la capacitaciÓn y los actores locales
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15METODOLOGÍAS Y HERRAMIENTAS PARA LA CAPACITACIÓN EN GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES
Capítulo I
LA CAPACITACIÓNY LOS ACTORES LOCALES
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17METODOLOGÍAS Y HERRAMIENTAS PARA LA CAPACITACIÓN EN GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES
1) Las experiencias de capacitación durante las últimas décadas
Las experiencias educativas para la preparación ante eventuales situaciones de
emergencia y para la prevención de desastres no tienen larga data en el Perú.
Tanto en la década de 1980, como en los años siguientes se promovió en el Instituto
Nacional de Defensa Civil (INDECI) diversas acciones educativas orientadas a la
capacitación de líderes, funcionarios y autoridades, y a sensibilizar a la población. Se
trataba, por un lado, de la realización de diversos seminarios y talleres en los que se
transmitían conceptos, se difundía la «Doctrina de la Defensa Civil» y se replicaban los
procedimientos metodológicos desarrollados por algunos organismos internacionales;
por otro lado, el INDECI promovía la organización de simulacros de evacuación ante
eventuales desastres, junto con la difusión de mensajes sobre qué hacer antes, durante
y después de ocurrido un evento destructivo. Asimismo, se capacitó a brigadistas de la
Defensa Civil en acciones de respuesta a situaciones de emergencia y se contribuyó
significativamente a la formación de los secretarios de Defensa Civil en muchas
municipalidades del país. De esta forma, el INDECI combinaba dos estrategias de
sensibilización: una de carácter masivo que se desarrollaba a través de los medios de
comunicación y simulacros, en la que se transmitía mensajes para actuar en torno a
los desastres, y otra dirigida a los diferentes actores claves mediante la realización de
seminarios y talleres.
Las experiencias de capacitación han tenido como actores a otras instituciones. En el
Ministerio de Educación se ha capacitado a directores de escuelas y docentes
responsables de la defensa civil, quienes realizan actividades preparativas para
emergencias y charlas en los centros educativos. Podemos encontrar también algunos
antecedentes relevantes en las actividades de capacitación de los rescatistas y
voluntarios de la Cruz Roja, las compañías de bomberos o los equipos de emergencia
de las instituciones de salud; en estos casos, es destacable, por un lado, la capacitación
práctica y el desarrollo de diversos instrumentos para mejorar la capacidad de respuesta
a emergencias pero también, el progresivo interés y desarrollo de temas orientados a
promover la prevención de desastres, lo cual se observa en los materiales de
capacitación de la Cruz Roja.
Durante la década de 1980, la cooperación internacional tuvo un papel relevante en la
formación de funcionarios del Sistema Nacional de Defensa Civil. La Agencia
Interamericana de Desarrollo y la Asociación Perú - Texas organizaron algunos cursos
con el fin de mejorar las metodologías de capacitación empleadas por las instituciones
especializadas en desastres: la «capacitación de capacitadores» favoreció la
transferencia de conocimientos sobre técnicas educativas utilizadas en temas diferentes
a los de los desastres. Casi paralelamente, la OPS (Organización Panamericana de la
Salud), que tenía un importante liderazgo en la temática de los desastres, promovió
con el apoyo de especialistas italianos ejercicios de simulación sobre emergencias, en
la que los grupos representaban a los diferentes actores y eran sometidos mediante
una suerte de asedio de información sobre emergencias, cada vez más complejas, a
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condiciones de presión extremas para la toma de decisiones. Asimismo, la organización
de Estados Americanos (OEA) desarrolló cursos y materiales de capacitación para el
personal que trabajaba en instituciones especializadas en temas de desastres, en el
que se hacía referencia a la relación existente entre desastres y desarrollo.
Las ONG nacionales y extranjeras tuvieron una aproximación diferenciada respecto de
los desastres y las experiencias de capacitación.
