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El Diagnóstico Social

l. La investigación diagnóstica y el análisis de la situación.

La investigación diagnóstica supone análisis de situaciones. El análisis de la situación es un momento complejo que nos desafía a conocer lo que está sucediendo en una determinada representación de la realidad que denominamos situación, incluyendo lo que está sucediendo a quienes están actuando sobre y dentro de los límites de esa realidad1. La investigación diagnóstica como momento privilegiado de articulación entre conocimiento e intervención contiene en su definición las complejas relaciones entre sujetos (actores), prácticas (acción) y escenario (estructura).

El análisis situacional implica un conjunto de procesos específicos (Róvere: 1993), los cuales se articulan en la totalidad del proceso de investigación diagnóstica.

1.- Identificación de la problemática que emerge de la realidad y que constituye el objeto global de transformación del proceso de intervención.

2.- Delimitación del campo que contiene esa problemática.

3.- Ubicación de las manifestaciones y/o características de esa problemática en el punto de partida, de sus rasgos o indicadores y de toda información cuati- cuantitativa que se posea sobre ella.

4.- Identificación de los actores sociales relevantes que concurren a ella: nos referimos a personas o fuerzas sociales que puedan intencionalmente permitir o impedir que se alcancen los objetivos.

5.- Análisis de la problemática desde el código operativo de los otros actores: posición del actor, recursos de poder que controla, valores, intencionalidad, experiencia.

6.- Observación de la correlación de fuerzas de cada uno de los actores identificados.

(1 ) Aquí se sigue básicamente el planteamiento de análisis de situación desarrollado por M. Róvere (1993); véase también el artículo de Fernández Soto en la Tercera Parte de este mismo libro.

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Escalada - Férnandez - Fuentes

7.- Anális is s incrón ico de cómo es que la situación llegó hasta el punto que se examina y qué dinámica puede seguir. Es decir, interpretar el movimiento de la situación y su desarrollo tendencial.

La investigación diagnóstica es un tipo específico de investigación empírica, que nos permite comprender los hechos sociales “situados” o “contextuados”, brindándonos un doble resultado. Por un lado una cosmovisión orgánica y dinámica de los problemas sociales y las determinaciones de éstos, precisando la magnitud cuali-cuantitativa de los mismos, desde los cuales se pretende generar un proceso de intervención profesional. Por otro lado, la investigación diagnóstica nos brinda una delimitación de los espacios estratégicos para la acción. Esto supone el análisis de la acción de los actores sociales involucrados, históricamente contextuados.

En este sentido, la investigación diagnóstica que supone la evaluación situacional, nos permitirá:

•Priorizar problemas•Identificar actores y.fuerzas sociales•Detectar contingencias y condiciones a tener en cuenta•Realizar un análisis situacional, coyuntural, tendencial.Desde esta perspectiva de Investigación Diagnóstica,

se entiende por problema social a una “brecha entre una realidad o un aspecto de una realidad observada y un valor o un deseo de cómo debe ser esa realidad para un determinado ‘observador’ sea éste individual o colectivo" (Rovere: 1993, 13). En este sentido, los problemas para ser cons iderados problem as soc ia les , ex igen ser problematizados por los sujetos sociales. Como consecuencia, afirmamos que la condición para aceptar el concepto de problema no radica exclusivamente en la existencia de determinantes estructurales, sino también y necesariamente en la intervención de elementos subjetivos.

Una vez que el problema ha sido identificado y delimitado, necesitamos una definición precisa y operativa del mismo. Enfrentar esto supone una clara referencia espa-

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cío-temporal y la precisión de para quién es un problema. Aquí se nos presenta nuevamente el problema de la concepción que se utiliza en el proceso de investigación diagnóstica, de la dimensión estructural y las relaciones (de sobredeterminación y subdeterminación) que se establecen con las prácticas sociales.

2. La teoría de la estructuración: conceptos generales.

Son diversas las definiciones conceptuales que es preciso realizar para lograr una explicitación clara de la teoría de la estructuración de Anthony Giddens2. La principal dificultad de la tarea reside en el contenido relacional de los conceptos involucrados. Así, si bien es posible tratar por.se- parado y aprehender el contenido conceptual de cada uno de los elementos que forman la teoría, el contenido relacional de los conceptos obliga a tener en cuenta, al mismo tiempo, a otros elementos del corpus teórico, a fin de deslindar el lugar de cada uno de ellos en la teoría de la estructuración.

Es preciso aclarar que se tratará de establecer sólo el contenido y el lugar que ocupan algunos de los conceptos que a nuestro entender son claves para comprender el tratamiento de la problemática relación entre acción y estructura; también se hará referencia sólo a algunas de las derivaciones que se pueden establecer, las que son muchas

(2) La presentación de la teoría de la estructuración de Giddens se basa en sus libros: Las nuevas regías del método sociológico. Crítica positiva de las so- ciologías interpretativas, Buenos Aires, Amorrortu editores, 1971; La constitución de la sociedad. Bases para una teoría de la estructuración, Buenos Aires, Amorrortu editores, 1995; y los textos:"Acción, estructura y poder" y "Hermenéutica y teoría social”, ambos en su libro Profiles and crítics in social theory, Los Angeles, UCP, 1982. Se han utilizado también otros trabajos, del autor o de comentaristas de su obra: “El estructuralismo, el pos-estructuralismo y la producción de la cultura”, de A. Giddens en el libro de Giddens, Tumeryotros: La teoría social h o y, Madrid, Alianza, 1990, pp. 254-289; y del mismo libro el artículo de Ira J. Cohén sobre la teoría de Giddens, ‘Teoría de la estructuración y praxis social”, pp.351-397; y el trabajo de Josep Picó: “Antonhy Giddens y la teoría social", en Zona Abierta, Nq 39-40, abril-septiembre de 1986, pp. 199-223.

