EGION 1

(del latín regio. – onis)

1.f. Porción de territorio determinada por caracte-

res étnicos o circunstancias especiales de clima, producción,

topografía, administración, gobierno, etc.

2.f. Cada una de las grandes divisiones territoriales de una

nación, definida por características geográficas e historico –

sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, depar-

tamentos, etc.

La regionalización

Para abordar la cuestión de la regionalización, es indispen-

sable intentar contestar las preguntas preliminares QUE,

QUIEN, PARA QUE, COMO y PARA QUIEN.

Respecto de la primera cuestión del “qué”, se toma como

criterio general que la región es una construcción relacio-

nada con aspectos comunes (geográficos, ecológicos, so-

cio-culturales) vinculados con objetivos a alcanzar desde

lo político o estratégico (regiones – objetivo) desde las ac-

tividades vinculadas a planes y programas (regiones –

plan, regiones – programa) y por lo tanto con distintos

proyectos y actividades resultantes de ellos, o a problemas

“Si miramos el mundo de noche desde un satélite vere-mos una constelación de puntos luminosos, no vemosfronteras estatales ni regionales, éstas no existen des-de el satélite. Estas constelaciones son las culturasreales, construidas, físicamente existentes. Tan sólomirando esta imagen ya aprendemos algo útil sobre elmundo, algo que no nos dice el concepto de aldea glo-bal. La organización de los puntos luminosos, reflejosde las ciudades, dibujan recorridos, señalan concentra-ciones y evidencian vacíos. De vez en cuando apare-cen estrellas solitarias que normalmente correspondena capitales estatales, puntos que son producto, no tan-to de la aleatoria y libre distribución de las poblacionesen valles y montes, en costas y llanuras, sino más bienproducto de la voluntad racional de un país constituidoen estado o de su monarca, de ubicar la capital en undeterminado punto de la geografía. (...) Es posible queen ciertos casos sea la propia desertización del entor-no, provocada por una capital potente más allá de loslímites de la zona metropolitana de influencia, la queproduce la estrella solitaria; también esto sería posible.En todo caso la idea que les propongo es que el cami-no que conduce desde el actual mundo de estados almundo global, al mundo abierto, al mundo sin fronte-ras, es una ruta que pasa por el mundo de las ciudadesy de las regiones” Pasqual Maragall 2

no

ta d

e f

on

do

La Regionalización

R

1-Diccionario de la Real Academia Española, edición 2001, en su versión digital (www.rae.es) 2-Gobernabilidad en la Región Metropolitana Buenos Aires: gobernabilidad a escala local, conferencia dictada por el Dr. Pasqual Maragall, Jornada UGYCAMBA (FADU /

UBA) Buenos Aires, 30 y 31 de octubre de 2000.

Una alternativa para el área metropolitanaBuenos Aires

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5

comunes a enfrentar en un territorio

concreto. En este sentido la “regiona-

lización” se asimila a “territorializa-

ción”. Se puede decir también que la

regionalización entonces es una inter-

valo espacio – temporal entre lo local

y lo provincial, o regional mas amplio

(la región pampeana, la Nación, la

Cuenca del Plata, el Mercosur).

Se han realizado regionalizaciones en

base a la idea de homogeneidad,

continuidad, estática, y administrati-

va. Sin embargo en la realidad se da

una articulación económico-espacial

tanto continua como discontinua, y

se presenta una integración jerárquica

de territorios en las cadenas de pro-

ducción y distribución.

Sobre el tema algunas corrientes de

pensamiento más recientes conside-

ran la idea de redes, nodos, ejes y co-

rredores como superadora de la de

región para el ordenamiento territo-

rial. Habría una tensión o diferencia

entre la lógica espacial de los flujos

frente a la lógica de los lugares. La

primera, vinculada al mundo global

(a través de las redes) y la segunda

con lo local (a partir de los lugares).

Otra forma de verlo sería a través del

“cristal” o prisma de lo “estático” y

lo “dinámico” en lo micro y lo ma-

cro, que podrían ser complementa-

rios y no antagónicos dado que se-

rían “momentos” de una mirada de

más larga duración, donde los flujos

se dan a partir de lugares, y en esos

lugares, a su vez, se dan “flujos en lo

micro”. De todos modos pareciera

que la visión que irá prevaleciendo,

en un contexto de globalización, será

la del “global-local” o “redes-lugares”

más que el enfoque “internacional

nacional-regional-provincial” para el

análisis territorial futuro.

En términos puramente territoriales,

el Comité de Asuntos Regionales de

Consejo de Europa (CEMRE) con-

ceptualiza a la región como la unidad

territorial más extensa del interior de

cada nación situada inmediatamente

a nivel inferior del gobierno central,

dotada o no de personalidad jurídica.3

En ese mismo sentido, la arquitecta

Odilia Suárez define la región “como

una porción de territorio de aprecia-

ble extensión que se define por rasgos

comunes (físico – geográficos, étni-

cos, linguísticos, productivos, admi-

nistrativos, etc.) que, en cada caso se

reconozcan como parámetros y que

se juzgen lo suficientemente distinti-

vos, con respecto al universo de refe-

rencia, como para justificar su agru-

pamiento. Así dentro de cada país, se

encuentran diferentes regiones mu-

chas veces no coincidentes entre sí.

Cada clasificación, no obstante suele

basarse en varios rasgos superpuestos

por lo cual también es frecuente que

diversos tipos de regiones sean bas-

tante coincidentes entre sí”4.

Referente a la cuestión de “Quién/es”una primera respuesta sería la de la

población o los sujetos demandantes.

Es posible que la región para cada

uno de nosotros sea el lugar que “ex-

cediendo” lo local se presenta como

más próximo, lo cual variará en fun-

ción de la temática y la mirada más

específica. Esto último se aplica, por

ejemplo, a la población que debe sa-

tisfacer sus necesidades básicas (edu-

cación, salud, programas alimentarios

o de vivienda) donde “su región” es-

tará comprendida básicamente en el

ámbito de lo local o de lo microregio-

nal. En el caso de la población involu-

crada en eslabonamientos o encade-

namientos productivos, si bien parti-

rá desde lo local y lo microregional,

de todos modos “su región” tendrá al-

cances mayores en función de las ca-

racterísticas propias del sector o rama

de actividad.

Mientras que el “qué” y “quiénes”

también hacen referencia al “desde

dónde”, el “para qué” y “para quié-

nes” está vinculado con el “sentido” y

modalidades de ejercicio del poder

en la región.

Al respecto, Jordi Borja plantea y con-

testa el siguiente interrogante: “¿Cuál

es hoy el espacio económico más signi-

ficativo? Ya no es el Estado – Nación,

cuyo márgenes para hacer políticas au-

tónomas que marquen la especificidad

del ‘territorio nacional’ son cada vez

más reducidos. Tampoco la empresa

puede determinar su competitividad sin

un entorno favorable (...) las sinergias

determinan hoy la productividad y la

capacidad de innovación y se producen

en la ciudad, o mejor dicho en el siste-

ma urbano – regional, mas o menos po-

larizado por una gran ciudad (aunque

no siempre) que a su vez forma parte de

un sistema de ciudades que pueden

constituir un eje o una macro región.

Hoy se revaloriza la ciudad región co-

mo espacio económico mas significati-

vo. Pero, es un espacio de geometría va-

riable, de límites difusos y sometido a

fuertes tensiones por los desequilibrios

territoriales y sociales que en él se pro-

ducen. Es un espacio, no un territorio,

lo cual plantea problemas de cohesión

social, identidad cultural y gobernabili-

dad”5.

Una definición posible entonces, para

la regionalización, en un enfoque ge-

neral es “la referida a una escala ade-

cuada para concertar, articular, coor-

dinar y/o emprender el accionar de

las políticas públicas” y en el caso de

la de Buenos Aires “en el marco de un

Plan Estratégico de la Región Metro-

politana donde intervienen los distin-

tos actores sociales y los Programas,

Proyectos y Actividades resultantes

de dicho Plan”6.

Las regiones en la Argentina

Según el trabajo realizado por la ar-

quitecta Odilia Suárez, quien divide a

3-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, D. Sabsay, M. García, A. Napoli, D. Ryan, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires 2002.

4-El territorio argentino, O. Suárez, UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires noviembre 1999.5-La construcción del territorio nacional: estrategia metropolitana, conferencia del Arq. Jordi Borja, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires

julio de 1999.6-La cuestión de la Región Metropolitana. Documento de trabajo N°1 Fundación Metropolitana, Buenos Aires septiembre de 2002.

La R

eg

ion

ali

zaci

ón

las regiones entre interiores y exte-

riores, de acuerdo a los elementos

que las conforman (en el caso de in-

teriores se refiere a las que se dan en

un mismo país, en el caso de las ex-

teriores a la agrupación que se da

entre países en pos de un objetivo/s

común/es) es posible trazar la si-

guiente evolución histórica de las

regiones en la Argentina, que ante-

cedieron a las provincias y las origi-

naron. “La constitución de 1853/60

no se había pronunciado en forma ex-

presa sobre la región y si bien se ad-

mitieron criterios de asociación y has-

ta de fusión territorial en provincias,

no se autorizó la regionalización polí-

tica. Similar criterio fue seguido en la

última reforma constitucional de

1994, aunque la misma prevé que las

provincias puedan integrar regiones

para un mejor desarrollo económico y

social. Nuestros gobiernos, nunca fue-

ron proclives a la creación de regio-

nes como nivel político al modo como

fueron creadas en España las Comuni-

dades Autónomas o en el Reino Unido

la reciente cuasi - autonomía concedi-

da a Escocia y a Gales. La idea de una

asociación de provincias integrando

regiones interiores surgió por la déca-

da de 1960 como una iniciativa desa-

rrollista. Por ese entonces ya había

transcurrido más de un siglo desde

que culminó la Organización Nacio-

nal y diferentes gobiernos habían con-

solidado una red de infraestructura de

conexión interprovincial; había sido

resuelto el lastre que, para el Gobier-

no Nacional, representaban los gran-

des territorios nacionales y el país as-

piraba a industrializarse bajo el lema

de sustitución de importaciones pro-

movido por la CEPAL. Se trataba, en-

tonces, de encontrar alguna fórmula

para lograr un desarrollo nacional

más parejo que actuara como contra-

peso de la hegemonía que ejercía Bue-

nos Aires. Con mayor equidad en el

desarrollo, también se pretendía lo-

grar una expresión más genuina del

sistema federal de gobierno que había

adoptado por la Constitución Nacio-

nal de 1853. En esa época existía la

convicción de que los sistemas de pla-

nificación en sus diversas escalas

constituían una herramienta útil para

el gobierno así que desde 1947 en ade-

lante fue frecuente (aunque con algu-

nas interrupciones) la formulación de

planes nacionales que fijaban las

prioridades políticas para el desarro-

llo del país en el conjunto. Bajo este

contexto se consideró que la fórmula

operativa podía ser la división del

país en regiones para lo cual el Conse-

jo Federal de Inversiones junto con la

Fundación Di Tella dieron a conocer

los estudios que determinaron siete re-

giones: Patagonia, Comahue, Centro,

Cuyo, Noroeste, Noreste y Pampeana” 7.

En 1961 se creó el Consejo Nacio-

nal de Desarrollo (CONADE) y cin-

co años después el gobierno del Tte.

Gral. Onganía instituyó, por ley, el

“Sistema Nacional de Planeamiento

y Acción por el Desarrollo” que di-

vidió al país en ocho regiones nacio-

nales: Patagonia, Comahue, Cuyo,

Centro, Noroeste, Noreste, Pampea-

na y Area Metropolitana. “Este siste-

ma creó para cada región una junta de

Gobernadores y una Oficina Regional

de Desarrollo. Estas últimas no traba-

jaron demasiado armónicamente con

las Oficinas Sectoriales que tenía ca-

da Ministerio Nacional ya que estas

últimas resultaban ser las verdadera-

mente operativas desde que les corres-

pondía el manejo del presupuesto na-

cional en el sector correspondiente.

Algunas Oficinas Regionales hicieron

trabajos propositivos interesantes co-

mo la del Area Metropolitana (OR-

DAM) que, en 1969, publicó el Esque-

ma Director Año 2000 para el área

metropolitana de Buenos Aires. Otras,

en cambio, nunca llegaron a consti-

tuirse” 8.

Una vez derrocado el gobierno de

Onganía el Sistema Nacional de Pla-

neamiento no fue mantenido y de

allí en más las iniciativas en el tema

de regionalización fueron parciales

“en casi todos los casos, las estrate-

gias aconsejadas se orientaron a re-

vertir los flujos convergentes sobre el

Area Metropolitana de Buenos Aires

(AMBA) en un intento teórico por dis-

minuir el grado de centralidad de la

misma”.

A partir de 1991, el tema de la regio-

nalización toma nuevo impulso. El

entonces presidente Dr. Carlos Me-

nem convocó al Dr. Roberto Dromi

para que constituyera un equipo ca-

paz de proponer una nueva regiona-

lización nacional. En 1997 Dromi y

Eduardo Menem publicaron Argen-

tina por regiones, donde detallan una

nueva regionalización posible.

Paralelamente, la reforma constitu-

cional de 1994 introdujo, en la

Constitución Nacional, la noción de

región. El artículo 124 del Título

Segundo, faculta a las provincias a

“crear regiones para el desarrollo

económico y social y establecer ór-

ganos con facultades para el cumpli-

miento de sus fines...”. Si bien esta

modificación institucionaliza la re-

gionalización, varios son los autores

que han dado su opinión sobre sus

alcances. En el Tratado Elemental

de Derecho Constitucional Argenti-

no, el abogado constitucionalista

Germán Bidart Campos sostiene que

“El regionalismo – si así cabe llamár-

selo – que escuetamente esboza la

nueva norma incorporada por la re-

forma... no intercala una nueva es-

tructura política en la organización

tradicional de nuestro régimen, en el

que se mantiene la dualidad distribu-

tiva del poder entre el Estado federal y

las provincias (...) las eventuales re-

giones no vienen a sumarse ni a inter-

ponerse (...) la regionalización pre-

vista solamente implica un sistema de

relaciones interprovinciales para la

promoción del desarrollo que el artí-

7-"El territorio argentino", obra citada. 8-"El territorio argentino", obra citada.

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7

culo califica como económico y social y por faltar el nivel

de decisión política, tales relaciones entre provincias regio-

nalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones interguberna-

mentales, que no podrán producir desmembramientos en la

autonomía política de las provincias”9.

En el mismo sentido, el Dr. Daniel Sabsay sostiene que

del análisis de la norma constitucional “se desprende cla-

ramente que nuestro constituyente no está creando un nuevo

nivel político de gobierno sino que la provincia sigue siendo

el centro de redistribución territorial del poder y la región

está acotada al logro de objetivos de carácter económico y

social”10.

Se entiende entonces, en el contexto del sistema federal

que rige a la Argentina, a la noción de regionalización

como una nueva facultad que detentan las provincias y

que para hacer efectiva requiere la celebración de un

convenio con el conocimiento del Congreso.

Algunas experiencias de organismosregionales nacionales

Detalle de algunas experiencias de creación de organis-

mos regionales.11

Comisión Regional del Río BermejoFue creada en 1981, con el fin de llevar adelante un

proyecto regional para promover y ejecutar acciones ten-

dientes a lograr el aprovechamiento hídrico integral de

la Cuenca del Río Bermejo. Involucró a las provincias de

Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Santa Fe y Santiago del Es-

tero y su estatuto previó su duración en el tiempo nece-

sario para el cumplimiento del objetivo.

La Región CentralSe constituyó a través de un Tratado suscripto por las

provincias de Córdoba y Santa Fe (posteriormente se in-

corporó Entre Ríos), ya introducida la reforma de 1994 a

la Constitución Nacional y su objetivo es “lograr la inte-

gración para el fortalecimiento del desarrollo económi-

co, social y humano de la región”12.

Acuerdo regional para la Ejecución del acta am-biental del NOACon el objetivo de defender el medio ambiente y promo-

ver el desarrollo sustentable de la Región del Noroeste

Argentino, se suscribió el Acta Ambiental del NOA. Una

de las acciones de este acta es la concreción de un Plan

de Gestión Ambiental Regional en las provincias del no-

roeste.

Tratado de la creación de la Región PatagónicaFue suscripto en junio de 1996 por los gobernadores de

Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neu-

quén y La Pampa, para fortalecer la integración en la

búsqueda de soluciones a las problemáticas comunes.

Analizando estas experiencias, la publicación de FARN

concluye: “los últimos acuerdos para la creación de regio-

nes muestran algunos elementos comunes. En primer lugar

se establecen determinados fines que las Provincias acuer-

dan lograr con contenidos y prioridades de acuerdo a políti-

cas definidas en cada una de las regiones, referidos a inte-

gración territorial, realización conjunta de proyectos, coo-

peración y complementación para la realización de objeti-

vos específicos. En ninguno se otorga personalidad jurídica

a la región, por aquel principio básico por el cual la región

no es un nuevo nivel de gobierno, ni se delegan o atribuyen

competencias propias de las Provincias a la Región” 13.

La Región Metropolitana Buenos Aires

La Región Metropolitana se extiende, de hecho, de cara

al Río de la Plata, alrededor de la Ciudad de Buenos Ai-

res y nuclea en una gran mancha urbana a la ciudad mis-

ma, a los 24 partidos del conurbano bonaerense y - cre-

cimiento urbano mediante – a La Plata, Gran La Plata y

demás partidos que rodean la ciudad de las diagonales.

En la Región metropolitana Buenos Aires conviven cua-

tro instancias jurisdiccionales diferentes – la Nación, la

Provincia de Buenos Aires, los Municipios y el Gobierno

Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires – con sus co-

rrespondientes poderes judiciales, legislativos, ejecuti-

vos y fuerzas de seguridad. Abarca un territorio de 8000

km2 (aproximadamente) en el que viven 12 millones de

habitantes que producen el 40% del Producto Bruto Na-

cional y cuya primera fotografía evidencia – tomando en

cuenta los indicadores que en esta nota se publican- una

diversidad tal que abarca desde la contraposición norte/

sur hasta una diferenciación – que se acentuó en los últi-

mos años - en términos de calidad de vida entre quienes

viven en la Ciudad y quienes viven alrededor de ella, sin

que en ninguno de los casos se pueda hablar de una cali-

dad de vida urbana óptima.

9-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.10-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.11-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.12-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.13-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

La

Re

gio

na

liza

ció

n

“(...) Para un observador externo como yo, una de las ca-

racterísticas más llamativas sobre la vida en Buenos Aires

es no escuchar decir lo que llamo la palabra “M”, la pala-

bra metropolitano. Pareciera que esta palabra no es parte

del vocabulario de esta ciudad. En un sentido, Buenos Aires

como un todo ha sido inferior a la suma de sus partes. O di-

cho de otra manera, Buenos Aires metropolitana es una his-

toria de potencial no cumplido. Si los ciudadanos de esta

superficie, y del país en su totalidad, pudieran recibir los

beneficios plenos de la Buenos Aires metropolitana yo diría

que el porvenir que fue concebido a comienzos de siglo, se-

ría muy distinto, y sería muy distinto desde ahora hacia el

futuro. Permítanme intentar defender este planteo en algu-

na medida. Creo que los costos de no tener una gestión me-

tropolitana organizada y coordinada son muchos. En pri-

mer lugar, Buenos Aires no cuenta con una coherente ges-

tión medioambiental (...) en segundo lugar, Buenos Aires,

aparentemente, no cuenta con una política global de in-

fraestructura (...) En tercer lugar, al tiempo que la Capital

Federal provee beneficios para la población metropolitana,

no existen mecanismos para captar los ingresos de la gente

que utiliza la ciudad, para poder financiar la gestión y el

mejoramiento de las instalaciones que se requieren (...) en

cuarto lugar, el equilibrio de las inversiones y el manteni-

miento es un problema creciente en Buenos Aires porque el

material de inversión es relativamente antiguo y requiere

más atención en su mantenimiento y rehabilitación. Es no-

table que no haya habido más problemas de infraestructura,

tales como el apagón de Edesur durante el verano (el autor

se refiere al apagón que se registró en la Ciudad de Buenos

Aires en febrero de 1999) (...) Un quinto problema es que el

área metropolitana se ve creciendo en desigualdad entre los

residentes de la Capital Federal y las jurisdicciones aleda-

ñas. Las visitas a los municipios aledaños a la Capital Fe-

deral muestran que hay enormes diferencias en las calida-

des de vida de ambos lados, diferencias entre los ingresos

per cápita (...) por último, las restricciones a nivel metro-

politano en cuanto a la productividad de los hogares, las

empresas y los mercados se ha ido incrementando seriamen-

te en un mundo de condiciones cambiantes del mercado y de

crisis económica regional. (...) ¿de qué manera podrá ser

Buenos Aires competitiva en el mundo en el que Argentina

quiere competir?”14, señala al respecto Michael Cohen, se-

nior adviser del Banco Mundial.

En términos concretos territoriales, existen tantas defini-

ciones posibles de Región Metropolitana Buenos Aires co-

mo autores se han explayado sobre el tema. Al respecto Sil-

via González y Claudia Natenzon definen área, zona y re-

gión metropolitana (v. Gráfico).

“El Area Metropolitana es la mancha urbana que cubre más

de una circunscripción político-administrativa. Se trata en-

tonces de una unidad desde el punto de vista de los límites fí-

sicos, basada en la continuidad de sus componentes materia-

les; en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el Area Metropo-

litana ocupa, siguiendo este criterio, el territorio de la Capital

Federal y de varios municipios de la Provincia de Buenos Ai-

res que han quedado conurbados con ella.

La Zona Metropolitana se verifica cuando la mancha urbana

ocupa en forma parcial un territorio municipal, existiendo po-

blación que está fuera de la ciudad pero dentro de un munici-

pio metropolitano. La Zona Metropolitana no se refiere a la

mancha urbana (es decir que no se sigue un criterio funciona-

lista de definición) sino a la totalidad de las unidades políti-

co-administrativas ocupadas, total o parcialmente, por ella.

Una Zona Metropolitana es, desde el punto de vista territo-

rial, económico y social, un fenómeno mayor que el Area Me-

tropolitana. En el caso de Buenos Aires, la Zona Metropolita-

na abarca la Ciudad de Buenos Aires y los 19 Municipios”15.

Los 19 municipios que las autoras nombran hoy son 24, en

función del Proyecto Génesis 2002 que derivó en la crea-

ción de cinco nuevas instancias municipales : Esteban

Echeverría se convirtió en Ezeiza y Esteban Echeverría re-

sidual, General Sarmiento se convirtió en José C. Paz, Mal-

vinas Argentinas y San Miguel, y Morón se convirtió en

Hurlingham, Ituzaingó y Morón residual.

“Podríamos decir que el proceso de urbanización en América

Latina se ha caracterizado por un crecimiento muy significati-

vo a nivel de los grandes centros urbanos, en particular, po-

dríamos decir que América Latina cuenta hoy con un 75% de

su población asentada en centros urbanos de distinta dimen-

sión. La región ha aportado cerca de 9.500.000 nuevos habi-

tantes por año en la década anterior y aportará más de

11.000.000 de habitantes por año en esta década que está cul-

minando. La mayoría de estos nuevos habitantes se ha concen-

trado en grandes áreas metropolitanas y, fundamentalmente,

en sus periferias. La tendencia a esta concentración en las pe-

riferias es de aumento y esto será así mientras se sigan retra-

yendo las economías regionales en muchos de estos países y

mientras los grandes centros ubanos, como es el caso del Area

Metropolitana de Buenos Aires con ya más de 13.000.000 de

habitantes o San Pablo con más de 16.000.000 de habitantes y

una tasa de crecimiento del 2.02% anual, o las ciudades de

México o Río de Janeiro, continúen dominando política y eco-

nómicamente la dinámica de sus países y sigan concentrando

las mejores oportunidades de empleo y de sobrevivencia”16.

Siguendo con las definiciones académicas, las autoras ex-

plican el concepto de Región Metropolitana: “ se re�ere a

14-La construcción del territorio nacional: infraestructura y metrópolis en el próximo siglo, conferencia de Michael Cohen, Jornadas UGYCAMBA(FADU / UBA) Buenos Aires, julio de 1999.

15-Area Metropolitana de Buenos Aires. Definición y Definiciones, S. González y C. Natenzon, Documento de trabajo 4/95, PIRNA.16-La construcción del territorio nacional: estrategia urbano ambiental, conferencia del Lic. Sergio Mazzucchelli, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires,

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un ámbito territorial mayor, en este

caso, se incluye a la mancha urbana y

centros de diferente tamaño que se en-

cuentran ubicados dentro de una línea

imaginaria delimitada por niveles de

interacción presentes o potenciales. En

este caso, entonces, el criterio seguido

para la definición también es funcio-

nal, entendiéndose al ámbito territo-

rial como una unidad que genera una

cobertura de flujos y relaciones cuyo

eje es un área metropolitana. Para el

caso de Buenos Aires, la Región Metro-

politana, incluye además de los 19

Municipios (hoy 24, tal como se indica

anteriormente) de la zona metropoli-

tana, por lo menos a otros ocho más

(La Plata, Berisso, Ensenada, Luján,

Marcos Paz, Pilar, General Rodriguez

y San Vicente)17.

Cabe destacar que el Instituto Nacio-

nal de Estadísticas y Censos al mo-

mento de presentar indicadores toma

como definición de Región Metropo-

litana a la Ciudad de Buenos Aires

más los 24 partidos del Conurbano

Bonaerense.

En La cuestión de la Región Metropo-

litana, se consigna la siguiente defini-

ción: “La Región Metropolitana se re-

fiere a un ámbito territorial mayor, en

este caso, se incluye a la mancha urba-

na y centros de diferente tamaño que se

encuentran ubicados dentro de una lí-

nea imaginaria delimitada por niveles

de interacción presentes o potencia-

les”18. Y detalla las jurisdicciones que

la integran, a las que hay que sumar

(en términos político – instituciona-

les) a la Nación (v. Gráfico).

Sobre la relación de la ciudad de Bue-

nos Aires con la Región, vale destacar

las palabras del arquitecto Enrique

García Espil, en el marco de una con-

ferencia dictada en la Facultad de Ar-

quitectura, Diseño y Urbanismo: “La

ciudad de Buenos Aires no existe si no

la pensamos en la región metropolita-

na. No existe la ciudad de Buenos Aires

como el Distrito Federal. La gente que

trabaja en Buenos Aires vive afuera de

la ciudad, del distrito, y la que vive en

el distrito trabaja afuera en una enor-

me cantidad de casos. La economía en-

tra y sale, el ambiente entra y sale, la

producción entra y sale, el puerto de la

ciudad de Buenos Aires no es de la ciu-

dad, es de la región, el futuro del puerto

no se puede pensar en función del dis-

trito federal sino de la región, como el

futuro del aeroparque o el completa-

miento de las redes de autopistas. Esta-

mos pensando en la necesidad de hacer

una región metropolitana. (...) En pri-

mer lugar una región metropolitana

sustentable en términos ambientales,

para después pasar a los temas de

transporte y tránsito, después a los te-

mas de organización física y de organi-

zación del territorio (...) Los niveles so-

cio habitacionales, que están muy vin-

culados con lo socio – económico, dan

una visión clara de que el distrito fede-

ral es la zona privilegiada en este senti-

do. El sur de la ciudad se parece más a

la región metropolitana (...). Necesita-

mos entender muy bien las densidades

de la región para poder operar en las

densidades internas de la ciudad. (...)

Nuevamente, la ciudad define sus roles,

el país tiene que definirlos. La ciudad

define su integración en la región me-

tropolitana, el país tiene que definir su

integración en el Mercosur. Nosotros

pensamos el tránsito de la ciudad en

función de la región metropolitana, el

país tiene que pensar el tránsito y las

autopistas en función de su integración

regional ”19.

La institucionalidadde la Región

Metropolitana Buenos Aires

La Constitución de la Ciudad de Bue-

nos Aires considera – a la ciudad mis-

ma – como parte integrante del área

metropolitana, especialmente para

las temáticas relativas al medio am-

biente, a la promoción de políticas

comunes y al aprovechamiento ra-

cional de los recursos. Además, en es-

te último caso prevé la realización de

acuerdos ínter jurisdiccionales espe-

cíficos. En tanto la ley 71 de la Legis-

latura de la Ciudad, establece entre

las funciones del Consejo del Plan

Urbano Ambiental la promoción de

instancias de coordinación y acuer-

do con el gobierno nacional, con los

gobiernos provinciales y con los mu-

nicipales.

En cuanto a los municipios de la Pro-

vincia de Buenos Aires, si bien la

Constitución provincial no se ha ade-

cuado a la nacional en materia de re-

conocimiento de la autonomía muni-

cipal, por diversos carriles se puede

arribar al reconocimiento de la com-

petencia municipal en materia am-

biental y para la conformación de la

región metropolitana.

En primer lugar, la Constitución bo-

naerense delega en la ley de munici-

palidades el arreglo de las competen-

cias para que puedan atender eficaz-

mente los intereses y servicios loca-

les. Luego, la referida ley les otorga a

éstos amplias facultades en materia

de calidad y protección ambiental,

prestación de servicios públicos y

poder de policía. Si bien no es muy

clara la Constitución en materia de

capacidad asociativa de los munici-

pios con otros niveles de gobierno,

la Ley Orgánica los autoriza a formar

consorcios intermunicipales y con el

Estado nacional o provincial o juris-

dicciones vecinas para la prestación

de servicios públicos y realización

de obras públicas. Un ejemplo lo

constitye el régimen de consorcio

adoptado por la Región Metropolita-

na Norte (v. Recuadro La Región

Metropolitana Norte).

