josé alejandro cepeda

l presidencialismo es una variable constante previa, durante y posterior al proceso de paz concretado en El Salvador en 1992, donde la guerrilla revolucionaria de izquierda del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) dejó las armas para comenzar a funcionar como un partido político independiente, lo que supuso la superación de una guerra civil que produjo en la década de 1980 más de 75.000 muertes y millonarias perdidas materiales, en el que sería uno de los conflictos violentos más cruentos en el teatro centroamericano y en el escenario periférico de la Guerra Fría. La inclusión política del FMLN, que arribó al poder en 2009, se daría dentro de la superación de un contexto semicompetitivo y autoritario, hasta poder hablar hoy en términos generales de una sociedad democráticai. Partiendo de un análisis del desarrollo democrático en América Latina que aboga por un concepto mínimo de democracia, según Robert Dahl (1971) focalizado en las dimensiones de la participación y la competencia política, hay que tomar en consideración una evaluación de los desafíos de la consolidación democrática que aborde las enormes presiones a las que está sometida la democracia en América Latina (Ortiz 2006: 4): (1) la

redemocratización en medio de una profunda crisis económica, (2) la herencia autoritaria, (3) la marcada desigualdad social, y (4) el desfase entre instituciones democráticas y cultura política. Estos, nada menos, han sido los retos para el presidencialismo como sistema de gobierno en El Salvador y la región entera. Dentro de esta complejidad el presidencialismo puede ser infravalorado o sobrevalorado en el análisis alrededor de las consecuencias sobre el proceso de democratización en El Salvador, pero en términos generales coincide en ser un factor considerable para que la democracia haya logrado estar tan extendida y por largo tiempo en América Latina (Nohlen 1995). Dentro del espíritu que resumían en una frase Nohlen y Thibaut (1994), “democracia a pesar de todo”, se puede asumir que el presidencialismo ha tenido un papel central, pero que las funciones que se desprenden en torno a la participación, la estabilidad, la efectividad y la legitimidad del sistema varían entre los países estudiados, en un marco de tensiones que el procesos de inclusión política señalado fue absorbiendo y buscando resolver. Es decir, el proceso de paz e

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EL PRESIDENCIALISMO EN EL SALVADOR: ANÁLISIS DE SU EVOLUCIÓN A DOS DÉCADAS DEL PROCESO

DE PAZ (1992-2012)

José Alejandro Cepeda

Revista Instituto de Altos Estudios EuropeosNúm-0RIAEE

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inclusión política puede ser considerado como un pacto entre la sociedad civil y los actores políticos para instaurar la centralidad del sistema representativo desde el juego del sistema presidencial, y su particular estilo en el país.

Un punto de partida necesario es recordar que al interior de los contextos violentos donde se han presentado conflictos y guerras antirégimen, las crisis de la democracia han sido mayores, llegando a romperse el marco institucional y el equilibrio democrático y llevando directamente al autoritarismo, o afectando profundamente su desempeño. Por eso el presidencialismo ha pasado por la recuperación de su grado de representatividad y legitimidad en El Salvador dentro de una atmósfera de transición democrática y superación de una salida revolucionaria. Como lo advierte Dieter Nohlen (Nohlen/Ortiz 2006), recuperar las instituciones es un punto de partida fundamental, aunque no garantiza una salida a las crisis políticas y económicas. De manera previa a la aparición de la violencia conviene examinar el papel real del presidencialismo frente a la inminencia del conflicto o la guerra, pero una vez recuperada su centralidad sopesar igual su desempeño recurriendo a factores que causan ingobernabilidad como el agotamiento de los gobiernos de coalición, el desprestigio de los partidos tradicionales, la presión de los movimientos sociales o la incapacidad de construir nuevos consensos para encontrar alternativas que conserven las instituciones democráticas y la unidad nacional (Nohlen/Ortíz 2006). Precisamente una mirada respetuosa del

marco institucional y de los aprendizajes históricos de cada caso ha aportado a plantear reformas institucionales más efectivas. Esto se ajusta en un marco general para América Latina hacia la prudente y equilibrada renovación del presidencialismo, más no su reemplazo, incluso dentro de propuestas que asuman comportamientos parlamentarios o federales, figuras como un primer ministro y una valoración adecuada de variables institucionales como el sistema electoral frente a los sistemas de partidos (dependientes de cada cultura política), como ha insistido Nohlen, para actuar más allá de lo coyuntural y recuperar una visión sistémica de ganancia social (Nohlen/Fernández 1998).

Otro elemento de importancia a considerar es el carácter fluido de las instituciones políticas que rodean los procesos de paz e inclusión política, pues éstas no son completamente estables con anterioridad ni posterioridad, por lo cual el desempeño del presidencialismo debe ser visto en este sentido y en un marco de multicausalidad. Su aislamiento ofrece una lectura poco realista del proceso político, y se requiere establecer su interacción con una cantidad de factores que permitan sostener afirmaciones limitadas de causalidad coyuntural y contingente. El presidencialismo, como toda variable, es cambiante especialmente en contextos no institucionalizados o fluidos, y debe tomarse por un factor estático y no definitivo (Ortiz 2006: 23). Siguiendo con esta lógica del institucionalismo contextualizado, sin despreciar la importancia del presidencialismo, por el

contrario, valorizándola en su justa medida, debe verse como parte de la constelación de instituciones formales e “informales”, estas últimas a las que la Escuela de Heidelberg prefiere referirse dentro del concepto de cultura política. Supone esto que el presidencialismo puede verse afectado, pero también afectar las condiciones de poder existentes y persistentes, además de los comportamientos de la élite política (Ortiz 2006: 27).

Sin duda la violencia política es una experiencia traumática para el sistema democrático, y éste la resiste lo mejor que puede; colapsa directamente o se recupera. En el caso de varias naciones democráticas, se puede hablar justamente de la recuperación de la democracia. El Salvador en estos términos es atípico, pues el presidencialismo competitivo es un descubrimiento justamente producto del proceso de paz e inclusión política. No obstante, hay que valorar la importancia de que una experiencia traumática como es la guerra antirégimen haya hecho posible que los actores políticos cambien su comportamiento dentro de los mismos arreglos institucionales (o modificándolos buscando alcanzar o evitar ciertos efectos), en este caso en torno al presidencialismo, aprendiendo dentro del mismo marco estructural -learning by doing- (Ortiz 2006: 28). Se ofrecen así evoluciones positivas democratizantes, con diferentes matices y resultados comparables.

A continuación se examinan estos elementos, incluyendo una aproximación a los tipos de presidencialismo

presentados desde las etapas previas a la posterior al proceso de paz. Se advierte entonces que los contextos individuales son importantes para alcanzar explicaciones donde precisamente las instituciones asediadas bajo la violencia o el autoritarismo han tenido un escaso desarrollo (El Salvador). La realidad empírica del presidencialismo demuestra así su relatividad y al mismo tiempo su importancia, en la medida que esta forma de gobierno ha sido un eje conductor para la paz y la inclusión política, transitando en el caso salvadoreño desde modelos de toma de decisión tendientes al autoritarismo bajo comportamientos jerárquicos e hiperpresidenciales, extendidos en los contextos conflictivos y violentos; para pasar luego, gracias al proceso de paz e inclusión política, a mantener o establecer formas más equilibradas de presidencialismo reforzado, bajo modelos de decisión mayoritaria. TIPOS DE PRESIDENCIALISMO

El presidencialismo, como se ha expresado, se encuentra inmerso en la tradición institucional y cultural de la región latinoamericana, al ser producto de la experiencia republicana instaurada en el siglo XIX: “El presidencialismo aparece en América Latina en un momento en que se establece un sistema de separación de poderes conjuntamente con la formación del Estado nacional. El órgano preeminente es entonces el Presidente, gracias a cuyo ejercicio centralista del poder se produjo el proceso de formación nacional (nation building)” (Nohlen 2011: II-III).


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inclusión política puede ser considerado como un pacto entre la sociedad civil y los actores políticos para instaurar la centralidad del sistema representativo desde el juego del sistema presidencial, y su particular estilo en el país.

Un punto de partida necesario es recordar que al interior de los contextos violentos donde se han presentado conflictos y guerras antirégimen, las crisis de la democracia han sido mayores, llegando a romperse el marco institucional y el equilibrio democrático y llevando directamente al autoritarismo, o afectando profundamente su desempeño. Por eso el presidencialismo ha pasado por la recuperación de su grado de representatividad y legitimidad en El Salvador dentro de una atmósfera de transición democrática y superación de una salida revolucionaria. Como lo advierte Dieter Nohlen (Nohlen/Ortiz 2006), recuperar las instituciones es un punto de partida fundamental, aunque no garantiza una salida a las crisis políticas y económicas. De manera previa a la aparición de la violencia conviene examinar el papel real del presidencialismo frente a la inminencia del conflicto o la guerra, pero una vez recuperada su centralidad sopesar igual su desempeño recurriendo a factores que causan ingobernabilidad como el agotamiento de los gobiernos de coalición, el desprestigio de los partidos tradicionales, la presión de los movimientos sociales o la incapacidad de construir nuevos consensos para encontrar alternativas que conserven las instituciones democráticas y la unidad nacional (Nohlen/Ortíz 2006). Precisamente una mirada respetuosa del

marco institucional y de los aprendizajes históricos de cada caso ha aportado a plantear reformas institucionales más efectivas. Esto se ajusta en un marco general para América Latina hacia la prudente y equilibrada renovación del presidencialismo, más no su reemplazo, incluso dentro de propuestas que asuman comportamientos parlamentarios o federales, figuras como un primer ministro y una valoración adecuada de variables institucionales como el sistema electoral frente a los sistemas de partidos (dependientes de cada cultura política), como ha insistido Nohlen, para actuar más allá de lo coyuntural y recuperar una visión sistémica de ganancia social (Nohlen/Fernández 1998).

