l cambio en el paradigma de la
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El Cotidiano
ISSN: 0186-1840
Universidad Autónoma Metropolitana Unidad
Azcapotzalco
México
González Tiburcio, Enrique
El cambio en el paradigma de la Reforma del Estado: del ajuste económico al cambio organizacional
en las Agencias Gubernamentales
El Cotidiano, vol. 19, núm. 121, septiembre-octubre, 2003, pp. 79-92
Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco
Distrito Federal, México
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l cambio en el paradigma de laReforma del Estado: del ajusteeconómico al cambio organizacionalen las Agencias Gubernamentales*
Enrique González Tiburcio**
* Agradezco a Felíx Martínez Ramírez y a JorgeRodríguez y Rodríguez su invaluable apoyo en la reali-zación de este ensayo.
** Profesor, Facultad de Economía, UNAM.
En los últimos años, en la mayoría de los países del mundo, la admi-
nistración pública, entendida como disciplina y práctica de gobierno,
enfrentó graves problemas de rendimiento y de respuesta oportu-
na y satisfactoria a las demandas de las sociedades. Esta situa-
ción puso en alerta a los gobiernos y organismos internacionales,
en la medida que reconocían que, de continuar esta tendencia en el
funcionamiento del sector público, en el futuro próximo existirían
serias dudas sobre las capacidades del gobierno para garantizar la
estabilidad y la gobernabilidad en los distintos países. A partir de
este diagnóstico compartido en distintos ámbitos, se inició hace
más de una década un ejercicio de análisis crítico sobre los elemen-
tos, objetivos y conceptos de la administración pública.
Del Consenso de Washington alDel Consenso de Washington alDel Consenso de Washington alDel Consenso de Washington alDel Consenso de Washington alConsenso de la Consenso de la Consenso de la Consenso de la Consenso de la OCDEOCDEOCDEOCDEOCDE
En los años ochenta y principios de losnoventa la Reforma del Estado estuvo ab-
solutamente concentrada en revisar la conve-niencia o inconveniencia de la intervenciónestatal en la economía, y por lo tanto del apa-rato y dimensión de la gestión gubernamental.Actualmente, cuando se analiza la reforma delEstado, no se habla de la problemática de lacrisis (fiscal, política y administrativa) sino delos nuevos enfoques de la calidad y de la for-ma como debería funcionar el gobierno a fin
A José Ayala
E
de lograr mejores resultados y tener mayorimpacto en las demandas de la sociedad.
Por consiguiente, la administración pú-blica, a través de sus tendencias recientes,parece ya no reproducir la tesis y propuestasdel llamado Consenso de Washington, linea-mientos y medidas necesarios para superar lacrisis y el enfoque de las finanzas públicas,sino estar más orientadas a enfrentar las difi-cultades y pruebas a que ha sido sometido “elarte de gobernar” en todas las configuracionesestatales.
El consenso de Washington1, fue elacuerdo, independientemente de las posturas
1 Consenso de Washington: se entiende el consensosobre políticas de reforma económica al que llegaron
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ideológicas, a que llegaron representantes degobiernos, académicos y funcionarios de or-ganismos internacionales para enfrentar la cri-sis fiscal de los estados latinoamericanos. Losconsensos sustantivos se tradujeron en diez ins-trumentos de política que se pusieron en mar-cha: disciplina fiscal, priorización del gastopúblico en educación y salud, reforma tributa-ria, tasas de interés determinadas por el mer-cado, tipo de cambio competitivo, políticascomerciales de libre mercado, apertura a lainversión extranjera, privatizaciones, desregu-laciones y certidumbre en los derechos de pro-piedad. Por supuesto, tal y como lo mencionaLudolfo Paramio, los ritmos, profundidad y prio-ridades en la imposición de estas políticas,estuvieron determinados por las preferencias,intereses y capacidades de negociación de losgobiernos y los actores políticos en cada paísde América Latina.
Desde otra perspectiva, y más reciente-mente, los gobiernos de los países miembrosde la OCDE consideran que, para llevar a cabopolíticas que conduzcan a mayores niveles decrecimiento sostenible que garanticen un bien-estar económico y social de la población engeneral, y tomando en cuenta el contexto ac-tual de globalización, es urgente y fundamen-tal contar con un sector público eficaz,eficiente e innovador que garantice el cum-plimiento de las demandas de los diferentessectores de la sociedad y de la competenciaeconómica mundial. Es decir que, para laOCDE, el desafío para el siglo XXI es el de larenovación de las instituciones, en la que losgobiernos deben dedicarse a hacer las cosasmejor usando menos recursos y, sobre todo, ac-tuando de otra manera. “Los gobiernos debenestimular el desarrollo de organizaciones quese reestructuren y se adapten permanentemente
a la evolución de las necesidades de sus clien-tes y que también sean capaces de adaptarsea un mundo cambiante”2.
El desplazamiento es hacia lo que po-dría ser denominado consenso de la OCDE, cen-trado en enfrentar las ineficiencias del sectorpúblico y del gobierno, a través de la incorpo-ración de nuevos y novedosos métodos admi-nistrativos, englobados en lo que se ha deno-minado Nueva Gestión Pública. En otraspalabras, actualmente, a nivel mundial, nosencontramos en una transición del Consensode Washington al Consenso de la OCDE.
Precisiones conceptuales sobre lasPrecisiones conceptuales sobre lasPrecisiones conceptuales sobre lasPrecisiones conceptuales sobre lasPrecisiones conceptuales sobre lasnuevas tendencias de la Administraciónnuevas tendencias de la Administraciónnuevas tendencias de la Administraciónnuevas tendencias de la Administraciónnuevas tendencias de la AdministraciónPública y la Nueva Gestión PúblicaPública y la Nueva Gestión PúblicaPública y la Nueva Gestión PúblicaPública y la Nueva Gestión PúblicaPública y la Nueva Gestión Pública
El debate sobre la razón de ser de la adminis-tración pública gradualmente ha adquiridoimportancia, su impacto actual se observa enlos espacios intelectuales, en la academia, enlas esferas donde se deciden las políticas gu-bernamentales y en la práctica diaria de lasinstituciones. Los gobiernos y los diferentesactores políticos actualmente discuten sobrecuáles deben ser las capacidades que los go-biernos deben desarrollar para cumplir con sustareas y garantizar el cumplimiento de las de-mandas de la sociedad. Se entiende que elfuncionamiento de las instituciones públicasno puede continuar de la forma como hastaahora lo había venido haciendo, ya que es unhecho comprobado que su rendimiento es nor-malmente deficiente y poco satisfactorio. Enel fondo de esta revisión se encuentra un de-bate cuyo centro es la redefinición teórica ypráctica de la administración pública y delpapel del Estado. En general, este debate so-bre la reformulación de la administración pú-blica se encuentra claramente delimitado enlo que especialistas en administración públicay lo que organismos internacionales han deno-minado la Nueva Gestión Pública3.
