D I R E C C I O N D E N I Ñ A S , N I Ñ O S Y A D O L E S C E N T E S

“Orientaciones metodológicas del proyecto

Aprendiendo y Ayudando con actores locales:

Alcaldes y funcionarios de Municipalidades de

Ayacucho,

Huancavelica y Loreto”

APUNTES DESDE LA EXPERIENCIA DE ASISTENCIA TÉCNICA PARA

MEJORAR LA INVERSIÓN EN LA INFANCIA EN GOBIERNOS LOCALES

Lima, diciembre del 2012

Manuel Santos Montoro

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................... 3

OBJETIVOS ........................................................................................................................................ 4

ACTORES DEL PROCESO .................................................................................................................. 4

LAS CONDICIONES BÁSICAS DE LA ASISTENCIA TÉCNICA .............................................................. 5

ORGANIZACIÓN DE LA RUTA ............................................................................................................ 6

FASE 1.- Generación de condiciones y organización .......................................................................... 7

Hito 1.1.- Confirmación de agenda y voluntad política ................................................................... 7

Hito 1.2.- Sensibilización y posicionamiento ................................................................................... 8

Hito 1.3.- Organización de equipo técnico local.............................................................................. 9

FASE 2.- Ruta de trabajo, estrategia de financiamiento y marco presupuestario .......................... 10

Hito 2.1.- Diseño de estrategia operacional de trabajo y cronograma ........................................ 10

Hito 2.2.- Formulación del proyecto/actividad.............................................................................. 11

Hito 2.3.- Propuesta de marco presupuestario y cadena de gasto. ............................................. 12

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INTRODUCCIÓN

Desde hace dos décadas, la participación de colectivos de la sociedad civil y una mejora

progresiva en la capacidad de escucha y respuesta de los gobiernos, han generado un

marco de acuerdos, convenios y compromisos internacionales, que, en el país han tenido

eco y en las regiones también.

El cumplimiento de este marco exige el desarrollo de acciones concretas para garantizar

los derechos fundamentales de atención y protección a niños, niñas y adolescentes

(NNA). Si bien garantizar los derechos de niños y adolescentes es una tarea que

compromete al Estado y a la sociedad en su conjunto, lo cierto es que, la responsabilidad

ineludible recae en el gobierno.

El escenario actual del país, con un proceso de descentralización en marcha, define tres

niveles de gobierno, el nacional, el regional y el local. Este nuevo orden supone una

oportunidad y un desafío que requiere de un conjunto de condiciones que les permita

asumir su responsabilidad, una de esas condiciones se refiere a las capacidades de los

actores vinculados a este quehacer.

La Dirección General de Niñas, Niños y Adolescentes (DGNNA) del Ministerio de la Mujer

y Poblaciones Vulnerables (MIMP), con el apoyo financiero de la Fundación Bernard Van

Leer ejecutó el PROYECTO APRENDIENDO Y AYUDANDO; con la finalidad de desarrollar

capacidades de los equipos locales, generar condiciones institucionales y criterios

básicos para transitar de la experiencia exitosa del proyecto Ichispalla y otros

desarrollados por la sociedad civil hacia propuestas de proyectos que, adaptados a la

gestión pública, hagan posible aplicar la propuesta técnica de dicha experiencia.

Reconocer la necesidad de fortalecer capacidades que dinamicen el accionar de los

Gobiernos Locales para que puedan financiar las medidas orientadas a la debida y

oportuna, prevención, atención y protección a la infancia, supone generar documentos

que den cuenta de la ruta seguida y de las lecciones que se puedan extraer, empezando

por la definición concertada de políticas claras.

En este documento no se analiza la pertinencia técnica de las propuestas contenidas en

los proyectos de la cooperación, solo se define una ruta para incorporar en el marco de la

gestión pública dichos proyectos, en dos sistemas administrativos fundamentales de la

gestión pública: presupuesto e inversión.