Otro elemento de importancia a considerar es el carácter fluido de las instituciones políticas que rodean los procesos de paz e inclusión política, pues éstas no son completamente estables con anterioridad ni posterioridad, por lo cual el desempeño del presidencialismo debe ser visto en este sentido y en un marco de multicausalidad. Su aislamiento ofrece una lectura poco realista del proceso político, y se requiere establecer su interacción con una cantidad de factores que permitan sostener afirmaciones limitadas de causalidad coyuntural y contingente. El presidencialismo, como toda variable, es cambiante especialmente en contextos no institucionalizados o fluidos, y debe tomarse por un factor estático y no definitivo (Ortiz 2006: 23). Siguiendo con esta lógica del institucionalismo contextualizado, sin despreciar la importancia del presidencialismo, por el

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Partiendo de esta realidad histórica, a la vez no se puede afirmar que el presidencialismo ha tenido un único desempeño en la región –positivo o negativo-, pero si sostener su predominio. Esta es una de las razones principales para recordar en torno a los debates sobre su alcance (Cepeda/Ortiz 2004) que el parlamentarismo no ha sido una experiencia concreta en América Latina, como fue el caso no continuado del parlamentarismo limitado en Chile (1891-1925), o el que Brasil lo haya desechado como opción por referendo en 1993. No obstante, más allá de un rechazo al parlamentarismo o dentro de los ejercicios de ingeniería constitucional y reforma llegar a concebir variantes intermedias como el semipresidencialismo o asumir directamente la renovación del presidencialismo, enfrentamos una realidad: su dominio no impide encontrar de acuerdo al contexto de cada nación latinoamericana unos estilos o tipos particulares de presidencialismo.

Esta particularización y mayor conocimiento del presidencialismo vendría a ser uno de los resultados favorables del debate entre presidencialismo vs. parlamentarismo, donde la investigación ha dado respuestas a las tesis parlamentaristas en torno al consenso en tres aspectos: (a) la defensa de ciertas virtudes que puede tener en sí mismo el modelo presidencial; (b) la idea de que los regímenes de gobierno han de ser evaluados y eventualmente clasificados en base a un conjunto más complejo de dimensiones institucionales y políticas; y (c) el manejo de evidencia empírica que

desmiente las visiones apocalípticas y polarizadas acerca del presidencialismo y el parlamentarismo (Lanzaro 2005: 55). Por ello señala Nohlen -admitiendo que la dicotomía entre presidencialismo y parlamentarismo ha sido simplificada (Blondel 2006)-: “más allá de estas puntualizaciones, el avance más importante en el estudio del presidencialismo en América Latina ha sido el reconocimiento de que hay diferentes tipos de sistemas presidenciales en distintos contextos nacionales que no permiten un juicio uniforme sobre su funcionamiento y desempeño a nivel regional” (Nohlen 2011: IV).

A pesar de esta compleja realidad, es posible decantar una tipología de las formas presidenciales que vaya más allá del modelo clásico de los Estados Unidos, pensando especialmente en el contexto de América Latina, que de nuevo se presenta como un “laboratorio político” en la práctica. De aquí a que varios autores, reconociendo el nivel histórico-empírico del presidencialismo en la región, hayan aceptado que es cambiante y de características nacionales (Alcántara 1999; Lanzaro 2001; Zovatto/Orozco Henríquez 2008). Por estas razones, para su comprensión Dieter Nohlen sugiere reconocer pero superar las diferencias básicas entre el presidencialismo y el parlamentarismo, para poder examinar una relación que es mucho más compleja a la hora de tipologizar el presidencialismo -como es necesario hacerlo por igual con respecto al parlamentarismo o al semipresidencialismo, como lo adelantó Maurice Duverger (1970, 1978, 1980)-.

l presidencialismo es una variable constante previa, durante y posterior al proceso de paz concretado en El Salvador en 1992, donde la guerrilla revolucionaria de izquierda del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) dejó las armas para comenzar a funcionar como un partido político independiente, lo que supuso la superación de una guerra civil que produjo en la década de 1980 más de 75.000 muertes y millonarias perdidas materiales, en el que sería uno de los conflictos violentos más cruentos en el teatro centroamericano y en el escenario periférico de la Guerra Fría. La inclusión política del FMLN, que arribó al poder en 2009, se daría dentro de la superación de un contexto semicompetitivo y autoritario, hasta poder hablar hoy en términos generales de una sociedad democráticai. Partiendo de un análisis del desarrollo democrático en América Latina que aboga por un concepto mínimo de democracia, según Robert Dahl (1971) focalizado en las dimensiones de la participación y la competencia política, hay que tomar en consideración una evaluación de los desafíos de la consolidación democrática que aborde las enormes presiones a las que está sometida la democracia en América Latina (Ortiz 2006: 4): (1) la

redemocratización en medio de una profunda crisis económica, (2) la herencia autoritaria, (3) la marcada desigualdad social, y (4) el desfase entre instituciones democráticas y cultura política. Estos, nada menos, han sido los retos para el presidencialismo como sistema de gobierno en El Salvador y la región entera. Dentro de esta complejidad el presidencialismo puede ser infravalorado o sobrevalorado en el análisis alrededor de las consecuencias sobre el proceso de democratización en El Salvador, pero en términos generales coincide en ser un factor considerable para que la democracia haya logrado estar tan extendida y por largo tiempo en América Latina (Nohlen 1995). Dentro del espíritu que resumían en una frase Nohlen y Thibaut (1994), “democracia a pesar de todo”, se puede asumir que el presidencialismo ha tenido un papel central, pero que las funciones que se desprenden en torno a la participación, la estabilidad, la efectividad y la legitimidad del sistema varían entre los países estudiados, en un marco de tensiones que el procesos de inclusión política señalado fue absorbiendo y buscando resolver. Es decir, el proceso de paz e


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En primera instancia Nohlen cita el esfuerzo de John M. Carey y Matthew Shugart (1992) por ofrecer una clasificación que abarca el presidencialismo y el parlamentarismo, la cual tiene la ventaja de ser muy clara, pero la desventaja de reducir la variedad del presidencialismo a una sola dimensión y dos tipos dentro de un continuo de dos polos, ocupados por el presidencialismo y el parlamentarismo. Ellos admiten así dos tipos intermedios: el presidencial-parlamentario, más cerca del polo del presidencialismo, y el parlamentario-presidencial, más cerca del parlamentarismo.

En su argumentación Nohlen retoma también a Jorge Lanzaro (1995), quien defiende la separación categorial entre ambas clases de sistemas de gobierno, pero aplica los mismos criterios de diferenciación que marcan los tipos básicos del parlamentarismo para clasificar los tipos de sistemas presidenciales. Así en ambos sistemas de gobierno distingue entre dos clases, formas mayoritarias y pluralistas, una clasificación basada en los parámetros de distribución-concentración de la autoridad pública y de los poderes políticos, atendiendo específicamente el grado de pluralismo de un determinado sistema (Lanzaro 2005: 60). Lanzaro en los sistemas presidenciales mayoritarios destaca la concentración de los poderes gubernamentales y por lo tanto la supremacía presidencial, y en los sistemas presidenciales pluralistas una cierta distribución de poderes y los frenos y contrapesos que producen un cierto grado de efectividad. Para Nohlen esta propuesta y su matriz disyuntiva igualmente es clara y elegante, pero

adolece al concentrarse en un solo aspecto de diferenciación entre sistemas presidenciales al enfocarse en el juego entre el ejecutivo y el legislativo: “por lo demás, el concepto de sistemas presidenciales “pluralistas” no parece muy preciso, pues se refiere en términos generales por lo menos en el ámbito del parlamentarismo a la competición política, que por cierto está garantizada en formas mayoritarias de gobierno” (Nohlen 2011: IV). Por esto en cuanto al propio parlamentarismo Dieter Nohlen retoma a Arend Lijphart, quien recuerda que la distinción en esta forma de gobierne reside entre modelos mayoritarios y consensuales, en todo caso ambos pluralistas (Lijphart 1999).

Estas observaciones, que reconocen un mayor grado de complejidad que el mero orden clasificatorio de la variedad de los sistemas presidenciales basado en ciertas lógicas abstractas, como lo hacen las propuestas de Carey/Shugart y Lanzaro, llevan a Nohlen a sostener que en cuanto a modelos de toma de decisiones a los que alude Lanzaro al distinguir entre mayoritario y pluralista, convenga considerar no dos sino tres formas en torno al presidencialismo: (a) el modelo jerárquico-decisionista; (b), el competitivo-mayoritario y; (c) el proporcional-“negocial”-acordado. “No cabe duda que los primeros dos son muy pertinentes para diferenciar entre distintas prácticas que marcan los sistemas presidenciales en América Latina, y el tercero, muy extendido en el parlamentarismo europeo, es (salvo excepciones) una promesa para mejorar la gobernabilidad democrática en la

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región” (Nohlen 2011: VII). Por otra parte, una importante aclaración surge de abordar el problema del orden conceptual a partir de ciertos componentes que en su variación en la realidad observada pueden conformar diferentes tipos de sistemas presidenciales. Para Dieter Nohlen estos elementos constitutivos pueden ser: (a) de orden constitucional, al referirse a la distribución de las facultades constitucionales entre el ejecutivo y el legislativo; (b), de orden político-institucional, cuando se enfocan los partidos políticos y el sistema de partidos políticos; y (c) de orden político-cultural, cuando se refieren a los usos (abusos) y costumbres del ejercicio del poder (Nohlen 2011: VII).

En el primer ámbito (a), se distingue entre facultades presidenciales constitucionalmente fuertes, equilibradas entre ambos órganos conforme al concepto de checks and balances, y facultades presidenciales atenuadas o débiles, según las disposiciones del ejecutivo relacionadas con el legislativo. Es importante considerar el respeto mutuo de los poderes según lo que prescribe la constitución como norma (respeto a la ley o aspecto de legalidad). Sin embargo, Nohlen retoma a Jean Blondel para recordar que las disposiciones constitucionales mismas no permiten “determinar si este sistema es más apropiado que otro para construir una mejor asociación entre el Ejecutivo y la Legislatura para la elaboración de políticas públicas” (Blondel 2006: 16), y agrega que “por otra parte, no existe ningún modelo ideal de distribución de facultades, como ya he enfatizado

respecto a los diseños institucionales en general. Y si existiera, no habría ninguna seguridad de que pudiera implementarse” (Nohlen 2011: VII). En el segundo ámbito (b), se distingue entre el tipo de apoyo que el presidente recibe en su elección (dependiente del sistema electoral presidencial), el tipo de partidos (disciplinados o no) y el formato del sistema de partidos, si es bien institucionalizado o no, concentrado o fragmentado en cuanto al número de partidos. Respecto estos conviene diferenciar entre sistemas fragmentados que mantienen (dependiente del grado de polarización ideológica y su competitividad estratégica partidista) la capacidad de formar coaliciones de apoyo al presidente o no (aspecto de legitimidad) (Nohlen 2011: VII).