“La problemática de los fenómenos

metropolitanos se ha convertido en

una cuestión central en la agenda de

17-Area Metropolitana de Buenos Aires. Definición y Definiciones, obra citada. 18 - La cuestión de la Región Metropolitana, obra citada.19- La construcción del territorio nacional: estrategia urbano ambiental, conferencia del Arq. Enrique García Espil, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA)

Buenos Aires, julio de 1999.

las políticas públicas. Las aglomeraciones urbanas son el

resultado de procesos de crecimiento económico y demográ-

fico que han generado la concentración de la población en

espacios urbanos donde las actividades y las expectativas de

crecimiento económico y mejores condiciones de vida son

mayores; esta circunstancia ha causado graves problemas de

desequilibrios territoriales, sociales y ambientales. La reali-

dad económica, social y cultural de los conglomerados me-

tropolitanos desborda los límites de la ciudad entendida co-

mo municipio, transformándose en una realidad territorial

no contenida por los órdenes jurídicos locales. La existencia

de una multiplicidad de jurisdicciones en el espacio metropo-

litano, no coordinadas o insuficientemente coordinadas, su-

mada a una atomización de la autoridad estatal en diversos

niveles de gobierno (...) se plantea como uno de los elementos

más conflictivos para la gobernabilidad de este tipo de territo-

rios. En ese escenario, complejo y fragmentado, es necesario

imaginar respuestas institucionales para hacer frente a dife-

rentes desafíos del fenómeno metropolitano, tales como la

prestación de servicios comunes, la coordinación en la formu-

lación y ejecución de políticas públicas, la planificación del

uso del suelo, la promoción de la calidad de vida, la supera-

La Región Metropolitana NorteLa Región Metropolitana Norte com-

prende los municipios de San Fer-

nando, Tigre, San Isidro y Vicente Ló-

pez y fue creada el 10 de abril de

2000 mediante un convenio suscrip-

to entre los intendentes municipales

- Enrique García, Gerardo Amieiro,

Ricardo Ubieto y Gustavo Posse – y

posteriormente ratificado por los

Consejos Deliberantes de cada muni-

cipio

Establecida bajo un régimen legal de

consorcio intermunicipal, la RMN

posee plena capacidad jurídica y per-

sonalidad propia y tiene como objeti-

vo promover la autonomía y el desa-

rrollo de los municipios que la inte-

gran y la calidad de vida de sus habi-

tantes. Su conformación no incluye la

creación de una nueva estructura ins-

titucional, sino que funciona adap-

tando las estructuras propias de cada

municipio, ya que se rige por un

Consejo Ejecutivo formado por los

intendentes de los cuatro partidos y

cuenta con el apoyo de un Consejo

Técnico y de Planeamiento integrado

por los secretarios municipales.

Varias son las iniciativas que, desde

su conformación, la RMN lleva ade-

lante como tal. Entre otras, se destaca

el proyecto de construcción de una

alcaldía para encausados, en el marco

del Plan de Seguridad Provincial, pa-

ra lo que han suscripto un acuerdo

con el gobierno provincial y otro con

el CEAMSE También firmaron otro

acuerdo para implementar un progra-

ma de recolección diferenciada de los

deshechos resultantes de la poda de

árboles y orgánicos vegetales en ge-

neral y un sistema de recolección de

residuos de tratamiento específico y

además desde septiembre de 2002,

los cuatro municipios reciben pataco-

nes como moneda de pago de tasas e

impuestos municipales.

Frente a otras cuestiones generales,

como la disolución de la Unidad Eje-

cutora del Río Reconquista o la posi-

bilidad de rellenar el Río de la Plata

para efectuar la construcción de un

nuevo aeroparque metropolitano, los

intendentes se manifestaron en forma

conjunta, a través de sugerencias,

cartas o reuniones puntuales con au-

toridades provinciales y nacionales.

Sobre la situación institucional de los

municipios, los intendentes regiona-

les del norte expresaron, en mas de

una oportunidad, su apoyo manifies-

to a la descentralización de servicios

y al fortalecimiento de la autonomía

municipal.

Superficie Continental: 257 Km2

Superfice Insular: 1140 Km2

Población: 1.118.000 Hab

PresupuestoGlobal: 327 Millones

Hospitales y Centros de salud 74

EstablecimientosEducativos 536

Universidades 6

+ info www.sfernando.mun.gba.gov.ar / www.sanisidro.gov.ar / www.tigre.gov.ar / www.mvl.gov.ar

La

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11

ción de los desequilibrios regionales, entre otros. La realidad

de la Región Metropolitana Buenos Aires no escapa a la ca-

racterización referenciada, y tal circunstancia ha ido gene-

rando a lo largo del tiempo una serie de conflictos desde el

punto de vista jurisdiccional, que han repercutido negativa-

mente en la búsqueda de soluciones concertadas y que han he-

cho sumamente dificultoso el avance de un proceso de articu-

lación jurisdiccional para la gestión metropolitana. (...)

Lamentablemente, las respuestas institucionales encaminadas

a brindar soluciones a problemáticas claramente metropolita-

nas (como es el caso de los residuos patogénicos o tóxicos, el

transporte o el manejo de las cuencas hídricas) han carecido

de una visión de conjunto regional y de la necesaria coordina-

ción interjurisdiccional e intersectorial, elementos esenciales

para una gestión eficiente”20.

Organismos Metropolitanos

Descripción de algunas experiencias y antecedentes de or-

ganismos metropolitanos de la Región Buenos Aires.21

Ente para la Regulación del Transporte en el Area Metropoli-

tana (ECOTAM)

Fue creado en noviembre de 1998, a través de la ley

25.031, su objetivo es planificar y coordinar el sistema de

transporte urbano e interurbano interjurisdiccional para el

área metropolitana de Buenos Aires. Cuenta con una serie

de atribuciones para llevar a cabo su objetivo y está inte-

grado por el Poder Ejecutivo Nacional, el Poder Ejecutivo

de la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad

de Buenos Aires y los municipios del área metropolitana de

Buenos Aires.

Coordinación Ecológica del Área Metropolitana Sociedad

del Estado (CEAMSE)

Fue creado a través de un convenio suscripto entre la

Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la Provin-

cia de Buenos Aires en enero de 1977. Posteriormente

fue ratificado en mayo de 1977, por medio de otro con-

venio. Originalmente se lo denominó Cinturón Ecológi-

co y si bien su objetivo es concretar una política regional

común para la creación de un sistema regional de par-

ques recreativos, con el tiempo centró sus tareas en la

responsabilidad por los residuos sólidos y la coordina-

ción ambiental en esta materia con aplicación transjuris-

diccional, capaz de abarcar la región metropolitana. El

CEAMSE se constituyó como Sociedad del Estado, pre-

viéndose la integración de sus órganos directivos con

funcionarios de las jurisdicciones involucradas a nivel

municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y Provincia

de Buenos Aires y la integración del órgano de fiscaliza-

ción por funcionarios del Banco de la Ciudad y del Ban-

co de la Provincia.

Corporación del Mercado Central de Buenos Aires

La Corporación del Mercado Central de Buenos Aires fue

creada a través de un Convenio suscrito por el Estado Na-

cional, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de

la Ciudad de Buenos Aires, con fecha 10 de agosto de

1967. Dicho Convenio fue ratificado por Ley Nacional

17.422, Ley 7.310 de la Provincia de Buenos Aires y Orde-

nanza 22.817 de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos

Aires. Se creó con el objetivo de proyectar, construir y ad-

ministrar un Mercado Central concentrador de frutos y

productos alimenticios y que interviniera en los diferentes

aspectos que rodean la distribución de estos productos en

la región.

Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS)

El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios es el or-

ganismo encargado de regular la provisión del servicio de

agua potable y desagües cloacales, prestado actualmente

por la empresa Aguas Argentinas y que abarca la Ciudad

de Buenos Aires y 13 partidos del conurbano bonaerense.

El Ente ha sido creado por medio de la Ley 23.696, que

estableció el marco regulatorio del llamado proceso de

privatizaciones.

Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Mane-

jo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo

Por medio del Dto. 1093/93 se creó en el ámbito de la Pre-

sidencia de la Nación el Comité Ejecutivo para el Sanea-

miento de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo. El mis-

mo estaba integrado por representantes de la Secretaría

de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH),

la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones del

Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de

la Nación (SOPyC) y de la Municipalidad de la Ciudad

de Buenos Aires.

El AMBA

En 1984, la Provincia de Buenos Aires, el Municipio de

la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional sus-

cribieron un acuerdo denominado Area Metropolitana

de Buenos Aires (AMBA) que constituye el antecedente

más firme en términos de regionalización, si bien ante-

riormente el Estado Nacional había realizado una serie

de intentos de organización de la región (por ejemplo la

creación de la Oficina Regional Metropolitana en la dé-

cada del ‘60).

Su objetivo principal fue “la mejora de la calidad am-

biental del área metropolitana a través de la desconcen-

tración económica, la descentralización política y admi-

nistrativa y el desarrollo social". Entre los objetivos y

funciones a desarrollar cabe mencionar:

• Efectuar la recopilación y sistematización de la in-

formación relacionada con el territorio.

20-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.21-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

La FADU desde su rol de institución académica

comprometida con la realidad metropolitana asume el

desafío de constituirse en un espacio de articulación y

coordinación para la gestión de la Región Metropolitana

de Buenos Aires, siendo uno de los ámbitos que más se ha

dedicado a estudiar, investigar y conocer la problemática

metropolitana en las últimas décadas.

Si consideramos a la ciudad real en términos de su unidad

funcional, podemos comprender que inevitablemente nos

tenemos que referir al Area Metropolitana de Buenos

Aires como a un mismo complejo sistema urbano. La

Región Metropolitana es una realidad que puede

verificarse cotidianamente, y resulta indiscutible la

relevancia significativa que detenta en el contexto

nacional, de hecho aglutina a algo más de la tercera parte

de su población y produce cerca de la mitad del PBI total.

Por este motivo podemos entender la importancia que

tiene la necesidad de elaborar y desarrollar proyectos y

acciones que tiendan a solucionar las diversas

dificultades operativas y de gestión que actualmente

presenta la región.

En este sentido, entendemos que la tarea pendiente es

crear espacios de gestión para lograr la gobernabilidad de

la RMBA. Esta gobernabilidad sólo es posible en la

medida en que se tome en cuenta la compleja y diversa

realidad que debe afrontarse, por lo que debe ser social,

economica y políticamente viable y ambientalmente

sustentable. Entendemos que la respuesta a esta

necesidad cuenta con un consenso generalizado, pero que

resulta de una enorme dificultad configurar un espacio

institucional y de gestión capaz de llevar a cabo la tarea.

Asumiendo la complejidad que involucra - y también la

conveniencia de no conformar un nuevo nivel

institucional que se yuxtaponga a los existentes e

intensifique los problemas en vez de simplificarlos- en

definitiva se trata de constituir espacios articulados entre

los diversos actores sociales, con el objetivo de lograr la

configuración de programas que determinen un diseño de

gestión concertada entre los distintos niveles

jurisdiccionales, conjuntamente con un plan de

intervenciones integrales.

Desde esta perspectiva UGYCAMBA plantea la necesidad

de centrarse en el desarrollo de una agenda que proponga

como principales cuestiones las relacionadas con la

calidad del hábitat, el transporte y el medioambiente

enfocándose principalmente en la gestión de residuos y

tratamiento y desarrollo de cuencas; entendiendo que la

articulación de las dimensiones tecnológica y urbano-

ambiental constituye la base de la productividad

económica de la aglomeración.

Resulta claro que en la conformación de este espacio de

articulación – gestión concertada una de las cuestiones

que primariamente debe definirse es el ámbito general de

su coordinación. Es en este sentido trabajamos desde

UGYCAMBA por considerarla el ámbito propicio para el

desarrollo de esta coordinación porque ha sido un

permanente espacio de referencia en el debate y reflexión

de los principales técnicos y especialista nacionales e

internacionales a través de las diversas jornadas y

seminarios realizados sobre temas que hacen a la cuestión

metropolitana. Asimismo, la realización de distintos

programas de asistencia técnica a los Municipios del Gran

Buenos Aires y el desarrollo de diversos convenios con el

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, han posibilitado

a la FADU tener una permanente y fluída relación con las

diversas áreas de gobierno que conforman a la Región

metropolitana y también, a través de éstas, conocer más

profundamente la realidad de la gestión y gobernabilidad

de este territorio.

"La tarea pendiente es crear espacios de gestiónpara lograr la gobernabil idad de la Región Metropolitana Buenos Aires"

Arquitecto Rodolfo Macera*

Opi

nión

* Coordinador de UGYCAMBA (Unidad de Gestión y Coordinación del Area Metropolitana Buenos Aires) dependiente de la FADU (UBA)

www.fadu.uba.ar/ugycamba/+ info

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• Realizar estudios de problemáticas comunes por par-

te de las jurisdicciones involucradas.

• Proponer lineamientos para las políticas comunes,

en especial para el área de infraestructura.

• Elaborar programas particularizados cuya área de in-

fluencia exceda la jurisdicción de cada municipalidad

involucrada.

• Elaborar normas de uso, ocupación, subdivisión y

desarrollo de suelo, referidas a criterios básicos comu-

nes entre las jurisdicciones.

Los mandatarios solicitaron al Gobierno Nacional su ad-

hesión al AMBA y una participación activa en los Entes

que el organismo crearía para llevar a cabo sus objetivos.

Tal como reseña la publicación de la Fundación Ambien-

te y Recursos Naturales, el Poder Ejecutivo Nacional en

fecha 22 de Abril de 1987 y mediante Dto. N° 577/87,

adhirió a las acciones mancomunadas establecidas en el

acuerdo, asignando al Ministerio del Interior la respon-

sabilidad de dirigir las acciones. A partir de allí se cons-

tituyó el Comité Político del AMBA, que estaba integra-

do por un representante del Gobierno de la Provincia de

Buenos Aires, el Secretario de Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires y el Subsecretario de Asuntos Instituciona-

les del Ministerio del Interior. Además contaba con la

asistencia de un Comité Técnico.

Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó el 22 de

diciembre de 1987 el decreto de creación de la Comisión

Nacional del Area Metropolitana de Buenos Aires (CO-

NAMBA).

Objetivos de CONAMBA:

• Asistir al Poder Ejecutivo Nacional en todas las cues-

tiones concernientes a la política metropolitana y en

particular en la implementación del acuerdo de creación

del AMBA.

• Ejercer las tareas de dirección y coordinación de las di-

ferentes jurisdicciones, organismos y empresas del Esta-

do involucrados en el AMBA.

Entre las distintas tareas llevadas a cabo por la CONAM-

BA, vale destacar el anteproyecto de ley para el AMBA,

presentado públicamente el 4 de mayo de 1989, que

nunca llegó a ser tratado por los órganos legislativos

pertinentes. En términos territoriales, este proyecto es-

tablecía la Ciudad de Buenos Aires y 14 partidos del co-

nurbano bonaerense, entre los que se encuentran: Almi-

rante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeve-

rría, Florencio Varela, General San Martín, General Sar-

miento, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, San Isi-

dro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López como campo

de acción.

A modo de conclusión

Según el Dr. Daniel Sabsay 22 es posible extraer de la exis-tencia e intentos de diversos organismos regionales las si-

guientes conclusiones generales:

• El escenario de la Región Metropolitana Buenos Aires

exhibe una serie de instituciones que actúan a nivel me-

tropolitano (aún con distinto alcance territorial y de

competencia) que tienen por objetivos atender cuestio-

nes concretas y específicas. Sin embargo, se carece de to-

do acuerdo o instancia que fije lineamientos políticos e

institucionales comunes. La excepción la constituye la

experiencia del AMBA, que pretendió configurar una

cierta unidad institucional a nivel metropolitano.

• En segundo término, y en referencia al alcance territo-

rial de las distintas experiencias, es claro que no hay

uniformidad absoluta al respecto. Si bien hay un núcleo

“tradicional” (dado por el territorio que abarca el acuer-

do de creación del AMBA) la definición de lo “metropo-

litano” varía en función de cada temática en particular.

• Es clara la atomización y fragmentación del escenario

institucional metropolitano. Los distintos diseños seña-

lan la carencia de una estrategia institucional comparti-

da que abarque el espacio territorial metropolitano.

“La pregunta es cómo se receptan jurídicamente estas diferen-

tes conceptualizaciones de los espacios metropolitanos. El or-

den jurídico argentino no prevé, a diferencia de otras legisla-

ciones, instrumentos específicos para el ordenamiento de fenó-

menos metropolitanos, y por lo tanto, estas diferencias no han

sido consideradas. El término región receptado en el artículo

124 de la Constitución Nacional no se refiere específicamente

a fenómenos metropolitanos. Lo característico de esta cláusu-

la constitucional es la posibilidad de institucionalizar meca-

nismos ínter jurisdiccionales a fines del desarrollo económico

y social de un territorio compartido por varias jurisdicciones

provinciales”.23

Y al respecto Sabsay plantea, como elementos para un mo-

delo de gobernabilidad del espacio metropolitano, los si-

guientes ejes o cuestiones centrales que todo acuerdo me-

tropolitano debería intentar abordar:

a) Delimitación del ámbito material de las competencias

metropolitanas. Es necesario fijar los círculos materiales

que constituyen el sustrato de la acción metropolitana,

el “qué” de la acción a nivel metropolitano. A tal fin es

necesario tener en cuenta que los contenidos, así como

la naturaleza de las competencias metropolitanas, se ha-

llan íntimamente relacionados con el propio ámbito y

carácter de las competencias pertenecientes a las admi-

nistraciones de las que provengan. A los fines de definir

el ámbito material de acción metropolitana, se debe par-

22-La trama institucional en la Región Metropolitana, obra citada.23-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

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• Realizar estudios de problemáticas comunes por par-

te de las jurisdicciones involucradas.

• Proponer lineamientos para las políticas comunes,

en especial para el área de infraestructura.

• Elaborar programas particularizados cuya área de in-

fluencia exceda la jurisdicción de cada municipalidad

involucrada.

• Elaborar normas de uso, ocupación, subdivisión y

desarrollo de suelo, referidas a criterios básicos comu-

nes entre las jurisdicciones.

Los mandatarios solicitaron al Gobierno Nacional su ad-

hesión al AMBA y una participación activa en los Entes

que el organismo crearía para llevar a cabo sus objetivos.

Tal como reseña la publicación de la Fundación Ambien-

te y Recursos Naturales, el Poder Ejecutivo Nacional en

fecha 22 de Abril de 1987 y mediante Dto. N° 577/87,

adhirió a las acciones mancomunadas establecidas en el

acuerdo, asignando al Ministerio del Interior la respon-

sabilidad de dirigir las acciones. A partir de allí se cons-

tituyó el Comité Político del AMBA, que estaba integra-

do por un representante del Gobierno de la Provincia de

Buenos Aires, el Secretario de Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires y el Subsecretario de Asuntos Instituciona-

les del Ministerio del Interior. Además contaba con la

asistencia de un Comité Técnico.

Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó el 22 de

diciembre de 1987 el decreto de creación de la Comisión

Nacional del Area Metropolitana de Buenos Aires (CO-

NAMBA).

Objetivos de CONAMBA:

• Asistir al Poder Ejecutivo Nacional en todas las cues-

tiones concernientes a la política metropolitana y en

particular en la implementación del acuerdo de creación

del AMBA.

• Ejercer las tareas de dirección y coordinación de las di-

ferentes jurisdicciones, organismos y empresas del Esta-

do involucrados en el AMBA.

Entre las distintas tareas llevadas a cabo por la CONAM-

BA, vale destacar el anteproyecto de ley para el AMBA,

presentado públicamente el 4 de mayo de 1989, que

nunca llegó a ser tratado por los órganos legislativos

pertinentes. En términos territoriales, este proyecto es-

tablecía la Ciudad de Buenos Aires y 14 partidos del co-

nurbano bonaerense, entre los que se encuentran: Almi-

rante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeve-

rría, Florencio Varela, General San Martín, General Sar-

miento, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, San Isi-

dro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López como campo

de acción.

A modo de conclusión

Según el Dr. Daniel Sabsay 22 es posible extraer de la exis-

tencia e intentos de diversos organismos regionales las si-

guientes conclusiones generales:

• El escenario de la Región Metropolitana Buenos Aires

exhibe una serie de instituciones que actúan a nivel me-

tropolitano (aún con distinto alcance territorial y de

competencia) que tienen por objetivos atender cuestio-

nes concretas y específicas. Sin embargo, se carece de to-

do acuerdo o instancia que fije lineamientos políticos e

institucionales comunes. La excepción la constituye la

experiencia del AMBA, que pretendió configurar una

cierta unidad institucional a nivel metropolitano.

• En segundo término, y en referencia al alcance territo-

rial de las distintas experiencias, es claro que no hay

uniformidad absoluta al respecto. Si bien hay un núcleo

“tradicional” (dado por el territorio que abarca el acuer-

do de creación del AMBA) la definición de lo “metropo-

litano” varía en función de cada temática en particular.

• Es clara la atomización y fragmentación del escenario

institucional metropolitano. Los distintos diseños seña-

lan la carencia de una estrategia institucional comparti-

da que abarque el espacio territorial metropolitano.

“La pregunta es cómo se receptan jurídicamente estas diferen-

tes conceptualizaciones de los espacios metropolitanos. El or-

den jurídico argentino no prevé, a diferencia de otras legisla-

ciones, instrumentos específicos para el ordenamiento de fenó-

menos metropolitanos, y por lo tanto, estas diferencias no han

sido consideradas. El término región receptado en el artículo

124 de la Constitución Nacional no se refiere específicamente

a fenómenos metropolitanos. Lo característico de esta cláusu-

la constitucional es la posibilidad de institucionalizar meca-

nismos ínter jurisdiccionales a fines del desarrollo económico

y social de un territorio compartido por varias jurisdicciones

provinciales”.23

Y al respecto Sabsay plantea, como elementos para un mo-

delo de gobernabilidad del espacio metropolitano, los si-

guientes ejes o cuestiones centrales que todo acuerdo me-

tropolitano debería intentar abordar:

a) Delimitación del ámbito material de las competencias

metropolitanas. Es necesario fijar los círculos materiales

que constituyen el sustrato de la acción metropolitana,

el “qué” de la acción a nivel metropolitano. A tal fin es

necesario tener en cuenta que los contenidos, así como

la naturaleza de las competencias metropolitanas, se ha-

llan íntimamente relacionados con el propio ámbito y

carácter de las competencias pertenecientes a las admi-

nistraciones de las que provengan. A los fines de definir

el ámbito material de acción metropolitana, se debe par-

22-La trama institucional en la Región Metropolitana, obra citada.23-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

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no

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15

o el transporte en general. Por eso es

necesario crear ciertos escenarios don-

de se puedan empezar a generar acuer-

dos para trabajar en forma conjunta”,

explicó el Decano de la Facultad de

Arquitectura, Diseño y Urbanismo

Berardo Dujovne.24

Sobre el tema, Pasqual Maragall en

una de sus visitas a Buenos Aires

planteó la devolución de poderes a

los ciudadanos como piedra de toque

que asegura la gobernabilidad del te-

rritorio metropolitano, “en definitiva,

una vez planteados los problemas de

acceso y sus soluciones, las claves de la

gobernabilidad están en la devolución

de poderes. Se le puede exigir a una ciu-

dad que se conecte bien, que funcione

bien y a costos bajos, se le puede exigir

que se autofinancie con impuestos esta-

blecidos por la propia ciudad, sobre los

propios ciudadanos, pero hay que saber

devolverles poderes para ello”. 25

Y, en el mismo sentido, el documento

La cuestión de la Región Metropolita-

na, afirma que “Finalmente, un aspec-

to central a tener en cuenta en el diseño

organizacional de la región metropoli-

tana es la existencia de mecanismos

institucionalizados de participación

pública. Institucionalizar la participa-

ción importa diseñar instancias que po-

sibiliten la presencia y la contribución

de los distintos sectores sociales en el

proceso de toma de decisiones públicas,

y que no dependa de la voluntad del

funcionario para que dichas instancias

existan como tales. Es claro que la par-

ticipación se institucionaliza sólo sobre

la base de un criterio de legalidad y no

de oportunidad o discrecionalidad esta-

tal. Cualquiera sea el tipo de diseño or-

ganizacional que se lleve adelante para

la conformación de la Región Metropo-

litana Buenos Aires, debe preverse la

institucionalización de mecanismos de

participación pública de forma tal que

la ciudadanía cuente con canales efecti-

vos para tal fin”.26

Hasta aquí, una primera aproxima-

ción a la cuestión de la Regionaliza-

ción del Area Metropolitana Buenos

Aires, algunos enfoques posibles de

tema a cargo de diversos especialis-

tas, y la presentación de algunos ele-

mentos que contribuyan a enriquecer

el debate.

La conformación institucional de laRegión Metropolitana*

24-Arq. Berardo Dujovne, apertura Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires 18 y 19 de noviembre de 1998.25-Gobernabilidad en la Región Metropolitana Buenos Aires: gobernabilidad a escala local, conferencia dictada por el Dr. Pasqual Maragall, Jornadas UGYCAMBA (FADU /

UBA) Buenos Aires 30 y 31 de octubre de 2000.26-La cuestión de la Región Metropolitana, obra citada.

Ejes centrales que deben ser abordados para

elaborar un modelo de gobernabilidad del

espacio metropolitano

• Delimitación del ámbito material de las

competencias metropolitanas

• Definición de funciones a desarrollar a nivel

metropolitano

• Definición de un tipo y modo de organización

de la región metropolitana.

* Región Metropolitana Buenos Aires: aporte jurídico-institucional para su construcción- D. Sabsay, M. García, A.Napoli, D.Ryan. FARN, Buenos Aires 2002.

Conclusiones generales a partir de la existencia

de organismos regionales

• Las instituciones que actúan a nivel

metropolitano detentan objetivos específicos

pero sin lineamientos comunes

• No hay una uniformidad sobre el alcance

territorial de “lo metropolitano”

• No existe una estrategia institucional común

que abarque el espacio territorial

metropolitano

en

tre

vis

ta

- Ud. Ha formado parte de variosprocesos de planificación estra-tégica, en lugares tan disímilesentre sí como General Roca, Ba-hía Blanca o Campana. Con suexperiencia ¿podría establecer,en trazos gruesos, una tipologíade estos casos, en cuanto a situa-ciones de inicio con respecto alliderazgo y la participación delos principales actores?E.R.: Tremendo tema... Primera co-

sa que sería importante aclarar es

que ninguna de estas ciudades for-

man parte de un área metropolitana.

En todo caso, lo más parecido puede

ser Campana. Segunda cuestión: es

difícil establecer tipologías porque

cada ciudad tiene una lógica parti-

cular, tiene una serie de singularida-

des que la hace diferente a las de-

más. Sin embargo, uno podría decir

muy groseramente que existe una ti-

pología de ciudades que tienen su

base socioeconómica y sus estructu-

ras sociales en decadencia y en cri-

sis; una segunda tipología que se-

rían las ciudades que, al contrario,

están en una situación de creci-

miento o por lo menos de cambio

positivo y una tercer tipología la

conforman aquellas ciudades que

mantienen su estructura tradicional

o intentan mejorarla pero que no es-

tán en una situación de crecimiento

ni en una situación de crisis. No es

lo mismo Bahía Blanca o Campana

que cuando hicieron sus planes es-

tratégicos los hicieron sobre la base

de un escenario de crecimiento, que

el caso de Junín o de Esquel que es-

taban en crisis. Ahora lo que apare-

ce muy claro, como constante en

cualquiera de las tipologías de pro-

cesos, es que a las ciudades que les

ha ido “mejor” son aquellas en las

que hubo un liderazgo fuerte de

parte del sector público.

- Quien llevó la delantera fue elsector público...E.R.: No sé si llevó la delantera pero

digamos que impulsó con un lide-

razgo fuerte el proceso de cambio,

me parece que es muy evidente por-

que el sector público sigue siendo el

sector, y el gobierno local sigue

siendo el lugar, donde, a pesar de la

crisis, la población sigue depositan-

do sus expectativas. Después se

pueden recorrer distintas situacio-

nes y establecer otras tipologías a

partir de mirar otras cuestiones. Por

ejemplo es bastante clara la diferen-

cia entre ciudades con cierta tradi-

ción participativa como Córdoba de

ciudades con muy baja tradición

participativa como Junín.

- Según su experiencia ¿podríadefinir en qué campos fue masfácil avanzar con la planifica-ción estratégica? ¿ y en cuáles sepresentaron dificultades?E.R.: Hay un campo que es el más

aprensible por la población, que es

el del desarrollo económico. Es en

el que aparecen más o menos fácil-

mente los acuerdos –después en

cuanto a instrumentos puede haber

mas diferencias- pero es un campo

en el que, “se avanza más fácil”. No

es lo mismo en cuanto a las cuestio-

nes vinculadas a las políticas socia-

Eduardo Reese es arquitecto y a lo largo de estos años intervino en calidad de asesor algunas

veces, y como director otras, en varios procesos de planificación del desarrollo local, tanto en

nuestro en nuestro país como en el exterior. Participó, entre otros, en el desarrollo de los planes

estratégicos de Campana, Junín, Esquel y Bahía Blanca. En esta nota opina sobre similitudes y

diferencias entre las diferentes experiencias, qué implica la elección de un determinado estilo de

planificación y cómo seguir planeando un desarrollo después del 20 de diciembre de 2001.

"En la década del 90 les fue mejor atodos los planes estratégicos que

hicieron lo políticamente incorrecto.”

Arq. Eduardo Reese

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da

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ran

o 2

00

3

les -porque todavía predomina fuer-

temente una idea histórica cliente-

lar, paternalista, asistencialista-

donde empezar a hacer políticas ac-

tivas con mayores niveles de inte-

gralidad y de articulación, se vuelve

mas complicado. Y después existe

un campo intermedio, que es el

campo de las cuestiones urbanísti-

cas y ambientales. Ahí hay, además,

mas diferencias entre las ciudades.