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y han abierto interesantes polémicas en la ciencia social3.. Comenzaremos definiendo el concepto de acción en

Giddens. La argumentación sobre la acción se centra en que “los agentes sociales son conocedores de las condiciones de la reproducción social con la que día a día se entretejen sus actividades”4, tas cuales tienen el carácter de recursivas, ya que continuamente los agentes reproducen las condiciones que las hacen posibles. Este “conocer” de los agentes involucra dos componentes de la conducta humana:

1- la “capacidad”, con lo cual se quiere significar que en la acción humana existe la posibilidad de que el agente actúe de otra manera5, con lo cual se vincula lógicamente al concepto de poder (como veremos más adelante);2- y la “cognoscibilidad" de los agentes, es decir, todas aquellas cosas que conocen acerca de la sociedad y las condiciones de su actividad dentro de ella.En su “modelo de estratificación” de la acción, se pue

den distinguir tres elementos:1 - racionalización de la acción,2- registro reflexivo de la acción,3- y la motivación de (a acción.Con las dos primeras nociones se refiere al carácter in

tencional del comportamiento cotidiano de los agentes, carácter entendido como proceso. Respecto a la motivación de la acción, es entendida también como un término procesal, y refiere a las necesidades que impulsan la acción. En sus palabras, “si razones denotan los fundamentos de la acción, motivos denotan los deseos que la mueven” (Giddens: 1995, 43-44) Por lo tanto, los motivos sólo en circunstancias ex-

(3) Realizamos esta aclaración porque indudablemente la riqueza de lo aportado por Giddens puede comprenderse si contemplamos la amplia variedad de planos en los que incurre, incluso involucrando temáticas que hasta el momento aparecían como “cotos de caza" de alguna otra disciplina social. Algunos de los debates abiertos debido al aporte de Giddens se mencionan en los artículos de Picó y Cohén citados anteriormente; de todas maneras so puede pensar que su tratamiento del tiempo y el espacio, sus críticas al evolucionismo, al materialismo histórico, etc., merecen, cada uno de ellos, un tratamiento especial.(4 )A. Giddens: 1982 (a), 2.(5) A. Giddens: 1982 (b), 31.

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Parte IH

El proceso de elaboración de diagnósticos locales desde una perspectiva estratégica.

Máster Silvia Fernández Soto

Presentación

En los nuevos escenarios socioeconómicos que se construyen en la Argentina en las últimas décadas, el sistema de políticas sociales tradicionales se vio seriamente afectado, resultando insuficiente e ineficaz para dar respuesta a los problemas emergentes en e! nuevo contexto. En la década del 80 se observa un desfinanciamiento del sector público, lo que se traduce en una reducción real del presupuesto para esta área y en un deterioro contundente de la calidad de los servicios prestados; esto produce un proceso de fragmentación y descomposición de los servicios sociales públicos; En este marco, en contraposición a los principios tradicionales de los ser-. vicios sociales, emergen políticas con énfasis en: 1) la integralidad, 2) la privatización, 3) la descentralización y 4) la focalización. La configuración de este nuevo patrón institucional del sistema de Políticas Sociales de cuño liberal en Argentina promueve procesos de mercantiiización social, instaurando una lógica inversa a la de los derechos sociales. -

En este escenario se le otorga al nivel local/comunitario/ municipal un «papel estratégico», apareciendo en los discur-

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sos y decisiones de los gobiernos nacionales, provinciales y agencias internacionales. Entiendo como local/comunitario/ municipal a un espacio específico de articulación estado-sociedad -civil, aquel espacio donde el Estado asume el nivel más descentralizado y el más directamente vinculado a la vida cotidiana de la población. Mediante los procesos de descentralización del Estado se transfiere a estos espacios responsabilidades en materia de provisión de bienes y servicios colectivos que históricamente se asumían desde los niveles provincial y nacional. El ámbito local/municipal siendo el nivel más descentralizado del Estado y el más directamente vinculado a los procesos de la vida cotidiana de la población, no permaneció ajeno a los procesos de ajuste estructural. Este espacio aparece cada vez más tensionado y conflictivo, acrecentándose la brecha entre las necesidades y demandas insatisfechas y la capacidad de respuesta del Estado para garantizar su satisfacción y por lo tanto asegurar la reproducción social.

Superando una perspectiva que tiende a homogenei- zar los escenarios locales-comunitarios, a estereotipar a los sujetos intervinientes y a abstraer las determinaciones histórico-concretas de la producción de los problemas sociales simplificando los procesos de análisis e intervención en la realidad social, considero necesario en términos de una vigilancia epistemológica, reconocer con relación a esta configuración local-comunitaria la convivencia de situaciones heterogéneas y conflictivas, no sólo en el interior de las realidades que se definan, sino también con relación a agredados de mayor amplitud.

.Pretendo plantear una discusión teórico-metodológica en torno al diagnóstico como un momento del proceso planificador en ámbitos locales/comunitarios en la coyuntura actual desde una perspectiva de la complejidad. Esto supone involucrar en el desarrollo del trabajo tres dimensiones: 1- geográfico- territorial (ámbito local/comunitario); 2- histórico-temporal (coyuntura actual: década del noventa); 3- discusión de! problema metodológico de lo estratégico en los momentos del proceso de planificación social.

Con relación a esto, intento analizar alternativas de desarrollos de procesos diagnósticos locales/comunitarios que

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Silvia Fernández Soto

permítan abordar problemáticas sociales complejas, en un diseño de base territorial. Asimismo pretendo analizar la potencialidad del enfoque estratégico en la planificación social, no sólo como un mecanismo optimizador de articulaciones intersectoriales, sino también como un mecanismo de participación y de toma de decisiones de múltiples sujetos sociales involucrados y afectados en los problemas a intervenir.

