j.- javier cuenca cervera

INAP

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ISBN 978-84-7351-292-3

P.V.P.19,00 €

(IVA incluido)

MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN

LOS GOBIERNOS LOCALES

J. Javier Cuenca Cervera

MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN



INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN púBLICAMADRID, 2010

Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

fICHA CATALOGRáfICA DEL CENTRODE pUBLICACIONES DEL INAp

CUENCA CERVERA, J. Javier

Manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales [Texto impreso] / J. Javier Cuenca Cervera. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración pública, 2010. – 258 p. ; 24 cm. – (Estudios y documentos)

Bibliografía: p. 251-258ISBN 978-84-7351-292-3. – NIpO 010-10-019-6

1. Administración local-España-Gestión de recursos humanos. I. Títu-lo. II. Serie

352/353(460):658.3.012.4

primera edición: junio 2010

Catálogo general de publicaciones oficiales:http://www.060.es

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN púBLICAwww.inap.map.esISBN: 978-84-7351-292-3NIpO: 010-10-019-6Depósito Legal: preimpresión: Composiciones RALI, S.A.Impresión: publidisa

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ÍNDICE

Presentación …………………………………………………………………… 11

pRIMERA pARTE INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA

DE RECURSOS HUMANOS

Capítulo 1. La dirección profesionaL de recursos humanos en Los gobiernos LocaLes …………………………………………………………… 15

1. Una doble mirada: eficacia y valores …………………………………… 16

2. La moderna dirección de recursos humanos: talento y compromiso …… 17

3. Derecho y gestión: las peculiaridades de la gestión de recursos humanos en el entorno público ………………………………………………………… 21

4. Un marco para la práctica profesional …………………………………… 25

5. La propuesta de valor de la dirección de recursos humanos en los gobier-nos locales ……………………………………………………………… 26

6. El contexto organizativo ………………………………………………… 29

7. La misión de las unidades de recursos humanos ………………………… 30

8. Misión y perfil de los directores de recursos humanos ………………… 31

9. Conclusión: mitos y realidades ………………………………………… 33

SEGUNDA pARTE EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

Capítulo 2. La dimensión poLítica: Lo LocaL como niveL de gobierno ……… 37

1. Introducción: los factores organizativos conformadores de la gestión … 38

2. El mapa local …………………………………………………………… 38

manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales

8

3. El marco institucional: el régimen local ………………………………… 39

4. La autonomía local ……………………………………………………… 41

5. Competencias y políticas urbanas: la gobernanza territorial …………… 43

6. La dimensión política: lo local como nivel de gobierno ………………… 46

Capítulo 3. eL empLeo púbLico LocaL (1): configuración histórica y probLe-mática actuaL …………………………………………………… 49

1. La profesionalización de los recursos humanos en la administración: el sistema de mérito ………………………………………………………… 50

2. Modelos de ordenación del empleo público: cuerpos o puestos de trabajo 51

3. Los antecedentes institucionales del empleo público local ……………… 53

4. Las reformas de los años 80: la formación del marco institucional del em-pleo público local en España …………………………………………… 55

5. La problemática de los recursos humanos en la administración local …… 57

Capítulo 4. eL empLeo púbLico LocaL (2): entorno jurídico vigente ……… 63

1. El EBEp: innovaciones para la gestión ………………………………… 64

2. La «autonomización» de la función pública local: las fuentes reguladoras tras el Estatuto …………………………………………………………… 67

3. Las clases de personal local ……………………………………………… 70

4. Competencias orgánicas y potestades en relación con el personal local … 77

TERCERA pARTE PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS

Capítulo 5. pLanificación estratégica de recursos humanos ……………… 83

1. Contenidos y objetivos en planificación estratégica de recursos humanos 84

2. Dimensionamiento: la política de plantillas ……………………………… 86

3. La perspectiva pluralista: el plan de gestión …………………………… 89

4. El diagnóstico con fines estratégicos: el análisis DAfO ………………… 91

5. El control de la gestión de recursos humanos …………………………… 93

capítulo 6. anáLisis y descripción de puestos de trabajo …………………… 97

1. puestos de trabajo y organizaciones ……………………………………… 98

2. El análisis de puestos de trabajo (ApT): aplicaciones y metodología …… 98

índice

9

3. Análisis de puestos de trabajo y gestión pública de recursos humanos … 104

Anexos: cuestionario de análisis de puestos. Clasificación de puesto de trabajo 106

CUARTA pARTE LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN

DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL

capítulo 7. Los sistemas de estructuración deL empLeo púbLico LocaL (1) 113

1. Gestión pública y derecho: los sistemas de estructuración del empleo pú-blico ……………………………………………………………………… 114

2. El instrumento para la reflexión estratégica: el plan de Ordenación de Re-cursos Humanos (pORH) ………………………………………………… 116

3. El instrumento para la programación de efectivos: la Oferta de Empleo público (OEp) …………………………………………………………… 119

4. La Relación de puestos de Trabajo (RpT) o instrumento organizativo similar …………………………………………………………………… 121

Capítulo 8. Los sistemas de estructuración deL empLeo púbLico LocaL (2) … 127

1. plazas y plantillas ………………………………………………………… 128

2. El inventario de recursos humanos: el registro de personal ……………… 132

QUINTA pARTE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

DE RECURSOS HUMANOS

Capítulo 9. La seLección de personaL ………………………………………… 141

1. Introducción ……………………………………………………………… 142

2. El modelo de selección vigente ………………………………………… 143

3. Selección técnica: el diseño de bases de convocatoria …………………… 150

4. Estrategias de mejora en selección (1): tribunales e innovación en las prue-bas………………………………………………………………………… 154

5. Estrategias de mejora en selección (2): el uso eficaz de la entrevista …… 156

6. Estrategias de mejora en selección (3): la gestión eficaz del flujo de perso-nal no permanente ……………………………………………………… 160

Anexo: lista de comprobación ……………………………………………… 162


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Capítulo 10. La poLítica retributiva ………………………………………… 165

1. Introducción: retribución y comportamiento organizacional …………… 166 2. El modelo retributivo vigente …………………………………………… 168 3. política retributiva en los gobiernos locales ……………………………… 172 4. Estrategias de mejora (1): la valoración de puestos de trabajo ………… 174 5. Estrategias de mejora (2): la retribución al rendimiento ………………… 176

Capítulo 11. La carrera profesional ………………………………………… 181

1. Introducción: especificidades y significado de la carrera en el ámbito local … 182 2. La carrera profesional: modalidades …………………………………… 184 3. programas de carrera profesional ………………………………………… 191

Capítulo 12. La gestión deL rendimiento …………………………………… 197

1. Los determinantes del rendimiento ……………………………………… 198 2. La dirección de personas ………………………………………………… 199 3. Valores y desempeño: la ética administrativa …………………………… 202 4. La gestión organizativa del rendimiento ………………………………… 205 5. La eficacia del sistema disciplinario …………………………………… 207

Capítulo 13. gestión de Las reLaciones LaboraLes ………………………… 211

1. La negociación colectiva en los gobiernos locales: dos problemas y un resultado ………………………………………………………………… 212

2. El modelo de negociación colectiva pública y sus estrategias de mejora … 213 3. La comunicación interna ………………………………………………… 226

SEXTA pARTE POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN


capítulo 14. poLíticas avanzadas de recursos humanos en Los gobiernos LocaLes…………………………………………………………… 231

1. El modelo de competencias en la gestión pública de recursos humanos … 232 2. La introducción formal de la evaluación del desempeño (EVD) ………… 239 3. La nueva modalidad de carrera: la carrera horizontal o progresión ……… 246

referencias bibLiográficas …………………………………………………… 251

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pRESENTACIÓN

parafraseando a Henry Mintzberg, se puede decir que uno escribe en pri-mer lugar para sí mismo y con una finalidad: la de aprender. Algo similar, salvando las lógicas distancias, puede decirse que pretende este libro, ya que en cierto modo constituye lo que personalmente hubiera querido encontrar cuando empecé en la profesión allá por 1989. Tiene por tanto una pretensión introductoria. por ello se dirige a aquellas personas con responsabilidad –di-rectiva, técnica o política– en el ámbito de la gestión del personal local, así como a aquellas otras interesadas en serlo y a quienes por razones académicas o de otro tipo desean conocer la problemática característica de este campo de la gestión pública.

para alcanzar el objetivo introductorio al que se ha hecho referencia, la es-trategia es necesariamente multidisciplinar, ya que ésta constituye un rasgo ca-racterístico de la dirección de recursos humanos. El lector encontrará referen-cias organizativas, jurídicas y politológicas. Así, tras una primera parte que pretende detallar qué es y qué tiene que ofrecer la dirección de recursos huma-nos a organizaciones tan peculiares como las públicas y cómo puede aplicarse la misma en el entorno local, se trata seguidamente el denominado contexto institucional de la gestión: los gobiernos locales y sus políticas así como el marco del empleo público local, tanto en su perspectiva histórica como norma-tiva. Seguidamente se tratan las técnicas imprescindibles para una gestión pú-blica de personas rigurosa: la planificación de recursos humanos y el análisis de puestos de trabajo, y cómo las mismas son aplicadas en el ámbito administrati-vo, mediante los llamados sistemas de estructuración del empleo público, con especial referencia a los planes de ordenación de recursos humanos y a la ela-boración de las relaciones de puestos de trabajo con un enfoque directivo. Estos capítulos constituyen el pórtico a los procesos básicos de la dirección de perso-nas que se tratan en los capítulos siguientes: la selección, la política retributiva, la carrera profesional, la gestión del rendimiento o las relaciones laborales, cada uno de ellos abordado con una doble perspectiva, directiva y jurídica. Si los expuestos forman por así decir los rudimentos de la disciplina, el último capí-tulo trata su futuro, la evaluación del desempeño y la carrera horizontal cimen-tados sobre el modelo de la denominada gestión por competencias.


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Es conveniente dejar constancia de que un trabajo como el que se presenta, además de la reflexión, es fruto de haber compartido experiencias con personas a quienes he tenido la suerte de conocer en mi actividad profesional. Por ello quiero efectuar un agradecimiento especial a mis compañeros del Ayuntamien-to de Silla, del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia y del Departa-mento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universitat de València. Algunos amigos me brindaron las oportunidades para sistematizar los contenidos acerca de cómo mejorar la gestión de personas en la esfera local. Si con Manuel Fernández Martos pude compartir proyectos de consultoría con Juan Fernando Fariña Guillén tuve ocasión de colaborar en la docencia de acciones formativas para esa institución tan dinámica que es la Federación Canaria de Municipios (FECAM). Carmen Toscano y Paz Martí-nez, del Instituto Nacional de Administración Pública merecen una referencia especial por su compromiso en multitud de proyectos dirigidos a mejorar la capacitación de los empleados de la Administración Local. Finalmente, ya en un plano más personal, quiero agradecer a Mari Carmen y Alba su comprensión y apoyo para que este trabajo viera la luz.


pRIMERA pARTE

INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

En esta parte se trata de presentar la aportación de la disciplina en la me-jora de los servicios públicos, entendida como un campo de la moderna ges-tión pública. partiendo de sus anclajes teóricos y evolución histórica conoce-remos su propuesta de valor, tanto en orden a conseguir un personal de calidad (art. 6º de la Carta Europea de Autonomía Local) como para asegurar un marco institucional que garantice unas políticas públicas aplicadas de modo imparcial y equitativo, medios imprescindibles para una democracia local avanzada.

15

Este capítulo proporciona una aproximación introductoria a la de la direc-ción de recursos humanos en los gobiernos locales. En primer lugar se con-creta qué ofrece la disciplina, mediante la definición de un marco de referen-cia para su ejercicio: sus objetivos, sus procesos y políticas centrales, así como las herramientas para ponerlas en práctica. Todo ello en un contexto específico: lo público. Asimismo se reflexiona acerca del rol de sus profesio-nales, de la misión, visión y valores de sus unidades especializadas, así como las competencias técnicas para su desempeño.

CApÍTULO 1

LA DIRECCIÓN pROfESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

CONCEpTOS CLAVE

1. Administración de personal. Relaciones humanas. 2. Dirección de Recursos Humanos (DRH). 3. Talento y capital intelectual. 4. Compromiso, conducta de ciudadanía organizacional y motivación de

servicio público. 5. Derecho y gestión pública. 6. Enfoque neoinstitucionalista. 7. Marco para la práctica profesional de la DRH. 8. propuesta de valor de la Gestión pública de Recursos Humanos. 9. Contexto organizativo.10. Rol y visión de las unidades de Recursos Humanos.11. Misión y perfil de competencias de los directores de recursos humanos.12. Mitos y realidades de la DRH en los gobiernos locales.

MANUAL DE DIRECCIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

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1. UNA DOBLE MIRADA: EFICACIA Y VALORES

Este libro tiene como objeto el complejo organizativo y socioprofesional, denominado «personal al servicio de la Administración Local»: casi seiscientos mil empleados públicos profesionales (MAp, 2009), de ellos más de dos tercios sometidos al derecho laboral, que prestan servicio en más de 13.000 entidades locales, entre las cuales destacan 8.112 municipios (el 84% con menos de 5.000 habitantes) y 61 provincias e islas.

Los gobiernos locales de nuestro país (municipales, provinciales e insula-res) treinta años después de las primeras elecciones municipales democráticas de abril de 1979, son instituciones públicas que con todo derecho pueden ser calificadas como «motores del cambio social» (fEMp, 2009). No es sólo su papel político indudable en la legitimación democrática de nuestras institucio-nes. Los llamados gobiernos de proximidad han dado lugar a una expansión sin precedentes. parafraseando a los reformistas fabianos puede decirse que pro-veen servicios públicos «de la cuna a la tumba»: vía pública, educación infantil, parques y jardines, deportes, dependencia, consumo, cementerios y residuos urbanos, seguridad pública, prevención de incendios, urbanismo, desarrollo lo-cal, medio ambiente, servicios sociales, formación ocupacional y tercera edad son prestaciones otorgadas por estas organizaciones. En las mismas prestan sus servicios empleados públicos pertenecientes a colectivos profesionales alta-mente especializados.

Estos colectivos forman con sus valores y subculturas diferentes son el ob-jeto de atención de ese campo especializado conocido como «dirección de re-cursos humanos», cuya meta es perfeccionar los medios por los cuales se selec-ciona, retribuye, estimula y promueve a estos profesionales de un modo eficaz, para lo cual se dispone de un conjunto de instrumentos especializados, basados en las ciencias sociales.

pero no obstante, la temática referida al trabajo profesional por cuenta ajena en la administración pública no es solamente una cuestión de mera eficacia técnica, de compromiso, rendimiento y costes, por relevantes que resulten las variables instrumentales referidas a la racionalidad económica. En todo terreno de la gestión pública hay también implicada una perspectiva política (Brugué y Subirats, 1996) que reclama la garantía de unos determinados valores cívicos en el empleo público, relacionados tanto con su fundamento primordial (objeti-vidad, transparencia y seguridad jurídica) como en el acceso al mismo (median-te pruebas objetivas, públicas y competitivas, alejadas de cualquier discrimina-ción o ventaja). De ahí que junto a la mirada técnica, este libro atienda también a la mirada politológica. Ambas perspectivas dan lugar a lo que en libro se eti-queta como «gestión pública de recursos humanos». Tanto el ámbito donde la disciplina se proyecta (lo público) como los valores a los que se ha hecho refe-rencia justifican esa «reconceptualización creativa» que para la gestión pública postulaba a principios de los noventa Mendoza (1990). Como tempranamente


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Laufer y Burlaud (1989) evidenciaron, la dirección pública debe atender tanto a la gestión como a la propia legitimidad social.

2. LA MODERNA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS: TALENTO Y COMPROMISO

El ámbito profesional etiquetado como «dirección de recursos humanos en las organizaciones» cuenta hoy día con un relevante cuerpo teórico, que eviden-cia la relación entre la puesta en práctica de políticas avanzadas para gestionar el factor humano y la consecución de mejores resultados organizativos. Aun sin pormenorizar, es oportuno dejar constancia de algunos aportes relevantes en un manual introductorio. Y ello por cuanto permite visualizar el vínculo empírico entre la adopción de prácticas profesionalizadas de gestión y el desempeño de las personas, provee un marco para sistematizar la propuesta de valor de la dis-ciplina y finalmente proporciona las ideas que facilitan su aplicación en las or-ganizaciones públicas.

Habitualmente suele fecharse la obra de peter Drucker (1979; e.o. 1954) como el inicio de la reflexión académica sobre la gestión de personal. fue este autor el primero en resaltar la importancia de los «recursos humanos» en el management: «No se puede emplear el término mano de obra: el dueño viene siempre con ella» (:345). El término lo utilizaba para destacar no tanto la visión instrumental del ser humano cuanto la posesión de capacidades y conocimien-tos (recursos especializados) que requieren planeamiento y estímulo, habida cuenta de que son las personas las que ejercen control sobre su trabajo.

Hasta este autor el paradigma de la dirección de personal suele calificarse como precientífico (Quijano, 2006:45). La reflexión técnica se había limitado a la denominada «Administración de personal» (los aspectos legales y administrati-vos de la función) complementaria de la visión taylorista-fordista de la gerencia de empresas, y del enfoque de las «Relaciones Humanas», que a partir de los conocidos experimentos del psicólogo social Elton Mayo en la planta Hawthorne en 1928 destacaron el papel de las relaciones sociales informales y la necesidad consiguiente de atender a estas variables para aumentar el rendimiento laboral.

No obstante sus limitaciones, la corriente de las relaciones humanas dio un notable impulso a esta disciplina, ya que a partir de la misma recibió carta de naturaleza la necesidad de implicar a las personas en el trabajo, de atender a sus condicionantes individuales y grupales y de contemplar las prácticas de gestión adecuadas. fue la corriente que creó los «cimientos» de este campo y que, como se verá a continuación, se despliega hasta nuestros días: Likert, McGregor, Schein, Argyris y otros destacaron la necesidad de integrar los objetivos propios de la empresa con los de sus trabajadores, de reconciliar las necesidades de ambos. Es una corriente fuertemente humanista en la que subyace el supuesto antropológico de que las personas no son seres movidos únicamente por incentivos económicos:


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la motivación, el potencial de desarrollo, la capacidad de asumir responsabilida-des, son todos factores presentes en las personas.

Administración de personal, fordismo y relaciones humanas conformaron du-rante mucho tiempo los fundamentos de la práctica profesional. Actualmente contamos con dos grandes paradigmas: el primero, proveniente de las ciencias empresariales, que toma como objeto de análisis la organización globalmente con-siderada, su rendimiento y eficacia. Y otro, de impronta psico-sociológica, atento a los aspectos individuales y grupales como determinantes del desempeño.

La economía cuenta con una destacable trayectoria en el terreno de la direc-ción de recursos humanos (DRH). Tempranamente y desde una perspectiva March y Simon (1987; e.o. 1961) resaltaron como tarea gerencial la de favore-cer la decisión de participar del empleado en el proyecto empresarial. Se trata de una concepción que ha influenciado las ideas actuales de gestión, y que pro-pugna que la misión de la dirección es crear las condiciones organizacionales –los estímulos– por medio de las cuales las personas puedan alcanzar sus obje-tivos personales y dirigir sus propios esfuerzos en dirección a los de la organi-zación, lo que se conoce como integración.

Desde entonces hasta principios de los años noventa hemos asistido al cre-cimiento de la DRH como campo especializado dentro del management. Así, su razón de ser consiste tanto en el alineamiento de los objetivos del trabajador y la empresa (Chiavenato, 1988:113) como en estimular su desempeño (fom-brun, Tichy y Devanna, 1984:41; Milkovich y Boudreau, 1994; Monleón, 1990), mediante un conjunto de técnicas como la recompensa, el desarrollo de carreras o la evaluación del rendimiento. Un papel relevante adquiere la apor-tación seminal de Beer, Spector y Lawrence (1989), quienes sistematizaron el campo de estudio al aportar un esquema integrador para su práctica, destacando los factores situacionales y de entorno, así como las principales áreas de inter-vención: flujo de recursos humanos (selección, carrera y movilidad); influencia (participación y relaciones laborales); retribución y sistemas de trabajo.

Más recientemente, la ciencia económica ha aportado dos perspectivas teó-ricas significativas. La primera de ellas, conocida como teoría de los recursos y capacidades postula que la misión de la DRH es atraer candidatos con las capacidades requeridas por la organización (De la Calle y Ortiz, 2004; Dolan, Schuler y Valle, 1999). Su objeto son así las capacidades organizacionales (Ulrich, 1997; Ulrich y Brockbanck, 2006). El foco se dirige hacia el talento de sus trabajadores, definido éste como (pin, 2006:20) «el conjunto de capacida-des y habilidades que se manifiestan de manera espontánea y recurrente en una persona y que resultan claves para la actividad que hay que ejercer.» En esta perspectiva los profesionales de recursos humanos deben concentrarse en pen-sar qué talento necesita la empresa, cómo atraerlo y desarrollarlo. Más recien-temente, este enfoque ha sido complementado con otra propuesta teórica cono-cida como la teoría estratégica de la DRH (García Tenorio y Sabater, 2004; Valle Cabrera, 1995). La mayor eficacia de las políticas de personal se obtiene


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cuando además de centrarnos en el capital intelectual, en las capacidades como ventaja competitiva, éstas se adoptan mediante un enfoque contingente: la si-tuación del mercado y de la empresa. No hay una mejor política de recursos humanos per se, sino que se postula su adaptación al contexto respecto al cual deben ajustarse doblemente las prácticas de gestión (pfeffer, 1998); además de coherentes con la situación de la empresa, los objetivos adoptados deben ser congruentes entre sí y reforzarse mutuamente.

De modo paralelo a la economía la psicología del trabajo y de las organi-zaciones también ha efectuado aportes relevantes a la hora de correlacionar prácticas de gestión y eficacia organizativa, si bien la perspectiva está más centrada en el individuo y en los grupos, en un desarrollo que ligaría esta vertiente de investigación a la escuela de las relaciones humanas a la que se ha aludido anteriormente.

Es destacable por su relevancia para el ejercicio profesional la noción de contrato psicológico. Este contrato está conformado por las concretas prácticas de gestión que despliegue la organización, y que constituyen la materialización de lo que unos y otros aportan y reciben. En esta línea de trabajo García Buades (2002) vincula la noción con la de justicia organizacional. La relevancia de la investigación radica en mostrar cómo la justicia organizativa percibida por el trabajador afecta a su percepción de lo justo del intercambio, y por ende, a su disposición a implicarse. Topa, palací y Morales (2004) han demostrado cómo la existencia de un contrato psicológico justo es crítico para la adopción de conductas de ciudadanía organizacional (CCO), un constructo que explica las acciones de los empleados que van más allá de los requerimientos del puesto de trabajo y que son fundamentales para la efectividad de la organización (Gracia, 2001). Si vinculamos contrato psicológico, justicia organizacional y conducta de ciudadanía veremos que el rol fundamental de los gestores de personas es crear condiciones adecuadas para que el empleado perciba un trato justo por parte de la organización, algo que solamente puede ponerse en práctica median-te la adopción de políticas de personal percibidas como equitativas a nivel or-ganizativo y aplicadas eficazmente por los responsables de línea en esos mi-croespacios sociales que son los departamentos y unidades especializadas de las organizaciones. La denominada confianza organizativa (Martínez Tur, 2003) es hoy día el mayor lubricante social en las organizaciones, la base del compromiso del individuo con la organización.

por último, ya en el ámbito de la ciencia de la administración se han aportado teorías similares que muestran la importancia del denominado compromiso del empleado (Stejn, 2002). perry y James (1990) mostraron las implicaciones con-ductuales de la motivación de servicio público (MSp) y el rendimiento posterior. La MSp es definida como una suerte de predisposición individual a vincularse con organizaciones públicas. Tal y como Stejn y Leising (2005) destacan, las prácticas de recursos humanos (ingreso, retribución, comunicación, carrera, eva-luación del rendimiento) en vigor en una organización, medidas en términos de


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justicia procedimental y estilos de supervisión son determinantes en el desempe-ño del empleado público.

En definitiva, tras este somero repaso sobre la teoría de la DRH ¿qué ofrece este ámbito del management conocido como dirección de recursos humanos? Empleando las categorías de las ciencias sociales puede afirmarse que la adop-ción por parte de las organizaciones de prácticas sistemáticas, equitativas e in-tegradas de recursos humanos constituye el factor causal que posibilita un mayor y mejor desempeño individual y organizativo. Algo que es posible aten-diendo a las dos acepciones de la dirección de recursos humanos: una de nivel más organizativo, relacionado con la gestión del talento, las capacidades orga-nizativas y de las prácticas para atraerlo, conservarlo y desarrollarlo; y otra más individual, que atiende a la justicia con que son percibidas esas prácticas por los empleados y por los estilos de supervisión empleados por los directivos y man-dos intermedios, factores determinantes del compromiso. Es lo que Ramió (2000:360) ha calificado como las dos dimensiones de la gestión de recursos humanos: la gestión de personal y la gestión de personas. La figura 1.1 resume gráficamente el papel jugado por la DRH en las organizaciones.

figura 1.1 Dirección de recursos humanos y desempeño

Dirección de Recursos Humanos:2 dimensiones

COMPROMISOtrabajador

CONDUCTADE CIUDADANÍA

ORGANIZACIONAL

DESEMPEÑO INDIVIDUALY ORGANIZATIVO

Supervisores capacitados:Orientados al rendimiento

y a las personas

Políticas de gestión del talento:Selección, retribución, carrera,Evaluación, condiciones trabajo

Integración: AlineamientoobjetivosOrganizacion-individuo

Percepción de justiciaorganizacional

Contrato psicológicoequilibrado

Gestión de personas Gestión de personal


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El objeto de la dirección de recursos humanos lo constituye tanto la inter-vención sobre el capital humano en forma de políticas que favorezcan el desa-rrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la capacitación de los responsables de personas en orden a favorecer el alinea-miento de los objetivos de los individuos con los de la organización en la que trabajan. políticas de estímulo del talento, de equidad organizativa y de forma-ción de directivos contribuyen a un contrato psicológico equilibrado entre la organización y el empleado que presta sus servicios en ella, favoreciendo su compromiso e identificación con la institución y la adopción de conductas que van mas allá de los requerimientos explícitos del puesto de trabajo, lo que re-dunda en el desempeño individual y en el rendimiento organizativo. O lo que es lo mismo: DESEMpEÑO = TALENTO × COMpROMISO.

3. DERECHO Y GESTIÓN: LAS PECULIARIDADES DE LA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ENTORNO PÚBLICO

¿Es posible aplicar este enfoque en un entorno administrativo? Hay que decir que el sector público en sus proyectos de mejora administrativa ha mostrado tem-pranamente su interés en la adopción de las técnicas de personal para gestionar su fuerza de trabajo. Ya la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los funciona-rios Civiles del Estado –con una modernidad incuestionable– destacaba: «La cla-ve de la eficacia de la Administración radica en la calidad de quienes la sirven y en el acertado régimen de personal que tengan establecido.» Indicaba así el cami-no de sucesivos procesos de reforma o modernización, que como pedagógica-mente indicaba el propio texto legal, abarcaban los temas orgánicos, funcionales y de personal, en una sistematización que ha perdurado hasta nuestros días.

Este intento de profesionalizar la gestión del factor humano en la Adminis-tración española ha sido una constante desde entonces. Algo que en los prime-ros ochenta se hizo patente con la promulgación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública y la introducción de las técnicas del análisis de puestos de trabajo con fines salariales y de promoción; la reforma de la misma ley en 1992, en un contexto de crisis económica (Ley 22/1993, de 29 de diciembre y la introducción del lenguaje de la optimización de recursos humanos), por no hablar de los Libros Blancos o documentos de reforma. Así, desde el denominado «Reflexiones para la modernización de la Administración del Estado» (MAp, 1990), que constataba que «[...] no hay en la Administración una eficiente gestión de sus recursos humanos», hasta el Li-bro Blanco para la Mejora de los Servicios públicos (2000), donde se postulaba que «[…] no hay razón alguna que justifique mantener a las Administraciones al margen de este movimiento que hace de las personas la clave del éxito de cualquier programa de cambio organizacional». En los últimos tiempos el In-forme de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del


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Empleado público, indica (MAp, 2005:75) que «[...] hay que ser consciente de que ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia de gestión de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla.» Todas las propuestas de reforma han incidido en la necesidad de aplicar técni-cas modernas para gestionar la fuerza laboral en el sector público.

En la actualidad existe un referente normativo en orden a implantar modelos profesionales de DRH en el entorno público: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp). En el EBEp coexisten técnicas avanzadas como la profesionalización directiva, la evaluación del desempeño o la carrera horizontal, junto a aspectos que tratan de reforzar los valores éticos del empleo público y el servicio al ciudadano, por no hablar de la conexión con el derecho ciudadano a una buena administración.

Es importante poner de manifiesto que en este texto legal se opera una re-cepción significativa de las técnicas de gestión de recursos humanos. Así, los fines de las políticas públicas de personal serán «[…] atraer los profesionales que la Administración necesita, que estimula a los empleados para el cumpli-miento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la for-mación adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promoción profe-sional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal.» para ello, y en reconocimiento de la contingencia que informa la gestión «cada Administración debe poder configurar su propia política de per-sonal [...]». La aplicación sistemática, integrada y profesional de la gestión de personal «[...] podrá ganar en eficiencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde o temprano en una mejora de los servicios».

Así pues, actualmente la eficacia en la planificación y gestión de recursos huma-nos como fundamento de la actuación administrativa (art. 1.3.f del EBEp) es para-lela al objetivo de contar con un personal de calidad (art. 6.2 de la Carta Europea de Autonomía Local) y con una gestión de las plantillas municipales racional, económica y eficiente (art. 90.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Estos mandatos legislativos constituyen el marco de políticas de la gestión de recursos humanos en la Administración Local.

Conviene tener presente que la gestión de personal en la Administración pública debe atender, además de a fines instrumentales relacionados con la eficacia, a otros valores. Es decir, que hay que apartarse de un simple relato disciplinar fundado en la evolución de las técnicas cuando del empleo público se habla. La cesura fundamental no son únicamente los paradigmas más o me-nos científicos y las ventajas en su aplicación, sino la vigencia de los valores de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos, que nuestra legislación recoge con el máximo valor en la Constitución de 1978 (arts. 23.2 y 103.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de instituciones que garanti-cen la existencia de burocracias profesionales se ha definido como un factor relevante para garantizar la seguridad jurídica (Echebarría, 2006), como una variable clave para la reducción de la corrupción administrativa (Villoria, 2000)


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y para el desarrollo económico (Evans y Rauch, 1999). Bajo diversas denomi-naciones, Servicio Civil, Sistema de Carrera, Función Pública, Sistema de Mérito o Empleo Público, se alude en las ciencias sociales a un conjunto de arre-glos institucionales específicos de las Administraciones públicas, que más o menos diferenciados del empleo común (Longo, 2006) estructuran y ordenan el empleo en los sistemas administrativos.

Hay que constatar no obstante las dificultades de encajar adecuadamente las exigencias del derecho público (garantizar la independencia y profesionalidad de los servidores públicos) con los de la gestión de recursos humanos (proveer las capacidades demandadas y estimular el compromiso de los profesionales). O por lo menos, no hay tradición en nuestro entorno público. Como se ha evi-denciado, las periódicas apelaciones de los libros blancos a profesionalizar la DRH dan cuenta de los numerosos intentos fallidos.

Un primer aspecto a considerar cuando de integrar DRH y derecho público se trata es delimitar las peculiaridades de lo público. Los elementos diferencia-les del sector público y el privado derivan tanto de la naturaleza de las tareas a prestar por las organizaciones públicas, como del entorno propio de la función de personal, diferente en uno y otro ámbito (Hays y Reeves, 1989:75); de su contexto (Dresang, 1991:71). Los servicios públicos persiguen la promoción del interés público y por tanto excluyen el beneficio, además del carácter mo-nopolista –sin competencia– propio de la mayoría de organizaciones públicas. por otra parte, en el entorno de la función se constata la multiplicidad de actores e intereses, y sus múltiples expectativas: sociedad civil, políticos electos, parti-dos, sindicatos, asociaciones, directivos. Los gestores de personal en el sector público deben asumir como propio de su rol la necesidad de equilibrar una am-plia variedad de demandas. Es un terreno de discusión de valores en competen-cia, de fines, que son los que establecen las condiciones y tareas de la gestión (Stewart y Ranson, 1996:60). Remarcadas las diferencias público-privado como paso previo para su introducción realista, es preciso dejar constancia que las prácticas de personal adolecen de una cultura rituaria y formalista y de la ges-tión (Nalda y Carrillo, 1993; Longo, 1995). De ahí la emergencia periódica de la necesidad de profesionalizar la gestión de recursos humanos en el sector público como un enfoque alternativo a la consabida reforma legal, capaz de atender a variables tales como la conciencia de coste, la flexibilidad o la recep-tividad. En esta línea las políticas de personal serían parte de esa «caja de he-rramientas» de mejora de lo público.

Lo cierto es que en el panorama institucional español y en el local en parti-cular existen pocas experiencias que aúnen derecho administrativo y gestión pública. Si bien es imprescindible tener presente que el Derecho es expresivo de unos valores a realizar, éstos no conforman un repertorio de técnicas de ges-tión, algo que únicamente puede proporcionar el moderno management públi-co. Ambas dimensiones son imprescindibles. Una sin la otra dejan cojo el sis-tema, por lo que su integración en una única visión disciplinar resulta ineludible.


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El cuadro 1.1 ilustra esta necesidad. A efectos analíticos puede destacarse la ausencia de cualquiera de ambas perspectivas, lo que nos sitúa en el terreno propio del clientelismo político (cuadrante 1) o bien –más usual– un ejercicio burocrático de la función de personal, confundiendo gestión con la aplicación mecánica de las normas (cuadrante 3); por no hablar de un fenómeno emergen-te en nuestro panorama local (cuadrante 2), que de acuerdo con el calificativo de pérez Menayo (1998) podría calificarse como de zapping managerial o más burdamente, la «compra» de soluciones de gestión totalmente descontextuali-zadas, que se «agregan» a una realidad directiva asistemática y poco rigurosa. El reto es integrar derecho y gestión, marco normativo y enfoque directivo, sin confundir uno y otro plano, sino sumándolos (cuadrante 4).

Cuadro 1.1 Enfoques jurídico y de gestión

ENFOQUE DE GESTIÓN (Recurso humanos)– +

ENFOQUE JURÍDICO (Función pública)

–CUADRANTE 1

ClientelismoCUADRANTE 2

Zapping Directivo

+CUADRANTE 3

formalismo legal

CUADRANTE 4 Eficacia

institucional

Se suele pensar que el derecho codificado por sí solo se abre camino, cuan-do necesita de gestores que lo impulsen, lo adapten y lo rutinicen en la práctica, integrando las técnicas existentes. A este propósito puede resultar útil la adop-ción de una perspectiva típica de las ciencias sociales, la neoinstitucionalista. Teniendo en cuenta que para esta perspectiva una institución es (Hall y Taylor, 1996:930) el «conjunto de normas, formales o informales (procesos, rutinas y convenciones) que estructuran el comportamiento» de personas y grupos y donde hay actores (Scharpf, 1997) que persiguen sus propios fines. Las institu-ciones administrativas son consideradas mucho más allá de la perspectiva jurí-dica: son pautas permanentes de conducta social. La adecuada comprensión y práctica profesional de la institución conocida como «sistema de gestión de recursos humanos» en el ámbito municipal requiere atender a sus tres compo-nentes clave:

I. El marco jurídico: las normas formales, incluyendo cómo éstas han sido perfiladas por la jurisprudencia más relevante y las estructuras de ges-tión del sistema.

II. La aplicación operativa: las rutinas, reglas en uso y prácticas empleadas habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cómo se re-munera, selecciona, promueve y evalúa) y cómo se aplican técnicamente.


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III. El espacio político: los actores que operan en el sistema y su lógica de interés (gobierno local, grupos informales de empleados, decisores, po-líticos, líderes, representantes sindicales), el marco de incentivos exis-tente para su actuación y el contexto discursivo.

4. UN MARCO PARA LA PRÁCTICA PROFESIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Como Moore (1998) destaca, el éxito gerencial en la Administración estriba en iniciar o redefinir actividades para que incrementen su valor. El rol del direc-tivo es justamente ayudar a definir qué es valioso, a crear «valor público». En el concreto campo de los recursos humanos el concepto de valor es definido por los receptores del servicio: son ellos los que definen los resultados relevantes (Ulrich y Brockbank, 2006), lo que obliga a centrar la disciplina en la reflexión acerca de cómo crea valor público para los gobiernos locales la dirección de recursos humanos. O lo que es lo mismo, a quién interesa la misma, quién es su «propietario». Desde esta perspectiva la práctica profesional aconseja tener presente tres elementos:

A) El marco conceptual que le sirve de referencia: qué objetivos y metas persigue (su propuesta de valor), mediante qué políticas y estrategias, y cuáles son las herramientas para ponerlas en práctica.

B) La realidad de la organización en la que su ejercicio tiene lugar: su situa-ción, contexto y actores.

C) La definición del rol a desempeñar por las unidades de recursos huma-nos: su misión, visión y valores, así como la reflexión acerca de las funciones de los directivos públicos de recursos humanos (la definición de su puesto de trabajo) así como de su perfil profesional y requerimien-tos de desempeño: las competencias técnicas y sociales necesarias.

La figura 1.2 muestra gráficamente ese marco:

figura 1.2 Marco para la práctica profesional de la DRH

A. Propuesta de valor dela gestión pública

de recursos humanosB. Contexto organizativo

y actores

C. Rol de las unidades de RRHH y perfil de

los directores profesionales


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5. LA PROPUESTA DE VALOR DE LA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Dado que se trata de disponer de una perspectiva aplicada, el lenguaje de las políticas públicas proporciona unas lentes útiles para conceptualizar la DRH. Los componentes conceptuales son: los objetivos de la política, los medios e instrumentos para llevarla a cabo y los actores que interactúan en el marco. Así definida, la dirección de recursos humanos es una herramienta directiva cuya meta es construir las capacidades que hagan posible la intervención eficaz en los retos y problemas que tienen planteados los municipios. Lo que consigue mediante:

A) El dimensionamiento cuantitativo y cualitativo de las plantillas: propor-cionar a la institución las personas con las capacidades (habilidades, conocimientos, aptitudes y actitudes) necesarias para ocupar los puestos de trabajo que necesita en los momentos y ámbitos requeridos (the right people, in the right time, in the right job).

B) La definición y puesta en práctica de unas políticas y prácticas de ges-tión (ingreso, retribución, promoción y rendimiento) que además de po-sibilitar el objetivo anterior, sean percibidas como equitativas, como medio de favorecer el compromiso del empleado público y la adopción de conductas estimuladoras de su desempeño profesional.

C) por último y dado su papel crítico, es imprescindible que la DRH privi-legie enfoques de capacitación de sus directivos. Son éstos los que vin-culan a la persona con la organización, los que explican las decisiones, tienen en cuenta la opinión de los empleados y los tratan con equidad y respeto.

La DRH es más que un conjunto de técnicas: requiere de un planteamiento contextualizado, capaz de crear los sistemas de gestión. por ello conviene no confundir la mera gestión administrativa de normas y reglamentos con la ges-tión de recursos humanos. Como recuerda prats (1987), «una Administración sin política de personal no puede sino reproducirse a sí misma, incapaz de adaptarse al entorno». política de personal es más que administración legal del sistema, como se muestra en el cuadro 1.2.

Estos objetivos pueden alcanzarse en el ámbito público –éste es el elemento diferencial con el entorno privado– mediante unas determinadas herramientas que lo hacen posible; herramientas de tres tipos: técnicas (descripciones de puestos y perfiles profesionales), jurídicas (relaciones de puestos de trabajo, plantillas, planes de empleo y ofertas de empleo público) y directivas (planes de gestión).

Estos instrumentos de ordenación son el elemento mediador entre los obje-tivos de la organización y el empleado público, y son los que concretan jurídi-


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camente las decisiones adoptadas sobre unos concretos procesos o subsistemas de gestión:

Selección (flujo de personal)Que abarca las operaciones de incorporación de personal externo e interno

(ingreso y provisión). Requiere de metodologías como los análisis de puestos de trabajo, la elaboración de perfiles profesionales y la previsión de plantillas como herramientas imprescindibles. Sus objetivos son los siguientes:

1. Seleccionar personal de calidad (artículo 6º de la Carta Europea de Auto-nomía Local), en el número, cualificación, destino y momento requeri-dos (artículo 69.1 del Estatuto Básico del Empleado público) selecciona-dos mediante técnicas válidas y fiables.

2. Anticipar las necesidades de efectivos mediante las previsiones oportunas.3. Evitar bolsas de empleo estructural de carácter precario.4. Gestionar adecuadamente el flujo de personal no permanente.

Política retributivaLa gestión del subsistema salarial incluye tanto las remuneraciones fijas

(básicas y complementarias) como las variables (asociadas al rendimiento), tanto la directa como la indirecta (beneficios sociales). Los objetivos a conse-guir son los siguientes:

1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del puesto de trabajo (artículos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto, LMRfp y 24 del EBEp y 19.4 y 21 de la correspondiente Ley de presu-puestos Generales del Estado para el ejercicio). puestos de mayor valor relativo deberán cobrar más.

2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los em-pleados públicos.

Cuadro 1.2 Niveles de gestión

ÁMBITO CONTENIDO

Política de personal Es el nivel político-directivo de fijación de las orientaciones básicas y los objetivos en relación con las personas que integran la institución.

Gestión de recursos Humanos

Establecimiento de los objetivos operacionales y su implantación me-diante los sistemas que integran las funciones: selección y planifica-ción; política de compensación; carrera administrativa y desarrollo estratégico; gestión del rendimiento; relaciones laborales y participa-ción; diseño organizativo.

Administración de personal

Gestión operativa diaria, con sujeción a la normativa legal, conven-cional y presupuestaria.


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3. Incentivar adecuadamente el rendimiento: salario en función de los resul-tados y el desempeño (artículo 24.c EBEp)

Desarrollo de recursos humanosLos programas de desarrollo pivotan alrededor del impulso de planes de

formación y de la implantación de planes de carrera, tanto por la vía de las pla-zas (promoción interna), como de los puestos (provisión) o de la progresión sin necesidad de cambiar de puesto (art. 16 EBEp). Las metas son:

• permitir el desarrollo profesional de la plantilla de acuerdo a las necesida-des de los servicios, proporcionando oportunidades de promoción y posi-bilidades reales de formación (artículo 14 EBEp y IV Acuerdo de forma-ción Continua en las Administraciones públicas).

Gestión del rendimientoVerdadera piedra angular de la gestión de personas. La misma se materializa

mediante:1. El diseño de sistemas de gestión del desempeño, públicos transparentes

y equitativos (artículo 20 EBEp).2. La capacitación de los jefes en los roles propios de la dirección de personas.3. La exigencia efectiva de responsabilidades por rendimiento insuficiente

del empleado público.Los objetivos anteriores requieren del empleo adecuado de dos técnicas de

gestión: la planificación estratégica, que define el qué (los servicios y plantilla necesarios) y descripciones de puestos de trabajo (documentos que definen la misión y responsabilidades de los puestos y los perfiles necesarios para ocupar-los).