En el tercer ámbito (c), Nohlen dice que conviene diferenciar entre una concepción “confrontacional” de los poderes del Estado y una proclive a la cooperación entre ellos. Distingue así entre estilos históricamente arraigados de cómo ejercer el poder (confrontacionales o cooperativos), especialmente respecto al modelo de toma de decisiones vinculable o no al populismo, al clientelismo o al nepotismo (aspecto de funcionalidad), que ilustran el que los tipos de sistemas presidenciales se componen empíricamente de diferentes elementos, por lo cual un sólo ámbito no basta para definir un determinado tipo sino que confluye con algunos elementos de otros ámbitos. “Para dar un ejemplo: un presidente constitucionalmente fuerte no lleva necesariamente a un tipo de presidencialismo fuerte. Depende de


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cómo se entremetan otros elementos, del sistema de partidos políticos y si el presidente cuenta con una mayoría parlamentaria, de la concepción que tenga el mandatario del cargo que ejerce, el patrón nacional para desempeñarlo, también de la expectativa de la gente respecto al liderazgo político, por ejemplo si por cualquier razón le gusta más un mando fuerte” (Nohlen 2011: VII).

En su análisis -en concordancia con un uso correcto de los presupuestos de los tipos ideales de Max Weber-, Dieter Nohlen aclara que tipologizar el presidencialismo permite abstraer de la realidad individual, pero deberá hacerse un contraste con cada caso. Por ello, “se descubre que los sistemas presidenciales son muy variados y que a menudo no compaginan con las ideas que se han formado sobre el presidencialismo en América como hostil a fórmulas de negociación, de compromisos y a gobiernos de coalición. Este resultado pone en entredicho también el supuesto de que por todos lados se trata de democracias delegativas, concepto acuñado por Guillermo O’Donnell (1994)” (Nohlen 2011: IX). Así, un cuidadoso examen inductivo de los casos que aplique una tipología coherente sobre el presidencialismo permite ver que la delegación, vista por el desaparecido politólogo argentino como la concentración de poder en el cargo de presidente sin control horizontal, es asumible como un tipo más de sistema presidencial, que a pesar de que se haya extendido en América Latina en distintos grados no es asumible como etiqueta general para diferenciar tipológicamente

entre democracias de diferente calidad como las hoy existentes en la región (Panizza 2000).

Conciliando el debate, Dieter Nohlen sugiere para establecer una mejor tipología de sistemas presidenciales distinguir al menos entre: (a) hiperpresidencialismo o

presidencialismo dominante; (b) presidencialismo reforzado; (c) presidencialismo puro o equilibrado; (d) presidencialismo atenuado; y (e) presidencialismo parlamentarizado. Las diferencias apuntan a la distribución de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, pero el análisis comparativo para tipificar correctamente los sistemas presidenciales debe considerar otros elementos determinantes, como el tipo de partidos (disciplinados o no), el sistema de partidos (concentrado o fragmentado) o el estilo político (decisionista, mayoritario, consensual). Finalmente Nohlen anota que los sistemas presidenciales no pueden considerarse solo por sí mismos, sino que el funcionamiento de las instituciones debe tener en cuenta el contexto múltiple en que actúan como sistema, por ejemplo: (a) el Estado, su tamaño (Estado vs. mercado), su estructura (Estado unitario o federal), su capacidad de implementación de los resultados del sistema presidencial (Estado fuerte o débil); (b) en la democracia como concepto genérico por encima del sistema de gobierno, en su constitución como democracia constitucional y su defensa; en su modelo participativo (dimensión representativa y/o directa/plebiscitaria); en las formas de


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TIPOS DE SISTEMAS PRESIDENCIALES


participación política informales, en la sociedad civil, su evolución y patrones de comportamiento, y en la cultura política en general, todo lo que incluye la cuestión de la gobernabilidad y de la consolidación democráticas (Nohlen 2011: X-XI). A continuación se presenta el cuadro donde Dieter Nohlen resume los factores principales y fácilmente tipificables que influyen en el manejo del presidencialismo en sus distintas variedades.

Tipo de presidencialismo

Ejercicio del poder

Hiperpresidencialismo o dominante Concentración del poder en el Ejecutivo, aunque la constitución no lo prevé, supresión de los controles horizontales, ejercicio del poder con altos ingredientes personalistas y plebiscitarios al borde de un sistema constitucional-democrático; estilo de decisión jerárquico-decisional

Reforzado o racionalizado Fuerte poder ejecutivo en cuanto a competencias, resultante de reformas constitucionales, racionalización del proceso político en función de agilizar políticas de desarrollo; estilo de decisión mayoritaria

Puro o equilibrado Modelo estadounidense, poderes equilibrados entre el Ejecutivo y el Legislativo, funcionamiento muy dependiente del sistema de partidos; estilo de decisión mayoritaria

Atenuado Poderes constitucionalmente equilibrados entre Ejecutivo y Legislativo, pero el proceso político más determinado por otros factores, especialmente por el tipo de sistema de partidos; estilo de decisión mayoritaria

Parlamentarizado No tanto determinado por elementos constitucionales de origen parlamentarista (por ej. figura de un primer ministro, voto de censura, capacidad de disolver el Parlamento), sino por la práctica política (por ej. gobiernos de coalición); estilo de decisión negocial y de compromiso

Fuente: Nohlen 2011: X

EL PRESIDENCIALISMO EN EL SALVADOR

Se puede afirmar que la inestabilidad política es una de las características principales de la política salvadoreña durante el siglo XX, directamente asociada al autoritarismo. Si bien “en el transcurso de la redemocratización de los sistemas políticos de América Latina en los años 1980, se volvieron a reactivar en todos lados sistemas presidenciales”, será cierto para El Salvador que “en algunos países se han mostrado debilidades funcionales del presidencialismo en la época preautoritaria” (Nohlen 2011: II). Pero, ¿se podría asegurar hoy que el presidencialismo fue el causante de la aparición y consolidación del autoritarismo, de la escasa democracia en El Salvador?

Es necesario anotar que el presidencialismo es una más de las variables -no la única- que puede explicar el escaso nivel democrático alcanzado en El Salvador, siendo necesario contextualizarlo históricamente. La reducida tradición competitiva para llegar al poder por vías legítimas su sumó a la imposibilidad durante el siglo XX de asentar reformas liberales que correspondieran como debía ser a la teoría de separación de poderes, y al tiempo responder a demandas ciudadanas por establecer reconocimientos a los derechos de buena parte de la población trabajadora que desarrollasen un Estado de derecho más garantista (debate y búsqueda que tras la Segunda Guerra Mundial fueron seguidos en varios países de la región,

haciendo la diferencia ente corrientes progresistas liberales y reaccionarias). En el caso de El Salvador el resultado fue el predominio del poder político en manos militares bajo prácticas de fraude electoral constante, por lo que se forjaron en el país dos polos: uno en torno a la defensa de regímenes autoritarios favorables a los intereses de los Estados Unidos -contando con su ayuda económica y militar-, y el otro teniendo como meta concretar un proceso de cambio revolucionario de inspiración marxista. En todo caso, hay que advertir que desde entonces la coyuntura cambiante del contexto histórico ha hecho que la correlación de fuerzas sea un factor que ha podido impulsar en etapas sucesivas la evolución del presidencialismo en El Salvador hasta el presente. ETAPA 1: PRE-CONFLICTO / HIPERPRESIDENCIALISMO (1930-1980)

Los mecanismos básicos del presidencialismo en El Salvador han estado modelados por raíces profundas. Como en el resto de América Latina, la forma de gobierno presidencial es heredera del caudillismo del siglo XIX, en la que los padres de la patria republicana adoptaron una cultura constitucional con preponderancia del ejecutivo, distinguiéndolo de las experiencias parlamentarias en Europa. Esto no implica que no se presentaran a la par del poder oligárquico ciertas reformas liberales en el siglo XIX, pues de la mano del predominio de la economía cafetera, como sucedió en todo el continente, hubo aplicación de las teorías

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librecambistas. Sin embargo solo muy progresivamente serían ampliados los espacios de participación, con una distinción escasa de la separación de poderes y del funcionamiento de los poderes públicos, lo que ha sido una de las limitantes democráticas comunes a las naciones centroamericanas. Así en 1912 se estableció una combinación exitosa de autoritarismo y paternalismo en la que la Guardia Nacional desempeñó el rol de protector del orden interno, por lo que entre 1898 y 1931 incluso no se concretaron golpes de Estado (Alcántara 1999: 131).

En todo caso hay un factor importante a destacar: el presidencialismo sobrevivió en el siglo XX como esquema conductor del poder, y aún bajo los contextos semi-competitivos y autoritarios no dejó de ser parte de la cultura política. De esta forma, tras los intentos modernizantes del gobierno de Manuel Enrique Araujo (1911-1913) –quien sería por ello asesinado-, el primer tercio del siglo XX estuvo marcado por lo que acabó llamándose la dinastía de la familia Meléndez-Quiñónez (1913-1927), pasando a principio de la década de 1930 a un nuevo intento frustrado aperturista que pudo conducir a la democratización de la nación, bajo el presidente Pío Romero Bosque (1927-1931). Pero a partir de 1932, tras el ejercicio oficial de la violencia en los cruentos sucesos de La Matanza y el golpe de Estado militar de Maximiliano Hernández, se cortó toda posibilidad de emprender un cambio, lo cual sustentaría la histórica reacción de líderes del Partido Comunista como Farabundo Martí. De ahí en adelante se establecería la era del militarismo

gerencial del poder político, que paradójicamente reafirmó el presidencialismo tradicional autoritario. Es justamente el paso de un modelo caudillista del siglo XIX al de un presidencialismo autoritario en el XX el que, junto a otras variables históricas, permite el arribo de la guerra antirégimen en la década de 1980 al no haberse superado la exclusión política.

