la construcción del sistema de atención a la infancia en andalucía

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El desarrollo de las competencias tras 20 añosde Estatuto de Autonomía: La construcción delsistema de atención a la infancia de Andalucía

José María Sánchez BursónSubdirector General de Infancia y Familia

Consejería de Asuntos Sociales

1. LOS ANTECEDENTES.

Los veinte años del Estatuto de Autonomía de Andalucía han transcurridoparejos en un tiempo en el que el mundo de la infancia ha vivido una importanteeclosión, en especial respecto a la preocupación que los Estados y las Administra-ciones Públicas han mostrado por los asuntos de los menores de edad. Si tradicio-nalmente los poderes públicos y su ordenamiento normativo habían prescindidode interés por la situación jurídica de los menores de edad - la estrategia pasabapor encomendar la protección de los menores a manos de sus padres y familias yel Estado se inhibía de penetrar en la esfera familiar y de garantizar los derechosefectivos a los niños- ; hoy día la situación es bien distinta, una serie de fenómenoshan alterado sustancialmente la atonía y el desinterés de los poderes públicos.

En el mundo de la infancia se han producido tres elementos que han con-dicionado su desarrollo:

a) Nueva legislación protectora de los derechos de la infancia, a nivel inter-nacional, nacional y autonómicos que sitúan a los menores de edad enun plano de igualdad efectiva frente a los adultos.

b) Importante potenciación de la organización administrativa de atenciónal menor. Paralelo al desarrollo normativo se ha ido construyendo unareforzada organización administrativa especializada en la defensa delos derechos de los menores, y se ha articulado una organización insti-tucional específica para atender los derechos de la infancia.

c) La intensa descentralización administrativa operada en materia de servi-cios sociales y en especial en asuntos de infancia ha hecho residir las

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competencias en las administraciones públicas más cercana al ciudada-no, la autonómica y local.

Estos tres factores interactuando en el mismo espacio de tiempo han pro-vocado la eclosión del mundo de la infancia que señalábamos al inicio, que hasupuesto el fortalecimiento del reconocimiento de los derechos de los menoresy de la defensa de las situaciones de desprotección.

Justamente, el reforzamiento jurídico y orgánico de los asuntos sobre lainfancia ha acontecido paralelo en el tiempo a la asunción de las competen-cias en materia de protección de menores por parte de la Junta de Andalucía,y ello nos permite analizar la situación de partida y la posterior construccióndel sistema de atención a la infancia que la Administración de la Junta deAndalucía ha promovido en las dos últimas décadas. En este estudio nos ex-tenderemos en presentar el desarrollo del sistema de atención a la infanciadel que se ha dotado la Junta de Andalucía para atender a los menores deedad.

El proceso de transferencia se verifica básicamente, a través de dos RealesDecreto de traspasos de funciones:

- Real Decreto 251/1982, de 15 de enero se transfirieron las competenciasdel Instituto Nacional de Asistencia Social.

- Real Decreto 1080/1984, de 29 de febrero se traspasan las competenciasen materia de protección de menores.

La Junta de Andalucía comienza a ejercer las competencias en el año 1.982,con la transferencia de los recursos de asistencia social que se referían a la aten-ción a los menores desprotegidos, y se completan con la transferencia de lasJuntas de Protección de Menores y de los recursos que gestionaban dichas Jun-tas y los centros de los Tribunales Tutelares de Menores, en 1.984.

La intervención en la atención a los menores en la etapa anterior a lastransferencias, se venía caracterizando por las siguientes notas:

- Una intervención pseudopaternalista, escasamente profesionalizada enla que primaba la atención asistencial, con la ausencia de un plantea-miento globalizado para la infancia. Se adolecía de planteamientos inte-grales en la atención a la infancia.

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El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

- Regía de una legislación obsoleta, basada en textos legales de 1.948, cla-ramente desfasado de la realidad social y del marco legal europeo.

- Se soportaba una gran dispersión de administraciones y organismos quedesde diferentes estructuras atendían a la infancia con la consiguientedescoordinación entre ellos.

- Imperaba el internamiento en macroinstituciones (orfelinatos y refor-matorios) que era la alternativa más común que de forma generalizadase ofrecía a los menores, cualquiera que fuera su problemática,prolongándose en largos periodos la estancia de los mismos. Convivíanen las mismas instituciones y con los mismos programas los niños de pro-tección y reforma.

- Las alternativas familiares en escasas ocasiones eran utilizadas, siendo laadopción un negocio jurídico privado, y por tanto desconocida su inci-dencia en el sistema de protección. Se detectaban casos de tráfico deniños. No se ejercitaba la figura del acogimiento familiar. No se garanti-zaba la selección objetiva de adoptantes.

- En ningún caso se propiciaban intervenciones en el medio social de losmenores ni el apoyo a las familias que atravesaban dificultades a las quese les ofrecía como única posibilidad la separación de sus hijos para suatención en centros.

- La iniciativa social atendía a los menores sin criterio, escaso control ypoco apoyo de la Administración. Mediante subvenciones escasas y dis-crecionales.

Recepcionadas las competencias en materia de protección de menores enla Junta de Andalucía se inicia el desarrollo de una inercia de cambios que conel tiempo dieron lugar a las bases de lo que la Ley 1/1998 de los derechos y laatención al menor, denomina Sistema de Atención a la Infancia de Andalucía.

Desde un primer momento, la Junta de Andalucía al asumir las competen-cias en materia de infancia, apuesta por la modernización del sistema y por latransformación del mismo a semejanza de los postulados que ya imperaban enla Europa desarrollada, y aplica los siguientes principios y orientaciones:

- Se parte de una concepción global del menor, coordinando y potencian-do por ello programas y actuaciones con otros servicios públicos y priva-

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dos de otras áreas del bienestar social en la búsqueda de una atenciónintegral a la infancia.

- Se desarrolla la promoción de programas de apoyo a las familias paraevitar las situaciones de riesgo de los menores.

- La intervención pública tanto en protección como en reforma se basa enla actuación de equipos de profesionales del campo psico-social, jurídicoy pedagógico.

- Cuando el menor debe separarse temporalmente de su familia, sepriorizan las alternativas de carácter familiar (acogimiento familiar).

- El internamiento subsidiario y por corto periodo de tiempo, en centrosque cada vez se acercan más a un modelo de estructura familiar.

- La colaboración con la iniciativa social está regulada y delimitada las obli-gaciones mediante convenios.

- Promoción de la adopción en los casos en que el menor es abandonadoo maltratado sin intervención privada y con selección objetiva yprofesionalizada de parejas solicitantes.

- Diferenciación de Centros de Protección y de Reforma.

Sobre la bases de estas orientaciones y principios, y conducida por la nuevalegislación sobre infancia, la Administración de Junta de Andalucía en los últimos20 años ha transformado intensamente un espacio de la intervención administra-tiva caracterizado por la atonía y el desinterés de los poderes público en una face-ta prioritaria de la acción de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma.

A continuación vamos a presentar una descripción de los elementos mássignificativos del Sistema de Atención a la Infancia que se ha construido enAndalucía en salvaguarda de los derechos de los niños andaluces y en defensade los menores desprotegidos.