La figura 1.3 resume gráficamente la propuesta de valor:

figura 1.3 La propuesta de valor de la gestión pública de recursos humanos

HerramientasRelaciones de

puestos de trabajoy plantilla plazas Planes de ordenación Negociación

Colectiva

Seleccióny flujo depersonal

Políticaretributiva

Desarrollode RRHH

Gestion delrendimiento

Políticas y estrategias centrales de la GRH

RESULTADOSa) Compromisob) Plantilla dimensionada

CONTEXTOORGANIZATIVO/

ACTORES


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6. EL CONTEXTO ORGANIZATIVO

¿Cómo poner en práctica esta propuesta de valor? Al respecto se dispone de un método, el de la gestión estratégica, que constituye una corriente intelectual dirigida a facilitar que la institución enfoque su atención en los retos a afrontar (Barzelay, O’Kean, 1989). Sin embargo, su disponibilidad teórica no debiera confundir acerca de la facilidad de su puesta en práctica en la realidad cotidiana de los gobiernos locales.

Desde una óptica politológica, parrado (2005) ha llamado la atención acerca de la necesidad de que los directivos públicos eviten lo que denomina como el «credo racional» de la gestión pública. La visión tecnocrática que postula que la cuestión central en materia directiva se centra en la correcta identificación de los problemas y en la selección de los remedios adecuados para corregirlos. La práctica demuestra que no es todo tan sencillo. El gestor encontrará unas entidades locales en las que la jerarquía real no tiene nada que ver con la jerarquía formal. Con organizaciones poco estructuradas, con líneas de mando poco claras, en donde conviven problemas poco definidos, soluciones en cartera, luchas internas entre actores y oportunidades sobrevo-lando la realidad. En definitiva, una auténtica «anarquía organizada», por emplear los términos conocidos de una escuela de politólogos (Cohen, March, Olsen, Kingdon o Zahariadis). parafraseando a pfeffer (1992), suele admitirse que los gobiernos son organizaciones, pero cuesta admitir que también las organizaciones son gobiernos. Al respecto conviene atender a quién y cómo gobierna la política de personal en la práctica en las entidades locales como una clave del éxito directivo. Este enfoque que define las orga-nizaciones como sistemas políticos complementa el acierto técnico del diag-nóstico.

Esta concepción política de las organizaciones públicas proporciona una visión pragmática al directivo público para poner en práctica sus planes y estrategias de reforma. por ello, junto a la teoría estratégica en la definición, en los aspectos que tienen que ver con la implantación se cuenta con otro marco, el del «arte de lo factible» (Metcalfe, 1991), que cifra el éxito en los proyectos de cambio no solamente en la viabilidad técnica (los recursos de conocimiento y financieros), sino también la política (la posibilidad de po-nerlos en práctica). Un emprendedor interno de una entidad local intermedia debe ser capaz también de identificar y alumbrar coaliciones internas via-bles, aunque no coincidan con las líneas formalmente establecidas. para esta gestión nada mejor que trabajar los aspectos de legitimación, incentivando el aprendizaje social (friedman, 1991), mediante la identificación conjunta de problemas y alternativas concretas, sesiones y talleres de formación, gru-pos de trabajo, seminarios ad hoc y otras técnicas basadas no solamente en los aspectos tecnocráticos, sino específicamente sociales, de las interven-ciones.


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7. LA MISIÓN DE LAS UNIDADES DE RECURSOS HUMANOS

Es por cierto este planteamiento participativo el que puede ayudar a los ges-tores de personal a superar un problema típico en su entorno profesional: el de su aislamiento. Siendo como es la de recursos humanos una función de línea y una responsabilidad de staff (Chiavenato, 1988), ni la política retributiva, ni la gestión del rendimiento deben ser tratadas como «cuestiones de personal». De-ben ser asumidas por los mandos intermedios del ámbito correspondiente. La gestión de personas despliega sus efectos en tanto sea una política transversal. para ello hay que diseñar y poner en práctica estrategias que favorezcan la in-volucración de los jefes de departamento.

La necesidad de contar con los directivos de línea en la definición y puesta en práctica de las políticas de personal conduce a otra cuestión: ¿quién es el propietario de la gestión?, ¿a quién interesa?, ¿quiénes son los clientes de las unidades municipales de recursos humanos? Esta cuestión hace necesario revi-sar de modo crítico el rol de estas unidades. La misión (su papel y razón de ser) y su visión (cómo debieran ser percibidos por sus clientes). Existencia y razón de ser que debe ser fijada incorporando la perspectiva de los diversos actores. En el caso de las Unidades de personal en las Corporaciones Locales, los acto-res que se relacionan con las mismas incluyen: el ámbito de dirección política, tanto ejecutiva como de oposición; los directivos y gestores municipales; los empleados públicos y sus representantes: órganos unitarios y secciones sindica-les y, por supuesto, la sociedad civil: ciudadanos y asociaciones.

Una visión de éxito para el departamento de Recursos Humanos que incor-pore las diferentes perspectivas debe partir de la magnífica definición desarro-llada por la norteamericana Office of Personnel Management y citada en Villo-ria y Del pino (1997:168). Así:

«La Gestión municipal de Recursos Humanos es tan eficaz que permite a las Entidades Locales y organizaciones de ellas dependientes seleccionar, desarrollar, motivar y retribuir una fuerza de trabajo de calidad, profesional y objetiva en su desempeño, por medio de la cual:

• Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios y programas son cubiertas y éstos consideran a los empleados municipales como profesionales sensibilizados con la ciudadanía.

• Los empleados municipales se sienten orgullosos de pertenecer a su ayuntamiento, con cuyos servicios están comprometidos.

• Los gestores públicos –políticos y profesionales– consideran útiles y eficientes las prácticas de gestión desarrolladas por la Unidad de Recursos Humanos, así como una instancia de apoyo para sus tareas.»

La distancia existente entre la situación ideal descrita y la realmente existen-te se convierte así en la guía de gestión, el mapa de carreteras para el directivo de Recursos Humanos.


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El paso siguiente consiste en la declaración de Misión de la Unidad munici-pal de Recursos Humanos, centrada en asegurar:

En el marco específico de la organización municipal y su entorno, una política y unas prácticas de gestión de personal sistemáticas, coherentes e integradas, que garanticen el tipo y número de personas adecuado en el lugar y momento precisos, posibilitando la eficacia de la institución y el desarrollo de sus empleados.

La figura 1.4 resume el nuevo enfoque para los departamentos de recursos humanos en las entidades locales.

figura 1.4 Misión y visión de las unidades de RRHH

MISIÓN Unidad RRHH

Para posibilitar laVISIÓN DE ÉXITO

mediante

Seleccionar, desarrollar ymotivar una plantilla de

calidad y flexible

Prácticas de gestión coherentes,sistemáticas e integradas que

garanticen número y tipo de personasadecuadas en el lugar y tiempo

oportunos

CIUDADANOS

EMPLEADOSMUNICIPALES

GESTORESPÚBLICOS

Expectativascumplidas:serviciospúblicos decalidad eimparciales acoste razonable

Sitio ideal para trabajar.Comprometidoscon interés público.

RRHH desarrolla prácticas eficaces y es unainstancia de apoyo a sus tareas.

8. MISIÓN Y PERFIL DE LOS DIRECTORES DE RECURSOS HUMANOS

finalmente es útil introducir una breve reflexión acerca del profesional, del directivo a cargo de la función, partiendo de la base de que los conocimientos,


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las destrezas y habilidades implicadas, difícilmente son proporcionados por los modos de reclutamiento imperantes. El reto es producir las capacidades necesa-rias que favorezcan que el gestor local de personas se posicione en un espacio a caballo entre el entorno político y el de la gestión operativa, mediante el ejer-cicio de funciones propiamente directivas. para ello, nada mejor que definir la misión del puesto de trabajo y el perfil requerido.

Este perfil es la base que permite fundamentar las competencias técnicas que deben poseer los ocupantes de esta posición, definidas como el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional. Empleando esta metodología se proponen las siguientes capacidades profesionales:

PERFIL DE COMPETENCIAS TÉCNICAS DEL DIRECTIVO PÚBLICO DE RECURSOS HUMANOS. Ser capaz de:

1. Manejar con criterios de eficacia las principales categorías del empleo público local y sus instrumentos de ordenación, incluyendo las relaciones entre la regulación estatal y auto-nómica del mismo.

2. Analizar y describir un puesto de trabajo: diseño del cuestionario, entrevista al ocupante y confección de la Monografía profesional.

3. Elaborar un perfil profesional del ocupante del puesto de trabajo. Los requerimientos de desempeño, en términos de conocimientos generales y específicos, experiencia significa-tiva, destrezas y habilidades y actitudes.

4. Diseñar un proceso de selección: planificación y definición de ejercicios y pruebas con criterios de fiabilidad y validez.

5. Elaborar un modelo de gestión por competencias: elaboración del diccionario, los com-portamientos y los niveles requeridos en cada perfil, atendiendo a los diversos tipos de competencias (corporativas, técnicas y sociales).

6. Ejecutar y analizar entrevistas de selección, tanto las clásicas (curricular) como la deno-minada por competencias (también llamada entrevista conductual estructurada o de inci-dentes críticos).

7. Manejar la metodología de análisis de necesidades formativas y de planificación, progra-mación y evaluación de acciones de formación continua.

8. Definir un manual de valoración de puestos de trabajo: descripciones de puestos, defini-ción, graduación y ponderación de factores, incluyendo las metodologías cualitativas de valoración y su utilidad.

9. Elaborar, con criterios de selección externa e interna y solidez jurídica, bases reguladoras de convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo.

10. planificar el contenido propio de una relación de puestos de trabajo, incluyendo sus me-canismos de gestión y de actualización.

11. Definir procesos de gestión del desempeño en base a metodologías basadas en conductas profesionales y consecución de objetivos.


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9. CONCLUSIÓN: MITOS Y REALIDADES

Llegados a este punto y como conclusión de este capítulo introductorio, un buen modo de resumir lo expuesto es referirse a algunos de los mitos implícitos más habituales acerca de la gestión de recursos humanos en las entidades loca-les y la alternativa propuesta: la profesionalización de la función.

Cuadro 1.2 Mitos y realidades de la DRH en el sector público

MITO REALIDADLa gestión de personal es más una cuestión bu-rocrática, de aplicación de leyes y reglamen-tos

La gestión de recursos humanos tiene que ver con proporcionar las capacidades que la orga-nización necesita y con comprometer a sus profesionales con la institución, en un entorno que postula el mérito y la igualdad en la ges-tión

La expresión recursos humanos es un «lavado de cara» para que la gente se sienta bien

Que las personas estén satisfechas es impor-tante, pero recursos humanos tiene también que ver con la eficacia y con la calidad de los servicios prestados a la ciudadanía

La propia denominación recursos humanos es un enfoque propio de empresa privada

La gestión de recursos humanos es aplicable al entorno público, una vez reconocidos los valo-res diferentes que lo caracterizan. No hay nin-guna razón que justifique que lo público no pueda aplicar técnicas de validez contrastada en organizaciones

Cualquier técnico puede encargarse de la ges-tión de personal

La gestión pública de recursos humanos es un ámbito multidisciplinar, donde confluye el co-nocimiento del derecho del empleo público y de las técnicas de dirección, lo que requiere la posesión de unas competencias técnicas y so-ciales notables

12. Manejar metodologías de planificación de plantillas y de análisis de necesidades de per-sonal.

13. Ser capaz de leer y diagnosticar críticamente estructuras organizativas, incluyendo el manejo adecuado de los principales parámetros de diseño de las mismas.

14. Manejarse adecuadamente con algunos de los sucesos críticos de la función: criterios de calidez jurídica de procedimientos disciplinarios; redacción de documentos y acuerdos en materia de negociación colectiva, planes de empleo.

15. Elaborar y definir un plan de prevención de riesgos laborales.

16. Manejar rudimentos básicos de gestión: elaboración de diagnósticos de la función y de planes de actuación, memorias e indicadores, cartas de servicios y análisis de procesos, elaboración de informes administrativos eficaces.


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Realmente la gestión de recursos humanos es un tema que no interesa a nadie

La gestión de recursos humanos tiene que ver con la eficacia, con los costes y con la equidad: interesa a la ciudadanía, al gobierno local, a los propios empleados públicos y a sus represen-tantes

Los temas de personal «son» del departamento de personal

La unidad de recursos humanos no es la «pro-pietaria» de los temas: los «jefes de personal» son los directivos y los responsables de los ser-vicios. Recursos humanos es un servicio staff que ayuda a diseñar políticas cuya aplicación corresponde a los responsables de línea

Esta parte caracteriza el entorno organizativo donde la gestión de recur-sos humanos tiene lugar. Se destaca el carácter de gobierno de lo local, su autonomía y competencias, resaltando su especificidad política. Seguida-mente se profundiza en el contexto normativo regulador que sirve de marco a la gestión, el «Empleo público Local» y cómo éste ha evolucionado histó-ricamente. Se presta especial atención a los problemas e inercias que aún perviven, como cuestión a evitar por los gestores.

SEGUNDA pARTE

EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

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CONCEpTOS CLAVE

1. El mapa local: inframunicipalismo.2. Caracterización institucional: el régimen local.3. Competencias y políticas urbanas. La autonomía local.4. El nivel local de gobierno: modelo corporativo y gobernanza local.

Ha sido tradicional que no pocas materias que afectan al «personal de las Entidades Locales» vinieran recogidas en normas conocidas como de «Régi-men Local». Esta práctica parece haber sido periclitada tras el EBEp. No obstante, es conveniente que el directivo de recursos humanos conozca el marco normativo del Régimen Local, ya que el mismo incide en la gestión por diversas vías: a) por determinar el tamaño de muchas de sus organizacio-nes –el inframunicipalismo–; b) por definir el tipo de servicios a ofrecer –las competencias–, ya que éstas configuran la tipología de personal a su servi-cio, y finalmente, c) por la legitimación democrática de lo local, determinan-te de su perfil político y de su concreto autogobierno: la autonomía local.

CApÍTULO 2

LA DIMENSIÓN pOLÍTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO


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1. INTRODUCCIÓN: LOS FACTORES ORGANIZATIVOS CONFORMADORES DE LA GESTIÓN

La gestión del factor humano en los gobiernos locales1 requiere atender a diversas variables que, tomadas en su dimensión histórica, social y política, per-miten entender los elementos de contexto y los condicionantes de partida de la misma, sus factores conformadores. Entre ellos cabe destacar los siguientes:

1. La evolución histórico-política que ha jalonado la evolución del Régi-men Local en España, que ha determinado una planta2 caracterizada por más de 13.000 Entidades Locales, entre los que destacan 8.112 ayunta-mientos y 61 diputaciones, consejos y cabildos insulares.

2. Las políticas públicas desarrolladas por estas organizaciones, explicati-vas de su heterogeneidad organizativa, lo que en términos jurídicos se conoce como las competencias.

3. Las facultades de autogestión reconocidas a las mimas, derivadas del reconocimiento de la autonomía local.

4. La dimensión política del autogobierno de las colectividades territoriales.

5. La creciente capacidad de influencia de los gobiernos locales en sus es-pacios socioeconómicos, de incremento de su capacidad de gobernanza.

Todos estos factores, conjuntamente con el marco normativo de la gestión, son los que hay que tener presentes para abordar con eficacia la gestión del personal local, ya que constituyen su elemento determinante, su entorno insti-tucional.

2. EL MAPA LOCAL

Refiriéndose solamente a los municipios, el Registro de Entidades Locales del Ministerio de política Territorial arroja una cifra de 8.112. Este elevado número en términos comparados ha sido posible si se atiende a las circunstan-cias políticas e históricas (De Castro, 1979) que explican esta planta municipal: Así, conviene tener presente la voluntad uniformista y racionalizadora de los constituyentes liberales de las Cortes de Cádiz de 1812, y su atención a los criterios demográficos3 en detrimento de los territoriales para la fijación de

1 En el libro se emplea preferentemente la expresión gobierno local como preferida a entidades locales. No todas las entidades locales serían caracterizables como «gobiernos», calificación que en justicia solamen-te procedería para ayuntamientos, diputaciones, consejos o cabildos, pero sí es cierto que todas ellas derivan su legitimación de procesos electorales.

2 Registro de Entidades Locales del Ministerio de política Territorial, a enero de 2009.3 Como recogía el artículo 310 de la Constitución de Cádiz de 1812: «cada mil almas se constituirá un

ayuntamiento […]».


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los municipios frente al carácter privilegiado del modelo municipal propio del Antiguo Régimen, que daba lugar a que sólo un número limitado de núcleos te-rritoriales dispusiese del modelo municipal. La intención ilustrada de generali-zar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un concepto romántico de los asentamientos territoriales de población, en lo que Morell Ocaña (1988:235) ha definido como una imagen del municipio concebido como una realidad sociológica preexistente, daría pie a un modelo en el que el ayuntamien-to-organización se limitaría a constituirse en la expresión institucional de las relaciones de convivencia, equiparando núcleo poblacional y municipio. pues bien, esta concepción daría lugar a una extensa fragmentación organizativa.

Así pues, el mapa resultante de los municipios en la España actual se carac-teriza por su fragmentación y diversidad, por su elevado número y heterogenei-dad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha definido como el inframunicipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde prácticamente se equipara núcleo poblacional y municipio y donde cada municipio es una insti-tución administrativa autónoma.

3. EL MARCO INSTITUCIONAL: EL RÉGIMEN LOCAL

A efectos prácticos conviene conocer la construcción ideológica que el régi-men democrático ha efectuado de lo local. La Constitución de 1978 contempla en su Título VIII, dentro del apartado dedicado a la Administración Territorial, a la Administración Local, artículos 137 y 140 a 142. Un estudio sistemático de los mismos caracteriza a los municipios como sigue:

– Como parte integrante del entramado territorial del Estado.

– Como entidades representativas dotadas de legitimación democrática di-recta.

– Como organizaciones dotadas de un círculo propio de autonomía para la gestión de sus intereses.

– Consecuencia de lo anterior, como instituciones que deben contar con suficiencia de medios económicos para la realización de sus fines.

De la caracterización anterior dos elementos destacan como relevantes en punto al diseño institucional de los ayuntamientos: el principio democrático, determinante del carácter político de estas entidades y el principio de autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

A la inicial regulación constitucional debe añadirse el bloque legislativo impulsado en la década de los ochenta, que perfiló el desarrollo organizativo del Régimen Local en nuestro país:

– La Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL).


40

– El Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).

– Y finalmente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Ha-ciendas Locales (LHL).

Cada norma de las citadas vino a concretar el mandato constitucional con éxito diverso, tratándose además de un marco normativo que en los últimos años ha sido objeto de importantes reformas. Así, cabe tener presente en primer lugar la plasmación legislativa del denominado Pacto Local impulsado a fina-les de los noventa (Leyes 7 y 11/1999, en especial) que afectaron a aspectos referidos a la autonomía local, las potestades de los alcaldes, la introducción de la cuestión de confianza y otras de importante calado, como el reconocimiento legal del grupo político en el funcionamiento ordinario de los municipios. A finales de 2003 se promulgó la Ley 57/2003, que por primera vez en nuestro país alteró el uniformismo municipal introducido desde las Cortes de Cádiz, al contemplar un régimen específico para las denominadas «grandes ciudades». Asimismo, en 2004 se promulgó el texto refundido de las haciendas locales. finalmente especial consideración requiere la non nata Ley Básica del Gobier-no Local, derivada del Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, elabo-rado en el seno del Ministerio de Administraciones públicas (2006), al que se hace referencia en este capítulo. En todo caso resultará necesario contemplar este entramado normativo con las decisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional.

A pesar de la previsión constitucional, hay que constatar que el desarrollo legislativo en lo referente a las economías municipales, tanto en 1988 como en 2004, no ha remediado el déficit y la insuficiencia crónica de recursos de las haciendas de las Corporaciones Locales. La estructura de ingresos diseñada para los municipios no garantiza, ni mucho menos, la suficiencia de los medios económicos determinada por el constituyente, en un contexto donde además es habitual –por la vía de los gastos– la asunción de servicios ajenos a su compe-tencia, los denominados «servicios impropios».

Una reflexión merece la todavía vigente Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (LBRL). Esta norma clave no consiguió sin embargo su implantación efectiva en el ámbito municipal, al decir de uno los impulsores de la misma, parejo (1997), de tal suerte que su balance, tras más de dos décadas de vigencia, no puede caracterizarse sino como un fracaso, atribuible por este autor y otros tales como Sosa Wagner (1996) en gran parte a la postura del Tribunal Consti-tucional.

En efecto, el Alto Tribunal mediante su conocida Sentencia 214/1989 vino a trastocar notablemente el diseño del legislador en lo referente a la autoorgani-zación municipal, derogando nada más y nada menos que el sistema de fuentes normativas aplicables al régimen local y declarando la primacía en orden a su


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aplicación, de la normativa de las Comunidades Autónomas. La naturaleza bifronte de la regulación municipal –competencias compartidas en la misma por las administraciones central y autonómica–, en concurrencia con la capacidad propia de autoorganización de los municipios, fue vencida (parejo, 1997:380) del lado de las Comunidades Autónomas. En la previsión inicial, un humilde Reglamento Orgánico Municipal (ROM) desplazaba, en la jerarquía de normas aplicables, a una ley autonómica en atención a la primacía del principio de competencia. La anulación de los artículos 5 y 20 de la Ley de Bases alteró este esquema. Las competencias organizativas de los municipios fueron abrasadas por las competencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas (Sosa Wag-ner, 1996:39). La conclusión es, pues, la poca viabilidad autoorganizativa de los ayuntamientos en tanto los mismos deban desenvolverse en el estrecho mar-co interpretativo fijado por la doctrina constitucional.

En su momento, la Ley de Bases fue una importante innovación para el au-togobierno municipal. Al respecto, es importante resaltar algunos aspectos re-levantes operados por la misma:

1. La definición de los municipios como cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos.

2. La atribución a las Entidades locales de base territorial de una serie de potestades administrativas relevantes en orden a la gestión de sus recur-sos humanos, tales como:

– Las potestades reglamentarias y de autoorganización.

– Las potestades de programación y planificación.

No obstante, entre las «sombras» de la LBRL, tal y como evidencia el re-ciente Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, hay que destacar dos aspectos que el tiempo ha evidenciado como insuficientes: el régimen de com-petencias y el diseño corporativo que contempla para la esfera política de deci-sión. Ambos se destacan a continuación en sus epígrafes correspondientes.

4. LA AUTONOMÍA LOCAL

Cuál sea el carácter y alcance de la autonomía de los municipios no es algo que establezca el constituyente, como tampoco el legislador ordinario ha hecho una delimitación práctica, positiva del concepto. Hay que recurrir a la casuísti-ca jurisprudencial y a la construcción académica, que han tratado de clarificarlo mediante la recepción de una figura tomada del Derecho alemán, como es la idea de la garantía institucional, esto es, un núcleo básico e irreductible, indis-ponible para el legislador y que éste debe respetar. El problema, no obstante, de esta indefinición es su perfil esbozado exclusivamente en términos negativos, que al decir de García Morillo (1998), garantiza bien poco a los municipios en


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la esfera práctica y recuerda en exceso a la figura constitucional del contenido esencial de los derechos fundamentales.

No obstante, es preciso referirse al concepto limitado de autonomía que el TC ha plasmado tempranamente. Éste desde el principio ha definido a la local como una autonomía meramente administrativa, por contraposición a la auto-nomía política predicable de las Comunidades Autónomas debido a su potestad legislativa (confundiendo probablemente lo político con lo soberano). Ésta es la idea de autonomía local latente en las sentencias del TC (Sentencias 3, 25 y 32, de 1981).

De acuerdo con algunos autores que manejan un esquema conceptual donde lo político es lo electivo, más respetuoso con su naturaleza por tanto (parejo señaladamente), la autonomía municipal debe conceptuarse como algo más que simplemente administrativa, y ello sencillamente por el juego de los principios democrático y representativo, que dotan de un contenido netamente político a este tipo de corporaciones territoriales, a lo que no obsta su potestad únicamen-te reglamentaria; es una autonomía inequívocamente política, entendiendo por tal, de acuerdo con el propio Tribunal Constitucional, la capacidad de «decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, acuerdo a criterios de naturaleza esencialmente política» (STC 193/1987). La Autonomía Municipal tiene, en palabras de parejo (1997:347), una «[…] Sustancia cualitativa: la ca-pacidad política de gestión administrativa». Debe pues, entenderse la misma como un «[…] derecho de la colectividad local a través de sus representantes, a dirigir el gobierno de la ciudad, del municipio, a gestionar bajo su responsabi-lidad los intereses locales.» política es, por tanto, capacidad de orientación y liderazgo de una comunidad territorial mediante la elección democrática de unos representantes para una organización –el gobierno local– que goza de im-portantes potestades administrativas.

Esta construcción ideológica de la autonomía jb n bgvc local ha sido refor-zada en los últimos años. En primer lugar mediante el reconocimiento a los entes locales de la posibilidad de defenderla ante el Tribunal Constitucional. Al respecto, el antiguo artículo 119 de la Ley de Bases de 1985 preveía un desca-feinado mecanismo de defensa del autogobierno local ante el Tribunal Consti-tucional a través de la Comisión Nacional de Administración Local. pues bien, la Ley Orgánica 7/1999 articuló un recurso especial ante el Alto Tribunal en defensa de esta autonomía, reflejo del interés del legislador por arbitrar un me-canismo efectivo de defensa de la misma.

En segundo lugar y más importante, una afirmación de primer orden de la citada autonomía no ha venido de la mano de una construcción doctrinal o ju-risprudencial, sino de un Tratado internacional: la Carta Europea de la Autonomía Local, impulsado por el Consejo de Europa. Este texto, abierto a la firma por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa en 1985, fue ratificado por España el 20 de enero de 1988 y publicado en el Boletín Oficial del Estado del 24 de febrero de 1989. forma, pues, parte integrante de nuestro ordenamiento


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jurídico en materia municipal, conforme al artículo 96.1 de la Constitución. Este singular Convenio Internacional ha sido promulgado, al decir de Rodrí-guez álvarez (1997), con una «decidida vocación de convertirse en la verdade-ra Constitución de la autonomía local en el continente europeo». Tres disposi-ciones de esta norma interesan especialmente, dos de ellas en lo referido a la autonomía local, artículos 3º y 4º, y una tercera, el artículo 6º, referida a la ges-tión de recursos humanos.

El primer precepto ofrece una concepción clara de lo que debe entenderse por autonomía local. Es «[…] el derecho y la capacidad efectiva de las Enti-dades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». El ejercicio de la misma debe efectuarse por Asambleas o Consejos elegidos por sufragio, conectando así y de manera diáfana, autono-mía municipal y principio democrático, en la mejor tradición del municipalis-mo europeo.

Un segundo principio es igualmente destacable, el establecido por el artícu-lo 4º: el Principio de Subsidiariedad. Aun sin nombrarlo explícitamente, se da encaje al mismo en el sistema normativo local al postular que «el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos».

finalmente, el artículo 6º de la Carta coloca en un lugar destacado las potes-tades de autoorganización y gestión de personal al disponer que «[…] las Enti-dades Locales deben poder definir por sí mismas las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse, con objeto de adaptarlas a sus necesida-des específicas y a fin de permitir una gestión eficaz».

Todo este bloque normativo: Constitución, Ley de Bases, Jurisprudencia Constitucional y Carta Europea han establecido un sólido concepto de autono-mía local, conjunto que, estudiado sistemáticamente y en una lectura integrado-ra, conecta autogobierno, eficacia administrativa, cercanía al ciudadano y legi-timación democrática.

5. COMPETENCIAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS: LA GOBERNANZA TERRITORIAL

A la hora de abordar el régimen competencial de los municipios, cabe des-tacar al respecto que esta cuestión, desde siempre, ha sido definida como «el gran problema» de las Corporaciones Locales (Mir, 1998). Este epígrafe se re-fiere a las competencias –aproximación jurídica– y a las políticas públicas –aproximación politológica–, ambas necesarias y complementarias para descri-bir el conjunto de servicios públicos producidos y prestados por las Entidades Locales.


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En lo que respecta a la clave jurídica, las competencias de los municipios pueden caracterizarse del modo que sigue:

– Existe, en primer lugar, una cláusula general, legitimadora de la interven-ción municipal en toda clase de ámbitos y servicios que «contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» cláu-sula tradicional desde el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1925.

– El legislador ha renunciado a la delimitación de cláusulas exclusivas de los municipios. Las que éstos ejerzan lo serán «en los términos de la le-gislación del Estado y las Comunidades Autónomas», en lo que supone una llamada expresa a la legislación sectorial, estatal o autonómica, para que delimite la profundidad de los municipios en las mismas.

– Se establecen una serie de prestaciones obligatorias por parte de los mu-nicipios, definiéndose un catálogo de servicios a proveer en función del número de habitantes de los mismos. Éstas comprenden desde el alum-brado público, la limpieza viaria, el alcantarillado y el cementerio, hasta el transporte público y la protección del medio ambiente, pasando por los servicios de protección civil, bibliotecas y atención social, en una escala de tamaño creciente: 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes.

En todo caso, varios puntos necesitan ser resaltados. Junto al listado de ser-vicios de los artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de 1985, otro conjunto de preceptos de la misma norma caracterizan también el régimen competencial. Éstos son los siguientes:

1. La posibilidad, presente en el artículo 27, de la delegación de competencias en los municipios, siempre que con ello se mejore la eficacia en la gestión pública y se favorezca una mayor participación ciudadana. Dos términos se contemplan en la norma, ambos valores constitucionales: la eficacia y la legitimación democrática. En todo caso, un pacto Local que no pretenda ser un acto vano debería pensar en esta posibilidad, sobre todo pensando en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

2. La importante declaración de reserva –art. 85 LB– de una serie de acti-vidades y servicios definidos como esenciales, a favor de las Entidades Locales (es decir, no solamente municipios): abastecimiento y depura-ción de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; su-ministro de gas y calefacción; mataderos, mercados y lonjas; transporte público y de viajeros; servicios mortuorios.

3. La previsión –muy relevante– de la Disposición Transitoria Segunda y el artículo 28, ambos de la Ley de Bases, referente a la posibilidad de que los municipios puedan asumir las actividades complementarias siguien-tes, en régimen de competencias de ejecución: educación, cultura, pro-moción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente. Nada menos que los servicios propios del Estado del Bienestar, los que


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las corporaciones locales más rápidamente se han afanado en proveer, en respuesta a una fuerte demanda social y una no menos fuerte insuficien-cia de recursos.

¿Ha sido suficiente este marco normativo para otorgar seguridad suficiente a los gobiernos locales en orden a su intervención? No lo parece. Como el pro-pio Libro Blanco recoge (2005:49) la circunstancia de que no existan de modo indubitado unas competencias locales, y de que el grado de control de las mis-mas lo será en los términos que las leyes sectoriales (autonómicas o de la admi-nistración general del Estado) disponga, ha conducido en no pocas ocasiones a una suerte de remisión diabólica: tales leyes remiten a su vez a las normas de régimen local. Es imprescindible por tanto una actualización de la lista de ser-vicios y de las potestades de regulación y programación de los mismos.

En términos de gestión del personal la cuestión de la indefinición competen-cial es importante: no está claro cuáles son los roles a asumir por los gobiernos locales, cuál es el catálogo de servicios a prestar. Además, en no pocas ocasio-nes, muchos equipos de gobierno, por la vía de la cláusula universal de compe-tencia, asumen servicios ajenos a su competencia (impropios) financiados por otros niveles de gobierno (las comunidades autónomas en especial) mediante la técnica de la subvención finalista, graciable y anual, lo que introduce una impo-sibilidad real de definir las plantillas de personal, al no planificar y establecer claramente cuáles son los servicios permanentes y obligatorios.

Si la clave de análisis pasa de lo jurídico a lo politológico se ve el protago-nismo actual de los gobiernos locales (municipios, provincias e islas) en la prestación de servicios, convertidos en auténticos pilares del Estado del Bienestar Keynesiano (EBK). De estar centrados en la gestión de lo imprescindible (Carrillo, 1991), el agua, la limpieza, el saneamiento, han pasado a ofrecer po-líticas y programas avanzados de servicios: ocio, cultura, educación, atención a la mujer; de la simple ordenación del territorio a la promoción económica del mismo en términos de planteamiento estratégico (Bazaga, 1997). Un cambio en el que, siguiendo a Bruguè y Gomà (1998) se pasa de unos ayuntamientos de corte clásico a una oferta de políticas plural y más compleja (ver cuadro).

Cuadro 2.1 Estructura de la oferta de políticas públicas municipales

(elaboración a partir de Bruguè y Gomà)POLÍTICAS DE DESARROLLO ENDÓGENO

– Desarrollo Económico: Innovación, City Marketing, Turismo, promoción Comercial y Agrícola.

– Desarrollo Territorial: dotación de Infraestructuras.– Formación de Capital Humano: formación reglada y no-reglada, Empleo, Intermediación

Laboral.POLÍTICAS DE DESARROLLO SOCIAL


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6. LA DIMENSIÓN POLÍTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO

El epígrafe anterior ha evidenciado cómo desde posiciones jurídicas se ha pasado de una inicial reticencia de lo político a integrarlo plenamente en el autogobierno municipal. Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional 193/1987 es expresiva. Igualmente ocurre con la doctrina administrativista, cuya concepción actual se basa igualmente en una lectura no estigmatizante de lo político.

Si el enfoque no es ya exclusivamente jurídico, encontramos una serie de caracteres que evidencian lo específicamente político de este nivel de gobierno del territorio:

– En primer lugar, destaca la capacidad de los municipios en lo referente a la definición de políticas propias, pero sobre todo la evidencia demostra-da de su éxito en la elaboración de proyectos estratégicos de ciudad que han incidido notablemente en la calidad de vida de sus ciudadanos.

– Se constata asimismo la emergencia, de formas alternativas de participa-ción política. Lo municipal se relaciona así, con innovaciones en materia

– Acción contra la Exclusión: Servicios Sociales, atención a colectivos especiales, Salud pública.

– Desarrollo Comunitario: Cultura, Educación, Juventud, Deportes, participación Ciudada-na, Tercer Sector.

POLÍTICAS DE URBANISMO Y TERRITORIO

– Políticas de Equidad: Vivienda, Regeneración Urbana, Equipamiento Comunitario, Trans-porte Urbano.

– Políticas de Redistribución: Barrios, Infraestructuras físicas.

POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

– Seguridad pública y protección Civil– prevención, Extinción de Incendios y Salvamento. – Tráfico Urbano

POLÍTICAS DE REGULACIÓN E INTERVENCIÓN SOCIAL

– Medio Ambiente y Salubridad– Inspección de Actividades Industriales.– Consumo, Abastos, Mercados– patrimonio Histórico-Artístico– Ordenación de la convivencia en general


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política y con otro estilo de interacción representativa, al punto de hablar del surgimiento del denominado nuevo localismo democrático como de-nominación propia del análisis político empleada para calificar las expe-riencias surgidas en este nivel. perspectiva ésta que conduce paradójica-mente a una desburocratización de los equipos municipales de gobierno, en lo que algunos politólogos han calificado como la repolitización (Bru-gué y Gomà, 1998) y que reclama de los gobernantes locales un liderazgo efectivo de la ciudad.

– finalmente, lo local es con todo el derecho un espacio político en el sen-tido genuino del término. «[…] un subsistema político con actores políti-cos y sociales, estructuras administrativas y de gobierno, políticas y esti-los de gestión» (Alba y Vanaclocha, 1997: 10). Un sistema electoral con las tres funciones características del mismo: producir gobierno, producir representación y producir legitimidad (Vallés y Bosch, 1997).

No obstante, hay que decir que este espacio político con cierto sustrato parlamentario ha contado con una inercia histórica que ha lastrado su desarrollo institucional. Aquí es oportuno referirse al esquema corporativo que late en el modelo de representación política diseñado por la LBRL. El propio Libro Blan-co (2005) se ha hecho eco de este rasgo. Modelo corporativo significa pervi-vencia ideológica de un modelo híbrido en nuestro gobierno local, donde el esquema típico mayoría-oposición protagonizado por los partidos políticos es encajado en un modelo idealizado, comunitarista, de la acción política, de la representación de la colectividad territorial, donde los ayuntamientos son «cor-poraciones» (Zafra y Calderó, 2002) no instituciones administrativas de base política y en donde, por ejemplo, el pleno, como máximo órgano representativo mezcla en su funcionamiento las funciones administrativas con las estratégicas, rebajando así las tareas políticas y mezclando funciones de dirección (propias del ejecutivo local) con funciones de control (éstas sí propias del pleno, que fiscaliza pero no gobierna). Si el objetivo son gobiernos locales fuertes (MAp, 2005:86) es preciso cambiar la concepción jurídica (y también ideológica) de los gobiernos locales como corporaciones representativas, profundizando en los aspectos políticos, propios del esquema de funcionamiento basado en un mayoría de gobierno con funciones ejecutivas, controlado por una minoría me-diante el pleno.

No conviene desechar las implicaciones de este esquema cognitivo de fun-cionamiento en la gestión local de recursos humanos, por cuanto la politización del gobierno local es el requisito previo para el surgimiento de los espacios de profesionalización gerencial. En un esquema de funcionamiento más político, los electos locales lideran la relación con el entorno, con los actores políticos y sociales, públicos y privados en su territorio, asumiendo un modelo de interac-ción con la sociedad civil más cooperativo, no jerárquico, donde se asume que todas las capacidades de transformación del entorno no residen en la adminis-tración, donde los actores no públicos participan en redes público-privadas,


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adoptando el enfoque de la nueva gobernanza democrática (Mayntz, 2005; pe-ters y pierre, 2005). pero es un contexto político en donde la gestión –como en la mayor parte de colectividades territoriales de los países occidentales– se ha-lla a cargo de gestores profesionales. Difícilmente las políticas de personal se-rán objeto de un debate estratégico acerca de fines a conseguir y medios a em-plear mientras el pleno esté centrado en visiones ordenancistas y de control burocrático de la cuestión y mientras las tareas de la dirección de recursos hu-manos sean objeto de un bienintencionado amauterismo.

En definitiva, es este contexto organizativo, fuertemente político, aunado con el nivel de demandas del entorno, el que deberá tenerse en cuenta en la formulación e implantación de políticas de recursos humanos. Debe asumirse que las Corporaciones Locales gozan de la doble cualidad de ser talkorganizations y actorganizations (Gutiérrez Calderón, 1997), es decir, organizaciones políticas y organizaciones actuantes, lógicas de legitimación política y de pro-cesos políticos, de distribución del poder, aunados y complementarios con pro-cesos que requieren eficiencia y eficacia organizativas. Esa doble cara es la que deberá afrontar la gestión de personal; elemento sometido al juego político y requerimientos de gestión innovadores, todo a un tiempo. El reto consiste así en compatibilizar control democrático y gestión eficaz.

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CONCEpTOS CLAVE

1. profesionalización, sistema de mérito, empleo público local.2. Modelos basados en los cuerpos o en los puestos de trabajo.3. Antecedentes institucionales del empleo público local.4. La formación del sistema: las reformas de los años ochenta.5. problemas del empleo público local: precarización, patrimonialización bu-

rocrática, politización de la gestión y prácticas de negociación colectiva.

La gestión de recursos humanos en los gobiernos locales tiene lugar en un contexto institucional específico y que responde a determinados valores pro-pios de sociedades avanzadas, como son el mérito y la capacidad. Este capí-tulo da cuenta de las implicaciones que tiene para la gestión esta concepción y cómo la misma ha cristalizado. por último se presta especial atención a los problemas que afronta la gestión de personas en la Administración Local de nuestro país.

CApÍTULO 3

EL EMpLEO púBLICO LOCAL (1): CONfIGURACIÓN HISTÓRICA Y

pROBLEMáTICA ACTUAL


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1. LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA DE MÉRITO

Descritos los factores organizativos que conforman el entorno de la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, procede referirse al detalle de la profesionalización del empleo público local, de su formación, evolución y pro-blemática4. Al respecto se sigue un planteamiento: la correcta comprensión de cualquier institución exige tener presente que las instituciones administrativas lo son no sólo por su presente sino también por su pasado (parrado, 2000:17). Es decir, éstas son históricamente decantadas.

La perspectiva histórica es la que explica la configuración actual de nuestro modelo de empleo público y permite entender que la tensión surgida entre se-lección por mérito y clientelismo político es la característica constante de la Administración española (Jiménez Asensio: 33). A este respecto dos fechas son relevantes en el recorrido hacia la profesionalización: la de 1837, como fecha de promulgación del primero de los textos constitucionales que proclaman el acceso a los cargos y empleos públicos con base en el mérito y la capacidad, y 1918, fecha de promulgación del denominado Estatuto Maura que introdujo por vez primera de modo generalizado junto a la garantía de la inamovilidad del funcionariado ante cambios políticos, una figura de honda raigambre en la cul-tura administrativa dominante: el acceso por oposición.

En España, al hablar de sistema de mérito, hay que referirse a los dos pre-ceptos constitucionales que articulan su garantía jurídica: los artículos 103.3 y 23.2 de la Constitución de 1978. El primero fija el criterio central: el acceso a la función pública, de acuerdo al principio de mérito y capacidad. por su parte, el artículo 23.2 dispone que tal acceso deba realizarse con condiciones de igual-dad. Juntos, estos tres criterios dan forma a la profesionalidad de los servidores públicos (Sánchez Morón, 1996:55), que caracteriza al modelo español de em-pleo público.

Sistema de mérito en términos operativos, de gestión de recursos humanos, significa (Carrillo, 1991; férez, 1995):

a) Basar la gestión de personal en términos de méritos y capacidades de los empleados públicos y de quienes aspiren a serlo con exclusión de cual-quier otro criterio.

b) Tal criterio se concreta en una serie de reglas plasmadas en procedimien-tos que garanticen el acceso libre a los puestos de trabajo en el sector

4 En este manual el término profesionalización hace referencia de acuerdo con la terminología weberia-na (Weber, 1993 [1922]: 711-732), al conjunto de servidores públicos, poseedores de un saber técnico espe-cializado, que han accedido al cargo mediante procedimientos públicos y competitivos, meritocráticos, ina-movibles y con expectativas de carrera, y cuya denominación técnica usual es la de «Servicio Civil», «función pública», «Sistema de Mérito» o «Empleo público», que se contrapone a criterios de acceso al empleo públi-co basados en la confianza política.

EL EMpLEO púBLICO LOCAL (1): CONfIGURACIÓN HISTÓRICA Y pROBLEMáTICA ACTUAL

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público; basar esta selección en procedimientos competitivos y públicos, así como garantizar la neutralidad política y la objetividad de los emplea-dos públicos en su ejercicio profesional. El sistema de mérito informa así, todas las actividades de gestión: planificación, reclutamiento, selec-ción, promoción y carrera, así como la retribución.

c) Diferenciarse del empleo privado en dos aspectos: en el inicio y la extin-ción de la relación de servicio; la Administración no goza de libertad para contratar al que estime oportuno, a diferencia de la empresa privada. por otro lado tampoco goza de flexibilidad para extinguir la relación de servi-cio: la inamovilidad de los funcionarios es la garantía de la neutralidad y objetividad en el ejercicio del cargo público. Todo ello se sustenta en un marco legal mucho más rígido que el común para las relaciones laborales.

En punto a la regulación postconstitucional, ya la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la función pública, en su artículo 19, en una línea mantenida posteriormente por los artículos 55 y siguientes de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp) reitera tal acceso a la función pública profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mérito y capacidad, añadiendo a esos preceptos el de publicidad –me-diante convocatoria pública– y extendiendo los mismos al personal laboral sin distinción, por lo que cabe hablar de sistema de mérito aplicable al empleo pú-blico en sentido amplio, no únicamente a la función pública.