Todos estos elementos permiten definir al presidencialismo salvadoreño en el contexto previo al conflicto, siguiendo la tipología propuesta por Dieter Nohlen (2011: X), como uno del tipo hiperpresidencial o dominante, en el que la concentración del poder en el Ejecutivo se realizó de manera casi completa, y sin la posibilidad de controles horizontales por parte del legislativo o de partidos políticos de oposición. En este sentido, ya desde el siglo XIX el régimen republicano solo lo era formalmente y su contenido era autoritario, restringido y personalista. En todo caso, hay que anotar que el carácter pretoriano, sustentado por la Constitución de 1962, oficializó un monopolio político de la extrema derecha en conjunción con la oligarquía, por lo cual más allá de un personalismo político desde entonces el poder fue compartido por los militares como grupo social dominante y discriminante, encabezándolo de manera rotativa hasta 1979i. Por esto incluso en El Salvador se excluyó la necesidad de recurrir a estrategias plebiscitarias o a mecanismos de participación de la democracia directa, pues el fraude electoral fue utilizado directamente para “legitimar” perversamente el poder. Así,


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coincidiendo con el tipo hiperpresidencialii, la toma de decisiones es catalogable dentro del estilo de decisión jerárquico-decisional, en un contexto directamente autoritario y semi-competitivo. ETAPA 2: CONFLICTO / HIPERPRESIDENCIALISMO (1980-1992)

Durante la etapa de la guerra antirégimen en la que el FMLN enfrentó el poder presidencial en El Salvador, éste, aunque disminuido, mantuvo su configuración de hiperpresidencialismo con un estilo de decisión jerárquico-decisional y dentro de un marco de semi-competitividad. Entre 1979 y 1982 se dio un preámbulo de transición política en medio del fragor de la violencia que incluyó esfuerzos por mejorar los comicios electorales en su desempeño técnico, hasta ir permitiendo el relevo presidencial y despejando el camino para el escenario de paz concretado en 1992. Sin embargo, desde la contradictoria Junta cívico-militar que tras el golpe de Estado del 15 de octubre de 1979 intentó estabilizar el orden, los gobiernos posteriores encabezados por el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) -que había superado al Partido de Conciliación Nacional (PCN) como instrumento indispensable de dominación de las oligarquías desde 1961- en 1984 y 1989 con José Napoleón Duarte y Alfredo F. Cristiani, no se apartaron de la forma de un presidencialismo dominante. Ciertamente no existía entonces campo de maniobra para efectuar una verdadera transición a la democracia, pues los

intentos por establecer comicios libres solo eran una de las aristas necesarias de la democratización, mientras no existiera un proceso de paz y la guerrilla permaneciera activa y excluida como fuerza política en medio de la guerra.

Esto explica que con el arribo al poder en 1984 de José Napoleón Duarte, en lo que pueden llamarse no unas elecciones de apertura pero sí pre-aperturistas, se generaran cambios pero no lo suficientemente fuertes, que comenzaron en todo caso a impulsar la importancia de dos espacios políticos públicos: (a) los partidos políticos y (b), en menor escala, el congreso. Manuel Alcántara define así que “por su propia configuración, difícilmente alguno de los comicios celebrados entre 1982 y 1994 puede considerarse como elecciones “fundacionales”. Más bien fueron elecciones “demostrativas”, en las que el electoralismo fue un engranaje de una política más general con imbricaciones internas y externas y que, vengativamente, impidió por sí mismo fórmulas consensuales entre los principales actores en liza” (Alcántara 1999: 140-141). En efecto, si bien la sociedad salvadoreña realizó paralelamente al desenvolvimiento del conflicto avances para establecer consensos en torno a la búsqueda de la paz a comienzos de la década de 1980, el sistema presidencial en su conjunto estuvo y aún está hoy lejos de funcionar de manera consensuada. En cualquier caso habría que admitir, además del esfuerzo por incentivar una competitividad partidista, el de otorgar cierta importancia al parlamento.

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En este periodo, tras la Ley Transitoria sobre Constitución e Inscripción de Partidos Políticos acordada por la junta cívico-militar en 1981, el Pacto de Apanacea (que definió una plataforma de gobierno para el periodo que concluiría en la elección presidencial de 1984) fue un acuerdo de las fuerzas parlamentarias que incluso permitió postular un presidente provisional con la figura de Álvaro Magaña. Se daría entonces una revaloración del peso del congreso, que en todo caso en ese momento no pudo sobreponerse sobre la lógica dominante de los partidos políticos -la del reformismo del PDC y la defensa a toda cosa del status quo por parte de ARENA-, en la medida en que la elección ganada a segunda vuelta por Duarte resaltó la importancia de la elección directa del presidente. En cualquier caso, a partir de ese momento el PDC después de 1985 fue perdiendo mayoría en el legislativo, lo que le permitió desde 1988 a ARENA y a la figura de Alfredo Cristiani consolidarse como la oposición en el juego institucional mientras la guerrilla del FMLN la ejercía por fuera en medio de la violencia. Una consecuencia importante entonces es que si bien no se transitó hacia un modelo consensuado del ejercicio presidencial desde la perspectiva legislativa con un verdadero equilibro entre los dos poderes, el parlamento recuperó su valor (¡por primera vez se hizo importante en El Salvador que el presidente contara con una mayoría o una minoría en el congreso!). Por ejemplo para ARENA esto fue vital al llegar al poder con Cristiani contando con una mayoría parlamentaria, lo que consolidó al partido como la fuerza política con la que el

FMLN tuvo que negociar su proceso de inclusión política. De igual forma, como se aprecia en la etapa Post-Conflicto, ARENA iría perdiendo terreno parlamentario, siendo ganado o equilibrado por el FMLN como partido, para terminar de consolidar la importancia de una separación mínima de poderes en la dinámica de juego de poder del sistema presidencial en El Salvador. Esta misma dinámica, al menos desde el punto de vista de la naciente competencia partidista, se reflejaría en los resultados de las subsiguientes elecciones regionales y locales.

Se puede concluir retomando la adaptación de la tipología partidista para América Latina, según lo propone Petra Bendel (1995) partiendo de Giovanni Sartori, que antes de 1992 en el caso salvadoreño el presidencialismo se contextualizó en un autoritarismo no competitivo, enmarcado en un sistema de partidos hegemónico dominante que ofreció rasgos de atomización (controlada) y semi-competitividad. Allí el hiperpresidencialismo mantuvo su caracterización dominante y jerárquica. ETAPA 3: POST-CONFLICTO / PRESIDENCIALISMO REFORZADO (1992-PRESENTE)

Tras la guerra se entró en una ruta democrática difícil pero insoslayable en torno al proceso de paz e inclusión política del FMLN. Los aspectos más importantes desde los cambios que sufriría el presidencialismo en El Salvador se desprenden entonces del cumplimiento de una transición

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democrática, que con un hecho decisivo como las llamadas “elecciones del siglo” de 1994 redefinieron el sistema político, que podrá ser denominado en líneas generales del tipo Reforzado o racionalizado, y de estilo de decisión mayoritaria (Nohlen 2011: X).

La primera consecuencia de las elecciones de 1994 fue, como se señaló, no solo relegitimar la sociedad salvadoreña y dar la bienvenida oficial del FMLN al sistema de partidos, sino justamente incidir en éste de manera importante. De aquí que aunque la presidencia recayó en el candidato de ARENA, Armando Calderón Sol, y a la vez la mayoría absoluta de la asamblea y de los municipios del país, el liderazgo en la oposición política se consolidó en la izquierda representada por el FMLN, que pasó así a ejercerla desde la extralegalidad a la legalidad, alcanzando el segundo lugar con Rubén Zamora, superando claramente al proyecto democratacristiano PDC. De allí en adelante se desprenden consecuencias variantes para el presidencialismo en el Salvador, que en todo caso se pueden sintetizar por: (a) la consolidación de la importancia de los partidos y el sistema de partidos políticos; y (b) la consolidación de la importancia del parlamento. Sin que esto implique el arribo a un sistema presidencial del tipo puro o equilibrado (Nohlen 2011: X), es afirmable que la estabilización democrática de la nación se logró por aspectos en torno a la consolidación de la legitimidad de la Presidencia de la República, de su congreso unicameral de tamaño relativamente reducido (Asamblea Legislativa), de un aparato

judicial más eficiente, y en general de una competitividad democrática nunca vista previamente.

Desde el punto de vista del funcionamiento del régimen político, hay que señalar que la Constitución de 1983, como se anotó, fue más producto del pragmatismo que del consenso entre el PDC, ARENA y los militares, que querían habilitar la Ley Transitoria sobre Constitución e Inscripción de Partidos Políticos, permitiéndoles a estos participar en la Asamblea Nacional Constituyente para modernizar la arquitectura institucional del país en una atmósfera despolarizadora. Por su parte el Pacto de Apaneca de 1982, aunque producto del reconstruido arco parlamentario, fue un acuerdo que se limitó a establecer los pasos para formar un gobierno de Unidad Nacional sin referirse al futuro constitucional. Según Alcántara, “La situación podía entenderse como resultado de la estrategia de los democratacristianos en 1980 consistente en el abandono de la búsqueda de alianzas con sectores de la oposición y su concertación, casi exclusiva, con sectores de las Fuerzas Armadas, para intentar poner en práctica una “tercera vía”” (Alcántara 1999: 148).