en 1990 representantes de gobiernos latinoamericanos,funcionarios de organismos internacionales y expertosacadémicos, que participaron en una conferencia or-ganizada por el Instituto de Economía Internacional deWashington. El nombre se debe a John Williamson, di-rectivo del Instituto. Los consensos sustantivos se tradu-jeron en diez instrumentos de política: disciplina fiscal,priorización del gasto público en educación y salud,reforma tributaria, tasas de interés determinadas por elmercado, tipo de cambio competitivo, políticas comer-ciales de libre mercado, apertura a la inversión extran-jera, privatizaciones, desregulaciones y certidumbre enlos derechos de propiedad.
2 Según Michael Porter, The Competitive Advantageof Nations, The Free Press, New York, 1990.
3 La transformación de la Gestión Pública. Las refor-mas en los países de la OCDE.
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Luis F. Aguilar4 considera que actualmente seencuentran dos tendencias que animan y re-orientan a la administración pública en susámbitos académicos y como práctica de go-bierno. Por una parte, destaca que los proce-sos de cambio político hacia la democratiza-ción, sobre todo en la región de América Latina,es una de las fuentes que ha obligado a cambiarla función pública gubernamental. Dicho pro-ceso ha tenido un impacto y ha constituidouna tendencia denominada reconstitución dela naturaleza pública de la administraciónpública. Por otra parte, considera que la otratendencia que obliga a una transformación, enla disciplina y en la práctica, es la que se en-cuentra estrechamente vinculada a la capaci-dad administrativa e institucional que el go-bierno debe tener para responder de formaefectiva a estas nuevas demandas políticas ysociales, la que se define como reactivacióny reconstitución de la capacidad administra-tiva de la administración. De esta forma, latransformación actual de la administraciónpública se sintetiza en dos enfoques: la re-constitución de su naturaleza pública y, porotra, la reactivación de su capacidad admi-nistrativa.
Así, para Luis F. Aguilar, la reconstitu-ción de la naturaleza pública de la AP pone elacento, tanto de la disciplina como de la prác-tica administrativa, en la legalidad, en la trans-parencia y en la rendición de cuentas, perotambién en que las políticas y decisiones pú-blicas obligadamente tengan una orientaciónhacia el beneficio público del conjunto de lacomunidad.
En este sentido, la participación en eldiseño, puesta en práctica y evaluación de laspolíticas públicas por parte de los ciudadanos,garantiza que la actuación del gobierno no seasólo legal y trasparente, sino también un ejer-cicio abierta y sólidamente democrático. Esdecir, en este sentido, la naturaleza de la ad-ministración pública tiene como fin eliminarlas prácticas arbitrarias, la discriminación, laimpunidad, el beneficio personal y las prácti-cas corruptas que los gobiernos realizan. Deforma genérica, se trata de que la administra-ción pública garantice el Estado de derecho y
el ejercicio democrático que rige a la socie-dad en su conjunto.
En otro sentido, por reactivación de lacapacidad administrativa, actualmente se en-tiende el acento que se pone en la incorpora-ción de formas organizacionales y métodosgerenciales (planeación/dirección estratégica,administración de calidad, rediseño de proce-sos, gestión de la información y descentraliza-ción decisoria y operativa, entre otras), loscuales otorgan dirección a los gobiernos y per-miten tener un control más efectivo de losentornos en los que actúa o debe actuar elgobierno a fin de resolver plenamente las de-mandas ciudadanas5.
Esta redefinición de la administraciónpública se basa en cumplir con los criterios deeficacia-eficiencia-calidad en la provisión de losservicios públicos y de esta forma asegura quela acción del gobierno y la administración ten-gan como resultado agregar valor a los activosde sus ciudadanos y comunidades.
Bajo este nuevo marco de ideas y con-ceptos, se considera al ciudadano como usua-rio-cliente del servicio público cuyos requeri-mientos y expectativas deben ser satisfechos;por lo tanto, el desarrollo de la capacidad ad-ministrativa tendría como fin evitar el funcio-namiento deficiente y costoso de las organi-zaciones públicas, eliminar las actividades yacciones que no son de amplio beneficio pú-blico, desplazar de forma definitiva todas aque-llas decisiones que no tienen impacto algunoen las demandas de la sociedad y exigir quetoda la función pública esté absolutamentecomprometida y orientada a resultados con-cretos y de beneficio para la población.
De hecho, las dos tendencias anterior-mente descritas se expresan a nivel internacio-nal y no son privativas de los países en desarro-llo o de sistemas políticos que recientementehan cambiado su matriz autoritaria. En efecto,como lo menciona la OCDE, el “arte de gober-nar a nivel mundial ha sido cuestionado”. Detal forma que estas dos tendencias son medi-das obligadas para los gobiernos debido a que
4 Aguilar, Luis F., Los perfiles de la GobernaciónPública al comienzo del siglo XXI, 1999.
5 Según Gerald Caiden, Administrative reformsCames of Age, Walter de Gruyter, Berlín / New York,1991, p. 88.
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influyen en los procesos de globalización, enla revolución tecnológica, en los nuevos mo-delos de funcionamiento económico, en el re-surgimiento de las identidades locales, por laagudización de las desigualdades y por los ries-gos ambientales.
Esta nueva redefinición de la naturale-za y capacidad administrativa de la adminis-tración pública, rompe con la definicióninternalista que tradicionalmente había domi-nado su campo de estudio y ejercicio, dondelas características que animaban su existen-cia eran ser centralista, jerárquica y normati-va y cuyo comportamiento general era tomardecisiones y ejecutar acciones consideradassuperiores e independientes y donde la socie-dad y sus ciudadanos eran percibidos comoajenos, intrascendentes e incompetentes paraincidir en los asuntos públicos.
Bajo esta visión, al ciudadano se le per-cibía incapaz de participar en asuntos públi-cos y en definir y ayudar el logro de los objeti-vos que por delegación tenía el gobierno. Esteesquema de administración pública se consi-deraba esencialmente como un proceso indi-vidual de estricta competencia y responsabili-dad del sector público, especialmente del poderejecutivo, para gobernar, saber lo que másconvenía al interés público y dirigir la orien-tación del desarrollo social y económico dela población.