Pero en todo caso está polarizado

por las otras dos: cuestiones vincu-

ladas al desarrollo económico y

cuestiones vinculadas al desarrollo

social. Ahora, lo que sucede en am-

bos casos es que cuando se plantean

políticas mas integradas entre los

campos se hace difícil avanzar por-

que todavía la gestión territorial esta

muy compartimentalizada.

- ¿Existen índices predetermina-dos para evaluar el desarrollodel plan estratégico?E.R.:E n general surgen durante, pe-

ro se terminan de discutir casi al fi-

nal del plan. No debiera serlo, pero

termina siendo así. Ahora, los indi-

cadores no deben estar vinculados a

lo hecho, o a lo por hacer, o a lo que

se está haciendo, porque en realidad

debieran ser indicadores más “cuali

cuantitativos”. Cuando utilizás una

valoración más “cuali cuantitativa” -

con lo cuali estoy diciendo cuanto

se modificó en la calidad de políti-

cas, cuánto se transformó en la cali-

dad de ciudad – los indicadores se

vuelven más pantanosos. Además en

la medida en que una ciudad está

cada vez mas integrada, es difícil

medirla por indicadores abstractos

como la tasa de crecimiento porque

el grado de impacto que tienen las

políticas globales es más fuerte, más

importante.

- ¿Se pueden establecer estilos deplanificación estratégica dentrode la Argentina? E.R.: Quisiera hacer una observa-

ción en este punto, y volveríamos al

inicio de la entrevista. Más que esti-

los de planificación estratégica hay

estilos de desarrollo. Luego, la he-

rramienta de la planificación es co-

herente y consecuente con esos esti-

los de desarrollo. Si vos tenés un es-

tilo de desarrollo más autoritario, tu

plan estratégico o tu herramienta de

desarrollo será más autoritaria o me-

nos participativa. Pero lo que dife-

rencia las ciudades nuestras no es

tanto la herramienta de la planifica-

ción, es el estilo de desarrollo que

adoptan. En realidad lo importante

de las ciudades no es su plan estra-

tégico sino hasta dónde son capaces

de impulsar un proceso real de desa-

rrollo local.

- Hay estilos de desarrollo estra-tégico, por ejemplo...E.R.: Si. Los hay mas formalizados,

los hay menos formalizados. Yo diría

que hay dos, mirándolos desde el

punto de vista político, desde el lu-

gar donde a mí me gustaría mirar-

los. Unos son aquellos planes de

desarrollo que han optado por una

opción adaptativa, una opción que

dice adaptémonos al modelo vigente

porque en la medida en que adapta-

mos la ciudad al modelo vigente van

a venir inversiones, situación que

como todos se habrán dado cuenta

ha sido un fracaso. Y aquellos que

han intentado poner en marcha pro-

cesos mas complejos y contradicto-

rios. Creo que hay que mirarlo polí-

ticamente. En la Argentina hay pro-

cesos bien contradictorios con el

modelo neoliberal vigente y otros

que han sido claramente adaptati-

vos.

- ¿ Y a cuáles se puede decir queles fué mejor?E.R.: En teoría, en un primer mo-

mento, les fué mejor a aquellos

adaptativos, pero frente a la crisis

está claro que les ha ido mejor a los

otros, a los que optaron por cons-

truir alternativas de desarrollo local

vinculadas a la economía social. Les

fue mejor a todos los que han hecho

lo políticamente incorrecto de lo

que había que hacer en la década de

los ’90.

- Hemos trabajado con un mate-rial de Héctor Poggiese que afir-ma que los planes estratégicosgeneran una competencia entreciudades ¿cree que esta compe-tencia puede darse?E.R.: Creo que no es un problema

de los planes estratégicos, sino del

estilo de desarrollo. Si adoptás un

estilo de desarrollo vinculado a las

ideas neoliberales, la consigna es

competir. Vos podés hacer una es-

trategia muy colaborativa de trabajo

en red, como la que intenta armar

Esquel con los pueblos de su área o

podés jugar tu espacio como ciudad

sin que te importen los otros. El

problema no es el plan, el problema

es el lugar político desde donde vos

te situás para decir: este es mi estilo

de desarrollo o mi opción de desa-

rrollo.

- ¿Es posible extrapolar determi-nadas experiencias de planea-miento estratégico que han re-sultado exitosas?E.R.: Ahora tendríamos que remon-

tarnos a la primera pregunta... quizá

mirando desde este lugar te diría

que también es posible pensar en la

tipología de los primeros procesos

de desarrollo de este país, de princi-

pio de los 90, que son muy diferen-

tes a los de fines de esa década. Pri-

mero porque el país es otro, pero se-

17

“Nuestras ciudadesse diferencianno tanto por la

herramienta de laplanificación,

sino por el estilo de desarrollo que

adoptan.”

En

tre

vista

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du

ard

o R

esse

gundo porque la tipología de los

primeros planes de principios de los

90, de las primeras estrategias de

desarrollo local estaban muy teñidas

por la experiencia europea que asu-

me una serie de categorías de análi-

sis que no son totalmente traslada-

bles a América Latina. La trascrip-

ción literal de las categorías de aná-

lisis de esos planes a nuestros países

implican un problema. Ahora, uno

podría distinguir una tipología de

planes, hacia mediados de los ’90,

que asumen categorías de análisis

más locales, más propias, menos in-

fluidas por las escuelas como Barce-

lona, Bilbao y/o las experiencias

norteamericanas. Ahora, los planes

de la segunda mitad de los ’90 son

planes mucho más críticos con el

modelo neoliberal, mucho más in-

novadores y mucho más propios,

menos influidos por las lógicas o las

escuelas extranjeras.

- ¿Cómo cree que ha afectado, lacrisis que estalló el 20 de diciem-bre pasado, a los procesos deplanificación estratégica? ¿cómose continúa?E.R.: En los procesos de desarrollo

local en marcha la crisis influyó

muy fuerte, porque lo que hizo la

emergencia fue poner en la mesa y

en carne viva, todo lo que tuviera

que ver con lo coyuntural, con lo

urgente, con atender las prioridades

y el incendio... con lo cual lo que

pasó es que hubo un replanteo en

aquellos procesos más ricos – Es-

quel, Roca, Campana, Bahía Blanca

– para repensar las grandes líneas

estratégicas de desarrollo y se pro-

dujo una lógica concentración en

aquellas cuestiones más vinculadas

al “incendio” social. Por otro lado

puso en crisis ciertos mecanismos

que funcionaban en marcos de ma-

yor estabilidad, por ejemplo la par-

ticipación. Creo que en la medida

en que el país pueda caminar sobre

un escenario de un poco mas de cer-

tidumbre las herramientas instala-

das en los ’80 y los ‘90 – como plani-

ficación, participación, transparen-

cia – retomarán mayor centralidad.

En todo caso lo que nos está mos-

trando esta situación es que para

poder salir de la crisis tenemos que

repensar metodologías de planifica-

ción, metodologías de participa-

ción, metodologías de decisiones

con transparencia, metodologías de

visión estratégica que se equiparen a

la urgencia y a la emergencia de este

momento.

- ¿Ud. cree que la crisis aumentóla creatividad de algunos de losplanes?E.R.: Sin duda, absolutamente. El

desafío es cómo hacer para que la

enorme cantidad de experiencias

que surgieron en estos meses dejen

de ser vistas como salidas transito-

rias para convertirse en nuevas polí-

ticas activas. Ahí está el ejem-plo

del trueque, que es una experiencia

emergente de la crisis. El desafío es

convertir el trueque en un mercado

solidario que supere la cuestión de

la coyuntura y se ins-tale como una

instancia alternativa y contradicto-

ria al mercado capita-lista que lo

único que busca es el lucro. Trabajar

un plan de desarro-llo local con en-

foque estratégico supondría pensar

cómo hacer en una comunidad para

recuperar todas las ideas y la fuerza

social que surgió en estos meses y

cómo esto se convierte en una salida

a futuro y no solamente en la posi-

bilidad de paliar la urgencia. Porque

lo que nos mostró la emergencia de

estos meses es algo que ya se sabía

de antes (en esto hay que ver los tra-

bajos de los últimos años de José

Luis Coraggio y de la Universidad

de General Sarmiento) pero que

ahora quedó clara encima de la me-

sa: es posible construir otra econo-

mía, una economía de base solida-

ria, no capitalista, que promueva las

capacidades de la gente y que en los

países centrales se llama economía

social. Esta economía de base coo-

perativa, en Canadá o en Francia, es

oficial y tiene una legislación que la

ampara y la promueve. Esto es así

ahora, en pleno proceso de desarro-

llo de estos países capitalistas cen-

trales y esto es lo que intentamos

hacer ahora en la Provincia de Bue-

nos Aires. Nosotros tenemos que re-

cuperar la cultura de la posibilidad

de cons-trucción de una economía

contradictoria con el modelo neoli-

beral y darle un sentido estratégico.

Creo que ese es un gran desafío, una

gran enseñanza de esta crisis.

¿Cuáles le parece son los princi-pales desafíos que tiene el pla-neamiento estratégico de una re-gión como la Metropolitana deBuenos Aires?E.R.: Bueno, un desafío es el que re-

cién nombré: cómo construyo y le

doy sentido, dirección, conducción

política a los procesos territoriales

junto con los sectores populares a

partir de una lógica socioeconómica

que es otra y no la del modelo neoli-

beral. Segundo desafío – también lo

hablamos hace un rato – la cons-

trucción de metodologías acordes a

esta emergencia. Estamos acostum-

brados a tener metodologías de más

largo plazo, a ciertos niveles de cer-

tidumbre mínimos. Ahora, a esas

dos cosas que dije, y que serían ge-

“Tenemos que recuperar la cultura

de la posibilidad de construcción de

una economía contradictoria con elmodelo neoliberal y

darle un sentido estratégico.”

La

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19

nerales para cualquier territorio del

país, el Area Metropolitana le agrega

un conjunto de particularidades,

por ejemplo hasta dónde, como re-

to, vamos a ser capaces de poder

construir cierto consenso sobre lí-

neas de desarrollo común en un te-

rritorio tan disputado políticamen-

te, en un momento en el que la cre-

dibilidad y la representatividad de

las instituciones están des-trozadas.

Lo que muestran los nuevos movi-

mientos sociales es la fragmentación

de la convocatoria para construir

procesos estratégicos de desarrollo

en el Area Metropolitana en particu-

lar. Si la sociedad está fracturada en

cualquier lugar del país, acá lo está

mucho más. Todavía los dirigentes

locales en muchísimos localidades

del interior tienen un gran nivel de

credibilidad, pero acá no es el mis-

mo. El grado de autonomización

que tuvo la política en los últimos

años respecto de los sectores popu-

lares ha sido muy alta, entonces en

la medida en que la política se auto-

nomizó de la gente, la gente dejó de

tener credibilidad y la política dejó

de ser representativa. En el Area

Metropolitana se expresa un grado

de fragmentación que no se expresa

en el resto del país. Recuperar la he-

rramienta de política para construir

estructuras más justas es la gran

apuesta estratégica. Eso es lo particu-

lar a la hora de tener que convocar

para poner en marcha consensuada-

mente una estrategia de desarrollo.

- Además existe una fragmenta-ción social altísima... la GeneralPaz marca un escalón sobre lacalidad en la vida urbana...E.R.: Por cierto esto es una segunda

particularidad. La primera que

hablábamos recién es el grado de

fragmentación, la escasa credibili-

dad y representatividad que tienen

las instituciones en el Area Metro-

politana respecto de otras ciudades.

La segunda, lo que decís es cierto:

existe una fuerte tensión entre el

cordón conurbano y Capital debido

a las grandes diferencias de acceso a

las oportunidades de desarrollo. Yo

pensé que la Ciudad de Buenos Ai-

res en la medida en que se hacía au-

tónoma a mediados de los ‘90 iba a

poder pensarse como un espacio

más metropolitano y lo que sucedió

es que esta misma lógica de autono-

mía de la política respecto a la gen-

te, se dio respecto al Area Metropo-

litana. Creo que la Capital, a partir

del 96’, se hizo autista además de

autónoma.

- Por último ¿es indispensable pa-ra el Area Metropolitana, consti-tuirse en región para llevar ade-lante un proceso de planificaciónestratégica y cómo le parece quese constituiría ésta región?

E.R.: Bueno, la constitución de una

región metropolitana formalizada

en alguna instancia institucional se-

ría, por supuesto, lo óptimo y de-

seable de cara a promover procesos

más integrados y con enfoque estra-

tégico de desarrollo local. Sin em-

bargo, no parece que ésta sea en la

actualidad una condición posible y

tampoco me parece que sea una

condición indispensable. Creo que

lo que si es posible es trabajar con

un marco de acuerdos - en todo caso

más sectoriales – que vayan confi-

gurando una agenda más amplia de

cuestiones metropolitanas estratégi-

cas. Por ejemplo: es imperioso dis-

cutir en un marco metropolitano la

cuestión de los servicios privatiza-

dos, de las tarifas, de la tarifa social,

del rol de los entes reguladores, etc.

Todo esto está hoy lejos de las capa-

cidades locales para incidir en las

decisiones que se toman cotidiana-

mente. Por eso mismo sin duda este

tema es parte innegable de una posi-

ble agenda estratégica metropolita-

na y mientras estos acuerdos míni-

mos no se alcanzan las empresas

“reinan” y mandan casi sin oposi-

ción. En síntesis, yo creo que sólo

será posible constituir una región si

se dan un conjunto de pasos previos

que se materia-lizan en una agenda

y se verifican en acuerdos que ten-

gan como centro la equidad y mejo-

ra de la calidad de vida de la gente.

Los Perfiles de La Gran Ciudad

Eduardo Reese Arquitecto (UNLP) argentino, ha participado – como director a veces, y como asesor otras - en varios procesos de

planificación de desarrollo local, tanto en nuestro país como en el exterior. Lleva publicados varios trabajos sobre el tema y actualmente,

además de ser docente de la carrera de Urbanismo de Universidad Nacional de General Sarmiento y de co-dirigir la carrera de Proyecto

Urbano en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, se desempeña como Subsecretario de

Políticas Socioeconómicas del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires.

en

tre

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ta

- Según su opinión ¿es posible"importar" a una región o ciudadexperiencias de planeamiento es-tratégico que hayan resultado exi-tosas?R.G.: No estrictamente, porque ca-

da caso es un caso. Cada territorio

tiene sus particularidades y la in-

ducción de este tipo de proceso

tiene fundamentalmente una gran

carga sociológica y cultural. Por lo

tanto la extrapolación de experien-

cias, en líneas generales, no da bue-

nos resultados. Si bien hay un ABC,

una serie de fundamentos que hacen

a este tipo de procesos y que sin du-

da se deben respetar, la manera có-

mo se va a desarrollar cada caso con-

creto tiene que ver con las condicio-

nes propias de cada caso.

- Ud. acaba de mencionar un ABCde la planificación ¿podría dar unejemplo?R.G.: Por ejemplo, forma parte del

ABC interrelacionar lo económico

con lo social y con lo físico, tanto

ambiental como espacial. El plan-

teo de todo proceso de desarrollo

debe tener en cuenta simultánea-

mente todos estos componentes y

de alguna manera armonizarlos.

Asimismo debe respetar las condi-

ciones de sustentabilidad social y

cultural del proceso. No sólo se

trata de saber qué es lo que se va a

hacer y cómo se lo va a hacer, sino

sobre todo de determinar si los ac-

tores concretos de ese lugar con-

creto están en condiciones de asu-

mir ese proceso o si se requiere al-

gún tipo de intervención previa o

simultánea al respecto. En general

en las experiencias europeas, que

son las más exitosas, se observa

una fortaleza muy grande de la so-

ciedad civil. Entonces, durante es-

tos procesos allá se establecen de-

terminados tipos de interrelacio-

nes entre Estado y sociedad civil

que acá es muy difícil que se pue-

dan suscitar. Esto es así porque

nuestra sociedad civil es mucho

más débil, y nuestro Estado es

más débil aún, comparado con los

de Europa.

- ¿Cuál sería entonces, el lugar delEstado en el proceso de desarrollodel planeamiento estratégico?R.G.: Tomando nuevamente a Eu-

ropa como referencia, se puede

decir que es fundamental. Allá el

Estado tiene, en general, un papel

de regulación muy fuerte, sobre

todo en lo que hace a los procesos

de desarrollo local y regional; si

bien tiene distintas manifestacio-

nes en cada país. Por ello ésta es

una de nuestras mayores debilida-

des al respecto. Cuando nosotros

estamos hablando en términos de

la región metropolitana de Buenos

Aires, por ejemplo, haciendo ex-

cepción de la Ciudad de Buenos

Aires, encontramos muchos mu-

nicipios que tienen dimensiones

impresionantes comparados con

un municipio de Europa pero que

cuentan con un Estado mucho

más débil. Así, la capacidad del

"La planificación estratégica desarrolla procesos que hacen ganar al conjunto de la sociedad, tanto en

eficacia como en eficiencia y en transparencia"

Rubén Guillén es licenciado en Economía y desde hace tiempo se desempeña en el campo de la

formulación y evaluación de proyectos y en la planificación y programación del desarrollo, tanto

local como regional. Sobre la planificación estratégica y sus posibilidades de implementación -antes y

después de la crisis del 20 de diciembre- el rol del Estado en este proceso y las experiencias

realizadas en la Argentina habla en esta nota.

Lic. Rubén Guillén

La

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Estado municipal de La Matanza

es infinitamente más débil que la

de un Estado local europeo. Ni

qué decir si la comparación se ha-

ce con un municipio europeo que

tenga dimensiones similares al

partido de La Matanza. Esa es una

realidad muy particular que tiene

la región metropolitana y que di-

fiere mucho de las condiciones

mínimas para sustentar un proce-

so de este tipo, sobre todo en la

cuestión de fondo que hay que te-

ner en cuenta: el desarrollo local

no es la formulación de un plan.

La formulación del plan es una

instancia del desarrollo local, el

desarrollo local es un proceso

complejo de largo plazo.

- ¿Qué sucede entonces con losprocesos de desarrollo de un planestratégico en nuestro país? R.G.: Existen experiencias de este

tipo....

Si tengo que considerar los planes

estratégicos que se han formula-

do y los procesos de desarrollo

resultantes, creo que son bastante

opinables. Hay experiencias más

o menos felices, pero haciendo

un balance crítico resulta que si

bien unas son mejores que otras,

ninguna es satisfactoria en térmi-

nos estrictos. Y esto es así porque

precisamente mucho de lo que se

ha tratado de hacer tiene que ver

con intentos de replicar expe-

riencias foráneas. Sin embargo,

hay otra cuestión fundamental a

la hora de explicar los pobres re-

sultados: el tema del entorno o de

qué tan amigable es el entorno.

Por ejemplo el caso de las condi-

ciones macroeconómicas, que

son fundamentales para poder

plantear ejercicios de este tipo. Si

hay condiciones macroeconómi-

cas que se alteran o que son ines-

tables, es muy difícil acometer un

proceso de desarrollo local más o

menos definido. Así, el escenario

en el que el dólar estaba uno a

uno con el peso era radicalmente

distinto al que se conformó luego

con el dólar en torno a los 3,70

pesos. De la misma manera, plan-

tear un proceso sin "corralito" no

es lo mismo que un proceso con

"corralito". Estas emergencias al-

teran terriblemente cualquier

plan previo.

- La planificación estratégica¿implica grandes costos para laadministración pública? ¿y québeneficios reporta?R.G.: No. Al contrario. Todos es-

tos procesos hacen ganar al con-

junto de la sociedad. Gana el Es-

tado y gana la sociedad civil, y lo

hacen tanto en eficacia, como en

eficiencia y en transparencia.

Cuando estos procesos están bien

formulados ponen en juego y ga-

rantizan una serie de cuestiones,

sobre todo en términos de efica-

cia, de eficiencia y de transparen-

cia, porque son procesos abiertos

a la sociedad civil; e incluso en

términos de equidad, porque un

proceso de desarrollo local o de

desarrollo regional bien hecho es

un proceso efectivamente demo-

crático que como tal profundiza

las prácticas democráticas.

- Hay quienes sostienen que arti-cular este tipo de procesos signi-fica la creación de instituciones oaparatos burocráticos que a suvez implica dinero del gasto pú-blicoR.G.: Esto no es así. Un abordaje

serio de la cuestión debe partir de

un análisis de tipo costo-benefi-

cio. En líneas generales cualquie-

ra de estas experiencias exitosa

en el mundo ha tenido costos ín-

fimos comparados con los benefi-

cios que produjo. Y cuando ha-

blamos de "beneficios" hacemos

referencia a los de todo tipo, por-

que en la relación entre benefi-

cios y costos no hay que tomar

solamente las variables económi-

cas, dado que estos procesos fun-

damentalmente elevan la calidad

de vida. No obstante, aún en tér-

minos estrictos de caja (cuanto

dinero salió y cuanto entró) el re-

sultado es muy positivo.

- ¿Es necesario que una región –o una ciudad - tenga una planifi-cación estratégica para ser com-petitiva en el mundo globalizado?R.G.: A mi no me gusta centrar las

cosas en términos de mera com-

petencia sino en la posibilidad de

gestión exitosa del desarrollo de

un agregado complejo como es

una región, sobre todo una re-

gión urbana. Más aún si uno

piensa en términos de una región

como la de Buenos Aires. Si se

considera la satisfacción de esta

serie de parámetros (reitero: efi-

cacia, eficiencia, transparencia y

equidad) la planificación estraté-

gica se convierte en una condi-

ción sine qua non para llevar eso

adelante. Pero la planificación es-

tratégica bien hecha. La mayoría

de los planes que se han hecho

aquí han aparecido como un pro-

ducto de moda y se redujeron a la

formulación de un plan estratégi-

co. Y reitero, el desarrollo estra-

tégico no es la formulación de un

plan; la formulación del plan es

una parte del proceso. El desarro-

llo estratégico es una cuestión

muchísimo más compleja. Que

sea un proceso serio depende de

cómo uno se acerque y cómo

aborde el tema y de la propia car-

ne que pongan los actores en

cuanto a plantearse algo factible

“La formulación delplan es una instanciadel desarrollo local. El desarrollo local

es un proceso a largo plazo.”

21

En

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illé

n

dentro de sus propias restriccio-

nes económicas, sociales y cultu-

rales.

- ¿Y como se mide el planeamien-to estratégico? No existen están-dares homogéneos para medir-los...R.G.: Hay planes que establecen

sus propios parámetros, y hay

otros que no. Un plan bien for-

mulado debe incluir objetivos y

metas bien definidos, e indicado-

res trazadores que permitan de-

terminar en cada momento cuán-

to se ha avanzado para alcanzar-

las, si se está cumpliendo con lo

planeado, de manera tal que se

pueda identificar los desvíos para

poder corregirlos. En nuestro

medio en términos de planifica-

ción, y sobre todo de una planifi-

cación consecuente - porque esto

es una de las condiciones de base

para que este proceso se pueda

llevar adelante-, esto no es preci-

samente lo más usual, sino todo

lo contrario.

- ¿Qué pasa, entonces, con losprocesos de desarrollo y la plani-ficación estratégica, "post" 20 dediciembre?R.G.: Eso es a lo que me refería

anteriormente cuando hacía refe-

rencia a las condiciones de con-

torno, de entorno que afectan a

un plan. En un país como la Ar-

gentina lo macro "mete mucho

ruido", no sólo lo macro sino las

inestabilidades de todo tipo.

Cuando uno dice que no sola-

mente hay que planificar sino

que hay que cumplir lo que se

planifica, y eso lo está diciendo

en un país donde la mayoría de

las instituciones están sospecha-

das de todo tipo de corruptela,

donde nadie está dispuesto a pa-

gar dos centavos por la probidad

de miembros de la Corte Supre-

ma de Justicia, por ejemplo, ha-

blar de cumplir es un poco difícil

porque el estado de degradación

atraviesa a toda la sociedad. Es

muy difícil pensar en obtener

una parcela de virtudes en un

contexto general que no es vir-

tuoso precisamente. Esto no im-

plica que uno tenga que desechar

las posibilidades de este tipo de

planificación, sino al contrario,

cuanto más adverso o difícil es el

contexto más hay que planificar y

más abierto y democrático debe

ser el proceso. En estos casos

además hay que planificar consi-

derando distintos tipos de esce-

narios y distintas alternativas an-

te ciertos cambios esperables en

el contexto, lo cual lo hace más

difícil, pero no imposible. Por

eso digo que lo que falta acá es

mucha reflexión en torno a las

propias restricciones y a las pro-

pias condiciones.

- ¿Es posible aquí y ahora planifi-car estratégicamente en la Re-gión Metropolitana de Buenos Ai-res?R.G.: Creo que hay un problema

muy severo que tiene que ver con

las condiciones políticas de esta

región. Como no existe una ins-

tancia siquiera de diálogo perma-

nente respecto de cuestiones bá-

sicas entre la Ciudad de Buenos

Aires y los partidos del Conurba-

no, es bastante difícil plantearse

en el aquí y ahora un proceso de

este tipo. Sobre todo porque ni

siquiera hay una autoridad colec-

tiva común. En esta región convi-

ven sin ningún tipo de coordina-

ción la Ciudad Autónoma con su

gobierno y todos los partidos del

Conurbano, cada uno con su go-

bierno, sumados al gobierno de

la Provincia de Buenos Aires.

Desde el punto de vista político

institucional resulta entonces

que este es un contexto bastante

difícil, con gobiernos de distintas

jerarquías, más allá de los distin-

tos signos políticos (que en nues-

tro caso, por las prácticas políti-

cas por todos conocidas, aportan

más ruido a una situación ya de

por sí complicada).

- ¿Sería necesario crear algunainstancia institucional entonces?Seguramente, habría que trabajarmuy fuerte entre la Ciudad Autó-noma y la Provincia de BuenosAires, acompañada de los muni-cipios del Conurbano, en la crea-ción de un foro o de algún ámbi-to donde se puedan comenzar asentar los estados a discutir porlo menos la necesidad de este ti-po de prácticas. Creo que acá hayque ir haciendo un proceso gra-dual, comenzando con cosas muypequeñas y elementales para des-pués poder llegar a un plan estra-tégico. Por ejemplo, una cuestiónmínima es la coordinación de po-líticas de salud, que hoy no lahay. Hoy el Gran Buenos Airestiene un grave problema sanita-rio, los hospitales están muy de-sabastecidos y los problemas,parcialmente, se vienen "palean-do" porque la gente se atiende enhospitales de la Ciudad. Ahora,desde el punto de vista de la efi-cacia y de la eficiencia y de la ca-lidad de vida de la gente que seatiende, quizá tendría muchísimomás sentido hacer un acuerdopor el cual la Ciudad de BuenosAires de alguna manera le trans-fiera recursos a los hospitales dela Provincia y no que la gente setenga que tomar tres o cuatros

“...uno tiene que planificar y ser consecuente con lo que planifica,

lo cual en nuestromedio no es

precisamente lo más usual...”

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colectivos para ir desde Floren-cio Varela a atenderse en el hos-pital Argerich de la Ciudad deBuenos Aires, cuando hoy puedepagar el colectivo y mañana no, yentonces interrumpe el trata-miento. Una situación de este ti-po perjudica a todos y no sirve anadie. Este es uno de los proble-mas severos y urgentes por losque se podría comenzar a traba-jar si hubiera voluntad y grande-za política para hacerlo.

- Dentro de la Región Metropoli-tana hoy están en marcha dos ex-periencias. Una es la de la Re-gión Metropolitana Norte y otra,desde la Ciudad de Buenos Aires,es el desarrollo de un Plan Estra-tégico ¿qué opina de estas expe-riencias?R.G.: Es muy difícil obtener ini-

ciativas parciales exitosas cuando

hay un todo que define el contex-

to y del cual los territorios para

los que se plantean esas iniciati-

vas parciales forman parte. Si

quiero desarrollar mi musculatu-

ra y lo único que hago son "fie-

rros" con mi brazo izquierdo, só-

lo voy a lograr que tanto el desa-

rrollo de ese brazo no se condiga

con el del resto del cuerpo como

que ese desarrollo sea inferior al

que obtendría si trabajara con to-

do el cuerpo. Las iniciativas par-

ciales referidas pueden servir pa-

ra gestionar alguna problemática

más de tipo vecinal, pero no para

inducir un proceso de desarrollo

en sentido estricto. En ese con-

texto tengo una visión muy críti-

ca del Plan Estratégico de la Ciu-

dad de Buenos Aires, absoluta-

mente crítica. Un plan que se ha

construido sin tomar en cuenta

el Conurbano Bonaerense, ya tie-

ne un vicio de base terrible. La

Ciudad de Buenos Aires es el

centro de una megalópolis, de la

cual es lo más rico, lo más con-

centrado, pero no constituye ni

siquiera su tejido mayoritario.

Estamos hablando de una mega-

lópolis del orden de los 12 millo-

nes de habitantes donde la Ciu-

dad contiene poco más o menos

de la cuarta parte. Entonces esos

tres cuartos que quedan fuera ob-

viamente generan una serie de

efectos en la Ciudad de Buenos

Aires que hacen que uno no pue-

da gestionar con éxito el desarro-

llo de la Ciudad si no tiene ma-

nera de regular esos efectos que

vienen de fuera. Un plan pensado

desde la General Paz hacia aden-

tro está totalmente errado. Lo

mismo sucede con el tema de la

Región Metropolitana Norte. De

hecho la RMN se ha circunscrito

mucho a problemáticas que son

de tipo vecinalista, que no tienen

nada que ver si uno piensa en lo

que es el Plan Estratégico de Bar-

celona, por ejemplo. Cuando

uno forma parte de una megaló-

polis trata a la megalópolis como

un todo o no tiene éxito. El Plan

Estratégico de la Ciudad tiene

ese defecto sumado a otra serie

de defectos colaterales, como por

ejemplo el hecho de que ninguna

de las secretarías del Gobierno de

la Ciudad actúa en consecuencia

con el Plan Estratégico. El Plan

Estratégico es algo que va abso-

lutamente por cuerda separada

de la gestión del Gobierno de la

Ciudad Autónoma de Buenos Ai-

res. Está hecho "pour la galerie".