Sin embargo, la Constitución logró plantearse como una ley fundamental que no podría volver a quedar a merced del hiperpresidencialismo aún presente, al limitarse la capacidad de reformarla, de alterar el sistema de gobierno, el territorio y la alternación en el ejercicio de la presidencia. Por eso se estableció que las reformas posibles tendrían que ser por mayoría absoluta y ratificación


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Tipo de presidencialismo

Ejercicio del poder

Hiperpresidencialismo o dominante Concentración del poder en el Ejecutivo, aunque la constitución no lo prevé, supresión de los controles horizontales, ejercicio del poder con altos ingredientes personalistas y plebiscitarios al borde de un sistema constitucional-democrático; estilo de decisión jerárquico-decisional

Reforzado o racionalizado Fuerte poder ejecutivo en cuanto a competencias, resultante de reformas constitucionales, racionalización del proceso político en función de agilizar políticas de desarrollo; estilo de decisión mayoritaria

Puro o equilibrado Modelo estadounidense, poderes equilibrados entre el Ejecutivo y el Legislativo, funcionamiento muy dependiente del sistema de partidos; estilo de decisión mayoritaria

Atenuado Poderes constitucionalmente equilibrados entre Ejecutivo y Legislativo, pero el proceso político más determinado por otros factores, especialmente por el tipo de sistema de partidos; estilo de decisión mayoritaria

Parlamentarizado No tanto determinado por elementos constitucionales de origen parlamentarista (por ej. figura de un primer ministro, voto de censura, capacidad de disolver el Parlamento), sino por la práctica política (por ej. gobiernos de coalición); estilo de decisión negocial y de compromiso

Fuente: Nohlen 2011: X

pertinente en la Asamblea Legislativa. Con la concreción del proceso de paz de 1992 la Constitución a su vez se modificó para adaptarse al mismo en dos aspectos: (a) el Decreto No. 64 del 31 de octubre de 1991 en cuanto a derechos humanos, asuntos electorales y materias judiciales; y (b) el Decreto No. 152 del 30 de enero de 1992, que afectó el rol de las Fuerzas Armadas las cuales en los siguientes años se verían ampliamente reducidas. Una última modificación, (c) se hizo en abril de 1994 en torno al control privado y estatal de los servicios públicos. Se puede concluir entonces que la reactivación previa del sistema de partidos y el parlamento fue un eslabón necesario para a su vez producir la nueva constitución, la cual a su vez sirvió como punto de partida pre-transicional para acercarse al proceso de paz con el FMLN, el cual significaría la concreción de la transición democrática. PODER EJECUTIVO

El Ejecutivo, conformado por el Presidente y Vicepresidente, Ministros y Viceministros de Estado y sus funcionarios dependientes, rodea curiosamente un presidencialismo aún fuerte, pero que en contraste con el Hiperpresidencialismo ejercido anteriormente se encuentra debilitado. De esta forma el Presidente elegido por un periodo de cinco años no puede ser reelegido para el periodo inmediato siguiente, y debe estar afiliado a uno de los partidos políticos reconocidos legalmente. Así, aunque las atribuciones del jefe del ejecutivo fueron mermadas respecto a otros ejecutivos en América Latina, especialmente en materia de

nombramiento, su injerencia en la labor legislativa es aún alta (Alcántara 1999: 149), pero su capacidad de no abandonar el poder se limitó. Observamos como los partidos políticos recuperaron en definitiva una aceptable importancia central para el sistema político desde el punto de vista del presidencialismo, y se combatió especialmente la era de los jefes de Estado y gobierno que tendían a permanecer en su cargo indefinidamente, lo que era uno de los rasgos de autoritarismo más destacados antes del proceso de paz e inclusión política.

En el resto de sus configuraciones, el presidencialismo funciona actualmente de manera natural en El Salvador: al presidente le corresponde sancionar, promulgar, publicar leyes y reglamentos, y ejecutarlos. De esta forma, así como los parlamentos latinoamericanos han venido avanzando en consolidar la función de control político, el presidencialismo ha mantenido el derecho a una iniciativa de ley por medio de sus ministros y en ejercer el veto frente a la Asamblea, lo cual puede ser ratificado o rechazado. Estas características observadas desde el autoritarismo previo parecerían debilidades, pero corresponden a la modelación normal en el presidencialismo y en la separación de poderes en un sistema democrático competitivo. Desde el punto de vista de las cuotas de poder, el presidente sí se ha visto disminuido, en el sentido en que se le ha limitado a nombrar o remover a sus ministros y viceministros, y a proponer las ternas de personas que la Asamblea Legislativa contempla para elegir a los dos designados a la

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Presidencia que reemplazarían en caso de necesidad al Presidente y al Vicepresidente. Se acabó así el desproporcionado alcance clientelar que gozaba la cabeza del ejecutivo, aunque se reserva a diferencia de buena parte de las naciones de la región el derecho a elegir los gobernadores de cada departamento, lo cual demuestra la persistencia de un modelo más centralista, aunque a nivel municipal la democracia descentralizadora se ha extendido para la elección de los alcaldes y los concejos municipales, siendo estos autónomos económica, técnica y administrativamente. Por lo demás el presidente tiene la atribución dentro del Consejo de Ministros de elaborar el plan general de gobierno y el presupuesto nacional a presentar en la Asamblea Nacional. En este sentido, aunque el presidente en efecto sigue siendo determinante y fuerte, hay un mayor equilibro frente al legislativo desde la década de 1980 corroborado luego de 1992, pues el presidente así como ha cedido también obliga a su congreso a mantenerse reunido para trabajar, pues en caso tal podrían suspenderse las garantías constitucionales, así como convocarlo extraordinariamente en caso de necesidad. PODER LEGISLATIVO

El legislativo se destaca por ser unicameral y establecer que la mayoría de miembros de la Asamblea Legislativa son suficientes para deliberar, quienes deben renovarse cada tres años aunque pudiendo ser reelegidos. La reafirmación del legislativo descansa en su capacidad autonormativa, su potestad legislativa, la

interpretación de las leyes y el control al poder ejecutivo. Además de la elección de las ternas propuestas por el presidente para los designados a la Presidencia y la Vicepresidencia, lo hace sobre el presidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el presidente y miembros del Tribunal Supremo electoral, el presidente y magistrados de la Corte de Cuentas de la República, del Fiscal General, del Procurador General, del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y de los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura (Alcántara 1999: 150).

El vértice del control del gobierno, que termina por aumentar el equilibrio de poder frente al ejecutivo, se efectúa mediante la posibilidad de declarar, con no menos de dos tercios de los diputados, la incapacidad física o mental del Presidente y del Vicepresidente, extendiéndose a poder interpelar a ministros y altos funcionarios, y a nombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y adoptar sus acuerdos o recomendaciones, que incluyen sugerir a la presidencia la destitución de servidores públicos. La creación de las leyes recae de manera compartida entre las diferentes ramas del poder público, aunque con preponderancia del legislativo como es usual. Así los diputados, el presidente por medio de sus ministros y la Corte Suprema de Justicia (en materias judiciales, notariales, de abogacía y tribunales) y los concejos municipales en cuanto a impuestos locales cuentan con iniciativa legislativa (Alcántara 1999: 151).


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Presidencia que reemplazarían en caso de necesidad al Presidente y al Vicepresidente. Se acabó así el desproporcionado alcance clientelar que gozaba la cabeza del ejecutivo, aunque se reserva a diferencia de buena parte de las naciones de la región el derecho a elegir los gobernadores de cada departamento, lo cual demuestra la persistencia de un modelo más centralista, aunque a nivel municipal la democracia descentralizadora se ha extendido para la elección de los alcaldes y los concejos municipales, siendo estos autónomos económica, técnica y administrativamente. Por lo demás el presidente tiene la atribución dentro del Consejo de Ministros de elaborar el plan general de gobierno y el presupuesto nacional a presentar en la Asamblea Nacional. En este sentido, aunque el presidente en efecto sigue siendo determinante y fuerte, hay un mayor equilibro frente al legislativo desde la década de 1980 corroborado luego de 1992, pues el presidente así como ha cedido también obliga a su congreso a mantenerse reunido para trabajar, pues en caso tal podrían suspenderse las garantías constitucionales, así como convocarlo extraordinariamente en caso de necesidad. PODER LEGISLATIVO

El legislativo se destaca por ser unicameral y establecer que la mayoría de miembros de la Asamblea Legislativa son suficientes para deliberar, quienes deben renovarse cada tres años aunque pudiendo ser reelegidos. La reafirmación del legislativo descansa en su capacidad autonormativa, su potestad legislativa, la

interpretación de las leyes y el control al poder ejecutivo. Además de la elección de las ternas propuestas por el presidente para los designados a la Presidencia y la Vicepresidencia, lo hace sobre el presidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el presidente y miembros del Tribunal Supremo electoral, el presidente y magistrados de la Corte de Cuentas de la República, del Fiscal General, del Procurador General, del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y de los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura (Alcántara 1999: 150).

El vértice del control del gobierno, que termina por aumentar el equilibrio de poder frente al ejecutivo, se efectúa mediante la posibilidad de declarar, con no menos de dos tercios de los diputados, la incapacidad física o mental del Presidente y del Vicepresidente, extendiéndose a poder interpelar a ministros y altos funcionarios, y a nombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y adoptar sus acuerdos o recomendaciones, que incluyen sugerir a la presidencia la destitución de servidores públicos. La creación de las leyes recae de manera compartida entre las diferentes ramas del poder público, aunque con preponderancia del legislativo como es usual. Así los diputados, el presidente por medio de sus ministros y la Corte Suprema de Justicia (en materias judiciales, notariales, de abogacía y tribunales) y los concejos municipales en cuanto a impuestos locales cuentan con iniciativa legislativa (Alcántara 1999: 151).

PODER JUDICIAL

Conformado por la Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los tribunales que establecen leyes secundarias, este poder ha sido actualizado a las normatividades comunes en América Latina, donde se promueve la gratuidad de la justicia, la carrera judicial, y se cuenta con el apoyo de un Consejo Nacional de la Judicatura para proponer candidatos a los cargos de magistrados y jueces. Nuevamente la definición de separación de poderes se observa en el hecho de que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia son elegidos por la Asamblea Legislativa, aunque con un preponderante rol al accederse a esos cargos por un periodo de nueve años y pudiendo ser reelegibles. En todo caso la Corte se renueva por terceras partes cada tres años.