Con relación a estas pretensiones, organizo el trabajo de la siguiente manera:

1. En la primera parte presento sintéticamente los elementos centrales que considero estucturan en la actualidad el nuevo escenario de las políticas sociales en Argentina.

2. En la segunda parte analizo lo comunitario en la actual coyuntura. Esto me lleva a comprender la significación de la emergencia de lo local en el nuevo escenario dominante y la estrategia de municipalización de la atención de la cuestión social en un contexto de ajuste estructural.

3. En la tercera parte centro el esfuerzo en establecer, teniendo en cuenta los elementos contextúales anteriores, consideraciones teórico-metodológicas sobre la problemática de los procesos de elaboración de diagnósticos comunitarios desde una perspectiva estratégica.

I.Construcción de un nuevo escenario para las políticas sociales: Ajuste estructural y crisis de legitimación.AA

A partir de mediados de la década del 70 Argentina como otros países,asiste a un proceso global de transformación, con implicancias significativas en la estructura social, en el modelo de acumulación y en las bases de legitimación de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Los ejes centrales de la política económica emprendidos por la última dictadura militar, sentaron las bases para cambios profundos en las relaciones sociales fundamenta

(44) Aquí se expresa el razonamiento expuesto en Fernández Soto, S. 1996.

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les de nuestro país45. Este proceso de transformación introdujo modificaciones traumáticas en la dinámica de! mercado de trabajo y en la distribución del ingreso, dando como resultados significativos procesos de concentración de la riqueza.46

Como consecuencia del agotamiento del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones y la puesta en marcha de estrategias de crecimiento distintas enmarcadas en la apertura económica, presenciamos la recomposición de los vínculos entre la sociedad y el Estado, así como también la reestructuración de las relaciones entre lo público y privado, dando como resultado un «mix» que reconoce múltiples arreglos.(Filgueira, C. y Lombardi, M.:1994).

Los efectos regresivos de este proceso de cambio se manifiestan entre otros, en los cambios sufridos en el ingreso de las familias y, con relación a esto, en la capacidad de consumo y ahorro. Esto como producto de la recesión (achicamiento del ingreso nacional), y la inequidad (distribución más desigual del ingreso). Es decir que este proceso no es homogéneo, sin que ciertos grupos económicos lograron concentrar en forma ascendente más capital y poder junto con un incremento de las desigualdades en la participación del ingreso.47

En este progresivo proceso de empobrecimiento, carac

as} A estos cambios profundos que se producen en la economía argentina con sus fuertes impactos en las relaciones de integración social A. Barbeito y R. Lo Vuolo los enmarcan en lo que denominan «proceso de transformación destructiva», el cual se inicia en la década del 70 y no puede ser revertido en los ochenta por el gobierno democrático. Véase Barbeito A. y Lo Vuolo R/.1992.(46) Para profundizar sobre estas transformaciones véase Monza, A.: 1993; Beccaria, L : 1993; Srftith, W.: 1993; Barbeito, A. y Lo Vuolo, R.: 1992. M. Rovere, analizando las lógicas de las reformas en el sector salud, organiza el conjunto de estos procesos de cambio en cuatro escenarios: político, económico, internacional, social, los cuales a su vez manifiestan rasgos específicos. (Rovere, M.: s/f)(47) En 1975 los sueldos y salarios representaron el 53,8% del PBI, en 1983 (al terminar el régimen militar) esta cifra había disminuido al 41 %. En 1990, y después de más de seis años de democracia, los trabajadores y la clase media asalariada vieron cómo su participación en la riqueza nacional se reducía alrededor del 30% del PBI. La paiticípación de los trabajadores en el ingreso nacional ha continuado reduciéndose durante el gobierno de Menem. La otra faceta de este proceso de empobrecimiento fue la creciente centralización de riqueza entre los grupos de ingresos altos. En 1960, el estrato superior del 10% de los que reciben ingresos obtuvo el 39% del PBI, en 1974 35%, en 1980 44%, hacia fines de 1980 la partici

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terístico de los planes de ajuste estructural ímplementados48 en América Latina, se van tejiendo múltiples mecanismos de exclusión social. Entre otros, mediante ia modificación de las bases institucionales del país, los cambios en la composición y dinámica del mercado de trabajo, las transformaciones en los principios fundantes de las prestaciones sociales.

El marco institucional de las políticas sociales en Argentina, como en general en Latinoamérica, se estructuró sobre la base de cuatro principios: 1) el carácter sectorial de los servicios, 2) el predominio de lo público sobre lo privado, 3) el centralismo estatal y 4) una aspiración de universalidad.

Por el contrario, en Jos nuevos escenarios socioeconómicos que se construyen en la Argentina en las últimas décadas, el sistema de políticas sociales tradicionales se vio seriamente afectado, resultando insuficiente e ineficaz para dar respuesta a los problemas emergentes en el nuevo contexto. En la década del 80 se observa un desfinanciamiento de) sector público, lo que se traduce en una reducción rea! del presupuesto para esta área y en un deterioro contundente de la calidad de los servicios prestados; esto produce un proceso de fragmentación y descomposición de los servicios sociales públicos. En este marco, en contraposición con los principios tradicionales de los servicios sociales señalados arriba, emergen políticas con énfasis en: 1) la integralidad, 2) la privatización, 3) la descentralización y 4) la focalización.

Estos cambios generan en las sociedades nuevos procesos de estratificación, organización e integración social. Los mecanismos institucionales de inclusión de la población que permiten disfrutar de estándares básicos de bienestar, aparecen más selectivos generando complejos procesos fragmentarios y excluyentes.