De un lado, a inicios en 1983 se creó la primera ONG especializada en el tema: el
Centro de Estudios y Prevención de Desastres (PREDES), que entre 1983 y 1987
implementó los «estudios multidisciplinarios de riesgo», los cuales, luego de su
culminación eran difundidos entre la población, a la que se comprometía en la realización
de algunas acciones demostrativas propuestas por dichos estudios. Se buscaba así la
apropiación por parte de la población participante. Sin embargo, esta estrategia fue
modificada a raíz de los desastres que en 1987 afectaron Chosica, porque se evidenció
que si bien los estudios eran conocidos, ni la población ni las autoridades habían
implementado las propuestas técnicas. Por esta razón, durante los años siguientes, se
partía de la sistematización de las experiencias y conocimientos de poblaciones
afectadas recurrentemente por huaycos e inundaciones, para diseñar y ejecutar
exitosamente las propuestas de mitigación y los planes comunitarios de prevención de
desastres; planes que involucraban tanto a las organizaciones territoriales, como a las
funcionales (juveniles, vaso de leche, clubes de madres, etc.) y a las autoridades locales.
De otro lado, ITDG6, ha venido promoviendo desde inicios de la década de 1990, un
enfoque que enfatiza sobre la necesidad de reducir o manejar los riesgos de desastres
con la participación de los diferentes actores de desarrollo, pero también incidiendo
en la relevancia de los actores locales, particularmente los comunitarios. Este enfoque,
posteriormente difundido en diversas regiones del mundo, fue promovido mediante la
RED (Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina),
conformada por intelectuales de diferentes países.
En el Perú, las experiencias educativas desarrolladas por ITDG están referidas
inicialmente a los procesos de reconstrucción en Alto Mayo (San Martín) en donde se
analizaba las causas de los desastres sísmicos acontecidos (las amenazas y la
vulnerabilidad), y, se formulaban propuestas de reconstrucción en las que se podía
identificar los roles de los distintos actores del desarrollo local. El reconocimiento de
que la reconstrucción constituye una oportunidad para la «gestión de riesgo» ha sido
clave en las estrategias de ITDG en Alto Mayo, Piura, Moquegua y Tacna.
Sin embargo, a partir del año 1994, Soluciones Prácticas - ITDG ha desarrollado nuevos
procesos en los que se combina la información, la capacitación, la planificación regional
y la implementación de obras de carácter demostrativo con la finalidad reducir los
6 Organismo de cooperación técnica internacional que contribuye al desarrollo sostenible de la población de menores recursos,
mediante la investigación, aplicación y diseminación de tecnologías apropiadas. Hoy Soluciones Prácticas - ITDG.
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riesgos. La capacitación se realizó con el apoyo de módulos que fueron publicados7 y
sobre la base del reconocimiento de los riesgos existentes y el análisis de las
experiencias de desastres; de esta manera, la planificación se transformó en una
experiencia educativa en tanto que implicó la concertación de los diferentes actores, y
las obras constituyeron una experiencia de aprendizaje participativo de tecnologías
apropiadas para la reducción de riesgos. Todo ello hizo necesario retomar los principios
de la educación popular, los cuales señalan que en el proceso de capacitación la
población tiene que SENTIR el problema, RAZONARLO, analizar sus causas y sus
efectos, priorizarlo comparándolo con los otros problemas que tiene, identificar
propuestas de acuerdo con su experiencia, y por último, recién llegará a comprometerse
a ACTUAR, para transformar esa situación.
Otras ONG que trabajaban en la promoción del desarrollo empleando metodologías de
capacitación participativas se confrontaron con emergencias y situaciones de desastres
frente a las cuales tuvieron que asumir roles tanto para la asistencia humanitaria, como
para la rehabilitación y reconstrucción. Sus metodologías para aplicar en la promoción
del desarrollo fueron confrontadas, entonces, con las urgencias existentes, y se tendió
a reproducir los modelos de asistencia tradicional o a buscar alternativas que, en algunos
casos, contaron con el apoyo de las ONG más especializadas, tal como sucedió durante
el fenómeno de El Niño en Piura, Lambayeque y Chimbote con CIPCA, CEPESER, IDEAS,
CES Solidaridad y Natura; o posteriormente, con el sismo que en el año 2001 afectó
Arequipa, Moquegua y Tacna con Proyección, Labor Ilo y Ceop Ilo.