En lo que al ámbito local se refiere, el sistema de mérito se encuentra posi-tivado jurídicamente por el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, lo que resultaría innecesario dado el carácter de básico, es decir, apli-cable a todas las Administraciones públicas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución, del EBEp. El precepto citado dispone:

«La selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe reali-zarse de acuerdo con la Oferta de Empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición, o concurso-oposición libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad».

precepto que es complementado por la Carta Europea de Autonomía Local:«El Estatuto del personal de las Entidades Locales debe permitir una se-

lección de calidad, fundamentado en los principios de mérito y capacidad;… (art. 6.2)».

2. MODELOS DE ORDENACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: CUERPOS O PUESTOS DE TRABAJO

Una vez establecida la decisión de implantar sistemas profesionalizados de empleo público las opciones para su diseño varían, pudiendo adoptar diversas alternativas. Al respecto existen dos opciones fundamentales: la que se cimenta


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en los Cuerpos de funcionarios como eje de gestión frente a la basada en los pues-tos de trabajo. La primera, también denominada sistema cerrado, tiene como característica principal su base en el Cuerpo. El ingreso en las Administraciones públicas se hace para iniciar una carrera en la Administración, con perspectivas de permanecer en ella durante toda la vida profesional; la nota característica es el concepto de progresión profesional por grados. Es decir, es un sistema con preva-lencia del elemento subjetivo, basado en las categorías personales del funciona-rio, y que está desconectada del puesto de trabajo o funciones concretas desarro-lladas. Selección por cuerpos significa que el acceso a la Administración no se hace para un puesto o destino en concreto, sino para un colectivo determinado. El sistema de categorías personales como base del modelo se encuentra en países de influencia jurídico-pública francesa: francia y Alemania, así como en España hasta 1964. Tal esquema fue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se ha expuesto la inamovilidad y el acceso por oposición.

por su parte, el Sistema de puestos de Trabajo, también conocido como de «Empleo» o «Abierto» se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al puesto de trabajo: los empleados públicos acceden a un puesto cuyo desempeño no origina derecho preferente para ocupar cualquier otro. Su filosofía es así «la persona adecuada para el puesto adecuado» (Olías: 33). Su gestión requiere un complejo proceso: el análisis y descripción de puestos como técnica central de gestión. Tanto la selección como la retribución se objetivan en función de las características de las funciones y tareas desempeñadas. por su propia lógica (selección para un destino concreto) la carrera profesional es prácticamente inexistente.

Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerra-do orienta y favorece una intensa socialización en valores de servicio público, dada la progresión con independencia de avatares personales. Eso sí, se basa en un exigente sistema de evaluación del desempeño. por su parte, el sistema de puestos facilita los objetivos de –si se aplica correctamente– racionalización y ajuste funcional.

La función pública española ha tenido ocasión de conocer ambos tipos de ordenación burocrática. De un sistema basado en los cuerpos, se intentó en el periodo 1963-1964 la transición a un sistema de puestos mediante la promulga-ción en 1964 de Ley de funcionarios Civiles. La Clasificación se convertirá así en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirtió, derivando en un fracaso; eliminando, eso sí, de un plumazo el desprestigiado sistema de categorías personales (Jiménez Asensio: 401, 406).

Esta reforma anticorporativa fue ahondada en 1984, con la promulgación de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la función pública. El análisis, clasificación y valoración de puestos de trabajo se convertiría en el fundamento del empleo público al basarse la retribución del funcionario –al menos su parte cuantitativamente más importante– en las funciones desempeña-das. La idea de puesto de trabajo en su doble papel de institución jurídica que


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conecta al funcionario con la organización administrativa, y como técnica orde-nadora de los diversos aspectos de la gestión de recursos humanos (ingreso, fun-ciones, retribución) se mantiene en la Ley 12 de 2007, tras el espaldarazo que la figura recibió en el Informe del Grupo de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto Básico del Empleado público (MAp, 2005).

Éste es pues el modelo de empleo público formalmente existente, que en el ámbito local adquiere rasgos diferenciados, tanto por su propia evolución, que se trata a continuación, como por su propio contexto, derivada de la dimensión de la mayoría de organizaciones que conducen a un número de plazas por esca-la que convierte de facto al sistema en un modelo totalmente abierto, donde, plazas y puestos coinciden en la mayoría de los casos en una sola posición or-ganizativa y la movilidad interadministrativa es prácticamente inexistente.

3. LOS ANTECEDENTES INSTITUCIONALES DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL

El 9 de marzo de 1924 se publicó en la Gaceta de Madrid el denominado Estatuto Municipal, surgido casi directamente de la pluma de Calvo Sotelo, entonces director general de Administración del Directorio Militar de primo de Rivera. La burocracia local es expresamente abordada:

«No podían quedar al margen de la reforma los Secretarios, Contadores y empleados municipales. El nuevo Estatuto es radical en esta materia: crea el Cuerpo de Secretarios y reglamenta el ingreso en él y en los restantes es-calafones de funcionarios, dando primacía absoluta al régimen de oposición. Todas las restantes prescripciones se encaminan a la mayor estabilidad y capacitación de los servidores del municipio. Ellos habrán de agradecerlo [...] pero no lo agradecerá menos el interés público, que tanto ha de ganar con la depuración de la burocracia municipal».

El Estatuto de Calvo Sotelo es conocido por crear los entonces denominados «Cuerpos Nacionales». Lo cierto es que regula también los que denomina «Em-pleados Municipales en General»: funcionarios técnicos (ingenieros, arqui-tectos, abogados, médicos), los «empleados administrativos» y el grupo de «subalternos y obreros». El de 1924 supone por tanto el primer intento de pro-fesionalizar una parte importante de la burocracia local por la vía de reglamen-tar su acceso en una norma formal y de garantizar cierta independencia a pues-tos críticos en el funcionamiento municipal como son los secretarios y los interventores5. Sin embargo, este tibio intento no cuajó. La inactividad de los ayuntamientos llevó al Directorio a dictar un «Reglamento orgánico provisio-

5 De hecho esta innovación legislativa se adopta como la verdadera norma fundacional del empleo pú-blico local, ya que fue la que creó los Cuerpos Nacionales de Administración Local. A diferencia de otras regulaciones anteriores (Ley Municipal de 1877, Reglamento de Secretarios de 1905), la misma consagró la inamovilidad de estos colectivos.


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nal» el 14 de mayo de 1928, que regiría mientras las corporaciones municipales no dieran cumplimiento a su obligación de reglamentar su empleo local, regla-mento que por su supletoriedad constituye por fin el primer marco institucional generalizado.

Tras el interludio republicano y la cruenta guerra civil de 1936-1939 hay que remontarse a 1945, con la Ley de 17 de julio de ese año, de Bases de Régi-men Local y sobre todo, con el texto articulado de 16 de diciembre de 1950, para alcanzar cierta institucionalización del empleo público local. Cabe citar no obstante, el intento de potenciar la investigación, estudio, información, enseñanza y propaganda de las materias de Administración Local (artículo 1º de la Ley de 6 de septiembre de 1940, por la que se crea el Instituto de Estudios de Administración Local). Dicha ley y su reglamento de 24 de junio de 1941, su-pusieron un avance en la profesionalización del personal local. Tanto por crear la «Escuela Nacional de Administración y Estudios Urbanos» como, sobre todo, prever la formación y socialización de no solamente los Cuerpos Nacio-nales, sino de «cuantos aspiren a ser funcionarios administrativos de las Entida-des Locales» (artículo 4.a de la Ley).

Es justamente el reglamento previsto en la Ley de Régimen Local de 1950 el que interesa destacar, por cuanto supuso un hito destacable en la evolución institucional: el Reglamento de funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952, con el que se acometió la normalización de los aspectos esencia-les del personal local y que ha sobrevivido hasta fechas recientes6: clasificación del personal; empleo no permanente; instrumentos de ordenación; acceso y re-tribuciones y, especialmente, la inamovilidad del personal funcionario, son sus elementos definitorios.

El siguiente hito relevante –excepción hecha de la accidentada promulga-ción de la Ley 79/1968, de 8 de diciembre, de «Bases para la acomodación de retribuciones de los funcionarios de Administración Local a los de la Adminis-tración Civil del Estado», cuya aplicación fue suspendida casi de inmediato– lo encontramos en la Ley de Régimen Local de 1975 y que resultó receptiva a ciertas iniciativas de reforma. De modo significativo, preveía la creación de otros Cuerpos Nacionales de funcionarios de Administración Local, además de los tradicionales de Secretarios, Interventores y Depositarios.

No obstante el carácter non nato de la mayor parte de las previsiones de la Ley de 1975, en 1977 se dio un paso significativo en la regulación del empleo público local: por Real Decreto 3046/1977, de 5 de octubre, se procedió a la articulación parcial, referida a la función pública local, de la Ley de 1975. Se trataba de un texto prolijo, que recogía de hecho gran parte de las orientaciones reformadoras de la Ley de Bases: introducción de cuerpos generales y cuerpos

6 Norma sorprendentemente no derogada expresamente hasta la fecha, ya que la Disposición final pri-mera de la LBRL se comprometía a actualizar y acomodar el citado reglamento, algo que no hizo.


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especiales, adopción de la terminología estatal (funcionario «de carrera» en vez de «en propiedad») y ordenación mediante plantillas y puestos de trabajo, y que perviviría en parte posteriormente, mediante su incorporación al texto refundi-do de 1986.

4. LA REFORMA DE LOS AÑOS 80: LA FORMACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL EN ESPAÑA

¿por qué hablar de formación del empleo público local en los años ochenta? Hay que destacar que en el periodo comprendido entre los años 1984 y 1986 confluyen diversos procesos, tanto de cambio de normas legales (reforma buro-crática, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública, LMRfp; de desarrollo constitucional del régimen local, promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, LBRL; del marco electoral local, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Ré-gimen Electoral General, LOREG) como de entorno político o socioeconómico (reforma liberalizadora del mercado de trabajo e integración europea). Estos tres años constituyen el contexto temporal que por derecho propio puede ser calificado como «fundacional» del marco institucional del empleo público lo-cal en nuestro país. En el citado periodo confluyeron diversas secuencias cau-sales independientes que dieron lugar a lo que de acuerdo con las ciencias so-ciales se ha calificado como periodo de coyuntura crítica para el empleo público local (Cuenca, 2008). Al respecto son cuatro los factores a tener en cuenta y cuya coincidencia temporal resultó decisiva:

a) Un primer factor fue el contexto político-electoral municipal. Si las elec-ciones municipales de 1979 constituyeron una especie de «segunda vuel-ta» de las generales de ese mismo año, las de 1983 supusieron una «rup-tura límite de los equilibrios políticos» al decir de Capo (1991:153). No fueron unas elecciones «normales», como serían posteriormente las de 1987 y 1991. Muy especialmente, las elecciones locales de 1983 supu-sieron la confirmación del «empuje de 1982», lo que dota al periodo de una singularidad específica, de una elevada politización de las élites lo-cales y, por ende, de los ayuntamientos, aspecto que conviene tener en cuenta por cuanto constituye el inicio del desarrollo municipal en mate-ria de ampliación de servicios.

b) Un segundo factor lo constituye la promulgación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, «de Medidas de Reforma de la función pública» (LMRfp). Esta norma incorporaba un amplio abanico de preceptos englobados bajo el concepto de «bases del régimen estatutario de los funcionarios públi-cos». Se reformaron aspectos como el acceso, la carrera, el sistema retri-butivo, las situaciones administrativas, el encuadramiento de los funcio-narios o el régimen disciplinario. A estos efectos «cada» Entidad Local constituía una Administración diferenciada, que debía organizar, orde-


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nar y remunerar su propio sistema de personal mediante un instrumento, la Relación de puestos de Trabajo (RpT) que exigía un soporte técnico previo: la clasificación de esos puestos7. El marco formal del empleo público local, hasta entonces fuertemente uniformista y reglamentado, cambia así sustancialmente.

c) Nueve meses después se procede a reformar el sistema de gobierno lo-cal, cuya caracterización se ha hecho en el capítulo anterior. La entrada en vigor en junio de ese mismo año de la LOREG, que fijaba las reglas de elección democrática del personal político local y el protagonismo atribuido a los partidos políticos en el proceso, completan el esquema. En lo que a la gestión de personal local respecta, la LBRL contenía un mandato preciso. Así, la viabilidad del nuevo sistema de recursos hu-manos requería que «el Estado» dictase un conjunto de reglas, que se recogían en el artículo 90.2 de la LBRL (que preveía que éste dictase normas de descripción de puestos de trabajo y las normas básicas de la carrera administrativa), lo que se reiteraba en los artículos 129 y 168 del TRRL. De igual modo, era la Administración del Estado la responsable de articular un mecanismo imprescindible para que operase el sistema de carrera previsto: las normas de provisión de puestos (art. 168 TRRL).

d) por último, es conveniente considerar otros aspectos que, por su coinci-dencia temporal, resultaron determinantes. En un contexto de crisis eco-nómica y de fuerte destrucción del empleo, en el mismo mes de agosto de 1984 se dicta la Ley 32/1984, de modificación de determinados pre-ceptos del Estatuto de los Trabajadores. La norma generaliza la «contra-tación temporal» desvinculando su empleo de situaciones netamente co-yunturales y haciendo posible su uso indiscriminado en el panorama laboral, aun tratándose de necesidades permanentes8. A partir de enton-ces se posibilita una fuerte precarización de sus relaciones laborales. Contratos de «fomento de empleo», por «lanzamiento de nueva activi-dad» –ambos con una duración máxima de hasta tres años– de «prácti-cas», «formación» o a «tiempo parcial» constituyen un paisaje habitual en la gestión de recursos humanos de nuestro país. Esta circunstancia tuvo un impacto notable sobre la laboralización de las plantillas de las

7 A mayor abundamiento, mediante el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, se concretó el régimen de retribuciones de los funcionarios de Administración Local, que exigía que «el establecimiento o modifica-ción» del complemento específico se operaría mediante una técnica concreta: la valoración de puestos de trabajo (art. 4.2).

8 Es lo que se ha llamado la «descausalización» de las relaciones laborales. Los contratos temporales, que hasta esa fecha únicamente podían realizarse para atender necesidades coyunturales son autorizados para cualquier supuesto. Lo que significa que supuestos no temporales por su propia naturaleza, que hasta la fecha eran los únicos que justificaban el recurso al contrato de trabajo temporal, eran desde entonces susceptibles de ser encuadrados en fórmulas contractuales «a la carta». Es decir, que se autorizaba que empleo permanen-te y estructural pudiera cubrirse con contratos no permanentes como medida de estímulo del empleo.


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entidades locales. pero es que resultó relevante una coincidencia: cuando el artículo 177.2 del TRRL –en 1986– dispuso que las corporaciones locales podían contratar personal laboral fijo o de duración determinada, e incluso «demás modalidades previstas en la legislación laboral» se ha-bía operado pocos meses antes una profunda reforma del mercado de trabajo por la Ley 32/1984 citada.

Al tiempo, otro proceso sociopolítico con relevancia en la laboralización fue el aumento intenso de las plantillas en la segunda mitad de los años ochenta, coincidiendo además con los fondos de la Comunidad Económica Europea que llegaron desde el ingreso de España el 1º de enero de 1986., vía fondo Social Europeo y mediante el mecanismo de los Convenios del Instituto Nacional de Empleo-Corporaciones Locales. Éstas pasaron a desarrollar un papel relevante en la provisión de infraestructuras locales, equipamientos y servicios. Así pues, reforma del empleo público laboralizadora, flexibilización del contrato tempo-ral y ampliación acelerada de plantillas por la vía de fondos comunitarios pro-porcionaron el marco para la laboralización de las plantillas.

El proceso de reforma se prolonga así durante año y medio, de agosto de 1984 a abril de 1986. Es un periodo relativamente breve, complejo por la profundidad de la reforma, donde los gobiernos locales del segundo mandato –el de 1983 a 1987– tienen que «aprender» a gestionar sus efectivos perso-nales en un entorno de repliegue de la ACE, de profunda destrucción de empleo y también de crecimiento acelerado de la oferta de servicios públicos locales.

5. LA PROBLEMÁTICA DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Los epígrafes anteriores constituyen un intento de enmarcar sumariamente los grandes hitos en la evolución de las normas reguladoras del empleo público local. Ahora bien, es conveniente complementar esta perspectiva con un análi-sis que, además de normativo, dé cuenta de los avatares seguidos por la institu-ción en términos de su consolidación y, sobre todo, de los problemas prácticos existentes. para el directivo de recursos humanos, la utilidad de referirse a los mismos deriva de su carácter recurrente. Su conocimiento es el requisito im-prescindible para mejorar la gestión.

Ya en los momentos fundacionales del empleo público local en nuestro país, Bañón (1986) destacaba algunos rasgos peculiares del mismo. Su carácter mar-ginal, la excesiva juridificación de los funcionarios o el inframunicipalismo existente, constituían aspectos a tener en cuenta. Sin embargo, como se ha puesto de manifiesto en otros ámbitos (Cuenca, 2004; 2008), treinta años des-pués de las primeras elecciones municipales democráticas, la situación de los


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recursos humanos en muchos gobiernos locales de nuestro país dista de ser óptima, si atendemos a algunos rasgos característicos:

a) la incidencia que sobre el sistema de mérito en su conjunto ha tenido la deficiente gestión del personal no permanente en las entidades locales, tanto desde la perspectiva de su reclutamiento, como de su necesidad de «regularización», a lo que no fue ajena la fuerte laboralización operada tras la reforma de 1984-1986;

b) la pervivencia de prácticas preburocráticas, fuertemente patrimonialis-tas, en el panorama local;

c) la elevada politización de la gestión de personal y, finalmente,

d) la incidencia de un modelo de negociación colectiva de las condiciones de trabajo con una impronta industrialista, por su propia naturaleza no pensado para la Administración Local.

A) LA DEfICIENTE GESTIÓN DEL pERSONAL NO pERMANENTE

Ha sido una constante del empleo público local la existencia de un colectivo sumamente amplio, el del «personal no permanente» respecto al cual no existía hasta la promulgación de la LBRL regla de publicidad alguna, sino una mera previsión respecto de cuál era el órgano competente para su nombramiento: la comisión permanente o el pleno en el caso de los interinos y el alcalde/comisión permanente en el caso de contratados laborales, proporcionando un incentivo a los cargos municipales para el recurso a este tipo de personal. Esta diferencia-ción de sistemas de acceso en función de la tipología resultará clave: el personal no permanente, frecuentemente laboral, constituirá una suerte de «mercado la-boral secundario» (Doehringer y piore, 1983) en el panorama histórico del em-pleo público local en España, con reglas más laxas de selección y, por tanto, frecuentemente objeto de prácticas clientelares.

Dado el abuso de la figura, ha constituido también un endemismo la práctica de periódicos procesos de consolidación del personal precario. Hay que tener en cuenta que un proceso recurrente en la andadura del sistema institucional de la función pública en España lo constituyen los fenómenos de «estabilización», «consolidación extraordinaria» o cualquier fórmula dirigida a articular meca-nismos ad hoc, más o menos restringidos, de colectivos burocráticos formal-mente temporales, pero en la práctica desempeñando funciones «estructurales», esto es, permanentes.

Esta práctica recurrente explica suficientemente cómo ha sido posible que, en 2007, tras la promulgación del EBEp y su disposición transitoria cuarta, que contiene a su vez la «imprescindible» posibilidad de «estabilización», no pocas entidades locales siguen interesándose por esta figura, habitual en el panorama institucional, tendente a dar salida a situaciones irregulares, difícilmente coho-


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nestables con los valores de un sistema de mérito, lo que obliga a reflexionar sobre su vigencia real.

B) LA pATRIMONIALIZACIÓN Y pERSONALIZACIÓN DE LAS RELACIONES DE EMpLEO

Lo que en términos amplios podría denominarse como «batiburrillo» clasifi-catorio, o el fenómeno de confundir plaza con puesto como fenómeno local ten-drá una larga pervivencia, al punto de constituir una de sus patologías típicas. para evitar este fenómeno, en 1977, el Estatuto de los funcionarios locales prohi-bía, en sus artículos 89.1 y 95.2 que las bases de la convocatoria contengan «[...] especificación alguna que suponga discriminación de funciones o denominación dentro del subgrupo ni la individualización del puesto de trabajo», una noción ésta, la de puesto de trabajo, de difícil arraigo en las prácticas en uso en el pano-rama local. La racionalización burocrática, la impersonalización que conlleva el concepto, ha resultado problemática en la Administración local española9.

C) LA pOLITIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE pERSONAL

Estrechamente ligado a la característica anterior es el fenómeno que puede calificarse como de «politización burocrática». En primer lugar hay que tener en cuenta que los dispositivos profesionales y permanentes de gestión del siste-ma de recursos humanos (secretario, IEAL, asistencia) fueron sustituidos en la LBRL por un potente «entorno ejecutivo» (Márquez Cruz, 1997) con responsa-bilidad en materia de gestión de personal: alcaldes y concejales delegados «de personal» pasaron a ser los responsables sobre el terreno de la gestión burocrá-tica, precisamente por esta característica, poco favorecedores de la permanen-cia de las políticas de personal, agravado además por la poca entidad de la mayoría de las corporaciones locales. La situación anterior era la de un ejerci-cio de la función limitado al control formal, jurídico, de la gestión, pero la so-lución institucional adoptada, dejar la gestión en la esfera política, no resultó la más adecuada.

Al tiempo, en el contexto temporal que va desde la reforma de los años 80 hasta la promulgación del EBEp, se pone de manifiesto la falta de consolida-ción del nuevo modelo de función pública local, favorecida por otras circuns-tancias: en primer lugar, por la abdicación de la Administración Central hacia las corporaciones locales. La LBRL de 1985 y el TRRL de 1986 preveían para implantar la reforma de 1984, que el centro dictase el conjunto de normas que

9 Como destaca Suleiman (2000) un elemento importante en la consolidación democrática es una buro-cracia que opera de forma impersonal «[...] que separa intereses políticos y personales de los cargos que ocupa.» Esta noción constituye una de las más relevantes en este trabajo para evaluar la institucionalización de la burocracia local.


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la hicieran posible. pues bien, tal previsión fue incumplida, dejando un amplio espacio para la acción de los actores políticos. La consecuencia de esta deci-sión se agrava si se tiene en cuenta que de los poco más de 8.000 municipios, 6.817, el 84%, tienen un censo de población menor a los cinco mil habitantes. El uniformismo característico del régimen local diseñado por la LBRL hizo el resto, ya que no existía previsión alguna para las pequeñas entidades locales. La autonomía local (y la potestad de autoorganización asociada) pudiera haber tenido sentido en los 1.200 municipios mayores de 5.000 habitantes y en las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. pues bien, ni para los primeros se dictaron normas siquiera subsidiarias. Ni se actualizó ni se derogó expresamente el obsoleto reglamento de 1952, según la previsión de la propia LBRL, como especialmente tampoco se procedió a fijar el marco técnico para implantar el sistema de puestos de trabajo. Ni reglas sobre descripción de puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de provisión de puestos fueron dictadas, pese a la previsión establecida desde 1985 y 1986, lo que tuvo no poco que ver en el fracaso en su implantación en una Administración Local «habituada» culturalmente a la tutela superior y con una orientación jurídica, esto es, acostumbrada a recurrir a la norma10. La abdicación del centro respec-to al desarrollo del nuevo modelo de función pública local reforzó la politiza-ción.

D) UN MODELO DE EMpLEO púBLICO CARACTERIZADO pOR LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

En términos prácticos, la dinámica del empleo público local se caracteriza por el arraigo de un modelo de negociación de las condiciones de trabajo fuer-temente sindicalizado. El término hace referencia no tanto a la tasa de afiliación del personal público local como a uno de los rasgos característicos del mismo: la centralidad que en la determinación de las condiciones de trabajo de los em-pleados públicos locales detentan los sindicatos «más representativos» en los términos de la LOLS. La reforma sindical de 1985 potenció su papel en el en-torno público. La opción legislativa de decantar la representación sobre las sec-ciones sindicales (art. 6º LOLS) y no sobre los órganos electivos dio lugar a un modelo «sindicalizado» de participación. posteriormente, la promulgación de la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre órganos de representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo refuerza este papel. Son los sindicatos, no los órganos electos (delegados o juntas de personal) quienes tie-nen el rol negociador. Justamente de la intensidad y extensión de las prácticas de negociación colectiva en la Administración Local en el periodo considerado

10 únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria que permitía implantar en la nómina el siste-ma retributivo, el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no se actualizaron los mecanismos de acceso a la función pública local, en forma de reglas básicas y programas mínimos (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio).


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da idea tanto los intentos judiciales de poner freno a la misma, en forma de una jurisprudencia contraria11, como los informes del Tribunal de Cuentas12.

Los impactos del modelo de negociación colectiva suponen una alteración de facto del diseño inicial del marco institucional del empleo público local. Al respecto, Olmeda (1999:636) sobre la base de la conceptualización de McGre-gor (1991) ha diferenciado tres alternativas de diseños de sistemas de personal público: el «sistema de mérito», contrapuesto a la segunda alternativa posible, el «sistema de patronazgo» basado en la cercanía al dirigente político ganador y, finalmente, el denominado «sistema de negociación colectiva». pues bien, las pautas de negociación colectiva típicas de la Administración Local españo-la, con una intensidad superior a la de la Administración Central o a la de las Comunidades Autónomas configuran un modelo resultante mucho más cercano a los modelos de empleo público típicos del sistema de negociación colectiva que a los sistemas de mérito como el español, articulado alrededor de los meca-nismos del análisis de puestos de trabajo.

Así las cosas, el mecanismo de negociación colectiva de las condiciones de empleo actualmente vigente en no pocos gobiernos locales conlleva diver-sas disfuncionalidades. El hecho de que la «mayor representatividad» –con-cepto clave en la negociación– se base en la presencia efectiva en las instan-cias de representación de los empleados públicos, en la audiencia electoral así denominada, conlleva un fenómeno de competencia entre organizaciones sin-dicales y, consecuentemente, una dinámica reivindicativa por parte de un ac-tor, el sindicato, frente a otro con un horizonte temporal más limitado y con ausencia o debilidad de aprendizaje, el personal político y cuya consecuencia es, invariablemente, una tendencia al alza, artificial, de las retribuciones, un «incremento excesivo del gasto público local en personal» tal y como recono-ce la fEMp (2006:93), algo que se agrava, por la circunstancia de producirse esa negociación de un modo atomizado y disperso, entidad a entidad, que debe «valorar sus puestos de trabajo» desde 1986 sin referentes comunes ni criterios homogeneizadores. A este respecto incluso el reciente Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado público recomendaba reformar la dinámica de la negociación colectiva en las Entidades Locales con la finalidad de «homogeneizar las condiciones de em-pleo del personal y facilitar un procedimiento de negociación más objetivo y riguroso» (2005:178).

11 Gráfica resulta la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 cuando razonaba la impo-sibilidad de dar carta de naturaleza a una negociación que daría pie a ocho mil unidades diferentes, «pactando cada una su libre albedrío».

12 Al respecto, el pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 20 de julio de 2006, aprobó una «Moción sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación en las Entidades Locales», oportunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se señalaba como principales deficiencias e irregulari-dades, además de que las entidades locales suelen carecer de la RpT, de la laboralización creciente y del acceso de este personal con menores requerimientos, del fenómeno de la negociación unitaria de las condiciones de trabajo de funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siempre comunicados, lo que dificulta su control.


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El conocimiento de los antecedentes históricos y las disfunciones del marco institucional del empleo público local constituyen un referente a tener en cuen-ta por los gestores profesionales. Es sobre esta base que cabe ponderar el im-pacto de otra reciente reforma, la del Estatuto Básico del Empleado público de 2007, que devendrá meramente cosmética si no se construyen las capacidades institucionales encargadas de su aplicación, en especial la profesionalización de la dirección de recursos humanos.

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CONCEpTOS CLAVE

1. El Estatuto Básico del Empleado público de 2007.2. fuentes reguladoras del empleo público local.3. Clases de personal público.4. Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de per-

sonal.

Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus antecedentes, el sistema de mérito, este capítulo destaca cómo la misma se proyecta sobre la gestión de recursos humanos. para ello, se efectúa un aná-lisis en clave normativa, prestando atención a la innovación legal más recien-te y que por su propia naturaleza está llamada a enmarcar la gestión durante los próximos años: el Estatuto Básico del Empleado público.

CApÍTULO 4

EL EMpLEO púBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURÍDICO VIGENTE


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1. EL EBEP: INNOVACIONES PARA LA GESTIÓN

La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado público pone fin en su mayor parte a casi veintitrés años de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la función pública de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto legal deroga también la Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEp supone la plas-mación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitución de la Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto del Em-pleado público (Orden ApU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de un amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración sobre el Estatuto Básico del Empleado público de 13 de junio de 2006, suscrita por los sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSI-CSIf).

Desde la perspectiva de la gestión de recursos humanos las innovaciones del EBEp pueden sintetizarse en varias ideas-fuerza. En primer lugar, tal y como se indicó en el capítulo primero, supone una recepción expresa de las técnicas modernas de personal en el sector público. pero no sólo de eficacia técnica ha-bla el Estatuto. En coherencia con los procesos de reforma que pretenden salva-guardar las especificidades de lo público, se apela a los valores propios del trabajo en la Administración, de ahí que se hable de los principios éticos que fundan el comportamiento de los empleados públicos. por ello, el texto está lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramien-tas de gestión, orienta sobre comportamientos y exige eficacia. Esto es palpable también en la atención prestada a la noción de «desempeño» como eje de la carrera y la promoción profesional. No cabe duda de que la implantación de los sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como «la continuidad en el puesto de trabajo» (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal. De modo análogo por cierto a como ocurre en la actualidad en no pocos países de la OCDE13.

Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos en el artículo 52, a cuyo tenor «los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas», y que debe com-plementarse, a su vez, con lo que podría denominarse como un intento de ate-nuar la visión defensiva14 del puesto de trabajo: «las Administraciones públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del ser-

13 A título de ejemplo, véase www.oecd.org, en la sección de «public management» (puma).14 Longo, f. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio

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vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones» (art. 73.2). Es en esta línea de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en el que ponde-rar el «fundamento de actuación» del artículo 1.2.j: «la jerarquía en la atribu-ción, ordenación y desempeño de las funciones y tareas», aspecto éste ajeno a la negociación, por entrar dentro de los «poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica» (artículo 37.2.d).

De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conduc-tuales de los empleados público. Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales, el artículo 144 del TRRL constituye el precepto básico en la materia, al disponer que «los funcionarios de Administración Local tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre función pública de la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las previstas en la legislación básica del Estado sobre función pública». Ello no obstante, la mayor parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos esta-blecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que había que remontarse a una norma preconstitucional, la LfCE de 1964, para encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcio-narios públicos, en sus artículos 76 a 81. Había que hacer una lectura punitiva, entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas por el ordena-miento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo in-cumplimiento constituye el ilícito disciplinario (las faltas asociadas a su incum-plimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponían en valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración, como pone de mani-fiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran Bretaña a partir de 1995. Con el EBEp se aborda esta cuestión, afrontando por vez primera una regulación general (común a funcionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad disciplinaria.

En otro orden de cosas, el EBEp ha operado innovaciones de importancia en lo que atañe al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las peculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo conceptualmente lo que denomina la «relación laboral de empleo público» (Exposición de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de trabajo en el ámbito público. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores (ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas están calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al ámbito de organiza-ción y dirección del empleador (artículos 1º y 8º). Esta caracterización gene-ral de lo laboral «común» no limita algunas «especialidades» por particulari-dades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. ¿Cuál es la peculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración? En pri-mer lugar, las notas propias del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución); en la aplicación de la normativa de incompatibi-


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lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la negociación colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). pues bien, junto a estas notas el EBEp introduce otros principios: derechos individuales ampliados (art. 14), dere-chos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado– a la negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importan-te capítulo VI del título III («Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta, artículos 52, 53 y 54») que supone la plasmación, también para el personal laboral, de importantes principios éticos del servicio público. Es una regulación común a personal sometido al derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, según el artículo 8º del EBEp, «son empleados pú-blicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones pú-blicas al servicio de los intereses generales.» Esta caracterización del perso-nal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supo-ne, con independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tipificación común para las faltas graves, resultando necesaria la cola-boración del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de readmisión obligatoria en el supuesto de des-pido improcedente que impone al artículo 96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias.

finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulación del personal directivo. frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser más bien cómo en un ámbito como el público, con un importante volumen de servicios y personal, era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas interesadas que, o bien confunden función directiva con atribuciones burocrá-ticas, o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestión (pla-no administrativo) con la legitimación y la rendición de cuentas propia de la esfera política. El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de modernización de las Administraciones públicas de los países avanzados (Senior Executive Service en Gran Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo pú-blico. para el legislador «[...] el personal directivo está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabi-lidad y control de resultados en función de los objetivos». La necesidad de que esta figura fuera reconocida de modo explícito, con un estatuto propio, fue una de las aportaciones más relevantes del informe del grupo de expertos (MAp, 2005:69-74).

No obstante, el artículo 13 del EBEp se limita a enunciar una definición somera, cercana a la tautología («es personal directivo el que desarrolla funcio-nes directivas profesionales») y a prever que serán las Comunidades Autóno-


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mas (y el Gobierno para la Administración General del Estado) quienes estable-cerán el «régimen jurídico específico» y los «criterios para determinar su condición». Es prematuro avanzar los derroteros por donde avance en el futuro la regulación del directivo público. En cualquier caso, sí puede resultar conve-niente dejar constancia que el tipo de directivo definido no abarca cualquier esfera de responsabilidad (un directivo de un área funcional, por ejemplo) sino que se hallaría cercano a la figura del Contrato Laboral de Alta Dirección, con responsabilidad global por la gestión15. Una aproximación podemos encontrarla en la regulación que para el personal directivo efectúa el artículo 85.bis.1.b y 130.3 de la LBRL en la redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Estaríamos hablando, por tanto, de la figura de los gerentes de empresas u or-ganismos autónomos, de los coordinadores y directores generales en grandes ciudades.

Es un terreno en el que la concreción para la esfera local queda al arbitrio del legislador autonómico. Interesa dejar constancia de que el debate acerca de la idoneidad del directivo público no debiera quedar encorsetado en los estrechos límites del corporativismo burocrático o en el de la confianza política, sino so-bre la posesión o no, de quienes aspiren a ser directivos, de experiencias, capa-cidades y destrezas diversas: de definición de la misión de la organización (pla-nificación estratégica, análisis de políticas públicas); de dirección de la tarea (gestión por objetivos, control de gestión, diseño organizativo); de dirección de personas (comunicación, trabajo en equipo, recursos humanos) y, finalmente, capacidades instrumentales (marco normativo).

2. LA «AUTONOMIZACIÓN» DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO

El EBEp ha abierto un proceso «largo y complejo» según su propia expo-sición de motivos, que obliga a las comunidades autónomas a iniciar sus propios caminos de adaptación a las innovaciones operadas por la propia ley, en una suerte de proceso «en cascada» al que asistiremos los próximos años. Supone también un cambio en la política legislativa sobre el empleo público local. Sus fuentes reguladoras, junto a los preceptos básicos del propio Es-tatuto, van a ser las normas de las comunidades autónomas, las cuales debe-rán respetar las especifidades locales. Este planteamiento podría suponer

15 Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una figura que cuenta con una esfera decisional propia y autónoma, capaz por ejemplo de dictar actos administrativos. El diseño del direc-tivo del artículo 13 del EBEp, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de los Organismos Autónomos, no sólo en un «puesto de trabajo» peculiar, sino en un «órgano». Ésta es justa-mente la línea seguida por la nueva disposición adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Régimen Lo-cal, introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a «[…] los titu-lares de los órganos que ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonomía, dentro de las directrices generales.»


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ciertamente la finalización de la «función pública Local» como tal, de apli-cación común en todo el territorio nacional, por una remisión al legislador autonómico. Esta previsión se complementa con la propia intención –anun-ciada por el Libro Blanco del Gobierno Local– de no regular en las normas del Régimen Local las cuestiones de «personal». Ciertamente podría hablar-se del fin de una institución, sino fuera porque el propio Tribunal Constitu-cional ha abierto el camino en esta materia y, porque, tal y como se puso de manifiesto en el capítulo anterior, el legislador central ya hace muchos años que perdió el interés por normar los aspectos fundamentales del empleo pú-blico local, operando una «abdicación» de facto, que ha redundado en una debilidad institucional del mismo. Sí que parece abrirse una nueva senda de diferenciación territorial de modelos de empleo público local, pero la propia inactividad del centro legitima las iniciativas de reforma de las comunidades autónomas.

En esta línea «autonomista» (o más propiamente «territorializadora») cabe analizar las derogaciones operadas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, referidas a parte de los Títulos VII (LBRL) y del (TRRL). Las disposiciones derogadas expresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL, van referidas a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (fHN), si bien tal derogación podría calificarse de transitoria a tenor de la Disposición Transitoria Séptima del EBEp, que prevé que las normas que regulan la Escala de los funcionarios con Habilitación ahora de carácter ahora «estatal» conti-nuarán en vigor en tanto no se apruebe el desarrollo de la normativa específica del EBEp dedicado a este colectivo funcionarial (la amplia Disposición Adi-cional Segunda).

Al respecto cabe atribuir un amplio alcance a la derogación del artículo 92.1 de la LBRL, que constituía el sistema de fuentes aplicable a la función pública local. Este artículo establecía que «los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legis-lación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artí-culo 149.1.18 de la Constitución.» Con esta norma, la operativa para determi-nar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto era la siguiente:

– En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administración Terri-torial, es decir el Título VII de la Ley 7/85, de 2 de abril, denominado «personal al servicio de las Entidades locales».

– En segundo lugar, la Ley general en materia de función pública, la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública, en aquellos preceptos que según su artículo 1º ap. 3 tengan el carácter de básicos para todas las Administraciones públicas en los términos del artí-culo 149.1.18 de la Constitución.


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En tercer lugar, la legislación propia de las Comunidades Autónomas, caso de que existiera, con una casuística variada, en función de que la Comunidad Autónoma hubiera dictado norma expresa en materia de función pública Local (Cantabria), que la función pública local forme parte integrante del Régimen Local (casos de Cataluña o Aragón, por ejemplo) o que la función pública local forme parte integrante de la función pública autonómica (casos del país Vasco, Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la legislación autonómica para colectivos profesionales específicos como la poli-cía Local o los Servicios de Extinción de Incendios.

Este esquema ha decaído desde el 13 de mayo de 2007. No prevalece la norma especial, la específicamente local, la LBRL. El futuro inmediato es el de una potencial variedad normativa –tantas como comunidades autónomas– que, de subsanarse, lo será por la vía convencional. Cabe cuestionar que la función pública local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa es que, en la práctica, ello ya sea así, bien por la rica variedad legislativa autonómica, bien por la «riqueza» existente de facto en materia de negociación colectiva, bien porque el EBEp innova poco al respecto. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, nº 37) esta-bleció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catálogo competen-cial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Régimen Local, con-taban con un título competencial de carácter globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local, incluida, por tanto, la función pública local (fundamento jurídico octavo).

¿Y qué cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? pues que también antes de la promulgación del EBEp había que aplicar con suma precaución los artí-culos de este texto legal dedicados al empleo público local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) de-rogó la disposición final séptima del TRRL que establecía que en materia de personal, el carácter básico o no de los artículos correspondientes del TRRL se inferiría, caso a caso, conforme a su naturaleza, redacción ésta declarada in-constitucional, en atención a la inseguridad jurídica que provocaba el precepto así configurado (fundamento jurídico 6º). No cabía por tanto atribuir el carácter básico –y por tanto la prevalencia respecto a la legislación autonómica– de los artículos del TRRL dedicados a la función pública local.

por tanto, después del EBEp (como antes de su promulgación) únicamente son directamente aplicables del Texto Refundido los artículos expresamente declarados básicos por ley (como por ejemplo los artículos 167 y 169 del TRRL dedicados a la organización de las Escalas General y Especial, en virtud de la Ley 53/2002) como aquellos que no siéndolo son fácilmente entendibles como tales (caso de los artículos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que cabría entender aplicables) o son meras remisio-nes a la legislación aplicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168).


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Hay que tener en cuenta que son pocos los artículos no derogados expresa-mente de la legislación local que no están afectados por el EBEp. por ejemplo, artículos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y even-tuales); 91 (Oferta de Empleo público); 95 (participación). También del TRRL cabe entender como dudosos los artículos 128 (OEp); los requisitos de acceso al empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56 del EBEp); la adquisición de la condición de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEp); el 138 (pérdida de la condición de funcionario, sustituido por el 63 del EBEp); el 139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del EBEp), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogéneo, por los artículos 85 a 91 del EBEp. Así como el artículo referido a las sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEp.

Es destacable un último aspecto. El apartado g de la disposición derogatoria invalida «todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Estatuto». Y a este respecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los progra-mas mínimos en materia de selección de funcionarios de Administración local (RSfAL), resulta afectado en algunos aspectos. por lo pronto, el artículo 60 del EBEp obliga a modificar la composición de los tribunales, que el RSfAL limita a hablar de «composición predominantemente técnica», algo previsible. Más trascendente parece la modificación en lo que atañe a la selección del personal laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba, como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposición y oposición libre. El artículo 61.7 del EBEp (sistemas selectivos) altera este es-quema: «los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición, concurso-oposición». El concurso, únicamente en virtud de habilitación legal.

3. LAS CLASES DE PERSONAL LOCAL TRAS EL ESTATUTO

El EBEp regula, en su Título II, las clases de personal al servicio de las Admi-nistraciones públicas, partiendo de un concepto de empleado público que se recoge en el artículo 8.1 («son empleados públicos quienes desempeñan funciones retri-buidas en las Administraciones públicas al servicio de los intereses generales»).

En el artículo 8.2 se recoge la clasificación de los empleados públicos, cuya única novedad relevante es la introducción dentro del personal laboral del «personal laboral por tiempo indefinido», junto con el «fijo» y el «temporal». El resto nada cambia: funcionarios de carrera, funcionarios interinos y personal eventual.

A) fUNCIONARIOS DE CARRERA

Con carácter general, se ha definido al funcionario de carrera (art. 9) como aquella persona incorporada a la Administración pública mediante una relación


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de servicios profesionales, permanente, retribuida con cargo a los presupuestos y regida por el Derecho administrativo.

El Informe de la Comisión de Expertos (MAp, 2005) partía de la reserva a los funcionarios del ejercicio de las potestades administrativas o, mejor di-cho, de las «funciones de autoridad», siguiendo la estela marcada por el Tri-bunal de Justicia de la Unión Europea (TJCE), que apuesta por atribuir nece-sariamente a los funcionarios los puestos que impliquen una participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales.

El funcionario de carrera, regulado en el artículo 9 EBEp, contiene en su primer apartado una definición tradicional de este personal, pero en el apartado segundo realiza una previsión sobre cuáles han de ser las funciones reservadas, en todo caso, a funcionarios públicos, y el criterio que se sigue para su deslinde es el marcado por la propia Comisión: queda reservado a los funcionarios pú-blicos «el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas». La formu-lación concreta de cuáles son esas funciones le corresponderá a «la ley de desa-rrollo de cada Administración pública».