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OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL

Reconstruir la ruta transitada en el proceso de asistencia técnica recuperando los

hitos, acciones y capacidades mejoradas para desarrollar una propuesta de

intervención orientada a gestionar el financiamiento de proyectos a favor de la

infancia desde un enfoque participativo.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Describir las estrategias y acciones desarrolladas en el proceso de asistencia

técnica a actores locales,

Identificar las condiciones que favorecieron el desarrollo de la asistencia técnica

y el logro de las metas previstas.

ACTORES DEL PROCESO

El logro de las metas fue responsabilidad de al menos 86 actores de los cuales 79 son

gestores municipales y 07 son aliados de sociedad civil:

Gerente Municipal o administrador

Gerente de Planeamiento y Presupuesto o Contador

Gerente de Desarrollo Social o Promotor

Resp. DEMUNAS

Resp. OMAPED

02 Rep. World Vision (Ayacucho)

02 Rep. Aldeas Infantiles (Ayacucho)

01 Rep. CARE (Huancavelica)

02 Rep. Red Rural (Huancavelica)

La mayoría de los participantes tenían conocimientos generales del SNIP en las tres

regiones, en el caso de Ayacucho sin embargo, el buen inicio marcado por el primer taller

se diluyó por el cambio de más del 60% de los equipos.

Estas dificultades fueron abordadas por el equipo local del proyecto, tal como estaba

previsto, con asesoría virtual del consultor, en especial al equipo de Loreto.

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LAS CONDICIONES BÁSICAS DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

Es importante reconocer que la política pública, desde su diseño implica una acción

orientada y dirigida intencionalmente a gestionar el cambio. El sentido y la profundidad

de este cambio requiere de condiciones políticas y técnicas que permitan una dinámica

consistente y continua en el proceso de asistencia técnica.

Por el lado de las condiciones políticas, es necesario contar con el liderazgo y respaldo

de las autoridades del más alto nivel en los gobiernos locales. En este sentido, la

experiencia muestra que el involucramiento del alcalde y su entrono decisor clave, son

fundamentales para la viabilidad del proceso. El respaldo político debe manifestarse en

acciones concretas que permitan articular el proceso técnico con los espacios

intermedios de decisión.

La participación de los actores sociales que representan a la sociedad civil organizada,

entre otros, es también muy importante.

Entre las condiciones técnicas, un aspecto muy importante está relacionado con la

conformación de un equipo técnico comprometido, con capacidades profesionales

requeridas por el proceso de formulación e implementación de la estrategia elegida.

Si bien no siempre es posible encontrar el nivel técnico requerido en todos los temas, es

importante que los líderes del proceso asuman el compromiso de impulsar de manera

sistemática el desarrollo de capacidades individuales e institucionales que permitan una

gestión adecuada del proyecto o actividad.

La asistencia técnica debe organizarse considerando:

Enfoque de formación-acción

Metodología de educación de adultos

Equipo de asistencia técnica en dos niveles (local y de expertos)

Construcción colectiva del conocimiento, reconociendo saberes previos.

Horizontalidad y exigencia

Complementariedad de estrategias (espacio formativo formal y asistencia

técnica)

Mensajes y consignas claras.

Conocimiento de sistemas administrativos (SNIP-SIAF)

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ORGANIZACIÓN DE LA RUTA

La ruta se organiza siguiendo la secuencia de hitos y actividades de la experiencia en dos

fases:

FASE 1.- Generación de condiciones y organización, con tres hitos:

Hito 1.1.- Confirmación de agenda y voluntad política.

Hito 1.2.- Sensibilización y posicionamiento

Hito 1.3.- Organización de equipo técnico local

FASE 2.- Ruta de trabajo, diseño de la estrategia de financiamiento e incorporación en el

marco presupuestario, con tres hitos:

Hito 2.1.- Diseño de estrategia operacional de trabajo y cronograma

Hito 2.2.- Formulación del proyecto/actividad

Hito 2.3.- Propuesta de marco presupuestario y cadena de gasto.