Las experiencias en emergencias de las ONG de desarrollo han motivado la preocupación
de éstas y de algunas agencias donantes como OXFAM América, Lutheran World Relief y
Save The Children Suecia para promover, con el apoyo de ITDG, las redes institucionales
y la incorporación de enfoques transversales en las actividades educativas. Es destacable,
en este sentido, la realización de talleres de capacitación de funcionarios de Defensa Civil
y de docentes en diversas regiones del país para incorporar el enfoque de derechos de la
niñez y la participación de éstos en los eventos internacionales convocados por el INDECI,
en los que se validó el currículo «Aprendiendo a prevenir»; así como, durante los últimos
años, la conformación de redes de ONG de desarrollo con el fin de incorporar el enfoque
de gestión de riesgo y de complementar esfuerzos para responder más adecuadamente a
las emergencias. Las redes constituyen espacios educativos sustentados en el intercambio
de conocimientos y experiencias y en la reflexión de temas significativos, como viene
sucediendo a través de un foro virtual en el caso de las ONG.
Cabe destacar también la capacitación en diversas tecnologías para la prevención de
desastres, la emergencia y la reconstrucción. Si bien existen experiencias muy valiosas
para el control de cauces y torrenteras, es poco lo que se tiene sistematizado como
contenido y experiencia educativa, sobre todo cuando muchas de dichas experiencias
han implicado para las poblaciones el «aprender haciendo» y han tendido a producir
7 Zilbert, Linda, Módulos para la capacitación, Ed. Delta, Quito, 1998.
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efectos demostrativos y réplicas significativas, especialmente en el caso de Chosica y,
más recientemente, en Ancash, Moquegua y Arequipa en las referidas instituciones.
Los pocos textos elaborados han tenido una difusión limitada, salvo en el caso de las
técnicas constructivas utilizadas en las diferentes experiencias de reconstrucción, que
han tenido una difusión más amplia8.
Por último, los desastres ocurridos en el sur andino, durante el primer quinquenio del
presente siglo, generados por el incremento de la variabilidad climática en zonas de
pobreza extrema, han posibilitado el desarrollo de nuevas experiencias y estrategias
educativas. En la medida en que tales fenómenos impactaban sobre la ganadería y
agricultura local, actividades que constituyen los principales medios de vida de las
poblaciones, la capacitación en la emergencia, y también en la prevención, tuvo que
estar referida al manejo de tecnologías apropiadas para la crianza de animales y para
la adaptación o protección de cultivos. Ello, en dichas zonas, solo ha sido posible
mediante el apoyo a las redes de promotores rurales campesinos, las que han sido
conformadas en Cuzco con el propósito de mejorar las actividades productivas. La
incorporación de propuestas y tecnologías para la prevención, se hace efectiva mediante
los talleres con los promotores y su réplica mediante la asistencia técnica directa, lo
que constituye una nueva aproximación estratégica en la capacitación para prevenir
desastres o responder a emergencias9.
Un balance sintético de los cambios producidos en las actividades de capacitación en
prevención de desastres se presenta en el siguiente cuadro.
8 Davis, Jan, Engineering in emergencies - IT, Londres, 1995. 717 p.9 En el 2004 diversas instituciones, desarrollaron proyectos de atención de emergencias por el friaje ocurrido en la sierra sur
del país. Soluciones Prácticas – ITDG, participó conjuntamente con Save the Children Reino Unido, con un proyecto en Cusco
promoviendo la participación de promotores campesinos llamados Kamayoqs.