2. EL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA INFANCIA EN ANDALUCÍA: NOCIÓN.

La Ley 1/1998, de los derechos y la atención al menor que establece elmarco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los dere-

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chos de los menores en Andalucía, viene a conformar lo que se ha denominadoSistema de Atención a la Infancia de Andalucía que constituye el conjunto derecursos, medios organizativos y actuaciones de las Administraciones Públicasorientados a satisfacer los derechos de los niños a través de la promoción, laprevención de las situaciones de riesgo y el establecimiento del sistema de pro-tección tendente a garantizar su desarrollo integral y promover la vida familiarnormalizada.

La referida Ley que representa un importante hito jurídico en la efectivaaplicación de la Convención de los Derechos del Niño de 20 de Noviembre de1989 en el ámbito de Andalucía regula, con una estructura de cuatro títulos, losderechos de los menores, la protección, la ejecución de las medidas adoptadaspor los Jueces de Menores, y las infracciones y sanciones.

3. LAS BASES JURÍDICAS:

Las bases jurídicas sobre la que se asienta nuestro sistema de atención a lainfancia presenta un contexto tridimensional. En concreto, el entorno norma-tivo en que nos vamos a desenvolver está coronado por la Convención sobre losDerechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, y otro conjunto de instrumen-tos internacionales de directa aplicación en España. Un segundo nivel de regu-lación queda representado por la Constitución Española, en concreto por suartículo 39; y acto seguido se despliega las normas legales, en especial la LeyOrgánica 1/1996 de protección jurídica del menor y las leyes autonómicas so-bre los derechos de la infancia. Este marco jurídico establece el catálogo básicode los derechos que tienen reconocido las niños y las niñas en Andalucía.

Veamos más detenidamente cada uno de estos niveles normativos:

3.1. Las normas internacionales:

Sin duda el paso más significativo dado en reconocimiento de los derechosde los niños se realiza con la Declaración de los Derechos del Niño de 20 denoviembre de 1959, que se proclama con la finalidad de que el niño puedatener una infancia feliz y gozar, en su propio bien y en bien de la sociedad, delos derechos y libertades que se enuncian, e insta a los padres, a los hombres ymujeres individualmente, y a las organizaciones particulares, autoridades loca-les y gobiernos nacionales a que reconozcan esos derechos y luchen por su ob-servancia. Representa una actualización adaptada a las necesidades de los niñosde la Declaración Universal de los derechos de los hombres de 1948.

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No obstante el instrumento normativo más importante lo constituye laConvención sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989. La nor-ma se configura como un instrumento internacional obligatorio por el cual losestados se comprometen a respetar los derechos y deberes de los niños, pasan-do a formar parte del derecho interno del país.

El texto de la Convención persigue, entre otras, las siguientes finalidades:

- Satisfacer las necesidades básicas de la infancia, proporcionando al niñoatención sanitaria, educación y formación, seguridad social, oportunida-des de juego y recreo…

- Proteger al niño contra toda forma de crueldad y explotación: maltrato yabandono, tortura, pena de muerte, consumo y tráfico de drogas, explo-tación laboral y sexual, etc.

- Ayudas a la familia, respetando sus responsabilidades y sus derechos ydeberes, y creando servicios de atención a la infancia, para que atiendanconvenientemente las necesidades de sus hijos.

- Dedicar una atención especial a los niños particularmente vulnerables,tales como los niños impedidos, refugiados, los pertenecientes a mino-rías étnicas e indígenas, niños víctimas de malos tratos, abandono, con-flictos armados, niños sin familia, etc.

- Permitir al niño expresar su opinión en los asuntos que le conciernen,profesar su religión, buscar y difundir informaciones y asociarse, todoello en función de su edad y madurez.

Otros textos internacionales en materia de los derechos de los menoresson los siguientes:

- Convenio de la Haya, de 5 de octubre de 1961, sobre competencia de lasautoridades y la ley aplicable en materia de protección de menores.

- Convenio de la Haya, de 25 de octubre de 1980, sobre aspectos civiles dela sustracción internacional de menores.

- Reglas Mínimas Uniformes de las naciones Unidas para la administra-ción de la Justicia de menores (Reglas Beijing). 29 de noviembre de1985.

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- Declaración Mundial sobre la supervivencia, la protección y el desarrollodel niño, adoptado por la Cumbre Mundial a favor de la infancia, cele-brada en Nueva York, el 30 de septiembre de 1990.

- Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, relativo a la protección delniño y a la cooperación en materia de adopción internacional.

En síntesis, este escueto repertorio concreta las normas internacionalesmás significativas en materia de protección jurídica de los menores. Como ba-ses del sistema habría que incorporar también las normas europeas, del Conse-jo de Europa y de la Unión Europea que inciden en la materia.

3.2. Las normas nacionales:

Nuestra Constitución en su artículo 39 declara que los poderes públicosaseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. Y en su aparta-do segundo, manifiesta que, asimismo, los poderes públicos aseguran la protec-ción integral de los hijos. Por último, el punto cuarto declara que los niñosgozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan porsus derechos.

El marco constitucional reflejado sostiene la protección integral y asisten-cia de los niños. El art. 39 reconoce el derecho de los niños a recibir la atenciónsocial que precisan, cuya obligación recae, en primer lugar en los padres, y deforma subsidiaria en el Estado, que deben garantizar que la asistencia será efec-tiva en aquellos casos en los que los padres no dispongan de capacidad econó-mica, cultural o social idónea para asegurar la adecuada atención y el normaldesarrollo de sus hijos. Esta realidad constitucional exige de los poderes públi-cos la puesta en funcionamiento de una red de servicios sociales que cumplauna función complementaria con respecto de la acción familiar y de la actua-ción de la propia sociedad. La política legislativa de los servicios sociales precisaque la acción estatal positiva se convierta en un deber de los poderes públicos,que deberán generar una infraestructura con los servicios y equipamientos so-ciales necesarios para atender sus obligaciones jurídicas para con los niños y susfamilias y garantizar un buen funcionamiento al ser los últimos responsables dela protección y desarrollo integral del niño.

Este interés/obligación del Estado en proveer de las instituciones y centrosadecuados que permitan garantizar la atención social y los derechos de los ni-ños, exige la configuración de una administración pública que garantice la pro-moción y protección de los derechos de los niños y adolescentes, que justamen-

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te constituye la base administrativa que conforma el Sistema de Atención a lainfancia.

En el orden de prelación de las fuentes del derecho, acto seguido a la Cons-titución, el texto base que configura la estructura jurídica de los derechos de losniños en España queda conformado por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de ene-ro, de Protección Jurídica del Menor.

Como aspectos más relevantes de la ley podemos destacar los siguientes:

- La Ley se acoge a la corriente legislativa que tiene como base un mayorreconocimiento del papel que los menores desarrollan en la sociedad ac-tual, con el objetivo último de consagrar el interés superior de los mismos.

- Establece una amplia gama de derechos adaptados a la realidad de losniños. A su vez, se articulan mecanismos de garantía.