Destaca así que no existe una Corte Constitucional, sino una Sala de lo Constitucional, que efectúa el control constitucional a la vieja usanza de otros legislativos en la región, además siendo la encargada de dirimir las controversias entre el legislativo y el ejecutivo cuando éste devolviera proyectos de ley por considerarlos inconstitucionales. Los cinco magistrados de esta importante Sala son designados por la Asamblea, siendo uno de ellos y su cabeza el presidente de la Corte Suprema de Justicia. Como complemento el Consejo Nacional de la Judicatura, cuyos miembros también son elegidos por la Asamblea, vela por proponer candidatos a las magistraturas de la Corte Suprema de Justicia y a las Cámaras de Segunda

Instancia, Jueces de Primera Instancia y Jueces de Paz, además de liderar la Escuela de Capacitación Judicial. Todo este esfuerzo, luego de los procesos de paz e inclusión política en El Salvador, ha sido complementado con el derecho de petición de los ciudadanos a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de alguna ley. INSTITUCIONES DE CONTROL

El Salvador cuenta con un Fiscal General de la República, un Procurador General de la República y un Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, elegidos por la Asamblea Legislativa, con duración de tres años siendo relegibles. El Fiscal como defensor de los intereses del Estado y la sociedad, tiene la capacidad de velar por las acciones de justicia referentes a los derechos humanos. El Procurador General vela por los intereses de la sociedad familiar, los menores de edad y personas incapacitadas de defenderse, mientras que el Procurador para los Derechos Humanos fue incorporado en la reforma constitucional de 1991 para respaldar desde la investigación, la asistencia y la vigilancia los recursos al desarrollo de un programa permanente de promoción de los mismos, lo cual es coincidente con la agenda establecida en el proceso de paz entre el gobierno y el FMLN. SISTEMA ELECTORAL

El Salvador ha renovado su vida electoral incluso desde antes de la aparición de la Constitución de 1983 con

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miras a los comicios legislativos de 1982, estableciéndose el sufragio como un deber ciudadano de ejercicio libre, directo, igual y secreto. Ha existido entonces un intencionado uso del revalorado sistema electoral como variable independiente para estimular el desarrollo del sistema de partidos a partir de 1982. Esta meta se lograría parcialmente en su interrelación con otras variables, como la propia renovación del presidencialismo como sistema de gobierno y la de los partidos políticos hasta 1992, en un marco de inicio transicional a la democracia aunque la naturaleza política del país continuó destacándose por la semi-competitividad, estableciendo un sistema de partidos artificialmente bipartidista, que abarcó únicamente el espectro político desde el centro a la extrema derecha. Justamente como lo anota Manuel Alcántara (1999: 154): “Uno de los logros del proceso de pacificación ha sido la apertura del abanico partidista a la izquierda”, lo cual se pudo lograr solo a partir de una credibilidad y confianza en el sistema electoral (hasta ese momento y durante la década de 1980 –en medio de la guerra antirégimen- las fuerzas revolucionarias en torno al FMLN repudiaban la alternativa electoral y prefirieron concentrarse en el campo bélico), sometidas a prueba crucial en las “elecciones del siglo” de 1994 y afirmadas hasta el presente. Se trata, como se ha insistido, de la recuperación de la participación desde los principios de la democracia representativa en el marco de las transiciones democráticas experimentadas en América Latina, recobrando la importancia central de los

procesos y sistemas electorales (Nohlen/Picado/Zovatto: 1998). Y como se mencionó en el caso particular salvadoreño en cuanto a la elección del presidente, es sobresaliente el que se haya estipulado que para la promoción de candidatos a cualquier cargo de elección popular deben ser estos propuestos por algunos de los partidos legalmente reconocidos. Desde el punto de visa de la mecánica electoral, las campañas electorales tienen una duración de cuatro meses para las presidenciales y dos para las legislativas, utilizándose para el Presidente y Vicepresidente el sistema mayoritario de doble vuelta, en caso de que en la primera no hubiera alcanzado un candidato la mayoría absoluta, acudiendo así en el plazo de treinta días los dos partidos políticos que hubieran logrado el mayor respaldo. El cargo de la cabeza del ejecutivo es por cinco años sin posibilidad de reelección. Por su lado los diputados se eligen por representación proporcional, en listas cerradas y bloqueadas por distritos conformados según criterios proporcionales. Los alcaldes se eligen por el sistema de primera mayoría.

Siguiendo la tendencia a formas de financiación mixta de las campañas electorales (Zovatto/Gutiérrez 2011), la constitución permite la entrega de dineros públicos a los partidos políticos, habiéndose regulado estos pagos para aquellos que alcanzan un umbral electoral de mínimo el 5% de los votos válidos de cada elección, lo cual les permite obtener adelantos para comicios venideros. Pero el aspecto más importante es que tras la reforma



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constitucional de 1991 que se adelantó en medio del proceso de paz, la autoridad suprema en torno a la actividad del sufragio es el Tribunal Supremo Electoral que sustituyó al vetusto Consejo Central de Elecciones. Esta ola modernizante postuló que el Tribunal se nombra por un periodo de cinco años, con cinco magistrados elegidos por la Asamblea Legislativa, siendo tres de ellos de las coaliciones legales con mayor número de votos en la última elección presidencial, y los otros dos elegidos con el voto de dos tercios de los diputados electos a partir de dos ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. Y de nuevo, reforzando la importancia del sistema de partidos, el presidente a su vez es propuesto por el partido mayoritario. Finalmente, como recuerda Alcántara, los procesos electorales salvadoreños aún han estado lastrados por la conformación de colegios electorales por orden alfabético, lo que obliga a la ciudadanía a someterse a complejos desplazamientos en busca del centro de votación correspondiente, desincentivando la participación (Alcántara 1999: 154) o abriéndole así puertas a la corrupción, por ejemplo con la compra de votos a cambio de transporte. FUERZAS ARMADAS

El presidencialismo en el Salvador consiguió un avance fundamental a partir de la década de 1980: el desmarcarse de la relación tutelar y de control directo por parte de las fuerzas armadas. Se trató de la superación del modelo que imperó entre 1948 y 1979, que promovía candidaturas oficialistas militares a la

presidencia, lo que redundó en el prolongado sistema político autoritario y semi-competitivo descrito. Desde entonces no ha existido un partido político que represente un oficialismo de carácter militar o de patronazgo clásico sobre los electores (Alcántara 1999: 154). En este sentido la cultura de proteccionismo militar sobre la vida política se vio fuertemente disminuida, aunque no suspendida debido al desarrollo de la guerra antirégimen, que prolongó altos niveles de autonomía extra-constitucional respecto al poder civil hasta la concreción del proceso de paz con los Acuerdos de Paz de Chapultepec de 1992, incluso hasta mediados de la década de 1990. En todo caso, a partir de 1992 no se puede hablar de un presidencialismo condicionado por lo militar.

Desde el punto de vista de las políticas públicas, la seguridad se constituyó en uno de los rubros más importantes que condicionaron la labor ejecutiva hasta finalizada la guerra civil, pues se calcula que el 30% del presupuesto se invirtió en defensa, incluyendo grandes sumas de ayuda recibidas para combatir la insurgencia armada por parte de los Estados Unidos. El final de la guerra entonces también significaría la moderación de una estrecha relación de entrenamiento, apoyo material y logístico de las fuerzas armadas norteamericanas a las salvadoreñas. Para la toma de decisiones del presidencialismo, se recuperó como se señaló el papel del sistema de partidos y del poder legislativo, que se encontraban antes del proceso de paz e inclusión política por debajo del rango de

!""#$!""%$!""&$!""'$!""($!"")$$*!+,"--.!"-"$$$$$$$$$$$$$$$$$$!!!/!!!!!!$ Año 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Diferencia 2011/2010 Chile 50 54 64 66 67 55 59 85 55 28 -27 Brasil 34 62 53 47 62 58 79 84 86 67 -19 Uruguay 30 16 12 72 63 61 61 74 75 63 -12 R. Dominicana 21 62 61 46 50 47 45 36 -9 El Salvador 35 48 57 58 48 54 51 83 71 63 -8 Nicaragua 84 32 30 32 23 54 32 37 58 50 -8 Paraguay 5 8 57 39 33 17 86 69 55 49 -6 Costa Rica 52 37 50 32 56 55 45 75 53 48 -5 Bolivia 42 24 48 60 54 60 53 57 46 41 -5 Guatemala 12 15 36 44 45 28 46 52 47 43 -4 Colombia 13 64 75 69 70 68 75 72 75 75 0 México 47 46 41 41 60 60 58 52 59 59 0 Honduras 57 52 44 39 57 56 35 51 52 1 Venezuela 51 35 43 65 65 61 48 45 47 49 2 Panamá 23 14 20 39 57 37 41 80 59 62 3 Ecuador 30 27 20 24 23 74 66 59 58 64 6 Argentina 14 86 73 71 73 52 34 25 40 57 17 Perú 23 10 8 16 57 29 14 26 30 52 22

Fuente: Latinobarómetro 2002- 2011 (Informe 2011: 24)

01$23456$,7895:,$;$<;$,7895:,$=,$>534+?<$65=$>;:+58<$$$;$@$*!+,"--.!"-"$$$$$$$$$$$$$$$$$$!!!/!!!!!!$ La democracia Gobierno Da lo No sabe/ Es preferible Autoritario mismo No Responde Venezuela 77 14 6 3 Uruguay 75 11 9 5 Argentina 70 14 15 2 R. Dominicana 65 22 9 4 Costa Rica 65 14 15 7 Bolivia 64 11 16 10 Chile 61 14 22 3 Ecuador 61 23 12 4 Panamá 60 19 11 9 Perú 59 16 18 7 Latinoamérica 58 17 18 7 Colombia 55 11 27 7 El Salvador 54 16 23 6 Paraguay 54 25 17 4 Nicaragua 50 15 19 16 Brasil 45 19 22 13 Honduras 43 27 23 7 México 40 14 36 10 Guatemala 36 22 31 11


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los militares para la toma de decisiones. La paz significó entonces un verdadero estímulo a la reasignación del rol democrático de vigilantes de la constitución que deben tener las fuerzas armadas en una sociedad democrática, y del respeto a la jerarquía del presidente. De igual forma la reducción de las fuerzas armadas tras el proceso de paz con el FMLN significó un alto desafío, en un desarme progresivo que se realizó paralelo al de la entrega de armas efectivas, desmovilización y planes de resocialización de buena parte de los miembros de la guerrilla. Las fuerzas armadas se encontraban fortalecidas, apoyadas por un servicio militar obligatorio y preparadas para la guerra, pero no para la paz y la democracia. De esta forma, la superación del papel protectoral de los militares en la vida política significó no solo reorientar su rol central contrainsurgente y condicionador de la política salvadoreña, sino el permitir la resolución pacífica de los conflictos ordinarios y la interacción para que los actores políticos establecieran consensos mínimos por su cuenta tras décadas de no haberlo podido hacer. Por otro lado, hay que mencionar que diversos grupos de extrema derecha de apoyo paramilitar en la denominada “guerra sucia”, conocidos como escuadrones de la muerte, también debieron desmovilizarse.