En el ámbito local existía ciertamente una reserva expresa para el ejercicio de funciones en el artículo 92 LBRL. Según dicho precepto, quedaban reser-vadas exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial, las funcio-nes que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económi-co-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que en desarrollo de dicha ley se reserven a funcionarios para la me-jor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de su función. Este precepto se mantiene, en términos semejantes, en la Dis-posición Adicional Segunda del EBEp, a excepción de la reserva de aquellas funciones en las que así resultara recomendable como garantía de una mayor imparcialidad en su ejercicio.

La STS de 29 de noviembre de 1994, afirmó la existencia de un principio ge-neral en la elaboración de las Relaciones de puestos de Trabajo, en virtud del cual el personal de las Administraciones públicas debe tener la condición de funciona-rio, salvo puestos muy concretos. Incluso se ha afirmado, aun al tratar el concep-to de ejercicio de autoridad, que éste debe interpretarse en un sentido amplio para quedar reservado a funcionarios, de tal manera que los puestos de jefe de nego-ciado, sección y en general de mando o dirección suponen tal ejercicio de autori-dad (SSTSJ Andalucía 7 de octubre de 1996 y 5 de mayo de 1997).

En lo que afecta a los funcionarios ahora denominados con habilitación «es-tatal», la señalada Disposición Adicional Segunda regula, a grandes rasgos, cuá-les son las notas básicas de su régimen jurídico y en qué medida pueden interve-


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nir las Comunidades Autónomas en el terreno de la selección y provisión de puestos de trabajo que estén reservados a este tipo de funcionarios. Estos funcio-narios se regirán, asimismo, por los sistemas de acceso, carrera, provisión de puestos y agrupación de funcionarios aplicables en su correspondiente Comuni-dad Autónoma.

B) fUNCIONARIOS INTERINOS

El EBEp formula una definición de funcionario interino que, dado su carácter de norma básica, es aplicable a todas las Administraciones públi-cas afectadas por el Estatuto. Así, el art. 10 del EBEp señala que «son fun-cionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de nece-sidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) La ejecución de programas de carácter temporal.

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, den-tro de un periodo de doce meses.

Rasgo esencial de esta figura es el nombramiento por razones de necesidad o urgencia para desempeñar funciones propias de los funcionarios de carrera. Esto significa que si las funciones o el puesto de trabajo a desempeñar no están reservadas a funcionarios por la legislación aplicable en cada caso o por el ins-trumento de ordenación existente –la relación de puestos de trabajo u otro simi-lar– la necesidad de empleo temporal debe cubrirse por contrato laboral. Asi-mismo, el nombramiento de los funcionarios interinos debe estar justificado de manera expresa.

Su nombramiento lo será, por tanto, para el desempeño de tareas propias de los funcionarios de carrera y siempre que se dé alguna de las siguientes circuns-tancias (art. 10.1): plazas vacantes; sustitución transitoria de funcionarios; pro-gramas de carácter temporal; exceso o acumulación de tareas. Asimismo se contempla que su selección, sin perjuicio de que se haga por procedimientos ágiles, deberá respetar en todo caso los principios de igualdad, mérito, capaci-dad y publicidad (art. 10.2). El desarrollo reglamentario vigente para la selec-ción del personal interino se encuentra en la Disposición Adicional primera (de carácter básico) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, el art. 27 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la Orden ApU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se establecen las normas para la selección y nombramiento de perso-nal funcionario interino.


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En cuanto a los supuestos en que procede el nombramiento de funcionarios interinos, el art. 10.1.c) EBEp señala la posibilidad de llevarlo a cabo ante «la ejecución de programas de carácter temporal», entendiendo que se trata de fun-ciones o actividades de carácter no permanente y no a aquellos que puedan te-ner simplemente un plazo fijado de desarrollo pero puedan renovarse indefini-damente, en congruencia con lo señalado reiteradamente por la jurisprudencia sobre la temporalidad de las relaciones de empleo en las Administraciones pú-blicas.

finalmente, el art. 10.1.d) prevé la posibilidad de funcionario interino cuan-do suponga un «exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses». El origen de esta regulación no es difícil de encontrar, ya que el art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajadores, apro-bado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo –ET–, cuando prevé el contrato denominado eventual siempre que las circunstancias del mercado, acumulación de tareas o exceso de pedidos, así lo exijan, aun tratándose de la actividad normal de la empresa.

A los efectos de prevenir las posibles irregularidades en el uso de la inte-rinidad funcionarial, tanto en las clásicas circunstancias como en las nove-dosas incorporadas por el EBEp, hubiera sido deseable la incorporación de tres ideas reguladoras del uso del empleo precario, que fueron sugeridas por la Comisión de Expertos (MAp, 2005): en primer lugar, fijar con claridad la responsabilidad de las autoridades y funcionarios a los que se atribuya la irregularidad en la prolongación del nombramiento interino; en segundo tér-mino, la exigencia de informe previo del titular del órgano que tenga a su cargo el asesoramiento legal de la Administración en cuanto a la corrección o no de la prórroga expresa o implícita del nombramiento y, finalmente, que tras el referido informe, el titular del órgano de nombramiento del funciona-rio quede sometido a la asunción de responsabilidades por la comisión de irregularidades en los tres ámbitos posibles (patrimonial, disciplinario e in-cluso penal).

C) pERSONAL LABORAL

El EBEp define al personal laboral, en su art. 11, como aquel «que en vir-tud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las moda-lidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones públicas. En lo atinente a su régimen jurídico, el artículo 7 de la Ley establece que el personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral, por las demás normas convencionalmente aplicables, por los precep-tos de este Estatuto que así lo dispongan. Esta norma tiene por objeto determi-nar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administracio-nes públicas.


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Un aspecto de indudable relevancia es la previsión del art. 11.2 EBEp, que en la línea de lo ya previsto en la anterior legislación básica, indica que serán las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del EBEp las que establezcan los criterios para la determinación de qué puestos de trabajo pue-den ser cubiertos por personal laboral, respetando la reserva de puestos a funcionarios públicos prevista en el art. 9.2 y, asimismo, las concreciones que de esa reserva se hagan por las leyes de desarrollo del EBEp. por su parte, el Estatuto asume con total normalidad la existencia de personal laboral vincu-lado con la Administración a través de contratos temporales sin que haya li-mitación alguna o exclusión en utilizar los tipos legalmente previstos.

Las previsiones básicas sobre la incorporación del personal laboral a la Ad-ministración Local, las encontramos –además de lo establecido en el EBEp–, en los artículos 89, 91.2 y 103 de la LRBRL. Este último indica que el personal laboral será seleccionado por la propia Corporación ateniéndose, en todo caso, a lo dispuesto en art. 91 LRBRL y con el máximo respeto al principio de igual-dad de oportunidades de cuantos reúnan los requisitos exigidos. En cuanto a las funciones a desempeñar se establecen, con carácter general, en el art. 175. 3 y el régimen jurídico en el art. 177 del TRRL y la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, de reglas básicas y programas míni-mos a los que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de la Administración Local.

En función de la duración del vínculo, del contrato que suscriba con la Administración, el EBEp dispone que el personal laboral podrá ser «fijo, por tiempo indefinido o temporal». La temporalidad de los contratos sólo puede referirse a unos supuestos concretos (causas tasadas) que, debidamente en-marcados, incluye el propio Estatuto de los Trabajadores y que hacen referen-cia a tareas singularizadas que pueden calificarse, en razón de su propia natu-raleza, como actividad no permanente de la empresa u órgano al que presta sus servicios.

El propio art. 15 ET enumera los supuestos de la contratación temporal de manera que cada una de las modalidades que el ordenamiento jurídico admite, viene condicionada por la razón de su establecimiento o celebración; y así en cuanto se contrate sin sujeción clara y debidamente explicitada en las disposi-ciones legales que regulan la contratación temporal, la relación nacida ha de tenerse por tiempo indefinido, pues este criterio general es aplicable, también, a las Administraciones públicas.

D) pERSONAL LABORAL «INDEfINIDO»

Una novedad de calado en la tipología de personal público, introducida por el EBEp tras su paso por el Senado, tiene un alcance probablemente mayor al esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusión del


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término «indefinido» como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo, «por tiempo indefinido» o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a posibilitar la inclusión del profesorado de religión en centros públicos, figura validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febre-ro (BOE de 14 de marzo de 2007).

Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida, probablemente, de lo que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y posteriormente, 27 de mayo de 2002, había estable-cido que las irregularidades graves («especialmente cualificadas») en mate-ria contractual (recordemos que las contrataciones temporales son causales) no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente podía verificar-se superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria pública se celebraba, el trabajador tenía derecho a continuar su relación la-boral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemniza-ción. Era éste, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el pre-cepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artículo 15.3 del ET) con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administra-ción mediante convocatoria pública, conforme a principios de igualdad, mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un «interino», un con-tratado a término.

Junto a este indefinido clásico, el del «fraude de ley» bien conocido en las Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación tem-poral sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para sub-venciones, para tareas permanentes; contratos por acumulación de tareas para trabajos también permanentes), la Reforma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de diciembre) ha creado un indefinido ope legis que anuncia importantes conse-cuencias en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la nueva redacción del artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que «[...] en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o más contratos tempo-rales [...]». Los contratos son todos, con excepción de los formativos (prácticas y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratación laboral municipal: «obra o servicio» y «por acumulación de tareas» (apartados a y b, del artículo 15.1 del ET).

Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva disposición adi-cional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administra-ciones públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia «sin perjuicio de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público», lo que ya suponía el reconocimiento implí-cito de esta extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento


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«no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los pues-tos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios». Así las cosas, tampoco el EBEp parece haber innovado tanto. El riesgo puede venir de la consideración como «ordinaria», como parte del paisaje, de esta figura en las Entidades Locales, por la vía de pensar que el EBEp ha dado carta blanca. Máxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconoci-do el derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que diluye ciertamente las diferencias entre trabajador «indefinido» y «fijo». Así las cosas, las diferencias habría que encontrarlas en aspectos como los proce-sos conocidos de «funcionarización», o la promoción interna «cruzada» ver-tical a plazas de funcionarios, limitados a los «fijos» (Disposición Transitoria Segunda del EBEp).

E) pERSONAL EVENTUAL

Los empleados eventuales siguen siendo personal de especial confianza, en-cargado de realizar funciones de asesoramiento, por lo que su utilización debe quedar única y exclusivamente reducida a este tipo de tareas de estricta con-fianza política, asociadas a actividades de asistencia personal y de gabinete.

El art. 12 del EBEp señala que «es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresa-mente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribui-do con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin». Esta previsión reproduce, prácticamente, lo ya previsto en el artículo 20.2 LMRfp (hoy expresamente derogado), quizás la única novedad radique en que el núme-ro máximo de personal eventual deberá ser fijado por los respectivos órganos de gobierno de cada administración pública, una práctica ya extendida en la Administración del Estado y en algunas administraciones autonómicas, pero no así en las administraciones locales.

Asimismo, se indica que «las leyes de función pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno que podrán disponer de este tipo de personal». para el ámbito de las Entidades Locales, se mantienen en vigor los arts. 104 LRBRL y 176, apartados 1 2. y 4 del TRRL, en los que se señala que este personal será determinado por el pleno de cada Corporación al comienzo de su mandato, si bien podrán modificarse dichas determinaciones con motivo de la aprobación del presupuesto anual. Los pues-tos de trabajo reservados a este tipo de personal deberán figurar en la plantilla de la Corporación.

Su nombramiento y cese es libre y atribución del presidente de la Entidad local correspondiente; cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que prestan su función de con-fianza o asesoramiento especial.


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por lo demás, las especificidades que rodean el nombramiento de esta clase de empleados públicos justifica la prohibición de que la condición de personal eventual pueda constituir mérito para el acceso a la función pública, para la promoción interna o que puedan participar como miembros de los órganos de selección (art. 60.2 EBEp).

4. COMPETENCIAS ORGÁNICAS Y POTESTADES EN RELACIÓN CON EL PERSONAL LOCAL

Cabe referirse como último elemento de comprensión del entorno jurídico, a la distribución de competencias existente en materia de gestión de recursos humanos entre los diversos órganos del gobierno local. A pesar del modelo político que está en la base de funcionamiento del Ayuntamiento, Diputación o Cabildo, por la visión de lo local como corporación representativa a la que se aludió en el capítulo segundo, el órgano más relevante, el pleno, conserva im-portantes competencias debido a que es en el mismo donde se residencia la potestad reglamentaria, la única que poseen los municipios, en detrimento del órgano ejecutivo, el alcalde o presidente y su órgano de apoyo, la Junta de Go-bierno Local, a pesar de que la Ley 11/1999, de reforma de la LBRL, les otorgó más poder. En todo caso, conviene retener un dato: la imposibilidad por parte de la Alcaldía/presidencia/JGL de desarrollar una política de personal coheren-te que obvie al pleno.

De acuerdo con la expresiva definición de Morell Ocaña (1988:593), corres-ponde al pleno de la Corporación, junto a las relevantes competencias en mate-ria política, «la creación del marco de desenvolvimiento de la gestión». A tal fin, tal potestad incluirá la aprobación del Reglamento Orgánico Municipal –marco idóneo para definir la estructura administrativa–, la Relación de pues-tos de Trabajo, la plantilla municipal y la aprobación de Acuerdos sobre Con-diciones de Trabajo, provenientes de la negociación colectiva.

En este esquema, corresponden a la Alcaldía o presidencia, en su papel de jefe de la Administración Municipal, las competencias de dirección, impulso e inspección de los servicios municipales, la jefatura superior de personal y de-terminados espacios propios en la contratación de obras y servicios, así como en la gestión económico-financiera. Son tres sus ámbitos competenciales como órgano ejecutivo:

– Dirección, gestión e inspección de los servicios municipales.

– Jefatura última de los recursos humanos.

– facultades de gestión económico-financiera.

A la hora de analizar las competencias de los órganos ejecutivos (presiden-tes, Junta de Gobierno Local o Alcalde especialmente), tres notas conviene re-saltar en relación con las mismas:


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1. La cláusula residual de competencias en la materia, a tenor del artículo 41.14 del Reglamento de Organización y funcionamiento de 1986. Así, son suyas las competencias que no sean competencia expresa de los de-más órganos, lo que constituye una importante regla de gestión.

2. La circunstancia de –excepción hecha de la jefatura superior del personal y la separación del servicio o despido– que todas las competencias son susceptibles de ser delegadas en un órgano de asistencia y apoyo: la Jun-ta de Gobierno Local, la cual carece per se de competencias propias. La misión de la misma en el campo de la gestión es asumir la adopción de aquellas decisiones que hayan de tomarse en común (Morell Ocaña: 627), lo que le otorga un perfil netamente político; de asistencia al alcal-de, de «coordinación de funciones ejecutivas y de iniciativas en el go-bierno de la Administración Municipal» (Ortega, 1991:701). Así, serían susceptibles de ser asumidas por la misma la resolución de convocatorias derivadas de la Oferta de Empleo público, tanto de selección como de provisión, nombramientos, declaración de situaciones administrativas, premios y sanciones, contratación y nombramientos del personal y otras actividades de gestión. Ello en el caso de que se haya configurado la JGL como instancia decisoria, no únicamente deliberante.

3. finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia a la que se hizo referencia de que la última reforma operada en su día por la Ley 11/1999, de 21 de abril, aumentó las competencias de la Alcaldía,16 en terrenos tales como: la aprobación de la Oferta de Empleo público, aprobación de Bases de selección y provisión y nombramiento y sanción, separación del servicio y despido del personal sin necesidad de ratificación posterior por el pleno, lo que lo configura un perfil ejecutivo más coherente.

finalmente, otros órganos tienen presencia en la gestión: la posible existen-cia de Comisiones Informativas –de estudio y consulta en ningún caso con funciones directivas o resolutorias– y los Concejales-Delegados, éstos sí con potestades de dirección y ejecución en el caso de que las mismas le hayan sido otorgadas por la Alcaldía-presidencia.

Este esquema orgánico es el que habrá que estudiar en cada caso para tener presentes los factores orgánicos específicos de cada Corporación, y entresacar los condicionantes o ventajas organizativas que pesan sobre las mismas, tenien-do en cuenta que también estos elementos deben ser objeto de diseño previo en la formulación de políticas de personal.

Cabe referirse ya, en último lugar, a la posible potestad normativa –la potes-tad de ordenanza– de las Corporaciones Locales en materia de función pública. Las mismas disponen a priori de poco margen de autonormación en esta mate-

16 Lo que indirectamente modifica importantes materias del ROF de 1986.


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ria. Sin embargo, se revelan campos susceptibles de intervención, pese a su pretendido carácter residual. Así:

1. El diseño de la estructura administrativa, con el consiguiente conjunto de puestos de trabajo. Esto se consigue básicamente con el Reglamento Or-gánico Municipal, la Relación de puestos de Trabajo y la plantilla.

2. Las normas de régimen interno de la Corporación, mediante los Acuer-dos de Condiciones de Trabajo y Convenios Colectivos.

3. La atribución expresa que realiza el artículo 129.3 del TRRL de 1986. Junto a la plantilla y la Relación de puestos de Trabajo son susceptibles de ordenación autónoma:

• El establecimiento y modificación de escalas, subescalas y clases de funcionarios, así como la clasificación de los mismos.

• La determinación del procedimiento de ingreso en las subescalas de Administración Especial.

4. Establecimiento de Bases Generales de Ingreso: temarios, tipos de exá-menes, programas, bolsas de trabajo y procedimientos de selección de personal temporal, que darían lugar a auténticos Reglamentos de Selec-ción.

5. Regulación de aspectos de gestión de la relación de puestos de trabajo: concreción de determinaciones de los mismos, movilidad, reasignación, etc.; así como aspectos de carrera complementarios y criterios de fijación de retribuciones complementarias. Los aspectos citados deberían instru-mentarse mediante un Reglamento de Gestión de los puestos de Trabajo de la Corporación, dado el carácter de norma reglamentaria que la doctri-na atribuye a la RpT por su innovación del marco jurídico preexistente y la voluntad de permanencia de la misma que no se agota en la aplicación de actos administrativos concretos.

Esta parte presenta los referentes técnicos de la gestión. La planificación estratégica de recursos humanos y el análisis de puestos de trabajo, constitu-yen los dos procesos previos e imprescindibles en la gestión de recursos hu-manos. Si el segundo ha sido calificado como un instrumento tan necesario para el especialista de personal como la llave ajustable para el fontanero, el plan de recursos humanos viene a convertirse en el mapa de carreteras para el gestor, ya que supone la concreción y sobre todo la sistematización de la política de personal para un horizonte temporal y una organización determi-nados.

TERCERA pARTE

PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS

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CONCEpTOS CLAVE

1. Acepciones y contenidos de la gestión estratégica de recursos humanos.2. Diseño organizativo: catálogo de servicios.3. Dimensionamiento de plantillas.4. El plan de mejora.5. DAfO.6. Indicadores.

La planificación Estratégica de Recursos Humanos (pERH) es el esque-ma conceptual que permite aplicar la DRH a la concreta Entidad Local y que relaciona:

– La situación actual: el entorno significativo de la institución y sus ten-dencias sociales y económicas; el contexto presupuestario, político, directivo y organizativo.

– Los objetivos organizativos: los servicios a prestar y la plantilla nece-saria para llevar a cabo las estrategias.

– Las prioridades y los objetivos de gestión.

CApÍTULO 5

pLANIfICACIÓN ESTRATÉGICA

DE RECURSOS HUMANOS


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1. CONTENIDOS Y OBJETIVOS EN PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS

Una idea recurrente en este manual es que, cuando de gestión de personas en las Entidades Locales se habla, los déficits, las carencias detectadas, no tienen que ver tanto con cuestiones jurídicas, como con las pautas vigentes en los con-textos organizativos, con inercias de funcionamiento. Es decir, que la situación tiene más que ver con la incapacidad institucional, como ya hace tiempo puso de manifiesto Longo (1995), de nuestras organizaciones públicas para formular e implantar políticas públicas coherentes de personal. El problema es directivo. Conviene recordarlo en países como el nuestro, de cultura jurídica latina, con una notable tendencia a esgrimir el Boletín Oficial del Estado como demiurgo con el que remediar todos los males con la esperanza de cambiar por decreto (Crozier) la situación existente en materia de recursos humanos en la Adminis-tración Local.

Y es que en materia de gestión pública se dispone de toda una caja de herra-mientas cuyo uso puede resultar de notable utilidad para su mejora (Subirats, 1996). También para los gestores de recursos humanos. ¿Cuál es el repertorio de temas a afrontar en una concreta organización? ¿Cómo determinar y priori-zar la agenda de la política de personal? ¿Cuáles son los actores y los grupos sociales relevantes? ¿Cómo involucrar a una coalición organizativa con capaci-dad institucional suficiente para diagnosticar de modo compartido los proble-mas, formular los problemas y asegurar su implantación? Esta orientación hacia las políticas (Laswell, 1996) debiera ser de uso común para cualquier directivo municipal. Al menos tanto, como la legislación sobre función pública y régimen local.

En el contexto público, el enfoque estratégico supone una construcción con-ceptual idónea para adaptar las organizaciones municipales a los cambios socia-les. Al respecto, todas las definiciones provenientes de la moderna gestión públi-ca hacen hincapié en la vertiente racional, deliberada, de la intervención sobre una realidad compleja para transformarla (Arellano, 2004). Así, se designa a un proceso lógico, intencionado, cuyo propósito es mantener un equilibrio entre la organización y su entorno (Eadie, 1989). Un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundadas sobre la naturaleza y dirección de las actividades de la organización (Bryson, 1993). Es, en suma, una metodología directiva que, a partir de una reflexión debidamente contextualizada, sistematiza y sobre todo anticipa, las decisiones para transformar una realidad organizativa.

Existen dos acepciones cuando se postula la necesidad de operar con visión estratégica en la gestión de recursos humanos. En primer lugar, la empleada más usualmente toma como principal objeto el dimensionamiento, la determi-nación cuantitativa de los efectivos en un horizonte temporal dado: la planificación de plantillas, la usual en recursos humanos y que centra sus esfuerzos en determinar la plantilla ideal de la entidad local. Es además un enfoque necesa-

pLANIfICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS

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rio para afrontar un problema endémico en los gobiernos locales, el de la tem-poralidad de sus plantillas. pero también, con la expresión estratégica aplicada al ámbito de la gestión municipal de recursos humanos se designa un concep-to: la formulación explícita de una política de personal. Desde este punto de vista, la calificación de estratégico comprendería la determinación de las orien-taciones político-directivas, de la definición de las líneas maestras de la política de personal. Ambos sentidos enfatizan el propósito del directivo de imprimir coherencia y propósito a la gestión. La figura 5.1 sintetiza ambos enfoques.

figura 5.1 Acepciones de planificación de recursos humanos

2 ACEPCIONES

PLANIFICACIÓNCUANTITATIVA

PLANIFICACIÓNCUALITATIVA

FLUJO DE PERSONAL(Interno y Externo:PLANTILLAS)(Enfoque racionalista)

POLÍTICA DE PERSONAL(Proyecto:PLAN DE GESTIÓN)(Enfoque pluralista)

PERH

por tanto, aunando ambas perspectivas, el proceso de planificación de recur-sos humanos debe permitir la obtención de tres productos:

1. Un plan sistematizado de dimensionamiento de los efectivos, la plantillatipo definida en términos de tareas y perfiles: las capacidades necesa-rias, a partir de la cual derivar las estrategias básicas en materia de reclu-tamiento y selección, carrera, movilidad y política retributiva.

2. proveer a la unidad de recursos humanos de la Entidad Local de un marco estratégico: a partir de la concreción del rol de la unidad, de modo dialoga-do con los actores internos más relevantes y la concreción del mandato con los stakeholders, se redefine la visión y misión del departamento.

3. Disponer de un plan de Mejora plurianual, estructurado para las áreas de resultados-clave (selección, carrera, retribuciones, rendimiento y relacio-nes laborales) y un conjunto de proyectos de mejora técnica, descritos y priorizados.


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El plan Estratégico de Recursos Humanos ofrece así a las Corporaciones Locales una base para:

– Reducir costes mediante una gestión eficiente de plantillas, determinando el número de recursos humanos, es decir, dimensionando la plantilla.

– Ofrece asimismo una base rigurosa para optimizar las aptitudes y prefe-rencias de los empleados, ofreciendo oportunidades de movilidad hori-zontal y de promoción profesional a los empleados municipales, una vez estimadas las necesidades de la organización, presentes y futuras.

– Definir explícitamente una política de personal que permite tanto su eva-luación como su debate, no solamente en términos técnicos, sino polí-ticos.

El doble carácter –técnico y político– del proceso, característico de la ges-tión pública en el ámbito local, hace que momentos idóneos para la elaboración e implantación del mismo lo constituyan situaciones de cambio y mejora orga-nizativas, de crisis económica severa o, finalmente, de revisión como conse-cuencia del acceso de una nueva corporación representativa, momentos todos ellos en los que se combinan los aspectos más duros de la planificación (plan-tillas, presupuestos, carreras) con los blandos (cultura y valores, determinación del mandato).

2. DIMENSIONAMIENTO: LA POLÍTICA DE PLANTILLAS

El dimensionamiento de efectivos es uno de los ejes de la gestión estratégica de recursos humanos. A su vez, tal operación es indisociable del concreto mo-delo organizativo que el gobierno local haya acordado para proveer los servi-cios públicos que políticamente haya acordado. De ahí que la estimación de plantillas dependa del concreto catálogo de servicios públicos, que habitual-mente va más allá de los consabidos servicios obligatorios de los artículos 25 y 26 de la LBRL para ir en relación con las competencias y políticas públicas ofrecidas, tal y como se detalló en el capítulo segundo. La gestión de recursos humanos tiene pues un elevado nivel de reflexión organizativa. únicamente clarificando los servicios y políticas públicas, el catálogo de servicios, se pue-den definir los puestos de trabajo en términos objetivos (funciones) y los perfi-les de competencias (formación, conocimientos, destrezas) imprescindibles para establecer la plantilla-objetivo.

La fijación de una plantilla-objetivo a varios años vista es un proceso im-prescindible para afrontar con ciertas garantías de éxito el resto de la gestión de personas. O lo que es lo mismo: el proceso previo a partir del cual derivar los siguientes: carrera y provisión de puestos; formación; movilidad interna. Se necesita saber si sobran o si faltan efectivos y dónde, para plantear una gestión con un mínimo de rigor y, sobre todo, coherencia interna. Una estrategia útil es,


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al respecto, la determinación de una plantillaobjetivo de carácter deslizante, fijada a tres años, que sin encorsetar, permita orientar los procesos de estima-ción de necesidades de personal, pero sin olvidar que el objetivo debe ser redu-cir la temporalidad del empleo local. Es necesario pensar en términos de nece-sidades permanentes, de plantilla estructural. Solamente en estas circunstancias es realista pensar en un dimensionamiento de efectivos que genere oportunida-des profesionales suficientes a los integrantes de un ayuntamiento de tamaño medio. La situación actual reclama herramientas de gestión dirigidas a gestio-nar la oferta y demanda de recursos humanos a medio plazo.

El dimensionamiento de recursos humanos como objetivo requiere de varias operaciones intelectuales:

a) La revisión del inventario de servicios prestados por el gobierno local: ¿se mantienen todos?, ¿se producen todos por medios propios?, ¿única-mente se garantiza la provisión, posibilitando la externalización?

b) El análisis de los servicios que son materialmente estructurales, en espe-cial de las subvenciones otorgadas por otros niveles de gobierno y los encadenamientos contractuales generados, ¿responden a verdaderas ne-cesidades de la comunidad local?

c) La determinación de nuevas necesidades derivadas de nuevos proyectos organizativos, de cargas de trabajo por medios insuficientes, etc.

d) finalmente, la revisión de los efectivos existentes, sus niveles de cualifi-cación, pirámide de edades, etc.

Es decir, que básicamente se trata de determinar cuántos recursos humanos necesita la Entidad Local a una fecha determinada –el componente objetivo– para a continuación definir planes y programas coherentes con los escenarios contem-plados, una vez analizada la plantilla existente –el componente subjetivo–. La

figura 5.2 Estrategia de recursos humanos según política de plantillas

Política de plantillas:número y composición

INCREMENTO MANTENIMIENTO DISMINUCIÓN

Planificacióndel

reclutamientoy la selección

Planificaciónde la

formación

Planificaciónde las

carrerasprofesionales

Planificaciónde los

gastos depersonal

Planificaciónde la

políticaretributiva


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consistencia interna de los diversos subsistemas variará en función de escenarios de aumento o disminución de plantillas. En todo caso, la correcta estimación de plantillas es la clave de bóveda de toda la gestión posterior, al punto de influir en las estrategias a adoptar, tal y como se detalla en la figura 5.2

No hay un mejor modo de hacer las cosas, la estrategia de recursos humanos varía en función de la situación contingente, de que resulte necesario gestionar en función de escenarios de aumento, mantenimiento o disminución de planti-llas. El cuadro siguiente sugiere algunas medidas posibles en función del esce-nario y su proyección sobre las políticas de selección e ingreso, carrera y polí-tica retributiva.

Cuadro 5.1Políticas de recursos humanos según escenario

Escenario de incremento

Escenario de mantenimiento

Escenario de disminución

SELECCIÓNEINGRESO

Reclutamiento externo (OEp)Medidas estabilización colectivos estructuralesGestión adecuadaflujo temporales

OEp residual: reposición selectiva bajasEliminación temporalidad

Congelación OEpfavorecer salida amortización y jubilación anticipadaEliminación temporalidad

CARRERAYDESARROLLO

Oportunidades en provisión puestosformación dirigida a nuevos efectivos y nuevas capacidades

favorecer polivalencia en RpTformación dirigida a polivalenciaprimacía desarrollo interno: promoción vía plazas

favorecer polivalencia en RpTámbitos excedentarios en concursos provisiónformación dirigida a polivalenciaMovilidad forzosaIncentivo movilidadvoluntaria

pOLÍTICARETRIBUTIVA

Énfasis en competitividad externa salarios

Específico apoya polivalenciaproductividad apoya mayor rendimiento

Complemento específico apoya polivalenciaproductividad apoya mayor rendimiento

Un escenario de aumento de efectivos conlleva normalmente el recurso al re-clutamiento externo, la estabilización del personal estructural y la atención a su adecuada gestión, muy diferente en ámbitos de mantenimiento o disminución, cuyas acciones deben favorecer la eliminación de la temporalidad y la adopción de medidas de «salida» y suspensión en la incorporación de nuevo personal.

por otra parte, también varían las estrategias de carrera y desarrollo en fun-ción de la situación. Nuevos puestos debieran favorecer oportunidades de pro-moción interna. Las acciones son diferentes en los escenarios de mantenimien-


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to o reducción. polivalencia funcional y formación que la favorezca deben ser las estrategias.

finalmente, la política retributiva también se ve afectada. Situaciones de expansión son las que aconsejan revisar las prácticas salariales tendentes a atraer capital humano, por lo que el énfasis debe ser la competitividad externa de los salarios. Una situación de contención aconseja por otro lado jugar con la retribución variable, no consolidable, para estimular la polivalencia y el mayor rendimiento.

Es aconsejable conceptualizar la plantilla desde un planteamiento organiza-tivo, donde globalmente se definan tanto el tipo de servicios que por su carácter de alto valor añadido (alta cualificación o funciones de potestad pública) acon-sejan ser prestados mediante funcionarios de carrera y aquellos que por su me-nor valor añadido (tareas de producción directa de servicios) pueden bien ser prestados externamente, bien mediante laborales fijos o fijos de proyecto liga-dos a subvenciones finalistas de otros niveles de gobierno. La figura 5.3 puede resultar ilustrativa.

figura 5.3 Diseño plantillas

CORONA

CÍRCULO EXTERNO

COREContratas(art. 42 ET)

Laboralesfijos

Fijosproyecto(52.e ET)

Actividades producción directa serviciossusceptibles externalización

Actividades externalizadas

Funcionarioscarrera

Actividadesalto valor añadido

3. LA PERSPECTIVA CUALITATIVA: EL PLAN DE GESTIÓN

El capítulo primero enfatizaba la necesidad de que el gestor tuviera presente la necesidad de evitar los excesos del credo racional en la práctica directiva, de


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reconocer que las organizaciones públicas se prestan a la construcción política de la realidad. pues bien, este enfoque pluralista, político, es también recomen-dable cuando de abordar planes de gestión y proyectos de mejora se trata, en línea con la segunda acepción de planificación estratégica, la cualitativa.

Esta visión complementa aproximaciones tecnocráticas basadas en los datos. La experiencia demuestra que el éxito gerencial no deriva solamente de manejar-se con la tecnología dura al uso, con sesudos planes estratégicos, con definiciones canónicas de una política de personal, sino que en el confuso panorama de lo público, con múltiples definiciones en competencia acerca de qué hacer en cada momento, resulta conveniente hacer referencia a la viabilidad de las estrategias, su éxito en la implementación. Es decir, que aproximaciones blandas, de tipo relacional y cualitativo, que garanticen el acierto en la definición e implantación de la estrategia deben ser moneda común de uso para gestores y directivos públi-cos. El directivo público de recursos humanos requiere de metodologías que per-mitan armonizar las visiones y los intereses de los actores internos con influencia (los stakeholders), articular un proyecto compartido (la agenda) y redefinir el papel (la misión) de la unidad administrativa para crear valor público. Tal y como define Longo (2004) la estrategia de recursos humanos es el conjunto de prioridades que orientan las políticas y prácticas de recursos humanos.

por tanto, frente a una estrategia fuertemente racional, la realidad de nues-tras Administraciones Locales aconseja un enfoque de estrategia modelada (Mintzberg, 1993), de aprendizaje estratégico; una visión más sintética y me-nos mecanicista del proceso de formulación estratégica, en el cual el énfasis se hace en la búsqueda de una perspectiva compartida entre los miembros de la organización. Como el autor citado sugiere, nadie ha tocado una estrategia, pero lo verdaderamente importante es que, si definimos a una organización como una acción colectiva en busca de una misión común, es especialmente relevante ponerse de acuerdo en los fines, la misión de la organización. Ésta es la perspectiva empleada por la producción científica más cercana, cuando al subrayar el fracaso que supone la importación mimética y acrítica de la planifi-cación estratégica entendida al modo empresarial, sugiere la adopción de un enfoque más modesto, el de la dirección estratégica (Ramió y Salvador, 1999) como medio de vincular el qué y el cómo.

Situados en esta perspectiva, el primer acuerdo a conseguir por el emprendedor administrativo interesado en la elaboración del plan, debe ser precisamente la de generar el consenso sobre la necesidad misma y la utilidad del plan estratégico de recursos humanos (plan for planning), acuerdo establecido con los actores institucionales más relevantes: nivel político, directivo, social y sindical. El acuer-do deberá fijar el alcance y objeto, así como el tiempo del proyecto.

Los pasos siguientes en este enfoque de orientación estratégica serían:

1. Consensuar los temas críticos a afrontar en materia de política de perso-nal: los temas estratégicos, definidos como elementos significativos so-


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bre la organización, conflictos sobre sus fines, lo que se tiene que hacer (Eadie, 1989; Bozeman, 1996).

2. Definir las áreas y proyectos de mejora, a partir de un enfoque participa-tivo, pero también de un diagnóstico de las prácticas de gestión en mate-ria de recursos humanos.

4. EL DIAGNÓSTICO CON FINES ESTRATÉGICOS: EL ANÁLISIS DAFO

En un proceso de planificación destaca, por su carácter crítico, la denomina-da fase de análisis y diagnóstico; es la primera tarea a emprender por los técni-cos municipales y probablemente constituya la inversión más importante de cualquier proceso de mejora. Como se destacaba al principio, el principal apor-te de la gestión estratégica es haber relacionado el entorno inmediato de la or-ganización con su propio contexto interno. De ahí que una de las principales herramientas sea la que proporciona el acrónimo DAFO, que consiste en la evaluación de:

1. Las Amenazas (A) y Oportunidades (O) del Entorno, tanto por lo que se refiere al entorno general, económico-presupuestario, político y social, como el específico del territorio, evaluando así todos los factores con capa-cidad de moldear el devenir de la institución, entre los cuales destacarían:

– Su concreta base económica (diversificada o monocultivo) y la carac-terización y problemática de la misma. ¿Crisis, expansión?

– Su estructura social y demográfica: problemas sociales existentes. Su posición en el competitivo sistema de ciudades: la articulación territo-rial, así como la problemática urbana y de comunicaciones. La agrega-ción o dispersión de los núcleos poblacionales y el nivel de prestación y demanda de los servicios públicos.

– El entorno político de la institución: estado de las relaciones intergu-bernamentales (provinciales, comarcales, autonómicas y centrales).

Todos los aspectos enunciados referidos al entorno son susceptibles, en función de aspectos contingentes en cada organización, de ser considera-dos bien Amenazas, bien Oportunidades.

2. La evaluación de las Debilidades y Fortalezas de la concreta Institución, que son las que requieren un tratamiento más profundo. Así, los elemen-tos de diagnóstico en este ámbito englobarían:

– El catálogo de servicios; su carácter de obligatorios o potestativos, y su financiación en este último caso. Estudio de la demanda social de servicios: público-objetivo al que se dirige, número y perfil y grado de conocimiento y valoración del servicio recibido.


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– La estructura organizativa: ¿Cuáles son los problemas principales en materia de división y coordinación interna del trabajo? ¿Cómo se ga-rantiza la unidad de propósito? ¿Cuáles son los factores de diseño em-pleados, departamentalización, dimensión? ¿Cómo están diseñados los puestos de trabajo? ¿Cómo están configuradas las funciones, acti-vidades y tareas? ¿Conocemos las cargas de trabajo y los procedimien-tos administrativos (circuitos, tiempos de tramitación)? ¿Cuál es el estado de los principales y sistemas de gestión (presupuestación, eva-luación y control de gestión, sistemas de información y comunica-ción)? ¿Cómo está configurado en nivel de gobierno? ¿Existe una di-rección pública profesional?

– La situación de la plantilla: su estructura, nivel de formación, cualifi-cación y antigüedad por grupos y ámbitos sectoriales; la pirámide de edades; los índices de absentismo y rotación laboral; la existencia de eventuales factores de conflicto interno (reclamaciones y temática) y carácter de las relaciones laborales; procesos organizacionales: moti-vación y clima laboral, estilos de dirección y cultura administrativa.

– Los gastos de personal: evolución cuantitativa (tanto en niveles abso-lutos como porcentuales) y cualitativa (composición) de los gastos de personal (capítulo 1º). Grado y alcance de las desviaciones presupues-tarias y elaboración de índices y ratios que faciliten la comparación. Incidencia de la masa salarial y grado de apertura del abanico retribu-tivo.

– La situación económico-financiera de la institución: ahorro bruto y neto; carga financiera; grado de endeudamiento; gasto público e inver-siones por habitante; evolución de la estructura de ingresos.

– La evaluación de las prácticas de gestión en materia de recursos huma-nos: cómo selecciona, forma y retribuye a sus empleados públicos. La previsión de efectivos: porcentaje de temporalidad, bolsas de indefini-dos; la promoción interna y la provisión de puestos, los nombramien-tos provisionales; problemas retributivos, rigideces; la estructura de la plantilla de plazas. Alcance de la laboralización.

– Las relaciones laborales: composición de los órganos unitarios y sin-dicales; conflictividad; pactos y acuerdos sociales existentes.

– La situación de los liderazgos internos: fuertes, informales; la realidad de una línea de mandos intermedios.

– Evolución de la organización: historia institucional reciente; composi-ción de las mayorías políticas; grado de estabilidad de la Corporación.

Al igual que con el entorno, todas las variables consideradas referidas a la organización son susceptibles, en función de aspectos contingentes en cada una, de ser considerados bien Debilidades, bien Fortalezas.


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finalizada la identificación de todos los factores es cuando procede su aná-lisis conjunto en un cuadro de doble entrada como el que sigue (los datos obvia-mente son a título de ejemplo).

Cuadro 5.2Análisis DAFOORGANIZACIÓN

DEBILIDADES FORTALEZAS• Limitaciones presupuestarias.• Envejecimiento plantilla. • Temporalidad excesiva.• Carencia instrumentos de gestión: relación

de puestos de trabajo, en especial.• Insuficiencias en materia de gestión: flujo de

personal, retribución y comunicación interna.• Encuadramientos indebidos de funcionarios

en plantilla de plazas.• Inexistencia política disciplinaria.• Insuficiencia actuaciones en materia de pre-

vención de riesgos laborales.• No hay ni política ni acciones formativas, ni

diagnóstico de necesidades.• Carencia sistema de dirección y trabajo en

común en equipo directivo.

• Acuerdo de condiciones de trabajo vigente.• Apoyo dirección política para mejora políti-

ca de personal.• Equipo del servicio de recursos humanos. • procedimientos de gestión de personal estan-

darizados e informatizados.• Situación financiera adecuada.

ENTORNOAMENAZAS OPORTUNIDADES

• Cercanía a la capital.• Limitaciones de recurso al déficit.• Dispersión geográfica y falta identidad nú-

cleos poblacionales.

• Sintonía política entre las diversas adminis-traciones.

• Crecimiento base económica.• Juventud pirámide poblacional.

5. EL CONTROL DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

El control y evaluación de la gestión supone, junto a la actividad de planifi-cación, el segundo elemento constitutivo del enfoque estratégico de la función de personal. La utilidad de la evaluación deriva de su capacidad de aportar in-formación. Definidos unos objetivos, ¿cómo determinar el grado de consecu-ción de los mismos? ¿Cómo argumentar acerca del éxito o fracaso de determi-nada política u opción de gestión en el ámbito de los recursos humanos? La consideración de una intervención social como estratégica, requiere así que, además de focalizarse en los temas señalados, se diseñe al tiempo un sistema de información que posibilite una retroalimentación adecuada.

Las diversas metodologías de revisión de la gestión constituyen, además, una oportunidad para que los departamentos municipales de personal ganen en


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solvencia y credibilidad profesional. Además de determinar el valor añadido por la función convierten en habitual el trabajo con datos, la cuantificación y la comparación.

De acuerdo con Laufer y Burlaud (1989:401), la utilidad de diseñar un sis-tema de control permanente para evaluar la gestión radica en:

a) Centrar al gestor público en los objetivos.b) Contar con un instrumento de medición y control de las desviaciones.c) facilitar el establecimiento de acciones correctoras.Es además, un vehículo para la implicación y motivación del departamento

de recursos humanos, que sirve de estímulo para la consecución –y apropiación por el equipo– de los objetivos de gestión; facilita igualmente la discusión so-bre los mismos. El control de gestión, diseñado como un instrumento de uso permanente, se plasma, como soporte de presentación de los datos, en el docu-mento conocido como Cuadro de Mando, que consiste en el documento directivo (fernández Caveda, 1990:49) que posibilita las decisiones técnicas en ma-teria social, constituyéndose así en el marco global de referencia.

Es oportuno definir varios conceptos usados por esta metodología. En pri-mer lugar, la propia noción de Indicador, central para la misma, y que, de acuerdo con López y Gadea (1992:55) cabe definir como una magnitud asociada a una actividad, con dos funciones principales: la informativa y la evaluati-va (AECA, 200:14). Las magnitudes pueden venir expresadas en cualquier me-dida: días, horas, euros, tiempos de trabajo, etc. Igualmente, los indicadores pueden medir la calidad, la cantidad, el tiempo o el coste, pudiendo expresarse como relaciones entre dos variables (ratios). En lo referente a los indicadores resulta necesario retener dos ideas:

– por lo que hace a sus requisitos, los mismos deben gozar de las caracte-rísticas de adecuación, objetividad y accesibilidad.