- Se enumeran una serie de principios rectores de la actuación de los pode-res públicos: supremacía del interés del menor, mantenimiento del menoren el medio familiar, su integración familiar y social, la prevención de situa-ciones que pueda perjudicar su desarrollo personal, sensibilización de lapoblación, promover la participación y solidaridad social., objetividad,imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora.

- Se introducen una serie de conceptos que facilitan la actuación de lospoderes públicos: Situación de riesgo: cuando existe una situación de per-juicio para el menor que no alcanza la entidad suficiente como parajustificar la separación de éste del núcleo familiar. Y situación de desam-paro: en ella la gravedad de las circunstancias aconseja la extracción delniño de su ambiente familiar y la asunción de la tutela por la Junta deAndalucía.

- Crea la figura del acogimiento familiar, con varias modalidades: simple,permanente y preadoptivo.

- En el campo de la adopción se introduce el requisito de idoneidad.

- Se regulan las competencias de las entidades públicas en materia de adop-ción internacional.

Otras normas importantes en materia de menores serían los siguientes:

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- Ley Orgánica 8/1985, del Derecho a la Educación.

- Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación General del Sistema Educativo.

- Código Penal de 1995.

- Código Civil.

- Ley 14/1986, General de Sanidad.

- Ley 21/1987, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuicia-miento Civil.

- Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de losextranjeros en España y su integración social.

- Ley Orgánica 5/2000, sobre responsabilidad penal de los menores.

3.3. Las normas andaluzas:

Una vez predefinido el marco jurídico internacional y nacional habría queincorporar el repertorio de las normas autonómicas que conforman el conjun-to de la legislación de menores,.

Las leyes autonómicas de los derechos y la atención al menor en desarrollode las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de serviciossociales y menores, conforman el último eslabón legislativo de la infancia. Estasleyes inciden en el repertorio de derechos, fortalecen las garantías y desarro-llan el sistema público de atención a los menores.

En concreto en Andalucía, la ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos yla atención al menor representa la base jurídica nuclear del sistema de atencióna la infancia de Andalucía.

En la exposición de motivos de la norma se justifica la demanda por la practicatotalidad de los sectores implicados en este campo de la aprobación de una normade carácter general en nuestra Comunidad Autónoma que concrete y actualice elejercicio de las competencias respecto de la protección de los derechos de los meno-res, y los procedimientos necesarios para la aplicación de las medidas adecuadas,cuya regulación deberá estar impregnada de los principios y concepciones de la nor-mativa internacional de referencia, todo ello en el respeto a la legislación del Estado.

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La citada ley se estructura en cuatro títulos. El primero de ellos establecesu objeto y ámbito de aplicación, los principios generales que la inspiran y lasactuaciones concretas a que se comprometen las Administraciones Públicasde Andalucía para la promoción y protección de los derechos de los menoresque se consideran de mayor importancia para su desarrollo integral. El títulosegundo, dedicado a la protección de los menores, regula los criterios de ac-tuación y el ámbito competencial de las distintas entidades que intervienenen la protección infantil, así como las actuaciones que la Administración hade llevar a efecto a tal fin. El título tercero, de la ejecución de las medidasadoptadas por los Jueces de Menores, viene a precisar las actuaciones y recur-sos concretos que la Administración Autonómica de Andalucía ha de poneren práctica a tal efecto. El cuarto y último título establece el régimen sancio-nador de la Ley. Por disposiciones adicionales se crea la figura del Defensordel Menor en Andalucía; se especifica la especial vinculación en la aplicaciónde esta norma por parte de la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscritoa la Comunidad Autónoma; se contempla la elaboración del Plan Integral dela Infancia; se crean los órganos de participación; se establecen medidas con-cretas para la investigación y formación; se prevé la prioridad presupuestariaen esta materia, y, por fin, con esta Ley, Andalucía se compromete con losmenores de otros países.

Respecto al desarrollo reglamentario de la ley, hasta la actualidad ya se haverificado la totalidad de la producción normativa que representa la parte insti-tucional u orgánica de la Ley, y se ha avanzado significativamente en los aparta-dos sustantivos de la ley.

En relación a la parte orgánica de la ley se han producido las siguientesdisposiciones:

* Decreto 237/1999, de 13 de diciembre, por el que se regula el ConsejoRegional de la Infancia y los Consejos Provinciales de la Infancia (BOJAde 20 de enero).

* Decreto 228/1999, de 15 de noviembre, por el que se regula el ConsejoAndaluz de Asuntos de Menores (BOJA de 18 de noviembre).

* Decreto 75/2001, de 13 de marzo, por el que se regula el Observatoriode la Infancia de Andalucía (BOJA de 17 de marzo).

El avance reglamentario de los apartados sustantivos de la ley se ha mate-rializado a través de las siguientes normas de desarrollo:

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* Decreto 42/2002, de 12 de febrero, del régimen de desamparo, tutela yguarda administrativa (BOJA de 16 de febrero).

* Decreto 282/2002, de 12 de noviembre, sobre acogimiento familiar yadopción (BOJA de 19 de noviembre).

* Decreto 454/1996, sobre habilitación de Instituciones colaboradoras deIntegración familiar y acreditación de Entidades Colaboradoras de Adop-ción Internacional.

* Orden de 9 de mayo de 1997 sobre compensaciones económicas en losacogimientos familiares.

* Orden de 13 de abril de 1998, sobre ayudas económicas familiares

* Orden de 13 de julio de 2000, por la que se regulan y convocan subven-ciones para la realización del Programa de Intervención con familiasdesfavorecidas y en situación de riesgo social (BOJA de 27 de julio).

* Orden de 16 de abril de 2001, por la que se regula la cooperación entrela Consejería y las Entidades Colaboradoras en el acogimiento residen-cial de menores (BOJA de 3 de mayo).

* Orden de 11 de marzo de 2002, por la que se regulan y convocan subven-ciones para la financiación de actuaciones de mediación para el acogi-miento familiar de menores realizadas por Instituciones Colaboradorasde Integración Familiar.

Por último, en desarrollo de la función promocional de los derechos de losmenores, y a instancia de la Consejería de Asuntos Sociales se ha impulsado, endesarrollo de la ley de los derechos y la atención al menor la aprobación delDecreto 127/2001, de 5 de junio, sobre medidas de seguridad de parques infan-tiles (BOJA de 9 de junio).

Para culminar el desarrollo reglamentario de la ley, en la actualidad se en-cuentran en avanzada fase del procedimiento de elaboración de las normas lassiguientes proyectos de disposiciones:

- Proyecto de Decreto sobre la promoción de los derechos y prevención desituaciones de riesgos de los menores.

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- Proyecto de Decreto sobre la medida de acogimiento residencial y la or-ganización y el funcionamiento de los centros del sistema de protecciónde menores.

Una vez definitivamente aprobados los anteriores proyectos de decretosveremos completado el sistema de fuentes jurídicas del Sistema de Atención a laInfancia de Andalucía. De esta forma, el sistema dispondrá de un régimen jurí-dico extensamente definido y construido.

4. LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA IN-FANCIA:

Los principios rectores del sistema de atención a la infancia se despliegande la ley 1/1998, de los derechos y la atención a la infancia, al establecer elmarco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los dere-chos de los menores.

Se parte de la obligación de las Administraciones Públicas Andaluzas develar para que los menores gocen en el ámbito de la Comunidad Autónoma detodos los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, la Convenciónde Derechos del Niño, así como del resto del ordenamiento jurídico.

En el artículo 3 de la ley se establecen una serie de principios básicos:

- Primará el interés superior del menor.

- Reconocimiento de la capacidad del menor.

- Los poderes públicos otorgarán protección y asistencia a las familias paraque puedan asumir sus responsabilidades con los menores.

- Los poderes públicos adoptarán medidas para facilitar el adecuado co-nocimiento y ejercicio de los derechos de los niños.

- Fomentarán en los menores los valores de tolerancia, solidaridad, respe-to, igualdad, y los principios democráticos.

- Actuación coordinada de las administraciones implicadas.

- Promoverán iniciativas sociales.

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Por otra parte se reconocen de forma específica una amplia gama de dere-chos: identificación, honor, intimidad y propia imagen, información y publici-dad, prevención de malos tratos y de la explotación, integración, salud, educa-ción, cultura, ocio, asociacionismo y participación social de la infancia, medioambiente, derecho a ser oído.

También se establecen mecanismos de garantía de derechos específicas paralos niños, ante las propias Administraciones Públicas, Defensor del Pueblo y elMinisterio Fiscal

A los efectos de la ley, se entiende como protección el conjunto de actua-ciones para la atención de las necesidades del menor tendentes a garantizar sudesarrollo integral y a promover una vida familiar normalizada.

El sistema de protección se sustenta en los siguientes principios:

- Se fomentarán las medidas preventivas.

- Se procurará la permanencia del menor en su propio entorno familiar.

- Cuando las circunstancias aconsejen su salida del grupo familiar, seactuará de forma prioritaria a través de las medidas de alternativasfamiliar.

- Cuando no sea posible la permanencia del menor en su propia familia,procederá la acogida en un centro de protección, con carácter provisio-nal y por el período más breve posible.

- Se promoverán medidas tendentes a la reinserción familiar.

- Se potenciará programas de formación profesional e inserción laboralpara los jóvenes tutelados y extutelados.

Además, respecto al sistema de protección, la ley distingue las situacionesde riesgo y desamparo.

En relación a las medidas de protección, se establecen los siguientes princi-pios operativos:

- La medida de acogimiento residencial se acordará cuando no sea posibleaplicar otra medida protectora y por el período más breve posible.

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- Los centros de protección presentarán las siguientes características:

- Poseerán un reglamento interno democrático.- Tenderá a un modelo de dimensiones reducidas.- Cada menor tendrá un proyecto socio-educativo.- Potenciar la preparación escolar y ocupacional de los menores.

- La medida de acogimiento familiar se considera prioritaria en su utiliza-ción sobre la medida residencial.

- Se evitará la separación de hermanos, y procurará su acogimiento en unamisma familia.

- Se favorecerá la permanencia del menor en su propio ambiente.

5. EL MARCO COMPETENCIAL.

Si bien la materia de asistencia social corresponde con carácter exclusivo a laComunidad Autónoma Andaluza –art.13. Estatuto de Autonomía de Andalucía- ,también es cierto que al venir definido el Sistema de Atención a la Infancia comoun conjunto de integración de recursos que se suministran desde las diversas admi-nistraciones públicas implicadas en el ejercicio de los derechos sociales y en espe-cial en la protección integral de la infancia, habrá que complementar las compe-tencias de ámbito autonómico con las referidas a la administración estatal y local.

Veamos de una forma simplificada el catálogo de las competencias asigna-das a cada administración pública.

5.1. El Estado:

Según el artículo 149.8 de la Constitución Española al Estado le compete eldictado de la legislación civil. Que para asuntos de infancia se materializa a travésde las normas básicas que se han señalado al enumerar las bases legales del siste-ma. A la administración del estado le corresponde definir el régimen legal delderecho de las personas y lo referido a la filiación de las mismas, comprendiéndosetodo lo referido a los asuntos de infancia, tutela y protección.

5.2. La Comunidad Autónoma Andaluza.

La Comunidad Autónoma Andaluza conforme al art. 13.apartados 22 y 23EAA disfruta de competencia exclusiva en la siguiente competencia:

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“22. Asistencia y servicios sociales. Orientación y planificación familiar.23. Instituciones Públicas de protección y tutela de menores respetando la legisla-ción civil, penal y penitenciaria.”

En desarrollo del marco autonómico, el artículo 18.2 de la ley 1/1998, delos derechos y la atención al menor, relaciona las funciones que se reserva laJunta de Andalucía:

- Planificación, coordinación y control de los servicios, actuaciones y re-cursos relativos a la protección de menores.

- Desarrollo legislativo y reglamentario en materia de menores.

- Entidad pública competente para el ejercicio de las funciones de protec-ción de menores.

- La ejecución de las medidas adoptadas por los Juzgados competentes enmateria de menores infractores.

- Ejecución de las medidas protectoras, educativas y formativas que por losJuzgados de menores se adopten respecto de los menores infractores.

5.3. Las Corporaciones Locales.

El mismo artículo 18, en su apartado primero, de la ley 1/1998, de losderechos y la atención al menor define las funciones que se derivan a las Corpo-raciones Locales:

- Desarrollo de las actuaciones de prevención, información y reinserciónsocial en materia de menores.

- Detección de menores en situación de desprotección y la intervenciónque requieran actuaciones en el propio medio.

- Apreciar, intervenir y aplicar las medidas oportunas en las situaciones deriesgo.

5.4. Las Entidades Colaboradoras:

La ley de los derechos y la atención al menor también asigna funciones decolaboración a aquellas asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro, entre

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cuyos fines figure la protección de menores, y estén inscritas en el correspon-diente registro de entidades, servicios y centros de servicios sociales de Andalu-cía, debiendo disponer de una organización, estructura y medios materialesnecesarios en relación a las funciones a desarrollar.

En concreto el apartado 4 del artículo 18 menciona que las Entidades Co-laboradoras podrán colaborar en funciones de guarda, mediación, prevención,detección, información y promoción de los derechos de los menores.

6. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LA INFANCIA EN ANDALUCÍA.

La Ley 1/1998, de los derechos y la atención al menor, al configurar el Sistemade Atención a la Infancia de Andalucía fortalece los aspectos jurídico-formales einnova una articulada organización institucional dependiente de la Junta de Andalu-cía, conformada por la administración autonómica especializada en materia de me-nores: el Consejo de Asuntos de Menores, el Consejo Regional y los Consejos Provin-ciales de la Infancia, y el Observatorio de la Infancia de Andalucía. Ésta amplia redde entidades constituye la organización institucional de la infancia en Andalucía.