Cabe señalar que la ruta transitada en estas dos fases, si bien logra definir y orientar a

los gestores de los gobierno locales, en la lógica del ciclo de la gestión no asegura la

ejecución del proyecto o actividad, pues no llega a plantear la ruta de ejecución.

Hito 1.1:

Confirmación de agenda y voluntad

política.

Hito 1.2:

Sensibilización y posicionamiento

Hito 1.3:

Organización de equipo técnico local

Hito 2.1:

Diseño de estrategia operacional de

trabajo y cronograma

Hito 2.2:

Formulación del proyecto/actividad

Hito 2.3:

Propuesta de marco presupuestario y cadena de gasto

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FASE 1.- GENERACIÓN DE CONDICIONES Y ORGANIZACIÓN

Esta fase es previa y se orienta a asegurar un entorno institucional favorable, que se

traduce en una explicitación de la decisión política generalmente presente en el discurso

o en la declaración-firma de un compromiso político social que legitima al gobernante y

su gestión.

Se desarrolla a cargo de colectivos de incidencia y vigilancia de la sociedad organizada,

donde la MCLCP juega un rol clave y se presenta en tres hitos:

HITO 1.1.- CONFIRMACIÓN DE AGENDA Y VOLUNTAD POLÍTICA

Organizaciones como la MCLCP o colectivos como “inversión por la infancia” han

desarrollado mecanismos sociales y políticos para incidir en la agenda y en los planes de

las autoridades desde que fueran candidatos. Una declaración o compromiso social

firmado sólo se puede implementar cuando se convierte en política pública, esto es

cuando formalmente se incorporan en los instrumentos de gestión.

Por tanto este hito, consiste en el desarrollo de acciones que se destinan a verificar la

articulación política y técnica que hagan viable la propuesta a desarrollar y se resume en:

a. A nivel político recopilar las evidencias declarativas que suponen la decisión de

implementar acciones. (discursos, entrevistas, plan de gobierno, firma de

compromisos, etc.)

b. A nivel técnico, identificar la inclusión del tema en los instrumentos de gestión,

empezando con los PDC, alcanzando el POI y el PIA, garantizando consistencia

entre el objetivo general, los resultados y las actividades y proyectos.

c. Si el tema está en agenda y en instrumentos de gestión el proceso no se detiene,

de lo contrario hay que movilizar a los aliados para asegurar su inclusión.

d. Este trecho avanzado es fundamental y significa que entre el discurso y la acción

hay una brecha casi imperceptible.

Productos: Instrumentos de gestión (planes, presupuesto) revisados que consideran

acciones a favor de NNA.

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HITO 1.2.- SENSIBILIZACIÓN Y POSICIONAMIENTO

La sensibilización y el posicionamiento del tema a favor de la infancia se dirige a los

actores decisores e implementadores de políticas.

La lógica pretende conectar a los actores políticos (autoridades elegidas) con los actores

técnicos (funcionarios y trabajadores) y por tanto este hito es muy importante, la

responsabilidad de este hito se centra en los equipos locales de apoyo del MIMP en las

regiones y gobiernos locales con los cuales hay interacción.

Consiste en el desarrollo de acciones que se destinan a:

Aplicar herramientas de diagnóstico para determinar las capacidades de las

entidades responsables de gestionar la inversión.

Identificar los actores técnicos que deben participar en el proceso, definiendo

perfiles básicos.

Recoger las percepciones de los actores técnicos en relación a las acciones a

favor de la infancia.

Argumentar con evidencias para formar corrientes de opinión a favor de la

infancia.

Posicionar el tema en agentes participantes del presupuesto participativo y en

los operadores de los sistemas administrativos (SNIP-SIAF) buscando un

equilibrio.

Producto 1: Análisis exploratorio de capacidades organizacionales de los gobiernos

locales distritales para la implementación de actividades o proyectos de inversión pública

en tres regiones.

Producto 2: Actores que conocen y se apropian de la importancia de invertir en la

infancia.