Las medidas aisladas y atomizadas de carácter netamente residual que se construyen, resultan insuficientes para hacer frente a los procesos de empobrecimiento que generan las

pación de esta capa superior de110% había aumentado al 46% del ingreso nacional. Las políticas implementadas durante el gobierno de Menem han llevado a una concentración aún mayor del ingreso. (Smith, W:1993,p. 78, 79).(48) Para una discusión conceptual del término Ajuste Estructural, véase el capítulo II de la Primera Parte de Grassi, E., et. al.: 1994.

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políticas de ajuste económico y reconversión productiva. Es decir que el sistema de políticas sociales se vio teñido del carácter regresivo que asumía el proceso de cambio en general.

Sobre la base de lo expresado hasta acá, se puede señalar que en los años transcurridos en la década del noventa se produce la consolidación de transformaciones iniciadas a mediados de la década de! setenta, reafirmando la dinámica actual un rumbo socioeconómico de carácter regresivo. Con relación a esto, las propuestas de resolución a las contradicciones entre los procesos de acumulación y los de legitimación, se plantean en términos diferentes a aquellos esbozados en el anterior régimen de Estado, cobrando mayor dominancia los procesos de "mercantilización" de los derechos sociales y de "naturalización" de las desigualdades sociales.49 Se observa que los ejes que estructuran la reforma en el sector salud correseponden a un carácter predominantemente regresivo50 en concordancia con la lógica que asumen los cambios socioeconómicos en general, reforzando por ende procesos de exclusión y estratificación.

2. Lo local comunitario en el contexto de municipalización de la atención de la cuestión social

Como vimos en el punto anterior, la crisis global del modelo de acumulación/legitimación que se produce a mediados de la década del setenta, dio lugar a profundos procesos de reestructuración en lo económico, político y social, dando como resultado modificaciones en el rol que se le asigna al Estado, a las Políticas Públicas y entre ellas a las Políticas Sociales, y concomitantemente, al poder social que se construye en uno y otro modelo. En este proceso se produce la alteración del

(49) Para completar acerca de la resolución de la problemática de la legitimidad en el actual Estado Neoliberal, véase a Grassi, E., et. al.: op. cit.(50) Siguiendo a M. Rovere, denominamos a “una reforma (o un mecanismo) como progresivo si transfiere dinero, recursos, saber, poder, de los sectores

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funcionamiento tradicional de las instituciones sociales, definiendo nuevas categorías y nuevos escenarios para construir los sujetos sociales destinatarios de sus servicios.

Los ejes de análisis desarrollados hasta ahora señalan que en la conformación del nuevo régimen de políticas sociales, la erosión del contenido universalista de los sen/icios sociales se concatena con la reconfiguración del escenario de alcance de los mismos, virando del escenario nacional a los múltiples escenarios que definen las realidades provinciales y municipales. La crisis de legitimidad del Estado centralizador inaugura una reconfiguración institucional y nuevas formas de gestión; en este sentido el Estado Nacional deja de ser el eje central en la mediación estado-sociedad, delegando dicha función a los gobiernos de menor jurisdicción.

En este contexto el nivel municipal asume un protagonismo significativo, siendo el nivel más descentralizado del Estado y el más directamente vinculado a los procesos de la vida cotidiana de la población. “El municipio es la institución de gobierno correspondiente al ámbito territorial de menor dimensión. Por tanto sus características, su papel, sus funciones y sus procesos, serán determinados, básicamente, por los rasgos de ese territorio que administra y de ese Estado en el que se inserta. Más aún: la especificidad de cada municipio dependerá de la forma particular en que se relacionan las caracterís ticas de un Estado concreto con lós atributos socioculturales, económicos y físicos del territorio en el que se circunscribe el municipio.” (Castells, M.: 1985, 298)

Lo comunitario como ámbito territorial hace referencia no solamente a un espacio geográfico específico, sino también ade mayores ingresos hacia los de menores ingresos, y como regresivo a los que operen en sentido contrario. (...) Todos sabemos que una política es una propuesta de redistribución de poder y en consecuencia o empuja para un lado o empuja para el otro.” (Rovere, M.: s/f, 25) Véase este texto donde se identifican los rasgos principales que caracterizan reformas regresivas/ progresivas del sector, a saber: Doctrina, recursos humanos, población, modelo prestador, tecnología, descentralización, configuración del sector, financiamiento, legislación, concepción de calidad, consecuencias.Me parece sumamente interesante reflexionar sobre la orientación de las reformas pensando en modelos diferentes. Esto nos permite por un lado vislumbrar el carácter político de las mismas y por otro desmitificar los discursos legitimantes adheridos a las posturas de inevitabilidad de los cambios.

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una delimitación concreta de la sociedad. Expresa relaciones sociales, económicas, políticas, una constelación de relaciones de poder y una práctica cotidiana específica. La reunión de esas manifestaciones no es un reflejo idéntico de lo que es la sociedad más global; es una manifestación específica, de acuerdo al desarrollo histórico del conjunto de esos procesos en el ámbito territorial determinado. Ese “concreto local” puede ser entendido a partir de la composición de un conjunto de componentes que conforman la totalidad de las sociedades locales. Entre las series de factores que conforman el todo, encontramos según Manuel Castells, las relaciones de producción y distribución en ese territorio, y de producción de elementos sociocuiturales, las cuales configuran estructuras de poder local que se articulan con la sociedad más global.

A esta característica de la delimitación territorial señalada anteriormente, se articula la característica de constituir el nivel más descentralizado del Estado, de lo cual se deriva la “posibilidad” de ser más penetrado por la sociedad civil y más accesible, así como el hecho de constituirse en la instancia gubernamental más directamente vinculada a la vida cotidiana de la población. Planteo estos aspectos en términos relativos porque la expansión real de los mismos depende de la historia y de las características específicas de los sujetos sociales que participan, de los formatos institucionales cosificados, así como de las relaciones de fuerza desplegadas en el campo delimitado territorial y gubernamentalmente.