Para las fuerzas armadas, el asumir el rol de garantes del orden constitucional se vio acompañado además por la decisión del congreso de suspender fueros militares especiales y asumir la justicia militar a través tribunales ordinarios contra los delitos

que atenten contra la organización del Estado y la paz pública. Tras la reforma constitucional de 1992 se separó la defensa nacional de la seguridad pública, para que estas dos tareas quedaran adscritas a ministerios diferentes, buscando asegurar junto a otras medidas la subordinación del poder militar al control civil (Alcántara 1999: 159). Esto puede verse como un rasgo común en los procesos de paz: la desmilitarización de lo policial, y la recomposición de las tareas de lo militar dentro de unos límites constitucionales mejor definidos. CULTURA POLÍTICA, GRUPOS DE PRESIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA

La sociedad civil, entendida como los distintos espacios organizativos de la ciudadanía frente al Estado y la influencia creciente del mercado, es otro de los elementos que vale la pena considerar en torno al presidencialismo actual en El Salvador, pues de su posicionamiento se desprende en buena medida un indicador del grado de libertad y a la vez de legitimación del sistema político. Como lo señala Peter Thiery, los estudios sobre transiciones políticas han puesto muchas ilusiones en las reformas y en el desarrollo democrático que se puede desprender de la fuerza de las distintas formas de organización de la sociedad civil en las nuevas democracias de Europa del Este, África, Asia y América Latina (Thiery 2001: 595).

Así se puede afirmar que la sociedad civil se encuentra en pleno desarrollo tras el proceso de paz de 1992, fundando una sociedad pluralista. De partida, entre los aspectos que más





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llaman la atención está el que la constitución salvadoreña garantiza el libre ejercicio de todas las religiones, pero concede especial personalidad jurídica a la Iglesia Católica, en un claro reconocimiento al papel de denuncia y protección de los derechos humanos que hizo frente al régimen de extrema derecha que gobernó al país, incluso poniendo muchas víctimas. Por eso destaca que las corrientes modernas de la sociedad civil surgieron justamente como grupos de presión que propendían la pacificación del país, partiendo de la Comisión de Derechos Humanos (1982) y la Comisión de Paz (1983), que buscaban bajo el liderazgo de la Iglesia Católica fomentar un clima benigno de reconciliación frente a la visita del Papa que se realizó en marzo de 1983.

Correspondiendo con los altos niveles de polarización ideológica que aún persisten, las organizaciones sindicales han producido numerosas asociaciones, como la Unidad Popular Democrática (UPS) que logró acuerdos como el Pacto Social con la llegada del gobierno democratacristiano en 1984. Luego, aprovechando el derecho de sindicalización que los trabajadores del campo obtuvieron con la Constitución de 1983 (expresamente prohibido anteriormente), se creó la Unidad Nacional de los Trabajadores Salvadoreños (UNTS), la cual en todo caso ha tenido que luchar contra disposiciones del Código de Trabajo que han limitado el asociacionismo y la huelga en tiempos de cosechas, lo que refleja aún la visión reaccionaria de muchos empresarios. Como lo señala Alcántara (1999: 160), los sindicatos

más combativos se encuentran en el sector público, recogiendo desde los trabajadores del seguro social, los maestros y diversos empleados de los ministerios, hasta grupos surgidos en el contexto del proceso de inclusión política como la Asociación de Productores Agrícolas Salvadoreños (APROAS) que son antiguos patrulleros colaboradores del ejército durante la guerra antirégimen, o la Asociación de Magistrados y Jueces de El Salvador (AMJUES) y la Asociación de Jueces de Paz de El Salvador (AJUPES). Todos estos grupos, reinvindicados lentamente, han convertido la figura del presidente en el elemento mediador por excelencia de los conflictos, presionando y exigiendo salidas a las tensiones políticas, económicas y sociales adyacentes.

Más allá de la definición de sociedad civil que se aleja de los intereses particulares o de los relacionados directamente con el Estado, el sector privado también ha constituido sus grupos de presión que han alcanzado niveles de relación estrecha con los partidos políticos. Estas organizaciones empresariales vienen funcionando desde la década de 1960 y se han vinculado especialmente al desarrollo de un partido, ARENA, como sucedió con la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), que hace parte de la llamada Alianza Productiva. Existen diferentes grupos de asociaciones ligadas al sector productivo que se han venido consolidando, como la Unión Productiva Salvadoreña o la Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI), y también en torno a la Cámara de Comercio e Industria del El Salvador (CCIES), la Cámara

!""&$!""'$!""($!"")$$$ *,"--.!"-"$$$$$$$$$$$$$$$$$$!!!/!!!!!!$ 96 97 98 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Iglesia 76 74 78 77 72 71 62 71 71 71 74 66 68 67 64 Radios 51 41 55 69 55 55 56 58 49 Televisión 50 46 45 42 49 45 36 38 55 64 47 51 54 56 58 Diarios 46 36 40 47 44 45 48 49 51 45 Bancos 27 44 44 44 43 Gobierno 28 25 24 30 36 43 39 44 45 45 40 Fuerzas Armadas 41 42 38 43 38 38 30 40 32 44 51 45 45 45 39 Empresa Privada 36 32 41 34 42 41 41 42 44 38 El Estado 41 38 Municipio/ Gobierno local 31 32 34 37 36 39 41 37 Policía 30 36 32 29 30 33 29 37 37 37 39 37 34 35 33 Parlamento 27 36 27 28 24 23 17 24 28 27 29 32 34 34 32 Administración Pública 27 28 30 31 34 35 31 Poder Judicial 33 36 32 34 27 25 20 32 31 36 30 28 32 32 29 Sindicatos 28 23 23 31 30 30 28 Partidos Políticos 20 28 21 20 19 14 11 18 19 22 20 21 24 23 22 Fuente: Latinobarómetro 1996 2011 (Informe 2011: 54)

!""'$!""($!"")$A$$$*!+,"--.!"-"$$$$$$$$$$$$$$$$$$!!!/!!!!!!$ 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Barack Obama 7,0 6,3 6,3 Dilma Roussef 6,0 Rey Juan Carlos I 5,9 5,9 5,7 5,9 5,8 5,9 Juan Manuel Santos 5,5 5,9 Felipe Calderón 5,0 5,7 5,7 5,6 5,8 José Mujica 5,4 5,7 Cristina F.de Kirchner 4,7 4,8 5,1 5,7 J.L. Rodríguez Zapatero 5,6 5,6 5,5 5,8 5,6 5,6 Mauricio Funes 5.6 5,5 Laura Chinchilla 5,3 5,3 Rafael Correa 4,7 5,0 5,0 5,2 5,3 Fernando Lugo 5,5 5,0 4,9 5,2 Ollanta Humala 5,2 Sebastián Piñera 5,0 5,1 Evo Morales 4,9 4,9 4,8 4,8 4,7 4,9 Hugo Chávez 4,5 4,5 4,3 3,9 3,9 4,4 Daniel Ortega 4,0 4,3 4,3 4,1 Fidel Castro 4,3 4,3 4,2 4,0 3,8 3,1



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Salvadoreña de la Construcción (CASALCO) o a la Asociación Bancaria Salvadoreña (ABANSA). Estas organizaciones, que parecen normales en cualquier país con un sector privado definido, se han agrupado a la derecha del espectro político, mientras que las más pequeñas como la Asociación de Empresarios de Autobuses Salvadoreños (AEAS), la Federación Nacional de la Pequeña Empresa (FENAPES) y la Asociación de Medianos Empresarios de El Salvador (AMPES) lo han hecho desde la izquierda, actuando en la oposición a los gobiernos previos al FMLN, aunque apoyando a éste en su arribo a la presidencia con Mauricio Funes desde 2009 y demandándole resultados concretos.