– En lo que se refiere a su tipología, los mismos pueden ser (AECA, 2000:36) indicadores de economía, de actividad, de eficacia, de impacto, de eficiencia, de proceso o de entorno.

Cada indicador requiere que, además de definirse claramente, sea medido a intervalos regulares (fair, 1994:51), se exprese el tema (issue) asociado al mis-mo (Ballart y Ramió, 1996), el objeto al cual va referido, así como que se esta-blezca su modo de elaboración, límites y variaciones. Es especialmente impor-tante establecer su referente de comparación, que estará constituido por series temporales en su mayor parte, o datos de otras Entidades Locales. Seguidamen-te se sugieren algunos indicadores básicos:


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INDICADORES pARA LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOSABSENTISMO• Índice general: N.º horas ausencia x 100 N.º horas teóricas• Duración: Horas ausencias x 100 N.º ausencias• frecuencia: Nº ausencias x 100 plantilla mediaPLANTILLA• plantilla media: pl. n+1...n+12 12• Crecimiento plantilla: plantilla año n-plantilla año n-1 x 100 plantilla año n-1• Temporalidad: Media temporales plantilla mediaRETRIBUCIONES• Abanico salarial: Salario máximo Salario mínimo • Coste medio: Retribuciones totales satisfechas plantilla media• Tasa incremento neto: MSB año n-MSB año n-1 x 100 MSB* año n-1* MSB: Masa Salarial Bruta

DESARROLLO• Inversión en formación: Gastos directos formación x 100 MSB• Coste hora formación: Gastos directos formación N.º horas impartidas• Coste por formado: Gastos directos formación Asistentes a cursosSELECCIÓN• Ratio de candidatos: Total candidatos** plazas*: Sueldos, dietas, horas dedicadas, etc.**: Media por plaza, escala, grupos profesionales, etc.

CONTRATACIÓN• Duración media contratos: Total días contratados Número de contratosSALUD LABORAL• Tasa frecuencia acctes.: N.º AT con baja x 100 N.º horas laborables TIEMPO DE TRABAJO• Jornada semanal efectiva: N.º horas efectivas plantilla media• Horas extraordinarias. Coste: Total horas abonadas x 100 MSB• Horas extraordinarias. Índice general: Horas extras periodo x 100 Horas teóricas

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CONCEpTOS CLAVE

1. Qué es un puesto de trabajo. 2. Utilidades para la gestión de recursos humanos.3. Descripciones de puestos y perfiles profesionales.4. Las seis preguntas clave del análisis de puestos.5. Análisis de puestos y modelo de empleo público local.

Las organizaciones públicas prestan una serie de servicios y políticas públicas a la ciudadanía. Ser capaz de traducir éstos en un conjunto cohe-rente de funciones, y perfiles profesionales es el objetivo del capítulo, que detalla asimismo cuál es la conexión entre el análisis de puestos de trabajo y el resto de procesos de gestión de recursos humanos: selección, retribu-ción y carrera.

CApÍTULO 6

ANáLISIS Y DESCRIpCIÓN DE pUESTOS DE TRABAJO


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1. PUESTOS DE TRABAJO Y ORGANIZACIONES

Las organizaciones son definidas como formaciones sociales orientadas al cumplimiento de unos fines, con un círculo preciso de miembros para alcanzar-los (Mayntz, 1990). Tales objetivos son descompuestos en funciones que la gestión de recursos humanos debe objetivar en términos de TAREAS agrupa-das en puestos de trabajo, para a continuación garantizar que la organización cuenta con las pERSONAS con los perfiles de conocimiento y aptitudes ade-cuados, y asegurarse de que su comportamiento se ajusta a lo esperado en tér-minos de roles laborales.

Este planteamiento requiere el empleo adecuado de dos herramientas:

a) Descripciones de Puestos de Trabajo, las cuales formalizan el comporta-miento que los ocupantes de los mismos deben realizar en términos de misión y responsabilidades.

b) Perfiles Profesionales: los requisitos de formación, experiencia y capa-cidades de los ocupantes de esos puestos.

Esta visión técnica de la gestión de personal resulta especialmente pertinen-te en un sistema de función pública como el español, basado en los puestos de trabajo. No otra cosa son las conocidas Relaciones de puestos de Trabajo, que aúnan el componente objetivo de las tareas (puesto) con el subjetivo (requisitos de desempeño del ocupante). Este capítulo muestra a continuación las dos pers-pectivas: la técnica del análisis de puestos de trabajo (ApT) y su importancia dentro del modelo de empleo público local vigente.

2. EL ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO (APT): APLICACIONES Y METODOLOGÍA

Siguiendo la definición de fernández-Ríos (1995) el análisis de puestos de trabajo (ApT) «es el procedimiento metodológico que nos permite obtener toda la información relativa a un puesto de trabajo». Es por tanto un proceso siste-mático de estudio, que permite conocer y concretar la naturaleza, contenido y responsabilidades asociadas a una posición organizativa. El resultado del análi-sis es la Descripción de puestos de Trabajo (DpT), que supone el reflejo docu-mental, según un protocolo dado, estructurado y sistemático, del contenido del mismo. Términos similares son el análisis de tareas o análisis funcional para referirse al ApT y el de definición de puestos o monografía profesional para referirse a la descripción.

El término Clasificación de Puestos de Trabajo, que aparece en la exposi-ción de motivos de la Ley de Medidas de 1984 o en la Ley de participación en las Administraciones públicas de 1987, es el término jurídico con el que se re-fiere al análisis y descripción de puestos de trabajo como proceso técnico. Éste


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es el significado que, por ejemplo, atribuye al término la Ley de función públi-ca Valenciana de 1995, cuando afirma en su artículo 14 que la clasificación de puestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de éstos a efectos, básicamente, de la selección de personal, provisión de puestos y determinación de retribuciones.

El análisis y descripción de puestos de trabajo tiene las siguientes utili-dades:

A) En pOLÍTICA RETRIBUTIVA: es la base de la posterior valoración de puestos de trabajo que permite objetivar las retribuciones complementa-rias, asociadas al desempeño de los puestos de trabajo y las funciones del mismo, a su dificultad técnica, complejidad y responsabilidad.

B) En DISEÑO ORGANIZATIVO: evidencia las redundancias y duplici-dades entre puestos, los cometidos que aportan poco valor añadido o resultan incluso superfluas. Delimita las funciones, las líneas de autori-dad, dependencia y responsabilidad de cada puesto de trabajo a la hora de elaborar la estructura (el organigrama). ¿Cuál es la amplitud del pues-to, esto es, las funciones que abarca? ¿Cuál su profundidad o grado de especialización del mismo? (Mintzberg, 1987). polivalencia frente a es-pecialización como decisión típica.

C) En SELECCIÓN: al conocer las tareas a desempeñar podemos determi-nar el perfil ideal, el profesiograma del mejor candidato para ocupar la posición. En el ámbito público como es sabido, cualquier convocatoria debe incluir un ejercicio práctico ligado a las funciones del puesto de trabajo. Al tiempo permite optimizar el ajuste persona-puesto, una de las finalidades de la gestión de recursos humanos, como se destacó.

D) En fORMACIÓN: solamente habiendo determinado qué es lo que re-quiere el puesto en términos de capacidades, habilidades, conocimientos y comportamientos asociados, comparados con las capacidades disponi-bles es posible articular racionalmente la formación, que constituye un proceso sistemático tendente a superar el diferencial entre lo que requie-re la organización y lo que dispone.

E) En CARRERA pROfESIONAL: antes de posibilitar la promoción de un empleado hemos de analizar las exigencias de su puesto futuro. La objetivación de los cometidos permite la agrupación funcional de pues-tos y el diseño de itinerarios de promoción para diversos colectivos pro-fesionales (personal administrativo, de seguridad, de oficios).

f) En GESTIÓN DEL RENDIMIENTO: solamente conociendo los resul-tados esperables del puesto y la conducta profesional asociada al mismo es posible evaluar el desempeño de su titular.

Organizar la gestión de recursos humanos en base al análisis de puestos de trabajo tiene diversas ventajas e inconvenientes:


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Cuadro 6.1Ventajas e inconvenientes del APT

VENTAJAS INCONVENIENTES• Mayor flexibilidad de la organización. • posibilita racionalizar las tareas. • Organización más adaptable.• Objetividad retributiva.• Menos reclamaciones por duplicidades.

• Difícil armonización del sistema con la ver-tiente subjetiva (las plazas).

• Complejidad técnica y costes del sistema.• Abstención del legislador estatal para hacer

posible la implantación del sistema de puestos.

• Resistencia al cambio de los implicados.

Establecidas las utilidades, ¿cómo es el trabajo técnico necesario para usar el mismo? Al respecto, cualquier metodología de las muchas existentes debe dar respuesta a las seis preguntas clásicas en análisis de puestos:

1. QUÉ HACE: cuál es la misión, la razón de ser del puesto, de su existen-cia, su contribución a la organización. A partir de aquí ésta se descompo-ne en: a) funciones o cometidos en que se desagrega la finalidad princi-pal; b) en actividades o tareas en que se descompone cada cometido y c) en las operaciones materiales de cada actividad.

2. CÓMO LO HACE: cuál es el grado de autonomía, complejidad y dificul-tad técnica de realización de los cometidos; los métodos científicos, téc-nicos y artísticos utilizados, el grado de estandarización y el empleo de protocolos, instrucciones y procedimientos, los ámbitos y capacidades de decisión e interrelación.

3. CON QUÉ LO HACE: ¿qué utillaje, maquinaria, equipos, materiales o recursos técnicos se emplean por el ocupante para llevar a cabo los come-tidos?

4. pOR QUÉ Y pARA QUÉ LO HACE: cuál es la razón que justifica los diversos cometidos y funciones del puesto de trabajo. ¿Cómo contribuye cada uno de ellos a la realización de los fines de la organización, cuánto valor aporta cada función? ¿Qué pasaría si no se hiciera cada una de estas funciones? ¿Cuáles son los productos y resultados materiales asociados a cada una de las funciones del puesto de trabajo?

5. CUáNDO LO HACE: las funciones y cometidos atribuidos al puesto, ¿cuál es su periodicidad y plazo de ejecución?, ¿diario, semanal, men-sual?, ¿son repetitivas?, ¿qué porcentaje ocupan del tiempo de trabajo del ocupante?

6. QUIÉN LO HACE: cuáles deben ser, lo más objetivamente posible, los requisitos de aptitud, actitud, conocimientos, capacidades, nivel intelec-tual, esfuerzo físico y mental, sus condiciones ambientales y de riesgo, sus requisitos médicos, físicos e intelectuales. Este apartado se conoce


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como especificaciones, profesiograma o perfil profesional del puesto. A continuación se proporciona un ejemplo de perfil:

Cuadro 6.2Ejemplo de Perfil (MAP, 1990)

A) Formación requerida: tanto la de tipo general, como la específica. Incluye así, las titulaciones académicas, estudios complementarios y específicos y demás conocimientos teóricos que debe reunir el candidato idóneo.

B) La experiencia: conjunto de saberes, conocimientos y técnicas que se dominan como consecuencia del desempeño real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato. Incluye la experiencia general, común a una familia de puestos, y la específica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto.

C) Aspectos psico-profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempeñar con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba:

• Aptitudes intelectuales: inteligencia general y especializada: comprensión verbal, flui-dez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numérica, etc.

• Aptitudes específicas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capaci-dad visual y agilidad espacial, análisis y síntesis, organización y planificación.

• Personalidad: en los puestos en que sea relevante. Así, estabilidad emocional, autocon-trol, extroversión, etc.

• Requisitos de aptitud física: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalías admisibles.

para responder a estas preguntas básicas el analista dispone de varios méto-dos de investigación:

– La entrevista, que constituye una modalidad de la entrevista en profundi-dad, abierta o semiestructurada, pudiéndose utilizar como guión las seis preguntas clave del ApT. Si fueran varios empleados los que ocuparan el puesto, la entrevista se llevará a cabo con uno o a lo sumo dos. Es el mé-todo más flexible y productivo, pero lento y costoso. Con él se puede sa-car toda la información que deseemos, aclarar dudas sobre la marcha, profundizar en aspectos que en principio hemos pasado por alto. Todos los expertos coinciden en que es el mejor de los métodos.

– El protocolo estructurado o cuestionario de análisis, que supone la entre-ga a todos o a una muestra representativa de ocupantes de los puestos, de un documento que posibilita las respuestas a las mismas preguntas que en la entrevista. Se trata de un cuestionario elaborado minuciosamente que cumplimenta el ocupante del puesto. Los datos que sea capaz de aportar-nos el cuestionario dependen en gran medida del cuidado y el detalle con el que esté confeccionado. A mejor formulación y selección de las pre-guntas o apartados a rellenar, más efectividad e información nos dará el


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protocolo. En ocasiones, puede que llegue a facilitar datos que incluso nos confundan, si no se pone especial cuidado a la hora de crearlo.

– Entrevista en grupo con los ocupantes de un mismo puesto: se supone que si ocupan un mismo puesto, aportarán una información uniforme sobre el mismo. Se corre el riesgo de todas las reuniones de grupo: si hay un miembro que se impone a los demás, éstos aportarán poco o nada, con lo cual se convertiría en una entrevista individual en la práctica.

– Panel de expertos: se produciría con personal experimentado de la orga-nización que tenga conocimiento suficiente de los puestos. Es un método útil como complemento de algún otro, pero lo bastante fiable por sí mis-mo. piénsese en puestos poco estructurados y de nueva creación como agentes de desarrollo local, animadores culturales, etc.

– Diario de tareas realizadas: es un registro de las actividades desarrolla-das en un período de tiempo (normalmente un día) y la cantidad de tiempo dedicado a cada una de ellas. para eso, podemos pedir a cada empleado que, al finalizar su jornada, describa las tareas que ha realizado ese día con el mayor detalle posible. Su efectividad depende en exceso de la me-moria de cada empleado y de su capacidad de comunicación escrita.

– por ultimo, la observación suele ser habitual en puestos pertenecientes al sector industrial. Esta observación puede ser directa o indirecta. Es direc-ta cuando el observador se halla presente y va anotando lo que observa.

Obviando otros métodos, como el análisis de incidentes críticos o el análisis documental, lo usual en las Entidades Locales es combinar varios métodos de análisis: la remisión de un cuestionario que debe ser respondido por una mues-tra de ocupantes, visado a su vez por el superior jerárquico del mismo. La ob-servación o incluso la definición del puesto por un grupo de trabajo suele reser-varse para puestos de trabajo poco estructurados o conocidos.

Es aconsejable, tras la confección de un cuestionario de análisis que va a ser usado para realizar una DpT, que éste sea testado con un grupo reducido de pues-tos y personas para comprobar su validez y eficacia. Es necesario comprobar que la formulación de las cuestiones sea clara y adecuada, de manera que no dé lugar a confusiones entre los empleados públicos que van a ser destinatarios de los cuestionarios. De ahí que sea también recomendable que en el mismo cuestiona-rio se incluya un párrafo aclaratorio y explicativo de cómo cumplimentarlo.

Siendo el método del cuestionario el más utilizado conviene señalar que un protocolo de análisis de puestos debe incluir varios apartados donde se recojan necesariamente los siguientes datos (véase ejemplo al final del capítulo):

Datos de identificación del puesto y del ocupante:

– Datos del puesto de trabajo.

– Datos del empleado público.


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funciones del puesto de trabajo:– Misión u objetivo del puesto.– Responsabilidades, cometidos o deberes principales.– Apoyo que recibe para realizar su trabajo.– Relaciones funcionales con otros puestos.– Relaciones con organismos externos.Especificaciones, requerimientos o exigencias del puesto:– Conocimientos básicos.– Conocimientos específicos.– Experiencia previa para desempeñar el puesto.– Toma de decisiones bajo su responsabilidad.– ámbito de control de su puesto.Condiciones de Trabajo:– Esfuerzo físico.– Riesgos.– Condiciones ambientales.– Condiciones horarias.La complejidad técnica y social de la realización de un proceso de ApT en

las Entidades Locales requiere, como estrategia para minimizar su impacto, que éste sea debidamente planificado. para ello es conveniente reflexionar previa-mente sobre:

a) Los objetivos a conseguir con el proyecto: ¿solamente organizativos, de diseño de la estructura administrativa?, ¿retributivos?, ¿para perfeccio-nar los sistemas de selección y la formación continua?, ¿para racionalizar las funciones de la Entidad Local?

b) Qué puestos se van a describir: antes de iniciar el trabajo es imprescindi-ble elaborar el inventario de puestos (posiciones), sus ocupantes, su régi-men jurídico y quiénes van a recibir cuestionario.

c) El plan de comunicación: la peculiaridad de las organizaciones públicas aconseja, sin perjuicio de las facultades de los representantes de los em-pleados, diseñar una estrategia tendente a minimizar la rumorología: qué se persigue, cuánto tiempo durará el proceso, cómo se va a hacer y quién intervendrá. La elaboración de las circulares.

d) Los actores y sus diversos papeles: el ejecutivo local, los directivos de la entidad, los sindicatos. ¿proceso básicamente técnico?, ¿con medios pro-


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pios o externos?, ¿intervendrá un comité, con qué composición? Cómo se van a articular los sistemas de participación y eventual reclamación de los afectados.

e) Los métodos de recogida de información: el diseño del cuestionario y el empleo de la entrevista.

f) El presupuesto del proceso.

3. ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO Y GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

Como recuerda Aldomà (1996), el esquema vigente de nuestro modelo de empleo público se fundamenta en dos elementos estructurales. Uno subjetivo: los cuerpos y escalas. Y otro objetivo: el puesto de trabajo. priman las necesidades de los servicios para ordenar el sistema de personal. Como recoge de modo contundente el Tribunal Supremo, el sistema corporativo fue sustituido por el denominado de puestos de trabajo (sentencia de 12 de marzo de 1992). Es decir, y por lo que a la organización de la gestión atañe, el derecho al cargo pierde relevancia. A partir de 1984 el sistema de personal se organiza sobre una base mixta con prevalencia del elemento objetivo. En el ámbito municipal y por decirlo en términos más llanos, el funcionario es titular de una plaza y ocupante de un puesto de trabajo. La oposición tan sólo garantiza el ingreso a la plaza (acceso a la escala/subescala) pero poco más, ya que hay un segundo momento (provisión), por el cual se accede a un puesto de trabajo en concreto que deter-mina las funciones a prestar y la parte cuantitativamente más importante de las retribuciones.

Esta objetivación de la gestión de personal fue recogida con contundencia por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ré-gimen Local de 1986. A los funcionarios locales corresponde el desempeño de los puestos de trabajo (artículo 141) sin perjuicio de su adscripción a unos u otros puestos de trabajo. E incluso, poniéndose la venda antes de la herida, en un precepto dedicado a las sanciones, el artículo 148, en el apartado 7, dispone que no se entenderá como sanción la facultad de las Corporaciones para adscribir y remover de los distintos puestos de trabajo a los funcionarios sin habilitación de carácter nacional.

Cabe prever no obstante, pese a los déficits de implantación efectiva que se han señalado, una larga vigencia –al menos normativa– de un sistema de em-pleo público fundamentado en la correcta clasificación de puestos. El Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado público (MAp; 2005), considera que el puesto de trabajo debe ser contemplado en todas las Administraciones Públicas como el núcleo básico de gestión de recursos humanos. Su centralidad es incuestionable […] constatando la necesidad de disponer de alguna clase de instrumento de ordenación basado en el


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mismo, si bien sobre la base de la flexibilidad en su diseño. La ordenación del trabajo en el ámbito público debe seguir basándose, como regla general, en un sistema de puestos de trabajo (páginas 82-88: VII. Estructura del empleo públi-co y ordenación de la actividad). Al respecto, este Informe proporciona la única definición existente de lo que es un puesto de trabajo, ya que el legislador, pese a su importancia, lo ha omitido. Así, éste se define como el

«[...] conjunto de tareas, funciones y responsabilidades asignadas a cada empleado e identificados por su contenido funcional, ubicación en la estruc-tura organizativa, perfil de competencias y otras características».

Así pues, sigue siendo oportuno plantearse la oportunidad técnica y la con-veniencia jurídica de identificar y perfilar los puestos de trabajo en los gobier-nos locales.


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EJEMPLO DE CUESTIONARIO DE ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJOfecha: ____ de ______ de 200_

1. Datos identificativos del puestoDenominación puesto trabajo

Unidad de adscripción Ubicación física del puesto (Dirección):

2. Identificación del ocupante del puestoprimer apellido Segundo apellido Nombre

Categoría/plaza (Indicar la que se tenga reconocida): Grupo de clasifi-cación

Nivel complemento destino

2.1. AntigüedadEn el ayuntamiento

Años: _____ Meses: _____ Días: _____

En el puesto descrito

Años: _____ Meses: _____ Días: _____

2.2. Régimen jurídicopersonal funcionario: G De carrera G Interino G Mejora de empleo personal laboral: G fijo G Temporal

3. Misión del puesto3.1. Objetivos del puesto(Resuma de forma genérica el cometido principal del puesto de trabajo, su razón de ser. Enuncie la finalidad del mismo empezando con una acción –por ejemplo: efectuar, tramitar, controlar–, sobre una función, ámbito o proceso –licencias, presupuesto, nómina, materiales–, con una guía -marco de actuación: directrices, legislación– para obtener un resultado).

3.2. Régimen de prestación de serviciosLa jornada semanal es de ______ horas, las cuales se realizan en turnos de:G Mañana G Tarde G Noche G Mañana y tarde G RotativosEl horario habitual del puesto es de _____ horas prestadas de ______ h. a ______ h. y de ______ h. a ______ h.


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4. FuncionesDescriba los diferentes cometidos y funciones heterogéneas entre sí que constituyen su misión

func

ión

1

Definición (¿en qué consiste?):

Descripción (¿cómo lleva a cabo este cometido?):

Recursos y medios que utiliza:

func

ión

2




frecuencia: G Diaria G periódica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional (realizada a intervalos irregulares)

func

ión

3




frecuencia: G Diaria G periódica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional (realizada a intervalos irregulares)


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5. Responsabilidades exigidas por el puesto

1. Responsabilidad por maquinaria y equipo uti-lizado

Tipo

Características

Grado

2. Responsabilidad por custodia de valores y/o información confidencial

G Cheques y/o letras de cambio hasta ______________ €G Registro contableG Archivos contables, documentos, correspondenciaG Información confidencial

3. Responsabilidad por seguridad de otros

El puesto implica tomar precauciones por la seguridad de otras per-sonas G NO G SÍ

6. Relaciones funcionalesDenominación del puesto superior Apellidos y nombre del superior

6.1. Número de personas que dependen del puesto de trabajo

Directamente (subordinados directos): __________

Indirectamente (nº total que dependen de los subor-dinados): ________

6.2. Relaciones del puesto (relaciones con personas que no sean su superior directo o sus su-bordinados inmediatos)

Internas: Externas:

Objeto de la relación frecuencia Objeto de la relación frecuencia


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7. Requisitos de desempeño del puesto (Características que debería reunir el ocupante, a su juicio, para desempeñar eficazmente las funciones atribuidas al puesto de trabajo)

7.1. Estudios

G Estudios primarios G E.G.B. G Bachillerato superior (BUp)

G formación profesional 1.er grado Indicar especialidad: _______________________________

G formación profesional 2.º grado Indicar especialidad: _______________________________

G Estudios universitarios grado medio Indicar especialidad: _______________________________

G Estudios universitarios grado superior Indicar especialidad: _______________________________

G Estudios especiales (carnets, etc.) Especificar: ______________________________________

7.2. Otros requerimientos del puestoConocimientos específicos (otra formación especializada) que se requiere a su juicio:___________________________________________________________________________Cuánto tiempo (experiencia previa) cree que es necesario para aprender a desarrollar los traba-jos de su puesto satisfactoriamente: ____ MesesRequisitos físicos imprescindibles para desempeñar el puesto: _________________________En caso de ser necesario, a su juicio, pasar por otro u otros puestos de trabajo para poder ocupar el que actualmente viene desempeñando, diga cuál o cuáles y durante cuánto tiempo en cada uno de ellos ha de permanecer:_________________________________________________________________________________________________________________

8. Observaciones

9. Fecha y firma

El interesado


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CLASIFICACIÓN DE PUESTO DE TRABAJOIdentificación del puesto

Denominación

Código puesto de trabajo Unidad de adscripción

Tipo de puesto de trabajo Dotación G Singularizado G No singularizado

Contenido del puestoMisión

Cometidos

Requisitos desempeño del puesto Grupo de clasificación

Escala

Subescala

Clase

Categoría

Naturaleza funcionarial G Laboral G Eventual G

formación especifica: Requerimientos específicos:Otras circunstancias relevantes:G Jornada: G Abierto a personal otras Administraciones (art. 17 LMRfp)G Dedicación/ Disponibilidad:

forma de provisión G Concurso G Libre designación

Retribución al puesto de trabajo Nivel complemento de destino: Complemento específico:

FirmaLa presidencia El secretario general

En la Administración los llamados sistemas de estructuración del empleo público materializan las decisiones de política de personal. Si la planifica-ción de plantillas define cuántos son los efectivos necesarios y el análisis de puestos de trabajo concreta las tareas y su perfil, los instrumentos regulados actualmente en el Título V del Estatuto Básico del Empleado público (ar-tículos 69 a 77) proporcionan la expresión jurídica a esas decisiones, que son las que estructuran la gestión de los empleados públicos, al conectar a los mismos con las necesidades de la institución.

CUARTA pARTE

LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL

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CONCEpTOS CLAVE

1. Qué son los sistemas de estructuración del empleo público: Derecho y gestión pública.

2. planes de ordenación de recursos humanos (pORH). 3. Ofertas de Empleo público (OEp).4. Relación de puestos de Trabajo (RpT).

En este capítulo se abordan los sistemas de estructuración que conforman la arquitectura jurídica de la gestión de recursos humanos: los Planes de Ordenación de Recursos Humanos, que articulan la reflexión estratégica de la organización, las Ofertas de Empleo Público, que son el medio de programa-ción de los efectivos adicionales necesarios y, por último, la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento similar, que objetiva las necesidades orga-nizativas en términos de funciones a prestar y perfiles demandados.

CApÍTULO 7

LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMpLEO púBLICO LOCAL (1)


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1. GESTIÓN PÚBLICA Y DERECHO: LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO

Un planteamiento directivo en materia de recursos humanos en la Adminis-tración exige una labor de contextualización de las instituciones reguladoras del empleo público. No hay necesariamente una oposición entre Derecho Adminis-trativo y Gestión pública. Al respecto hay que tener en cuenta que:

1. Solamente es posible gestionar eficazmente en un modelo de empleo pú-blico como el nuestro –mixto, pero con primacía del enfoque abierto– a partir de una comprensión cabal de las nociones de plaza y puesto de trabajo.

2. Existe un déficit de gestión, más que un problema de encorsetamiento le-gal. Habitualmente el gestor de personal se encuentra con lo que la juris-prudencia califica como conceptos jurídicos indeterminados (piénsese en las abundantes llamadas de la legislación, por ejemplo, a las necesidades de los servicios, en materia de ordenación del personal o de jornada, la óptima utilización de los recursos humanos en materia de reclutamiento o incluso, la racionalidad, economía y eficiencia en la gestión de plantillas), términos todos ellos que impelen a la Administración a acreditar, justificar y evidenciar su acierto en la decisión, a gestionar y motivar, en suma, en detrimento de enfoques meramente formalistas y rituarios. Conviene tener-lo en cuenta en un ámbito jurídico tan controvertido como el que aqueja al empleo público, debiendo procurar una gestión de personal basada en plan-teamientos que aúnen oportunidad y coherencia (enfoque directivo) con gestión material (informes, memorias, estudios) y adecuación jurídica.

3. La aproximación directiva debe venir mediante la noción de los sistemas de estructuración del empleo público. Ésta vendría a jugar un papel simi-lar al de los sistemas de gestión en el ámbito privado: el de concretar la política de personal. Vienen así, a convertirse en el puente entre el Dere-cho público y la Gestión de Recursos Humanos, en el mecanismo que engarza ambas perspectivas, incorporando así otra perspectiva al Dere-cho de la función pública: la de la Organización. Sánchez Morón (1996:103) tempranamente los definió como los «[…] Medios, jurídica-mente establecidos, de los que se sirve la Administración para organizar u ordenar la gestión de personal.» Esta categoría conceptual, además de las Relaciones de puestos de Trabajo, englobaría también otros instru-mentos destinados a gestionar el sistema de empleo público desde una perspectiva de conjunto, tales como las Ofertas de Empleo público, pla-nes de Ordenación, el Registro de personal o las plantillas de plazas en la Administración Local.

Los instrumentos de ordenación son herramientas que objetivan el mercado interno de trabajo que constituye la concreta organización administrativa, tanto desde la demanda como la oferta.


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– por el lado de la demanda, la determinación de las necesidades organiza-tivas de recursos humanos, se dispone de los planes de Ordenación y es-pecialmente, de la Relación de puestos de Trabajo, instrumento principal en materia de ordenación objetiva del personal: los puestos. ¿Qué funcio-nes, necesidades permanentes necesita atender la institución?

– por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontrarían los siguien-tes instrumentos reguladores de los recursos humanos:

• La plantilla, estructura subjetiva de categorías, resultante de las necesi-dades de personal: las plazas. ¿Qué perfiles de personal tiene la Enti-dad, qué cualificación y régimen jurídico?

• La Oferta de Empleo público, recurso al mercado externo de trabajo, instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recursos humanos, previamente objetivadas y no atendibles con los efectivos de personal existentes.

Éstos serían los principales instrumentos de gestión de personal en el ám-bito público vistos desde una perspectiva organizativa. Desde una perspecti-va amplia pueden incorporarse a esta categoría –en sentido lato–, otras figu-ras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario Laboral, las Dotaciones presupuestarias de personal –distintas de la planti-lla–, los Acuerdos resultantes de los procesos de negociación colectiva labo-ral y funcionarial, la normativa de gestión de la Corporación en la materia de que se trate (Selección, puestos de Trabajo), o incluso, en la específica esfe-ra local, caracterizada como se sabe por una reconocida capacidad de auto-organización, el Reglamento Orgánico Municipal, con hondas repercusiones en la estructura organizativa de la Institución y, por ende, de sus medios personales.

Así pues, se dispone del siguiente cuadro:

Cuadro 7.1Perspectiva de los sistemas de estructuración

PRINCIPALES

• Relación de puestos de Trabajo• plan de Ordenación• Oferta de Empleo público• plantilla de plazas

AUXILIARES

• Registro de personal• Calendario Laboral.• Otros instrumentos: Reglamentos de Gestión, Acuerdos, Convenios


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2. EL INSTRUMENTO PARA LA REFLEXIÓN ESTRATÉGICA: EL PLAN DE ORDENACIÓN DE RECURSOS HUMANOS (PORH)

La conceptuación de la planificación estratégica de recursos humanos en una doble acepción, dimensionamiento y política de personal, a la que se hacía referencia en el capítulo 5, se halla presente en no pocas reflexiones que afectan a los recursos humanos en los gobiernos locales. En el propio Informe de la Comisión sobre el Estatuto Básico del Empleado público (MAp, 2005 :75-78, destacan las referencias que recomiendan el recurso a este enfoque de gestión: «ante todo nos parece necesario que se introduzca y se consolide como método la planificación de recursos humanos. Es decir, que en lugar de conformar el sistema de empleo público de manera improvisada o reactiva, se pongan en marcha mecanismos de programación para optimizar el volumen y la distribu-ción de personal [...] la planificación debe ajustar de manera previsora el perso-nal disponible a las necesidades de la organización y a un coste razonable, en coordinación con los criterios de política económica». Esta previsión ha sido finalmente incorporada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp), al disponer su artículo 69 que la planificación tendrá como objeto la consecución de la eficacia y la eficiencia «mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promo-ción profesional y movilidad». para ello, las Administraciones públicas debe-rán aprobar «planes de Ordenación» de sus recursos humanos que pueden in-cluir diversas medidas de gestión, bastante similares a las vigentes hasta entonces, en un nuevo intento de introducir la reflexión estratégica en materia de gestión del personal público.

El antecedente del actual «plan de Ordenación» fue introducido por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que modificó sensiblemente la concepción hasta entonces vigente de la Oferta de Empleo público. Los mismos constituían el instrumento básico para el planteamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas. (Exposición de Mo-tivos de la Ley 22/93, de 29 de diciembre) y entre sus objetivos se encontraban tanto el dimensionamiento de plantillas como el desarrollo de los recursos hu-manos, en especial «ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administración, con el fin de incrementar la eficiencia de la misma». (Exposición de Motivos Ley 22/93, de 29 de diciembre).

Al respecto, una lectura integradora del actual artículo 69 del EBEp, puesta en relación con la anterior regulación de la LMRfp y las normas reglamenta-rias todavía vigentes, permite concluir que desde un punto de vista jurídico los contenidos de un plan de Ordenación serían los siguientes:

– La determinación de la PlantillaObjetivo, lo que se consigue mediante el «[...] análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto des-de el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profe-sionales o niveles de cualificación de los mismos» (art. 69.2.a del EBEp).


117

Es decir, la estimación de la demanda de personal, expresada en puestos de trabajo y sus requerimientos.

– Las previsiones sobre sistemas de organización del trabajo y modifica-ción de estructuras organizativas y de puestos de trabajo (art. 69.2.b del EBEp). La Estructura Administrativa, expresada en forma de unidades (departamentos) y medios de coordinación.

– Las medidas y procesos de gestión –cualitativos y cuantitativos– necesa-rios para adaptar/transformar la plantilla inicial a la fijada como objetivo. Las acciones a desarrollar en materia de movilidad, promoción interna y provisión de puestos, reasignación y redistribución de efectivos, funcio-narización, suspensión de incorporaciones de personal externo, modifica-ción o distribución de puestos de trabajo. Los Planes Operativos Anuales a los que se refiere el Reglamento General de Ingreso de 1995 (art. 69.2.c y d, del EBEp.

– Las previsiones de incorporación de recursos humanos, lo que anterior-mente se definía como necesidades adicionales de recursos humanos que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes, y la pres-tación de servicios a tiempo parcial. (art. 69.2.e del EBEp). La Oferta de Empleo Público, en su caso.

– Las medidas y procesos de gestión necesarios en materia de formación y capacitación. El Plan de Formación.

En el nivel específico de las Entidades Locales territoriales, coherentes con su principio de autonomía y capacidad de autoorganización por tanto, se con-templa específicamente que las mismas «[…] podrán adoptar, además de pla-nes de Empleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos, me-diante programas adaptados a sus especificidades, que podrán incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 18 de la presente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticipada» (Adicional 21ª Ley 30/84).

Hay que tener en cuenta que estas organizaciones, los municipios, las pro-vincias y las islas, en su calidad de entidades locales de carácter territorial, go-zan de importantes facultades jurídicas contempladas en la Ley de Bases de 1985, como la potestad reglamentaria, la de autoorganización o las de planifi-cación y programación, teniendo en cuenta que, aun contempladas como la misma cosa bajo el prisma legal, las potestades de programación y planifica-ción incluyen dos conceptos diferentes: la Planificación viene referida a la de-finición de los objetivos y las metas a alcanzar por la institución en un horizon-te temporal dado. por su parte, la Programación se concreta en la especificación y temporalización de los objetivos estratégicos en plazos más cortos, anuales, lo que además de la necesaria dotación de los recursos, supone un mayor grado de concreción en la gestión pública.


118

Estas potestades deben ponerse en relación con las otorgadas por la Carta Europea de Autonomía Local, parte integrante del ordenamiento jurídico muni-cipal. Las Corporaciones Locales pueden por sí mismas definir sus propias es-tructuras administrativas internas para subvenir a sus necesidades específicas. Así pues, excepción hecha de la propia capacidad institucional, nada obsta a que las Corporaciones Locales, Insulares o provinciales formulen su plan en materia de personal y provean los medios para alcanzarlo.

Una novedad significativa del nuevo Estatuto es la relevancia dada a un adecuado dimensionamiento. Una lectura global del texto legal sugiere que la política de plantillas debe hacerse a partir de las siguientes claves:

– El artículo 69 insiste en la idea de la fijación de una plantilla global: la que corresponda para atender las necesidades permanentes y estructurales de la institución, en la idea de evitar la precarización del empleo público. En esta línea de evitar la nueva generación de temporalidad se inscribe las previsiones de que la Administración respectiva pueda dirigirse al órgano de selección en caso de renuncia del candidato aprobado (art. 61.8, segundo párrafo), como en la posibilidad de que puedan convocarse hasta un diez por ciento adicional al de las plazas publicitadas en la Oferta de Empleo público (art. 70.1).

– Una vez determinada la plantilla global, el ordenamiento jurídico propor-ciona herramientas normativas para la gestión del flujo de personal deri-vado de necesidades no permanentes, tanto por corresponder a puntas de trabajo como a proyectos específicos. Ésta es la finalidad de los nuevos interinajes «por acumulación de tareas» y «para la ejecución de progra-mas de carácter temporal» (art. 10.1.c y d).

– por último, se emplaza a las administraciones a efectuar la enésima operación de estabilización o consolidación de su personal formalmente temporal, pero materialmente estructural y permanente (Disposición Transitoria 4ª).

Desde esta óptica de política de plantillas (necesidades organizativas y fór-mulas legales), el cuadro siguiente puede resultar esclarecedor.

Cuadro 7.2 Esquema de decisión para la gestión de plantillas

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PERÍODOS COYUNTURALESPRODUCCIÓN DIRECTA

SERVICIOSContratación temporal causal(O/S; Ac. Tareas; Discont.)

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Fijos proyecto (art. 52.e ET)PERÍODOS COYUNTURALES

FUNCIONES PÚBLICASInterinos Programa yTareas (art. 10 EBEP)

PERÍODOS PERMANENTESFUNCIONES PÚBLICASFuncionarios de Carrera


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3. EL INSTRUMENTO PARA LA PROGRAMACIÓN DE EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO (OEP)

Es difícil encontrar una institución administrativa que haya experimentado tantos cambios de relevancia en los últimos tiempos como la Oferta de Empleo público. Cambios derivados de una opción de política legislativa: los límites en la ampliación de plantillas consecuencia de la contención del gasto público; pero también en relación con la solución de las bolsas de precariedad endémicas en nuestro empleo local, perceptibles en las últimas leyes anuales de presupuestos.

Creadas por la Ley 30 de 1984, las Ofertas de Empleo público (OEp) fueron concebidas como un instrumento de programación de efectivos de personal, el cual cumplía además una función de concreción práctica y de garantía del sis-tema de mérito mediante la publicidad –Oferta pública– de las vacantes exis-tentes en las Administraciones públicas. De las dos vertientes, la gestora y la jurídica, justo es reconocer los avances supuestos por la figura en orden a la consecución del segundo objetivo: dotar de mayores garantías a los ciudada-nos en el acceso a la función pública; por lo que a la planificación de plantillas respecta, ha sido numerosa la crítica doctrinal respecto a que las OEp no ha cumplido el papel que de ellas se esperaba: la ordenación eficaz del recluta-miento en la Administración pública.

No obstante, la crisis económica obligó a cambiar las prioridades: del recur-so indiscriminado al reclutamiento externo se pasó a la optimización de los efectivos existentes. La citada Ley 22/1993 procedió así a una redacción total-mente diferente del artículo 18, que pasaba a denominarse –significativamente– Planes de Empleo y Oferta de Empleo Público, vigente hasta el 13 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del EBEp y cuyos fines eran los siguientes:

1. Inscribir el reclutamiento de personal en el marco de una mejor gestión –optimización– de los recursos humanos.

2. por la posibilidad de suspender la incorporación de personal.

3. por el carácter subsidiario en todo caso, del recurso al reclutamiento externo. Esta solución sólo sería posible una vez optimizados los efecti-vos de personal existentes en la organización.

Se deriva así del precepto una concepción subsidiaria en la planificación pública de plantillas: se recurrirá al exterior solamente cuando se haya acredi-tado que con el personal que preste en esa fecha sus servicios, no resulta posible atender las necesidades de los servicios. Un modelo de funcionamiento integra-do, coherente con el mandato legal de optimización, de aprovechamiento de los efectivos existentes, al tiempo que contempla la primacía del puesto en la ges-tión de personal, es aquel que posibilita:

– Que los pUESTOS DE TRABAJO vacantes se ofrezcan primero a la pro-visión interna.


120

– Que la SELECCIÓN externa se base en los requisitos exigibles, es decir, en los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeño adecua-do de los puestos de trabajo.

– Que la OfERTA DE EMpLEO púBLICO se elabore a partir de las nece-sidades adicionales de personal.

– Que todo este proceso integre las competencias reconocidas a los ÓRGA-NOS DE NEGOCIACIÓN.

Es en este contexto jurisprudencial, en especial tras los pronunciamientos del Tribunal Supremo de 2001 (sentencias de la Sala de lo Contencioso-Admi-nistrativo, de 12 de marzo y 23 de julio), en el que hay que ponderar la obliga-toriedad o no del concurso previo. Al respecto, el tenor literal de la Ley no ofrecería dudas. Habida cuenta que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 103 adi-cionó un segundo párrafo al apartado 4 del artículo 18 analizado, en virtud del cual las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios. puede decirse que la reforma legal eximió de la obligatoriedad jurídica, pero no del criterio de buena gestión, en abierta contradicción con el propio mandato de aprovecha-miento de los recursos humanos existentes en la organización. Hay que seguir manteniendo que, a pesar del inciso al párrafo 4 del artículo 18, la OEp sola-mente es entendible en el marco de un funcionamiento ágil del sistema de pues-tos, el cual mediante su convocatoria periódica permitiera ofrecer al mercado externo las necesidades de personal resultantes del periódico concurso anual de provisión de puestos de trabajo.

Al tiempo hay que tener en cuenta que son habitualmente las leyes anuales de presupuestos las que complementan al marco regulador de las ofertas de empleo público. Son una manifestación más de la conexión entre política pre-supuestaria y política de personal perceptible en la ordenación normativa de la función pública. No obstante, además de los condicionamientos puramente pre-supuestarios, las leyes de presupuestos de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, incorporan, como consecuencia de la concertación social en el empleo público algunas novedades de interés referidas a un fenómeno acusado en la Administración y con una problemática acentuada en la esfera local: el de la temporalidad excesiva de sus plantillas. Así, los mandatos de las leyes de presupuestos al respecto van referidos a los siguientes aspectos:

a) La estabilización de plantillas con el fin de limitar las bolsas de empleo precario. Es preceptivo incluir todos los puestos y plazas desempeñados por personal interino, nombrado en el ejercicio anterior, y

b) Los límites en la generación de nueva temporalidad, al limitar el ingreso de personal temporal. Junto al mandato habitual de limitar la contrata-ción temporal/nombramiento interino a casos excepcionales y para cu-


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brir necesidades urgentes e inaplazables, estos nombramientos computan a efectos del límite máximo de la Tasa de Reposición de Efectivos (TRE), y avanzando un paso más en la limitación del empleo precario, en cual-quier caso, estos nombramientos computarán a efectos de cumplir el lí-mite máximo de la (TRE) en la oferta de empleo público correspondien-te al año siguiente a que se produzca el citado nombramiento.