En las últimas décadas, mediante los procesos de descentralización del Estado, se transfiere a este espacio responsabilidades en materia de bienes y servicios colectivos que históricamente se asumían desde el nivel provincial y nacional.

La perspectiva descentralizadora y participativa, por su significación estratégica en la configuración del bienestar en el ámbito local, exige ser claramente definida, además porque su conceptualización e implementación no son unívocas, conteniendo elementos con significados diversos, dependiendo de los posicionamientos políticos de los interlocutores.

Muchos argumentos se esgrimen a favor de la descentralización; entre los más significativos podemos señalar:

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• la relación con la desconcentración de la burocracia estatal;

• la desregulación y desmonopolización de las tareas y servicios estatales;

• la delegación de poder a unidades inferiores; *• la democratización en la toma de decisiones.Específicamente en materia de descentralización de la

política social del Estado se argumenta que la misma permitirá:• diversificar las ofertas de servicios sociales;• lograr una mayor eficacia y eficiencia en los servicios

sociales, y por ende un mejor aprovechamiento de los mismos;• focalizar en las necesidades más urgentes evitan

do la dispersión de los recursos;• mejorar la participación de la población en los pla

nes, programas, proyectos;• por la combinación de los aspectos anteriores, ma

yor legitimidad y aceptación de las medidas de política.Diferentes estudios empíricos demuestran que no hay

reciprocidad natural entre descentralización y democratización, dependiendo la misma de la correlación de fuerzas políticas en juego de las posiciones en pugna. En el contexto dominante, Potyara Pereira observa lo siguiente: muchos esquemas de descentralización intergubernamental/ territorial, experimentados en la actualidad, caminan de la mano de po lítica s u tilita ris ta s de p riva tizac ión , de desm ante lam ien to de los derechos soc ia les, de la reorientación de los gastos públicos a favor de los sectores productivos, de la selectividad en la cobertura de la protección social y, consecuentemente, de descompromiso con las necesidades sociales. (Pereira, P.: 1996, 82)

Se observa que en Argentina, al igual que en otros países latinoamericanos, más que proyectos de descentralización, se han efectuado procesos de transferencia y desconcentración reducidos a resolver la cuestión financiera administrativa, que tienden en principio a eximir de tareas al Estado central. Por disposición de esta instancia estatal se traslada sucesivamente las funciones sociales a los niveles regionales o locales, con el objetivo de mitigar el presupuesto

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estatal, pero sin colocar a disposición de las regiones y municipios los recursos financieros necesarios. Impulsar una política de descentralización sin garantizar los recursos de los municipios y sin una compensación financiera entre las regiones ricas y las pobres, profundiza las desigualdades regionales y concomitantemente las desigualdades sociales y el deterioro del sistema estatal de servicios sociales, principalmente en los municipios más pobres. Al respecto Mario Rovere señala que sobre descentralización aparecen modelos regresivos cuyo énfasis parece estar en el desprendimiento de las responsabilidades y otros modelos con una lógica progresiva donde la descentralización se muestra como un poder de cogestión y de control social de los servicios.

¿Cómo responde la esfera municipal en este contexto de crisis y ajuste estructural al crecimiento de demandas sociales de resolución de determinadas necesidades sociales, entre ellas la salud? Este movimiento contrapuesto de incremento de demandas por servicios municipales y, por otro lado, la reducida disponibilidades de recursos para satisfacerlos coloca a los municipios en una encrucijada. La estrecha base de recursos propios aumenta la dependencia de las transferencias intergubernamentales. El deterioro de la capacidad de generar recursos propios por la tributación coloca a los municipios en un proceso de merma persistente de su autonomía política, administrativa y financiera. Esto no sólo por ser la unidad gubernamental menor, sino también por el rasgo tensionado de negociación de una parte importante de las transferencias, que, en la trama político y burocrático centralista en la que se asienta, concluye estableciendo una forma de “disciplina- meniento” de las intervenciones locales a los patrones e intereses provinciales.

Así planteadas las cosas, en el análisis desarrollado a lo largo de este trabajo, visualizo que este nuevo marco regulatorio, señala una paradoja (contradicción) con relación a la participación local/comunitaria: por un lado se profundi-5* za en el contexto de ajuste estructural la subordinación del poder local a esferas de mayor agregación (provincial, nacional; regional, mundial) por el otro se requiere de este ámbito un mayor protagonismo y una mayor capacidad de

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resolver los problemas de la gente ante un escenario de derrumbe y erosión del andamiaje tradicional del régimen de bienestar dominante en el período de posguerra. Lo local/ comunitario se constituye en un escenario profundamente conflictivo. La estrategia hegemónica de municipalización de la atención de la cuestión social se dirige en la dirección de la consolidación de la residualización y asistencialización de la cuestión social, en concordancia con la dinámica regresiva del sistema de políticas sociales en general.

La orientación de la política social a través del despliegue de esta trama institucional intergubernamental eg clara: no apunta a la profundización y garantización de derechos universales, sino asistencia municipal focalizada hacia los sectores poblacionales más pobres, quienes son los que más fuertemente recibieron los impactos desintegradores de las políticas neoliberales. ¿Es posible pensar el municipio con una perspectiva más global que aquella que reduce su preocupación al testeo de la pobreza en espacios microlocalizados? ¿Existen conocimientos sobre las realidades municipales, máxime que hoy se las presenta como los escenarios privilegiados de resolución de la cuestión social? Este último interrogante nos plantea la problemática de la elaboración de diagnósticos sociales en e! ámbito local/comunitario, y con relación a esto a las vinculaciones que se establecen entre conocimiento e intervención. Asistimos a la escucha de múltiples discursos (académicos, políticos, etc.) sobre la relevancia de la realización de diagnósticos para la intervención en el campo social, de qué tipo de diagnósticos se habla, que requisitos metodológicos exigen, que concepción/los sustenta.