Los Perfiles de La Gran Ciudad

Rubén Guillén es licenciado en Economía (UBA) argentino, y desde hace tiempo se desempeña en el campo de la

formulación y evaluación de proyectos y en la planificación y programación del desarrollo local y regional. Master en

Sociología de la Academia de Ciencias de la Republica Checa, Doctor en Economía de la Universidad de Buenos Aires

y Doctor en Teoría Económica de la Universidad de Grenoble, Francia, ha trabajado en diferentes proyectos de

desarrollo local y regional con la Delegación para el Desarrollo del Territorio y la Acción Regional (DATAR)

organismo que depende del Consejo de Ministros de Francia. También ha desarrollado diversas tareas con el Instituto

de Investigaciones Económicas sobre la Producción y el Desarrollo de la Universidad de Grenoble, y lleva publicados

diversos trabajos sobre el tema.

23

no

ta d

e f

on

do

Planificaciónestratégica

Consideramos al planeamiento estratégico como la herramienta por excelencia para pensar, diseñary construir una nueva ciudad que asegure una alta calidad de vida para sus habitantes, competitivaen la economía global, inclusiva y solidaria. Lo elegimos como herramienta porque su singularidadradica en que permite involucrar, en ese pensamiento-diseño y construcción, a todo y todos los ele-mentos de la ciudad misma, produciendo para cada caso un único planeamiento, con rasgos y ca-racterísticas propias.

Pero cómo debe ser pensada la planificación estratégica para asegurar el desarrollo y progresoeconómico y social, qué implica su utilización como herramienta de gestión, qué actores convoca,qué elementos deben ser tenidos en cuenta en el momento de planificar, cómo llevar adelante elproceso de manera exitosa – y qué parámetros miden ese éxito - son algunas preguntas que con-sideramos indispensables a la hora de sentarse a debatir una planificación estratégica posible parala Región Metropolitana Buenos Aires, debate que consideramos urgente y necesario.

Convocamos entonces a seguir pensando en la planificación estratégica y exponemos, a continua-ción, las ideas de algunos autores que nos merecen especial consideración, además de un brevecompendio de las ideas de desarrollo local que se dieron en otros países, incluido el nuestro.u

n a

po

rte

al

de

ba

te

Un mundo local en el mundo global

La globalización comprende tres

procesos concomitantes que inciden

directamente sobre el rol de espacio

articulador de desarrollo que cum-

plen las instancias locales. Tanto la

urba-nización, como las nuevas tec-

nologías de la información y el fun-

cionamiento de la economía y las co-

municaciones como una unidad in-

tegrada, parecen erigir formas espa-

cio – temporales nuevas y aquellos

procesos sociales que se mantenían

separados por la distancia y el tiem-

po forman parte ahora de un desarro-

llo único e interrelacionado. Esta si-

tuación ha llevado a muchos autores a

declarar el fin de las ciudades, inaugu-

rando la era de los espacios virtuales.

Sin embargo, intelectuales como Ma-

nuel Castells y Jordi Borja objetan di-

cha alternativa, y proponen un cami-

no nuevo para la generación de un

desarrollo futuro sustentable. En

oposición a los profetas del nuevo or-

den mundial, estos autores destacan

la necesidad de reforzar las instancias

regionales como reguladoras de un

desarrollo socioeconómico más justo

y eficaz. Lo local no sería opuesto a lo

global, sino que ambos niveles se pre-

sentan como complementarios. La

preeminencia de las comunicaciones

y su influencia en los flujos de capita-

les y mercancías, llevaron a Castells y

Borja a proclamar el nacimiento de

un nuevo tipo de sociedad: la socie-

dad de los flujos. Los mismos no de-

jarían de expresar relaciones asimé-

tricas de poder, pero ahora se daría el

caso de que el poder de los flujos ha

superado a los flujos del poder. En

definitiva, la desigualdad en las rela-

ciones que se dan a través de los flu-

jos podrían ser revertidas gracias al

carácter no centralizado de aquellos.

La regulación de los flujos escaparía a

la voluntad de sus propios controla-

dores. ¿Cómo podrían las ciudades

aprovechar estas circunstancias?.

Castells y Borja responden: “El con-

trapeso político a la mundialización

económica en el nuevo sistema global

es la red electrónicamente articulada

y políticamente gestionada de ciuda-

des al servicio de sus ciudadanos”1.

Cada gobierno local debería tratar de

generar condiciones de competitivi-

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dad no sólo en su espacio territorial,

sino por medio de la red de flujos

constituir redes de ciudades capaces

de redireccionar el desarrollo socioe-

conómico a favor de sus habitantes.

En la actualidad, el crecimiento de las

áreas urbanas y la movilidad de sus

habitantes hace imposible determinar

fehacientemente si un problema

corresponde a una jurisdicción u

otra, si las políticas públicas de una

administración local alcanzan sólo a

sus habitantes o también a aquellas

personas que trabajan y estudian allí,

o bien cuántas dependencias estatales

intervienen para la satisfacción de

una misma demanda ciudadana. La

alta complejidad de las cuestiones

que los gobiernos metropolitanos de-

ben enfrentar, les exigen una forma

de actuación que supera sus compe-

tencias históricas y legalmente esta-

blecidas. Esta situación ubica a los

gobiernos locales frente a desafíos ca-

da vez más importantes que implican

para su resolución el desarrollo de un

proyecto integral de ciudad. En la ac-

tualidad, los proyectos integrales de

ciudad se expresan a través de los pla-

nes estratégicos. Una definición posi-

ble es la vertida por el Dr. Mario Ro-

vere, quien afirma que la planifica-

ción estratégica puede ser entendida

como “un ejercicio de reflexión-ac-

ción que uno o más actores sociales

realizan, a partir de su experiencia,

para diseñar intervenciones o mejorar

sus prácticas, considerando la pro-

ducción social como consecuencia de

la interacción de fuerzas sociales que

concurren o no en algún punto de su

aplicación. Se caracteriza por facilitar

la consideración de dimensiones sub-

jetivas, incluir herramientas analíti-

cas para la complejidad, ofrecer – a

través de una mirada más panorámica

en términos espaciales y temporales –

una adecuada articulación con su me-

dio y con los otros actores que inter-

vienen en un mismo espacio de trans-

formación y por proveer de significa-

do y sentido a las actividades que se

realizan. Interactuando fluidamente

con estilos de administraciones afi-

nes constituye un sólido mecanismo

de formación de estrategias y un in-

tegrado mecanismo de toma de deci-siones”2.

En el mismo sentido, el arquitecto

Eduardo Reese afirma que “la planifi-

cación estratégica del desarrollo su-

pone una definición consciente de la

orientación y destino que dará una

comunidad a sus recursos y activos

existentes (recursos naturales, activi-

dad industrial, capital humano, etc.),

y de las modalidades de exploración y

explotación de sus recursos y activos

potenciales. Cuando hacemos refe-

rencia a la comunidad, entendemos

por ello al colectivo de representantes

de los diversos sectores y actores so-

cio-económicos que la integran, in-

cluido el Estado. En un proceso de

sucesivas iteraciones, la comunidad

acuerda una orientación del desarro-

llo, decidiendo cómo se asignarán los

recursos y como se financiará su ex-

plotación. El proceso en su conjunto

constituye un verdadero aprendizaje

social sobre las fortalezas y debilida-

des de la comunidad territorialmente

constituida”3.

Para Borja y Castells “el plan estraté-

gico es una herramienta de planifica-

ción integral para el desarrollo econó-

mico y social de un territorio, se ela-

bora a partir del análisis de la situa-

ción actual y de sistemas participati-

vos de fijación de objetivos, define el

concepto de futuro de un territorio y

las líneas de actuación clave para la

consecución de sus objetivos con el

fin de propiciar la acción conjunta y

coordinada de todos los agentes insti-

tucionales, económicos y sociales del

territorio, conseguir la adhesión co-

lectiva de la población a un proyecto

de futuro sentido como propio y ase-

gurar la proyección externa sistemáti-

ca y eficaz del concepto de futuro del

territorio en los ámbitos extraterrito-

riales para la consecución de sus ob-

jetivos”4.

En su libro Las Partes y el Todo, los

intelectuales Rubén Guillén y Nelba

Principi definen "la planificación es-

tratégica del desarrollo es un proceso

en el que participan los principales

actores políticos, económicos y socia-

les de una comunidad local y/o de un

conglomerado regional. Consiste en

elaborar un diagnóstico compartido

sobre las claves para su desarrollo

sostenido y sostenible, construir una

visión posible de su futuro común a

largo plazo y definir los objetivos ge-

nerales y específicos y los cursos es-

tratégicos de actuación prioritaria,

tanto pública como privada. La ges-

tión de este proceso reside en un con-

junto de acciones destinadas a coor-

dinar e impulsar los esfuerzos públi-

cos y privados necesarios para desa-

rrollar las estrategias seleccionadas y

alcanzar los objetivos propuestos por

la planificación”5.

Independientemente de los agentes y

causas necesarias para la generación

de un proyecto planificado de desa-

rrollo, una primera aproximación al

1-Local y global, Jordi Borja y Manuel Castells, Editorial Taurus, México 2000.2-La Planificación Estratégica y la Ciudad como Sujeto, Mario Rovere, InsertLa Gran Ciudad Nº2, primavera 2002.3-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese en el marco de la producción teórica del Plan Estratégico Rosario, Rosario mayo de 1999.4-Local y Global, obra citada. 5-Las Partes y el Todo, Rubén Guillén y Nelba Principi, Secretaría de Desarrollo Económico de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires 1999.

“El plan estratégicoes una herramienta

de plani�caciónintegral para el desarrollo

económico y socialde un territorio...”

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tema permite afirmar que la presencia de una marcada vo-

luntad política resulta fundamental a la hora de articular e

impulsar toda iniciativa de cogestión pública-privada, ya

que este tipo de acciones constituyen el modelo que la pla-

nificación estratégica plantea seguir como camino de revi-

talización de lo local en contraposición a lo global. No se

trata entonces de caer en las exigencias recurrentes de au-

tonomía local o redistribución de los fondos públicos co-

participados, sino de construir una instancia promotora de

gestión que articule y nuclee esfuerzos y oportunidades.

El plan estratégico no es entonces una norma ni un progra-

ma de gobierno, sino que se presenta como un nuevo con-

trato político entre las instituciones públicas y la sociedad

civil. Es una respuesta conjunta de la ciudadanía y sus re-

presentantes frente a una situación contextual que se desea

transformar. Sin duda alguna, el accionar de los agentes

institucionales es fundamental, pero su coordinación con

los destinatarios directos de la actividad estatal es otro pi-

lar elemental. Esto no implica que el hecho de concebir un

proyecto de cogestión integral de la ciudad se traduzca di-

rectamente en respuestas mágicas. Todos los especialistas

consultados o tomados como referentes a la hora de anali-

zar el tema coinciden en que la experiencia de actores so-

ciales que pretenden sobrellevar el proceso sin pagar nin-

gún costo, o de agencias públicas que intentan monopoli-

zar el proyecto en detrimento de su complejidad sistémica

y de su carácter participativo, son una señal de alerta ante

las visiones mistificadoras.

La planificación estratégica como expresión local

Para saber de qué se habla cuando se habla de planes estra-

tégicos es necesario analizar los elementos que lo compo-

nen, las etapas y actores que intervienen en su desarrollo y

las herramientas concretas necesarias para llevarlos ade-

lante, todos rasgos emergentes del entorno socio cultural

sobre el que se planifica. Un ejemplo claro lo constituye la

planificación en las ciudades latinoamericanas, en la que

cobran mayor importancia las temáticas relacionadas con

el campo social. “Si se compara los planes estratégicos de

las ciudades latinoamericanas, se observarán las mismas

matrices de puntos fuertes y débiles, los mismos objetivos

genéricos, y sobre todo la misma ausencia de proyectos ur-

banos formulados en términos de programación, costes y

dificultades. La reforma y transformación de nuestras ciu-

dades necesitan planes. Planes que pueden adoptar la me-

todología de análisis y consenso de la planificación estraté-

gica, pero planes con contenido propositivo”6 asegura

Borja, quien además destaca cuatro características que de-

berían aunar dichos planes:

• Normativos: las formas de ocupación del territorio, su re

distribución y resignificación expresadas en planos, ya

que la pérdida de la dimensión formal implica ignorar el

aprovechamiento real que se puede hacer de las condicio-

nes geográficas, culturales y ambientales del territorio de

una ciudad.

• Operativos: a fin de que se transformen en proyectos

que incidan real y directamente sobre población y terri-

torio.

• Estratégicos:entendiendo lo estratégico como el territo-

rio de coincidencia entre la necesidad y la oportunidad.

• Prácticos:que no requieran lapsos dilatados o excesivos

trámites para ser puestos en marcha.

Entre los actores participantes en un proceso de planifica-

ción estratégica, Borja nombra las mismas ciudades, en un

doble juego que las toma como objeto y sujeto de la plani-

ficación propuesta: “ son ciudades plurimunicipales, y esto

se refiere tanto al continuum urbano, al ámbito del merca-

do de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a la gestión

de los servicios urbanos básicos, a la localización de gran-

des proyectos urbanos (ciudades empresariales, barrios ce-

rrados, etc.) o de asentamientos humanos informales. Sin

embargo las estructuras de gobierno metropolitano son

prácticamente inexistentes, si por tales se entiende entes

políticos representativos con capacidad de planeamiento,

de inversión en grandes proyectos y de redistribución de

recursos y de gestión coordinada de los servicios públicos

que por su naturaleza requieren ámbitos supramunicipa-

les. Existen entes sectoriales de gestión o coordinación de

las áreas metropolitanas (...) pero adolecen de “sectorialis-

mo”, es decir se gestionan al margen de los planes y pro-

yectos de desarrollo urbano, en algunos casos dependen de

la administración superior (estatal o provincial), y si no

son relativamente opacos pues su vinculación con los go-

biernos locales es débil, bien porque son “entes autóno-

mos”, bien porque son servicios concesionados. El hecho

es que la ordenación del territorio, el planeamiento y la

gestión del desarrollo urbano, tanto en lo que se refiere a

grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y

de espacio publico, no responden a una gestión democráti-

ca local o de proximidad, que permitiría una actuación pú-

blica integrada y participativa"7.

Por su parte, los especialistas argentinos Rubén Guillén y

Nelba Principi8 definen los actores que participan en la de-

6-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, Jordi Borja, con la colaboración de Zaida Muxí, Revista Instituciones y Desarrollo Nº8, Barcelona 2001.

7-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada.8-Las Partes y el Todo, obra citada.

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finición del planeamiento estratégico,

definición que si bien realizan en tér-

minos abstractos no reniega de su in-

mersión en un contexto socio cultu-

ral: “El desarrollo estratégico designa

un proceso en el que participa el

conjunto de los actores sociales del

territorio en el que se lo plantea, que

también necesita del aporte perma-

nente de especialistas. Por lo tanto en

nuestro medio se trata de un proceso

que requiere de profundas transfor-maciones de tipo cultural”9.

Es así como el desarrollo estratégico

de una unidad territorial dada suele

exigir una re organización y re defini-

ción de la autonomía de los gobier-

nos locales, acorde no sólo con posi-

bles exigencias internas sino también

con las exigencias que el nuevo con-

texto global plantea. Castells y Bor-

ja10, definen las nuevas actividades de

los gobiernos locales en la gestión de

las ciudades por medio del concepto

de gobierno promotor. Más específi-

camente, dicho concepto hace refe-

rencia a cuatro atributos básicos:

• La promoción de la ciudad hacia

el exterior, atrayendo inversores y

visitantes. Se trata de generar una

oferta atractiva de ciudad, que no

tiene porque ser necesariamente

financiada por el Estado. El rol de

promotor se asienta en la creación

de las condiciones sistémicas que

impulsen a los actores públicos y

privados a confiar e invertir en la

ciudad.

• La concertación con múltiples

organismos públicos y privados

para la realización de los proyec-

tos de ciudad. Esto presupone ini-

ciativa política, cambios legales y

consenso ciudadano.

• La promoción interna de la ciu-

dad, como generadora de un fuer-

te sentimiento de pertenencia en

sus habitantes. La base material de

esa conciencia colectiva debe

traslucirse en obras y servicios,

tanto de carácter simbólico como

de respuesta concreta a necesida-

des objetivas.

• La innovación político-adminis-

trativa. El papel promotor del go-

bierno local puede fracasar si no

logra generar formas de gestión de

lo público que comprometan a la

población, ya que la complejidad

de las nuevas cuestiones metro-

politanas implica que ningún go-

bierno por sí solo pueda afrontar-

las eficazmente.

“El Plan Estratégico de Desarrollo

(PED) constituye la herramienta es-

tructurante del desarrollo territorial

(...) la concreción de un plan de este

tipo implica la implementación de

nuevos modelos de formulación de

políticas y de gestión y la utilización

de nuevas herramientas en la relación

entre el estado local y su entorno eco-

nómico y social. Su formulación y

ejecución requiere un proceso previo

de estudios e integración de informa-

ciones, a partir del cual se llegue a de-

tectar las distintas necesidades y

oportunidades de inversión para el

territorio sobre cuyo desarrollo se

quiere incidir. Este proceso permitirá

identificar, cuantificar, jerarquizar y

priorizar las acciones, que van desde

las reformas institucionales y las asis-

tencias técnicas (consultorías y capa-

citación) necesarias para implemen-

tar los nuevos modelos de formula-

ción de políticas y de gestión y para

utilizar el nuevo instrumental, hasta

las inversiones. Se trata de asignar los

recursos que permitan elaborar y eje-

cutar un esquema compartido de de-

sarrollo económico, social y especial.

Su contenido estará dado por un con-

junto de programas y proyectos que

viabilicen y articulen las necesidades

y oportunidades de inversión, respec-

tivamente, contribuyendo al incre-

mento de la productividad, a la re-

conversión de las actividades de la

economía local que así lo requieran

y a la generación de efectos positi-

vos, tanto desde el punto de vista

económico y social como desde la

perspectiva física del territorio. Para

esto debe contemplarse el fortaleci-

miento institucional de las entidades

operadoras y/o ejecutoras de las ac-

ciones e inversiones que se vayan

programando, a fin de que puedan

gestionar por sí mismas el ciclo co-

rrespondiente a este tipo de proyec-

tos"11 sostienen, sobre el mismo te-

ma, Guillén y Principi.

Si bien los autores consultados tam-

bién establecen criterios generales

que toda propuesta de planeamiento

estratégico podría seguir, al mismo

tiempo aseguran que es preciso com-

prender que el plan es esencialmente

un proceso dinámico donde ninguna

variable o actor determina a los otros.

Durante el desarrollo mismo del

plan, tanto las prioridades estratégi-

camente definidas como los proyec-

tos en marcha y los presentados por

actores sectoriales, contribuyen a

producir y reproducir ciudad, a defi-

nir y redefinir el escenario que se tra-

ta de alcanzar.

El planeamiento estratégico es una

visión a largo plazo que como tal, se

compone de etapas sucesivas que,

una vez desarrolladas, definen el to-

do. Sobre este tema, Guillén y Princi-

pi destacan los siguientes tres com-

ponentes interrelacionados:

• Programación económica: pro-

grama de acción (PA). Es el com-

ponente estructurante de las accio-

nes propuestas por el plan estraté-

gico, focalizando las inversiones

sobre los sectores, áreas y organis-

9-Las Partes y el Todo, obra citada.10-Local y Global, obra citada. 11-Las Partes y el Todo, obra citada.

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a

mos sujetos a intervención, de acuerdo con las distintas

situaciones-problema que se han identificado. Para

ello integra un conjunto de proyectos destinados a

viabilizar y articular las necesidades y oportunidades

de inversión que se han detectado.

• Programación financiera: programa financiero (PF).

Es el encargado de garantizar la viabilidad financiera

del plan estratégico, plantear las metas fiscales, las ne-

cesidades de aportes privados y servir como instru-

mento de análisis de impacto del mismo en las cuentas

públicas y en la situación de los distintos actores pri-

vados involucrados en el Plan.

• Inventario de proyectos (IP). Es el instrumento en-

cargado de identificar los distintos tipos de impacto

que ha de tener cada proyecto en particular, tanto des-

de el punto de vista económico como del financiero.

Y a la hora de desarrollar el plan estratégico; los especia-

listas dicen que la primera tarea atinente al programa de

acción consiste en "identificar y ponderar las distintas

situaciones-problema que se deben resolver y las oportu-

nidades que se quieren aprovechar, para que a partir de

ellas se puedan definir, formular, cuantificar y priorizar

las acciones concretas que se proponen a tales fines, dis-

criminándolas en proyectos determinados y otros tipos

de acciones. Se trata de llevar la estrategia de desarrollo

a un nivel operativo, identificando y mensurando las

restricciones sobre las que se debe desplegar la misma.

Mientras el Plan es el componente estratégico de la in-

ducción de un proceso de desarrollo, el programa de ac-

ción es el componente táctico; el que plantea las accio-

nes concretas que se han de llevar a cabo en el terreno

concreto"12.

Castells y Borja en cambio plantean el desarrollo de eta-

pas ya en la faz práctica del planeamiento estratégico:

• Pre diagnóstico: generalmente surgen proyectos

concretos presentados por los agentes públicos o pri-

vados.• Diagnóstico: definición de escenario deseable, obje-

tivos y líneas de acción.

• Proyectos: son elaborados por comisiones de traba-

jo.

• Establecimiento de prioridades: esta tarea queda en

manos de órganos técnicos y políticos del plan. Deter-

minada la selección, se procede a la conformación de

comisiones reducidas encargadas de elaborar un dise-

ño básico de cada proyecto.

• Los proyectos prediseñados y aprobados por los ór-

ganos técnicos y políticos del plan son promovidos y

controlados por comisiones ad hoc. Es la etapa final

de ejecución del plan.

Con respecto a los actores, a quiénes participan y deten-

tan su lugar en el proceso de planificación estratégica,

los autores presentan diferentes posturas que componen

un abanico que oscila desde la creación de nuevos entes

hasta el fortalecimiento del rol del Estado.

Para Guillén y Principi, llevar adelante una planificación

estratégica implica la creación de un nuevo actor, un

nuevo organismo "en primer lugar, se requiere la consti-

tución de un organismo colectivo integrado por los dis-

tintos actores sociales que asuman la función planifica-

dora; donde éstos discutan hasta acordar el rumbo y las

condiciones del desarrollo y establezcan los modos de

organización para la ejecución de lo planificado. Este or-

ganismo debe reunir una amplia representación de acto-

res públicos y privados y apoyarse, según el caso, en

equipos de especialistas con el fin de formular la faceta

operativa del plan. Este organismo, que denominamos

Consejo de Desarrollo Territorial (CDT), puede consti-

tuirse mediante la participación de todas las institucio-

nes socioeconómicas del territorio que manifiesten su

voluntad de participar del proceso, desde los gobiernos

locales hasta las asociaciones de productores, cámaras

empresariales, asociaciones intermedias, sindicatos, ins-

tituciones educativas y de ciencia y tecnología, ONGs,

etc. El CDT no debe tomarse como una mera instancia

consultiva sino como un órgano con poder de decisión,

involucrado en las diversas etapas de formulación y eje-

cución del plan"13.Además, estos especialistas hacen hincapié en el rol del

Estado como articulador y artífice indispensable. “(el

planeamiento estratégico) Apela a la participación de la

sociedad civil, pero no puede prescindir del rol articula-

dor, ordenador y sobre todo equilibrador, que tiene el

Estado. Es éste quien está llamado, entre otras cosas, a

garantizar la equidad del proceso. Es un ejercicio trans-

disciplinario (...) esto es así porque para que un plan es-

tratégico pueda pasar de las ideas a las acciones, necesi-

ta que las distintas iniciativas que se han de llevar a cabo

se traduzcan en programas, tanto económicos como fi-

nancieros”14.En otro sentido, Reese también toma como actor princi-pal al Estado, en este caso al estado municipal, pero mo-dera su actuación "se hace necesario que el municipioasuma la iniciativa de la construcción del Plan Estratégi-co. El dinamismo político que muestre el gobierno local

12-Las Partes y el Todo, obra citada.13-Las Partes y el Todo, obra citada.14-Las Partes y el Todo, obra citada.

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y el liderazgo del Intendente son engran parte determinantes para eléxito del proyecto en la medida queel sistema político institucional dela Argentina tiene un carácter fuer-temente presidencialista y persona-lista. En las experiencias argentinasel Intendente es una figura clave delproceso"15.Y cita una frase: "La planificacióntradicional (y su metodología bási-camente tecnocrática) supone unEstado fuerte, actor único o funda-mental en inducir respuestas previ-sibles de los otros actores sociales yen el modelamiento de los diversosescenarios. Hoy el Estado debe com-partir la tarea con otros actores so-ciales, con aquellos que sean perti-nentes en cada escenario de gestión.Ello no significa de ninguna maneraque el Estado, como institución es-pecífica de la sociedad, pierda su rolde gestor, de direccionador, de con-trol y de actor social concreto queinterviene en aquello que la socie-dad le encomienda. El Estado es asíun actor social indispensable e inde-clinable en los procesos de planifi-cación de los escenarios de lo públi-co, de lo que atañe a la ciudadanía.Pero su papel en dichos procesos seestá redefiniendo, debe redefinirse"16 (Robirosa, 1998).En cambio Borja apunta a la crea-ción de nuevos organismos o a latransformación de los ya existentesa nivel público, y resalta que cual-quiera de las dos opciones deben seraceptadas y consensuadas para ase-gurar su efectividad institucional.“No existe la solución ideal para elgobierno metropolitano o “ciudadreal” 17 afirma el catalán y sugiereque para crear estructuras metropo-litanas que funcionen eficientemen-te y sean aceptadas en términos po-líticos existen dos opciones:

a) Crear una institución política debase local plurimunicipal que asu-ma competencias metropolitanasque están en manos del gobierno de

ámbito superior (en algunos casospuede adaptarse al ámbito interme-dio existente y se evita crear unanueva institución). Este ente podríaasumir también competencias deplaneamiento que poseen los entesmunicipales pero no pueden ejercereficazmente y en cualquier caso de-bería tener la legitimidad democrá-tica suficiente para planificar y ges-tionar el desarrollo urbano y pararedistribuir ingresos públicos en elámbito metropolitano.

b) Crear un organismo político debase consorciada encargado de ela-borar un plan estratégico metropoli-tano (que oriente los planes territo-riales o reguladores y los programasinfraestructurales) de coordinar lasinversiones de los entes públicosconsorciados y de gestionar (me-diante empresas publicas o por con-cesión a empresas privadas) los ser-vicios urbanos que requieren ámbi-to metropolitano.

En este caso la justicia redistributi-va metropolitana se realizará me-diante las inversiones vinculadas aprogramas o proyectos de “acciónpositiva” o de carácter re equilibra-dor.

El éxito del planeamientoestratégico:

parámetros de medición, voces

a favor y también en contra

Debido a la naturaleza de la planifi-

cación estratégica, entendiéndola

como una mirada que atraviesa to-

dos los tópicos propios de la ges-

tión, es difícil medir su éxito o reali-

zar una evaluación sobre su aplica-

ción, sobre todo porque los paráme-

tros a utilizar no están homologados

ni asentados unilateralmente. En

otro orden, la difusión del éxito ob-

tenido por ciertas ciudades y/o re-

giones que han realizado una plani-

ficación estratégica de su desarrollo

ha originado un debate que cuestio-

na la popularización de la herra-

mienta en cuanto a su efectividad

como tal. Al respecto, el arquitecto

Eduardo Reese opina que “parece

importante incluir de manera crítica

el análisis la cuestión de la rápida

"popularidad" de la planificación

estratégica en los últimos años (...)

Sin embargo, es necesario también

hacerse la pregunta: ¿Es hoy la pla-

nificación estratégica una moda que

otorga status a las ciudades y go-

biernos locales? La pregunta es cen-

tral porque, de ser así, la "moda"

convierte al instrumento en elemen-

to pasatista de seudo modernidad.

La posibilidad de superar el modis-

mo o el snobismo puede basarse en

profundizar y compartir la autocríti-

ca sobre lo realizado. La experiencia

desarrollada hasta el momento en

mas de 30 ciudades de nuestro país

muestra una característica común a

la hora de analizar los desafíos a fu-

turo que tienen dichas experiencias.