A partir de estos enfoques, la adminis-tración pública debe estar más relacionada conel funcionamiento, la calidad y los resultadosdel gobierno y no con la cantidad (áreas deintervención, aparato administrativo omnipre-sente, programas de personal sobredimensio-nados, presupuestos y gastos incontrolables) deacciones y decisiones que anteriormente pre-dominaban. En el fondo, estas nuevas tenden-cias de la administración pública proponen unamodificación sobre la discusión política y teó-rica de la Reforma del Estado.
Finalmente, podríamos decir que coneste traslado de enfoque y prioridades, la Re-forma del Estado, ha dejado atrás su perfilendógeno y tecnocrático, aspectos relaciona-dos con la estabilización macroeconómica ya las finanzas públicas sanas, y ha renovadosu naturaleza y objetivos más hacia lo políti-
co y sobre el “arte de gobernar”, a partir deconsiderar como prioritaria la calidad, la opor-tunidad, el uso transparente de los recursos yla eficiencia y eficacia de los bienes y servi-cios públicos que se prestan a los ciudadanos.
Las actuales tendencias de la NuevaLas actuales tendencias de la NuevaLas actuales tendencias de la NuevaLas actuales tendencias de la NuevaLas actuales tendencias de la NuevaGestión Pública en los países de la Gestión Pública en los países de la Gestión Pública en los países de la Gestión Pública en los países de la Gestión Pública en los países de la OCDEOCDEOCDEOCDEOCDE
Los países integrantes de la OCDE actualmen-te están convencidos de que el reto más im-portante que enfrentan tiene que ver con latransformación radical de sus aparatos públi-cos institucionales. Para la OCDE el sector pú-blico, actualmente y en el futuro, debe desa-rrollar continuamente sus capacidades para sermás receptivo a las demandas de la sociedaden su conjunto y de sus segmentos sociales,pero, además y sobre todo, para generar resul-tados eficientes, eficaces, ahorradores de re-cursos y con calidad en los bienes y serviciosque otorga.
Es por ello que, desde hace más de unadécada, todos los países integrantes de la OCDE
han llevado a cabo profundas reformas de lagestión pública. Su convencimiento sobrela necesidad de un cambio en la organiza-ción pública los ha llevado a compartir y ex-tender sus puntos de vista sobre dicha proble-mática, a tal grado que han recomendado atodos los países que reformen sus estructuraspúblicas para tener mejores resultados econó-micos y sociales y para la integración globalcomercial.
A partir de estos objetivos, claramenteidentificados, los países de la OCDE han dirigi-do sus esfuerzos para reformar sus administra-ciones públicas incorporando herramientas,estrategias y conceptos de la administraciónprivada, sobre todo porque consideran que, apartir de las modificaciones que emprendie-ron hace ya más de tres décadas para ser máscompetitivos, han logrado tener un desempe-ño organizacional más efectivo y, por lo tan-to, mejorado exitosamente sus resultadoseconómicos.
En este sentido, consideran que, sin ol-vidar las profundas diferencias que existen entreel ámbito público y privado, existe una impe-
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riosa necesidad de reformar la gestión y orien-tarla hacia el eficiente y efectivo desempeñoorganizacional y hacia el logro de resultados.En general, las políticas actualmente puestasen práctica han tenido diferentes ritmos y prio-ridades, pero todas están dirigidas a crear unnuevo modelo (Nueva Gestión Pública) quebusca fomentar una cultura centrada en lamejora de resultados en un sector público me-nos centralizado.
De esta forma, para el Comité de Ges-tión Pública de la OCDE (OCDE, 1997; 35,36),a pesar de las diferentes políticas puestas enpráctica en los distintos países, existen rasgosque comparten los países miembros:
• Una orientación más marcada hacialos resultados, en términos de eficiencia, deeficacia y de calidad del servicio.
• La sustitución de formas de organiza-ción jerarquizadas y fuertemente centraliza-das por un contexto de gestión descentralizada,en el que las decisiones referentes a la asigna-ción de recursos y a la prestación de serviciosse adopten más cerca de su campo de aplica-ción y en donde los clientes-ciudadanos y otrosgrupos interesados puedan dar a conocer susreacciones.
• La posibilidad de explorar solucionesdiferentes de la prestación directa de serviciosy de una reglamentación directa por el Esta-do, susceptible de conducir a resultados máseficaces6.
• Una búsqueda de eficiencia en los ser-vicios prestados directamente por el sectorpúblico, gracias a la fijación de unos objeti-vos de productividad y a la creación de unclima de competitividad en el interior del sec-tor público y entre las organizaciones que laintegran.
• El reforzamiento de las capacidadesestratégicas del Poder Ejecutivo, de maneraque conduzca a la evolución del Estado y quepermita adaptarse de manera automática,flexible y económica a los cambios externos yresponder a intereses diversos.
Para la OCDE, todos estos cambios ha-blan en el fondo de una transformación cultu-ral, que se aleja de la función públicaconsiderada como cumplimiento de normas yestablecimiento de áreas rígidas y pasa ahoraa estimular a las instituciones e individuos paramejorar los resultados, especialmente mediantela búsqueda de soluciones diferentes de la pres-tación directa de los servicios del Estado (par-ticipación social, concesiones, privatizaciones,participaciones pública-privada, entre otras).
Así, la administración pública en lospaíses de la OCDE actualmente está dirigida adesarrollar sus capacidades a fin de otorgar re-sultados. Para ello, ha impulsado los siguien-tes tres cambios:
a) Ha otorgado un amplio y claro mar-gen de autonomía y flexibilidad en el uso delos recursos financieros y humanos.
b) Ha creado un marco de delegaciónde decisiones,
c) Ha estimulado a los gerentes (servi-dores públicos responsables de poner en mar-cha las acciones o programas y aquellos queadministran áreas que tienen contacto con elciudadano) para que produzcan resultadosmedibles. Se trata, de forma general, de unareforma que busca “dejar u obligar a los ge-rentes a actuar”.
Un aspecto central de esta nueva formade ejercer la responsabilidad administrativa, yde la cual depende en gran medida el éxito ofracaso de las medidas dirigidas a refocalizarlos objetivos institucionales, tiene que ver conla reforma a la gestión de los recursos huma-nos, cuyos propósitos deben ser seleccionar,conservar y perfeccionar un personal en todoslos niveles y áreas que sea competente, y estémotivado, asimismo con las actividades querealiza. El factor humano, es uno de los pila-res de la nueva forma de concebir la gestióndel sector público.