Así las cosas, ¿cómo ha quedado regulada esta institución en el EBEp? En sus grandes líneas como se ha enumerado en los párrafos anteriores. El nuevo artículo 70 configura un instrumento que cabría denominar como «Oferta pro-gramada de Empleo público», ya que insiste en que la oferta va referida al personal de nuevo ingreso, pudiendo utilizarse «otro instrumento similar de gestión de las provisión de necesidades de personal», lo que ahora sí, compor-tará la obligación de convocar las plazas comprometidas en el plazo máximo de tres años.

4. LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT) O INSTRUMENTO ORGANIZATIVO SIMILAR

El capítulo 6º proporcionó los fundamentos técnicos del análisis de puestos de trabajo (ApT), eje de la gestión de recursos humanos. En términos de em-pleo público, el ApT recibe la denominación de clasificación de puestos, es decir, la caracterización jurídica de los diversos elementos que integran una descripción de puestos. Tras el análisis citado, se posibilita que el puesto quede clasificado. El objeto de la clasificación es así determinar el contenido de los puestos en los aspectos de retribución, selección y carrera profesional. Las determinaciones son así los componentes esenciales de la Relación de puestos de Trabajo, siendo las siguientes (De Vicente, 66 y ss.):

– Las funciones y responsabilidades del puesto, así como su encaje organi-zativo (ubicación y dependencia).

– La naturaleza jurídica del puesto, atendiendo a sus funciones: funciona-rio, personal Laboral o incluso Eventual en algunos casos.

– La asignación del concreto Nivel de Complemento de Destino y la cuan-tificación del Complemento Específico.17 Ambos conceptos vienen a re-tribuir así una misma realidad objetiva: el puesto de Trabajo.18

– La determinación de qué plazas pueden ocupar los puestos. Es decir,

17 Lo que a su vez constituye una operación técnica con significación propia, la Valoración de Puestos de Trabajo, tendente a determinar el valor relativo del puesto y a partir de la misma objetivar la retribución.

18 La reciente promulgación para el ámbito local del RD 158/1996, referida a la modificación del CD ha venido a complicar el ya difícil proceso de diferenciación conceptual entre comple-mento de destino y complemento específico.


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• La adscripción del puesto a unas Escalas determinadas, atendiendo a su naturaleza y función. Así, Administración General, Administración Es-pecial o la de funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal.

• El encaje del puesto, tras la operación anterior en uno de los Grupos de Clasificación del art. 76 del EBEp: Grupo A (Subgrupos A1 y A2); Grupo B; Grupo C (Subgrupos C1 y C2); otras Agrupaciones profesio-nales (DT 7ª).

– La posibilidad de configurar puestos abiertos a movilidad interadministrati-va. posibilidad prevista ya en su día por el artículo 17.2 de la LMRfp y 101 de la LBRL, cuya materialización requiere su previsión expresa en la RpT.

– La determinación del puesto como singularizado o nosingularizado. fac-tor muy relevante para configurar la posible movilidad funcional dentro de la institución y uno de los aspectos más trascendentes a la hora de elaborar la RpT.19 Que afecta, por ejemplo, a aspectos tales como la redistribución de efectivos dentro de la organización. Esto lleva al tema de la inexisten-cia de puestos-Tipo para las Entidades Locales, que se trata más adelante.

– La forma de provisión del puesto. por Concurso –regla general– o Libre Designación –para puestos directivos u otros de especial confianza–. Deter-minación básica para configurar la Carrera Administrativa del funcionario.

– El carácter o no de puesto adaptable a personal con discapacidad.A estas determinaciones cabría añadir las siguientes:– La existencia de requisitos especiales para el puesto de trabajo: lengua

autonómica y nivel de exigencia de la misma, carnets o documentos pro-fesionales específicos.

– Otras circunstancias relevantes: existencia de jornadas especiales, parti-das, etc.

Resultado del análisis es que la organización disponga de una colección de descripciones de puestos y de los perfiles asociados a los mismos, esto es, un verdadero Manual de funciones y perfiles profesionales, para a partir de aquí proceder a elaborar la Relación de puestos de Trabajo (RpT). En este contexto la herramienta cuenta con un presupuesto imprescindible: el sustrato técnico proveniente del análisis de los puestos de trabajo de la Entidad Local, que así puede (Mauri, 2003):

a) Ordenar y racionalizar el contenido funcional de sus puestos de trabajo.b) perfilar los requisitos de desempeño de los mismos.c) Determinar sus características retributivas.

19 A tenor del art. 59 del RD 364/1995 sobre Selección y provisión, son puestos no singula-rizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes en las relaciones.


123

¿Cuál es así la relación entre RpT y Gestión de Recursos Humanos? Hay que tener en cuenta que hablamos de un instrumento, una herramienta, no un fin en sí mismo. Las Relaciones de puestos de Trabajo son contenedores de diversas decisiones de política de personal: selección, movilidad, carrera, retri-buciones, estructura. Ello no obstante, cabe traer a colación el enfoque postula-do: los aspectos legales a tener en cuenta siguen, no preceden, al adecuado di-seño técnico del proceso y que es prioritario tener en cuenta los aspectos directivos; los objetivos a conseguir:

A) Determinar las necesidades de personal permanente: La elaboración de la RpT permite, en el peor de los casos, la estabilización del empleo precario mediante la incorporación de los puestos estructurales, aquellos que han de-mostrado atender, con el paso del tiempo, necesidades permanentes. A partir de la misma se fijan las plantillas, la estructura subjetiva. De igual manera, se clarifica el régimen jurídico de los puestos (reservados a funcionarios o laborales). Uno de los aspectos abordados por la RpT es la determinación de qué puestos se reservan a personal funcionario y a personal laboral.

B) La clarificación estructural: la identificación y denominación del puesto de trabajo, la movilidad: su carácter singularizado o no, el grado de po-livalencia, los criterios de departamentalización (adscripción).

Al respecto conviene no olvidar que como recuerda la propia jurispru-dencia, las relaciones de puestos de trabajo son herramientas relevantes en la determinación de la concreta configuración organizativa de la fun-ción pública, «[…] constituyendo un mecanismo básico de la organi-zación administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la Admi-nistración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna […]» (Sen-tencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, secc. 7ª, de 23 de septiembre de 2000, rec. 1330/1997). Constituyen mecanismos de ordenación del personal y de racionalización de las estructuras administrativas de acuerdo con las necesidades de futuro, en el que debe conjugarse la búsqueda de una mayor eficiencia con la previsión de los gastos de personal (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del país Vasco, secc. 3ª, de 28 de octubre de 1999, rec. 721/1999).

C) Una racional política Salarial: la ordenación del sistema retributivo de los funcionarios (las retribuciones complementarias). Como recuerda la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Complemento de Destino es una retribución objetiva asignada a un concreto puesto de trabajo (Sen-tencia de la Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de sep-tiembre de 1990), es por tanto, un concepto retributivo objetivo y singu-lar relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y, por ello, no cabe conectarlo ni con la titulación exigida para el ingreso ni con cuer-pos determinados (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1994, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo. RA 10.192). por lo


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que respecta al Complemento Específico, las Sentencias del mismo ór-gano de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994, determinan que se deven-ga en función de dos criterios: la concreción (las características de un puesto de trabajo) y la objetividad (se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo).

D) Articular la Carrera profesional: los requisitos de desempeño (perfiles) exigidos: experiencia y formación, forma de provisión (Concurso, Con-curso Específico y Libre Designación).

A la hora de establecer el contenido mínimo de la RpT, el artículo 74 del EBEp prevé que ésta consignará para cada puesto de trabajo la información siguiente: la denominación de los puestos, los grupos o escalas a los que estén adscritos (las plazas que pueden ocuparlo), los sistemas de provisión y las retri-buciones complementarias, lo que hemos llamado las determinaciones del aná-lisis, su clasificación. Mantiene así, sin novedades significativas, la regulación vigente hasta mayo de 2007 (artículo 16 de la LMRfp, en la redacción dada por el artículo 56.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social):

La Relación de puestos de Trabajo, o instrumento organizativo que lo susti-tuya con idéntica finalidad, por su impacto en la estructura organizativa y por su modo de elaboración y justificación, ostenta así a juicio de la doctrina (Al-domà, 1996; De Vicente, 1997; Alonso Mas, 2003) el carácter de disposición administrativa de rango normativo, que goza por tanto de las notas de perma-nencia e inderogabilidad singular de las disposiciones reglamentarias, una vez cumplido el último trámite exigible a las Relaciones de puestos de Trabajo, tras la Clasificación y la Negociación.

En lo que atañe al personal laboral, la habitual homogeneización de con-diciones de trabajo respecto a los funcionarios encuentra un medio en lo dis-puesto en el artículo 22 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor del cual mediante convenio colectivo o acuerdo con los representantes de los trabaja-dores se establecerá el sistema de clasificación profesional y el contenido de la prestación laboral mediante categorías funciones, grupos o similares; hay que tener en cuenta en todo caso que, tras el Estatuto, la fórmula de organizar la gestión mediante la figura del puesto de trabajo también se predica de los laborales (art. 73 del EBEp).

Como recuerda pedagógicamente el Tribunal Superior de Justicia de la Comu-nidad Valenciana en su sentencia nº 530/2007, de 30 de mayo (JUR 2007/321870), el concepto puesto de trabajo es concebido como un aspecto objetivo ajeno a la persona que puede desempeñarlo y define la inserción del puesto dentro de la organización, sus características objetivas y los requisitos para su desempeño. Es un instrumento de gestión de personal diferenciado de la plantilla, planteada en función de las plazas que desempeñan los sujetos que integran el personal al servicio de la Administración, funcionarios y personal laboral y eventual, con independen


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cia de los puestos, esto es, un aspecto más subjetivo de la estructura humana que integra su personal, en función de su categoría y pertenencia a determinados Cuerpos y Escalas. por tanto, si bien es verdad que la relación de puestos de trabajo es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar su poder de organización, no es menos claro que la misma ha de tener su base en la plantilla.

Sobre la imperatividad de que la organización municipal disponga de la herra-mienta denominada RpT para organizar y estructurar su organización, cabe traer a colación, además del citado artículo 73.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público, que determina que todos los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo, la reciente senten-cia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga), 131/2007, de 26 de enero (JUR 2007/191607), que ha determinado la obligatoriedad de la elabora-ción de la RpT para una Entidad Local y que su no elaboración por el Ayuntamiento [...] supone el incumplimiento de una obligación jurídica [...] que constituye un innegable perjuicio a derechos a intereses legítimos.

Más allá de cuestiones jurídicas, desde la perspectiva directiva, que es la que interesa en este manual, puede decirse que ordenar la misma en base a los pues-tos de trabajo implica una filosofía de gestión, la de funcionar en base a una lógica organizativa. Es necesario que sea la institución la propietaria de los puestos, la que defina y objetive las necesidades, lo que únicamente puede ha-cerse caracterizando las tareas, diseñando los procesos administrativos de fun-cionamiento y perfilando los requisitos de ocupación de los destinos.

Uno de los objetivos principales del gestor es simplificar, racionalizar y, sobre todo, normalizar el funcionamiento cotidiano de la administración y ges-tión del personal. Algunos ámbitos de mejora concreta son los siguientes:

– Tener presente el planteamiento organizativo: favorecer una estructura flexible del sistema en base a puestos-tipo, evitando denominaciones con una diferenciación excesiva. Es aconsejable favorecer la agrupación de puestos por sectores administrativos o familias profesionales.

– primar los puestos no singularizados, en detrimento de los singularizados. Los primeros posibilitan la movilidad motivada por razones del servicio (la conocida redistribución de efectivos).

– Como se detallará al abordar la política retributiva, debe huirse de una factorización excesiva de las retribuciones complementarias que desin-centiva la movilidad interna.

prever los supuestos de actualización periódica: creación, supresión, modi-ficación y refundición de puestos.

En materia de definición de funciones es aconsejable no pormenorizar en exceso. Incluso algún autor recomienda la elaboración de las RpT en base a puestos-misión (Sisternas, 1998).


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Ejemplo parcial de una relación de puestos de trabajo

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127

CONCEpTOS CLAVE

1. Escalas y Subescalas en la Administración Local.2. plantillas. Tipología. plazas.3. Registro de personal. Organización y funcionamiento.

Si en el capítulo anterior se abordaron los instrumentos que estructuran el empleo público desde el lado de la demanda, el de las necesidades organiza-tivas, en el presente capítulo se definen los que sirven para agrupar desde el punto de vista de la oferta, el de los empleados públicos. Al respecto, dos son los instrumentos tratados: la plantilla de plazas y el Registro de personal.

CApÍTULO 8



128

1. PLAZAS Y PLANTILLAS

Se ha calificado el sistema de función pública como mixto, al basarse en la idea del puesto de Trabajo como eje del mismo, pero manteniendo al mismo tiempo al Cuerpo en una serie de aspectos relevantes, siendo la principal de ellas la de organizar la selección. pues bien, ello es así en la función pública local, si bien el instrumento no son los Cuerpos, sino las Escalas, las cuales cumplen además una función de clasificación subjetiva del funcionariado local en alguno de los Grupos establecidos por el artículo 75 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público: Grupo A, con los Subgru-pos A1 y A2 (título de Graduado Universitario), B (Técnico Superior), Grupo C, con los Subgrupos C1 (título de Bachiller o Técnico) y C2 (título de Gradua-do en Educación Secundaria Obligatoria). Las equivalencias de estos grupos y subgrupos con el antiguo nomenclátor del art. 25 de la LMRfp es la recogida en la disposición transitoria 3ª del EBEp. Asimismo es la disposición transito-ria 7ª la que dispone que el antiguo Grupo E podrá seguir subsistiendo bajo la denominación de «otras agrupaciones profesionales».

La clasificación fundamental de las Escalas es la siguiente:– Escala de funcionarios con Habilitación de carácter estatal (fHE)20.– Escala de Administración General (AG).– Escala de Administración Especial (AE).Excepción hecha de los funcionarios de Habilitación Estatal, la clasifica-

ción en la función pública local sigue la distinción, clásica en el derecho de la función pública, de separación entre cuerpos generales y cuerpos especiales. En el caso local, Escala de Administración General/Escala de Administración Es-pecial. para el ámbito de los cuerpos generales, éstos desempeñan las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. por su parte, los cuerpos especiales ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión (artículos 23 y 24 de la antigua Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964). Tal redacción es reiterada por el Texto Refundido en materia de Régimen Local de 1986 (artículo 169.1): «Corresponde a los funcionarios de la Escala de Administración General, el desempeño de funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. En consecuencia, los puestos de Traba-jo predominantemente burocráticos habrán de ser desempeñados por funciona-rios Técnicos, Administrativos o Auxiliares de Administración General».

por su parte, el artículo 170.1 del mismo texto legal dispone: «Tendrán la consideración de funcionarios de Administración Especial los que tengan atri-buido el desempeño de funciones que constituyen el objeto peculiar de una ca-rrera, profesión, arte u oficio».

20 Así es como denomina ahora a esta la antigua Escala de funcionarios con habilitación de carácter na-cional la Disposición Adicional Segunda del EBEp.


129

La clasificación en Subescalas, Clases y Categorías, que constituyen las subdivisiones dentro de las Escalas, dispuesto en los artículos 167 y 169 del Texto Refundido de 1986, es como sigue21:

Cuadro 8.1Organización de la Función Pública Local

Escalas Subescalas Clases Categorías• Administración

General• Técnica (A1)• Gestión (A2)• Administrativa (C1)• Auxiliar (C2)• Subalterna (OAp)

• Administración Especial

• Técnica

• Servicios Especiales

• Técnico Superior (A1)

• Técnico Medio (A2)• Técnico Auxiliar

(C1)• Auxiliar Técnico

(C2)

• Cuerpos de policía Local

• prevención, Extinción de Incendios y Salvamento

• Cometidos especiales

• personal de Oficios

• Especialidades respectivas: letrados, arquitectos, aparejadores, peritos, maestros, graduados sociales, ATS, delineantes, etc.

• Intendente (A1) y (A2)

• Inspector (A2)• Oficial (C1) • Agente (C1)

(según CCAA)

• Bandas de música• Técnicos según

nivel académico

• Encargado (C1)• Maestro (C2)• Oficial (C2)• Ayudante (OAp)• Operario (OAp)

En el cuadro se han añadido los Grupos de titulación a efectos ilustrativos. Como se observa, su utilidad deriva de ser instrumento de clasificación, pero sobre todo sirve para organizar el acceso, ya que los sistemas selectivos varían en función de la Escala. Así Administración General exige la oposición, mien-tras que Administración Especial permite los sistemas de oposición, o concur-

21 Estos dos artículos fueron modificados por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, norma que además de crear la Subescala de Gestión, dispuso que esta forma de agrupación de los funcionarios de Administración Local gozara del carácter de base del régimen estatutario, vigente por tanto para todo el territorio.


130

so-oposición. por su parte, la Escala de funcionarios de Habilitación Estatal tiene diversas clasificaciones. Así, subescalas de Secretaria, Intervención-Te-sorería y Secretaria-Intervención, y división en categorías: Superior y de Entra-da para las dos primeras.

El documento que sintetiza la clasificación expuesta es la Plantilla, la cual se aprueba anualmente con ocasión del presupuesto. Es importante reseñar que el Texto Refundido de 1986 –en una confusión terminológica– atribuye a la misma el agrupamiento de los puestos de Trabajo. No son éstos –instrumento objetivo– sino la Plaza, unidad componente mínima de una plantilla lo que se agrupa en la misma. Así, la unión de Escalas/Subescalas, Clases, etc. con los grupos determina la plaza. por ejemplo: plaza de Auxiliar de Administración General (C2), de Administrativo de Administración General (C1), de Arquitec-to (Grupo A1 de la Escala de Administración Especial, Subescala Técnica, Cla-se de Técnicos Superiores. Categoría arquitecto), etc.

No existe una definición normativa de este instrumento de ordenación, a diferencia de las RpT, por lo que la misma debe efectuarse mediante varias aproximaciones. Su utilidad de gestión es la de constituir el instrumento de agrupación de la unidad mínima de esa plantilla –la plaza–, permitiendo por tanto el conocimiento de la estructura de categorías personales existentes, lo que nos coloca en la vertiente subjetiva de la gestión de personal. Las plantillas ven ligada su suerte a la aprobación del presupuesto anual de la Corporación, siendo éste, mediante la oportuna dotación de los créditos presupuestarios, el que configura la dotación económica concreta de la plantilla.

Así pues, se puede definir a la plantilla como el documento administrativo que expone la relación de Plazas de la Entidad Local, debidamente clasificadas y agrupadas, el cual sintetiza la estructura de categorías existentes22 en la misma.

La regulación de la plantilla como sistema de estructuración en la esfera local, se encuentra tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) como en el Texto Refundido del Régimen Local de 1986 (TRRL). En el artículo 90 del primero se establece que: «corresponde a cada Corporación apro-bar anualmente a través del presupuesto la plantilla, que deberá comprender to-dos los puestos de trabajo reservados a personal laboral y eventual».

por su parte, el artículo 126.1 del TRRL en una redacción similar señala: «las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debida-

22 Esta definición de plantilla como relación de plazas y estructura de categorías está inspira-da en los artículos 227 y siguientes del Reglamento de los funcionarios de Administración Local de 1952 y similar a la definición del Reglamento de Personal de las Entidades Locales de Cata-luña de 1990, el cual, en su artículo 25 define la plantilla como «relación detallada de cuerpos, escalas, subescalas, clases y categorías en las que se integran los funcionarios, el personal laboral y el eventual agrupadas, indicando la denominación de éstas, el número de plazas que las constituyen, el número de las que estén vacantes y el grupo al cual pertenecen […]».


131

mente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarán anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto […]».

De lo expuesto pueden derivarse tres funciones principales para las planti-llas en la Administración Local:

a) función de Clasificación del personal: refleja la agrupación subjetiva de los funcionarios por régimen jurídico, escalas y niveles académicos.

b) función de Selección: las plazas encuadradas en un mismo grupo y esca-la son un medio de ordenar la selección, en términos de pruebas y te-mario.

c) función Económica: las plazas son el reflejo presupuestario del número de puestos de trabajo existentes, al punto de que en la administración local suele hablarse de lo que la legislación presupuestaria denomina «anexos de personal» o «plantillas presupuestarias». La plantilla resulta, necesariamente, de la concreta asignación y previsión económica que se contemple en la institución presupuestaria, algo que reitera el Tribunal Supremo:

«[…] la fijación de la plantilla a través de los presupuestos tiene un al-cance y un contenido específicos, que necesariamente deben ser respeta-dos: deberá comprender todos los puestos de trabajo (sic) debidamente clasificados, reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.» (Sentencia de 18 de julio de 1990) «[…] para la aprobación anual de la plantilla es necesario que ésta vaya unida a la correspondiente preven-ción del gasto, contenida en el presupuesto anual […]». Sentencia de 20 de julio de 1990.

por tanto, las tres finalidades dan lugar a dos tipos de plantilla. La Plantilla de Plazas, cuyo contenido es el recogido en los apartados a) y b) y la Plantilla Presupuestaria con el contenido del apartado c).

finalmente, por su relevancia práctica es pertinente referirse a los principios a que debe responder la elaboración de la plantilla municipal, establecidos por la Ley de Bases de 1985 en su artículo 90.2: «las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal pue-dan rebasar los límites que se fijen con carácter general.» por su parte, el artí-culo 126.1 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986 dispone: «las plan-tillas […] habrán de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y do-cumentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios».

Sobre la operatividad práctica de estos principios, debe tenerse en cuenta que la adecuación de la plantilla a los mismos ha sido reclamada por la Juris-prudencia repetidamente, so pena de anular la misma, tanto en el momento de aprobación ordinaria, como incluso de modificación de la misma durante el


132

ejercicio presupuestario23. No debe olvidarse el requerimiento que efectúa el TRRL de 1986 a que la plantilla incluya cuantos antecedentes, estudios y docu-mentos sean necesarios para acreditar que el diseño de la plantilla de la concre-ta Entidad Local se ha efectuado racionalmente, atendiendo a la economía y la eficiencia de la misma.

Dada la importancia de este instrumento de ordenación –virtualmente el único existente en no pocas entidades locales– desde un punto de vista de ges-tión de recursos humanos suelen ser útiles las siguientes estrategias de mejora:

– La única estructura aconsejable es la reflejada en el artículo 169 del Tex-to Refundido de 1986: Escalas de Administración General y Especial, con sus Subescalas, Clases y Categorías. Debe evitarse la atribución de fun-ciones mediante la denominación de la plaza, concreción que debe reser-varse para el puesto de trabajo.

– Las plazas no tienen atribuido un complemento de destino: ni en la plan-tilla ni en las bases de convocatoria debe señalarse un nivel.

– Debe tenerse presente que se seleccionan plazas para atender puestos de trabajo. Se gestiona en base a funciones, no categorías. La plantilla tiene un componente subjetivo que deviene en petrificación del sistema a poco que se concrete innecesariamente. Una tendencia a evitar es el crecimien-to exponencial de las Subescalas de Administración Especial cuando hablamos de tareas concretas. La amplitud de la Escala de Administración General aconseja encuadrar a los funcionarios en la misma, concretando las funciones mediante la RpT.

2. EL INVENTARIO DE RECURSOS HUMANOS: EL REGISTRO DE PERSONAL

El artículo 90.3 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 refiere que las Corporaciones Locales constituirán Registros de personal, coordinados con los de las demás Administraciones públicas, según las normas aprobadas por el Gobierno. por su parte, el artículo 71 del EBEp, en su apartado 1 obliga a las Entidades Locales a constituir Registros de personal. Cuál sea el contenido del Registro no está definido, aunque no obstante debe recoger los datos relativos al personal que, de acuerdo con la antigua regulación de la LMRfp, determinen las nóminas de haberes. El objeto, es por tanto, la formación y mantenimiento del expediente individual administrativo del empleado público, el cual debida-mente tratado, permitirá el conocimiento de los datos agregados del empleo en el sector público (art. 71.3 del EBEp).

23 Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1990, 20 de julio de 1990 y 28 de fe-brero de 1996.


133

Unos antecedentes ilustrativos de lo que constituye ese expediente indivi-dual se encuentra en la derogada Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964, al desarrollar lo que en términos añejos llamaba la Hoja de Servicios. Así, se disponía en su artículo 28,

1. Para cada funcionario se abrirá una hoja de servicios, […]

2. En la hoja de servicios se harán constar los prestados por el interesado, los actos administrativos relativos al nombramiento, situación, plazas desempeñadas, comisiones de servicio, remuneración, diplomas, premios, sanciones, licencias, y cuantos se dicten en relación con cada funcionario; asimismo figurarán sus circunstancias personales y también los títulos académicos y profesionales y cuantos méritos en él concurran.

El precepto es completado por el artículo 35 de la misma norma, que recogía que los distintos grados y cursos de perfeccionamiento, seguidos por los fun-cionarios, así como los certificados de aptitud y estudios, se anotarán en la hoja de servicios de los interesados.

A escala reglamentaria, será el Real Decreto 1405/1986, de 6 de junio, el que desarrolle la estructura de los datos que deben constar en el Registro de personal. Esta norma reglamentaria fue sustituida por el Real Decreto 2073/1999, de 30 de diciembre, que mantuvo en vigor en algunos aspectos el precedente RD 1405/86. El Registro de personal, al decir de la norma reglamentaria, tiene los siguientes cometidos (artículo 1º):

a) Garantizar la constancia registral de los expedientes personales u hojas de servicio, mediante las correspondientes inscripciones y anotaciones.

b) Disponer de información sobre los recursos humanos que facilite su pla-nificación.

puede observarse cómo el instrumento denominado Registro de personal goza de las dos características propias de los sistemas de estructuración, la ver-tiente jurídica y la gestora. Desde la perspectiva normativa destacan:

– Los aspectos más burocráticos referidos a aspectos de Administración, de mantenimiento y gestión de los expedientes individuales, el conjunto de los cuales conformaría el instrumento Registro en la Administración Lo-cal. Son los datos anotados e inscritos en el mismo los que determinarán las nóminas del funcionario/laboral, dotando de cierto carácter de docu-mento público a las certificaciones sobre los datos obrantes en el mismo. Otorga asimismo tal peculiaridad las expresiones utilizadas para referirse a los datos: anotaciones e inscripciones en el mismo, lo que da idea de su importancia jurídico-administrativa del mismo.

Cabe asimismo diferenciar los diferentes tipos de asientos:


134

– Serán inscripciones los asientos en los que se registra el nacimiento de la relación de servicios, laboral o administrativa.

– Serán anotaciones los asientos que registren los actos administrativos, resoluciones y otros datos relevantes para las personas inscritas.

– podrán existir anotaciones provisionales, para aquellos actos o resolucio-nes no comunicados todavía al interesado. (Debe tenerse en cuenta que en todo momento, además de la anotación, se habla de inscripciones que deben notificarse al funcionario interesado).

– El Registro podrá asimismo efectuar anotaciones marginales con la fina-lidad de ampliar, aclarar, detallar o documentar la calidad de los asientos efectuados.

– Se contemplan, finalmente, asientos de cancelación de inscripciones o anotaciones, que se efectuarán mediante una anotación marginal referida al asiento cancelado, figura esta que tiene su principal virtualidad en los procedimientos disciplinarios y asientos de sustitución.

El objeto de anotación en el Registro lo constituyen todas las vicisitudes de la Administración con sus empleados públicos. En términos prácticos, el RD 2073/1999 dispone la elaboración (artículo 4º) de dos bases de datos24 infor-máticas:

a) Base de datos de Expedientes personales.

b) Base de datos de estructuras orgánicas, relaciones de puestos de Trabajo y plazas (plantillas, en la Administración Local).

En los expedientes personales/hojas de servicio, además lógicamente de los datos y circunstancias personales, deberán anotarse seis grupos de datos:

– Datos relacionados con la relación de servicios: tomas de posesión, ceses, cambios de puesto, supresiones, modificaciones, situaciones administrativas y grados personales. pérdidas de la condición de funcionario, jubilaciones.

– Datos económicos: trienios y servicios previos.

– Datos relacionados con el desarrollo del empleado público: Titulaciones, diplomas, cursos, premios, sanciones, condecoraciones, menciones.

– Datos relacionados con la prestación del servicio: licencias y permisos, reducciones de jornada.

– Destinos desempeñados: modificaciones en las relaciones de puestos de trabajo, o en las características de los puestos de trabajo, que afecten a los funcionarios.

24 Lógicamente las bases de datos deberán cumplir todas las prevenciones dispuestas por la legislación orgánica sobre datos de carácter personal promulgada en 1999.


135

– Otros datos: sentencias firmes.por otro lado, el Registro de personal visto desde una perspectiva de ges-

tión, debe facilitar los datos necesarios para un seguimiento personalizado de los recursos humanos de la Corporación. Debe gestionarse la figura desde una perspectiva tal que permita disponer de los datos personalizados de los emplea-dos municipales. Se convierte así en un Inventario de Recursos Humanos, de Capital Humano, en el que consta información referida a las siguientes dimen-siones:

1. formación y cualificaciones profesionales, en términos de formación académica, profesional, no reglada, etc.

2. Carrera y trayectoria profesional: empleos y responsabilidades; sus lo-gros y desempeño en los mismos, dentro y fuera de la Administración.


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Ejemplo de Plantilla de Plazas

NÚM.ORDEN

NÚMERODE PLAZAS DENOMINACIÓN PLAZA GRUPO OBSERVAC.

0. ESCALA DE fUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN ESTATAL

01 Subescala Secretaria. Categoría Entrada1 1 Secretario/a A1

02 Subescala Intervención-Tesorería. Categoría Entrada2 1 Interventor/a A1

03 Subescala Secretaria/Intervención3 1 Oficial Mayor A14 1 Viceinterventor A1

1. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN GENERAL

12 Subescala de Gestión5 1 Técnico/a de Gestión A2 Nuevo

promociónInterna

13 Subescala Administrativa6/12 7 Administrativo/a C1 1 Vinculada

14 Subescala Auxiliar13/19 7 Auxiliar C2 1 nuevo

15 Subescala Subalterna 20/24 5 Conserjes Ap-DA 7ª

EBEp2. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN ESpECIAL

21 Subescala Técnica

211 Clase de Técnicos Superiores25 1 Arquitecto/a Superior A126 1 psicopedagogo/a A1

212 Clase de Técnicos Medios27 1 Arquitecto/a Técnico/a A228 1 Trabajador/a Social A2

213 Clase de Técnicos Auxiliares29 1 Delineante C1

22 Subescala de Servicios Especiales

23 Clase de Policía Local (Ley Autonómica __/___ de Coordinación de Policías Locales)

233 Escala Técnica

2321 Categoría de Inspector30 1 Inspector/a A2

233 Escala Básica o Ejecutiva

2331 Categoría de Oficial31/32 2 Oficial de policía Local C1


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NÚM.ORDEN

NÚMERODE PLAZAS DENOMINACIÓN PLAZA GRUPO OBSERVAC.

2332 Categoría de Agente33/51 19 Agente policía Local C1

24 Clase de Cometidos Especiales

242 Técnicos Medios52 1 Animador/a Sociocultural A2

243 Técnicos Auxiliares53 1 Dinamizador/a Turístico/a C1

25 Clase de Personal de Oficios

252 Categoría de Ayudantes/Operarios54 1 Jardinero/a Ap-DA 7ª

EBEp3. pERSONAL LABORAL fIJO (asimilados a funcionarios)

32 Grupo Profesional de Técnicos Medios1 1 Agente de Empleo y Desarrollo Local A2

34 GRUpO pROfESIONAL DE OfICIOS

341 Oficiales2 1 Alguacil C23 1 Oficial 1ª fontanero C2

4/7 4 Conductor-Oficial de 1ª C2 1 nuevo8/9 2 Oficial 1ª Albañilería, Obras y Servicios C2

10/11 2 Oficial 1ª Electricista C212 1 Encargado Servicios Múltiples C213 1 Oficial Servicios Múltiples C214 1 Conductor-Mantenimiento y Servicios C2

15/16 2 Auxiliar Administrativo C2 En proceso de funcionariza-ción

342 Operarios / ayudantes17 1 peón de Obras Ap-DA 7ª

EBEpvacante

18 1 Conserje de Mercado Ap-DA 7ª EBEp

vacante

19/21 3 peón Instalaciones Deportivas Ap-DA 7ª EBEp

22/26 5 Ayudantes de Servicios Múltiples Ap-DA 7ª EBEp

27 1 Ayudante de Jardinería Ap-DA 7ª EBEp

28/29 2 Trabajadores/as familiares Ap-DA 7ª EBEp

Su diseño e implantación constituye la misión de las unidades de recursos humanos. La selección, la política retributiva, el desarrollo profesional o la gestión del rendimiento son los procesos, los sistemas de gestión mediante los cuales se atrae, estimula y desarrolla el talento necesario para los gobier-nos locales. No menos relevante es la política de relaciones laborales, que conforma el marco de la gestión a escala organizativa.

para cada capítulo se detallan los problemas más habituales, la descrip-ción normativa del modelo vigente, los fundamentos técnicos y los ámbitos posibles de mejora.

QUINTA pARTE

POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

141

CONCEpTOS CLAVE

1. problemas habituales y legitimidad social en el acceso al empleo público.2. El modelo normativo vigente.3. Selección técnica.4. Estrategias de mejora.5. La entrevista.6. La gestión del flujo de personal no permanente.

Este capítulo proporciona las bases conceptuales de la selección de profe-sionales para los servicios públicos locales. Se detallan tanto los aspectos jurídicos como los técnicos a tener en cuenta en este ámbito de la política de personal, prestando una atención destacada a las estrategias de mejora más relevantes: la innovación en el diseño de convocatorias, el diseño de entre-vistas válidas y fiables y la gestión del personal no permanente.

CApÍTULO 9

LA SELECCIÓN DEL pERSONAL


142

1. INTRODUCCIÓN

El artículo 6º de la Carta Europea de Autonomía Local mandaba a las Enti-dades Locales a que seleccionen personal «de calidad», proceso que debe reali-zarse con respeto a los principios propios de un «sistema de mérito» en el acce-so al empleo público (art. 23.2 y 103.3 de la Constitución), tal y como se destacó en los capítulos anteriores. Dos son los aspectos a tener en cuenta por tanto: eficacia técnica (seleccionar el mejor talento) y respeto a unos determi-nados valores sociales (mediante un proceso público, neutral y competitivo).

Sin embargo, la realidad municipal no puede estar más alejada de ese obje-tivo inicial. por un lado la falta de hábito en la planificación de efectivos, donde no es habitual la previsión de jubilaciones, ceses y la política de subvenciones que siguen otros niveles de gobierno, suelen acarrear bolsas de temporalidad, al punto de convertir en normal la figura del «personal indefinido no fijo de plan-tilla» a la que ya se ha hecho referencia y donde los posteriores procesos de regularización desembocan inevitablemente en la «asunción» de personal no siempre bien seleccionado.

por otra parte, cuando se prevé adecuadamente la necesidad de incorporar un profesional, las prácticas vigentes en esta materia no garantizan en modo alguno la eficacia técnica del proceso. Si se obvian los numerosos supuestos en que se seleccionan puestos en lugar de plazas (jefaturas, indicación de funcio-nes, ubicación física, señalamiento de complementos), encontramos actual-mente procesos básicamente memorísticos, que en absoluto miden la capacidad y las destrezas laborales de los candidatos mediante técnicas válidas y fiables. Se garantiza generalmente la publicidad, algo de mérito y apenas la capacidad de los candidatos. Un mal entendido garantismo jurídico (que desemboca en ordenancismo legal, con primacía de la forma sobre el fondo, que desconoce las posibilidades que ofrece el marco legal), algunos intereses específicos, la pro-pia legitimidad de la que gozan en nuestro país las «oposiciones» y la comodi-dad institucional, han anclado a las entidades locales en unos mecanismos de selección probabilísticos (es aleatoria la posibilidad de incorporar candidatos eficaces). Ante esto, se ha optado tácitamente por una práctica perversa: se in-nova en la selección inicial, se «prueba al aspirante» mediante una relación precaria y posteriormente se fuerza el marco jurídico a la hora de consolidarlo. El sistema de selección adolece hoy día de fundamento técnico, pero sobre todo, en la operación más importante en materia de recursos humanos se opera con cierta desgana y demasiada inercia.

Además de la importancia que deriva de la relevancia de las decisiones rela-cionadas con el otorgamiento de un empleo vitalicio, hay que tener en cuenta la legitimidad social de las decisiones de reclutamiento. Desde una perspectiva po-lítico-administrativa, cómo tenga lugar el ingreso, su práctica efectiva, caracteriza en su totalidad el sistema de empleo público. La evolución en los sistemas com-parados pone de manifiesto este punto: del reclutamiento en base a la confianza


143

política al predominio de lo que en capítulos anteriores definimos como sistema de mérito. Y es que no cabe olvidar que nos hallamos ante el aspecto fundamental de la credibilidad del Estado contemporáneo: el rigor en la selección es el que otorga legitimidad –social y política– (Laufer y Burlaud, 1989) a los sistemas administrativos. La cuestión de la vigencia efectiva de la selección con base en el mérito va por tanto mucho más allá de una mera discusión técnica o jurídica. pa-rece pues oportuno, ante este estado de cosas, modificar las prácticas vigentes en no pocos de los gobiernos locales. Seleccionar a los mejores candidatos, efectuan-do una lectura integradora, a favor de la gestión, del marco normativo vigente, que ofrece posibilidades reales y factibles de innovación organizacional, garanti-zando, además, el respeto a los valores constitucionales.

2. EL MODELO DE SELECCIÓN VIGENTE

La descripción del modelo vigente en materia de selección es necesariamen-te jurídica. Tras la promulgación de la Constitución fue la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la función pública, en su artículo 19 (básico) la que desarrolló tal acceso a la función pública profesional de acuerdo a criterios de igualdad, mérito y capacidad, añadiendo a esos preceptos el de publicidad –mediante convocatoria pública– y extendiendo los mismos al personal laboral, por lo que cabe hablar de sistema de mérito aplicable al em-pleo público en sentido amplio, no únicamente a la función pública. En lo que al ámbito local se refiere el sistema de mérito se encuentra positivado jurídica-mente por el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985: «la selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la Oferta de Empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición, o concurso-oposición libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capaci-dad, así como el de publicidad».

Actualmente es el artículo 55 del EBEp el que concreta los principios de acceso al empleo público, aplicable tanto al personal funcionario como laboral, incluyendo el temporal. Este precepto, además de mantener principios clásicos ya fijados en 1984 (la adecuación de las pruebas a las funciones a prestar) insis-te en la publicidad y transparencia de las convocatorias, refuerza el carácter técnico de quienes tienen como misión seleccionar a los concretos candidatos.

Así las cosas, el modelo normativo de selección en la Administración Local puede ser sintetizado a partir de las siguientes notas definitorias:

– La preferencia por el sistema selectivo conocido como «Oposición» como medio de acceso al empleo público.

– El tratarse de una selección técnica, objetivada, depositada en los deno-minados «Órganos de selección», esto es, los tribunales y comisiones per-manentes de selección.


144

– La consideración exclusiva de los conocimientos, aptitudes y experiencia como únicos factores a tener en cuenta.

– La primacía del ejercicio práctico, lo que obliga a considerar también el puesto de trabajo, y no únicamente la plaza.

– La proscripción de cualquier discriminación.

– La vigencia de los valores de mérito con independencia del vínculo jurí-dico que articule la relación de servicios.

A) LA pREfERENCIA pOR LA OpOSICIÓN COMO SISTEMA SELECTIVO DE ACCESO AL EMpLEO púBLICO

Es la vigencia de la conocida tesis de la inexistencia de libertad para elegir inmotivadamente cualquiera de los tres sistemas selectivos (oposición, concur-so o concurso-oposición). Como recuerda el Tribunal Supremo (STS), sala 3ª, en su sentencia de 18 de abril de 1995 (ED 1995/4141) «[…] no cabe olvidar que la tesis de la libre elección de sistema selectivo […] tropieza en primer lugar con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley 30/84 y 133 del RDLeg. 781/1986». A tenor de esta resolución, debe parecer justificada la elección de la excepción. Queda pues descartada la tesis de la libre elección del sistema selectivo (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Bur-gos. Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 2ª, de 12 de abril de 2004. LA LEY JURIS 1658680/2004).

La «oposición» es definida como (artículo 4.2 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso a la Administración del Esta-do, RGI) la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación. El Concurso consiste en la comprobación y calificación de los méritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos. por su parte, el Concurso-Opo-sición en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores.

para el RGI de 1995, la oposición será el sistema ordinario de acceso. En el ámbito de la función pública local, ésta se constituye en el sistema general (ar-tículo 2º del RD 896/1991, RSfAL). Esta prevalencia de la oposición no signi-fica en absoluto el rechazo de los otros dos sistemas alternativos, el concurso y el concurso-oposición, sino más bien la motivación por parte del órgano convo-cante de las razones que le llevan a apartarse del sistema ordinario y general, las cuales deberán basarse en la naturaleza de las funciones a desempeñar (RGI, artículo 4.1 y artículo 2º del RSfAL). En palabras de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de julio de 1999 (ED 29183), deberán justificarse, al menos someramente, las razones para utilizar un sistema excepcional, diferente del sistema prioritario, la oposición. Motivación que deberá expresarse y justificarse en el acuerdo de convocatoria (Sentencia del Tribunal


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Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, de 17 de abril de 1997, Ar. CA 736/97).

El EBEp, en su artículo 61, mantiene esta visión clásica de los sistemas se-lectivos, pero cuenta con la innovación destacada respecto al personal laboral; éste admite el concurso, mientras que para el funcionario el concurso única-mente podrá emplearse si hay norma con rango de ley que lo contempla.

B) LA DECISIÓN DE SELECCIÓN SE DEpOSITA EN UNOS ÓRGANOS ESpECIALIZADOS, TÉCNICOS Y pROfESIONALES

Es relevante la diferenciación configurada por el legislador, entre órganos encargados de la selección y órganos encargados del nombramiento. Esta sepa-ración se ha valorado como una de las garantías del sistema de mérito en favor de los aspirantes (férez, 1995). Así las cosas, la decisión de selección, entendi-da ésta como la selección del candidato concreto, es una decisión técnica. La decisión política se ciñe única y exclusivamente a la creación y configuración de la plaza objeto del proceso selectivo. Como pone de manifiesto el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 193/1987 (fJ. 4º): «[…] la resolución de un concurso […] para cubrir una plaza vacante de funcionarios ha de hacerse de acuerdo con un criterio estrictamente técnico, valorando exclusivamente el mé-rito y la capacidad del aspirante a la plaza de que se trate.» Más recientemente, el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que «[…] el discernimiento de esa idoneidad de los aspirantes a una plaza en la función pública ha de corres-ponder exclusivamente a órganos calificadores compuestos por personas dota-das de la debida preparación científica y técnica en la materia propia de cada cargo.» (fJ 5ª de la Sentencia 235/2000, de 5 de octubre).