Esta característica puede sintetizar-

se como la necesidad de profundizar

los procesos iniciados a través de

una mayor institucionalización de

las estructuras organizativas y de los

canales de participación que se crea-

ron en cada ciudad. Dicho de otra

manera, todos los procesos inicia-

dos en la Argentina en los últimos

años requieren dar el "salto" hacia

adelante que supone pasar de ser

una experiencia de un momento de-

terminado a convertirse en una polí-

tica consolidada de gestión pública

local (y no solo del Estado)18.Entre las voces opuestas se sitúa el

Dr. Héctor Poggiese, un especialista

15- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.16- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.17- El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada.18-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

En estas líneas intentaremos retomar la definición de quéentendemos por área metropolitana de Buenos Aires, ex-plicar las razones por las que no hay respuestas integradasa sus problemas y proponer algunos ángulos nuevos paraabordarla a partir de la creación del Consejo de Planea-miento Estratégico.La región metropolitana de Buenos Aires, marcada por elencuentro entre la Cuenca del Plata con el Mar, constituyeun plexo geográfico que por su envergadura concentra de-safíos fundamentales para la Argentina. Más aun para laProvincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires ylos municipios que la rodean.La lista de razones por las que no se la toma debidamenteen cuenta es extensa y conocida: atomización de los acto-res institucionales, preeminencia de cuestiones coyuntu-rales sobre las cuestiones de largo plazo, especulacionespolíticas de diversa índole, falta de cuerpos técnicos esta-bles en los organismos públicos, complejidad de los temasinvolucrados, etc. Pero tal vez la razón más profunda seencuentre en la superficialidad con la que se han venidoenfrentando los problemas estructurales de la Argentina.En efecto, aun en los ámbitos en los que se podía esperaralgún tipo de avance, como el Comité Riachuelo Matanzao el proyecto de estudio del transporte para el Area Metro-politana de Buenos Aires, donde existía financiamiento y,por lo menos en el primer caso, un ámbito de coordina-ción entre la Nación, la Provincia y la Ciudad de BuenosAires, se han sumado nuevos ejemplos de frustración. Alos temas crónicos de negligencia en las infraestructuras ylas políticas sociales, reconversión industrial y degrada-ción ambiental, se suma hoy el efecto dramático de la cri-sis: las cifras de población por debajo de la línea de pobre-za, los estragos del hambre, en el seno mismo del "granerodel mundo" y la violencia que trae más violencia hablanpor sí mismas.No hay tema complejo que se pueda resolver sin una vo-luntad política manifiesta de los principales actores invo-lucrados. En ese sentido, el abordaje de los problemas delterritorio y desarrollo regional no es un tema de segundo

orden frente a otros desafíos de la crisis. Por el contrario,se trata de una cuestión impostergable, que tiene que vercon la forma de encontrar una respuesta a los temas eco-nómicos, sociales e institucionales y de redefinición del fe-de-ralismo en la Argentina. Esta agenda debe formar partede las prioridades de los gobiernos locales y, en el caso delArea Metropolitana de Buenos Aires, de la Provincia y laCiudad que llevan su nombre.Tal vez una forma de llamar una vez más a la prioridad seatener en cuenta los costos de ignorarla: miles de millones dedólares en infraestructura desaprovechada, costos ambienta-les, tiempos de desplazamientos innecesa-rios, superposiciónde gastos e ineficacia e ineficiencia de políticas públicas, des-perdicio de tierra cultivable y una calidad de vida inferior a laposible para millones de habitantes. En Toronto metropolita-no, que durante años fue un modelo de integración regionaluna vez se hizo un estudio que proyectaba en 55 000 millonesde dólares canadienses la ganancia en 20 años de un abordajeregional de su crecimiento. En nuestra región metropolitanaestos miles de millones que se pierden son un costo de opor-tunidad para combatir la pobreza y enfrentar los problemasmás urgentes, una inmoralidad doblemente inaceptable. Perotambién hay otro costo de no tomar en cuenta la dimensiónmetropolitana: el de perder una oportunidad, el de no aprove-char el enorme potencial que tiene la multiplicación de esfuer-zos de actores dispersos.Qué exista una fundación y una revista dedicada a este temaya es auspicioso. Tal vez la inclusión del tema metropolitanoen la agenda de la sociedad civil sea el paso que todavía no sehabía dado y que pueda remontar el hilo de los antecedentesde abordaje regional de la cuestión metropolitana, que hoy pa-recen más perdidos que nunca en medio de la crisis. La cons-titución del Consejo de Planeamiento Estratégico en la Ciu-dad abre un nuevo ámbito en el que este tema aparece comoprioritario. En efecto, los acuerdos entre actores tan diversoscomo los sindicatos, cámaras, ONG’s, partidos políticos y uni-versidades que integran este espacio han priorizado la cues-tión metropolitana. Si se los respeta y se actúa en consecuen-cia, tal vez seamos capaces de iniciar una nueva etapa.

"No hay tema complejo que se pueda resolver sin una voluntad política manifiesta de los principales actores involucrados"

Arquitecto Andrés Borthagaray*

Opi

nión

* Coordinador Plan Estratégico Buenos Aires 2010

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que critica contundentemente la

fetichización actual de la planifica-

ción estratégica como panacea bíbli-

ca capaz de resolver la contradic-

ción planteada por la globalización

capitalista entre el crecimiento eco-

nómico y la equidad social. El pro-

blema, sostiene este autor, no es so-

lamente la mistificación actual del

planeamiento estratégico como he-

rramienta capaz de solucionarlo to-

do, sino el modo de planificar que la

misma establece. “Paradójicamente,

la planificación estratégica es de ori-

gen empresarial y su destino es la

competencia entre empresas, la de-

terminación de cómo una vence a

las otras. Esto conduce a ciudades

de todas contra todas, regiones ad-

versarias”19.Según Poggiese, es imposible pensar

en generar proyectos cooperativos

entre regiones o actores locales a

partir de una metodología que im-

pulsa la competencia como princi-

pal valor estratégico para el desarro-

llo. Lo máximo a que se puede aspi-

rar con estos métodos es a reprodu-

cir la lógica del mercado, a exacer-

bar el antagonismo interregional

propagado por la globalización. La

planificación estratégica, en defini-

tiva, no es más que una forma de

adaptación a la lucha incesante por

la atracción de inversiones entre los

distintos países, regiones y ciuda-

des, y no una manera de redireccio-

nar el actual proceso de globaliza-

ción por medio de una racionalidad

diferente, que busque la solidaridad

y la redistribución de las riquezas

en favor de los sectores marginados.

Poggiese también cuestiona el su-

puesto carácter participativo de la

planificación estratégica: “Sigue

siendo una iniciativa del estado, ge-

neralmente del municipio. Buena

parte de las decisiones se toman en

forma centralizada y habitualmente

consiste en modalidades de legiti-

mación de decisiones previamente

adoptas y/o de neutralización del

conflicto social”20. El autor también

afirma que la participación es defi-

nitivamente limitada, las cuestiones

a tratar se encuentran dispuestas de

antemano, como así también quié-

nes van a participar y cómo deberán

hacerlo, siendo los temas discutidos

de un nivel de generalidad tal que

obstaculizan la percepción de las

implicancias reales de cada proyec-

to. Por último, Poggiese destaca que

el plan estratégico no contempla las

asimetrías de poder e información

entre los actores involucrados (afir-

ma que parte de una concepción de

homogeneidad social que no es real)

y que no se clarifican los principios

y valores a partir de los cuales se de-

senvuelve el proceso de planea-

miento, dando por asumida y com-

partida una estructura de trabajo y

una concepción del desarrollo pre-

determinadas.

19-Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas, Héctor Poggiese, FLACSO-PPGA, Buenos Aires 2000.

20-Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas, obra citada.21- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

Estado de gestión

Formulado y en etapa de implementación

de acciones

En etapa de avanzada formulación

En etapa inicial de formulación

En etapa de organización y análisis previos

Cuidades

Córdoba, Río Cuarto, Bell Ville y Carlos Paz (Córdoba)

Catamarca, Resistencia (Chaco)

Rosario y Rafaela (Santa Fe) Puerto Madryn (Chubut)

Concepción del Uruguay (Entre Ríos)

Ciudad autónoma de Buenos Aires, Santiago del Estero

(Santiago del Estero) Bahía Blanca (Buenos Aires), Venado

Tuerto y Sunchales (Santa Fe)

Gran Mendoza (Mendoza), Chaco (Chaco) Campana, Junín

y Trenque Lauquen (Buenos Aires) Paraná (Entre Ríos)

El Bolsón, Valle del Río Chubut y Comodoro Rivadavia

(Chubut) Santa Fe (Santa Fe)

Mar Del Plata, Necochea y Luján (Buenos Aires) Neuquén

(Neuquen) Crespo (Entre Ríos) Villa Dolores, San

Francisco y Capilla del Monte-Cruz del Eje-San Marcos

Sierra (Córdoba) Gran Tucumán (Tucumán), Rufino,

Cañada de Gómez y Esperanza (Santa Fe) Esquel (Chubut)

Algunas experiencias de la planificación estratégica en Argentina 21

La P

lan

i�ca

ció

n E

stra

tég

ica

La Plani�cación estratégica en la

Argentina

“Mas allá de los distintos factores

que explican estos procesos, lo cier-

to es que en los gobiernos provin-

ciales y municipales existe una fuer-

te necesidad de buscar caminos al-

ternativos a los modelos tradiciona-

les de gestión pública que habían

llevado a la acción estatal, en las úl-

timas décadas, a un profundo des-

crédito frente a la sociedad. Dentro

de la nueva modalidad de gestión

que debieron enfrentar las adminis-

traciones locales en los años 90,

surgió el replanteo de la planifica-

ción como una instancia necesaria

para la resolución, evaluación y

prospección de diferentes compleji-

dades dentro de la búsqueda de ma-

yores niveles de eficiencia. Simultá-

neamente los métodos de planifica-

ción tradicional sufrieron una fuerte

crítica centrada en su “ineficiencia”

para dirigir y gobernar los procesos

de cambio social. En ese contexto, y

con la influencia que ejercieron tan-

to la experiencia europea y nortea-

mericana como algunas agencias de

cooperación, el enfoque estratégico

de la planificación creció en “popu-

laridad” entre los agentes de los go-

biernos provinciales y municipales

y entre diferentes organizaciones no

gubernamentales”22 asegura el ar-

quitecto Eduardo Reese, un especia-

lista en el tema que ha participado

en la mayoría de las experiencias

desarrolladas en nuestro país.

Desde esta visión global, Reese ase-

gura que los procesos de planifica-

ción estratégica se encuentran suje-

tos a una tensión fundamental: “por

un lado, la propia dinámica capita-

lista, supone una lógica de acumula-

ción que implica con�guracionesregionales inequitativas, determi-nando la viabilidad de algunos pro-yectos y la imposibilidad de otros enel nivel local. Por otro lado, la deci-sión política de gobierno que, enfunción de la disputa de los distin-tos sectores da lugar a emprenderdeterminado proceso de plani�ca-ción. Por último, se destaca el recla-mo de los diferentes actores locales– territoriales como potenciales par-ticipantes de dicho proceso”23.Aunque el éxito de la plani�caciónestratégica depende de muchos ele-mentos vinculados mutuamente, esposible según Borja y Castells desta-car algunos: • La de�nición de políticas con-cretas que puedan aplicarse en elcorto plazo mediante la movili-zación de actores públicos y pri-vados. Así, se generará con�anzaen la viabilidad del plan, tanto enlos agentes que participan con unmayor grado de compromiso, co-mo en la ciudadanía en su con-junto.• Modi�cación de la imagen dela ciudad interna y externamen-te, para sus habitantes y para losagentes extranjeros . Dado que

todo plan estratégico trata de su-

perar una situación crítica me-

diante la proyección de un nuevo

ideal de ciudad, es básicamente

un proyecto de comunicación y

de movilización ciudadana que

busca la promoción interna y ex-terna de la ciudad.

• Cuestionamiento esencial del

concepto de gobierno local impe-

rante, sus relaciones con las de-

más instancias administrativas y

con sus pobladores, su imagen

local e internacional. Por lo tan-

to, implica una reforma política

profunda que dé lugar a un nuevo

tipo de relación entre lo público y

lo privado, permitiendo la mate-rialización de los objetivos plan-teados.

Reese, en cambio, no se re�ere aelementos que aseguren el éxito enel desarrollo de la plani�cación, si-no a condiciones mínimas previasindispensables para llevarlo a cabo:

• Decisión política del municipioque implica sumar a la gestión co-tidiana la visión estratégica deldesarrollo. • Voluntad de liderazgo por partedel municipio y de las institucio-nes locales de mayor "peso" so-cial.• Actitud de diálogo y voluntadde consenso de la sociedad local.

Volviendo a los especialistas catala-nes Castells y Borja 24, éstos estable-cen los siguientes rasgos generalesdel planeamiento estratégico:• Procura la transformación de laciudad a partir de un análisis desituación actual y su proyecciónparticipativa, concentrando losrecursos escasos en los puntoscríticos de�nidos.• A partir de un diagnóstico ini-cial, se proyectan escenarios futu-ros posibles, con especial énfasisen situaciones futuras deseables.Con este marco, se determinan lasacciones, estrategias y proyectos aemprender a �n de materializar-lo.• Usualmente, los planes estraté-gicos desarrollan acciones respec-to a las siguientes áreas: accesibi-lidad y movilidad; equilibrio so-cial; recursos humanos; informa-ción y telecomunicaciones; servi-cios a la producción; calidad deadministración pública; calidadde servicios públicos; cultura einfraestructuras económicas.• Los bene�cios de la plani�ca-ción estratégica se traducen en:acciones a corto plazo; identi�ca-

22- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.23- Equidad e integración social como condición del desarrollo. El Plan estratégico en el ámbito local (Argentina), A. Catenazz i y E. Reese, Mancomunitat

de Municipios del Area Metropolitana Barcelona, Barcelona 1998.24- Local y Global, obra citada.

ción del uso más efectivo de los

recursos; posicionamiento de la

ciudad a fin de aprovechar las

oportunidades; identificación y

desarrollo de product champions;

visión de futuro; concentración

de energías; incorporación y ex-

plotación de perspectiva y objeti-

vidad en la gestión; separación

entre realidad y ficción; colabora-

ción entre sectores público y pri-

vado; incremento de la conciencia

de ciudad y de construcción de

consenso. El objetivo final impli-

ca la difusión del pensamiento es-

tratégico.

• Los obstáculos que pueden sur-

gir en el desarrollo de todo plan

estratégico son: escasa participa-

ción y consenso social; generar

más expectativas que percepción

final de realizaciones; objetivos

demasiado genéricos; poco com-

promiso ejecutivo de los agentes;

percepción exclusivamente políti-

ca del plan; incapacidad para im-

pulsar un seguimiento y promo-

ción eficaz de los objetivos y no

ejecución del plan.

• En algunos puntos el planea-

miento estratégico se asemeja al

anteriormente predominante plan

director territorial, por ejemplo

en lo relativo a las planificacio-

nes con amplio horizonte tempo-

ral, el escenario o modelo de ciu-

dad como punto de partida y la

importancia de la calidad ambien-

tal y el equilibrio social. Ambos

también redefinen el papel de la

ciudad y sus relaciones con el en-

torno inmediato y rechazan la im-

provisación.

• La diferencia fundamental resi-

de en que el planeamiento estra-

tégico actual se basa fuertemente

en la participación de los agentes

públicos y privados. El tipo de

participación característica del

plan estratégico comprende una

participación activa en todas las

etapas del proceso; la inclusión de

La Constitución de la Ciudad de

Buenos Aires establece, en su ar-

tículo 19, la creación de un Consejo

de Planeamiento Estratégico cuya

función es proponer periódicamente

planes estratégicos para la ciudad,

consensuados con los diferentes

actores sociales. El Consejo es

presidido por el Jefe de Gobierno de

la Ciudad – depende directamente

del poder ejecutivo local - tiene

carácter consultivo y su

conformación es la siguiente:

• Una Asamblea conformada por

organizaciones de la Ciudad de

Buenos Aires

• Un Comité Ejecutivo, designado

por la Asamblea y for mado por 25

de sus miembros

• Un/a Director/a Ejecutivo/a desig-

nado/a por el Comité Ejecutivo.

El 27 de septiembre pasado, en el

marco de una asamblea general

realizada en el Centro Cultural

San Martín, quedó constituido el

Consejo de Planeamiento

Estratégico de la siguiente forma:

El Consejo de Planeamiento Estratégicode la Ciudad de Buenos Aires

• Sind. Empleados de Comercio • Sindicato Unico de Trabajadores de Edificios de

Renta y Horizontal -SUTERH• Unión Obrera de la Construcción de la

Rep.Argentina - UOCRA

• Cámara Arg. de la Construcción• Cámara Arg. de Comercio• Asoc. De Bancos Públicos y Privados de la Rep.

Arg. - ABAPPRA

• Religión Acción Católica Argentina• Fundación Judaica• Fed. Alianza Cristiana de Iglesias Evangélicas

• Fed. Entidades Vecinales y de Fomento• Fundación CEP• Fundación TIAU

• Consejo Prof. de Ciencias Económicas

• Sindicato Luz y Fuerza

• Unión Personal Civil de la Nación

• Consejo Prof. de Arq. y Urbanismo • Asoc. Arg. de Organiz. y Proveedores

de Exposiciones y Congresos - AOCA• Consejo Prof. de Ingeniería Industrial

• Ejército de Salvación• Organización Islámica Arg. • Iglesia Evangélica Luterana Unida

• Fundación El Libro• Fundación E. Constantini - MALBA• Fundación Unión

titulares suplentes

• Universidad de Buenos Aires • Fundación Campo del Psicoanálisis• EDUTIC

• Partido Demócrata Cristiano• Partido Socialista Democrático• Unión Cívica Radical

• Fundación Ciudad• Sociedad Central de Arquitectos• Asociación Amigos del Lago de

Palermo

• Cámara Arg. De Distribuidores y Autoservicios Mayoristas -CADAM

• Fundación Grupo Sophia • Colegio Público de Abogados de la

Ciudad de Buenos Aires

• Universidad de Belgrano• Asoc. Arg. de Educadores Sexuales• Sind. Arg. de Docentes Part. - SADOP

• Partido de la Generación Intermedia• Partido Justicialista• Partido de la Ciudad

• Eduhabitat Asociación Civil• Centro Argentino de Ingenieros• ADELCO

• Coord. de Ind. Alimenticias - COPAL• Grupo de Análisis y Desarrollo Inst.

y Social - GADIS Colegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires

Pro

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ituci

ones

Cul

tura

todos los agentes públicos y pri-

vados (en este punto debe consi-

derarse especialmente la situación

de los sectores de la población

con menores posibilidades de in-

serción) y la comunicación per-

manente con la ciudadanía y el

marketing hacia el exterior. La

concertación y el accionar con-

sensuado constituyen la base de

todas las etapas del proceso parti-

cipativo.• El mayor peligro consiste enque todo el mecanismo de planea-miento estratégico se diluya. Sugran flexibilidad, apertura y sunaturaleza de compromiso políti-co no vinculante, pueden ser ele-mentos que potencialmente trans-formen al proceso en un decálogode buenas intenciones pseudole-gitimadoras de acciones no coges-tivas.• El plan estratégico se justificapor sus resultados, los cuales de-ben ser cristalizados en el menortiempo posible.

Tomando el caso de las experienciasargentinas puntualmente el arqui-

tecto Reese agrupa las limitacionesque se presentan en el curso delproceso de acuerdo al momento enque surgen. El autor marca tres mo-mentos:

a. El momento previo a la formula-ción del plan en el que se diseñanlas metodologías y la organizacióndel proceso.

b. El momento de la elaboración delplan propiamente dicho.

c. El momento de ejecución de lasestrategias y de los proyectosacordados.

a) Primer momento:• Existe, en general, una falta deconocimiento y entrenamiento enmetodologías de planificación in-novadoras respecto de la visióntradicional "tecnocrática". • Aún cuando hoy ya nadie discu-te que la búsqueda de consensoses un camino democrático y efi-ciente de gestión de políticas,existen grandes dificultades parahacer efectiva y sostenida la parti-cipación comunitaria. • Las estrategias y canales de co-municación existentes son débiles

y se limitan al uso de los medios"masivos".

• El rol que jugará el municipio

en el proceso suele generar suspi-

cacias: existe una fuerte descon-

fianza por el uso político "parti-

dario" del Plan (en particular en

años electorales). • Cortoplacismo en el sistema po-lítico local: la planificación no seinaugura.• En reiteradas oportunidades seencuentran resistencias en losConcejos Deliberantes en la me-dida que estos "sospechan" quelas diferentes instancias de cons-trucción de consensos en el planles hará perder su papel de me-diadores políticos. • Es generalizada la falta de con-fianza en la utilidad del Plan. Lacrisis de credibilidad de la planifi-cación como instrumento, se ex-plica por su histórica ineficacia. • Los conflictos de espacios depoder entre áreas municipales sonla fuente de generación de friccio-nes en el aparato burocrático. • El concepto "desarrollo local"es un concepto en formación, po-

Actualmente se está evaluando quién ocupará la

vicepresidencia del Comité y entre los nombres propuestos

figuran el Dr. Daniel Sabsay, el Lic. Jaim Etcheverry

(actual rector de la Universidad de Buenos Aires) y el Dr.

Israel Mahler. Cabe destacar que todos los cargos dentro

del comité son honorarios.

AntecedentesEl caso de que la Ciudad de Buenos Aires cuente con un

Consejo de Planeamiento para delinear una planificación

estratégica se debe a que fue tomada como modelo la

planificación desarrollada en Barcelona (v. Experiencias de

planificación / Barcelona) especialmente a la dinámica de

diálogo y concertación social. El antecedente más cercano

en la Ciudad lo constituye el acuerdo firmado en 1993,

previo a la autonomía local, por el entonces rector de la

Universidad de Buenos Aires, Oscar Shuberoff, y la

Secretaría de la Función Pública, a partir del cual se

constituyó un grupo de personas e instituciones que

trabajaron en los años siguientes con el propósito de que la

ciudad contara algún día con un Consejo de Planeamiento

Estratégico. También son relevantes, a modo de

antecedente, el Foro de la Rivera Metropolitana, el Furban,

los desayunos urbanos del TIAU, los talleres barriales de

priorización de necesidades, entre otros.Finalmente, en 1996, se incluyó en la Constitución de laCiudad el artículo 19 y en 1999 se sancionó la ley 310, quefue reglamentada en junio de 2001, otorgándole carácterinstitucional al mecanismo de concertación. En unaprimera etapa, se articuló una instancia de planeamientoestratégico que funcionó junto a la Subsecretaría deDescentralización hasta agosto del 2000, cuando ambasáreas fueron separadas y se creó la Coordinación del PlanEstratégico, en funciones desde junio de 2001.

+ info www.buenosaires2010.org.ar)

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35

co difundido, poco conocido y,todavía, propiedad de los intelec-tuales y académicos 25.

b) Momento de elaboración del plan:• Los actores públicos y privadossuelen carecer de información ac-tualizada y/o confiable para la to-ma decisiones (...) Esta situaciónsuele expresarse con mayor cru-deza en las ciudades medianas ychicas.• La participación de los diferen-tes sectores sociales que caracteri-za a los procesos de elaboración yejecución de los planes estratégi-cos no ha sido equitativa. La pri-mera causa debe atribuirse a la ca-pacidad estructuralmente diferen-te que tienen los sectores de altacapacidad económica para impo-ner su agenda de intereses frente alos sectores más pobres de la so-ciedad. La segunda causa puedeencontrarse en la inorganicidadque tienen algunos sectores, co-mo por ejemplo los desemplea-dos, que no constituyen sujetossociales organizados en términosde un escenario de concertacióninstitucional. A fin de salvar estos"problemas", en distintas expe-riencias argentinas se intentaronimplementar, no sin dificultades,diversas metodologías y técnicasparticipativas que permitieran"compensar" estas desigualdades.Sin embargo, un análisis de estasexperiencias muestra que estacuestión sigue siendo una asigna-tura pendiente. • La cuestión de los alcances quetiene un plan estratégico frente alos planes de ordenamiento urba-no vigentes plantea en muchasciudades un ámbito de conflictode competencias (...) la persisten-cia del enfoque "espacialista" enmuchos equipos municipales deplanificación urbana promueveuna actitud refractaria a la visiónintegral e integradora del plan es-tratégico (...) En este sentido, unaestrecha relación y complementa-ción (no competencia) entre am-

bas iniciativas de planificaciónproduce resultados sinérgicos quese traducen en un fortalecimientode posibilidades de éxito en lagestión del territorio. • La resistencia al cambio, tantoen la organización municipal co-mo en las instituciones de la so-ciedad civil, se presenta en gene-ral como una traba. Por ejemplo,no resulta sencillo lograr visionesintegrales e intersectoriales tantoen la fase de diagnóstico como enla de diseño de las estrategias deacción. Tampoco resulta sencilloromper con el tradicional indivi-dualismo institucional y dirigen-cial. Estas dificultades tienen unaestrecha relación con los proble-mas que se encuentran a la horade involucrar a los funcionarios ydirigentes en acciones comunes yen crear un clima de compromisocon lo acordado en conjunto. Lamuchas veces anunciada coopera-ción público-privada que debealentar un plan estratégico haquedado solo en los deseos y enlos papeles.26

c) Dificultades que surgen en elmomento de implementar progra-mas y proyectos:• Períodos largos entre la fase deelaboración del plan y las fases deimplementación.• Lenta accesibilidad a los recur-sos suficientes. • Circuitos administrativos largosen el gobierno municipal, rutinascomplejas o competencias confu-sas entre áreas. • Falta de involucramiento efecti-vo de las instituciones locales. • Tensiones o mediaciones políti-cas no resueltas durante el proce-so de formulación. Esta situaciónse verifica tanto a nivel local co-mo en la relación Provincia-Mu-nicipio.• Dificultades en los contactos orelaciones interinstitucionales lamayoría de las veces acompañadade escasa capacidad para nego-ciar.

Más allá de las iniciativas provincia-les y municipales, el único antece-dente sobre el tema a nivel nacionallo constituye el decreto 928/96, fir-mado por el entonces Presidente dela Nación Carlos Menem, que esta-blece el diseño de un plan estratégi-co, diseño que deja en manos de losorganismos descentralizados de laadministración pública nacional,que esté orientado al ciudadano, a lamedición de resultados y a la jerar-quización y participación de sus re-cursos humanos. El decreto ademásestablece que el Jefe de Gabinete deMinistros debe aprobar el plan.

Por qué planificar estratégicamente

la gestión

Para Guillén y Principi el planea-miento estratégico difícilmente pue-da dar respuesta a las aspiracionesde todos los actores. Lo que sí per-mite este tipo de ejercicio social esidentificar el abanico de debilidadesy fortalezas que los propios actoresadvierten en su territorio y, a partirde las mismas, identificar las accio-nes requeridas, y, dentro de ellas, lasnecesidades y oportunidades de in-versión, para luego construir unconjunto factible acorde con las ca-pacidades de la propia comunidad.Es un ejercicio de democracia direc-ta. Eso no obvia que en el interiorde este proceso se reproduzcan lasmismas desigualdades que presentala sociedad”27.Borja señala que: "El paradigma deplaneamiento ha sido sustituido porel paradigma de la gestión. La ma-yoría de las ciudades latinoamerica-nas han apostado por la metodolo-gía de planificación estratégica. Si secompara los planes estratégicos delas ciudades latinoamericanas, seobservarán las mismas matrices depuntos fuertes y débiles, los mismosobjetivos genéricos, y sobre todo lamisma ausencia de proyectos urba-nos formulados en términos de pro-

25-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.26-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.27-Las Partes y el Todo, obra citada.

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gramación, costes y di�cultades. Yesta apariencia de planes justi�cauna gestión incoherente, disconti-nua y puramente coyunturalista. Lareforma y transformación de nues-tras ciudades necesitan planes"28 .Para el arquitecto Reese "La plani�-cación estratégica del desarrollo su-pone una de�nición consciente dela orientación y destino que daráuna comunidad a sus recursos y ac-tivos existentes (recursos naturales,actividad industrial, capital huma-no, etc.) y de las modalidades de ex-ploración y explotación de sus re-cursos y activos potenciales. ¿Cuáles el modelo de desarrollo al cuálapunta un plan estratégico?. Frentea la opción neoliberal actual, el mo-delo de desarrollo que se propone sefundamenta en el concepto de Desa-rrollo Local de�nido como un pro-

ceso de desarrollo integral en el quelas condiciones de vida de todos losmiembros de la sociedad local mejo-ran de manera sostenida tanto en lomaterial como en lo social, lo cultu-ral y lo político. Así, el DesarrolloLocal, aún cuando todavía es un pa-radigma en discusión y construc-ción, es entendido como un procesoque articula las esferas del creci-miento económico, la equidad so-cial y el uso racional de los recursosnaturales a partir de una construc-ción social participativa y de enfo-que estratégico con el objetivo demejorar las condiciones de vida dela población. La elaboración de unPlan Estratégico, que busque pro-mover el Desarrollo Local, planteaasí un doble desafío. Por un lado,que la cultura del cambio antedichasea democrática y participativamen-

te asumida por la sociedad; y, porotro, que el accionar del GobiernoLocal posea la ductilidad paraacompañar los esfuerzos que la co-munidad realiza para hacer susten-table la mejora de su calidad de vi-da, entendiendo que el DesarrolloLocal constituye un paradigma quela gente está buscando construir”29.Hasta aquí esta nota intenta presen-tar algunos elementos que conside-ramos indispensables - a través delas voces de los diferentes autoresque por su saber teórico, su expe-riencia sobre el tema o bien la difu-sión de su labor han sido citados-para contribuir a un debate que, sibien de una forma incipiente ha co-menzado a a�orar en la Argentina,aún está por darse.

28-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada.29-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

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Elegimos este grupo de experiencias

por la naturaleza y versat i l idad que

refleja, leyendo cada una es posible

identif icar las distintas variables que

se ponderaron en cada caso, qué ac-

tores tuvieron mayor o menor rele-

vancia, qué objetivos y plazos de di-

seño e implementación cada c iudad

se auto impuso y cuáles – en algunos

casos – son los resultados concretos

mensurables.

En el caso de Bilbao completamos el

panorama con las opin iones de uno

de los actores involucrados, el Licen-

ciado Jaime del Casti l lo. Resulta inte-

resante, en la lectura del conjunto, vi-

sual izar e l “momento” en que cada

ciudad se hallaba al pensar estratégi-

camente su desarrollo, momento que

no siempre ha coincidido con una eta-

pa de crisis o de crecimiento urbano,

dato que confirma la versati l idad del

planeamiento estratégico como herra-

mienta de gestión.

Experienciasen el mundo sobre

el planeamiento estratégico

Teniendo en cuenta los conceptos vertidos anteriormente, pre-

sentamos a continuación un conjunto de experiencias llevadas

a cabo en diferentes ciudades.