6 Sobre el concepto de público no-estatal, Véase eltrabajo de Nuria Cunill Grao, “La rearticulación de lasrelaciones Estado-Sociedad: En búsqueda de nuevossentidos” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD,No.4, 1995, sobre las ventajas del suministro de servi-cios por parte del espacio público no-estatal, en lo pú-blico no-estatal en la reforma del Estado Luiz CarlosBresser Pereira y Nuria Cunill Grao (editores), CLAD,Paidós, Buenos Aires.
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Para la OCDE resulta imprescindibleorientar los recursos de la administración pú-blica hacia el cliente-ciudadano, de tal formaque es inevitable construir “organizaciones deresultados”. Un elemento fundamental de estaconstrucción permanente es el “contacto” en-tre gerentes del sector público y clientes-ciu-dadanos, ya que se convierte en una garantíade cambio en las formas de trabajo, al esta-blecer una receptividad de las demandas.
Todo ello obliga a un cambio en lasactitudes de los servidores públicos, ya que seles exige dejar a un lado su preocupación porsus limitados intereses personales y dirigir susesfuerzos al otorgamiento de servicios quedeben prestar al cliente-ciudadano, haciendoun buen uso trasparente de la infraestructurainstitucional y de los fondos públicos.
Con esta nueva manera de trabajar enel sector público, los países de la OCDE hanlogrado, entre otras consecuencias positivas,mejorar el acceso de los clientes-ciudadanosa los servicios; incrementar la transparenciaen los procesos de decisión; reparar las injusti-cias cometidas de manera sistemática; trans-formar a la administración gubernamentalsuprimiendo formalidades inútiles; incremen-tar la receptividad debido a la flexibilizaciónde los instrumentos de actuación; delegar po-deres de decisión a los servidores públicos quetienen contacto con el cliente-ciudadano y, fi-nalmente, han diseñado mecanismos de con-sulta que permiten tener más en cuenta lasnecesidades de los beneficiarios a la hora dediseñar los servicios.
Este último aspecto es fundamental, yaque permite establecer normas de servicio queespecifican la calidad que puede esperar elusuario o beneficiario, de ahí que la OCDE
recomiende generalizar esta práctica en todoslos países. Sin embargo, también recomiendaque, en este proceso que cuida de los intere-ses individuales del cliente-ciudadano, se con-cilien con los del contribuyente en general yevite que la administración pública se convier-ta en un rehén del cliente.
Con respecto al aspecto normativo, parael Comité de Gestión Pública de la OCDE suaplicación más racional deberá constituirse enuna práctica de la acción gubernamental. La
regulación de buena calidad es esencial parala eficiencia del gobierno. Las ideas tradicio-nales sobre el papel de la normatividad se hanconvertido en obstáculo para el dinamismo yla capacidad de respuesta del sector público,pero también en causa de debilitamiento dela credibilidad de los gobiernos. Actualmente,la normatividad debe ser vista desde las facili-dades u oportunidades de mejoramiento socialy éxito económico y social que imponen a losparticulares y agentes económicos.
La complejidad y el número de textosnormativos hacen surgir preocupaciones por lacoherencia de las reglas dictadas, por la clari-dad jurídica, por la poca responsabilidad asig-nada a los empleados públicos, por la transpa-rencia de los procesos y por las intrusiones enla vida privada de los ciudadanos. Para en-frentar estas problemáticas, los gobiernos de-ben realizar esfuerzos para reducir el volumende la normatividad, por mejorar su calidad, fi-jando criterios flexibles sobre su uso y diseñoy valorando su impacto en la actividad diaria.
Además, para hacer surgir en la menta-lidad de los servidores públicos la preocupa-ción por los resultados, es necesario elaborarestrategias dinámicas y flexibles para que losindividuos y sus instituciones puedan adaptarsus necesidades a los impulsos del cambio. Porello, estas estrategias deben ser diseñadas so-bre todo a partir de optimizar los recursos dis-ponibles.
La OCDE recomienda establecer una es-trategia “radical selectiva”, que consiste enseleccionar un número limitado de cambiosmuy visibles, debido en gran medida a los re-cursos escasos y a las capacidades legales yadministrativas insuficientes, con alcance li-mitado para ser alcanzable, pero a la vez sufi-cientemente radicales para producir un impactosignificativo en los comportamientos y en losprincipales mecanismos de cambio.
Las reformas dependerán firmemente delas condiciones particulares, jurídicas y políti-cas de cada país, por lo que podrán ser selec-tivas o radicales, voluntarias o impuestas; loque resulta importante, es no olvidar que de-ben ser siempre vistas y reconocidas, así comoconstantemente evaluadas, y ser comprendi-das como un medio y nunca como un fin.
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Asimismo, para la OCDE, entre las cues-tiones de fondo a las que se enfrentan losreformadores se encuentra las siguientes:
• Cómo mantener la coherencia de lasreformas en una situación caracterizada porimportantes transferencias de facultades ypor una mayor separación entre los decisores,los financiadores y los prestadores de servi-cios. El gobierno central debe desarrollar ca-pacidad estratégica de dirección para quese refuercen debidamente las distintas me-didas tomadas.
• Cómo actuar para que, en el seno delas organizaciones, exista capacidad paraaplicar las reformas. Los órganos centrales de-ben dar mayor autonomía para que los ejecu-tivos y responsables actúen a favor de loscambios y fijar más el marco general de laactividad.
• Cómo actuar para que las reformasgocen de un apoyo político sostenible y visi-ble, de forma que se fomente el movimientode reforma y se superen las resistencia al cam-bio. Para que ello ocurra deben ser observa-bles los cambios en los resultados. En casocontrario, las reformas son sólo un acto de fe ycorren el riesgo de suscitar en el futuro resis-tencias al cambio.
• Cómo introducir una mayor participa-ción en la dirección de los asuntos públicos.
La calidad y la eficacia en la direcciónde los asuntos públicos revisten una importan-cia crucial para la prosperidad y el bienestarnacional. Es debido a ello que las tendenciasrespecto a la atención y satisfacción de la de-mandas, así como la relación costo-eficaciaen el otorgamiento de los servicios públicos,tendrán una prolongada vigencia, ya que unabandono de estas estrategias y cambiosinstitucionales y organizacionales se traduci-ría en la disminución de la competitividadeconómica y el estancamiento social.