El artículo 55.2 del EBEp establece, como principios a observar en la mate-ria los siguientes: la imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección (ap. c), algo reiterado en el artículo 60.1, y la independencia y discrecionalidad técnica en su actuación (ap. d). Hay un interés deliberado por parte del legislador de evitar no pocos excesos en la determinación de algunos tribuna-les, algo conocido en la esfera local, donde en muchas ocasiones la mayoría de su composición responde a designaciones políticas o sindicales. Ni el personal político ni el eventual puede formar parte de los órganos de selección (no sola-mente tribunales para personal permanente).

por su parte, la representación sindical queda limitada. Ningún vocal osten-ta cualidad alguna de representación corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los tribunales a título individual, en razón de la capacitación técni-ca. Correlato de esta limitación es la posibilidad concedida a las Organizacio-nes Sindicales más representativas para recurrir en vía administrativa y juris-diccional las decisiones de los tribunales de selección (art. 31.6). En cualquier caso, es palpable la voluntad de objetivar el proceso y limitar la negociación en


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esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a «las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso» (artículo 37.1.c, por ejemplo unas bases generales) y en el catálogo de materias excluidas de la negociación se encuentra la «regulación y determinación concreta, en cada caso, de los siste-mas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público» (artículo 37.2.e). El planteamiento no carece de lógica: se amplían los márgenes nego-ciadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prevé, en todo caso, lo que el EBEp denomina negociación de las formas de colaboración en el desarrollo de los procesos selectivos (art. 61.7, segundo párrafo). En el acceso no hay em-pleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artículo 51.d de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad, definido también como «criterio de actua-ción» administrativa.

El potencial de cambio para la Administración Local en la actuación de los órganos de selección se encuentra en un precepto modesto, pero que puede ju-gar un relevante papel en la profesionalización de estos órganos, contando con la colaboración de las Comunidades Autónomas. Así, «las Administraciones públicas podrán crear órganos especializados y permanentes para la organiza-ción de procesos selectivos, pudiéndose encomendar estas funciones a los Ins-titutos o Escuelas de Administración pública.»

por tanto, los órganos de selección quedan caracterizados del siguiente modo:

a) Una composición basada en la especialización profesional de los miem-bros que integran los Tribunales y Comisiones permanentes (artículo 60.1 del EBEp). Esta composición se concreta en exigencias de titula-ción igual o superior a la de la plaza objeto de la convocatoria, por parte de todos los integrantes del órgano. Incluso en el caso de la Administra-ción Local este rasgo se refuerza con la obligatoriedad de inclusión de un representante de la respectiva Comunidad Autónoma.

b) Un número mínimo de miembros establecido en cinco, incluidos presi-dente y Secretario.

c) La posibilidad de, si el principio de especialización técnica de los funcio-narios integrantes del tribunal no estuviera suficientemente garantizada, poder incorporar asesores especialistas (artículo 13.3 del RGI).

Esta especialización técnica de los órganos encargados de evaluar a los as-pirantes es el fundamento de un principio característico de nuestro sistema de acceso al empleo público: el de la discrecionalidad técnica reconocida a estos órganos. principio que ha sido reconocido expresamente por el artículo 55.2.d del EBEp y cuya caracterización jurisprudencial (véanse las sentencias del Tri-bunal Supremo de 13 de marzo de 1991, 20 de octubre de 1992 y 15 de julio de 1996, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 215/1991), ha sido la


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de reconocer un amplio margen de apreciación a los órganos de selección, dada la presumible imparcialidad de sus componentes, especialización de sus conocimientos e intervención directa en las pruebas realizadas (STS 13/03/91). Ló-gicamente esta discrecionalidad técnica opera en tanto se garanticen en los ór-ganos evaluadores las características citadas que para el Informe de la Comisión sobre el Estatuto Básico del Empleado público radica en dos posibilidades: bien un profundo conocimiento del área profesional objeto de la convocato-ria, bien en el dominio adecuado de las técnicas de selección de personal (2005:102).

C) LA CONSIDERACIÓN EXCLUSIVA DE LOS CONOCIMIENTOS, ApTITUDES Y EXpERIENCIA COMO CRITERIOS DE SELECCIÓN

Selección en base a los méritos significa evaluar el esfuerzo individual del aspirante, sus conocimientos y experiencia. La capacidad, por su parte, vendría referida a las aptitudes en potencia para el desempeño de las funciones del puesto. ¿Cuál es así el lugar del factor personalidad en este modelo? Limitado sin duda, al decir de la doctrina, la jurisprudencia y como veremos, alguna nor-ma legal. Lo que no significa que no deba ser considerado este factor como objeto de evaluación en algunos supuestos concretos. En general, la doctrina se muestra partidaria de un uso racional y objetivo de los denominados tests psicotécnicos, categoría esta que englobaría las pruebas objetivas de personalidad, la evaluación de las aptitudes intelectuales (inteligencia general, razonamiento espacial, razonamiento verbal, analítico, numérico). Así, férez (1995), con base en la STS de 5 de octubre de 1989. por su parte, Morell Ocaña (1992), es partidario de limitar este tipo de pruebas a supuestos muy específicos como los Cuerpos de policía Local.

Asimismo, el artículo 61 del EBEp permite la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas (análisis y síntesis, rapidez y precisión perceptiva, planificación, resolución de problemas, trabajo en equi-po, liderazgo, tolerancia a la presión, iniciativa, autonomía, etc.), por su propia naturaleza, específicas del puesto de trabajo, tal y como se expone seguidamen-te, lo que sobre la base de un proceso diseñado racionalmente ofrece margen para la innovación.

D) LA pRIMACÍA DEL pUESTO DE TRABAJO EN EL pROCESO

El EBEp, en sus artículos 61.2 y 75, mantiene el planteamiento de la LMR-fp de 1984, y configura un sistema mixto de función pública (cuerpos y pues-tos), manteniendo en parte así la organización corporativa. El Cuerpo queda relegado a la función de selección (artículo 3 del RGI). En la Administración Local este papel lo cumplen las Escalas, con dos grandes divisiones: Escala de


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Administración General y Escala de Administración Especial, con distintos ni-veles de responsabilidad, cualificación y exigencia técnica.

Es la Subescala y, en su caso, la Clase y Categoría (la plaza), la relevante en el momento del acceso. El artículo 8º del RD 896/1991 (Reglamento de Selec-ción de los funcionarios de Administración Local, RSfAL) de 7 de junio, es el que fija el número de temas, en una gradación creciente según el Grupo de Cla-sificación (A1, A2, B, C1 C2, otras Agrupaciones profesionales) y un peso di-ferente de las denominadas materias comunes según la Escala.

No obstante, en la organización de la selección el papel de la plaza en el acceso queda matizado por dos reglas que obligan a tener en cuenta el puesto de trabajo en el diseño del proceso:

– Lo que podríamos denominar como conexión pruebaspuesto. Esto es, la necesidad de que las pruebas a realizar por los aspirantes se adecúen al puesto de trabajo que se haya de desempeñar (artículos 55 y 61.3 del EBEp, 133 del TRRL y 5 del RGI y 4 y 9 del RSfAL).

– La obligatoriedad de uno –o varios– ejercicios prácticos, los cuales lógi-camente serán también diseñados en función de los puestos de trabajo que sean susceptibles de ser desempeñados por el titular de la plaza (artículo 61.3 del EBEp, 133 del Texto Refundido, artículos 4.c y 9 del RSfAL y 5.2 del RGI).

E) LA pROHIBICIÓN DE CUALQUIER TIpO DE DISCRIMINACIÓN

La vigencia de esta regla se manifiesta en dos aspectos. En primer lugar la desconfianza ante los procesos «restringidos», que tal y como se vio en la se-gunda parte, han sido una nota característica del empleo público local en nues-tro país. En segundo lugar, la limitación hacia cualquier característica diferen-cial de los aspirantes en las bases o en la ejecución del proceso.

En lo que al primer aspecto respecta no es un planteamiento meramente teórico si se tienen en cuenta los procesos extraordinarios de consolidación de empleo temporal estructural practicados en no pocas Entidades Locales. Ya el Tribunal Constitucional prohibió tempranamente la existencia de turnos res-tringidos (sentencias 27/1991, de 14 de febrero; 60/1994, de 28 de febrero y 67/1989, de 18 de abril), rasgo que los textos legales (artículo 39 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social y Disposición Transitoria Cuarta del EBEp) se han visto obligados a respetar. La innovación real de esta norma habría que situarla en la innecesarie-dad de motivar el recurso al sistema de concurso-oposición, dándole rango legal a este sistema selectivo, como recuerda su Exposición de Motivos, pudien-do valorarse, eso sí, la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria. Como recuerda el artículo 61 del EBEp los procesos serán siem-


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pre abiertos y los sistemas selectivos que incluyan una fase de concurso debe-rán incluir una puntuación proporcionada, que no determinara por sí sola el resultado del proceso selectivo. Esta previsión es incluso aplicable en los pro-cesos de consolidación de empleo temporal previstos en la Transitoria Cuarta del EBEp.

De igual modo, se limita cualquier elemento que pueda favorecer condicio-nes subjetivas de unos candidatos sobre otros. Ello supone otra concreción del principio de mérito: la desconfianza ante cualquier característica diferencial de los aspirantes a un empleo público que no sea la fundada en sus conocimientos, aptitudes o capacidades, excepción hecha, como se verá del colectivo de disca-pacitados. Va referido por tanto a la limitación jurisprudencial acerca de cual-quier condición singular de los aspirantes en las convocatorias, que pudiera afectar el principio de igualdad de oportunidades, y cuyas manifestaciones principales se han centrado en la cuantificación de los servicios prestados en la redacción de los méritos específicos y la polémica acerca de la valoración de las lenguas autonómicas.

Tempranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el parámetro de elaboración de los baremos de méritos: «[…] siempre que la diferencia impues-ta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carácter general […]» (fundamento Jurídi-co 4º de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los méritos han de tener una fundamentación objetiva (fJ 2º, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es, han de estar en relación con la función a desempeñar, y que no se describan o establezcan en términos tales que puedan considerarse fijados en atención a personas determinadas (fJ 4ª, STC 27/1991, de 14 de febrero). Al respecto, los servicios prestados son válidos, pero no pueden suponer un requisito previo ni constituirse en el único mérito a tener en cuenta (fJ 9º, STC 138/2000). En lo que respecta a su valoración cuantitativa, la propia jurisprudencia ha creado la noción de límite de lo tolerable, dando por válido por ejemplo un porcentaje del 31,57% sobre el total de los puntos que pueden obtenerse en el proceso selecti-vo (fJ 4º, STC 83/2000). En lo que atañe a las lenguas autonómicas, la doctrina constitucional (STC 46/1991) la ha considerado como encuadrable dentro de los méritos y capacidades requeridos.

La única excepción en punto a particularidades de los aspirantes es la refe-rida a los discapacitados, por cuanto la legislación faculta a establecer un turno diferenciado de acceso. Ya la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reforma de la disposición adicional segunda de la LMRfp, desarrollada por el Real Decre-to 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discrimina-ción del personal afecto de discapacidad, impuso que en las Ofertas de Empleo público, se reservará un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes entre personas con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, de modo que progresivamente pudiera alcanzarse el dos por ciento de los efectivos tota-les, algo que actualmente reitera el artículo 59 del EBEp.


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f) LA ApLICACIÓN DE LOS VALORES DE MÉRITO A TODOS LOS SUpUESTOS DEL EMpLEO púBLICO

El Título IV del EBEp habla de acceso al empleo público, desarrollando en sus artículos 55 a 61 una serie de principios comunes al personal funcionario (de carrera e interino) y laboral (fijo y temporal). por su parte, el artículo 29 del RGI prevé que se apliquen al personal laboral los mismos sistemas y criterios que los vigentes respecto a los funcionarios, evitando la diferencia que estable-cía el Reglamento de 1984. Respecto al funcionario interino el mismo debe ser seleccionado con respeto pleno a los principios de mérito y capacidad (artículo 27 del RGI y Disposición Adicional primera del RSfAL de 1991). De igual modo el artículo 91.2 de la Ley de Bases de Régimen Local prevé la selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, mediante convocatoria pública, sin efectuar ninguna diferencia.

Todos los principios expuestos: convocatoria pública, igualdad de oportuni-dades, criterios de selección basados en el mérito y la capacidad de los aspiran-tes, inclusión en la Oferta de Empleo público, composición de Tribunales, son predicables en la selección del personal laboral. por lo demás, la opción del concurso exige también la especificación de los méritos a tener en cuenta, su valoración y medios de acreditación.

Esta voluntad de aplicación de los valores de mérito no ya a todo el empleo público, sino a todo el sector público, se explicita claramente en el EBEp. Así, en su Disposición Adicional primera prevé su vigencia en todas las entidades del sector público local. Desde mayo de 2007 la selección con base a los crite-rios de igualdad, mérito y capacidad, publicidad de las convocatorias y sus ba-ses, así como profesionalidad y composición técnica de los órganos de selec-ción rige asimismo en la pléyade de empresas e instituciones dependientes de los gobiernos locales.

3. SELECCIÓN TÉCNICA: EL DISEÑO DE BASES DE CONVOCATORIA

¿Es posible el respeto a los valores constitucionales de igualdad, mérito y capacidad con la decisión respecto a cuál es el mejor candidato posible? La pregunta se sintetiza en cómo conciliar respeto a la ley y eficacia organizativa. La selección técnica de personal de calidad para los gobiernos locales se basa en el conocimiento de tres aspectos determinantes: conocer en qué consiste el proceso, sus fundamentos técnicos; en segundo lugar familiarizarse acerca de cuáles son las áreas de evaluación de los candidatos y los instrumentos disponi-bles para su medición y, finalmente, en la concreción procedimental del proce-so (las «bases» de la convocatoria). La eficacia en la Administración deriva justamente de la inversión del camino seguido habitualmente: de los requeri-


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mientos del puesto a la articulación jurídica del reclutamiento. Las bases son el punto de llegada, no el inicio.

Desde una perspectiva directiva la gestión del proceso de selección tiene tres fases diferenciadas:

a) El reclutamiento: centrado en garantizar un número suficiente de candi-datos y, en el ámbito público, la publicidad adecuada de la convocatoria mediante sus diversas herramientas (Oferta de Empleo público, Convo-catoria) pero desde un plano no solamente formal.

b) La selección propiamente dicha. En términos técnicos, la selección de personal puede definirse como la decisión basada en un proceso de comparación persona/puesto (Chiavenato, 1988). por tanto una metodología de selección idónea es aquella que:

– Sabe qué aspectos evaluar, sobre la base del estudio previo del perfil profesional.

– Diseña un proceso que permite comparar en los candidatos los reque-rimientos objetivos exigidos por el puesto de trabajo.

c) por último, desde la perspectiva del ajuste persona-puesto, el ciclo se cierra con la socialización del nuevo miembro: la planificación de la acogida en la organización, su orientación y acople.

Una síntesis de la selección técnica incluye:

1. Un análisis del puesto de trabajo. El punto de partida metodológico de una adecuada selección es la caracterización del puesto de trabajo. Sus funciones, actividades, tareas, relaciones, responsabilidades, relaciones y exigencias, con la finalidad de responder a las preguntas características de esta técnica que se vieron en el capítulo sexto: qué hace, cómo lo hace, con qué, cuándo y para qué.

2. El siguiente paso consiste en la elaboración de otra respuesta caracterís-tica del análisis de puestos: quién lo hace, o lo que es lo mismo, la elabo-ración del perfil profesional. Este documento puede ser definido como (MAp, 1990:33) la «[…] Síntesis de las aptitudes, conocimientos, expe-riencia, saberes y dominio de técnicas exigibles a un candidato idónea-mente cualificado. […].» Este instrumento incluye:

a) Formación requerida: tanto la de tipo General, como la Específica. Incluye así, las titulaciones académicas, estudios complementarios y específicos y demás conocimientos teóricos que debe reunir el candidato idóneo para el puesto a cubrir.

b) La experiencia: definida como el conjunto de saberes, conocimientos y técnicas que se dominan como consecuencia del desempeño real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato.


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Incluye la experiencia General, común a una familia de puestos, y la Específica, directamente relacionada con las tareas concretas del puesto.

c) Aspectos PsicoProfesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desempeñar con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba:

• Aptitudes Intelectuales: inteligencia general; comprensión verbal, razonamiento espacial, numérica, etc.

• Aptitudes Específicas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capacidad visual y agilidad espacial, análisis y sín-tesis, organización y planificación.

• personalidad: en los puestos en que sea relevante la misma. Así, estabilidad emocional, autocontrol, extroversión, etc.

• Requisitos de Aptitud física: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad mo-tora, capacidad visual y las minusvalías admisibles.

3. La elección y realización de las pRUEBAS a aplicar a los candidatos. El objetivo de las técnicas de selección es predecir el desempeño futuro de los aspirantes a un puesto de trabajo, para lo cual se utilizan unas deter-minadas herramientas con el objetivo de evaluar unos concretos factores, definidos como críticos, en la actuación del ocupante del puesto de traba-jo, determinantes de su éxito o fracaso, y que suelen ser conocidos como predictores, criteriosmedida (Villoria, 1997:233) o factores de rendimiento (García Noya et al., 1997). Tales predictores van referidos a apti-tudes, destrezas o capacidades, conocimientos y experiencias, y derivan, necesariamente, del perfil ideal del ocupante del puesto de trabajo. Hay que tener presente en selección que el instrumento que se decida emplear tiene como finalidad medir una característica definida como la variable predictora del desempeño. Así, una prueba teórica significa que hemos determinado que la variable de éxito en un ocupante de un puesto son los conocimientos; una prueba profesional por su parte que son los conoci-mientos prácticos del mismo y la experiencia los determinantes del ren-dimiento exitoso y un test de aptitudes significaría que es la posesión de determinadas habilidades la variable más relevante.

A este respecto es conveniente tener presente que hay tres áreas posibles de evaluación en los candidatos:

– El saber, referida a formación y conocimientos, la cual se evalúa básica-mente mediante las pruebas de tipo profesional y las de conocimientos, el análisis del historial profesional y la entrevista de carácter curricular.


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– Las aptitudes y capacidades (si el candidato puede desempeñar satisfacto-riamente el puesto de trabajo), y es evaluada mediante ejercicios de carác-ter profesional, tests psicotécnicos centrados en la evaluación de las apti-tudes específicas del puesto, ejercicios de simulación de la tarea profesional (assesment center), así como a entrevistas, tanto de tipo curri-cular y profesional como la referida a competencias (basada en incidentes críticos de la tarea).

– finalmente, el área motivacional y de personalidad (que el candidato quiera realmente desempeñar las funciones del puesto), es evaluable me-diante la entrevista en profundidad y las pruebas psicológicas pertinentes (tests proyectivos, EpI, CEp. 16pf, etc.).

En punto a diseño de pruebas de la convocatoria, ¿cuáles son las técnicas de que disponemos? El siguiente CUADRO puede servir de ilustración:

Cuadro 9.1:Técnicas de selección según colectivos

Categoría

TécnicasPersonal no cualificado

Personal cualificado

Técnicos yprofesionales

Personal sin

experienciaPersonaldirectivo

Entrevista deCompetencias fRECUENTE fRECUENTE SIEMpRE SIEMpRE SIEMpRE

pruebasprofesionales(prácticas)

pOCASVECES SIEMpRE SIEMpRE pOCAS

VECESpOCASVECES

Tests deAptitudes

pOCASVECES fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE

Tests depersonalidad NUNCA pOCAS

VECES fRECUENTE fRECUENTE pOCAS VECES

Simulación(assesment center)

NUNCA pOCASVECES fRECUENTE fRECUENTE pOCAS

VECES

para evaluar la idoneidad de los candidatos respecto a estos factores objeti-vos resulta relevante la correcta determinación de las pruebas que han de medir los mismos, y por ello la propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado público (2005:95) exige que los instrumentos de selección respondan a dos criterios (2005:9):

a) fiabilidad: el grado en que las medidas están libres de errores en térmi-nos de consistencia y estabilidad temporal, y

b) Validez: el grado en que la técnica de selección mide realmente el con-cepto que quiere medir.


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Al respecto, un meta-análisis psicométrico realizado por Salgado (2005), en una medición que oscila de 0 a 1, se ha encontrado que los tests de capacidad cognitiva general reflejan una varianza del 0,71, las entrevistas de competen-cias (o incidentes críticos) un 0,64, y las pruebas de conocimientos un 0,45. La máxima puntuación se obtiene con la combinación de dos predictores, en donde la suma de pruebas de inteligencia general combinadas con entrevistas de inci-dentes críticos o con experiencia laboral superan en ambos casos el 0,71, lo que proporciona la pauta de fiabilidad a la que se ha hecho referencia.

Es con todo este armazón conceptual (perfiles, instrumentos de evaluación, áreas de exploración en los candidatos), con el que proceder al diseño del con-creto sistema selectivo. Resultan especialmente relevantes la entrevista, las pruebas teóricas y profesionales, los tests de aptitudes y los ejercicios situacio-nales, enmarcables estos últimos en las pruebas de carácter práctico requeridas por el artículo 61.2 del EBEp. Ya se destacó en el epígrafe anterior la variedad de pruebas de selección a disposición de las Entidades Locales, las cuales van más allá de los tradicionales ejercicios memorísticos y que requieren tan sólo rigor en su diseño y preparación, sobre la base de un conocimiento suficiente de la fiabilidad y validez de cada uno de los instrumentos, teniendo claro que se aconseja una combinación de instrumentos que midan diferentes capacidades.

Volviendo al plano jurídico, el denominado contenido mínimo de las Bases (artículo 4º del RSfAL, básico en todos sus aspectos, excepto el apartado f, referido al número mínimo de miembros del tribunal) es el siguiente:

1. La clasificación de la plaza: Escala, Subescala y, en su caso, Clase y Categoría, así como Grupo de Clasificación, conforme a los artículos 167 y ss. TRRL.

2. El Sistema selectivo: Oposición, Concurso-Oposición o Concurso.3. Los requisitos y condiciones de los aspirantes y, en su caso, los que deben

cumplir los que aspiren a plazas reservadas a personal con minus valía.4. Las pruebas de la convocatoria destinadas a medir las distintas áreas de

evaluación en los candidatos.5. Los sistemas de calificación de los distintos ejercicios.6. La composición del Tribunal y su número.7. Y finalmente, los programas: respecto a su número, composición y dis-

tribución, teniendo en cuenta el carácter básico de lo dispuesto en el artí-culo 8º del RSfAL.

4. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN (1): TRIBUNALES E INNOVACIÓN EN LAS PRUEBAS

¿Existe realmente margen para la innovación? Sí en función de las capaci-dades institucionales. Hay que tener en cuenta que oposición no es solamente


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un repertorio de ejercicios memorísticos sobre contenidos teóricos del progra-ma, sino también pruebas para comprobar la capacidad analítica de los aspiran-tes, la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades o destrezas o pruebas físicas (artículo 61.2, segundo párrafo, del EBEp). Es decir, además de las tradicionales de conocimientos, toman carta de naturaleza las de aptitud (art. 4.1.c del RSfAL). Tomando como base para el diseño de las prue-bas la racionalidad de las mismas (art. 5.2 RGI), éstas pueden incluir pruebas de conocimientos generales y específicos, tests psicotécnicos y entrevistas (RGI, art. 5.2), ejercicios prácticos, tests psicotécnicos, mecanografía, trata-miento de textos, redacción de informes y proyectos, solución de supuestos y otros similares que se consideren adecuados para juzgar la preparación de los aspirantes en relación a los puestos de trabajo a desempeñar (artículos 4 y 9 del RSfAL de 1991). Es decir, que el parámetro de lo ajustado de las pruebas radica en el principio de racionalidad, en que las mismas se hallen en conexión con el concreto puesto de trabajo, lo que exige que el expediente administrativo no solamente contenga la comprobación de los aspectos formales jurídico-ad-ministrativos sino una descripción del puesto y especialmente, de un perfil pro-fesional, que se constituye en el parámetro respecto al cual juzgar la idoneidad de las pruebas, en su motivación.

Este planteamiento un tanto posibilista, además de prestar atención al acom-pañamiento normativo de las soluciones propuestas conduce a no despreciar lo que de útil para las entidades locales tienen algunas planteamientos en vigor. En primer lugar la cuestión de las pruebas teóricas. Como es sabido, el sistema de ingreso vigente en nuestro modelo se basa en trasladar el coste de la forma-ción al aspirante. Es él quien debe adquirir, a su cargo, los conocimientos (pa-rada, 1995). No otra cosa son los consabidos temarios de oposiciones. Ahora bien, junto a su mantenimiento es imprescindible también medir las destrezas profesionales (los comportamientos laborales) objeto privilegiado –aunque ol-vidado– del imprescindible y fundamental ejercicio práctico diseñado, la posi-bilidad legal de la introducción de las entrevistas conductuales estructuradas o los cursos selectivos de formación junto a la necesidad de implantar dispositi-vos de gestión de las convocatorias basados en las nuevas tecnologías. pero todo lo anterior necesita de un cimiento imprescindible, recientemente reforza-do por el EBEp: la profesionalización del proceso, que requiere cambiar algu-nas inercias en relación con las personas que integran los tribunales y comisio-nes de selección. Es imprescindible contar con la implicación de los agentes sociales, lo que hace conveniente posibilitar la complicidad en la innovación, que estriba muy especialmente en la adecuada preparación técnica de quienes han de declarar aptos a los candidatos, en el empleo de pruebas situacionales y en la introducción, paulatina y de modo profesionalizado, de la entrevista de selección.

La cuestión de la composición de los tribunales constituye, en la actualidad, el principal campo de batalla. Cómo asegurar su cualificación, predominio téc-nico y especialización de los Tribunales y Comisiones. Como recuerda el Infor-


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me de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Em-pleado público (2005:102-103), ésta es una de las claves en la credibilidad de todo el proceso de selección. El criterio principal de selección de los miembros debe ser el de su profesionalidad, para lo cual la propia unidad de recursos hu-manos puede jugar un papel relevante en la formación de quienes hayan de to-mar parte en procesos selectivos. Dos deben ser los objetivos a garantizar, de acuerdo con el artículo 55 del EBEp:

1. La independencia de sus miembros, que posibilite su capacidad de resis-tir a presiones ajenas al proceso.

2. Su nivel de preparación técnica en relación con el ámbito profesional al que pertenezca la plaza.

por otra parte, se ha destacado la importancia que el marco normativo concede al ejercicio práctico que, como es sabido, constituye un eficaz instru-mento de selección; especialmente en lo que se requiere en los colectivos de Administración Especial (piénsese en profesores de educación de adultos, tra-bajadores sociales, etc.). Ello obliga a considerar la necesidad de diseñar ima-ginativamente las pruebas prácticas con ejercicios situacionales. En esta línea resulta de interés el enfoque de competencias, que permite valorar factores de capacidad relevantes en situaciones profesionales reales (competencias técni-cas y sociales).

para algunos puestos de trabajo muy concretos, de un alto perfil técnico y profesional, con conocimientos muy especializados, el empleo de la técnica de la Memoria, adoptada de la sistemática del Concurso-Específico en provisión de puestos puede resultar interesante. La necesidad de elaborar un proyecto de actuación, organización y funcionamiento, su potencial, caracterización, adap-tación al entorno y su posterior exposición, permite a la Entidad Local convo-cante ponderar dos aspectos: el rigor técnico-profesional y la adaptación a la problemática concreta del puesto, de ese programa de objetivos y la evaluación del candidato en la exposición y defensa, lo que lo liga a la exposición oral, de notable enraizamiento en la cultura de nuestras oposiciones.

5. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN (2): EL USO EFICAZ DE LA ENTREVISTA

El artículo 5.2 del RGI de 1995 la incluía expresamente, junto a cualesquiera otros que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. No obstante, esta técnica ha recibido frecuentes imputaciones de subjetividad y arbitrariedad, además de emplearse muy poco frecuentemente, tal y como férez (1995) pone de manifiesto. En este punto, la perspectiva de la técnica debe po-nerse en relación con los pronunciamientos jurisprudenciales existentes. Sien-do como es una técnica útil en cualquier proceso selectivo, el reto jurídico se centra en cómo garantizar su empleo fiable.


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Desde el punto de vista técnico, la mejor definición por su rigor es la de pereda y Berrocal (1999:185), para quien «la entrevista de selección es un proceso de comunicación interpersonal entre uno o varios entrevistadores y uno o varios candidatos, durante el cual, el entrevistador por una parte, infor-ma al candidato sobre el puesto de trabajo y la organización a la que desea incorporarse y, por otra, recoge información del candidato, que le permitirá evaluar sus competencias y determinar tanto sus posibilidades de desarrollar el trabajo de forma correcta, como de proyección futura dentro de la organiza-ción.»

Es conveniente tener en cuenta que, bajo la categoría de entrevista, se alude a dos subtipos de la misma:

1. La entrevista que podría denominarse curricular, centrada en el historial profesional del candidato, la comprobación de sus méritos alegados (art. 45 RGI), y que tendría las siguientes áreas de exploración referidas a los aspirantes:

– Su historia educativa.

– Su historial profesional, su experiencia.

– Historial personal y su entorno.

– Intereses, motivaciones y preferencias.

– Habilidades que posee.

– Carencias y necesidades, profesionales y formativas.

– Disponibilidad.

– Características personales y estado físico.

2. La entrevista basada en el modelo denominado por competencias, o más propiamente, fundamentada en la metodología de selección en base a los denominados incidentes críticos, a la que se refiere el manual del MAp cuando propone una entrevista que aborde preguntas relacionadas con situaciones y tomas de decisiones que pudieran darse en el ejercicio profesional del puesto (1990:77), dando entrada a una técnica habitualmente empleada en selección de personal, centrada en la exploración de las respuestas del candidato respecto a problemas reales susceptibles de acontecer en la ejecución del trabajo diario del puesto de trabajo, bien exponiendo y detallando problemáticas simuladas, bien indagando en el historial profesional del candidato en busca de situaciones profesionales similares, a las que pueden darse en el desempeño de las funciones, tales como posiciones de mando, motivación de equipos, situaciones de ten-sión y otros supuestos reales críticos, que encajaría mejor en el modelo de competencias. Como recuerda Ansorena (1996) «[...] la conducta fu-tura de las personas puede predecirse contemplando de forma completa y


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crítica su conducta pasada.» Esta segunda modalidad de entrevista aporta las siguientes ventajas:

– Elimina las impresiones personales que sesgan la evaluación.

– Reduce las posibilidades de falsificación por parte del candidato.

– Bien ejecutada, es una técnica con una alta validez en selección según Salgado (2005): 0,64.

La entrevista de competencias es, en definitiva, un intento por mejorar la fiabilidad y objetividad de la técnica como instrumento de selección, indagando al respecto sobre hechos conductuales del candidato en su pasado comportamiento laboral, susceptibles de servir como predictores del comportamiento futuro (pereda y Berrocal, 1999). Recientemente Salgado (2005b), en un perfeccionamiento notable de la metodología –usada ya en algunos gobiernos locales– ha propuesto la denominada Entrevista Conductual Estructurada (ECE), definida como un sistema de obtención de información que facilita la misma experiencia de entre-vista a los candidatos. Su utilidad estriba en que además de centrarse en los comportamientos laborales como predictores del desempeño futuro, la evaluación emplea escalas de valoración con anclajes conductuales, lo que facilita la labor a los evaluadores, incrementando así la fiabilidad del instrumento.

Los factores objeto de evaluación en cada uno de los dos tipos de entrevista, diferenciables metodológicamente, nos recuerda un aspecto operativo básico de las mismas: la necesidad de, si se pretende que éstas sean rigurosas, sean preparadas con antelación. Así, es imprescindible disponer de:

a) Un guión de los temas que se van a abordar en la misma.

b) Los instrumentos técnicos requeridos: descripción del puesto, perfil pro-fesional, profesiograma, factores de rendimiento, resultados de las prue-bas y currículo del candidato. En especial, en la entrevista de incidentes críticos y la ECE, las preguntas van siempre referidas a situaciones pro-fesionales, formuladas a partir de un profundo análisis del puesto de tra-bajo.

c) Los documentos de toma de datos y evaluación comparativa de los can-didatos.

por lo que se refiere a la práctica de la entrevista, existen tres fases diferen-tes desde una perspectiva de su ejecución rigurosa:

1. La apertura, en la que deberá atenderse al establecimiento de una rela-ción adecuada y cordial con el candidato, y se procederá a fijar la agenda de la entrevista. Ésta habrá sido previamente consensuada y acordada por todos los miembros del Tribunal.


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2. El desarrollo, centrada en la obtención de información del candidato, ya sea respecto a las áreas de exploración como a los incidentes relaciona-dos con el puesto de trabajo: datos de formación, profesionales, compe-tencias, hechos del pasado, contexto y hechos relevantes, exposición de incidentes críticos, opiniones sobre temas profesionales, etc. Durante la ejecución de la entrevista, ésta se dirigirá y focalizará de una forma directiva, semiestructurada, el desarrollo de la misma hacia los temas que constituyen su objeto: las preguntas. Lo que obliga a tener en cuenta:

a) Temas.

b) Control del tiempo total y su distribución por áreas.

c) Sistemática de las preguntas: técnica del embudo, entrevistas abiertas y focalización progresiva, hilo conductor, etc.

d) Registro de datos.

3. El cierre y la conclusión. Es el momento de acordar un consenso por parte del órgano evaluador sobre el aspirante y un estudio crítico del de-sarrollo y las preguntas. En especial, en la ECE la decisión se efectúa una vez realizadas todas las entrevistas.

por último, merece la pena enumerar lo que podríamos definir como las malas prácticas de la entrevista de selección de personal, respecto a las cuales hay que tomar conciencia:

– La improvisación en su preparación.

– Las divagaciones, comentarios imprecisos o preguntas excesivamente largas.

– No tomar notas.

– Adelantar las respuestas.

– No saber utilizar el silencio.

– Dejarse llevar por los estereotipos.

– El efecto halo en los candidatos.

La atención adecuada a todos los aspectos enumerados garantiza una entre-vista de selección desarrollada de un modo respetuoso con el principio de obje-tividad. No obstante, ¿cuáles han sido los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto? por lo que se refiere a la acusación de ser un instrumento introduc-tor de un notable elemento de subjetividad y de discrecionalidad técnica secreta, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 de mayo de 1993, fundamento Jurídico Octavo, recuerda la conveniencia de «[...] distinguir entre la validez de la norma y la eventualidad de aplicaciones desviadas, a la que parecen referirse más bien las alegaciones de la recurrente, y que no pueden tenerse en conside-ración al enjuiciar la norma.» Esto es, aplicaciones faltas de rigor y profesiona-


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lidad de este instrumento técnico no pueden acarrear sin más su invalidación como técnica de selección, de una utilidad demostrada en todos los procesos de selección de personal. Y es que para la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1993, la entrevista es «[…] un método para valorar méritos y capa-cidades de amplia cabida en textos legales […].»

6. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIÓN(3): LA GESTIÓN EFICAZ DEL FLUJO DE PERSONAL NO PERMANENTE

Requisito para una gestión eficaz en selección de personal es contar con una estructura de efectivos adecuada a las necesidades organizativas: la plantilla-objetivo, tal y como se expuso en el capítulo dedicado a la planificación estra-tégica de recursos humanos. A la consecución de la misma se supeditan los di-versos programas de gestión. Este epígrafe se dedica a la exposición de técnicas susceptibles de ser aplicadas en este ámbito, ajeno al núcleo duro de la plantilla municipal. En este sentido, personal temporal son todos aquellos efectivos no englobables dentro de la noción plantilla-objetivo o, en términos más amplios, aquellos efectivos no considerables como de estructura, permanentes.

Si excluimos las técnicas de externalización productiva que, o bien se en-globarían en la noción más amplia de fórmulas de gestión de los servicios públicos, generalmente fórmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la con-cesión, cuya peculiaridad radica en la aplicación a las Entidades Locales del mecanismo jurídico-laboral de las garantías aplicables a las contratas y subcon-tratas de obras y servicios, previsto por el artículo 42 del Estatuto de los Traba-jadores, y excluimos asimismo los mecanismos a disposición de las empresas de capital privado tales como el recurso a las Empresas de Trabajo Temporal (ETT) el ámbito propio de las técnicas de gestión del personal temporal queda-ría circunscrito a dos aspectos:

1. El referido a cómo seleccionar personal para tareas de naturaleza tempo-ral de un modo eficaz y legal. O lo que es lo mismo, cómo conciliar la garantía inherente del sistema de mérito, la convocatoria pública, con un reclutamiento breve en el tiempo, rápido y eficiente, que dé respuesta a las necesidades de la institución en el momento justo: la selección del personal temporal.

2. Determinar cuáles son los mecanismos de flexibilización que tiene a su disposición una entidad local en la gestión de este tipo de personal, que evite rigideces innecesarias.

Así las cosas, son tres los mecanismos posibles de selección del personal temporal (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tipología efec-tuada por Ojeda Avilés (1998):

a) Lo que podría denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos procedimientos selectivos que aceptan la baremación producida en otro


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ámbito u organismo, capaz de satisfacer por sí mismo los principios constitucionales. El caso más típico sería el de la selección efectuada por los servicios públicos de empleo. Es éste el mecanismo de selección a través de lo que se conoce como oferta genérica de empleo. La Entidad Local podría dar por válida la selección inicial como utilizar algún medio com-plementario a partir de los candidatos suministrados por la Oficina de Em-pleo, lo que lo caracterizaría como una preselección. Cualquiera de las dos variantes lo configuran como un medio rápido de selección, si bien parece más pensado para puestos temporales de poca duración y/o cualificación.

b) Otro procedimiento es el que denominamos indirecto. Aquel que se remite a una cesta de datos aptos para ofrecer un perfil del aspirante acorde con las necesidades del puesto. Sería el mecanismo típico en la Adminis-tración Local –y extremadamente útil– de aprovechar las convocatorias de oposiciones para formar listas de aspirantes con algún ejercicio apro-bado. Es el caso de las listas para nombramientos en el Cuerpo de policía Local, de personal Técnico y Administrativo y personal de Oficios. La utilidad radicaría en este caso en agrupar las listas por grandes grupos profesionales u ocupacionales con aptitudes similares.

c) finalmente, disponemos de otro sistema, el que denominamos en sentido amplio procedimiento anticipado, el cual nos remite a los mecanismos basados en las bolsas de trabajo, y que trataremos más detenidamente. En este caso la prelación de los candidatos en la lista se formaría bien mediante pruebas de calificación profesional, bien mediante la aplica-ción de diversos baremos de puntuación a los inscritos en la bolsa.

Desde una perspectiva organizativa de la gestión de plantillas dos son los mecanismos a disposición de las Entidades Locales para una gestión flexible de los efectivos personales de naturaleza temporal:

1. El denominado como Contrato por Obra o Servicio determinado para personal laboral o su correlato para funcionarios, lo que en sentido am-plio podríamos denominar Interinaje de Programa.

2. El contrato eventual por acumulación de tareas y su proyección funcio-narial, el interinaje del mismo tipo.

En lo que respecta al personal laboral temporal, las Entidades Locales pue-den emplear cualquiera de las modalidades previstas en la legislación laboral, a tenor del artículo 177 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986. Ade-más del contrato por obra o servicio indicado, el contrato temporal por acumu-lación de tareas, el de interinidad, el de prácticas o formación, o la combinación de los anteriores con el contrato a tiempo parcial o de fijos discontinuos (artícu-los 10 a 15 del Estatuto de los Trabajadores).

por su parte, el EBEp, en su artículo 10, tal y como ya se detalló, además de los interinos habituales en nuestro panorama administrativo (por vacante o sus-titución), ha innovado en esta materia, creando en sus apartados c) y d), los


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«interinos de programa» y los «interinos por exceso o acumulación de tareas», en una formulación muy similar a la existente para el personal sometido a vín-culo laboral (sin concreción de tiempo a priori para el contrato por obra y máximo de seis meses para la segunda figura). ¿Cómo elegir uno u otro régi-men jurídico? En función de las tareas, en que las mismas, conforme al artículo 9.2 del EBEp, supongan la participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o que bien la Relación de puestos de Trabajo reserve a funciona-rios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad o independencia (art. 92.2 LBRL) tal y como recoge el cuadro siguiente:

Cuadro 9.1 Esquema de decisión para la gestión de plantillas

Eje temporalidad /Estabilidad

EjeFunciones¿públicas?

–

– ++

PERÍODOS COYUNTURALESPRODUCCIÓN DIRECTA

SERVICIOSContratación temporal causal(O/S; Ac. Tareas; Discont.)

PERÍODOS PERMANENTESPRODUCCIÓN DIRECTA

SERVICIOSLaborales fijos y

Fijos proyecto (art. 52.e ET)PERÍODOS COYUNTURALES

FUNCIONES PÚBLICASInterinos Programa yTareas (art. 10 EBEP)

PERÍODOS PERMANENTESFUNCIONES PÚBLICASFuncionarios de Carrera

para una adecuada gestión del personal temporal es recomendable asimismo contar con:

– Unas reglas para la determinación anual de las necesidades de personal no permanente, la elaboración de la previsión de personal Temporal, proce-so éste estrechamente conectado, en metodología y cadencia temporal con el proceso Ordinario de elaboración de la plantilla.

– La definición de un procedimiento estándar, normalizado, para la contra-tación de este tipo personal: el Reglamento de Selección de personal no permanente.

ANEXO PRÁCTICO: LISTA DE COMPROBACIÓN

Con la finalidad de favorecer la gestión adecuada de los procesos de gestión de la selección se presenta un breve cuestionario que incluye los aspectos jurí-dicos y técnicos a tener en cuenta:

1. El puesto de trabajo, ¿atiende necesidades permanentes o solamente co-yunturales?, ¿conocemos la demanda de servicios? Caso de no tratarse de un servicio obligatorio, ¿está asegurada su financiación?


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2. ¿Qué régimen jurídico: funcionario o laboral?3. ¿Están documentadas las tareas y funciones del puesto de trabajo?4. ¿Se dispone del perfil profesional, formación general y específica, apti-

tudes y requisitos físicos?5. ¿Se ha encuadrado la plaza adecuadamente? Si es Administración Espe-

cial, ¿qué titulación lo justifica?6. ¿Se dispone de candidatos internos? Si se ha optado por la selección ex-

terna, ¿se ha previsto el momento adecuado?7. ¿Se han diseñado en la convocatoria los aspectos a medir en los candida-

tos y los instrumentos a emplear para cada uno de ellos?8. ¿Está garantizada en la convocatoria la especialización, profesionalidad

e independencia del Tribunal?9. por último, ¿ha quedado justificado todo lo anterior en el expediente,

incluyendo la memoria justificativa de las decisiones adoptadas en el diseño de la convocatoria?

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CONCEpTOS CLAVE

1. Retribución y comportamiento organizacional.2. Modelo retributivo público: componentes.3. patologías más comunes.4. política retributiva: equidad interna, competitividad externa y motiva-

ción.5. Retribución fija: valoración de puestos de trabajo.6. Retribución variable: productividad y rendimiento.

partiendo del impacto del sistema retributivo sobre el comportamiento y de la caracterización legal del sistema, al término del capítulo el lector será capaz de determinar los componentes básicos de una política retributiva efi-caz para las Entidades Locales.

CApÍTULO 10

LA pOLÍTICA RETRIBUTIVA


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1. INTRODUCCIÓN: RETRIBUCIÓN Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL

probablemente la gestión del sistema retributivo sea una de las cuestiones que más esfuerzo y dedicación requiere de los gestores de personal, tanto por la complejidad jurídica inherente al mismo como por su litigiosidad y conflictivi-dad social. Sin embargo, tal y como se verá, su proyección sobre el desempeño no parece justificar tanta atención.

El papel de las prácticas retributivas sobre la conducta de los empleados públicos puede ponderarse a partir de una triple consideración. por su conside-ración como uno de los elementos compensatorios que la organización ofrece al empleado público por su prestación profesional. Conociendo, en segundo lugar, la dimensión comparativa de la práctica retributiva y, finalmente, tenien-do presente que el salarial es un factor extrínseco en la relación de servicios profesionales.