La disposición adicional quinta de la Ley crea el Consejo Regional y losConsejos Provinciales de la Infancia como órganos colegiados de participacióny coordinación de las instituciones públicas y privadas, incluidas las integradaspor los menores para el asesoramiento, planificación y seguimiento de la aplica-ción de los derechos infantiles. Desarrollado por el Decreto 237/1999, de 13 dediciembre por el que se regula el Consejo Regional y los Consejos Provincialesde la Infancia. El reglamento aporta el régimen jurídico de los Consejos de laInfancia como foros de participación social de las Administraciones Públicasandaluzas y las instituciones públicas y privadas interesadas en promover la pla-nificación y el seguimiento de las políticas públicas, relacionadas con el bienes-tar social y la calidad de vida de los menores.

Entre sus fines se comprenden los siguientes:

- Promover la participación efectiva de todos los sectores afectados en ladefinición y desarrollo de las políticas públicas en materia de menoresen Andalucía.

- Cooperar con las entidades públicas y privadas en el desarrollo de pro-gramas, actividades y campañas informativas y de divulgación relaciona-das con los derechos de los menores en Andalucía.

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- Promover el desarrollo y seguimiento de los objetivos previstos en el PlanIntegral de la Infancia y en los distintos planes sectoriales de actuaciónaprobados por las Administraciones Públicas.

- Elaborar propuestas e informes a las distintas Administraciones Públicasen materias relacionadas con la infancia que sean solicitados por aqué-llas o que acuerde el Consejo.

- Favorecer la participación activa de los menores andaluces.

- Participar y mantener las relaciones con los órganos y consejos de carác-ter consultivo de menores que se establezcan en el ámbito de otras Admi-nistraciones Públicas.

De otro lado, el artículo 16 del referido texto legal crea el Consejo Anda-luz de Asuntos de Menores, como órgano consultivo y asesor de las Adminis-traciones Públicas Andaluzas en temas relacionados con los menores y en arasa la efectiva protección de la infancia. Desarrollado por el Decreto 228/1999,de 15 de noviembre, por el que se regula el Consejo Andaluz de Asuntos deMenores.

En la exposición de motivo del reglamento se incide sobre la razón de serdel Consejo, y se reflexiona que las políticas públicas que se formulan en elmarco de actuación de las familias, y más específicamente en el entorno de lainfancia y adolescencia han tratado de ir evolucionando conforme a los ritmosque demandan los cambios de la sociedad y las profundas innovaciones que enel ámbito de las familias y los menores se han producido en las últimas décadasen nuestra sociedad. Sin embargo, la pluralidad de factores que inciden en lainfancia, las modernas orientaciones pedagógicas, los nuevos modelos de fami-lia, las innovaciones del sistema educativo, la influencia de la publicidad y losmedios de comunicación y, en general, un amplio conjunto de elementos queafectan a la infancia y adolescencia, vienen promoviendo la aparición de uncúmulo de incógnitas e interrogantes sobre el horizonte y la definición de laspolíticas públicas de menores que afectan a la toma de decisión y constituyenun verdadero reto para las Administraciones con responsabilidad en materia demenores.

Se defiende que para garantizar la eficacia de las políticas públicas de me-nores se aconseja integrar en la elaboración y formulación de la política deasuntos de menores el máximo posible de criterios técnicos, sociales y éticosque permitan su mejor adecuación a la evolución de nuestra sociedad.

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Se pretende que el Consejo aproveche la visión objetiva e independienteque puedan aportar una selección de pensadores, científicos e intelectuales,andaluces o que desarrollen su actividad en Andalucía, y viene a representaruna valiosa y necesaria contribución para el análisis de las soluciones de losproblemas complejos que afectan a la infancia y para la definición y formula-ción de las políticas públicas.

Y por último, la disposición adicional sexta de la ley referida a la investiga-ción y formación, configura la creación del Observatorio de la Infancia en An-dalucía, con el objeto de desarrollar actuaciones de investigación, estudio y aná-lisis técnico de las materias relacionadas con los derechos y la atención a losmenores. Desarrollado por el Decreto 75/2001, de 13 de marzo, por el que seregula el Observatorio de la Infancia de Andalucía.

Con el instrumento orgánico del Observatorio de la Infancia, la Ley tratade dotar al sistema público de servicio de atención a menores de los medios yrecursos adecuados para promover las funciones de investigación, formacióny creación de un sistema de información, elementos organizativos imprescin-dibles para promover la adecuada dirección y planificación de los servi-cios.

Según el artículo 2 de la norma de desarrollo el Observatorio de la Infan-cia en Andalucía desarrollará sus objetivos en el ámbito de los siguientes nivelesde actuación:

a) Investigación: mediante la promoción de proyectos de investigación so-bre las materias relacionadas con los derechos y la atención a los meno-res.

b) Documentación: con la producción, coordinación y divulgación de do-cumentación especializada sobre el menor.

c) Formación: con el desarrollo de planes y programas de formación so-bre los derechos y la atención a los menores, destinados a aquellos co-lectivos directamente implicados en funciones relacionadas con esta ma-teria.

d) Información: con el objeto de disponer de la información necesaria, afin de permitir el adecuado conocimiento y análisis de la situación delos menores en Andalucía, y el grado de satisfacción de los derechosreconocidos en favor de los menores.

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En el plano de la organización administrativa general de la Junta de Anda-lucía, la Consejería de Asuntos Sociales es el órgano encargado de la propuestay ejecución de las directrices generales del Consejo de Gobierno sobre PolíticaSocial General de la Junta de Andalucía.

En particular en materia de infancia y familia, corresponden a la Consejeríade Asuntos Sociales: “ El desarrollo, coordinación y proposición de iniciativas en relacióncon las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de Infancia y Familia.“

A la Dirección General de Infancia y Familia le corresponde el desarrollo,coordinación y proposición de iniciativas en relación con las competencias asu-midas en esta materia por la Comunidad Autónoma.

a) Las relativas al ejercicio de las competencias que tiene atribuidas la Jun-ta de Andalucía en materia de adopción, acogimiento familiar y otrasformas de protección a la infancia.

b) La ordenación, gestión y coordinación de los recursos destinados a laInfancia y Familia, tanto propios como auxiliares.

c) El establecimiento, gestión y control de las ayudas económicas y de otraespecie que se otorguen en esta materia.

d) El diseño, realización y evaluación de programas específicos en esteámbito.

e) Las competencias relativas a centros de atención socio educativa a ni-ños de 0 a 3 años.

f) Reconocimiento, expedición y renovación del título de familia numerosa.

Con la finalidad de segregar las competencias del sistema de protección yreforma, a través del Decreto 223/2001, de 2 de octubre, se crea la DirecciónGeneral de Reforma Juvenil, a la que le corresponde la ejecución de las medi-das adoptadas por los órganos judiciales, en aplicación de la legislación sobreresponsabilidad penal de los menores, excepto las que supongan la aplicaciónde protección de menores.

En cada provincia existirá una Delegación de la Consejería, cuyo titular,además de cuantas competencias le vengan atribuidas, ostentará la representa-ción institucional de la Consejería en su ámbito territorial.