Para la OCDE, en el curso de las próxi-mas década,s el sector público eficiente pre-sentará formas y comportamientos radicalmen-te diferentes. Las reformas a la gestión públicadeberán considerar los siguientes criterios ytendencias:
• Restringir su participación en la pres-tación directa de servicios
• Dedicarse más a aplicar un marcoflexible en el que pueda desarrollarse la acti-vidad económica
• Regular mejor, disponiendo de una in-formación más completa sobre los efectos pro-bables
• Evaluar permanentemente la eficaciade las políticas
• Reforzar su capacidad de gestión pre-visora y de dirección para una mejor adapta-ción a los desafíos económicos y sociales futuros
• Dirigir los asuntos públicos de una ma-nera más participativa
Desde enfoque, en el futuro, la capaci-dad para gobernar dependerá cada vez másde la capacidad para la innovación del perso-nal de los servidores públicos y del compromi-so que demuestren. Para que ello ocurra, seránecesario el ejercicio de un verdaderoliderazgo desde la cúspide, de tal forma quelos órganos centrales y la alta direcciónoperativa estimulen la búsqueda de la efica-cia, el menor costo y una mejora constante.Pero cada país deberá responder a estas nece-sidades de forma particular, ya que, como esbien sabido, no existen ni fórmulas ni modelosúnicos e ideales.
La propuesta LatinoamericanaLa propuesta LatinoamericanaLa propuesta LatinoamericanaLa propuesta LatinoamericanaLa propuesta Latinoamericanapara una Nueva Gestión Públicapara una Nueva Gestión Públicapara una Nueva Gestión Públicapara una Nueva Gestión Públicapara una Nueva Gestión Pública
Como ya se dijo, la Reforma del Estado se haconvertido en el tema central de la agendapolítica mundial, sobre todo a partir de supe-rar la visión tecnocrática e internalista que ladominó en los años ochenta. Actualmente,cuando se habla de Reforma del Estado, se ha-bla sobre todo de la reconstrucción del Estado;se trata en general de construir un Estado parael siglo XXI que garantice el cumplimiento delos contratos económicos y sea lo suficiente-mente fuerte para asegurar los derechos socia-les y la competitividad de cada país en elescenario internacional.
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Para el Centro Latinoamericano de Ad-ministración para el Desarrollo (CLAD), la cons-trucción de un nuevo tipo de Estado es tambiénel gran tema para América Latina. Pero la cons-trucción de este nuevo tipo de Estado adquie-re peculiaridades especiales cuando se hablade los países de la región. En primer lugar, lacrisis del Estado en América Latina era muchomás grave que en los países desarrollados, yaque no sólo se tenía una crisis fiscal, igual queen la mayoría de los países, sino que, además,se enfrentaba, un agotamiento grave del mo-delo de desarrollo económico (modelo de sus-titución de importaciones); por otra parte, elproblema de la deuda externa era crónico encasi todo el continente. Estos dos fenómenosprovocaron que en la década de los ochentatodos los países de la región vivieran un estan-camiento económico y altas tasas de inflación.Es aquí donde encontró su razón de ser el Con-senso de Washington.
Sin embargo, las reformas de los añosochenta, que tenían como finalidad redimen-sionar el Estado (en su perspectiva económi-ca, de tamaño), no resolvieron los problemasgraves de los países. Así, la situación que en-frentan los países latinoamericanos es no sólogarantizar el control de las variables macroe-conómicas, sino también establecer las medi-das políticas tendientes a insertar a suseconomías en los procesos de globalización.
De esta forma, los desafíos que actual-mente enfrentan los países latinoamericanosson varios y de una gran complejidad, ya quetienen que actualizar sus funcionamientos eco-nómicos y políticos para integrarse a las ten-dencias dominantes en el mundo globalizado.En este caso, por ejemplo, los Estados debeneliminar sus políticas proteccionistas y esta-blecer medidas para que los agentes económi-cos se vuelvan más competitivos. Además, parallevar a cabo de forma exitosa esta nueva trans-formación es necesario que los gobiernos ac-túen de forma estratégica a fin de diseñar yponer en práctica políticas públicas que ten-gan un impacto real en lo económico y en losocial.
En lo económico, debe dirigir sus deci-siones a permitir una mayor inserción en elcomercio internacional y en la canalizaciónde recursos públicos y privados en áreas de
educación, ciencia y tecnología; en este caso,su papel es fundamentalmente de regulador delas acciones y relaciones económicas. En losocial, lo estratégico está relacionado en ga-rantizar la universalidad de los derechos so-ciales; en este ámbito, su papel deberá dirigirsea establecer, formular y financiar políticas pú-blicas equitativas, de impacto y calidad.
De esta forma, el Estado en AméricaLatina deberá jugar un papel más protagónicoen la conducción de la vida económica y so-cial de los países, aunque las tendencias a ni-vel mundial sean contrarias. Esto se debeprincipalmente a que en muchos caso aún esincipiente la capacidad de movilización y res-ponsabilidad de la sociedad y donde la parti-cipación estatal es prácticamente única.
En síntesis, en América Latina, el Esta-do deberá tomar en consideración tres puntosadicionales en la Agenda de Reforma:
a) La obligada consolidación de la de-mocracia.
b) La necesidad de retomar el crecimien-to económico.
c) La reducción de la desigualdad social.
Son estas tres especificidades las quedeterminan, en gran medida, los nuevos hori-zontes de la Reforma del Estado en AméricaLatina. Es en este contexto en el que tiene unpapel fundamental la reforma de la adminis-tración pública a través del impulso y puestaen marcha de la Nueva Gestión Pública.
Es en este sentido en el que las políticasde reforma de la gestión buscan, al igual queen la mayoría de los países, pero con condicio-nes diferentes, la reconstrucción de la capaci-dad de funcionamiento de las instituciones ydel gobierno en general; es con estos objetivosy condiciones económicas, políticas y socia-les, donde se encuentra en nuestro caso el “de-safío del arte de gobernar”. En este contexto, laimplementación exitosa de la reforma gerencialpodrá aumentar la gobernabilidad democráti-ca, promoverá un mejor desempeño económi-co y garantizará una constante eliminación delas desigualdades sociales, siempre y cuandotengamos los acuerdos políticos necesarios.