3.1- La “planificación emergente

Como señalé anteriormente, la crisis global que se manifiesta claramente a mediados de la década del setenta expresa el agotamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones y la emergencia de un nuevo rumbo en la política económica y social, produciéndose una

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redefinición profunda del rol tradicional del Estado de Bienestar. El conjunto de estos procesos impacta también en la esfera de la planificación social generando un fecundo debate bajo el nombre de “crisis de la planificación” . La misma hace referencia a una manera de hacer planificación en un contexto socio-histórico determinado. El debate que surge al respecto afecta principalmente al enfoque “desarrollista” de la planificación, de carácter sectorial y centralizado.

La denominada crisis de la planificación promovió la posibilidad de discutir los fundamentos teóricos en los cuales se basaba. Al respecto Rovere señala que “si las prácticas o las metodologías entran en tensión y/o crisis con la realidad terminan demandando un cambio de teoría, lo cual (...) no produce una ruptura absoluta con las metodologías y prácticas anteriores.” (Rovere, M.: 1993, 15) Este proceso de rupturas abre nuevos espacios teórico-conceptuales, metodológicos y prácticos. Es en estos nuevos espacios que se inserta la discusión de la planificación estratégica.

En la nueva agenda que se abre en materia de planificación en la reconfiguración del escenario socioeconómico, entiendo que se incorporan entre otros los siguientes ejes:

• Los procesos de municipalización de la atención de la cuestión social.

• Los procesos de planificación social y la gestión local.• La discusión del sujeto planificador.• El problema de la participación social y la construc

ción de nuevos actores sociales.• El problema.de la complejidad/conflictividad conte

nidos en los procesos sociales vinculados a los diferentes momentos de la planificación social.

Como señalé anteriormente, el municipio se convierte en el escenario privilegiado de la resolución de problemas ligados a la vida cotidiana de las poblaciones. Se abre la posibilidad de considerar en un ámbito público las demandas por mejores condiciones de vida de actores y movimientos sociales territorializados. La incorporación de estos nuevos actores requiere de la instrumentación de alternativas de gestión que vinculen y canalicen estos protagonismos, sin duda, funda

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mentales para la definición de cualquier política social.No obstante, es necesario considerar los límites que

las condiciones estructurales imponen a las posibilidades de la planificación estratégica en el ámbito local como promotora de soluciones a los problemas complejos de las ciudades latinoamericanas. La complejidad de la actual situación expresa la necesidad de reelaborar conceptual y metodológicamente las modalidades de diagnóstico, de diseño y de gestión de políticas sociales en el ámbito local.

3.2- La “Planificación estratégica.”

En Róvere (1993) se sintetizan los elementos de rupturas que la planificación estratégica produce con relación al andamiaje de la planificación tradicional, a saber51:

Rupturas de la Planificación EstratégicaYo y el sistem a________________ Nosotros y los otrosResistencia mecánica __________ OposiciónSujeto O bjeto____________ ______Sujeto SujetoRecursos económicos__________ Recursos de poderPoder concentrado ____ :_______ Poder fragmentadoTiempo discontinuo ____________ Articulación Historia-planHacer planes __________________Proceso de PlanificaciónFuturología___________________ Revalorización del PresentePlanificadores ________________ DecisoresAdentro-afuera ________________ Afuera-adentro

Estos elementos de ruptura se pueden nuclear en tres nudos conceptuales definidores de la nueva perspectiva planificadora: 1) la cuestión del sujeto, 2) la cuestión del poder/conflicto, 3) la cuestión de la historicidad.

Con relación al sujeto, nos plantea, principalmente, la discusión del “sujeto planificado^’52, es decir ¿quién planifica?: un

(51) Para completar esta presentación esquemática véase Róvere: 1993, 19-24.

(52) En relación a esto, también se plantea el problema de la escisión de lo técnico y lo político justamente desde la perspectiva estratégica se pretende superar esta falsa división.

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“yo” singular, neutral, en un escenario inmóvil; o un “nosotros”, plural, conflictivo, en un escenario en movimiento tensionado por intereses contrapuestos. La consideración de varios actores sociales en tomo a los procesos planificadores introduce la dimensión conflictiva de dichos procesos. “Toda planificación social es un ejercicio que supone una relación entre sujetos y toda trampa de ocultamiento de esta relación puede ser desarmada en tanto cosifica e impide comprender la naturaleza conflictiva de tal intervención.” (Ròvere, op.cit., 21) Esta perspectiva teórico-metodológica explícita las relaciones de poder contenidas en dichos procesos sociales. Esta perspectiva necesariamente se asienta en una consideración histórica de los hechos sociales, es decir, en la comprensión del presente como producto del pasado y el futuro como posibilidad de construcción y dirección diseñada desde el presente, lo que implica una profunda articulación entre historia y planificación. “Mientras los modelos de planificación tradicional afirmaban que el conocimiento de la historia podía ser un freno a la creatividad y la innovación, creemos que ocurre justamente ío contrario. Son quienes conocen la historia quienes pueden ser más creativos ya que relativizan la “autoridad” que suele tener el análisis sincrónico.de un presente congelado.” (Ròvere, op.cit. 22). Las categorías y relaciones contenidas en el pensamiento estratégico “deben someterse en primer lugar a su contextualización, lo cual quiere decir revisar su significado actual a la luz de los procesos históricos en desarrollo...”, los cuales a su vez pueden considerarse en tres niveles imbricados: universal, particular, singular. (Testa: 1997, 48)53.

3.3- Diagnósticos en ámbitos locales:

Consideraciones teórico-metodológicas en la coyuntura actual.