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Según el artículo 52 del Decreto 42/2002, de régimen de desamparo,tutela y guarda administrativa, en cada Delegación Provincial se constituiráun órgano administrativo colegiado, denominado Comisión Provincial deMedidas de Protección, que asumirán en sus ámbitos respectivos las siguien-tes funciones:

- Declaración de la situación legal de desamparo de los menores.

- Asunción de la tutela de los menores, cuando éstos sean declarados ensituación de desamparo o así lo determine una resolución judicial.

- Asunción de la guarda de los menores por celebración de convenio consus padres o tutores, o por resolución judicial.

- Designación de las personas, Entidades o Centros a los que se atribuya elejercicio de la guarda de los menores mediante acogimiento familiar oresidencial, y, en su caso, la realización de la correspondiente propuestaal órgano judicial competente para su constitución y cese.

- Determinación del régimen de relaciones personales de los menores consus padres, parientes y allegados.

- Coordinación de los organismos y servicios de protección de menoresexistentes en la provincia.

- Colaboración con los órganos judiciales competentes en la materia.

El ejercicio de las competencias en materia de protección de menores sedesarrollará por las Delegaciones Provinciales de Asuntos Sociales, a través deServicios especializados de medidas de protección, a quienes les corresponde-rá las siguientes funciones:

a) Instrucción y propuesta de resolución de los procedimientos de protec-ción de menores.

b) Notificaciones y comunicaciones que se deriven de los procedimientosmencionados.

c) Ejecución, seguimiento y evaluación de las medidas de protección.

d) Propuesta de modificación de las medidas de protección.

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e) Gestión del Registro de Tutelas y Guardas de Andalucía.

7. EL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN.

El Decreto 42/2002, de 12 de febrero, del régimen de desamparo, tutela yguarda administrativa representa el desarrollo reglamentario de la ley 1/1998 delos derechos y la atención al menor, en lo que se refiere a los mecanismos deprotección al objeto de establecer procedimientos que garanticen la efectividadde los derechos de los menores, a través de una intervención administrativa quecumpla dos objetivos: de una parte, evitar, y en su caso, poner fin a situaciones demaltrato y de desprotección y, por otra, colaborar con la familia de los menorespara proporcionarle una asistencia que ésta no puede asumir de forma temporal.

Las medidas de protección de los menores objeto de una situación de mal-trato o desprotección se adoptan siguiente un procedimiento reglado establecidoen el Decreto 42/2002, que trata de conjugar la preservación de los derechos delos menores afectados y las garantías de los padres que soportan la medida.

La norma, en primer lugar, refuerza las garantías de los menores sujetos amedidas de protección, y fortalece una serie de derechos con intención de evi-tar la vulnerabilidad de los menores protegidos por la administración de la Jun-ta de Andalucía. En concreto, se regulan los siguientes derechos específicos delos menores sujetos a protección:

- derecho a la institucionalización mínima.- derecho a disponer de un plan de integración familiar y social.- derecho a un trato respetuoso.- derecho a ser retirados de sus hogares familiares de la forma menos

traumática posible.- derecho a recibir un trato personalizado.- derecho a relacionarse con sus padres y familiares.- derecho a la intimidad e imagen, y a la estricta confidencialidad de su

historia personal y familiar.- derecho a la salud.- derecho a la educación.- derecho a la defensa jurídica.

La entidad pública competente en materia de protección de menores es elConsejero de Asuntos Sociales que delega la función en las Delegaciones Pro-vinciales de Asuntos Sociales.

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El Servicio de Protección de Menores desarrolla las actuaciones adminis-trativas referidas a la declaración del desamparo y la adopción de la medida deacogimiento residencial o familiar, así como el establecimiento de la medida deguarda administrativa.

Una vez detectada una situación de maltrato o desprotección el órganocompetente ordena la practica de una información previa, a fin de determinarla existencia de indicios de desasistencia de los menores que justifiquen la ini-ciación.

Una vez constatada una situación de desprotección, el titular de la Delega-ción Provincial de Asuntos Sociales inicia de oficio el expediente de protecciónque se sujeta a las siguientes fases procedimentales:

- Instrucción del expediente: constituye la fase de investigación y valora-ción de la situación personal, familiar y social de los menores objeto delexpediente, en el mismo se comprenden informes de índole social, mé-dico, psicológico y, en su caso, psiquiátrica, escolar, jurídico, etc., entre-vistas con los padres, exploración a los niños y demás familiares y vecinos,y demás actuaciones que se consideren oportunas para el esclarecimien-to de la situación de desprotección.

- Alegaciones y actuaciones posteriores: los padres dispondrán de un pla-zo de quince días para aportar cuantas alegaciones y documentos esti-men convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los me-dios que pretenden valerse para contrarrestar la intervención adminis-trativa de protección. Los padres son informados de la posibilidad deintervenir por medio de representante, y sobre los requisitos y trámites acumplir para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gra-tuita.

- Prueba: el órgano administrativo podrá acordar la apertura de un perío-do de prueba.

- Audiencia: de nuevo, antes de redactarse la propuesta de resolución, lospadres dispondrán de un período de diez días para alegar lo que le con-venga a su derecho.

- Propuesta de resolución: el servicio de medidas de protección elaboraráuna propuesta de resolución sobre la procedencia o no de la medida dedesamparo.

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- Resolución: deberá ser adoptada por mayoría de la Comisión Provincialde las Medidas de Protección que es el órgano colegiado que tiene atri-buida la declaración de la situación legal de desamparo.

- Recurso de oposición: las resoluciones de desamparo podrán ser impug-nadas ante el órgano judicial competente.

El Decreto 42/2002 regula la situación de desamparo provisional que sepodrá decretar cuando existan circunstancias que pongan en grave riesgo laintegridad física o psíquica de los menores.

Declarado la situación de desamparo la Junta de Andalucía asume la tutelade los menores objeto de la medida.

El procedimiento de protección de menores previsto en el Decreto 42/2002 trata de conjugar la acción administrativa en defensa de los derechos delos menores sujetos a desprotección, y las garantías de los padres o guardadorestitulares de la patria potestad de los mismos.

Actualmente la Junta de Andalucía tiene tutelados en torno a 6.000 meno-res, lo que supone una tasa de incidencia del 0,37/1000, situándose en las proxi-midades de la media española.

La guarda administrativa se decretará cuando demandada a instancia de lospadres, se constate que concurren circunstancias graves o enfermedades que,objetivamente valoradas, les impidan cuidar de los menores. El Servicio de medi-das de protección elaborará un diagnóstico de la situación real en que se hallenlos menores, y analizará las circunstancias alegadas por los padres, y tras un perío-do de prueba redactará la propuesta de resolución previa audiencia a los padres.El procedimiento terminará con un Convenio entre las partes en el que se esta-blecerá la guarda, duración de la misma, el acogimiento familiar o residencial, elrégimen de relaciones personales y responsabilidad de los padres.

La Junta de Andalucía tiene asumidas alrededor de unos 500 menores enguarda.

8. LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN:

En todos los casos que se ejerza una medida de protección, ya sea a conse-cuencia de una guarda derivada de la tutela administrativa previa la declaración

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de desamparo, o se trate de una guarda administrativa a petición de los padresbiológicos, la Administración de protección de menores ejercerá la guarda efec-tiva del menor, adoptando la medida más adecuada en cada caso, promoviendoel acogimiento residencial o familiar, o la adopción, según proceda.

Las medidas de protección son las siguientes;

- el acogimiento residencial- el acogimiento familiar- la adopción

Veamos detenidamente los aspectos más relevantes de cada una de estasmedidas,

8.1. La medida de acogimiento familiar.

Esta medida consiste en la integración del menor en una familia distin-ta a la de sus padres biológico, y se plantea cuando las circunstancias delmenor lo aconsejen. El acogimiento familiar durará hasta que pueda inte-grarse en su familia de origen, o reinsertarse en su medio social una vezalcanzada la mayoría de edad, su emancipación, o bien, hasta que pueda seradoptado.

La medida de acogimiento familiar trata de trasladar al menor objeto deprotección desde una familia que carece de competencia o disponibilidad paraatenderlo, a otra familia que se presenta idónea para cuidarlo.

La medida de acogimiento familiar se regirá por los siguientes principiosbásicos:

- prioridad en su utilización sobre la medida de alojamiento en centros deprotección.

- se deberá de evitar, en lo posible, la separación de hermanos, y procurarsu acogimiento en una misma persona o familia.

- se favorecerá la permanencia en su propio ambiente, procurando que sepractique en su familia extensa.

Atendiendo a su finalidad, el acogimiento familiar presenta la siguientesmodalidades:

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a) acogimiento familiar simple: se promoverá cuando, existiendo una si-tuación de crisis en la familia del menor, se prevea su reinserción a cor-to plazo en la misma, o bien, transitoriamente, mientras se acuerde unamedida de carácter más estable.

b) acogimiento familiar permanente: se constituirá cuando no existiendoprevisión de reinserción adecuada del menor en su familia biológica,las características y deseos personales del propio menor o las específicascircunstancias de su situación aconsejen su integración estable y dura-dera en otra familia, sin creación de vínculo de filiación entre ellos.

c) acogimiento familiar preadoptivo: se promoverá cuando se prevea laimposibilidad de reinserción del menor en su familia biológica, y seconsidere necesario, en atención a su situación y circunstancias perso-nales, la plena integración en otra familia, mediante la creación de vín-culos de filiación.

La adopción es la figura jurídica a través de la cual se produce la integra-ción de un menor en una familia, que no es la suya biológica, de una maneradefinitiva y con igual consideración, derechos y deberes que los hijos biológi-cos.

Las personas que adoptan a un menor tienen todas las obligaciones deriva-das de la patria potestad, desapareciendo la vinculación entre el niño y sus pa-dres biológicos.

Quienes soliciten de la Administración de protección de menores el acogi-miento familiar o la adopción de un menor deberán someterse a un proceso devaloración de idoneidad, en base a criterios biológicos y psicosociales.

La idoneidad de las personas para el acogimiento familiar, en sus diversasmodalidades, o la adopción, garantiza su aptitud para cubrir las necesidades delmenor y cumplir las obligaciones establecidas legalmente, ofreciéndole la esta-bilidad, el cuidado y el respeto a sus señas de identidad que le permitan undesarrollo integral.

El procedimiento de estudio y valoración de quienes soliciten la declara-ción de idoneidad para acogimiento familiar o adopción comprende sesionesinformativas, formativas y entrevistas, que versarán sobre la identidad, situaciónpersonal, familiar y médica de éstos, su medio social y sus capacidades y motiva-ciones. Asimismo, se visita el domicilio de los solicitantes. Además, con la finali-

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dad de lograr la máxima objetividad en la valoración, se suele incluir cuestiona-rios y pruebas psicométricas, quedando obligados los solicitantes a cumplimen-tar los cuestionarios y pruebas que se le indiquen.

La declaración de idoneidad no supone el derecho a acoger o adoptar a unmenor, sólo otorgará el derecho a integrar el registro administrativo habilitadopara ello, en concreto el Registro de solicitantes de Acogimiento y Adopción deAndalucía, que tendrá por objeto la inscripción de las personas que, habiendosolicitado la integración familiar de un menor en alguna de sus modalidades,hubieran obtenido la correspondiente declaración de idoneidad.

Ante la existencia de un menor susceptible de ser acogido o adoptado, laadministración de protección de menores seleccionará las personas que se con-sideren más adecuada de entre las que formen el registro de acogedores oadoptantes. Se propondrá la constitución del acogimiento preadoptivo o la adop-ción a los solicitantes que ofrezcan las mayores posibilidades para la integraciónfamiliar y el óptimo desarrollo del menor, en función del historial y característi-cas personales de éste.

Para la captación de familias acogedoras, el acoplamiento de los menores yseguimiento de las medidas, la Administración de protección de menores em-plea a Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar -ICIF- en la constitu-ción y seguimiento de los acogimientos familiares, así como en el asesoramien-to y apoyo técnico a los menores y a las familias acogedoras, y, en su caso, a lasfamilias biológicas.

Los acogimientos familiares simple y permanente podrán ser retribuidos,según el régimen jurídico establecido en la Orden de 9 de mayo de 1997 sobrecompensaciones económicas de los acogimientos familiares remunerados.

En Andalucía el sistema de protección tiene establecida la medida de aco-gimiento familiar a entorno a 3.800 menores. La mayoría en acogimiento fami-liar en familia extensa, sólo un 16 % se realiza a través del acogimientopreadoptivo.

8.2. La medida de acogimiento residencial.

Los centros de protección de menores se ofrecen como alternativa al me-dio familiar cuando así lo determine los intereses del menor. Los centros deprotección asumen la responsabilidad del desarrollo integral de los menores,garantizando la satisfacción de sus necesidades biológicas, afectivas y sociales,

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en un ambiente de seguridad y protección, así como la potenciación de expe-riencias de aprendizaje y el acceso a los recursos sociales en las mismas condi-ciones que cualquier otra persona de su edad.

Los centros de protección de menores son aquellos establecimientos deacogimiento residencial destinados a la guarda y educación de menores sobrelos que se haya adoptado alguna de las medidas de protección contempladas enlos artículos 158 y 172 del Código Civil -desamparo o guarda-.

El centro como contexto protector y convivencial, debe garantizar que secubran las necesidades que presentan cada uno de los menores, que promuevael desarrollo de cada una de las áreas de su personalidad y prevea y corrija losdesajustes que pudieran producirse a lo largo de su estancia en el mismo. Debeser un entorno que normalice e integre al/a la menor en el marco más ampliode la sociedad.

El acogimiento en un centro residencial conlleva, en la mayoría de las oca-siones, una intervención paralela en el medio socio-familiar del menor, traba-jando con su familia de origen al objeto de prestar el apoyo necesario, para quesupere la situación que motivó la adopción de la medida y el menor puedaretornar a su medio familiar.

Andalucía cuenta con una amplia red de centros de protección, que segúnla tipología se denominan casas o residencias, en función de la dimensión delrecurso.