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2) Una visión sobre el contexto de la capacitación en el Sistema Nacional deDefensa Civil
Para definir las metodologías de capacitación es necesario tener en cuenta el conjunto
de factores internos y externos que inciden en las características de la capacitación en
prevención de desastres y respuesta a emergencias, para lo cual recurrimos al análisis
de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, así como de las características
de los actores implicados en la capacitación realizada del 19 al 21 de abril del 2004, a
un grupo de representantes de ONG e instituciones de ayuda internacional convocadas
por el INDECI, en donde se elaboró un análisis de factores internos y externos que
inciden en la capacitación, así como un análisis de las características de los diferentes
actores. Cabe destacar que esta visión puede ser complementada en el futuro con la
visión o percepción de los capacitados, en particular, la población, las autoridades y
funcionarios locales, e incluso los damnificados de desastres. Asimismo, en dichos
análisis, que transcribimos en las siguientes líneas, no se incluye a los productores
agrarios y empresas (funcionarios y propietarios), quienes en algunos casos contribuyen
significativamente al riesgo y en la mayoría de éstos pueden contribuir a su reducción y
a responder adecuadamente a las emergencias.
2.1 Análisis conjunto de factores internos y externos (FODA)
Fortalezas: recursos y características de las instituciones y organizaciones queposibilitan una mayor calidad en las actividades de capacitación
- Interés de las instituciones públicas y privadas y sensibilización de las poblaciones
en temas de la prevención y atención de desastres, así como del medio ambiente y
el desarrollo.
- Predisposición de las instituciones públicas y privadas para la ejecución de programas
de capacitación en la prevención y atención de desastres.
- Profesionales capacitados en temas de gestión del riesgo y de defensa civil.
- Instituciones que cuentan con programas de capacitación en prevención de desastres
coordinan la realización de actividades conjuntas.
- Líderes de diversos sectores sociales están sensibilizados por los temas del desarrollo
y los desastres.
- Marco legal e institucional que favorece, en cierta medida, la capacitación en temas
relacionados con la gestión de los desastres; especialmente, la ley del Sistema
Nacional de Defensa Civil (SINADECI) y el Plan Nacional de Prevención y Atención de
Desastres.
- Los recursos organizativos y culturales, de comunidades locales pueden servir como
soporte para procesos de capacitación.
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Oportunidades: factores externos a las instituciones y organizaciones que puedencontribuir a mejorar las actividades de capacitación
- Apoyo técnico y económico de organismos de cooperación nacional e internacional.
- Demanda de capacitación e información en comunidades locales.
- Incorporación de la prevención de desastres en el currículo educativo.
- Liderazgo de algunas autoridades en sus propias jurisdicciones locales e interés por
la capacitación en defensa civil.
Debilidades: limitaciones de las instituciones y organizaciones para lograr una mayorcalidad en las actividades de capacitación
- Limitada o nula incorporación del enfoque de gestión del riesgo de desastres en los
programas de desarrollo local.
- Indiferencia de las autoridades, instituciones y población ante temas de
prevención de desastres y, en particular, ante los objetivos y el funcionamiento
del SINADECI.
- Indiferencia, en un gran porcentaje, de comunidades locales ante actividades de
desarrollo ligadas a las acciones de prevención y atención de desastres.
- Existencia de pocos programas de capacitación en defensa civil en las comunidades
locales. Solo se observa mayor presencia en algunas comunidades que sufrieron desastres
o que han sido objeto de intervención de ONG de desarrollo que trabajan en el tema.
- Falta de recursos económicos de las instituciones que deben capacitar a los
diferentes actores en la prevención y atención de desastres.
- Insuficiente personal preparado para capacitar a diferentes actores en el enfoque
de la gestión de los desastres.
- Existencia de una estructura curricular anterior de instituciones educativas que
aborda temas de respuesta a emergencias, pero no lo relativo a la prevención.
- Escaso aprovechamiento de los medios de comunicación local para promover una
cultura de prevención y la difusión de acciones pertinentes.