Por su parte los estudios de opinión como Latinobarómetro (www.latinobarometro.org) reflejan un país que se alcanza a ubicar por encima de la media de la calificación de la democracia de su país. Si bien se han dado porcentajes hasta del 73% que califican aún de “injusta o muy injusta” la situación, o de un 56% que cree que el país ha retrocedido, o de una mayoría que tiende a castigar el desempeño del Estado de Derecho (lo cual no significa que lo rechacen), la democracia como metodología de convivencia es aprobada. Quienes consideran que un gobierno autoritario podría ser una opción son minoría, aunque la mayoría opina que la democracia tiene que mejorar. Con una cultura política que a finales de los años noventa mostraba ya una ubicación por encima del promedio a la izquierda (Alcántara 1999: 161) y una reivindicación mayoritaria de la religión

católica con porcentajes cercanos al 40% que consideraban la situación económica como estable, la situación podría ser preocupante pero se ubica por encima de la media centroamericana. Y es precisamente en cuanto a la confianza en las instituciones donde este apoyo es superior. Tras el proceso de paz, a partir de 1992 la policía, el congreso, los partidos políticos y la iglesia católica obtienen apoyos en la sociedad civil, pero son justamente las autoridades unipersonales las concebidas como las más indispensables: el presidente y los alcaldes. De allí a que la ciudadanía sienta que el poder se concentra en manos del gobierno (44%), las grandes empresas (38%) y los partidos políticos (25%) (Alcántara 1999: 165). En todo caso no está de más recordar la necesidad de una lectura crítica propositiva, minuciosa y ojalá comparativa de las mediciones de opinión pública, que tenga en cuenta la evolución del contexto histórico, donde se dan contradicciones (en algunos casos aparentes, en otros reales) como encontrar en el caso de El Salvador en la actualidad un claro apoyo alto a la labor del presidente, pero aunque se de uno mayoritario a la democracia en conjunto sea este inferior a la media latinoamericana (Latinobarómetro: Informe 2012)

Los salvadoreños aún desconfían de la integridad de los procesos electorales, pero tienden a asumir como en el resto del continente que los partidos políticos son indispensables para el ejercicio democrático. En todo caso ante indagaciones sobre la socialización política los patrones muestran una

ciudadanía apática, en la cual el 41% dice aproximarse frecuentemente a las noticias políticas y solo el 25% dialoga sobre política, lo que paradójicamente puede interpretarse como una disminución de la cultura política tras el establecimiento de la democracia, que si bien se vio fortalecida, sufre aún traumas del pasado autoritario y la guerra civil (Alcántara 1999: 171). Sin embargo, a la vez es posible pensar que justamente es la superación del conflicto la que conlleva en un cierto estado de reposo o rutinización democrática a cierta apatía ciudadana.

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APRUEBA LA FORMA EN QUE EL PRESIDENTE ESTÁ DIRIGIENDO AL PAÍS (%)













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CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES - PROMEDIO AMÉRICA LATINA 1996-20113 004


APOYO A LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA 2011 (%)








BALANCE

La dinámica actual del sistema presidencial en El Salvador se puede considerar como la superación de un Hiperpresidencialismo, para avanzar a la definición de Presidencialismo reforzado a partir de 1992, siguiendo las categorías de Dieter Nohlen (2011). Es afirmable entonces que el Hiperpresidencialismo, previamente institucionalizado a la década de 1980, se fue debilitando, a la par que se desarrolló la guerra antirégimen y se buscó por medio de la nueva Constitución de 1983, del reforzamiento de la rama legislativa y del renacimiento del sistema de partidos compensar la concentración del poder en el ejecutivo. Sin embargo, no serían suficientes los esfuerzos mientras no existiera una verdadera democracia

competitiva, y solo con posterioridad al proceso de paz e inclusión política en que participó el FMLN el presidencialismo se ha podido ejercer en unas condiciones de normalidad inéditas en la nación centroamericana.

De alguna forma, con los

experimentos electorales en medio del conflicto en la década de 1980, se abrió espacio para la transformación del presidencialismo, que vivió su propia “transición” particular. Con el arribo a la presidencia de José Napoleón Duarte se puede hablar del primer presidente civil salido de las urnas desde Arturo Araujo, aunque continuara el ejercicio del poder desde una voluntad y una personalidad concéntrica, (Escobar: 2010). Pero no

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EVALUACIÓN DE LÍDERES (ESCALA 1-10)






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hay que confundir un estilo presidencial aún autoritario y concentrador del poder en exceso con el de un presidencialismo reforzado. Luego, desde las vísperas del fin de la guerra y en los años que han transcurrido hasta el presente, los dos decenios sucesivos en poder de ARENA a su vez fueron desgastando el viejo presidencialismo, para encausarlo recientemente en una nueva dinámica que es la supervivencia de un Presidencialismo reforzado pero no monolítico, donde tras el arribo del FMLN al poder con la figura de Mauricio Funes en 2009 se ha llegado a una dualidad inédita: el fuerte desgaste de la relación entre el presidente y su partido, con una relación ambigua del sistema de partidos sobre el sistema presidencial, donde más allá de establecerse un “gobierno dividido” según la definición clásica de contar o no con una mayoría en el congreso, el ejecutivo desarrolla su tarea de manera solitaria. En la coyuntura reciente se puede afirmar que la estrategia del FMLN de haber contado con un candidato a la presidencia despolarizador de origen civil y no guerrillero fue muy importante para obtener el poder, pero no para garantizar la unidad del partidoiii.

El hecho de que el presidente y el FMLN tras llegar al poder se hallen lejos de ser una fusión programática y estratégica se convierte en un factor que puede permitir que el presidencialismo cambie de perfil. “Las circunstancias, más allá de las fricciones no sólo entre la cabeza de la administración y su partido, sino también en el seno del esquema partidario, hacen que se carezca en el escenario político actual de margen

realista para que el presidencialismo unipersonal se imponga como fuerza arbitraria absorbente, según ocurrió hasta hace poco y sobre todo hace poco” (Escobar: 2010). Según esta lógica, un presidencialismo acorde con la evolución democrática nacional requeriría que todos los poderes políticos reconozcan y acepten sus límites. La lección más importante del cambio de conducta del poder dentro de la transición democrática ocurrida en El Salvador, sería entonces la aceptación de que alrededor de los poderes políticos, económicos y sociales el presidente tiene a su cargo la dirección ejecutiva del proceso político durante un tiempo constitucional determinado: “dicha dirección en ningún caso debería convertirse en concentración, y mucho menos llevar a que la concentración pase a ser absorción” (Escobar: 2010). Estas conductas viciosas son posibles si los poderes abandonan su rol equilibrador y dejan en libertad al poder ejecutivo de turno, como habría sucedido de manera progresiva durante la prolongada gestión de ARENA, lo cual nos recuerda que ante los poderes fácticos de control presidencial sobre la arquitectura institucional, la plena competitividad democrática no ha sido un paradigma ideal alcanzado a plenitud en la fase posterior al proceso de paz de 1992, y por ello se habla aquí de un tipo de Presidencialismo reforzado en el presente, primando un estilo de decisión mayoritaria en torno suyo.

Para analistas como David Escobar (2010), de cara a la cultura política de la nación, “en las condiciones presentes el presidente Funes tiene una oportunidad de oro para usar su poder presidencial en

función educativa: de su propio partido, del sistema político y de la conducta administrativa”. Estos son aspectos que para el ciudadano corriente no se explican desde la comprensión detallada de las tipologías politológicas discutidas, sino desde el reclamo a un acercamiento a la transparencia gubernamental, a la reducción de la corrupción y a las buenas políticas públicas, anhelos de la población descuidados por la clase política tradicional autoritaria y aún persistentes en manos de los gobiernos posteriores a 1992. El reto se plantea en doble vía, desde una perspectiva cultural e institucional: utilizar el presidencialismo tradicional como palanca para desmontar la base viciosa del mismo que aún sobrevive del pasado autoritario, también presente en otras naciones de la región, para establecer un presidencialismo más equilibrado y con una estilo de decisión menos vertical que permita el sostenimiento del régimen democrático.

Pero este desgaste ha tenido límites, pues como advierte Nohlen en el presidencialismo de tipo Puro o equilibrado o en el Atenuado también los sistemas de partidos se hacen importantes y la relación entre el ejecutivo y el legislativo es mucho más equilibrada, pero el El Salvador no alcanza esta denominación en la medida que existe una toma de decisiones primordialmente del estilo mayoritaria que no consolida una cultura consensual, y si bien se ha avanzado en el balance de los poderes se sigue jugando a favor del presidente. En todo caso, respecto a la variable del sistema de partidos, éste se ha hecho muy importante para definir la política de los últimos 20 años, en la

medida que la polaridad básica ideológica entre centro derecha vía ARENA e izquierda vía FMLN, es predominante sin duda desde 1992, llegando a ser la más alta de América Latina (Alcántara 1999: 158). Esto implica como se ha señalado una recuperación ya no solo aislada de las variables institucionales, del legislativo a través del parlamento en la etapa previa, sino de la vida partidista y del sistema de partidos para reforzar la relación interdependiente de la triada de estudio sugerida por Dieter Nohlen (1999) entre Sistemas de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos, que es la que nos permite afirmar hoy en su desempeño conjunto del predominio de un contexto competitivo y democrático.

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NOTAS i Los gobiernos de El Salvador en ese periodo fueron encabezados por los siguientes presidentes, todos militares: Coronel Julio Rivera (1962-1967); Coronel Fidel Sánchez (1967-1972); Arturo Molina (1972-1977); y el general Humberto Romero (1977-1979). ii El ex-magistrado del Tribunal Supremo Electoral de El Salvador (TSE) Félix Ulloa (2010), denomina el hiperpresidencialismo de su país como Presidencialismo Hegemónico. iii Las controversias entre el presidente Funes y el FMLN se han prolongado en torno a diferencias con la dirigencia y militantes del partido, pues el primero ha establecido como modelos de gobierno a seguir los casos de Lula da Silva en Brasil y el de Barack Obama en los Estados Unidos, lo que marca distancia con el ala radical que quisiera alguna cercanía con los casos de Daniel Ortega en Nicaragua

o Hugo Chávez en Venezuela. Funes también ha sido contrario a una adhesión de El Salvador a la Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) y al denominado Socialismo del siglo XXI. Dentro de su labor el presidente ha llamado las controversias de normales, pero señalando que su tarea como cabeza del ejecutivo no responde al interés de partido alguno, lo que deja una sensación de contradicción o al menos de deslealtad con el FMLN, aunque de manera respetable llegando por medio de un decreto a prohibir a sus funcionarios realizar o involucrarse en actos políticos y electorales con miras a las elecciones legislativas y municipales de 2012. En cualquier caso, el grupo "Movimiento de Ciudadanos por el Cambio" con integrantes del "Movimiento Amigos de Mauricio", que prestó su apoyo a la campaña presidencial al margen del FMLN, ha reiterado su confianza al mandatario y la dirigencia del FMLN ha mantenido el respaldó al presidente en el término de su primera fase de gobierno.


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josé alejandro cepeda

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