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Frente a estas transformaciones que, seconsidera, deben ocurrir en la administraciónpública, el CLAD comparte en general la vi-sión que se tiene en los países de la OCDE. Eneste sentido, entiende que la reforma gerencialtiene que ver fundamentalmente con las trans-formaciones organizacionales que el sector pri-vado vivió con el fin de enfrentar sus proble-mas de competencia y eficiencia en elmercado. En general, estas nuevas definicio-nes fueron la modificación de las formas buro-crático-piramidales de administración y la fle-xibilización de la gestión, provocando ladisminución de los niveles jerárquicos y, porconsiguiente, aumentando la autonomía dedecisión de los gerentes. Con estos cambios,se pasó de una estructura de normas centrali-zadas a otra sustentada en la responsabilidadde los administradores, avalados por los resul-tados efectivamente producidos.
Sin embargo, para el CLAD, aun cuan-do estos cambios se hayan inspirado original-mente en la iniciativa privada, el modelo deNueva Gestión Pública debe necesariamenteadecuarse al contexto político democráticoen el que se encuentra inmerso el sector pú-blico. En este sentido, la especificidad del sec-tor público es que deben actuar de conformidadcon el interés público, pero además tiene di-versas instancias interesadas en controlar yvigilar que su comportamiento y decisiones seajusten a estos criterios de bienestar y no lucroindividual.
Además, el proceso decisorio es tambiénde naturaleza distinta, ya que, mientras que enel sector privado se exige que el número departicipantes sea restringido y la capacidad paratomar decisiones sea rápida, en el caso del go-bierno la toma de decisiones debe cumplir conel criterio democrático que lo obliga a involu-crar a un mayor número de actores y a unamayor demora en el proceso decisorio.
Finalmente, las empresas privadas selegitiman a partir de ser competentes en elmercado, mientras el sector público se legiti-ma frente a los beneficios colectivos que ga-rantiza y frente a las prácticas democráticas.Para el CLAD “el gobierno no puede ser unaempresa, pero sí puede (debe) tornarse másempresarial”. Es decir, debe crear organiza-ciones que respondan más ágil y flexiblemen-
te a las condiciones que actualmente deter-minan los objetivos y funciones del Estado.
En general, la modernización del sec-tor público, a partir de incorporar esta nuevadefinición de un gobierno por resultados, sóloserá viable en la medida que tome como fac-tores ejes de su funcionamiento la eficiencia,la democratización del servicio público y laflexibilización organizativa que el modeloburocrático anterior no tomaba en cuenta.
En este sentido, para el CLAD, la Refor-ma Gerencial es una modificación fundamen-tal del aparato del Estado, entendida como lacapacidad del Estado para concretar en la rea-lidad, de manera eficiente y efectiva, las de-cisiones tomadas a nivel político relacionadascon la consolidación de la democracia, el de-sarrollo económico y el mejoramiento de ladistribución de la riqueza.
La reforma gerencial no puede ser con-fundida con la mera implementación de nue-vas formas de gestión, como las de la calidadtotal, Transparencia y Acceso a la Informacióny Servicio Civil: se trata de cambiar los incen-tivos institucionales de cómo funcionan los sis-temas, para transformar las reglas burocráticas,lo que a su vez permitirá a los administradorespúblicos adoptar estrategias y técnicas de ges-tión más adecuadas para obtener mejores re-sultados.
El CLAD7 considera que las principales
características de la reforma gerencial en Amé-rica Latina deben ser las siguientes:
a) Contar con una profesionalización dela alta burocracia (ajena a los clientelismospolíticos y los cambios injustificables en susfunciones), técnicamente preparada y motiva-da para formular, supervisar y regular las polí-ticas; además de que debe contar concapacidades y sensibilidad para negociar y res-ponsabilizarse ante el sistema político de loscambios propuestos y de los avances logrados.En este sentido, se deben promover y poner en
7 Sobre este punto, véase el trabajo de Joan Prats,“Derecho y Management en las administraciones pú-blicas”, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD,No. 3, 1995.
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funcionamiento los sistemas de servicio civilde carrera.
b) La administración pública debe sertransparente y sus administradores deben serresponsabilizados democráticamente ante lasociedad. Esto debe volver más transparenteslas decisiones y acciones públicas, establecien-do de forma clara los sistemas salariales y exi-giendo una conducta y valores éticos en losfuncionarios.
c) Descentralizar la ejecución de los ser-vicios públicos, ya que con dichas medidas sepuede obtener mayor eficiencia y efectividad,pero también aumentar la fiscalización y elcontrol de los ciudadanos sobre las políticaspúblicas. Sin embargo, esto debe ser previaconsideración de las capacidades de las uni-dades o niveles de gobierno a los que se diri-gen estas decisiones políticas, sobre todo envista de que, en el caso latinoamericano, escomún observar la falta de capacidad políticay financiera, y el deficiente funcionamientode las administraciones públicas locales, parallevar a cabo sus actividades.
d) En las actividades exclusivas del Es-tado que permanezcan a cargo del GobiernoCentral, la administración debe basarse en ladesconcentración organizacional; el principioque predomina en este criterio es que entremayor autonomía claramente regulada queexista entre las estructuras responsables de for-mulación de las políticas y las unidades des-centralizadas responsables de la ejecución delos servicios, mayor es la capacidad de exigiry controlar los resultados.
e) La administración pública, basadaen la Nueva Gerencia Pública, se orienta to-talmente por el control de los resultados (y nopor el control paso a paso de las normas yprocedimientos). De esta forma, la adminis-tración está obligada a definir claramente losobjetivos y el cumplimiento de metas, y lasociedad puede saber de antemano cuáles sonlos compromisos que deben cumplir cada unade las instancias administrativas y sus institu-ciones para otorgar beneficios públicos; perotambién obliga a responsabilizar a cada fun-cionario público de los resultados de su tra-bajo individual.
f) La mayor autonomía gerencial de lasagencias y de sus gestores, debe ser comple-mentada con nuevas formas de control, dondeel control deje de ser burocrático y preocupar-se más por las ganancias de eficiencia y efec-tividad de las políticas. Estas nuevas formasde control pueden ser de cuatro tipos:
I. Control de resultados, realizado a partirde indicadores de desempeño estipula-dos de forma precisa en los objetivos cla-ramente definidos para cada unidad.
II. Control contable de gastos, que abarcano sólo el control de los gastos realiza-dos, sino también el descubrimiento de for-mas más económicas y eficientes dehacer cumplir las políticas públicas.
III. Control por competencia administrada, opor cuasi-mercados, en los cuales las di-versas agencias buscan ofrecer el mejorservicio a los usuarios.