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HITO 1.3.- ORGANIZACIÓN DE EQUIPO TÉCNICO LOCAL

Teniendo en cuenta el nivel de compromiso y respuesta de los actores sensibilizados en

el Hito 1.2, en este hito el desarrollo de acciones se destinan a organizar los equipos

locales en dos niveles (de incidencia y soporte y técnico):

Los equipos de incidencia y soporte se destina a;

Generar, sostener y garantizar condiciones adecuadas que favorezcan la labor del

equipo técnico

Los perfiles de los integrantes debe asegurar su cercanía a los actores decisores

(alcalde y regidores).

Fue asumida por el equipo de apoyo local del MIMP en alianza con organizaciones

o colectivos presentes en el territorio (COOPERA, MIDIS, MCLCP)

Los equipos de técnicos locales para la gestión de la inversión o la formulación de los

proyectos para atender a la infancia consideran;

Los perfiles de los integrantes debe asegurar un equipo multidisciplinario.

Cada integrante debe asumir un rol de acuerdo a sus capacidades y funciones

Asumir responsablemente las tareas en el proceso, descargando parte de sus

funciones regulares en personal de apoyo.

Producto 1: Equipos locales de incidencia y soporte

Producto 2: Equipo técnico local formalizado en Acto resolutivo.

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FASE 2.- RUTA DE TRABAJO, ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO Y MARCO

PRESUPUESTARIO

En esta fase es cuando se hace efectiva la asistencia técnica, a partir de los

compromisos, condiciones y acuerdos definidos en la fase anterior, igualmente consta de

tres hitos:

HITO 2.1.- DISEÑO DE ESTRATEGIA OPERACIONAL DE TRABAJO Y

CRONOGRAMA

Este hito coincide con el primer taller donde se trabajó participativamente un

cronograma de trabajo para la formulación de los PIP, y se orientó a:

Generar condiciones favorables que aseguren un proceso de desarrollo de

capacidades efectiva y sostenible

Proponer el desarrollo de estrategias de fortalecimiento de capacidades en los

funcionarios municipales para gestionar actividades y proyectos de inversión

pública menores para la infancia.

Acompañar a los actores comprometidos en el proceso de formulación,

aprobación y financiamiento de proyectos o actividades a ser financiadas por

las municipalidades.

Las estrategias generales se resumen en:

a) FASE PRESENCIAL:

a. Talleres con equipos

b. Asignación de tareas en fase no presencial

c. Asesoría y revisión de avances

d. Reuniones de trabajo interno entre equipo municipal y equipo de soporte

MIMP.

b) FASE NO PRESENCIAL

a. Tutoría via correo electrónico

b. Consulta telefónica con equipo de soporte

c. Reforzamiento de fase presencial con material de lectura complementario

d. Mapeo de actores

Producto 1: Hoja de ruta y estrategias para el fortalecimiento de capacidades.

Producto 2: Definición de plazos y compromisos.

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HITO 2.2.- FORMULACIÓN DEL PROYECTO/ACTIVIDAD

La formulación del proyecto se dio en el marco de la asistencia técnica bajo el enfoque

de FORMACIÓN – ACCIÓN y cada ítem de la estructura del perfil estaba relacionado con

el tema, el contenido y los productos de los tres talleres, con énfasis en el contenido

principal:

TALLER 1:

Tema: ASPECTOS GENERALES E IDENTIFICACIÓN

Contenido principal:

Diagnóstico

o Caracterización

o Mapeo de actores,

o Principales indicadores de la problemática

Identificación

o Árbol de problemas

o Árbol de objetivos

o Planteamiento de alternativas

TALLER 2:

Tema: FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN

Contenido principal:

Formulación

o Planteamiento técnico (componente y acciones)

o Presupuesto (precios de mercado y precios sociales)

o Cronograma

Evaluación

o Flujos a precios sociales

o Análisis costo efectividad y de sensibilidad

o Selección de alternativa

o Marco Lógico

Producto 1: Perfil concluido y presentado a la OPI

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HITO 2.3.- PROPUESTA DE MARCO PRESUPUESTARIO Y CADENA DE GASTO.