- Carencia de seguimiento y monitoreo a las actividades de capacitación realizadas.
- Limitada organización y actividad en los Comités de Defensa Civil en los niveles
municipales.
- Falta de articulación de la capacitación al quehacer de la Defensa Civil: operativizar
lo aprendido dentro del SINADECI.
- Las máximas autoridades de las comunidades locales no participan activamente en
las capacitaciones.
- Enfoque asistencial ista de las inst i tuciones que inter vienen en las
emergencias.
- Percepción asistencialista de los actores locales (autoridades y población en general)
respecto de la intervención de las instituciones que trabajan en la gestión de los desastres.
Amenazas: factores externos que afectan la calidad de los procesos de capacitación
- Resistencia al cambio en instituciones y en algunos actores.
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2.2 Características y responsabilidades de los actores locales
Autoridades locales y funcionarios públicos
Características
- Tienen información limitada sobre el Sistema Nacional de Defensa Civil
(SINADECI).
- Poseen insuficientes conocimientos y habilidades relacionados con la planificación
y la organización y conducción de los Comités de Defensa Civil.
- Muestran un limitado interés y participación en las actividades de capacitación sobre
prevención y atención de desastres.
Responsabilidades
- Gestionar localmente el desarrollo a través de los instrumentos que tengan a su alcance.
- Organizar y activar el Comité de Defensa Civil.
- Elaborar el Plan de Defensa Civil en el nivel que le corresponde.
- Realizar obras de prevención.
- Atender las emergencias.
- Hacer un inventario de recursos humanos y materiales.
- Realizar campañas sobre prevención de desastres.
Docentes de diferentes niveles y modalidades educativas
Características
- Poseen capacidades pedagógicas para desarrollar el tema de gestión de los
desastres, riesgo y defensa civil en la institución educativa.
- Cuentan con un insuficiente manejo de contenidos de defensa civil.
- Algunos muestran indiferencia en su labor educativa debido a presiones
socioeconómicas.
- Tienen interés en la formación profesional continua.
- Conocen o tienen interés en metodologías participativas.
- Enfrentan dificultades para dar continuidad a las iniciativas de capacitación en
defensa civil en sus instituciones educativas.
- No consideran lo suficiente la capacitación a los padres de familia.
Responsabilidades
- Informar, capacitar y difundir la temática de defensa civil en la comunidad
educativa.
- Participar en la organización de los Comités de Defensa Civil en las instituciones
educativas.
- Promover la elaboración de los planes de protección y seguridad de las instituciones
educativas.
- Coordinar y ejecutar simulacros.
- Promover una cultura de prevención mediante actividades educativas específicas y
prácticas cotidianas en el ambiente escolar.
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Padres de familia
Características
- Desconocimiento del enfoque de gestión del riesgo y la doctrina de defensa civil. No
están informados sobre Defensa Civil ni el SINADECI.
- Demuestran un limitado interés por el tema, lo sienten lejano.
Responsabilidades
- Apoyar en la formación de una cultura de prevención promovida desde la institución
educativa.
- Incorporar la cultura de prevención en la vida cotidiana y prepararse para actuar
apropiadamente en casos de emergencia.
- Participar activamente en la gestión del desarrollo local desde sus propias
capacidades.
Alumnos
Características
- Poseen información limitada sobre Defensa Civil y el SINADECI.
- Cuentan con un conocimiento insuficiente acerca de los temas del desarrollo,
prevención y atención de desastres.
- Tienen disposición para participar en actividades comunicacionales y artísticas (radio,
teatro; entre otras).
- Aquellos que viven en zonas rurales tienen mayor conocimiento de los fenómenos
naturales y sus consecuencias.
Responsabilidades
- Participar en la organización y ejecución de medidas y preparativos para emergencia
en sus escuelas e instituciones educativas.
- Incorporar la cultura de prevención en su vida cotidiana.