Nota de Fondo

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contextoEl 16 de octubre de 1998, Campana puso en marcha laconstrucción de un Plan de Desarrollo Estratégico, con laparticipación activa de distintos sectores de la comunidadque se sumaron a la iniciativa con el objetivo de participaren la toma de decisiones referentes al crecimiento que laciudad venía experimentando en forma sostenida.

el plan“Soñar Campana” es un plan estratégico que incorporadesde el comienzo los compromisos necesarios para su eje-cución, plantea objetivos concretos y especí�cos a las ne-cesidades locales y desemboca en programas y proyectosrealizables. Su forma organizativa apuntó a la construcciónde acuerdos estratégicos y promovió el compromiso con elproceso. Las tres instancias principales del esquema orga-nizativo son:

1) La Junta Promotora, con un rol principal que otorgavalor institucional a las de�niciones del Plan como má-xima autoridad.

2) El Comité Ejecutivo, que acompaña operativamentelas decisiones de la Junta.

3) El Equipo Técnico, conformado por 10 profesionalesinterdisciplinarios locales, responsable del gerencia-miento y gestión de las actividades técnicas y participa-tivas y del desarrollo de fondos.

Las principales fuentes de �nanciamiento del Plan son laMunicipalidad, la Empresa Siderca y la sede Campana deFundes Argentina (una organización internacional de ori-gen suizo que promueve la creación y el desarrollo sosteni-ble de las pequeñas y medianas empresas en América Lati-na). En la sede Campana de Fundes recayó, además, la res-ponsabilidad primaria de la gestión del proceso.

La formulación del Plan Estratégico se dividió en cuatroetapas:

1) Preparación y Organización2) Diagnóstico3) Objetivo y Estrategias4) Proyectos de Actuación y un posterior proceso de análi-sis/debate permitió con�gurar un modelo de ciudad de�-nido en forma general a través de un objetivo general y sie-

te ejes estratégicos que se interrelacionan y complemen-tan.El Objetivo que guía el desarrollo del plan es: transformara Campana en un modelo de desarrollo equitativo, partici-pativo y sostenible apoyado principalmente en la calidadeducativa en todos los niveles y fortaleciéndola como cen-tro productivo y logístico ecoe�ciente de la región.La confrontación de los Ejes Estratégicos con las tenden-cias del entorno permitieron de�nir el conjunto de progra-mas y proyectos.

A modo de ejemplo, detallamos los cursos de acción delproyecto Red de Escuelas, que obedece a la satisfacción deobjetivos planteados en el Programa de Capacitación enOrganización y Gestión y Perfeccionamiento Docente. Objetivos del Programa:

• Promover una formación que responda a las necesida-des de los docentes de los distintos niveles y ramas de laenseñanza, priorizando la capacitación técnico profesio-nal de los docentes que se desempeñan en la EducaciónGeneral Básica.

• Disponer de un diagnóstico consensuado de las nece-sidades de capacitación de los docentes y de un sistemade evaluación de los resultados de las acciones orienta-das a mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje.

• Fortalecer la autonomía a través de una capacitaciónen organización y gestión, que posibilite la formulaciónde Proyectos Educativos Institucionales que respondana las características socio-culturales y socio-ocupaciona-les del contexto comunitario.

• Estimular el liderazgo directivo, particularmente deaquellos que se desempeñan en zonas críticas con mar-cadas carencias socio-económico-culturales.

• Promover una capacitación especí�ca que permita ca-pitalizar e�cientemente los recursos informáticos enproyectos institucionales innovadores.

datosPoblación: 83.776 habitantesSuper�cie: 954,5 km2Densidad (hab/sup): 87,8

Campana

Fuente: www.ceb.org.ar+ info www.utenet.com.ar/planestrat/

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contextoLa ciudad de Rosario cuenta con una población cercana almillón de habitantes, cantidad que representaaproximadamente un tercio de la población de la provinciade Santa Fe y el 3% de la población total del país. Las consecuencias de diferentes procesosmacroeconómicos y el agotamiento del modelo de ciudadindustrial que sustentó el desarrollo de la región que tienea Rosario como epicentro, produjeron una crisis cuyosefectos más visibles se patentizaron en el tejido socialurbano durante la primera mitad de la década del ‘90.Enfrentar esa crisis reclamaba una ambiciosatransformación que convirtiera a Rosario en una ciudadmoderna e integrada en el Mercosur y en el mundo. En estesentido, en octubre de 1996 en la Municipalidad deRosario, se puso en marcha el Plan Estratégico Rosario,cuyas instituciones son la Junta Promotora y el ConsejoGeneral, ambos conformados por diversas institucionespúblicas y privadas.

el planEl plan consta de tres etapas: diagnóstico (desarrolladoentre octubre de 1996 y septiembre de 1997), formulacióny presentación del plan de�nitivo (elaborada entre junio de1997 a octubre de 1998) e implementación, esta últimacon un horizonte de cuatro años para concretarse. Para realizar el diagnóstico que originó el Plan, seseleccionaron cuatro ejes sectoriales o áreas de interés: • Eje económico- productivo • Eje físico- ambiental • Eje socio- institucional • Eje de centralidad regional y proyección internacional

Para desarrollar estos ejes se constituyeron equipostécnicos de especialistas de la Universidad Nacional deRosario y de la Municipalidad. Estos equipos reunieron losantecedentes, la información y toda la documentaciónpreexistente, elaboraron los documentos de base yredactaron la versión �nal del diagnóstico. Su metodologíade trabajo comprendió: realización de entrevistas ainformantes claves, realización de reuniones de comisionestemáticas, recopilación de estudios y relevamientosexistentes sobre la ciudad y constitución de grupos de

trabajo por áreas de interés. Posteriormente fueronelaboradas las líneas estratégicas y los programas yproyectos propios de cada eje, entre los que se cuentan:Autopista Rosario – Córdoba, plan rector ambiental,agencia regional de desarrollo, ente de coordinaciónmetropolitana, reconversión del puerto de Rosario,preservación del patrimonio urbano y arquitectónico,apertura de la ciudad al río, etc. Cabe destacar que las sucesivas versiones del diagnósticofueron puestas a consideración de las distintasinstituciones que integran la Junta Promotora y el ConsejoGeneral, como también a personalidades y expertos delámbito local.A modo de ejemplo, detallamos una de las líneasestratégicas del PER, con sus programas y proyectoscorrespondientes:

Línea Estratégica I - La Ciudad del Trabajo

PROGRAMA I Reconversión y desarrollo del sistema portuarioProyectos: -Reconversión del Puerto de Rosario -Zona de actividades logísticas

PROGRAMA IIRosario en el corredor bioceánicoProyectos: - Puente Rosario / Victoria- Autopista Rosario / Córdoba- Autovía Rosario / Venado Tuerto

PROGRAMA IIIDesarrollo de la hidrovía Paraná- ParaguayProyectos: -Dragado y balizamiento tramo Santa Fe / Rosario,

Rosario / Capital Federal- Dragado y balizamiento tramo Corumbá / Santa Fe

datosPoblación: 1,151,334 habitantesSuper�cie: 1,012 km2 Densidad (hab/sup): 1,137.68

Rosario

Fuente: www.santafe.gov.ar/gobernacion/ipec+info www.rosario.gov.ar

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contextoLa ciudad de Bilbao es la capital industrial, económica,�nanciera, comercial, universitaria y cultural de laComunidad Autónoma del País Vasco (Euzkadi). Concerca de un millón de habitantes - cantidad que representala mitad de la población total de la Comunidad Autónoma-se sitúa quinta entre las ciudades más pobladas de lapenínsula ibérica, detrás de Madrid, Barcelona, Valencia ySevilla.

el planEn 1989, por iniciativa del Gobierno Vasco(Lehendakaritza), la Diputación Foral de Bizkaia y elAyuntamiento de Bilbao (Bilboko Udala) se empezó aelaborar un plan estratégico como respuesta posible a lacrisis que la ciudad venía atravesando a raíz deldecaimiento de las actividades ligadas a la industriastradicionales, cuyo impacto repercutía directamente sobrela calidad de vida de los ciudadanos y el medio ambiente.La elaboración de este plan implicó la participación de másde 300 personas, procedentes del sector privado o de lasinstituciones públicas, y su �nalidad fue determinar lavisión de futuro de la ciudad, explicar y contener la crisis ymejorar la calidad de vida de los habitantes.

El primer objetivo fue de�nir en forma concreta lasprioridades y los objetivos a alcanzar, por lo que seagruparon las acciones ha seguir en ocho temas genéricos:los recursos humanos, los servicios avanzados propios deuna región industrial moderna, la movilidad yaccesibilidad, la regeneración urbana, el medio ambiente,la cultura, la colaboración entre los sectores público yprivado y la acción social. La primera particularidad de este plan reside en suconcepción global. Se decidió desde el principio facilitaruna acción integral y ofrecer una plani�cación a largoplazo. Para ello, se identi�caron distintas estrategias. Estasabarcaban desde el potencial demográ�co hasta eldesarrollo de recursos humanos cuali�cados, pasando porla reconversión y la diversi�cación de la industria.Otro aspecto original de este plan reside en la forma enque es gestionado. Se determinaron cuatro etapas, cadauna de las cuales corresponde a un nivel concreto derealización. La primera de ellas coincidió con el año 1989y permitió instalar la organización global, explorar el

entorno general e identi�car los puntos que planteabanproblemas. En 1990, la segunda etapa correspondió alanálisis externo, al análisis interno y al examen de lastendencias internacionales. En 1991, durante la tercerafase, se pudieron establecer los �nes y los objetivos aalcanzar, al tiempo que se desarrollaron las estrategias. Porúltimo, el plan de acción fue adoptado en 1992, tras locual se inició su ejecución. Simultáneamente, se estimóque era útil identi�car las tendencias y las oportunidadesque se presentaban a la ciudad. Por ello, se intentóconcentrar los recursos en los temas prioritarios, fomentarla cooperación entre los sectores público y privado y porúltimo, estimular y movilizar el trabajo en común. Para llevar a cabo este proyecto, en 1991 se creó laAsociación Bilbao Metropoli-30, que incluye a todos lossocios involucrados tanto públicos como privados: las dosuniversidades de Bilbao (la universidad pública del PaísVasco y la universidad privada de Deusto), 51 empresas,18 embajadas y consulados extranjeros, 29 institucionespúblicas y 22 organizaciones sin �nes de lucro. Desde su constitución Bilbao Metropoli-30 impulsa lacolaboración entre las instituciones públicas, las empresasy las organizaciones del tercer sector en la de�nición,implantación y actualización de una visión estratégica defuturo para el Bilbao Metropolitano. Debido a su solidez,esta asociación ha sido tomada como modelo de referenciaen la constitución de nuevas organizaciones de desarrolloestratégico, como la Fundación CIEDES de Málaga, laAsociación Ebrópolis de Zaragoza, la Fundación Provigo ola Asociación Plan Estratégico Valencia 2015. Entre otros proyectos Bilbao Metropolita-30 ha impulsadoel re diseño del tendido y estaciones de subterráneo, elreacondicionamiento del aeroparque local, la construccióny puesta en marcha del Museo Guggenheim, laconstrucción y funcionamiento del Palacio de Congresos yde la Música y actualmente se encuentra abocado arevitalizar la Ría del Nervión – una ría que atraviesa laciudad de Bilbao – y a crear un nuevo centrometropolitano, en el corazón de la ciudad.

datosArea Metropolitana BilbaoSuper�cie: 404,8 km2 (1996)Población: 887.977 habitantes (1996)Densidad: 580 habitantes por km2

Bilbao

Fuente: www.upc.es/op/castella/noticies/acinvestigacio/ 2002/per�l_areas_ metropolitanas.htm www.camaranet.com

+ info www.bm30.es

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P:¿Qué entramado institucional hapermitido la existencia del Bilbao Me-tropolitano?J.C:Hay dos cosas diferentes. Una, elPlan Estratégico que no tiene ningúnentramado institucional, tiene sola-mente una asociación que lo promo-vió, que mantiene en la actualidad elpensamiento y que no tiene ningunacapacidad de decisión sobre nada sal-vo sobre sus propias declaraciones.Este plan estratégico es �losó�co, esun marco conceptual que ha tenidouna in�uencia difícil de medir perosigni�cativa y que es el que ha dadode alguna manera el alma y la cohe-rencia al conjunto de proyectos aisla-dos que luego se llevan a cabo. Dichoesto, siempre es mas bonito contadoque en la práctica. Quiero decir que nitodo es coherente ni todo está en su si-tio pero bueno.... Y otra cosa distintaes una sociedad especí�ca que se lla-ma Bilbao Ría 2000 que tiene comofunción la puesta en valor del suelopublico que ha perdido su sentido an-terior. Esa estructura es una sociedadanónima y la conforman el gobiernocentral, el gobierno autónomo, el go-bierno de la provincia, el ayuntamien-to de Bilbao, algún otro ayuntamientoy alguna empresa publica.

P:¿Fue necesario que se hicieran modi-�caciones en la legislación para ins-trumentar el Plan Estratégico?

J.C.: Ha habido cambios, mas que enla legislación, en la actualización delos planes de ordenación del territorioen general pero que de todas formas sehubiera hecho. Vale decir que de algu-na manera el calendario de renovaciónde los planos territoriales coincidió enel tiempo con esta toma de concienciade Bilbao Metropolitano.

P:¿Existe algún tipo de autoridad me-tropolitana?J.C.: No hay ninguna autoridad políti-ca metropolitana porque no hay nin-guna institución política metropolita-na. Hubo una en la época de la dicta-dura de Franco, el gran Bilbao, que enla democracia fue disuelta creo quepor un problema de temor a que laexistencia de un ente metropolitanopudiera vaciar de contenido a la dipu-tación de Vizcaya y en parte al propiogobierno vasco. El peso económico,cultural y sociológico de Bilbao Me-tropolitano con una institución propiahubiera hecho un contrapoder dema-siado fuerte para los otros poderes de-mocráticos emergentes.

P:¿Cómo se involucraron los distintosactores en la elaboración del plan es-tratégico?J.C.: Bueno, el gobierno vasco fue elpromotor inicial, con la conciencia deque tenía que pasar a instancias de

menor nivel territorial su dinamiza-ción, digamos que el gobierno y lasotras instituciones consensuaron conlos consultores qué tipo de actores ha-bía que movilizar. La respuesta en ge-neral fue bastante positiva sobre todoporque la demanda fue realista. Es de-cir que a los empresarios y también alos políticos no se les pidió un tiempoexcesivo, el trabajo técnico lo hacíanlos consultores, en el proceso de ela-boración del plan hubo una serie demesas a las que la gente en general res-pondió bastante bien porque tampocofue una carga excesiva, y para �nalizarhay una junta directiva que tiene untrabajo representativo, una asambleageneral anual –luego llamadas pun-tuales para temas especí�cos –y lo quesi se crearon fueron las bases para unagestión técnica cotidiana de un sta�que lleva Bilbao Metrópoli-30, quetampoco es mucha gente, serán entre5 y 10 no más. Se �nancia con cuotasde los actores, en el entorno de los6000 euros, que para un particularson mucho pero para grandes empre-sas no es demasiado.

P: ¿Cuál la situación del consejo hoy ydel plan?J.C.: Insisto en que el plan fue promo-vido por el gobierno y luego lo gestio-na una entidad publico privada. La en-tidad público-privada sigue existien-

“No hay proceso de cambiosin costes”

Lic. Jaime del Castillo*

Durante agosto último se realizaron en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de laUniversidad de Buenos Aires las V Jornadas UGYCAMBA. En el pabellón tres de Ciudad

Universitaria conversamos con el Licenciado Jaime del Castillo sobre el plan estratégico de Bilbao,sus participantes y consecuencias, y los elementos que no deberían faltar en el momento de pensarestratégicamente una plani�cación para el Area Metropolitana Buenos Aires.

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do, tiene más o menos vida según losmomentos pero sigue cumpliendo elpapel de actualización de la re�exión,del marco donde encajan diferentescosas y demás. Creo que esa entidadtiene un defecto, y es que en su mo-mento para movilizar los actores tuvouna vocación elitista, se cogió a losgrandes empresarios y a los grandesrepresentantes institucionales perono se preocupó luego por hacer des-cender su visión a las clases popula-res, de forma que no ha habido unavocación de creación de cultura me-tropolitana. Sería para mí la críticaque se puede hacer, sobre un resulta-do básicamente positivo. Igual el sen-tido elitista tenía sentido en aquélmomento, porque las grandes empre-sas eran el elemento de referencia yde legitimación y su presencia garan-tizaba la credibilidad del tema.

P:¿Hubo casos en los que no habíaconsenso sobre algún emprendimientoconcreto establecido por el Plan?J.C.: Los ha habido. Por citar un casoun sector de los pequeños comercian-tes de Bilbao se ha opuesto a la crea-ción de un centro comercial en Aban-do Ibarra porque entendían que eraun riesgo de precarización del comer-cio tradicional. Pero creo que esto essano y es democrático y forma partede la creación de soluciones. Pero so-bre los grandes temas no hubo disen-so porque los grandes temas eranmuy claros. El plan se empezó a ha-cer 15 años después de empezar latransición y 10 después de que la cri-

sis llegara a su auge, entonces las ne-cesidades de cambio en el entramadourbano eran muy claras. En de�nitiva puso en orden, en lim-pio, el conjunto de tópicos de la cul-tura moderna y orientada al sigloXXI. Obviamente con el trabajo téc-nico no todo el mundo estaba deacuerdo, pero no hubo grandes deba-tes de fondo sobre la orientación es-tratégica del plan.

P: ¿Cómo se dirimieron estos con�ic-tos?J.C.: Cada uno como pudo. Quierodecir que ahí el plan no entraba, por-que no gestionaba esas cosas, enton-ces cada uno se ha resuelto de unaforma distinta, en algunos casos consesiones, en otros con imposiciones,cada con�icto ha tenido su historia.

P: ¿Podría comparar la experiencia de

Bilbao Metropolitano con otras del

mismo estilo que se hayan dado en

otras partes de España?

J.C.: Está el caso conocido de Barce-

lona, que es un caso de éxito especta-

cular, donde había un proyecto claro

que además utilizó las Olimpíadas

como instrumento e�caz, como pa-

lanca de renovación... pero creo que

en cuanto a participación privada en

la gestión formal del plan, tengo la

impresión de que no hay otro caso

como el de Bilbao. P: ¿Hay elementos de la experienciade Bilbao que Ud. podría recomendarse instrumenten en Buenos Aires?J.C.: No, no conozco su�cientemente

Buenos Aires para poder recomendaralgo concreto. Creo que hay algunoselementos, no solo del plan de Bilbaosino en general de las experiencias enlas que he podido participar de re di-namización de un territorio, que sonprimero la visión de largo plazo, laidea de que los procesos de cambioson lentos y de que es necesario man-tener un punto de referencia que guíelos esfuerzos concretos. En segundolugar diría la importancia de la bús-queda del consenso sabiendo que hayun campo de debate político que nose debe obviar y que no es bueno,además, que desaparezca, pero quehay elementos importantes del futurodel país o de la zona que no puedenestar sometidos a debate partidario yque además en eso es importante in-tegrar a actores sociales y civiles, nosólo institucionales. El tercero creoque es la importancia de asumir loscostes. No hay proceso de cambio sincostes y en ese sentido creo que esuna irresponsabilidad si los líderessociales no hablan de la necesidad deabandonar cosas, de reformar cosas yde los costes que esto tiene, sociales yeconómicos. Y un cuarto elementocreo que es ser consciente de los lími-tes de todo tipo, de modo que se evi-te hablar de lo que me gustaría quefuera Bilbao o que fuera España o quefuera Argentina y empezar a hablarexclusivamente de lo que ahora mis-mo puedo hacer para que sea y avan-ce en el camino que quiero.

* Jaime del Castillo: consultor de varios organismos regionales de la Unión Europea sobre desarrollo y plani�cación,preside la consultora Infyde S.L. (Instituto para la Información y el Desarrollo de Bilbao) es catedrático deldepartamento de economía aplicada de la Universidad del País Vasco y ha participado en la elaboración ydesarrollo del Plan Estratégico de Bilbao.

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contextoEl área metropolitana Barcelona engloba lo que los mismoscatalanes denominan “la ciudad real”, un continuo urbanoque concentra casi el 50% de la población de Cataluña. Enella viven más de tres millones de personas, abarca un terri-torio de 600 km2 y engloba 35 municipios. La AsociaciónPlan Estratégico Metropolitano de Barcelona (Asociació PláEstratégic) es una asociación privada sin �nes de lucro quese constituyó en 1988 por iniciativa del ayuntamiento deBarcelona (Ayuntament) la Cámara o�cial de Comercio, elCírculo de Economía, Fomento de Trabajo Nacional, los sin-dicatos Comisión Obrera Nacional de Cataluña y Unión Ge-neral de Trabajadores, la Universidad de Barcelona (Univer-sitat) la Comunidad de municipios del área metropolitanade Barcelona y otras organizaciones. En el 2002, la Asocia-ción se amplió al ámbito metropolitano y representantes de8 municipios (de los 36) se convirtieron en miembros. ElConsejo General de la Asociación se encuentra constituidopor unos trescientos miembros, entre los cuales se encuen-tran entidades privadas, instituciones públicas y administra-tivas.

el planEl principal objetivo del plan estratégico de la ciudad de Bar-celona fue consolidarla como metrópolis europea empren-dedora con in�uencia sobre la región geográ�ca, socialmen-te equilibrada con un estándar de vida moderno y arraigadoen la cultura mediterránea. Para llevar este objetivo a cabo,se trazaron cinco líneas estratégicas:• Avanzar en el posicionamiento de Barcelona como unade las áreas urbanas más activas y sostenibles de Europa.• Priorizar las políticas que estimulan e incrementan lastasas de ocupación.• Garantizar una calidad de vida estable y de progreso pa-ra los ciudadanos. • Garantizar la cohesión social de los ciudadanos, intensi-�cando la cultura participativa de la Ciudad y creando es-pacios para hacer realidad esa participación. • Conseguir un papel signi�cativo en el crecimiento euro-peo y desarrollar una posición especí�ca dentro de Espa-ña.

El plan se desarrolló en tres etapas diferenciadas por objeti-vos y para lograrlos se �jaron una serie de medidas y metas:1. Crear una red de municipios de la Región MetropolitanaBarcelona (RMB) para incrementar la cultura del acuerdo es-tratégico.2. Disponer de un Plan Territorial de la RMB que valore laseconomías de aglomeración, frente a la tendencia a la dise-minación de la población, y las economías de localizaciónque se necesitan para promover las actividades económicasde este territorio y el equilibrio social y territorial. 3. La cultura del acuerdo metropolitano debe garantizar el

crecimiento en un marco de sostenibilidad integral (econó-mica, social y ambiental) y, de una manera especial, es nece-sario:• Afrontar íntegramente el suministro y la calidad delagua.• Garantizar una disminución en la contaminación am-biental, en especial de la contaminación acústica y atmos-férica.• Aplicar en el transporte público aquellas tecnologías quepermitan un uso energético más racional y menos conta-minante.• Afrontar íntegramente el tratamiento, el reciclaje, la re-ducción y la reutilización de residuos y promover el cum-plimiento del Plan Metropolitano de Gestión de Residuos. • Proteger los sistemas de espacios libres de la RMB conun tratamiento urbanístico adecuado de la mencionada"tierra de nadie" y con un urbanismo al servicio de laspersonas y del entorno. • Aplicar criterios de sostenibilidad en la construcción. • Promover una gestión energética más racional y e�cien-te.• Elaborar unos indicadores de calidad ambiental (ruido,contaminación atmosférica, etc.) que tengan en cuenta,también, el territorio y la realidad social, equiparables alas regiones avanzadas de la Unión Europea.

Un proyecto clave para el desarrollo del plan estratégico dela ciudad catalana es el Foro Universal de las Culturas Barce-lona 2004, que se desarrollará durante 141 días en la ciudad(entre mayo y septiembre de 2004) y que se articula bajotres ejes temáticos: la diversidad cultural, el desarrollo soste-nible y las condiciones de paz. Organizado en forma conjun-ta por el Ayuntamiento de Barcelona la Generalitat de Cata-lunya, la Administración General del Estado, cuenta con laUNESCO como socio principal. Los actos más signi�cativosse realizarán en instalaciones realizadas para tal �n en unazona de la ciudad que, posteriormente, será capitalizada porBarcelona como nueva área urbana.

datosArea metropolitana BarcelonaMunicipios que la integran: 36Super�cie: 628 km2Población: 2.923.114 habitantesDensidad (hab/sup.): 4,652Desarrollo del Plan Estratégico Barcelona1988: Inicio del Plan / 1990: Se aprueba el Plan Estratégicode Barcelona I / 1992: Se disputan en Barcelona los JuegosOlímpicos (uno de los porqué que justi�ca el desarrollo delPlan era aprovechar los esfuerzos realizados y los efectos delos juegos disputados) / 1994: Se aprueba el Plan Estratégicode Barcelona II / 2002: Inicio del Plan / 2004: Foro Universal/ 2005-2007: Revisión del Plan

Barcelona

+info www.barcelona2004.org

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contextoLa ciudad de México es la concentración urbana más gran-de del mundo, por lo que se requiere de innumerables ser-vicios para su complejo funcionamiento. A esto se agrega,que por sus características geológicas, geoétnicas, demo-grá�cas e históricas de desastres, se encuentra sujeta a dis-tintas contingencias naturales. Pensar un plan para la cui-dad de México, así como para su Estado fue una necesidad,no sólo para la modernización, adecuación de infraestruc-turas y las exigencias de orden económico y de tipo social,sino también para dar una respuesta al triple desafío de go-bernabillidad, estrategia y sustentabilidad.

el planLa Ciudad de México no posee un planeamiento estratégi-co organizado conjuntamente, o en forma global, sino quese halla estructurado entorno a programas bajo distintosejes rectores que conforman un sistema.Según la “Ley de Planeación del desarrollo del distrito Fe-deral” - en vigencia desde enero de 1983 - el Sistema dePlaneación está integrado por diversas dependencias delorganigrama o�cial del Poder Ejecutivo, quien centralizala plani�cación estratégica. Esta ley también dicta las nor-mas, instrumentos y procedimientos generales para la eje-cución de la planeación y establece las condiciones genera-les para la participación social y ciudadana. El sistema se organiza a partir del Programa General, delcual se derivan los programas sectoriales, institucionales yespeciales. Cuenta con subsistemas de información, con-

trol y evaluación que apoyan la toma de decisiones y lasacciones que se llevan a cabo durante el proceso. Los sub-sistemas se ajustan a los lineamientos y criterios de e�cien-cia y e�cacia determinados dentro del sistema y llevan acabo diversas investigaciones y capacitaciones. Conforme al Plan de Desarrollo del Estado de México2001-2005 los programas se agrupan en ocho ejes rectores:

• Seguridad pública y procuración de justicia• Desarrollo regional• Modernización integral de la administración pública• Desarrollo urbano sustentable• Desarrollo social y combate de la pobreza• Financiamiento para el desarrollo• Desarrollo económico y empleo • Desarrollo político Area de desarrollo regional :Programa de poblaciónPrograma de fortalecimiento del sistema integral de pla-neaciónPrograma de regionalizaciónPrograma de coordinación metropolitana

datos

México D.F.Población: 8.489.007 (1995)Super�cie: 149 hectáreasDensidad: 57 habs por hectárea (1995)

México

Fuente: http://info4.juridicas.unam.mx+info www.df.gob.mx

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contextoEn este país el planeamiento estratégico es centralizadopor la DATAR (Délégation a l’amenagénement du territoireet a l’action régionel - Delegación de planeamiento del te-rritorio y acción regional) que depende directamente delMinisterio de la Función Pública, de la reforma del Estadoy del planeamiento del territorio, dentro del Consejo deMinistros del Primer Ministro francés. Este organismo,creado en 1963, tiene por misión preparar, impulsar ycoordinar las decisiones relativas a la política del planea-miento del territorio encaradas por el Estado.

el plan En 1988, una nueva mayoría política de�nió las líneas deplaneamiento estratégico del país, adaptadas a las nuevascircunstancias creadas por la apertura de la Europa del Es-te y al lanzamiento, a cargo del presidente de la ComisiónEuropea Jacques Delors, de los programas ambientales deplaneamiento intra europeos y de cooperación transfronte-rizos. Los años ‘90 revelaron que los desequilibrios regio-nales, lejos de atenuarse, se agravaron más. Mientras quealgunas regiones, como L'Île-de-France, Rhône-Alpes, Pro-vence-Alpes-Côte d'Azur y sus metrópolis continuaron sucrecimiento, las más pequeñas vieron acentuarse su decli-namiento demográ�co.

Tal situación requirió una renovación de métodos. La estrategia elegida, después de un largo debate en el Par-lamento durante mayo de 1990, estableció 4 objetivos fun-damentales:

- Consolidar los territorios rurales de manera más uniday organizada, de ser posible alrededor de pueblos y ciu-dades.- Favorecer el desarrollo de algunos aglomerados metro-politanos.- Desarrollar la asociación en red de ciudades medianas - Insertar mejor el espacio francés dentro de una Europa

ampliada, mediante la modi�cación de su sistema de co-municaciones.

Esta política de desarrollo regional se valió del desarrollode la educación superior en el interior de Francia. Se abrie-ron decenas de Departamentos de Institutos TecnológicosUniversitarios en ciudades pequeñas y medianas. Tal comolo hicieran la descentralización cultural y las renovacionesurbanas, sostenidas sucesivamente por la política de ciuda-des de equilibrio, este programa ciertamente contribuyó atransformar la vida en las regiones.