Se supone que el punto de partida para la intervención

(53)Testa toma la dimensión histórica universal, en el sentido desarrollado por Agnes Heller(1986). Al mismo tiempo señala que formular lo histórico en los tres niveles “trae a la mente una de las adquisiciones más notables e importantes de

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en campos sociales específicos es la realización de un diagnóstico. Sin embargo, los alcances y contenidos del mismo, estarán en función de los objetivos perseguidos y del nivel en que se sitúe la intervención.54 En este trabajo se entiende que el diagnóstico debe identificar las posibles determinaciones y relaciones causales que inciden en la producción de los fenómenos sociales y delimitar las posibilidades de acción. A este tipo de diagnóstico se lo ha denominado diagnóstico situacional. Llevarlo adelante requiere la realización de investigaciones empíricas que permitan comprender la naturaleza de los hechos sociales. Esto nos explícita, entre otros, dos problemas teórico-metodológicos vinculados a la elaboración de diagnósticos: 1- el problema de la producción de conocimiento; 2- la relación del conocimiento con la intervención. (Pichardo Muñiz, A.: 1991, 65-79).

Se entiende que los resultados del diagnóstico deben proporcionar:

a- Una visión orgánica y dinámica de los procesos sociales y (as determinaciones de éstos, para evidenciar la esencia y alcance de los problemas que se aspira atender.

b- Una distinción de las zonas estratégicas para la acción. Esto implica estudiar el comportamiento de los grupos sociales involucrados en la problemática.

Estas cuestiones nos plantean el problema de la articulación entre el conocimiento, la acción y la transformación.

C O N O C IM IE N T O

4 i

í ' f Y

la epistemologíapiagetiana: las nociones de intraobjetal, interobjetal, y transobjetal a nivel de los objetos y de intraoperatorío, interoperatorio y transoperatorio a nivel de las acciones del sujeto”. (Piaget y García (1988) en Testa: 1997, 49)(54)Hay múltiples definiciones sobre diagnóstico, en Trabajo Social encontramos posturas que lo reducen a un paso o etapa de la planificación social, a cargo de un técnico (TS) capaz de reproducir y medir las manifestaciones de un problema que se quiere solucionar. (Ander Eg; Aylwin, Celats)

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El D iagnóstico Social

Diagnóstico es la caracterización de una situación guiada por las intenciones que dan origen al mismo. Los motivos por los cuales deseamos realizar el diagnóstico se introducen en este un perfil específico, que se expresa en las categorías ordenadoras de la información que se va a procesar. Matus (1977) define situación como el espacio donde esté situado algo, ese algo es el actor y la acción. Acción y situación conforman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere el carácter de situación con relación al actor y a la acción de éste. Por eso, una misma realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cómo está situado el actor y cuál es su acción (...) De manera que la situación es todo aquello que es re levante para la acción (...) La situación es condicionante del actor y de la acción, y la acción de los actores es eficaz en la construcción de la situación. En la situación aparece un componente estructural y un componente fenoménico específico que cubre o envuelve esa estructura típica. Ambos elementos integrantes y distintivos de una situación, están en permanente interacción.”

Desde esta perspectiva, aparece como fundamental la relación actor/es - acción/es. En este sentido no sólo es relevante en términos de incidencia en la elaboración de diagnósticos la consideración socio-temporal, sino también la delimitación de lo que es relevante para la acción de los actores, así como también el ejercicio de identificación de las múltiples determinaciones que explican los fenómenos estudiados.

Muchas veces se ha reducido la elaboración de diagnósticos a estudios sectoriales. La definición de “sector” es ambigua y abstracta, aunque esa ambigüedad en cierta forma se diluye al identificar taxativamente las instituciones que, por definición, lo conforman. Este recurso no elimina los problemas de abstracción que hacen perder la referencia concreta a lo social. Entre otros, con este tipo de definiciones abstractas, la población que entra en contacto con la política sectorial específica es despojada de su carácter de persona histórica.

“ ...El sector como institucionalidad es innegable. En los planos y programas de gobierno los recursos son distribuidos sectorialmente, los conflictos siempre tienen expresio-

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nes intitucionales, las contradicciones sociales se reflejan y muchas veces se resuelven a través de acciones institucionales." El proceso planificador no se reduce a una cuestión sectorial; exige, para superar un enfoque reduccionista, considerarlo como problema social. Ese enfoque no reduccionista debe entenderse en un doble sentido: 1- “ el de entender que no es posible el tratamiento de lo sectorial de manera aislada de su contexto social y 2- el de no acreditar que es posible modificar lo social con propuestas sectoriales, más que estas propuestas sólo pueden crear condiciones que abran camino para la modificación de lo social a partir de lo social mismo.” (Testa: 1992, 60).

Esto exige el reconocimiento de lo social como totalidad histórica, única manera de conseguir una correcta caracterización de lo sectorial y de formular propuestas que lo articulen de modo correcto con instancias macrosociales.

Al respecto Karel Kosik entiende que «totalidad significa: realidad como un todo estructurado y dialéctico, en el cual pude ser comprendido racionalmente cualquier hecho (...) Reunir todos los hechos no significa aún conocer la realidad y todos los hechos (juntos) no constituyen aún la totalidad. Los hechos son conocimiento de la realidad si son comprendidos como hechos de un todo dialéctico (...).como partes estructurales del todo. Lo concreto, o sea la totalidad, no es, por tanto, todos los hechos, el conjunto de ellos, al agrupamiento de todos los aspectos, cosas y relaciones, ya que en este agrupamiento falta aún lo esencial: la totalidacky la concreción. Sin la comprensión de que la realidad es totalidad concreta que se convierte en estructura significativa para cada hecho o conjunto de hechos, el conocimiento de la realidad concreta no pasa de ser algo místico, o la incognosci-' ble cosa en sí» (Kosik, K.: 1990, 55-56).