Brigadistas de los Comités de Defensa Civil
Características
- Tienen condiciones físicas y psicológicas apropiadas para apoyar al Comité de
Defensa Civil en la prevención y en la atención de la emergencia.
- Disponen de tiempo para el desempeño de sus funciones y tareas.
- Son responsables, comprometidos, solidarios y poseen vocación de servicio.
- Tienen capacidad para trabajar en equipo y adaptarse a condiciones difíciles.
- Realizan su trabajo voluntariamente.
Responsabilidades
- Apoyar a los Comités de Defensa Civil en actividades de preparación y atención de
emergencias.
- Apoyar de manera directa a la población en su recuperación después de un desastre.
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- Participar en la etapa de prevención con programas dirigidos a la comunidad, para
sensibilizarla y promoviendo su participación comunitaria a través de actividades
para la elaboración de mapas de riesgo y peligros.
- Difundir información sobre los riesgos y medidas de preparación y respuesta ante
las emergencias.
Líderes comunales
Características
- Desconocen el enfoque de gestión del riesgo.
- Poseen poco conocimiento acerca del sistema y los contenidos de la defensa civil.
- Participan en situaciones de emergencia y/o desastres.
- Muestran interés en capacitarse para realizar mejor sus funciones y actividades.
Responsabilidades
- Conocer los riesgos en su comunidad y promover medidas de prevención de
desastres.
- Conocer y participar en los Comités de Defensa Civil y sus actividades.
- Tener preparados y en buenas condiciones los elementos para la atención de
emergencias: equipos diversos, botiquín comunal; entre otros.
3. Algunas reflexiones sobre las experiencias educativas
Si bien no es posible abarcar el conjunto de las experiencias de capacitación
desarrolladas por diversas instituciones en el presente texto, a partir de muchas de
ellas se puede destacar algunas características que pueden ser comunes.
En primer lugar: la capacitación ha tenido públicos y contextos distintos que han
condicionado las estrategias metodológicas desarrolladas; por lo que, lejos de ser
comparables, deben ser vistas como parte de un esfuerzo conjunto, en la cual, se ha
venido aprendiendo de los éxitos y fracasos.
En segundo lugar: se ha evidenciado una multiplicidad de experiencias y procesos que
han sido intercambiados en diversos eventos y difundidos a través de publicaciones10;
pero en los que no se ha podido reconocer o construir una metodología y herramientas
comunes, como pretendemos hacer en las siguientes páginas.
En tercer lugar: las experiencias de capacitación revelan la emergencia de nuevos
actores, en particular, las ONG de desarrollo, los docentes y estudiantes de los centros
educativos. Asimismo, revelan una ausencia de algunos actores clave: las
organizaciones funcionales (Vaso de leche, comedores), los productores agrarios, las
empresas, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES); entre otros.
10Ver El fenómeno El Niño en Perú y Bolivia, ITDG, 2004.
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En último lugar: es destacable el cambio en los enfoques de capacitación, pasando de
uno predominantemente transmisor de conocimientos cerrados a otro de construcción
del conocimiento a partir de la experiencia y el intercambio de saberes. Más aun, algunas
instituciones y educadores se han propuesto desarrollar experiencias de capacitación
con metodologías aplicadas a comunidades específicas, gracias a la incorporación del
enfoque intercultural11.
Algunas de estas reflexiones son retomadas en los siguientes dos capítulos con la
finalidad de ir construyendo los enfoques y propuestas metodológicas.
11 Interculturalidad es la situación de respeto, tolerancia, intercambio y diálogo productivo entre los diferentes grupos étnicos y
culturales, en el que cada uno aporta a los otros. La interculturalidad es la meta a la que se debe aspirar y por la que se debe
trabajar en búsqueda de la igualdad de consideraciones y derechos de todas las culturas. (Interculturalidad: Creación de un
concepto y desarrollo de una actitud, María Heise compilación y edición. Programa Forte PE2001), p.13.