Posteriormente, la ley del 25 de junio de 1999, dictó laorientación para el planeamiento y el desarrollo sostenibledel territorio, previendo 9 esquemas nacionales de servi-cios colectivos en las siguientes áreas:• La enseñanza superior y la investigación• La cultura• La información y las comunicaciones• La salud• La energía• El transporte de pasajeros y el transporte de mercaderías• El deporte• Los espacios naturales y rurales

Algunos ejemplos de instrumentos para llevar a cabo es-ta plani�cación estratégica los constituyen la Primed'aménagement du territoire (PAT) y la Ley de democra-tización de proximidad y ayudas regionales. En el pri-mer caso se trata de una subvención de equipamientoacordada por el Estado a empresas que realizan, en lasregiones prioritarias de planeamiento del territorio, pro-gramas que tengan una repercusión en el empleo. En elsegundo, de una ley que otorga a los Consejos regionalesla competencia total para de�nir solos (sin decreto niconvención del Estado) sus regímenes de ayuda a em-presas. Las ayudas indirectas continúan rigiendose porlos textos actuales.

Francia

+info www.datar.gouv.fr

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contextoEl 1º de enero de 1998 fue creada la nueva ciudad deToronto a través de la fusión de una municipalidad regio-nal y seis municipalidades locales (Toronto Metropolitana,York, East York, Etobicoke, Scarborough, North York yToronto). En abril de ese mismo año, el Consejo deToronto (instancia legislativa) propuso desarrollar unnuevo Plan O�cial en reemplazo de los planes heredadosde las ex municipalidades, basado en la necesidad de unira la Ciudad bajo una sola mirada, a �n de prepararla parael nuevo siglo. Toronto es la ciudad más extensa del país yla capital provincial.

el planEl proceso se puso en marcha en marzo de 1999, cuando elConsejo adoptó el marco necesario para la creación delnuevo Plan O�cial, denominado “Plan Toronto” y elAyuntamiento (instancia ejecutiva) comenzó a liderar laelaboración del plan – elaboración que se extendiódurante tres años- y en la que participaron residentes,líderes comunitarios, representantes empresariales,expertos en urbanismo y ciudadanos organizados por elDepartamento de Urbanismo local en seis consejosmunicipales. Además los ciudadanos pudieron participar através de la página web de la Ciudad de Toronto. En laprimavera de 2000 se confeccionó un amplio trabajodenominado “Toronto en la encrucijada: Cómo determinarnuestro futuro”. Basado en la consulta y en lainvestigación, el trabajo estableció las bases para unadiscusión pública acerca de los desafíos de la ciudad. Eldocumento también sostiene que el Plan O�cial no puededesconocer lo que sucede en toda el Area del GranToronto, a�rmando que el destino de la ciudad y de laregión dependen el uno del otro. En ese sentido, el PlanO�cial reconoce que el dar cabida en Toronto a una granparte del crecimiento de la GTA creará como resultado unaregión urbana más habitable y sostenible para todos.

Finalmente, entre el 29 y 31 de octubre de 2001 el Consejosancionó el Plan O�cial para Toronto, que representa la

visión colectiva para dirigir y dar forma al crecimientofísico y al desarrollo de la ciudad para los próximos 25 a 30años y tiene como objetivo asegurar que Toronto sigasiendo una ciudad atractiva y segura que inspira “pasión,orgullo y un sentido de pertenencia a sus ciudadanos”.

El Plan se basa en cuatro principios fundamentales:• Diversidad y oportunidad • Belleza • Conectividad • Liderazgo y administración

Proyectos más importantes de plani�cación urbana que seestán llevando a cabo en Toronto:• Iniciativa de urbanización de la línea de la Costa• Programa de reurbanización del Pearson InternationalAirport• Rehabilitación de la Union Station• Reurbanización de la Yonge Dundas Square• Estrategia de Desarrollo Económico de la Ciudad deToronto• Plan Medioambiental • Estrategia de Desarrollo Social

Cabe señalar que el Plan O�cial es distinto del PlanEstratégico, a pesar de que los dos documentos estánestrechamente relacionados. El Plan O�cial es undocumento necesario según la ley “Provincial PlanningAct”. El Plan actuará como guía para el desarrollo físico,económico y social de Toronto e identi�cará lasprioridades para reinvertir en el medio ambiente, en laeconomía y en las comunidades para mejorar la calidad devida de la Ciudad, que recogerá el Plan Estratégico.

datosSuper�cie: 632 kms2

Población: 2.480.000 habitantes

Densidad: 3,939 personas por km2 (hab/sup)

Un tercio de la población de Canadá se concentra en un

radio de 160 km alrededor de Toronto.

Toronto

Fuente: www.city.toronto.on.ca/torontoplan+info www.torontoenespanol.com

Amigos de la ciudadwww.amigosdelaciudad.org.ar

Organización no gubernamental fundada en octubre de

1924, apartidaria, cuyo objetivo es el estudio y mejora-

miento de las condiciones de vida en la Ciudad de Buenos

Aires. Sobre la cuestión regional, han publicado algunos

editoriales en su site.

Centro Argentino de Ingenieroswww.cai.org.ar

Asociación civil sin fines de lucro conformada por profe-

sionales de todas las ramas de la ingeniería, la arquitectu-

ra, la agrimensura y demás profesiones. Estructurada bajo

comisiones, una de ellas es la Comisión Técnica del Area

Metropolitana y Desarrollo Sustentable, que trabaja entre

otros temas, la Autopista Ribereña, el traslado del Aero-

parque Jorge Newbery, el proyecto Retiro y la reco-lección

y disposición de residuos domiciliarios.

CEB - Centro de Estudios Bonaerenseswww.ceb.org.ar

El CEB es una organización no gubernamental, compues-

ta por profesionales y su objetivo es brindar información

y análisis para la comprensión de los cambios que se ope-

ran en el país. Está compuesto por dos áreas, una de inves-

tigación y otra de capacitación y concentra su tarea en la

Provincia de Buenos Aires. Con respecto al tema regio- nal

metropolitano, han elaborado diversos informes.

Centro de Estudios Urbanos y Regionaleswww.cea.uba.ar/CEUR

Creado en 1962 en la Universidad Nacional del Litoral,

se trasladó a Buenos Aires en 1965 y desde entonces tra-

baja en forma asociada a la Universidad de Buenos Aires,

en carácter de organización no gubernamental. Posee un

plantel de profesionales que trabaja en programas ten-

dientes a mejorar integralmente las condiciones de vida

de los habitantes de la región y dispone del apoyo del

CONICET y de la Agencia Nacional de Promoción Cien-

tífica y Tecnológica.

Fundación Ambiente y Recursos Naturaleswww.farn.org.ar

Fundada en 1985, esta organización no gubernamen-

tal sin fines de lucro, apartidaria, tiene como objetivo

promocionar el desarrollo sustentable a través de la

política, el derecho y la organización institucional de

la sociedad. Los destinatarios del trabajo de FARN

son, principalmente, los decisores públicos y priva-

dos y con respecto al tema regional metropolitano

han desarrollado diversos informes y documentos de

trabajo.

Fundación Ciudadwww.fundacionciudad.org.ar

La Fundación Ciudad es una organización no guberna-

mental fundada en febrero de 1995 con el objetivo de con-

tribuir a la preservación y el desarrollo de la calidad de vi-

da urbana en la Argentina, instalando los problemas relati-

vos al tema, buscando posibles soluciones y acercándolas

a quienes formulan las políticas públicas. Desarrolla su ta-

rea a través de la publicación de determinadas investiga-

ciones y la realización de actividades puntuales. Con res-

pecto a la Región Metropolitana ha publicado varios docu-

mentos, abordando temas como el tratamiento de la cuen-

ca hídrica Matanza - Riachuelo.

Fundación Grupo Innovawww.grupoinnova.org.ar

Entidad civil sin fines de lucro creada en 1999, su

objetivo es generar ideas y actividades que colabo-

ren con el fortalecimiento de la sociedad civil, me-

En esta agenda sección presentamos algunas de las instituciones que trabajan

pensando en la región metropolitana Buenos Aires.*

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jorando las instituciones democráticas y la partici-pación de la comunidad. Organizada en dos áreas,la investigación y las actividades académicas y laacción social, con respecto a la región metropolita-na ha realizado un trabajo comparativo de la ges-tión pública de 25 municipios de la Provincia deBuenos Aires, varios de los cuales pertenecen al Co-nurbano.

Fundación Grupo Sophiawww.gruposophia.org.ar

Fundada en 1994, su objetivo es formar equiposque puedan asumir responsabilidades públicas ygestionar desde el Estado. Trabaja con jóvenes pro-fesionales realizando investigaciones y desarrollan-do experiencias concretas en la gestión pública: hacolaborado con la Dirección de Cultura y Educa-ción de la Provincia de Buenos Aires, la Secretaríade Desarrollo Social de la Nación, el Instituto Na-cional para la Administración Pública y la Munici-palidad de La Plata, entre otras instituciones. Conrespecto al tema regional metropolitano han desa-rrollado diversos informes y documentos de traba-jo.

Fundación Vida Silvestrewww.vidasilvestre.org.ar

Institución de bien público, privada, sin �nes delucro e independiente, cuya misión es promover laconservación de la biodiversidad, el desarrollo sus-tentable y el cambio de patrones de consumo queafectan los recursos naturales. Fundada en 1977está conformada por diferentes profesionales y de-sarrolla su tarea en todo el país. Trabaja algunostemas relacionados con el medio ambiente en la re-gión metropolitana, como la problemática de lacuenca hídrica Matanza-Riachuelo y el tratamientode los residuos.

Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE )

www.iade.org.ar Asociación civil sin �nes de lucro, fundada en agosto de1961, su objetivo es analizar el desarrollo económicodel país en sus diferentes aspectos y regiones. Referido ala temática metropolitana han elaborado diversos docu-mentos.

RedDes - Red Expresa del Desarrollo Sus-tentable

www.portalguernica.com.ar Portal generado por dos profesionales independientes,

que expone sus propios trabajos realizados sobre trans-porte, especí�camente ferroviario, en la región metropoli-tana. Funciona desde 1998 y detalla la legislación sobre eltema, mapas con tendidos ferroviarios (sobre tierra y sub-terráneos) el concepto de área metropolitana Buenos Airesy links paginas web que detallan los tendidos ferroviariosde otras ciudades del mundo.

Sociedad Central de Arquitectoswww.socearq.org.ar

Asociación civil sin �nes de lucro que agrupa, desde1886, a los profesionales de la arquitectura. Posee una bi-blioteca – formada a través de las donaciones de sus inte-grantes – que cuenta con un patrimonio bibliográ�co deaproximadamente 20.000 volúmenes y una hemerotecacon más de 200 títulos de revistas especializadas del país ydel extranjero sobre temáticas que hacen a la arquitectura.Con respecto a la Región Metropolitana, algunas de suspublicaciones abordan los temas en clave regional.

Buenos Aires 2010. Plan Estratégico Buenos Aires futurowww.buenosaires2010.org.ar

Depende del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Ai-res y es llevado adelante por el Consejo de PlaneamientoEstratégico, que quedó constituido en septiembre de2002.Este Consejo está compuesto por diferentes organizacio-nes sociales y tiene como función elaborar y proponer pla-nes estratégicos consensuados para ser aplicados en el ám-bito de la Ciudad. Con respecto a la Región ha desarrolla-do diversos documentos de trabajo e informes.

CEAMSE- Coordinación Ecológica Area Me-tropolitana Sociedad del Estadowww.ceamse.gov.ar

Creada en enero de 1977, esta sociedad es producto de unconvenio entre la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia deBuenos Aires y su trabajo se centra en la instrumentación deuna política común con respecto a los residuos sólidos y, en lí-neas generales, a la coordinación ambiental para el área me-tropolitana. Desde 1995 administra el Camino Parque del Buen Ayre, unavía rápida que vincula las localidades del norte con las del oes-te del Conurbano Bonaerense y es una de las áreas verdes masimportantes de la región.

SECTOR

Público

Corporación del Mercado Central de Buenos Aireswww.mercadocentral.com.ar

Fue creado en agosto de 1967 a través de un conveniosuscripto entre el Estado Nacional, la Provincia de BuenosAires y la Ciudad de Buenos Aires.Mercado concentrador de la oferta y la demanda de frutas y hortalizas que se comercializan en el área metropolitana(entendiendo área como la suma de la Ciudad y el Conur-bano) funcionó como único ente con estas característicashasta que la desregulación, la apertura del mercado yotros factores le quitaron protagonismo. Se encuentra emplazado en Autopista Richieri y BoulogneSur Mer (Pcia. de Buenos Aires) y permanece abierto delunes a viernes.

Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS)www.etoss.org.ar

Organismo encargado de regular la provisión del serviciode agua potable y desagües cloacales, prestado actualmen-te por la empresa Aguas Argentinas, en un área que com-prende la Ciudad de Buenos Aires y 13 partidos del Co-nurbano. Este ente fue creado por medio de la ley 23.696,que estableció el marco regulatorio del llamado procesode privatizaciones.

Idehab- Instituto de estudios del hábitat(Facultad de Arquitectura y Urbanismo /Universidad Nacional de La Plata)http://members.tripod.com/~IDEHAB_FAU_UNLP/

Institución que se dedica al desarrollo de investigaciones,metodologías y teorías referidas al hábitat, tomando la es-tructura de región como parámetro. Destinan parte de susesfuerzos a la formación y perfeccionamiento de investi-gadores y técnicos en el tema.

Instituto del Conurbano - UniversidadNacional de General Sarmientowww.ungs.edu.ar

Es uno de los cuatro institutos que componen la estructu-ra académica de la Universidad Nacional de General Sar-miento. Desde 1993 trabaja la problemática urbanística,ecológica, administrativa, social, política y cultural delárea metropolitana, y desde el 2000 forma profesionalesde grado y postgrado que entienden en dicha materia.

Instituto Gino Germani, Facultad de Cien-cias Sociales (UBA)www.fsoc.uba.ar/invest/iigg

Fundado en 1940, está integrado por investigadores, be-carios y auxiliares que se agrupan en torno a 82 proyectosque intentan cubrir los ejes problemáticos contemporá-neos referentes al campo de las ciencias sociales. Tratan elconcepto de región metropolitana principalmente en elárea de investigación sobre estudios urbanos y en algunasde las investigaciones que las demás áreas producen abor-dan los temas desde una visión regional metropolitana.

Mundo Urbanowww.argiropolis.com.ar/mundourbano/index.htm

Publicación digital especializada en investigación urbana,difunde los trabajos realizados sobre el tema por diferen-tes instituciones académicas como el área de Estudios Ur-banos del Instituto Gino Germani (UBA), el Centro de Es-tudios Urbanos y Regionales (CEUR - CEA - UBA), el Ins-tituto de Investigaciones Geográ�cas (Facultad de Filoso-fía y Letras – UBA), el Instituto del Conurbano de la Uni-versidad Nacional de General Sarmiento, etc. Conrespecto a la Región Metropolitana Buenos Aires, han pu-blicado diversos documentos de trabajo y artículos.

UGYCAMBA - Unidad de Gestión y Coor-dinación para el Area Metropolitana Bue-nos Aires (Facultad de Arquitectura, Dise-ño y Urbanismo- UBA)www.fadu.uba.ar/ugycamba/

Esta unidad académica funciona desde 1998 y centra susestudios en el rol de la gestión en los distintos momentosde concreción de un proyecto y apunta a la integración yvinculación de distintos sectores en el área metropolitanaBuenos Aires. Sus objetivos son promover el crecimientourbano y lograr un desarrollo socio ambiental sustentable.Anualmente realiza las jornadas UGYCAMBA y en formaregular publica regularmente materiales que abarcandiferentes aspectos regionales.

Universidad Nacional de Quilmeswww.unq.edu.ar

Unidad académica creada en 1989, inició su primer ciclolectivo en 1991, integra el grupo de universidades nacio-nales con sede en el conurbano bonaerense y actualmen-te cuenta con mas de dos mil alumnos que se distribu-yen en 11 carreras. Publican un diario digital, Argiropo-lis, desde el cual se puede acceder a Mundo Urbano, pu-blicación especializada en temas urbanos y suele publi-car en forma regular sus investigaciones sobre el tema endicho sitio web.

SECTOR

Académico

* Si Usted desea sugerir instituciones que completen esta agenda, solicitamos por favor enviar los datos a info@metropol i tana.org.ar

Almirante Brown www.almirantebrown.gov.ar

Avellaneda www.jovenes.gov.ar

Berazategui www.berazategui.org.ar

Campana www.campana.gov.ar

Cdad. de Bs As www.buenosaires.gov.ar

Ezeiza www.municipioezeiza.gov.ar

Florencio Varela www.�orenciovarela.gov.ar

Gral. San Martín www.sanmartin.gov.ar

Hurlingham www.munhurli.gov.ar

José C. Paz www.icp-municipalidad.gov.ar

La Matanza www.matanza.mun.gba.gov.ar

La Plata www.laplata.gov.ar

Malvinas Argentinas www.malvinasargentinas.gov.ar

Morón www.moron.gov.ar

Moreno www.moreno.gov.ar

Quilmes www.quilmesvirtual.gov.ar

Tigre www.tigre.gov.ar

Tres de Febrero www.tresdefebrero.com.ar/municipalidad

San Fernando www.sfernando.mun.gba.gov.ar

San Isidro www.msi.gov.ar

Vicente López www.vicentelopez.gov.ar

Zarate www.zarate.gov.ar

FUENTES www.municipios.gov.ar

www.municipios.gba.gov.ar

Municipios *de la región

*Este listado incluye aquellos municipios que poseen página web.

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» NOTA DE FONDOLa distribución de los alimentos

perecederos en la región

metropolitana.

» ENTREVISTADr. Pablo Vinocur

Los desafíos a las estrategias

públicas que impone la

situación social.

Próximo Número

La Fundación Metropolitana comparte con estas instituciones la vocaciónpor los temas que hacen a la región metropolitana Buenos Aires:

• OEI – Organización de Estados Iberoamericanospara la Educación, la Ciencia y la Cultura

• Universidad de Belgrano• Universidad de Ciencias

Empresariales y Sociales

• Universidad de Palermo

• Universidad del Salvador

• Universidad de San Andrés

• Universidad CatólicaArgentina

• UGYCAMBA – Unidad deGestión y Coordinación para el Área Metropolitana Buenos Aires (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo – UBA)

• FARN – Fundación Ambiente y Recursos Naturales

• Instituto Geográ�co Militar

• Municipalidad de San

Fernando

La Fundación Metropolitana agradece a las siguientes empresas por su servicio cotidiano:

• COMSAT Argentina • Metrored • Vianet S.A.

MENCIONES Y AGRADECIMIENTOS

Mario Rovere

La Planificación Estratégica

y la Ciudad como Sujeto

"Una ruptura brutal, única en los anales de la historia acaba de dislocar en

tres cuartos de siglo, toda la vida social de occidente...La causa de esta

ruptura reside en la intervención súbita, en una vida ritmada hasta entonces

por el andar del caballo, de la velocidad en la producción y en el transporte

de las personas y las cosas. Con su surgimiento las grandes ciudades

estallan o se congestionan, los campos se despueblan... Los dos

asentamientos humanos tradicionales (la ciudad y la aldea) atraviesan

entonces una crisis terrible. Nuestras ciudades crecen sin forma,

indefinidamente. La ciudad como organización urbana coherente

desaparece; la aldea, organismo rural coherente, trae los estigmas de una

decadencia acelerada: colocada en inopinado contacto con la gran ciudad,

es desequilibrada y despoblada." Le Corbusier.

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El área metropolitana de Buenos Aires es quizás la

unidad geo-poblacional del país en donde queda

más claro la escasa afición que existe en la Argentina

por la construcción de gobernabilidad, al menos en

el sentido que la bibliografía anglosajona denomina

"statecraft", que se podría traducir como "el arte de

construir (y reconstruir) estado".

Veintitrés partidos con sus gobiernos municipales,

dos jurisdicciones independientes: una Provincia,

una Ciudad Autónoma, la sede del Gobierno

nacional, cuatro fuerzas de seguridad, dos regímenes

educacionales independientes, la responsabilidad

sanitaria diluída en 25 responsables territoriales,

redes viales y ferroviarias organizadas en forma

radial, servicios públicos privatizados y divididos

parcelados, la ausencia casi total de entes

coordinadores y reguladores (tal vez con la

excepción del CEAMSE) una obvia e irritante

inequidad en la disponibilidad y calidad de servicios,

-incluso entre los de carácter público- entre

diferentes zonas, "cordones" o "anillos".

Estos rasgos, entre otros, permiten caracterizar a la

región metropolitana como uno de los casos

extremos de lo que en planificación estratégica se

denomina "situaciones de poder fragmentado".

A juzgar por las estadísticas demográficas, las

ciudades han pasado a constituir el hábitat normal

del ser humano; también han sido y por lo visto

continuarán siendo el escenario privilegiado de las

fuertes transformaciones políticas, de las tensiones

sociales, de los grandes cambios en los sistemas de

valores y en la cultura y del vértigo de la aplicación

–en ocasiones acrítica- de los avances científico-

tecnológicos.

En este último sentido, una esfera de innovación

sobre la cual se reflexiona poco es la que se refiere a

las tecnologías de gobierno y de gestión. Estas

innovaciones resultan significativas y tienen interés

en ámbitos que exceden la administración pública

alcanzando de diversas maneras al

propio ciudadano.

Presupuesto participativo, agencias de

desarrollo local, gestión por objetivos,

descentralización y regionalización,

redes, gestión de calidad centrada en

el ciudadano, son algunos ejemplos de

éstas tecnologías.

En este conjunto se han introducido

en las últimas décadas las propuestas

de la planificación estratégica como

un dispositivo asociado a la gestión

postmoderna de las ciudades.

Las formas concretas como la planificación

estratégica ésta se ha incorporado incluye en muchos

casos aportes que permiten una peripecia bastante

audaz ya que por un lado se puede continuar

pensando en las ciudades como objeto de una

renovada perspectiva de planificación, pero al mismo

tiempo esta perspectiva ha permitido promover a la

ciudad en sí misma como el sujeto que planifica. Así

la ciudad, al mismo tiempo es sujeto y objeto de la

planificación y podemos pasar de aquella admiración

moderna: "es una ciudad planificada", a una más

postmoderna: "es una ciudad que planifica".

Borja y Castells lo ponen en sus propios términos

"Las ciudades adquieren cada día más un fuerte

protagonismo tanto en la vida pública como

económica, cultural y mediática. Se puede hablar de

las ciudades como actores sociales complejos y

multidimensionales. Las ciudades como actores

sociales no se confunden con el gobierno local, pero

obviamente lo incluyen. La ciudad se expresa mejor

como actor social en la medida que realiza una

articulación entre administraciones públicas (locales

y otras), agentes económicos públicos y privados,

organizaciones sociales y cívicas, sectores

intelectuales y profesionales y medios de

comunicación social. Es decir entre instituciones

políticas y sociedad civil."

Hay una importante acumulación de experiencias de

planificación estratégica en las ciudades que se han

ido constituyendo en el espacio con mayor cantidad

y diversidad de experiencias, al menos en el campo

de lo público.

El relevamiento y sistematización de esas

experiencias es objeto de otros artículos, lo que éste

trabajo se propone es, más bien , explorar los aportes

generados en otras esferas con la expectativa de

ampliar el arsenal conceptual y metodológico que las

ciudades requieren para enfrentar los desafíos del

comienzo de milenio.

Qué es laplanificación?

La planificación es una función

inherente al ser humano que refiere

a todas aquellas reflexiones,

cálculos, diseños y especulaciones

que se realizan, en forma más o

menos sistemática, con el explícito

propósito de intervenir en una

realidad dada.

La complejidad de ese ejercicio

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A juzgar por las

estadísticas

demográficas las

ciudades han pasado a

construir el hábitat

normal del ser

humano.

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suele ser proporcional a la complejidad de la acción

que intenta sustentar, lo que ha orientado a algunos

autores a conjeturar que podría encontrarse vestigios

de planificación por tras de los grandes

emprendimientos de la humanidad.

De hecho casi nada nos ha llegado sobre las

especulaciones y cálculos previos a los grandes

emprendimientos excepto el caso de algunos textos

muy antiguos sobre la política y la guerra que

llamativamente han alcanzado hoy una gran

popularidad.1

Mintzberg (1994) remite la genealogía de la

planificación al comienzo de la edad moderna

asociando -a través de la raíz latina planum- las

actividades de planificación -hacer planes- con la

tarea cartográfica -hacer planos o mapas-. En cierta

forma permite asociar a la planificación con la tarea

de hacer "mapas para la acción".

Desde entonces los fuertes imaginarios de la

modernidad: descubrimiento, ciencia, conquista,

progreso, han marcado o connotado fuertemente los

supuestos valorativos y las prácticas de la

planificación.

Imaginar a los descubridores navegando con los

precarios mapas preexistentes pero al mismo tiempo

llevando cartógrafos a bordo puede resultar una

analogía interesante para comprender las relaciones

entre planificación y práctica y las dimensiones

iterativas de los procesos de planificación-acción:

"hacer planos/es para la acción, pero como

consecuencia de la acción cambiar, corregir o

mejorar los planos/es”.

Es desde mediados del siglo XIX que el proyecto de

la modernidad se expresa con máxima intensidad y

allí la planificación resulta depositaria de las más

elevadas expectativas racionalistas; "ingeniería

social", "conducción científica de la sociedad",

"racionalización de actividades y recursos ajustados

a fines" son imaginarios de diferentes tradiciones

políticas que tienen en común una fuerte valoración

de la razón humana, llevan implícita la más estrecha

asociación entre saber y poder, la ciencia constituida

en fuente de legitimidad de la acción de gobierno.

La planificación puede ser comprendida en lo que

tiene de permanente, pero también tiene que ser

resignificada para desprenderla de las fuertes

representaciones construidas a través de su historia

que la dejaron fuertemente connotada y asociada a

los modelos racionalistas de la modernidad.

En una primera aproximación la planificación puede

ser entendida, como una práctica sistemática y

formalizada que desarrolla análisis situacionales,

establece estructuras propositivas valoradas,

construye o descubre estrategias adecuadas que

permitan alcanzar estos objetivos, evaluando

ajustadamente sus probables consecuencias. Se

diferencia de otras herramientas proyectivas como

programas y proyectos por su mayor extensión

temática y problemática y por el uso de horizontes de

tiempo más amplios.

Esta tarea es bastante más compleja e inestructurada

de lo que parece, en parte porque hay diferentes

actores que planifican y en parte porque quienes

planifican no pueden conocer cabalmente la realidad

sobre la que planifican, realidad que se intenta

aprehender a través de un conjunto de

representaciones2 que se construyen sobre esarealidad y que median fuertemente en este dinámico

proceso de reflexión-acción.

Allí es donde la tarea se complejiza y se

desestructura ya que esta diferencia obliga a

considerar nuevas dimensiones como subjetividad,

poder, opacidad intencional, cálculo interactivo para

la producción de los mapas que sustenten la acción.

Por ello es que la planificación requiere una

adecuada complementación entre herramientas

técnicas y desarrollo de capacidades para alcanzar

cierto grado de arte en el manejo y comprensión de

objetos complejos.

A pesar de ello la planificación carece de sustituto

cuando se busca un sistema integrado de toma de

decisiones. Dror afirma al respecto que, al menos en

el sector público, "la planificación es al presente el

más estructurado y profesionalizado modo de

formulación de políticas"3. Ni proyectos, ni programas son herramientas

capaces de realizar esta tarea aunque son

importantes instrumentos que en un ambiente de

planificación pueden incrementar su eficacia y su

potenciación.

11 Tsun tse, Maquiavello o Von Clausewics forman parte hoy de las lecturas contemporáneas de los interesados por la gerencia y el managment ver porejemplo Wing, The Art of Strategy. Dolphin books, New York 1988.22 Aires sobre el concepto de re-presentaciones, "lo que se vuelve a presentar" se puede consultar el trabajo de De Brasi J. "Subjetividad, GrupalidadIdentificaciones" Ed. Búsqueda Buenos Aires 199033 Dror Y. "Enfrentando el Futuro" Fondo de Cultura Económica, México,1990.

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La planificación, la modernidad y el progreso

La instalación masiva de la planificación a nivel

estatal en América Latina se produce en momentos

en que la planificación había adquirido un

reconocido prestigio en el proceso de reconstrucción

europea de postguerra; y la experiencia, los

consensos, los organismos internacionales

recientemente constituidos, la capacidad instalada y

la voluntad política comienzan a desplazar el foco de

atención hacia los países del denominado tercer

mundo.

A pesar de los múltiples factores que la sustentaron

no puede ocultarse que la planificación, tal como se

la conoció en sus momentos de auge -desde la

postguerra inmediata hasta la crisis del petróleo a

mitad de los 70s - constituyó en la práctica la

introducción extensiva del pensamiento económico,

al menos el de las escuelas prevalentes en la época,

en sectores que por aquel entonces operaban con

otras lógicas.

En efecto como señala Testa4 “el método de

planificación propuesto era una traslación demasiado

rígida del método que se utilizaba en la planificación

económica, aunque es menester mencionar que ésta

tampoco alcanzó los resultados esperados en su ámbito

de aplicación”.

En su genealogía deben considerarse una serie de

experiencias ya que, como comenta Dror5 , esposible encontrar antecedentes de planificación en

múltiples momentos de la historia de la humanidad,

especialmente en la organización de grandes

emprendimientos, en la organización política de los

grandes imperios, en la génesis del Estado moderno

tras la idea de "ingeniería social", en la organización

y diseño de ciudades, en experiencias de desarrollo

regional, etc.

Sin embargo el instrumento adquiere susconnotaciones predominantes en el siglo XX a travésde experiencias marcantes como el GOSPLAN en laURSS ya desplegado desde la década de los 20s o enlos EE UU con la estructura del New Deal,especialmente con su aplicación intensiva en laCuenca del Tennessee en los 30s (TVA iniciales eninglés de agencia del valle del Tennessee6 y el PlanMarshall aplicado en Europa luego de la segundaguerra mundial.

Mirado desde el presente, pareciera que la

planifición -que había construido buena parte de su

identidad y de su arsenal teórico metodológico en la

URSS y en EE UU. (en el ámbito nacional y

supranacional en el primer caso, nacional y regional

en el segundo) llega luego de la exitosa experiencia

del Plan Marshall a constituirse en una herramienta

de las relaciones internacionales.