En este sentido, la realidad entendida como concreción contiene una perspectiva de totalidad (por ende no constituye algo caótico), que se desarrolla en el movimiento histórico (por lo tanto no es algo estático) en el cual se va creando y recreando con la participación de fuerzas antagónicas (en consecuencia no es un todo acabado y equilibrado).

La lógica de la racionalidad pragmática positivista im

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*


pregnada en (os procesos de planificación tradicional, pretende substituir la investigación de la esencia ontològica de lo real por la reproducción inmediata de la apariencia, omitiendo la contradicción como naturaleza primaria de los procesos sociales. “El proceso de esa reducción de lo diverso a lo idéntico, de lo variable a lo constante, es exactamente la extrema formalización de lo real y de la racionalidad (...), el abandono de la génesis histórica y el sentido humano de los procesos analizados.” (Coutinho: 1972, 41) En este sentido, se abandona el examen de la génesis por la descripción de las manifestaciones del fenómeno.

Encarar la construcción del diagnóstico desde una perspectiva estratégico-situacional exige una ruptura con los procesos de formalización de lo real enunciados arriba. La construcción del objeto de estudio implica un proceso constante de interpelación al investigador. Esto le exige la definición de algunas categorías básicas, las cuales estructuran un marco de referencia global.

Es obvio que de acuerdo a la perspectiva teórico- metodoJógica adoptada es que se introducen o no otras categorías ordenadoras que permitan superar un estudio meramente descriptivo para avanzar en la aprehensión de la naturaleza contradictoria contenida en el campo problemático.

En este sentido, se identifica que la planificación en términos globales, como la de los sectores de la política social en particular, tiene tres grandes propósitos: de reproducción, de cambio y de legitimación. Cada propósito de la planificación da origen a un diagnóstico (o a un aspecto particular del diagnóstico), a saber: el administrativo, el estratégico y el ideológico/político respectivamente. Además se refieren a ámbitos diferentes de la realidad: el administrativo hace referencia al sector, el estratégico a las fuerzas sociales con relación al sector, el ideológico a las fuerzas sociales con relación a la totalidad social.

En relación a esta interesante distinción aportada por Testa (1992), elaboré el siguiente esquema, a fin de visualizar más claramente las diferencias en cuanto a propósitos que se persiguen mediante la realización de diag-

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nósticos, los ejes centrales que (os estructuran y los ámbitos en los que centra su atención.

Planificación:Propósitos, Ejes particulares del diagnóstico

y ámbitos a los que hace referencia.

Propósitos Ejes Particulares de Diagnóstico

Ambitos de la realidad

Reproducción Administrativo Sector

Cambio Estratégico Fuerzas sociales con relación ai sector

Legitimidad Ideológico/Político Fuerzas sociales con relación a la totalidad social

TRES FORMAS DIAGNO STICAS DE COMPLEJIDAD CRECIEN TE

El movimiento que supone el diagnóstico contempla no sólo un momento analítico, sino también un momento integrador, de síntesis de los objetivos que compo

nen los diferentes niveles examinados.A partir de este marco referencial general en materia

de planificación y más particularmente en lo referido al momento diagnóstico, se pretende resaltar la relevancia de la elaboración de diagnósticos en ámbitos locales desde una perspectiva estratégica, que permitan realizar este movimiento de complejidad creciente envolvente en pos del conocimiento y aprehensión de una realidad territorializada, en movimiento y confríctiva, de forma tal de permitir la definición de estrategias y tácticas de acción.

Sobre la base de lo expresado hasta aquí me gustaría realizar un punteo de ejes orientadores del desarrollo de diagnósticos locales (sectoriales o integrales) desde una perspectiva estratégica.

• El diagnóstico como un momento del proceso planificador, no se centra sólo en los aspectos fenoménicos del comportamiento de un problema (y/o daño), sino que debe pretender realizar un análisis de los múltiples determinantes causales

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intra y extrasectoriales, con el objetivo de posibilitar el diseño de una/s estrategia/s integral/es en el ámbito ioca).

• Encarar la construcción del diagnóstico territorializado desde una perspectiva de la complejidad, superando una visión de explicación unicausal, posibilitará un análisis de tipo cualitativo capaz de considerar el encadenamiento de procesos causales asentado en una perspectiva teórica de la totalidad social.

• Los análisis que se realizan deberán superar el espacio singular de los fenómenos y avanzar en la caracterización y comprensión de la influencia decisiva de los procesos particulares y generales de una formación social concreta, lo que implica un referenciamiento a la perspectiva teórica y metodológica de diagnóstico situacional propuesta por Matus.

• Los diagnósticos locales/comunitarios deben aportar a la comprensión y valoración de los procesos sociales en los que se pretende intervenir y a la identificación de problemas concretos. Cada problema identificado abre un abanico de posib les so luciones, las cuales deberán elegirse de acuerdo con una postura política estratégica.

• Promover a partir de los diagnósticos locales/comunitarios procesos de previsión estratégica, es decir, diseñar varias posibilidades de escenarios futuros.

• En síntesis, la construcción de diagnósticos en ámbitos locales, puede constituirse en un proceso vinculado con la teoría crítica, direccionado hacia el cambio, con el involucramiento y participación de los sujetos históricos afectados. Lejos de proponerlo como la propuesta metodológica ideal en los actuales procesos de “municipalización”, pretendo aportar algunas ideas para reforzar el enfoque crítico de conocimiento de ia realidad social. Los diagnósticos deben aportar elementos para la comprensión y valoración de los procesos sociales en los que se pretende intervenir y para la identificación de problemas concretos. Cada problema identificado abre un abanico de posibles soluciones, por lo que deberán elegirse aquellas que estén de acuerdo con una postura política estratégica por la que se opta.

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