Este hito se presentó como un avance para incluir el presupuesto requerido para el

proyecto en el PIA-PIM de la municipalidad y plantea dos rutas:

A) Presupuesto participativo, ruta larga:

- Implica esperar por lo menos 12 meses para acceder a recursos para continuar

con la fase de inversión del proyecto.

- Durante ese periodo es necesario mantener la vigencia del proyecto, en términos

de la agenda del gobierno local como de los aliados.

- Estar atentos al inicio del proceso de presupuesto participativo y desarrollar

estrategias especificas para lograr los votos necesarios para el proyecto.

B) Modificaciones presupuestales, ruta corta:

- Una vez aprobado el perfil se puede identificar actividades o proyectos que no se

ejecutarán en el ejercicio.

- Si ese es el caso, se proponen modificaciones en el presupuesto para que el

proyecto reemplace a otro.

- Otra opción es presentar el proyecto a los programas o fondos concursables

públicos (FONIPREL, PIMDE, etc.) o privados (USAID, FONDAM, etc.)

Adicionalmente se propone un marco presupuestal que empata las partidas

presupuestales de la actividad privada con el clasificador funcional programático y las

cadenas de gasto adecuadas:

C) Definición de la estructura funcional programática (en los PIPs); y

Producto 1: Responsabilidad funcional

FUNCIÓN 23 PROTECCION SOCIAL

PROGRAMA 051 ASISTENCIA SOCIAL

SUBPROGRAMA 0115 PROTECCION DE POBLACIONES EN RIESGO

D) Cadenas del gasto en función de los programas presupuestales con enfoque de

resultados que se presentan en tres opciones: Para PIPs en nutrición y en educación

básica para la primera infancia.

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Producto 2: Cadenas de gasto (adaptacion de Ichispalla)

PROGRAMA PRODUCTO ACTIVIDAD Función

División

Funcional

Grupo

Funcional

0001 Programa

Articulado

Nutricional

3033248 Municipios saludables

promueven el cuidado infantil y

la adecuada alimentación

5000011 Municipios

Saludables promueven

Acciones de cuidado

infantil y la adecuada

alimentación

20 Salud

043 Salud

Colectiva

0095

Control de

riesgos y

daños para

la salud

0043 Logros de

aprendizaje de

los estudiantes

de educación

básica

3000069 Estudiantes de

educación básica regular reciben

900 horas lectivas al año que

promueven aprendizajes

significativos ofrecidas por

docentes competentes

5000192 Desarrollo de

la enseñanza en

instituciones educativas

22

Educación

047

Educación

Básica

0103

Educación

inicial

Producto 3: Partidas específicas de gasto (adaptacion de ichispalla)

ESPECÍFICAS DE GASTO DETALLE

ACTIVIDADES

2.3.21.21 Pasajes y gastos de transporte

2.3.21.22 Viáticos y asignaciones por comisión de servicio

2.3.15.12 Papelería en general, útiles y materiales de oficina

2.3.27.21 Consultorías

2.3.27.32 Capacitación realizado por personas naturales

2.3.27.52 Propinas a practicantes

2.3.27.54 Animadoras y alfabetizadoras

2.3.22.21 Servicio de telefonía móvil

2.3.22.23 Servicio de internet

2.3.22.44 Servicio de impresiones encuadernación y empastado

PROYECTOS

6.3.21.21 Pasajes y gastos de transporte

6.3.21.22 Viáticos y asignaciones por comisión de servicio

6.3.15.12 Papelería en general, útiles y materiales de oficina

6.3.27.21 Consultorías

6.3.27.32 Capacitación realizado por personas naturales

6.3.27.52 Propinas a practicantes

6.3.27.54 Animadoras y alfabetizadoras

6.3.22.21 Servicio de telefonía móvil

6.3.22.23 Servicio de internet

6.3.22.44 Servicio de impresiones encuadernación y empastado