El éxito de este plan -no sólo en la reconstrucción

europea sino en el rápido restablecimiento del

mercado internacional- elevó a la planificación al rol

de una llave maestra de carácter geopolítico para la

asistencia técnica y financiera y como una

herramienta para el desarrollo económico y social en

la cual se depositaron algunas expectativas

desmedidas.

Las ciudades no son ajenas a estos procesos, son más

bien espacios privilegiados que sirven para

dinamizar distintos proyectos nacionales de

ocupación del espacio (traslado de ciudades

capitales), la ciudad y la promoción de nuevos polos

de desarrollo hasta constituir una asociación que

persiste hasta el presente entre ciudad planificada y

calidad de vida.

El traslado de la planificación al tercer mundo y

particularmente a América Latina ocurre

masivamente a comienzos de los 60s y se asocia con

algunos hechos geopolíticos -como la guerra de

Corea o la Revolución Cubana- que llamaron la

atención del mundo en el contexto de la guerra fría,

la generación de propuestas de gran escala

orientadas al crecimiento y al desarrollo económico

y social.

Por ello es natural, que al presentarse la planificación

asociada a la obtención de fuentes de financiamiento

muchos procesos de planificación fueron aceptados

por países del tercer mundo más como una

imposición externa que como una necesidad interna.

De esta forma Guerra Fría, Desarrollo Económico-

Social, Asistencia Técnica y Financiera internacional

formaron para la época un conjunto de nociones que

se reforzaron recíprocamente y que encontraron en

la planificación una ajustada herramienta de

intervención.

En la década de los 60s y hasta mitad de los 70s enAmérica Latina se realizó una amplia inversión en laformación de plani�cadores y en desarrollos teórico

14 Op Cit Testa "Autocrítica". 25 Op Cit Dror Y “Enfrentando el futuro”.6 Al respecto Palerm (1967) señala que "El presidente Roosevelt, al crear una autoridad o corporación especial para afrontar los problemas de esta región, decidió, en suspropias palabras, revestirla con el poder del Gobierno pero darle la flexibilidad de la empresa privada. La tarea de esta corporación (TVA) consistía en controlar el (inundable) ríoTenesí y sus afluentes por medio de diques y presas; en generar energía barata para el consumo de la zona y con vistas a atraer instalaciones industriales; en promover la navegaciónfluvial; en controlar las inundaciones y la erosión, y en reforestar".

5

metodológicos con la expectativa explícita deinstalar procesos que racionalizarán la inversión ycon las menos explícitas de estabilizar las políticaspúblicas y de establecer bases "racionales" para elotorgamiento de créditos. La producción teórica dela época en la región, muy marcada por la presenciade la CEPAL, buscaba construir un camino técnicopropio, capitalizando lo mejor de laproducción técnica de la época. A mitad de los 70s y cuando elavance parecía más incierto algunosautores imaginaban unaprofundización y una mayortecni�cación de la plani�cación através de la computación, lasimulación, los modelosmatemáticos; mientras que otros,imaginaban que el futuro de estosdesarrollos se iba a desplazar hacia ladimensión política como en partesucedió 7 , sin saber si esto signi�cabael �n de la plani�cación diluidaahora en la ilusión de "tecni�car yracionalizar las políticas" -contécnicas de policy analysis- o enrealidad se trataba de incorporar una dimensiónpolítica a los procesos de plani�cación como dehecho sustentaron quienes plantearon en sus iniciosla inclusión del pensamiento estratégico.

La crisis de la plani�cación?

A comienzos de la década de los 80s la plani�cacióny los modelos de desarrollo que la sustentabanhabían perdido buena parte de su energía y lamultiplicación de experiencias poco exitosasdespués de costosos ejercicios instalaron un clima de"crisis de la plani�cación".A mediados de los 70s el mundo vive una crisiseconómica producida por países del tercer mundo.En efecto la situación provocada por los acuerdos decooperación entre los países exportadores depetroleo (OPEP) generó condiciones nuevas,llamando la atención de los países centrales que sevieron perjudicados en forma proporcional a su nivelde dependencia externa para el abastecimiento. Un país tan extenso como EE UU si bien no se vioafectado en la misma proporción que los países

europeos sufrió una fuerte transferencia de recursosinternos desde los estados consumidores hacia losestados productores.Años después Boissier8 (1992) lo expresaba así: "Sinduda que está a la moda hablar de la crisis de laplani�cación, pero prepararse a asistir a su funeralpodría ser algo prematuro”.

Hay que entender la plani�cación enuna doble dimensión. Como atributo dela persona humana, derivado del librealbedrío del hombre, la plani�caciónjamás podrá estar en crisis, siendo elhombre el único ser viviente - segúnsabemos- capaz de pensar su propiofuturo y de actuar consecuentementesobre él.Lo que sí está en crisis terminal es laplani�cación como proyecto colectivode ingeniería social de la racionalidadiluminista, siendo ello propio de la másamplia crisis de la modernidad. Sinembargo... el abandonar laplani�cación, en sus versionesactualmente más re�nadas, essimplemente ser socialmente

indiferente al futuro, un lujo que difícilmente unasociedad puede tolerar.

El surgimiento de loestratégico

Para �nes de los 70s los países centrales pensaban encomo protegerse de las crisis por inestabilidad y enAmérica Latina se buscaba formas de recuperar lasdemocracias perdidas.Fue exactamente este clima, la experiencia políticade algunas connotadas �guras de la plani�cación,asociado a la preocupación por la presencia dedictaduras militares y masivas violaciones de losderechos humanos que afectaban a varios países deAmérica Latina, lo que generó las condiciones paralas primeras propuestas de una plani�caciónalternativa.Vale la pena recordar aquí un intento previo delsociólogo Karl Manheim quien ya en 1947postulaba, desde la particular perspectiva de lasociología del conocimiento, el desarrollo de

37 Se nota aquí la in�uencia del politólogo sistémico norteamericano David Eaton.18 Boisier S. "El Difícil Arte de Hacer Región" pp 185.

Persiste hasta

el presente una

asociación entre

ciudad plani�cada

y calidad de vida.

metodologías de plani�cación compatibles yreforzadoras de los procesos democráticos, quefacilitaran la gobernabilidad pero al mismo tiempo elcontrol de la sociedad sobre la acción de gobierno.En una primera perspectiva los autores de la época 9

re�exionan sobre la "normal" fragmentación delpoder en los países democráticos (más aún en losperiféricos) y la necesidad de desarrollarherramientas de plani�cación adecuadas paragenerar resultados en situaciones donde no secontrolan (ni se puede aspirar a controlar) todas lasvariables.Usaron la autocrítica, descubrieron nuevas formas detratar el poder y la incertidumbre, se introdujeron enuna fuerte polémica desde adentro de los métodos,aunque muchos no vieron en ese primer momentoque se estaban metiendo en otra pelea de fondocomo la relación modernidad posmodernidad.Estos años genéticos de la propuesta incluyen variosrasgos que vale la pena sistematizar:

- Una sensación de crisis reciente de la plani�cacióny la suposición de un vacío que sería relativamenteaccesible de sustituir.

- Un clima político marcado por la extensión de losprocesos dictatoriales pero también por un auge delos movimientos de Derechos Humanos ymovimientos políticos de recuperacióndemocrática.

- La in�uencia de los desarrollos del pensamientoadministrativo aún cuando este estuviera aplicadoal mundo de los negocios.

- La curiosidad por algunas herramientas quealgunos países europeos y grandes corporacionesestaban aplicando especialmente luego de la crisisdel petróleo como la prospectiva y las técnicas deescenarios.

En ese sentido en America Latina Carlos Matus uneconomista chileno que fue consultor del PNUD yCEPAL desde las épocas mas activas de laplani�cación cumple un rol fundamental.Luego de una experiencia marcante comofuncionario del gobierno de Salvador Allende instalaa �nes de los 70s una propuesta basada en la idea quepor encima de cualquier otra consideración la crisisde la plani�cación se generaba porque la misma se

hallaba mal fundada teórica y metodológicamente.In�uido por su propia experiencia de gobierno y poruna serie de intelectuales como Clodomiro Almeiday los biólogos experimentales Maturana y Varela quehabían compartido su presidio escribe un librofundante de estas re�exiones que lamentablementeno ha sido reeditado: "Plani�cación deSituaciones".10

Las primeras experiencias encuentran su caja deresonancia en un país en donde la plani�cación hasido muy bien considerada: Venezuela en dondepublicó algunos de sus materiales desde la agenciaestatal IVEPLAN.Una extensa actividad como consultor, docente y sucapacidad y contundencia como conferencistasumado a la publicación de varias in�uyentes obrasen español y portugués lo asociaron fuertemente conla plani�cación estratégica en la región asociado auna herramienta que podía ser apropiada por fuerzasprogresistas con expectativas de gobierno.Las ideas centrales orientadas a politizar lo técnico ytecni�car lo político hizo que a pesar de cooperarcon organismos sectoriales su permanente aspiraciónfuera in�uir sobre las técnicas de gobierno como untodo.Las dimensiones epistemológicas tampoco le eranajenas, convencido que la plani�cación no podíaponerle condiciones a la realidad, que era laplani�cación la que debía adecuarse a la realidad yno a la inversa, que la incertidumbre y lafragmentación eran la reglas más que la excepción enlos escenarios de aplicación, dedicó su vida a generartécnicas y métodos para transformar la realidad.El mismo colocaba su propuesta en la perspectiva dereforzar las capacidades de los gobiernosdemocráticos, insistía en a�rmar que "los gobiernosautoritarios tienen teorías muy débiles pero técnicasde plani�cación fuertes mientras que a la inversa losgobiernos democráticos tienen teorías muy potentespero técnicas de gobierno muy débiles".Preocupado por hacerse entender en las esferas másaltas de gobierno dedica un libro, en donde combinacapítulos técnicos con capítulos novelados y quedenominó " Adios Sr. Presidente" preocupado por la"orfandad de las o�cinas presidenciales", "cualquierempresa mediana tiene un sistema de soporte a lasdecisiones superior a la de las o�cinas presidencialesen América Latina" solía comentar.Matus fue un fuerte promotor de las escuelas degobierno, idea que resultó muy difícil de plasmar en

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49 nos referimos básicamente a Carlos Matus y a Mario Testa.10 editado originalmente por Fondo de Cultura Económica.

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la Región, con excepción de alguna experienciascomo las de la FUNDAP en San Pablo y la FIOCRUZen Río de Janeiro, instituciones que lo contaron entresus docentes.De esta etapa en los 90s surgen sus últimos libros yalgunas reediciones realizadas por la mismaFUNDAP 11.Sus propuestas aprovechan laprolongada experiencia de Europa enplani�cación y consigue absorber ysistematizar diferentes herramientascomo la prospectiva y los escenariosque habían adquirido prestigio en laépoca. En la búsqueda de nuevasherramientas para desarrollar ytransmitir estas técnicas Van derHeijden y Godet 12 son autoresrelevantes que han sido traducidos alespañol.Curiosamente el impacto desigual delos 20 años de trabajo de Matus sobreplani�cación estratégica había sidopronosticado por Silva Michelena(1979) en el prólogo de uno de susprimeros libros 13 :"No podemos esperar que losgobiernos acepten fácilmente esta nueva alternativa;probablemente seguirán plani�cando normativa ytecnocráticamente hasta tanto sus reales propósitos nosean lograr una verdadera transformación de lasociedad. No obstante, estamos seguros que este libroconstituirá un apoyo útil para todos aquellos, dentro ofuera del gobierno, que luchan por una sociedad másjusta y verdadera."Así como en los 60s resultaba obvio el avance de

modelos originados en la economía sobre laplani�cación, a partir de los 80s es posible detectaruna in�uencia de las ciencias sociales y políticas quepermitían imaginar que era, quizás, el momento deconciliar plani�cación con democracia, sustentandoal mismo tiempo un equilibrio entre gobernabilidad,e�cacia y participación. En los 90s la ausencia de mecanismos formalizadosde plani�cación fue reemplazada en algunos paísespor grandes proyectos que cuando se los analizaresultan verdaderos sustitutos de sistemas deplani�cación. En otros casos la labor es encarada por

consultoras que en general se nutren de ex-funcionarios de las áreas de planeamiento.A comienzos de los 90s el proceso re�exivo alcanzaotro punto de in�exión en el contexto de los debatessobre modernidad-posmodernidad que se acelerandespués de la caída del muro de Berlín y el �n de laGuerra Fría.

En estas condiciones mientras seextienden las condiciones para suinclusión en las transformaciones delsector, va emergiendo de unaexperiencia di�cultosa, en ocasionescontracultural una plani�caciónestratégica más madura, menostotalizante, más constructivista odeconstructivista, más práctica yquizás más accesible.

La especi�cidad delo estratégico

Como los imaginarios de laplani�cación permanecenfuertemente instalados el agregado

del adjetivo estratégico remite en primera instancia ala incorporación de nuevas técnicas, dentro de losmismos marcos en que se había desarrollado laplani�cación tradicional.Sin embargo la desetructuración de supuestos a losque la plani�cación estratégica invita son muchomas amplios. ¿Quiénes deciden? ¿Quiénes y desdedónde plani�can? ¿Con qué aliados? ¿A quienesafectan? ¿Quiénes más están operando sobre lamisma situación? ¿Qué planes tienen? ¿En quécontexto se está plani�cando? ¿En qué coyuntura?¿Desde que posición o con que fuerza relativa? ¿Conqué capacidad de convocatoria?.La perspectiva estratégica ha reducido la ritualidaden la que se basaba buena parte de la precisiónformal y la cienti�cidad de la plani�cación , pero casien la misma medida ha incrementado la importanciadel "arte" de plani�car reduciendo el abismo que laseparaba epistemológicamente de la racionalidadpolítica a la que suponía brindar sus servicios.Nuevos fenómenos como la constitución de sujetos

412 Van der Heijden es un autor con una experiencia privilegiada en el campo de la plani�cación por escenarios, adquirió su presti gio asociado a la exitosautilización que la empresa petrolera Royal Dutch/Shell hizo de esta técnica. Michel Godet por su parte es uno de los principale s referentes de laprospectiva.213 en el prólogo del libro de Matus C. "Plani�cación de Situaciones", FCE México 1980.

Podemos pasar

de aquella admiración

moderna: “es una

ciudad plani�cada”

a una mas postmoderna:

“es una ciudad

que plani�ca”.

sociales, el aumento de la capacidad de gobierno, elcálculo interactivo, el manejo de la incertidumbre, lareacción veloz ante la sorpresa, han llevado a lasensación que el centro de gravedad de la nuevapropuesta descansa tanto en los dispositivosformales, los algoritmos o la formulación dedocumentos y como en la formación, en el desarrollode capacidades, en la �exibilidad de sus abordajes,etc.En el contexto de este trabajo se entiende que lo quepermite caracterizar a un proceso de plani�cación,así como a otros procesos tales como la gestión o laadministración, de estratégico es la utilización derepresentaciones sobre los campos de estudio eintervención que comprendan a éstos comosocialmente producidos por la interacción dediferentes fuerzas y actores sociales, en campos defuerza por donde circulan mecanismos decompetencia, cooperación, coacción, in�uencia,con�icto, etc.Esta perspectiva permite resigni�car espaciosconocidos como instancias donde se desarrolló o sedesarrolla un juego entre diferentes actores sociales.Esta mención a la palabra juegos no es azarosa ya quealgunos autores13 consideran que la teoría de losjuegos es el referente teórico de las estrategias.Una de�nición mas precisa a esta altura del trabajosería: La plani�cación estratégica es un ejercicio de re�exión-acción que uno o más actores sociales realizan, a partirde su experiencia, para diseñar intervenciones omejorar sus prácticas, considerando la producciónsocial como consecuencia de la interacción de fuerzassociales que concurren o no en algún punto deaplicación.Se caracteriza por facilitar la consideración dedimensiones subjetivas, incluir herramientas analíticaspara la complejidad, ofrecer -a través de una miradamás panorámica en términos espaciales y temporales-una adecuada articulación con su medio y con los otrosactores que intervienen en un mismo espacio detransformación y por proveer de signi�cado y sentido alas actividades que se realizan.Interactuando �uidamente con estilos deadministración a�nes constituye un sólido mecanismode formación de estrategias y un integrado mecanismode toma de decisiones.

Es por estas razones, que se puede especular, que laplani�cación estratégica entró en pleno diálogo con

el desarrollo de las ciudades, facilita el pasaje deciudad objeto a ciudad sujeto de plani�cación y creaun marco para la constitución de actores socialescolectivos y heterogéneos, para la generación deconsensos, para el análisis de entornos complejos.

Debates en el campo yautores que ayudan asustentarlo

Al respecto Mintzberg señala "...es quizás el tiempoadecuado para publicar este libro (sobreplani�cación). Este podría haber sido rechazadoantes de 1973, cuando la plani�cación podía hacerlas cosas correctas o después cuando se sumergió enuna onda de sentimientos antiplani�cación quecontinuó por una década o más...quizás ahora lagente esté más inclinada a considerarla en una formamás razonable ni como panacea ni como el in�ernosino como un proceso con bene�cios especí�cos encontextos especí�cos". 14

Es necesario explicitar que la plasticidad requeridapor lo estratégico ha dividido a los autores delcampo, entre quienes no creen que la plani�caciónpudiera resigni�carse hasta alcanzar las�exibilidades que este pensamiento exige y comoconsecuencia de ello depositan sus expectativas endispositivos más ágiles y menos abarcativos (vg laprogramación), y quienes piensan que es posible unaplani�cación diferente que no sólo puede hacersecargo de estas exigencias sino recuperar una parte desus mejores experiencias.Esta división resulta en parte funcional, en tanto eldebate mantiene abierto y refuerza el camporeclamando una mayor atención sobre los diversosdispositivos de toma de decisiones (se llamen o noplani�cación) privilegiando aquellos que realizanuna lectura de la realidad como "producida" por elinterjuego de diferentes actores y factores sociales,que estimulan la re�exión sobre las repercusionesfuturas de su quehacer y la puesta en contexto de susintervenciones.Este trabajo posiciona en el grupo de quienespiensan que no solo es posible sino que esimprescindible contar con técnicas y perspectivas deplani�cación, pero se incluyen con igual legitimidadautores del campo que han hecho y hacen aportessigni�cativos distanciados del concepto deplani�cación.

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313 ver al respecto los trabajos de Dixit y Nalebu� citados en la bibliografía.14 En el Prologo de su libro Raise and Falling of Strategic Planning.

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Un panorama de las fuentes de información y de losprincipales autores de la plani�cación estratégicarequiere alguna forma de organización del campo.

Aportes teóricos conceptuales"El mundo me comprende y me engulle como un punto,pero yo lo comprendo". "El espacio social me engullecomo un punto. Pero este punto es unpunto de vista, el principio de unavisión tomada a partir de un puntosituado en el espacio social, de una"perspectiva" de�nida en su forma ysu contenido por la posición objetiva apartir de la cual ha sido tomada. Elespacio social es en efecto la realidadprimera y última, puesto que sigueordenando las representaciones quelos agentes sociales puedan tener deél. P Bordieu a partir de unpensamiento de Pascal.Para comprender las relacionesentre plani�cación estratégica y los debates sobrem o d e r n i d a d / p o s t m o d e r n i d a dresulta necesario hacer referencia auna serie de autores que de una forma u otra hanayudado en estos años a pensar el campo.No siempre resulta fácil develar y mucho menosoperacionalizar los aportes teórico conceptuales deautores que no son metodólogos, ni tienen unapreocupación particular por el campo de laplani�cación. Sin embargo existen una serie denociones y conceptos que operan como verdaderosdispositivos analíticos, que colocados a disposiciónde grupos con responsabilidades institucionalesconcretas generan múltiples lecturas de la realidadposibilitando pensar formas de intervención que nose hubieran generado sin su concurso.El trabajo de sustento conceptual desde distintasramas del conocimiento reconoce una a�nidad contoda aquella producción que busca distanciarse delas tradiciones racionalistas y estructuralistastrabajando explícitamente sobre elementos queayuden a comprender mejor las problemáticas delsujeto, del poder, del saber, de la producción social,de la articulación entre el quehacer y la práctica entreotras, estrechamente vinculadas al sustento de unpensamiento estratégico.15

En este sentido es posible reconocer y utilizar los

aportes de la producción de autores comoHabermas, Jesús Ibañez, Michel Foucault, KarlManheim, Gilles Deleuze, Felix Guattari, PierreBordieu, David Harvey.

Aportes desde la plani�cación de gobiernoSin duda en la producción latinoamericana a lo largo

de los últimos 30 años, se destacanclaramente los aportes de CarlosMatus16 quien ha generado unaininterrumpida producción de textossobre este campo y se hatransformado en un referente delmismo por sus tareas de docencia ycooperación.Un autor de referencia mundial queha sostenido este espacio es Y. Drorquien ha mantenido una producciónpor más de 20 años combinandoelementos de plani�cación y gobiernoy en los últimos años ha generado dostextos traducidos al español que comolos de los otros autores se encuentranreferenciados en la bibliografía. Otro autor que proviene de latradición de la plani�cación regional y

mantiene una �rme actualización en su tema (laplani�cación regional) es Boissier quien desde losequipos del ILPES ha continuado avanzando en estaperspectiva articulándolo con los procesos dedescentralización y regionalización, procesosbastante difundidos, al menos en América Latina.

Aportes al planeamiento desde la perspectiva de laadministración.

Para ponderar los aportes de la administraciónresulta útil re�exionar sobre sus formas ymecanismos de producción, de innovación y devalidación del conocimiento. Se trata de unadisciplina que avanza a través de escuelas, nisiempre antagónicas ni siempre complementarias,interactuando con un "objeto" cuyo referencialempírico lo constituyen predominantemente lasempresas de los países centrales, especialmente delos EE UU. La dinámica entre "disciplina" y "objeto" muestra

que en ocasiones la "disciplina" produce dispositivosmás o menos e�caces para la modi�cación de la

415 Un interesante aporte estableciendo conexiones entre algunos de estos autores y salud puede encontrarse en N. Fox "Postmodernism, Sociology andHealth".516 La tarea de Matus se completó con una extensa e incansable tarea docente y comunicacional y su reciente fallecimiento en diciembre de 1998 lesorprendió en plena tarea de cooperación y concreción de su sueño de desarrollar "escuelas de gobierno" en América Latina.

Dror a�rma que

al menos en el sector

público “la plani�cación

es al presente

el más estructurado

y profesionalizado

modo de formulación

de políticas”

realidad, pero con frecuencia es el "objeto" el quemarca el ritmo de innovación sobre la que después la"disciplina" teoriza o sistematiza. En este contexto algunos autores17 que reconstruyenhistóricamente las escuelas de la administración,detectan un quiebre o discontinuidad en la década delos 70s que permite englobar las escuelas anteriorescomo tradicionales y el conjunto quese abre a partir de entonces comoestratégicas. Este quiebre -quesemeja al que hemos planteado parala plani�cación- resulta fuertementein�uido por el clima de crisis,incertidumbre y turbulenciagenerado en los mercadosinternacionales a partir de loscambios de precios relativos delpetróleo.

La producción en este período sebasa en autores como Acko�, Anso�y Drucker. En general estos autoreshan enfatizado la recuperación dellargo plazo en la toma de decisionesy/o las consideraciones sobre elambiente externo de las institucionessin llegar a establecer una verdadera ruptura deparadigmas respecto a las metodologías anteriores.En un repaso de las más de diez escuelas generadasdesde comienzo de los 70s hasta ahora, las mayoresa�nidades con la perspectiva estratégica -tal como laplanteamos desde la plani�cación- provengan de losautores del campo de la mercadotecnia estratégica(tal el caso de Ries y Tout) o los aportes alpensamiento estratégico desde la teoría de los juegosplanteados por Dixit y Nalebu�. Quien más se haocupado del tema de la plani�cación desde unaperspectiva crítica, en los últimos años es H.Mintzberg (1994). Resulta muy interesante analizarel trabajo de este autor quien confronta con lasprimeras escuelas del planeamiento estratégico enEE. UU a las que coincidentemente acusa deracionalistas, exhibiendo la debilidad de sussupuestos teóricos y metodológicos en unaconfrontación que recuerda mucho las discusionesentre la plani�cación normativa y la estratégica. Laexpectativa del libro se sostiene en un hilo muy débilcuando intenta probar que el concepto deplani�cación asociado a estratégico es unacontradicción por la sola argumentación que "laplani�cación estratégica no es la única y con frecuenciano es la principal fuente de formación de estrategias".

Se puede coincidir con el punto sin coincidir con susconclusiones ya que como hemos visto laplani�cación estratégica no queda cali�cada comotal por ser la única, ni la principal, ni siquiera porproducir estrategias sino, como ya hemos de�nido,por el uso de herramientas de análisis y de síntesiscon una lógica de actores sociales. Un aporte de

Mintzberg lo constituye el estudiodel surgimiento de estrategias apartir del ensayo en los espaciostácticos, lo que refuerza los intentospor articular re�exión-acción oteoría-práctica.En este trabajo el autor ofrece una delas mejores sistematizacionesactualizadas sobre plani�cación y uncapítulo �nal, donde ensaya unaserie de propuestas sobre comoreconstruir este campo.Un aporte congruente para laplani�cación en tiempos deincertidumbre la constituye la técnicade escenarios. Proveniente de laexperiencia de las grandes empresasinternacionales su in�uencia se hizosentir en la plani�cación en salud,

especialmente en los países de Europa desde mitad delos 80s. En esta experiencia resulta interesante veri�carque en la mayoría de los casos la principal variable demonitoreo -en consecuencia el mayor proveedor deincertidumbre para estos países- la constituye el avancetecnológico. Un actualizado aporte en este campo es realizado porVan der Heijden (1996) 18 quien, además propone unasíntesis de la producción y las perspectivas de lasdistintas tradiciones de plani�cación y administraciónestratégica.Si pensamos en la difícil traducción de los aportesdesde el ámbito privado al público hay que citar aOsborne y Gaebler autores del best seller “ReinventingGovernment" quienes dieron sustento a uno de losprocesos mas amplios y ambiciosos de Reforma de laadministración federal en los EE UU.

Los principales aprendizajes

Vale la pena sintetizar aquí los que consideramospueden ser los principales aprendizajes que pueden sercapitalizados por el planeamiento estratégico en lasgrandes ciudades:

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617 ver Hermida J. Kastika E. y Serra R."Administración y Estrategia" Ed Macchi Buenos Aires 1993718 Van der Heijden K. "Scenarios; the Art of Strategic Conversation" Wiley, West Sussex 1997.

Matus a�rma que

“los gobiernos

autoritarios tienen teorías

muy débiles pero técnicas

de plani�cación muy

fuertes mientras que los

gobiernos democráticos

tienen teorías muy

potentes pero técnicas de

gobierno muy débiles”.

11

-La Concepción de la plani�cación como un ejerciciointeractivo de actores y fuerzas sociales que disputanen determinados espacios.

-La percepción del poder como una categoríavincular circulando en la vida cotidiana, en lasorganizaciones y en los grupos.

-El alerta frente a los riesgos de etnocentrismo, de lagran diferencia entre hacer planes para los otros yplani�car con los otros.

-La recuperación de los debates sobre el futuro notanto como objeto de predicción o previsión sinosobre todo como espacio de construcción y comoproveedor de sentido para la práctica cotidiana.

-El reconocimiento de la historicidad de los procesossociales como una forma de comprender lossigni�cados de lo que ocurre en el presente y losgérmenes de futuro que allí se encierran.

-La comprensión en una forma más dinámica de losfenómenos de competencia y cooperación,detectando la importancia de los mecanismosregulatorios para que estos fenómenos operen a favorde la población.

-El aprovechamiento de los grados de libertad y delos juegos de autonomía que se dan, aún dentro dela determinación, en las relaciones entre los espaciosmás generales y los más singulares en momentos enque la globalización pareciera el único arquitecto delas transformaciones que alcanzan a nuestros países.-El duro ejercicio de la autocrítica y de ladeconstrucción de los discursos: "la autocrítica no es

negativa, al contrario es la ausencia de autocrítica laque nos hace ser pesimistas sobre el futuro". 19

-La búsqueda de formas alternativas de organizaciónalejadas de las con�guraciones piramidales,jerárquicas y burocráticas que se sustentan en fuertesconstricciones a la autonomía y a las iniciativas delos trabajadores y los funcionarios.

A modo de conclusión

La plani�cación estratégica ha sido un enormeesfuerzo contracultural para evitar que la crisis dela modernidad y la masiva instalación del mercadocomo un mecanismo sobrevalorado de asignaciónde recursos, arrastre lisa y llanamente con cualquierintento por protagonizar procesos de cambio ytransformación.Las ciudades se han convertido en un bastión de esaresistencia y no es casualidad que se hayanapropiado de la plani�cación estratégica como unaherramienta para lograrlo.

Restan desafíos no menores, tales como: articularmás estrechamente redes y plani�cación estratégica,encontrar soportes más �exibles, simpli�car yallanar el acceso a la plani�cación estratégica acrecientes grupos de ciudadanos. Pero esto irá surgiendo de las mismas prácticas yaque en cualquier circunstancia persiste la vigencia deaquello de "se aprende a plani�car, plani�cando".

8 19 Matus C. "Curso de Plani�cación Situacional" Fundación Oswaldo Cruz 1990.

Mario Rovere: Médico sanitarista con residencia en Salud Internacional, argentino, se ha desempeñado como director de zona sanitaria (Provincia de Salta) director de Plani�cación en la Secretaría de Salud de la Ciudad de Buenos Aires, Secretario de Políticas Sociales de la Nación y Consultor regional de recursos humanos de la OPS / OMS. Actualmente se desempeña como Docente de plani�cación estratégica en posgrados de salud pública y política social y es autor de varios libros y artículos sobre el tema.

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