IV. Control social, por medio del cual los ciu-dadanos evaluarán los servicios públicoso participarán en la gestión de los mis-mos.
g) En el modelo gerencial de la admi-nistración pública se distinguen claramente dosformas de unidades administrativas autónomas:la primera es aquélla que comprende a lasagencias que realizan actividades exclusivasdel Estado, y que son por consecuencia, mo-nopólicas; la segunda, es aquélla que recibela transferencia de facultades para suministrarpolíticas sociales y de desarrollo científico aun sector público no estatal (considerado fun-damentalmente como tercer sector) integradopor miembros de la sociedad para actuar enasociación con el Estado. En este último caso,con la facultación al sector social o tercer sec-tor, se logra flexibilización de la capacidadadministrativa pública y se obtienen ganan-cias de eficiencia y efectividad sin afectar losprincipios básicos del Estado; se promueve elcapital social y se permite la solidaridad ciu-dadana; el Estado establece una regulación decalidad, que le permite intervenir en caso quehaya problemas en el otorgamiento de los ser-vicios.
h) En la Reforma Gerencial, la orienta-ción del suministro de servicios es hacia elusuario-ciudadano. Con esta nueva definición,
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se intenta enfocar más las acciones al usuarioy sus demandas y no a la norma, el Estado o laburocracia; además, permite que los ciudada-nos participen en la evaluación y gestión delas políticas públicas.
i) Por último, es fundamental modificarel papel de la burocracia en relación con lademocratización del poder público. Por lo que,para la reforma gerencial, es preciso aumen-tar el grado de responsabilidad del servidor pú-blico en tres aspectos:
I. Ante la sociedad, tornando a la adminis-tración pública más transparente, orien-tada hacia la rendición de cuentas.
II. Ante los políticos que electos en térmi-nos de la democracia representativa seandel gobierno o de la oposición.
III. Ante los representantes formales e infor-males de la sociedad, que actúan en laesfera pública no estatal.
En resumen, para el CLAD la reformagerencial busca aumentar la eficiencia, laefectividad y la democratización del poderpúblico y, a partir de ello, fortalecer la capa-cidad del Estado para promover el desarrolloeconómico y social.
El CLAD estima que la revigorización delEstado latinoamericano hará que éste se cen-tre y gane efectividad en la promoción de laeducación, la salud, la vivienda, los progra-mas de ingreso básico, el desarrollo científi-co-tecnológico y el comercio exterior. Asimis-mo, la implantación exitosa del modelogerencial capacitará al Estado para ofrecerfundamentos macroeconómicos estables,creando condiciones para la elevación de lainversión privada nacional y multinacional, asícomo para aumentar la competitividad inter-nacional de los países de América Latina.
La reforma gerencial no opta sólo porlos principios del mercado como el ordenadorpor excelencia de los nuevos retos del sectorpúblico. Aquí, la modernización de la admi-nistración pública también pasa por la redefi-nición de las relaciones entre el Estado y lasociedad, con la construcción de una esferapública que involucre a la sociedad y a losciudadanos en la gestión y puesta en práctica
de las políticas públicas. Es en este aspectodonde se establece una clara distinción entrela administración pública y la administraciónprivada, pero además donde también se haceun claro distanciamiento del estilo y propues-ta tecnocrática, siempre alejada de la socie-dad y sus demandas, dominante en las reformasde estabilización económica de la década delos ochenta.
Una nota final sobre el caso mexicanoUna nota final sobre el caso mexicanoUna nota final sobre el caso mexicanoUna nota final sobre el caso mexicanoUna nota final sobre el caso mexicano
En el pasado reciente, muchas voces plantea-ron que, ante la ineficacia, corrupción y des-prestigio del Estado, la única solución era sureducción y su exclusión de todas aquellasactividades que pudieran ser realizadas por elsector privado. “El Estado es un mal necesa-rio, y por lo tanto, entre menos mejor”, era laconvicción que sustentaba tal estrategia.
Bajo esta perspectiva, y motivados porlos organismos internacionales, los gobiernosde muchas naciones realizaron ajustes estruc-turales, cuyo objetivo último era disminuir eltamaño del Estado: México fue uno de losmejores alumnos. Sin embargo, un primer ba-lance de estas reformas hace ver que no resol-vieron los problemas básicos a los que sepretendía dar solución. Tal situación arrojó unaclara y contundente conclusión: el Estado con-tinúa siendo un instrumento fundamental parael desarrollo económico, político y social decualquier país, siempre y cuando funcione deforma diferente a la contemplada en el patrónnacional-desarrollista adoptado en buena par-te de América Latina, y el modelo social-bu-rocrático que prevaleció en el mundodesarrollado de la post-guerra.
La experiencia de los países en vías dedesarrollo que emprendieron estas reformas,nos permite obtener un importante aprendi-zaje: no es posible pretender que una nación,con sólo el empuje de su sociedad civil, lacompetitividad de su sector empresarial y lacalidad de sus instituciones educativas, pue-da alcanzar un desarrollo sustentable y com-petitivo, pues requiere indefectiblemente deun Estado con capacidad estratégica paracrear las condiciones sociales, políticas y eco-
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nómicas necesarias que permitan potenciali-zar los recursos y capacidades de todos sussectores para estar al día en un mundo de al-tísima competencia8.
Hoy, después de varios intentos y ex-periencias fallidas, los gobiernos de los paí-ses en vías de desarrollo enfrentan tres grandesretos impostergables: la consolidación demo-crática, el crecimiento económico y la reduc-ción de la desigualdad social, tareas que, porsu dimensión, rebasan por mucho la capaci-dad individual de cualquiera de los actores(públicos, privados y sociales) de cualquiernación.
Este hecho incuestionable hace ver que,a diferencia de la naciones desarrolladas don-de del éxito de la reforma del Estado dependela viabilidad de un gobierno, en los países envías de desarrollo lo que está en juego es laviabilidad de una nación.
Es por ello que la reforma de la gestiónpública es, hoy en día, una prioridad estratégi-ca para cualquier nación que pretenda enfren-tar con éxito los retos que la “aldea global”impondrá a sus integrantes en el futuro inme-diato.
Bajo esta reflexión surge la gran inte-rrogante: ¿cuál es el camino que los gobiernosde las naciones en vías de desarrollo debenseguir para modernizarse y así estar a la alturade las demandas de sus sociedades? ¿es unaalternativa eficiente y suficiente la aplicaciónde las metodologías modernas de la adminis-tración privada a las instituciones públicas?cambiar la cultura de la ineficiencia y faltade compromiso de los servidores públicos, esel reto más importante a superar? ¿imitar lasmejores prácticas de las administraciones pú-blicas de los países desarrollados permitirá alos gobiernos de estas naciones superar susdeficiencias de forma efectiva?