Las casas siguen los patrones habituales que conforman la unidad familiarde tipo medio, y estando ubicadas en viviendas normalizadas totalmente inte-gradas en la comunidad, suelen ser pisos, casas adosadas o casas independien-tes. Las casas tienen una capacidad máxima de ocho menores.

Las residencias ofrecen el alojamiento, convivencia y educación necesariopara el desarrollo, durante el tiempo que se haya establecido y hasta que seaposible el retorno a su familia, o bien se adopte otro tipo de medida. Las resi-dencias responderán a un modelo de dimensiones reducidas, en torno a 25menores, y se distribuirán en núcleos de convivencia que faciliten el contactoentre los hermanos o grupos de menores de edades homogéneas.

Los menores que habitan en casas representan casi el 75 por 100 de lapoblación residenciada, y el restante 25 por 100 se alojan en residencias y cen-tros de primera acogida. El caso más común por reproducido queda constitui-

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do por una casa de seis menores atendidos por tres educadores más el equipotécnicos de apoyo. De este modo la vida de los menores de los centros de pro-tección es del todo normalizada a la común de sus amigos, que viven con suspadres, del colegio o del barrio donde se encuentra el centro. Más que de cen-tros de protección podríamos hablar de unidades familiares de acogida .Losgrandes centros residenciales y macroinstituciones en la que habitaban doscien-tos o trescientos menores quedan muy lejanas a la situación general de la red delos centros de protección del presente.

En todo caso, los centros de protección se someten al Decreto 87/1996,de 20 de Febrero, modificado por el Decreto 102/2.000 de 15 de marzo por elque se regula la autorización, registro y acreditación de los Servicios Socialesde Andalucía, que obedece a la pretensión de establecer un dispositivo opera-tivo y eficaz, que permita a la Administración Autonómica y Local, garantizarlos derechos de los usuarios de los Centros, mediante mecanismos que tien-dan sobre todo a ofrecer la mayor calidad posible de los Servicios; para cuyafinalidad se establece un sistema de autorizaciones administrativas de carácterreglado, de inexcusable cumplimiento, por quienes pretendan la creación oconstrucción, puesta en funcionamiento y modificación sustancial de un cen-tro. Como complemento a la anterior normativa la Orden de 28 de julio de2.000 que desarrolla el referido Decreto, recoge expresamente en su Anexo I,las condiciones materiales y funcionales de obligado cumplimiento para loscentros residenciales de protección de menores, ubicados en la ComunidadAutónoma Andaluza.

Según el dominio los centros de protección son de titularidad pública –dela Junta de Andalucía o Diputaciones- o generalmente, de entidades colabora-doras en acogimiento residencial. En concreto 18 centros son propios de laJunta de Andalucía, 6 centros dependientes de la Diputaciones Provinciales, yel resto más de 200 pertenecientes a Entidades Colaboradoras (86%).

Las Entidades Colaboradoras se rigen por la Orden de 16 de abril de 2002,por la que se regula la cooperación entre la Consejería de Asuntos Sociales y lasEntidades Colaboradoras en el acogimiento residencial de menores.

Las Entidades Colaboradoras deben hallarse habilitadas para asumir el aco-gimiento residencial, para ello se exige además del cumplimiento de los requi-sitos legales sobre la propia entidad y el centro, disponer de la organización,estructura y medios materiales y humanos necesarios, en relación con las fun-ciones a desarrollar.

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La relación jurídica entre la Consejería de Asuntos Sociales y las EntidadesColaboradoras se articula mediante la cooperación a través de Convenio deColaboración

El Convenio de Colaboración deduce el contenido obligacional de las par-tes, en esencia, ejercer la guarda y los cuidados y atención de los menores paralas entidades, y abonar la contraprestación económica compensatoria por partede la Consejería. Se abona una cantidad por plaza conveniada según el tipo deprograma residencial establecido. Además se abonan derechos económicos porla reserva de la plaza.

La atención de los menores acogidos en los centros de protección, se regi-rán por los siguientes principios:

- Aceptar y asumir la identidad y características individuales del/de la niño/a acogido/a.

- Respetar la proximidad a sus núcleos de origen siempre que esto no seacontrario al interés superior del/de la menor.

- Garantizar la convivencia del grupo de hermanos, siempre en funcióndel interés superior de los/las menores.

- Favorecer los vínculos familiares, excepto en aquellos casos en que seconsideren contrarios o perjudiciales para su integridad e intereses.

- Promover la normalización e integración a través del acceso a recursoscomunitarios.

- Estimular el desarrollo de vínculos afectivos y de los valores de la amistady el compañerismo, fortaleciendo el sentimiento de pertenencia a ungrupo.

Para ofrecer una respuesta específica a las necesidades particulares de losdistintos menores que precisan el acogimiento residencial, la intervención pro-tectora se articula conforme a la definición de programas residenciales. En laactualidad se hallan definidos los siguientes programas residenciales:

- Programa residencial básico.- Programa de primera acogida.- Programa de desahabituación.

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- Programa de madre gestantes.- Programa de jóvenes con trastornos de conducta.- Programa de discapacitados.- Programa de emancipación.

Hoy las dinámicas del acogimiento residencial en Andalucía se movilizanconforme tres tendencias:

a) La especialización de la función a través de la configuración de unaserie de programas específicos de acogimiento residencial. Para ello seha definido una serie de programas que articulan la intervención edu-cativa y organizativa en función de las necesidades de los menores suje-to a la medida de protección. Se trata se acomodar la organización, losrecursos y la intervención a las necesidades de los menores.

b) La profesionalización del personal que presta sus servicios en los cen-tros de protección. La Orden de 16 de abril de 2002 al elevar las tarifasabonadas ha significado un importante paso adelante en laprofesionalización del personal que presta sus servicios en los centros yatienden educativamente a los menores. La exigencia de que el perso-nal cuente con titulación profesional adecuada y el apoyo del equipotécnico garantizan una función proteccional profesionalizada

c) La planificación del sector que permita ajustar la oferta de centros deprotección a las demandas del sistema de protección. Para ello se haconstruido un mapa de recursos que distribuye en el territorio la red derecursos residenciales según el programa y la tipología.

En la actualidad 2164 menores se hallan atendidos en la red de centros deprotección, de los cuales el 58 por 100 son niños, y el 42 por 100 niñas. Elincremento de las intervenciones de jóvenes adolescentes conflictivos, así comola aparición de los menores extranjeros no acompañados ha quebrado en losúltimos años la paridad que existía. Ciertamente la población de jóvenes inter-nados en los centros de protección ha sufrido un importante incremento en losdos últimos años, de este modo, el 58 por 100 son mayores de 12 años, y el 42por 100 son inferiores a esa edad.

El los casos que el menor abandona el recurso residencial al cumplir lamayoría de edad, se incorpora al Plan de reinserción de los jóvenes extuteladosde la Junta de Andalucía que trata de garantizarle la adecuada integración so-cio-laboral a través de una amplia red de recursos de atención a la reinserción.

la construcción del sistema de atención a la infancia en andalucía

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