A lo largo de los últimos años, estas al-ternativas se han venido aplicando, con dife-rente énfasis, en la mayoría de los países envías de desarrollo. Y si bien en algunas institu-ciones públicas se vislumbran resultados inte-resantes, no ha sido posible la transformaciónintegral que hoy se requiere de sus administra-ciones públicas.
Recientemente, el gobierno del Presi-dente Fox puso en práctica tres leyes quetienen la intención de transformar el funcio-namiento de la Administración Pública Fe-deral:
a) Ley del Servicio Profesional de Carreraen la Administración Pública Federal.
b) Ley Federal de Responsabilidad de los Ser-vidores Públicos.
c) Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Pública Gubernamental.
Sólo ahora se empieza a discutir sobrelas capacidades administrativas del gobiernopara cumplir con sus tareas y responsabilida-des. El gobierno federal ha considerado centralimpulsar cambios en la forma como funcionael gobierno. Existen diversos indicadores políti-co-administrativos que hacen pensar que actual-mente el gobierno federal hace esfuerzos poriniciar un proceso de cambio en la administra-ción pública en nuestro país.
En periodos y administraciones pasadaslos esfuerzos de cambio en la administraciónpública han tenido diferentes posiciones en laagenda de prioridades. Sin embargo, es cadavez mayor el convencimiento por parte delgobierno, y de los especialistas, sobre la ur-gencia para realizar las transformacionesinstitucionales y administrativas para volver algobierno más eficiente y efectivo, así comopara cumplir con sus actividades y tareas enun marco de calidad y oportunidad. Tal comolo mencionan algunos autores, “el arte de go-bernar ha sido puesto a prueba”.
Las actuales tendencias de cambio enla administración pública son producto de loscambios que, en distintos planos, ha provoca-do la globalización mundial y también a la in-capacidad que la mayoría de los Estados hantenido para responder a las demandas que las
8 Véase Przeworski, A., “Sobre o desenho do Estado:Una perspectiva agent por principal”, en reforma doEstado e Administraçao Pública Gerençial, Luiz CarlosBresser Pereira y Peter Spink, Fundacao Getúlio Vargas,Río de Janeiro, 1998.
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sociedades le han impuesto. Frente a la nuevaexigencia de participación y respuesta que lasociedad exige a sus demandas, los gobiernosinevitablemente están comprometidos a cam-biar la forma como funcionan y se relacionancon sus ciudadanos.
En el caso de nuestro país, estas ten-dencias de la administración pública estánacentuadas debido al proceso de cambio derégimen político, a la exigencia de partici-pación en las políticas públicas y a la urgen-te necesidad de participar de forma favora-ble en el nuevo esquema de competencia einclusión económica global. Es decir, existeuna estrecha relación entre la capacidad quetenga la administración pública para incre-mentar las potencialidades de desarrollo ycompetitividad económica, así como para de-sarrollar nuevos métodos y modelos de par-ticipación social y ciudadana y generar mayoresoportunidades de ingresos, independientemen-te del gobierno que se encuentre en turno.
De tal forma que la administración pú-blica en nuestro país debe desarrollar la capa-cidad para incentivar y garantizar eldesempeño económico de sus agentes, procu-rar una ampliación constante de los canalesde participación política y garantizar la dis-minución de la desigualdad y la pobreza, apartir de un funcionamiento efectivo o racio-nal y oportuno. Pero todas estas capacidadesdeben estar sujetas a no provocar una deses-tabilización macroeconómica en un marcoen el que se requiere una profunda reformafiscal9.
La reactivación de la AdministraciónPública es una consecuencia directa de la lu-cha por la democratización del régimen polí-tico; es el despertar de la ciudadanía que tomapartido y busca evaluar la actuación de lospoderes públicos y se pronuncia por participar
en lo que considera es de interés para sus co-munidades; está, además, por la exigencia deque el Estado se sustente en la imparcialidady el imperio de la ley.
Las dos tendencias de la AP anteriormen-te descritas, están estrechamente vinculadascon las respuestas que los estados nacionalesdieron en las décadas pasadas a la crisis eco-nómica y social que vivieron. En el caso denuestro país, estas dos tendencias se relacio-nan con el cambio del sistema presidencia-lista, y por otro lado con la transformación dela Sociedad Mexicana.
En el ámbito administrativo público,los procesos de democratización, sobre todolos relativos a la cada vez mayor participa-ción social organizada en las políticas públi-cas, obligan a repensar las herramientas ymétodos con los que funciona nuestra admi-nistración pública. Lo central es identificarcuáles son las capacidades con las que ac-tualmente cuenta el gobierno para cumplir consu papel. Las leyes mencionadas son apenasel anuncio de un proceso de cambio de ma-yor calado.
Los eventos importantes que afectaránestas políticas de cambio serán la pérdida orecuperación de la confianza en el gobiernoactual y su relación política con el Congreso,derivadas de las elecciones intermedias del2003.
Contrario a lo que se esperaba, la elec-ción del 2003 no fue un mero trámite. Se man-tienen los “equilibrios”, pero el orden de losfactores modifica sustancialmente el produc-to: seguimos con el gobierno dividido comoexpresión de pluralidad y competencia, aun-que sin encontrar los mecanismos para conju-rar los riesgos de parálisis.
La complejidad del escenario es incues-tionable, como incierto es el futuro de las di-ferentes reformas en la agenda política. No seráfácil, en cualquier caso, pasar de la búsquedade “consensos” a la articulación de mayorías.Sin embargo, también se abren perspectivasde colaboración en puntos fundamentales dela agenda nacional. No sera por convicciónsino por conveniencia. Realismo político que
9 Sobre los dilemas de la gobernabilidad democráti-ca en América Latina, Véase Saan Prats Catalá, “Go-bernabilidad Democrática en América Latina final deséculo XX”, en Reforma de estado e Administración Pú-blica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira and PeterSpink (organizadores), fundaçao Getúlio Vargas, Río deJaneiro, 1998.
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deberá ejercerse con inteligencia y responsa-bilidad.
Seguramente no se alcanzará la granreforma democrática del Estado, pero es muyfactible avanzar en transformaciones político-administrativas que garanticen estabilidad,gobernabilidad y certidumbre. Una agenda
mínima pero estratégica que ayude a revertirel deterioro de las instituciones y recupere laconfianza de la ciudadanía: reformas puntua-les que promuevan la colaboración entre po-deres e incentiven el acuerdo entre gruposparlamentarios, que anticipen escenarios deconflicto y doten al país de herramientasinstitucionales para enfrentarlos.