A) LA RETRIBUCIÓN SALARIAL ES pARTE DE LOS MECANISMOS DE COMpENSACIÓN QUE LA ORGANIZACIÓN OfRECE

El sistema retributivo, como recuerda el Informe de la Comisión sobre el Estatuto Básico del Empleado público (2005:149) es una parte integrante del sistema total de recompensas del empleado público, que consiste en el conjunto de compensaciones, económicas y no económicas, que el empleado percibe por su trabajo.

La retribución forma parte de las contribuciones que la organización –junto a muchas otras, no sólo materiales, sino de reconocimiento, simbólicas o de significado– aporta a sus miembros a cambio de su trabajo y dedicación (March y Simon, 1987). Tiene así por tanto una dimensión psicosocial evidente.

B) UN ASpECTO fUNDAMENTAL DE LA RETRIBUCIÓN ES LA COMpARACIÓN

La retribución supone un mensaje emitido por la organización a sus miem-bros. Afecta, por tanto, a los términos del contrato psicológico, el constructo al que se hizo referencia en el capítulo primero, esto es, el conjunto de expectati-vas del empleado, que determina lo que la organización y el individuo esperan dar y recibir de cada uno durante el periodo de su relación de servicios, en es-pecial este último, y que sirve para vincular emocionalmente al individuo con la organización (Rodríguez pérez, 2002; García Buades, 2002).

Al respecto resulta crítica la percepción de equidad, que se efectúa mediante un doble proceso de comparación: entre lo que el individuo aporta a la organiza-


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ción y recibe de ésta, como con relación a lo que aportan y reciben los otros in-dividuos de la organización. prácticas equitativas son aquellas que funcionan –y son percibidas– sobre la base de criterios uniformes y justos, consistentes en el tiempo y en las personas y ausentes de sesgos personalistas, correctas y éticas.

Debemos tener en cuenta que los juicios de comparación se efectúan tam-bién en relación con lo que el miembro de la organización considera su grupo de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de contrastación psicosocial a la hora de evaluar su estatus personal y el de su grupo de pertenencia (González fernández, 1998). piénsese en términos prácticos en las abundantes comparaciones que los empleados públicos efectúan a diario: con empleados públicos de categoría y nivel equivalente (diplomados, licencia-dos); con grupos profesionales similares en otras organizaciones (habilitados nacionales, profesores, TAG, etc.).

C) LA RETRIBUCIÓN fIJA ES UN fACTOR EXTRÍNSECO AL TRABAJO

por último, la dimensión psicosocial se cierra con una paradoja: el que la retribución monetaria no es propiamente un factor motivador. En efecto, par-tiendo de la teoría de la motivación de Herzberg, abundantemente recogida por los especialistas (Robbins, 1996; Weinert, 1985; Kast y Rosenzweig, 1988) los individuos que trabajan en organizaciones tienen dos necesidades básicas, las necesidades motivadoras, también llamadas factores intrínsecos del trabajo, que comprenden el reconocimiento, la posibilidad de logro, el trabajo en sí, la responsabilidad del mismo y las posibilidades de promoción y desarrollo; y las necesidades llamadas higiénicas, o factores extrínsecos del trabajo, entre los que se encuentran las condiciones de trabajo, las reglamentaciones y normas de funcionamiento, el estilo de dirección, las relaciones interpersonales existentes en la organización y el salario.

Los motivadores son los factores intrínsecos: en su ausencia no se produce insatisfacción, pero tampoco están motivados los empleados. Su presencia y adecuada gestión es el verdadero agente duradero de gestión del compromiso del empleado: el reconocimiento (la estima), la autorrealización (el logro) y el crecimiento psicológico (el trabajo en sí; la responsabilidad; las oportunidades de desarrollo personal).

pues bien, la paradoja radica en que en lo que respecta a los factores extrín-secos (como la retribución fija) si están mal gestionados provocan insatisfac-ción. Si se dan las condiciones adecuadas para estos factores no existe insatis-facción, pero no por ello los colaboradores están necesariamente motivados. Estas necesidades, una vez satisfechas, no son necesariamente motivadoras. La conclusión es, por tanto, que la retribución fija es un poderoso desmotivador si está mal gestionada, mientras que su adecuada administración no contribuye


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per se al compromiso. Así, pfeffer (1998:2007) afirma que la práctica conven-cional asigna a los sistemas retributivos un papel más elevado que el que la práctica convencional demuestra. por decirlo en palabras de otros autores (Spector y Beer, 1985) la política retributiva en relación con el salario fijo po-see un escaso potencial. Su papel principal es no entorpecer y el objetivo del gestor es gestionarlo adecuadamente pero sin las pretensiones motivadoras que se atribuyen al sistema.

2. EL MODELO RETRIBUTIVO VIGENTE

Los sistemas retributivos en las organizaciones se basan en remunerar tres aspectos principales, o en una combinación adecuada de los mismos. Así, se suele pagar lo que la persona es (su categoría profesional, su cualificación); la importancia de las funciones desempeñadas (lo que hace, su valor para la orga-nización) y, finalmente, el rendimiento de la persona (su aportación o contribu-ción en términos de valor añadido a la organización).

A priori, estos tres elementos los encontramos en el sistema de retribución vigente para los funcionarios locales en nuestro país (y en su mayor parte para los laborales por la vía convencional). Así, el paquete retributivo se caracteriza por los siguientes componentes (artículo 22 del EBEp):

1. Se remuneran los aspectos subjetivos (la persona, su categoría): a ello se destinan las retribuciones básicas: el importe del sueldo, que remunera la categoría (el Grupo de Clasificación) y la antigüedad del funcionario (los trienios) (artículo 23 del EBEp).

2. Se retribuyen asimismo los aspectos objetivos (el puesto de trabajo, las funciones): encontramos la parte principal de las denominadas retribuciones complementarias: el Complemento de puesto, destinado a retri-buir la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad o las condiciones en que se desarrolla el trabajo (art. 24.b del EBEp).

3. Un componente de carrera, que el EBEp sustituye por el anterior Com-plemento de Destino, destinado a remunerar la progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa (art. 24.a).

4. por último, el modelo remunera también el rendimiento: así se retribuye el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24.c EBEp).

El sistema de retribución de los empleados públicos puede así caracterizarse como mixto. Encontramos en él componentes salariales dedicados a remunerar las condiciones subjetivas de la persona, de la relevancia de la tarea o de su rendimiento, tal y como se ha visto. El EBEp mantiene este modelo: se paga la categoría (grupo), las tareas desempeñadas (puesto), el rendimiento y, como novedad, se trata de perfeccionar los mecanismos retributivos de la carrera (la


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nueva progresión). Eso sí, hay que tener en cuenta que el Capítulo III del Títu-lo III del EBEp, donde se recoge esta innovación, es un precepto de eficacia demorada, tal y como indica la Disposición final Cuarta de la norma. Así pues, una vez descrito en líneas generales el modelo, la caracterización del sistema retributivo se va a hacer refiriéndonos al marco legal todavía vigente en la ac-tualidad, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública, que es por cierto el que da soporte a la normativa local, toda-vía vigente. Al respecto, el modelo retributivo puede ser caracterizado a partir de los siguientes elementos definitorios:

– Es un sistema caracterizado por pivotar sobre el elemento objetivo de la relación profesional: el puesto de trabajo.

– Su puesta en práctica requiere de una metodología específica: las técnicas de valoración de puestos de trabajo.

– Desde el plano jurídico se requiere de una herramienta: la Relación de puestos de Trabajo (RpT).

– El sistema se caracteriza por la transparencia con la que se ha pretendido dotarlo.

– Destaca la conexión de la política retributiva con los aspectos presupues-tarios.

– Al pivotar sobre el contenido funcional del puesto, el modelo está abierto a la concreción cualitativa de las funciones asignadas al mismo

A) CARáCTER OBJETIVO DEL SISTEMA

La propia exposición de motivos de la Ley 30/84, de 2 de agosto, que es el sistema retributivo que en líneas generales ha mantenido el EBEp, anunciaba que el sistema de retribuciones establece con claridad una primacía importante para aquellas que van ligadas al desempeño del puesto de trabajo. Ello es así por la relevancia cuantitativa en la nómina del funcionario, de las denomi-nadas retribuciones complementarias.

Carácter objetivo significa:

a) Que la retribución se devenga por el desempeño efectivo del puesto que se desempeñe en cada momento, sin que quepan ningún tipo de derechos adquiridos, con excepción del grado personal (artículo 156 del TRRL). Se exige un efectivo desempeño y una regular adscripción al puesto (STS de 4 de julio de 1994. ED 1994/7337). No cabe el desempeño de funcio-nes de hecho.

b) En términos organizativos se cobra por lo que se hace, por el contenido del puesto de trabajo, sin que sea relevante, al menos totalmente, la titu-


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lación para el ingreso. La jurisprudencia ha insistido en este rasgo. Así, para el Tribunal Supremo (sentencia de 27 de septiembre de 1994. ED 1994/9113), tanto el complemento de destino como el específico están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo. En el mismo sentido, STS de 11 de mayo de 1998 (ED 1998/2971). Como recuerda el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valen-ciana (sentencia de 6 de octubre de 1998. ED 1998/31873) no rige en su asignación el grupo o la categoría: ni todos los administrativos, ni todos los auxiliares han de tener el mismo complemento de destino. Va ligado objetivamente al puesto, nunca a un cuerpo o escala. El complemento de destino es un concepto retributivo objetivo y singular (SS de 15 de marzo de 1991, 27 de septiembre de 1990 y 10 de noviembre de 1994. ED 1991/2899, 1990/8700 y RA 10192). En lo que atañe al complemento específico su caracterización es similar, siendo dos sus características fundamentales (SS. de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994. RA 6239 y 10670):

1. Su concreción: se fija atendiendo precisamente a las características de un puesto de trabajo.

2. La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que los desempeñan.

B) COMpONENTE TÉCNICO EN SU ASIGNACIÓN

Es importante referirse a la complejidad que acarrea la administración co-rrecta del sistema retributivo. De modo específico en la Administración Local, el artículo 93.2 de la LBRL impele a éstas a emplear los mismos criterios de valoración objetiva que el resto de funcionarios públicos. Este aspecto se reite-ra en el artículo 4.2 del Reglamento de Retribuciones (el RD 861/1986): el establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de trabajo. Al punto que esta vertiente técnica se constituye como una actuación de entidad diferenciada por sí, que debe preceder al acto del Pleno de la Corporación por el que aprueba la relación (STS de 5 de diciembre de 1994. RA 10199).

No cabe una asignación directa de las retribuciones complementarias, sino que su atribución va aparejada a un trabajo especializado previo: el estudio, descripción y valoración de los puestos de trabajo. La actuación técnica y los aspectos que la rodean (manual de valoración, descripción de funciones) y su plasmación en la correspondiente memoria, han sido destacados reiteradamente por la jurisprudencia, siendo calificados de pieza axilar, garantía de seriedad del proceso (sentencia de 25 de enero de 1997. ED 1997/1073), al punto de que


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si este trabajo técnico se efectúa mediante comisión especializada cabría atri-buirle la discrecionalidad técnica de los órganos especializados de la Adminis-tración (sentencia de 25 de abril de 1995. ED 1995/3290).

C) ESENCIALIDAD DE LA RpT

No cabe una reclamación individualizada al complemento específico si éste no ha sido contemplado en la herramienta de ordenación del personal: la Relación de puestos de Trabajo. El complemento no existe en abstracto, ni se asigna en base a una definición genérica. Debe fijarse en la RpT, la cual, a su vez, contiene la valoración de estructura de puestos (STS de 25 de junio de 1996. ED 1996/6172; STSJ Castilla y León (Valladolid) de 22 de enero de 1999. AA 177/99).

D) CONEXIÓN CON LA pOLÍTICA pRESUpUESTARIA

La identidad del sistema retributivo entre las diversas Administraciones pú-blicas se predica de su estructura y de la cuantía de las retribuciones básicas (sueldo y trienios), Cada administración territorial cuenta así con margen para configurar su concreta política de retribución de los empleados públicos. No obstante, no cabe olvidar la conexión de esta faceta de la política de personal con los aspectos presupuestarios, dado su impacto sobre el gasto público, lo que faculta al Gobierno de la nación a adoptar las medidas de dirección de la activi-dad económica general en virtud del título conferido por el artículo 149.1.13 de la Constitución, como recuerda el Tribunal Constitucional (sentencias 63/1986 y 96/1990, especialmente).

E) CARáCTER ABIERTO DEL SISTEMA RETRIBUTIVO

No obstante la consignación anual de topes máximos en el incremento total de las retribuciones, la propia naturaleza del modelo de empleo público, abierto y con primacía del puesto de trabajo, posibilita la posibilidad de un incremento retributivo superior, singular y excepcional, destinado a asegurar que las retri-buciones complementarias guarden la relación procedente con el contenido de los puestos de trabajo. Lógicamente, tratándose de un concepto jurídico inde-terminado, la credibilidad de la adecuación irá relacionada con la solvencia técnica que guarde la misma.

f) pUBLICIDAD DEL SISTEMA

En pocos ámbitos de gestión encontraremos tanta sensibilidad pública como en el de las retribuciones (Laufer y Burlaud, 1989:349; Dressang, 1991:229).


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De ahí que la transparencia sea su correlato lógico y que el legislador haya dis-puesto diversas medidas para fomentarla, al punto de constituir uno de los ele-mentos rectores del sistema de remuneraciones del empleado público (Manzana Laguarda, 1996). Así, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RpT, que recordemos incluyen las retribuciones complementarias fijas y periódicas, se-rán públicas (artículo 16) y que las cantidades percibidas por los funcionarios en concepto de productividad serán también públicas (artículo 23.4 de la Ley y 5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los funcionarios deberán consignarse en los presupuestos anuales. También su co-nocimiento forma parte de las facultades de los órganos de representación de los empleados públicos (artículo 40.1.a del EBEp).

3. LA POLÍTICA RETRIBUTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES

A priori, el sistema retributivo ofrece potencialidades para la gestión. Sin embargo, entre la praxis habitual encontramos algunas disfunciones recurren-tes, destacando entre las mismas: la tendencia al igualitarismo, la carencia de política específica para este ámbito de la gestión de recursos humanos o la co-nocida inflación orgánica de las relaciones de puestos de trabajo.

Un defecto habitual en el panorama administrativo es el conocido como café para todos, común en la práctica salarial. Esto es, la renuncia a diferenciar tan-to entre diversos niveles de rendimiento entre los empleados públicos, como a tomar en consideración las verdaderas características que afectan al contenido de los puestos de trabajo, en beneficio de prácticas homogeneizadoras, por ca-tegorías y grupos profesionales, en virtud en no pocas ocasiones de las tenden-cias normalizadoras de la interlocución sindical y del propio deseo de los em-pleados públicos. El imaginario colectivo continúa presionando en términos de igualdad retributiva para arqueólogos y médicos, para técnicos de salud pública y bibliotecarios, para letrados y sociólogos, para economistas y arquitectos, por referirnos a un nivel académico. El resultado, el igualitarismo retributivo, no produce mayor equidad interna, sino todo lo contrario.

Análogamente, el deseo de minimización del conflicto, latente en muchos ejecutivos locales, acarrea la renuncia a la formulación de una política retribu-tiva coherente con los deseos del legislador. pagar por la importancia del pues-to supone costos en análisis y negociación. puestos con tareas diferentes acaban cobrando lo mismo. No digamos remunerar en función del rendimiento. Contri-buciones diferentes cobran lo mismo. Más allá del incumplimiento de un man-dato legal nos encontramos con un gran impacto desmotivador.

por último, una de las ventajas del sistema retributivo vigente, su objetiva-ción, acaba convirtiéndose, por la falta de perspectivas de carrera, en una per-versión. En efecto, pivotando la carrera sobre la ocupación de puestos de traba-jo, el lógico deseo de mejora de los empleados públicos acaba acarreando la


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multiplicación de puestos con funciones más o menos imaginativas, o peor, en la creación artificial de puestos pretendidamente directivos.

Todas las disfunciones expuestas lo son de práctica, de gestión. Conviene retener que a pesar de que del diseño legal se infieren unos determinados valo-res a la hora de fijar las retribuciones de los empleados públicos, no puede ha-blarse de que baste con el marco normativo para gestionar la concreta realidad organizativa de una organización pública. Hay un trecho muy amplio desde la norma a la aplicación práctica. Así las cosas, determinar una concreta política, en este ámbito de la gestión de recursos humanos requiere participación, con-senso y, sobre todo, objetivos. Es una operación eminentemente social, no téc-nica.

Los objetivos de una política retributiva son atraer, motivar y retener perso-nal suficiente con la capacidad requerida. para ello es preciso que en el ámbito público (pounian y fuller, 1989):

1. Sea externamente competitiva: es decir, que en la comparación para di-versos colectivos y categorías profesionales, cuando menos se mantenga al mismo nivel. En términos prácticos: se requiere que su retribución sea de mercado para favorecer la atracción de empleados cualificados.

2. Sea internamente equitativa: que el salario se fije según el valor relativo del puesto para la organización, diferenciando la remuneración en fun-ción de su contenido.

3. Que sea motivadora: es decir, que en lo que atañe a la retribución varia-ble, sea capaz de diferenciar diferentes niveles de contribución, de rendi-miento. Y en términos de retribución fija, que incentive la adquisición de responsabilidades.

4. Que sea contingente, es decir, adaptada a la realidad y valores de la orga-nización.

5. Que sea fácilmente entendible e intensamente comunicada a los emplea-dos públicos.

6. Que sea asumible por la institución pública en términos de costes.

Las herramientas para conseguir los objetivos varían. Normalmente, la com-petitividad externa se consigue con algún tipo de estudio, cuantitativo o cuali-tativo, sobre los niveles de retribución de las otras administraciones. por su parte, la equidad interna se asegura mediante los mecanismos de la valoración de puestos de trabajo.

En términos directivos, la fijación, discusión y debate de una filosofía retri-butiva tiene los siguientes temas de discusión:

– ¿Qué abanico salarial es conveniente, esto es, el cociente entre los pues-tos que más y menos cobran?


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– ¿Qué cuantía de remuneración para la función directiva?

– ¿Cuál es el papel de la negociación colectiva? ¿Cuál es el grado de parti-cipación, además del establecido legalmente?

– ¿Qué tipo de remuneración por rendimiento, si es que se establece algu-na? Si es así, ¿colectiva o individual?, ¿por resultados o por desempe-ños?

– ¿Diferentes políticas retributivas para diferentes colectivos profesiona-les? Técnicos y directivos, personal administrativo, personal de oficios, policías locales.

– La definición del paquete retributivo. No solamente la retribución directa (fija y periódica y por rendimiento) sino también la indirecta: la política de beneficios sociales: planes de pensiones, fondos adicionales de carác-ter social, etc. Ambas partidas conforman la retribución total.

4. ESTRATEGIAS DE MEJORA (1): LA VALORACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO

Hacer de la política retributiva una herramienta de gestión organizativa que favorezca el compromiso de los empleados públicos requiere que la institución, en primer lugar, disponga de los mecanismos que aseguren la equidad de las retribuciones y convenza de ello a los empleados y sus representantes. También que conozca la remuneración existente, aun por medios modestos para puestos similares. pero muy especialmente, una de las palancas de cambio es el empleo creíble y participativo de la remuneración en función del rendimiento. En estos dos aspectos centramos las posibilidades de mejora.

El objetivo de un sistema de valoración de puestos de trabajo es sentar las bases de un sistema equitativo de salarios para la organización. puede definirse como el establecimiento de una serie de procedimientos de análisis o síntesis, que permiten determinar el valor relativo de cada puesto de trabajo para la organización (pereda y Berrocal, 1993). De esta definición pueden extraerse varias implicaciones:

a) La referencia a procedimientos de análisis o síntesis se refiere a las dos grandes alternativas metodológicas en valoración de puestos: los sistemas cualitativos, o sintéticos, toman el puesto como un todo, en sus as-pectos globales, y los sistemas cuantitativos, que descomponen y anali-zan los puestos en base a factores previamente definidos. Ambos disponen de ventajas e inconvenientes. Los procedimientos cualitativos hacen hin-capié normalmente en el consenso social interno. Son métodos robustos socialmente. Su punto débil radica en que únicamente ordenan los pues-tos, lo que no permite cuantificar las diferencias entre los mismos (su distancia), algo que sí que permiten los métodos cuantitativos, normal-


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mente mucho más técnicos y analíticos, lo que en no pocas ocasiones es su punto débil, al pecar de exceso de tecnocratismo.

b) Solamente determinan el valor para la organización. No fijan valores absolutos comunes a sectores y organizaciones. Un puesto no tiene nece-sariamente, por qué estar valorado en los mismos términos en dos orga-nizaciones públicas.

c) Se habla de valor relativo. Ésta es su principal característica. Un método de valoración –en cualquier modalidad– no expresa nunca valores mone-tarios, sino tan sólo su valor en puntos, en grados o niveles. La conver-sión en valores absolutos es un proceso posterior al de la aplicación del manual de valoración.

De los métodos empleados, el más popular suele ser el cuantitativo de puntos por factor. Sobre el mismo cabe hacer algunas consideraciones. participa de los rasgos del método cuantitativo: su finalidad es, descomponer analíticamen-te los puestos de trabajo y cuantificar las diferencias entre ellos. Así, por ejem-plo, el método permite fijar la diferencia entre un puesto de aparejador, con un valor relativo de 450 puntos y un puesto de encargado de obras, con un valor relativo de 300 (un 50% de diferencia entre ellos). ¿Cómo se llega a esta cuan-tificación? Sobre la base de las siguientes premisas:

a) Que todos los puestos de la organización comparten una serie de carac-terísticas y propiedades comunes, que denominamos factores de valora-ción. Estos factores son elegidos sobre la base de la relevancia para la organización, su carácter común a los diversos puestos y, al tiempo, que sean susceptibles de ser cuantificados y, por tanto, permitan diferenciar a los puestos en función de su contenido.

b) Que estas características son modulables en los diversos puestos en fun-ción de su diferente intensidad (grados por factor).

c) Que estas diferentes intensidades son susceptibles de ser cuantificadas (puntos por factor).

Un manual de valoración debe incluir así los factores seleccionados y su definición escrita; la intensidad para cada uno de ellos (la gradación); la ponde-ración o distribución porcentual para los diversos factores; la escala de puntos (normalmente 400, 500 o 1.000) y los protocolos: descripciones de puestos, hojas de valoración para cada puesto y de comparación factorial.

Los factores de valoración requieren una consideración. Éstos suelen selec-cionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a partir de la agrupación de puestos comunes tratando de identificar característi-cas diferenciales. Al respecto, la legislación de Régimen Local (el RD 861/1986, en la redacción dada por el RD 158/1996, de 2 de febrero) dispone que el com-plemento de destino se asigne en función de criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como en base a la complejidad terri


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torial y funcional del puesto. por su parte, el complemento específico está destinado a retribuir la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad.

Dejando de lado la incorrección que supone que dos complementos retribu-tivos remuneren la misma circunstancia (el puesto de trabajo), algo que agravó innecesariamente el RD 158/1996, debe tenerse en cuenta que, técnicamente, los factores de valoración suelen agruparse en cuatro grandes grupos, cuya pon-deración global recomendada es la que se indica para cada grupo:

1. factores relacionados con las habilidades o aptitudes del puesto: forma-ción, iniciativa, experiencia, dificultad técnica, especialización, comple-jidad. Su ponderación suele oscilar entre el 40 y el 65%.

2. factores relacionados con el esfuerzo y exigencias del puesto: fatiga mental, carga de trabajo, concentración, incompatibilidad. Su pondera-ción suele oscilar entre el 10 y el 25%.

3. factores relacionados con las responsabilidades: responsabilidad econó-mica, por errores, por mando. Con un margen de ponderación que va del 20 al 35%.

4. factores relacionados con las condiciones de trabajo: ruido, humedad, temperatura, dedicación, horario, penosidad y peligrosidad. La pondera-ción, en este caso, va del 5 al 15%.

Una recomendación para abordar procesos de valoración sería tener presen-te estas ponderaciones y, en su caso, diferenciar las retribuciones complemen-tarias, relacionando al complemento de destino con la estructura de puestos-tipo de la Entidad Local y su correspondiente grado de contenido en el específico (componente general de dificultad técnica y, en su caso, de responsabilidad), dejando en este último complemento las características diferenciales del modo y lugar de ejecución del trabajo (peligrosidad, penosidad, dedicación, disponi-bilidad, etc.), todo ello sin olvidar que no se trata de una operación meramente técnica, sino también social, lo que hace conveniente articular cierto consenso interno.

5. ESTRATEGIAS DE MEJORA (2): LA RETRIBUCIÓN AL RENDIMIENTO

finalmente, especial interés adquiere para la institución articular mecanis-mos que posibiliten la operatividad de una posibilidad real de unir desempeño y retribución variable, un eficaz mecanismo de motivación, constituido por el complemento de productividad.

Éste fue definido en su día (artículo 23 de la Ley 30/84) como un incentivo destinado a retribuir tres circunstancias: el especial rendimiento, la actividad


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extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. Definición muy similar a la del nuevo artículo 24.c del EBEp. Eso sí, a diferencia del régimen vigente, la nueva definición de la productividad cuando entre plenamente en vigor la nueva normativa va a exigir la aprobación previa de sistemas objetivos de determinación de la productividad (art. 20.5 del EBEp), sistema negociado además con los representantes sindicales que integran la Mesa de Negociación (art. 37.1.d del EBEp).

En términos de gestión de recursos humanos se retribuyen las dos modalida-des posibles con que en evaluación del rendimiento se efectúa la apreciación del mismo: el producto del trabajo, aquello que se consigue, o el desempeño, la forma de hacerlo. Es decir, resultados tangibles obtenidos en un periodo de tiempo (especial rendimiento, actividad extraordinaria) o rasgos de conducta en la ejecución del trabajo (interés o iniciativa) (Quijano, 1992).

En lo que atañe a la función pública local, el artículo 5º del RD 861/1986, de 25 de abril, que establece el Régimen de Retribuciones de los funcionarios de Administración Local completa el marco jurídico para su percepción, añadien-do que la apreciación de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo (apartado 2º). Lo que no significa la posibilidad de evaluar el modo de ejecución del trabajo, sino la necesidad de contar con un sistema formal de evaluación, algo que se desprende en el apar-tado 6º del precepto, al disponer que la asignación individual del complemento se efectuará con sujeción a los criterios que haya establecido el pleno.

Resulta conveniente indagar la lectura jurisprudencial que de la figura legal se ha hecho por los órganos judiciales, centrándonos en lo que constituyen sus aspectos más relevantes: la naturaleza del complemento retributivo y su finali-dad; su apreciación y las circunstancias de su posible implantación.

En punto a su naturaleza, y atendiendo a los pronunciamientos del Tribunal Supremo, este complemento es definido como «[…] Un incentivo de carácter eminentemente personal» (sentencia de 11 de septiembre de 1993). Así, su fi-nalidad es «[…] Remunerar un rendimiento superior al normal.» (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1985 y 1 de junio de 1987). «[…] Que determinados funcionarios que desempeñan puestos de trabajo de contenido idéntico, puedan quedar diferenciados por tal retribución.» Es importante des-tacar que ya tempranamente este órgano judicial negó que la diferenciación retributiva de los funcionarios según niveles de rendimiento supusiera actua-ción discriminatoria de cualquier tipo (sentencia de 20 de febrero 1986). Al respecto, se reconoce que ha de existir cierta discrecionalidad (STS de 1 de junio de 1987).

pero han sido las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia las que han perfilado claramente su esencia. Así, la productividad ha sido definida como un complemento retributivo de carácter subjetivo (TSJ Cantabria de 7 de


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abril de 2000) e individual y variable (TSJ Andalucía de 2 de marzo de 2001, 5 y 27 de septiembre de 2000). Lo que lo configura, y esto es importante, «[…] como un instrumento de política funcionarial de cada departamento por medio de estímulos a los funcionarios a fin de lograr los objetivos que se propo-nen» (TSJ Andalucía de 5 y 27 de septiembre de 2000 y 2 de marzo de 2001).

No obstante hay que tener presente que la discrecionalidad lo es en el modo de configurar la percepción del complemento, en su establecimiento y en la valoración individual del comportamiento del funcionario, pero que la institu-ción debe dotarse de un sistema que fundamente su percepción, es decir, im-plantar un mecanismo que contemple unos criterios de evaluación, los requisitos que lo hacen posible. Algo aconsejable ahora y obligatorio cuando el EBEp despliegue su vigencia plena. fijados éstos, «[…] queda dentro del margen de decisión de aquel a quien corresponde su ejercicio en aplicación de los criterios y parámetros de valoración establecidos, por tanto inatacables salvo por vulne-ración de los mismos en su aplicación o desviación de poder […]» (TSJ Cata-luña, sentencia de 14 de septiembre de 2000).

Un análisis de la configuración de los diversos sistemas pone de relieve un aspecto ineludible: el papel a jugar en la apreciación del rendimiento por los superiores jerárquicos, supervisores, directivos o mandos intermedios, lo que está en la lógica de las cosas ya que son éstos los conocedores del desempeño profesional del funcionario evaluado y, al tiempo, dotan de legitimidad al me-canismo de evaluación. propuestas efectuadas por el mando (TSJ Castilla-León, Burgos, de 27 de marzo de 2001), mediante unos criterios de valoración a pro-puesta de los superiores jerárquicos de las personas valoradas «[…] sin que pueda considerarse la falta de apreciación de una mayor consecuencia o rendi-miento (fundamento del plus o complemento de productividad) una arbitrarie-dad o una discriminación comparativa.» (TSJ Cataluña de 14 de septiembre de 2000).

En todo caso, es común encontrar sistemas que se fundamentan habitual-mente en el siguiente diseño:

a) La diferenciación de diversos niveles de rendimiento, a partir de un rendimiento normal o mínimo (TSJ Cataluña de 14 de septiembre de 2000), del denominado promedio individual (TSJ Madrid de 7 de octubre de 2000) para a partir del mismo establecer la percepción del complemento.

b) La atribución del juicio a órganos de evaluación, siendo habitual –y aconsejable– fundar el juicio en el informe individual del superior jerár-quico, emitido conforme a unas directrices que posibiliten la interacción superior-subordinado mediante la entrevista de evaluación, realizada mediante unas instrucciones determinadas, contenidas en el denominado manual de evaluación.

c) Contemplar la posibilidad de apelar la decisión el citado órgano de eva-luación.


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d) Y configurar la percepción del complemento en determinadas ocasiones y periodos, la forma de devengo, sobre la base de periodos de tiempo evaluados anteriormente, bien de modo continuado o puntual.

Constituidos sistemas formales de evaluación del rendimiento con criterios análogos o similares, es posible diferenciar retributivamente en función de ren-dimientos también diferenciados, sin que se contravenga un sacrosanto derecho a la igualdad, garantista pero nocivo a la hora de referirse al rendimiento como es notorio para cualquier gestor público en la esfera local25. En palabras del Tribunal Supremo, «no es causa alguna de discriminación, sino de trato adecua-do según las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los diferentes puestos de trabajo» (Sentencias de 20 de febrero de 1986 y 1 de junio de 1987).

25 Es lo que Alejandro Nieto (1997:111), a la hora de referirse al rendimiento funcionarial, denomina la regla de la objetividad, esto es, dada la posibilidad de discrecionalidad y nepotismo en la valoración indivi-dual del rendimiento, se defiende a ultranza lo único objetivo, los años de rendimiento, lo que supone para este autor la gran cruz de la Administración: «[…] si se valora el rendimiento personal se abren las puertas de la arbitrariedad y si sólo se valoran los datos objetivos se cierra el estímulo al trabajo […] se suprimen los estímulos individuales y todo se hace pasar por el rasero más bajo.»

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CONCEpTOS CLAVE

1. Carrera profesional.2. promoción Interna Vertical y Horizontal.3. Carrera Vertical.4. La nueva modalidad de carrera: la Carrera Horizontal (o progresión).5. Movilidad interadministrativa.6. Estrategias de mejora en la Carrera en base a puestos y plazas.

A partir de la comprensión del marco normativo vigente y de los obstácu-los existentes, se pretende situar al lector ante la importancia que juegan las posibilidades de promoción profesional en la motivación de los empleados públicos locales.

Que los gestores de recursos humanos puedan plantear en los gobiernos locales estrategias de desarrollo profesional por la vía de las plazas (Promoción Interna Vertical y Horizontal) y por la vía de los puestos (Carrera Vertical), sin descartar las posibilidades que ofrece la movilidad entre Entidades Locales.

CApÍTULO 11

LA CARRERA pROfESIONAL


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1. INTRODUCCIÓN: ESPECIFICIDADES Y SIGNIFICADO DE LA CARRERA EN EL ÁMBITO LOCAL

La de la carrera administrativa es una «vieja cuestión batallona» en el deve-nir histórico de la función pública en nuestro país. En sus grandes hitos históri-cos recientes (reformas de 1963-1965 y Ley de Medidas de 1984) ha sido un tema demandado por los colectivos funcionariales y que el legislador ha preten-dido resolver, con más o menos fortuna. Sin embargo, como en tantos otros aspectos, la cuestión presenta rasgos propios en la Administración Local.

En primer lugar por la especificidad de su empleo público. La elevada pre-sencia del personal laboral y sus dosis asociadas de precarización, tal y como se vio en los capítulos iniciales. pero es que además el establecimiento de una carrera –tal y como se ha entendido hasta la fecha, basada en las categorías del funcionario y asociada a un terreno concreto de la actividad administrativa– demanda una configuración estructural estable de la propia administración y si por algo se ha caracterizado la evolución de las políticas públicas locales desde la transición hasta la actualidad ha sido por un incremento y ampliación cons-tante de su esfera de intervención. De ahí que cuando se aborde la carrera en la esfera local sea imprescindible hablar de carreras profesionales, ya que tanto la relevancia cuantitativa del personal encuadrado por el contrato de trabajo como las variedades de los servicios públicos hacen inviable referirse a un modelo de aplicación generalizable a toda la Entidad Local. La promoción profesional tal y como se verá tiene un componente organizativo. Y no es igual su lógica –ni su diseño– en los servicios de la Administración General, típicamente burocrá-ticos, que en los Cuerpos de policía Local o de Extinción de Incendios, simila-res pero más jerarquizados, por no hablar de los Servicios Técnicos o de Inter-vención Social y Comunitaria o el personal adscrito a los servicios de mantenimiento urbano y de oficios en general. No hay una carrera profesional en los gobiernos locales, sino varias.

pero implantar sistemas de gestión viables en este ámbito requiere de impor-tantes capacidades institucionales, algo problemático en la esfera local. Si hasta la fecha –y en gran medida tras el EBEp continuará siéndolo– la carrera profe-sional se basa en la definición y perfil de los puestos de trabajo y en su ocupa-ción definitiva, la realidad muestra que son pocas las entidades locales, con independencia de su tamaño, las que han interiorizado este esquema de funcio-namiento.

El entorno sin embargo demanda planes de carrera para los empleados pú-blicos. Nos encontramos con una Administración Local más estable en térmi-nos de plantilla. No es previsible que continúen los ritmos de crecimiento de los años ochenta y noventa. La propia composición de sus plantillas, de mayor madurez demográfica, hace aconsejable emprender este tipo de políticas de personal. finalmente, aun con sus limitaciones, el nuevo Estatuto del Empleado público en cierto modo ha hecho que las expectativas acerca de la carrera emer-


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jan entre los colectivos profesionales y sus representantes. En este ámbito más que en otros, acertar con su diseño e implantación es especialmente impor-tante.

Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las personas en las or-ganizaciones. por ello tiene un potencial determinante en orden a favorecer el compromiso del empleado público con su organización. Desde la perspectiva de las necesidades individuales, como Monleón (1990:28) pone de manifiesto, la gestión de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la perso-na, a su necesidad intrínseca de variación y a su propio ciclo de desarrollo en el puesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete años. por deba-jo de ese umbral mínimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmoti-vación debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el puesto es capaz de ofrecer.

La carrera administrativa, en el planteamiento clásico, se define como «[...]el cauce formal por el que ha de discurrir la trayectoria profesional de los fun-cionarios» (Gutiérrez Reñón, 1987:62). Desde una perspectiva subjetiva el tér-mino hace referencia a la existencia de caminos objetivados de promoción, de una cierta «ordenación de la trayectoria profesional del funcionario» (Cádiz Deleito, 1987:99) en base a sus capacidades, pero cimentada sobre el mérito, con la suficiente estabilidad y lo suficientemente incentivadora en términos de expectativas para resultar estimulante. Más que de «consolidación de catego-rías» hablar de carrera desde los ojos del empleado público es disponer del máximo número de «líneas de movilidad». Interna y externa, vertical y hori-zontal hacia mejores posiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). Ésta es de hecho la definición organizativa de carrera profesional, y es la que debe cimentar su ordenación. En un estudio ya clásico (Beltrán, 1985:28) da cuenta cómo, en una encuesta realizada en 1983 por el Centro de Investigaciones So-ciológicas, situados en la perspectiva de la inminente reforma socialista de la función pública, para el funcionario carrera equivalía «[...] a una progresiva asunción de responsabilidades, normalmente a puestos de nivel jerárquico su-perior y con retrocesos limitados.»

Desde el plano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público, cuyo artículo 14, titulado derechos individuales de los empleados públicos consagra el derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación (apartado c) y a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral (apartado g).

Con ser relevante, la perspectiva jurídica o la que contempla la cuestión desde la óptica del derecho del empleado público no son las únicas variables a tener en cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Más allá de


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que también la institución debe estar interesada en contar con un mayor compro-miso de sus trabajadores y con las mejores capacidades que su experiencia pro-porciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutiérrez Reñón, 1987:62), el fundamento de esta política exige planificación de recursos humanos y considerar la entidad lo-cal como un mercado laboral interno, cuya primacía es determinante en la cober-tura de vacantes. Desde este planteamiento, que aúna eficacia y costes, la carrera es una herramienta de gestión que tiene en cuenta al ciudadano, en una óptica que nos sitúa en lo que férez (2006:22) ha denominado como «la tercera dimensión de la carrera», tratándola como un subsistema de la política de recursos humanos. Es perspectiva que se adopta en este capítulo.

2. LA CARRERA PROFESIONAL: MODALIDADES

La existencia de la carrera en un sistema administrativo depende de su con-creto sistema de ordenación. Más fácil en sistemas cerrados –basados en los Cuerpos o Escalas, o plazas– que en sistemas abiertos –basados en los puestos de Trabajo–. El modelo español es como se vio, mixto. Lo que permite combi-nar dos grandes perspectivas de carrera (álvarez álvarez, 1987:88): la intracorporativa (la clásica movilidad dentro de la organización por la vía del acce-so definitivo a puestos mediante sistemas como el concurso o la libre designación) y la intercorporativa (el ascenso de categorías –plazas– dentro de una Escala determinada, General o Especial). La reciente reforma operada por el EBEp mantiene ambas modalidades, introduce la gran novedad de la denominada «carrera horizontal» (tratada en un capítulo específico) y amplía el derecho subjetivo a la carrera al personal laboral.

Como es obvio, el análisis de la carrera no puede sustraerse a la existencia de la efectiva inamovilidad funcionarial o la estabilidad en el empleo en el caso del personal laboral. Esto es, justo lo contrario a la existencia de situaciones provisionales o precarias. Al tiempo, es imprescindible atender también al ta-maño de la institución, a su configuración orgánica, a cómo conceptúe este ni-vel territorial de administración: como un conjunto de «islas organizativas» con incomunicación burocrática entre ellas fruto de su formal autonomía jurídica, o como un conjunto institucional que permite la intercambiabilidad de efectivos. Son todos datos para debatir de modo efectivo sobre la operatividad real de la carrera en la Administración Local española.

La promulgación del Estatuto Básico del Empleado público ha permitido con-tar con una definición de carrera profesional. Así, la Ley 7/2007, de 12 de abril, en su artículo 16.2 la define como «[...] el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igual-dad, mérito y capacidad.» De esta definición destacan los siguientes aspectos:

a) La expresión «conjunto ordenado» se refiere a una política sistematiza-da, previsible, que reclama que su concreción se articule mediante las


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Relaciones de puestos de Trabajo. Instrumento que delimita posibles iti-nerarios de ocupación de puestos y «mapas» que combinen puestos-tipo y ámbitos funcionales.

b) «Oportunidades de ascenso» obliga a la organización a primar el deno-minado mercado de trabajo interno, a primar la cobertura interna de las nuevas vacantes de puestos. Lo que obliga a una cuidadosa planificación de las necesidades de personal y hace recomendable que por ejemplo los procesos de provisión de puestos antecedan a la convocatoria de plazas al exterior.

c) No menos importante resulta la expresión «expectativas de progreso pro-fesional», que descarta un derecho imperativo a la promoción desconec-tado de las necesidades organizativas. Algo relevante si se tienen en cuenta los antecedentes de nuestro modelo de función pública. La refor-ma de los años 1963-1965 derogó el desprestigiado sistema de categorías personales vigente hasta entonces instaurado por el Estatuto Maura de 1918 y que permitía la coexistencia de funcionarios con unas categorías desconectadas de las funciones realmente prestadas.

d) finalmente, el sistema de gestión que se implante deberá acreditar el cumplimiento de los principios «[...] de igualdad, mérito y capacidad.» Lo que hace imprescindible garantizar idéntica posibilidad de acceso para los empleados públicos del colectivo que se trate, pero cuyo eje debe basarse en parámetros de formación, experiencia y destrezas profe-sionales.

El desarrollo de carreras profesionales incluiría los cuatro tipos de mejora profesional incluidos hasta ahora en nuestra legislación básica (artículo 16 del EBEp):

1. La Carrera Horizontal. Consiste en la progresión, esto es, la promoción sin necesidad de cambiar de puesto.

2. La Carrera Vertical. O lo que es lo mismo, el acceso a puestos de traba-jo diferentes (y superiores, ya que el artículo 16.3.b habla de «ascenso»), que supone la movilidad dentro de la estructura organizativa, mediante mecanismos públicos y competitivos como el concurso y, en determina-dos casos, la libre designación.

3. La Promoción Interna Vertical. La «clásica» promoción interna contem-plada por el artículo 22 de la LMRfp, que se concreta en el ascenso a grupos superiores (plazas o categorías) mediante sistemas competitivos y públicos, similares en la práctica a una nueva entrada al sistema. A dife-rencia de los dos primeros, conlleva un cambio de Grupo o Subgrupo, ya que supone un cambio de plaza.

4. La Promoción Interna Horizontal. También conlleva cambio de la plaza, pero no de Grupo o Subgrupo, ya que en el caso local se concreta en el


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paso de una Escala (o Subescala) a otra. Bien de General a Especial o, como más usual, de la Escala de Administración Especial a la de Admi-nistración General.

Las cuatro modalidades enumeradas, con la novedad relativa de la carrera horizontal o progresión (en cierto modo anticipada por el artículo 21.l.f de la LMRfp) no completa las novedades del nuevo Estatuto Básico del Empleado público. Más relevante si cabe resulta la nueva ordenación para los laborales fijos26 al servicio de las entidades locales. En efecto, el artículo 14.c habla del derecho de los empleados públicos (sin distinción de régimen jurídico por tan-to) a la progresión en la carrera y a la promoción interna según principios «[...] de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.» La redacción permite concluir la extensión a este importante colectivo de la carrera horizontal y la promoción interna verti-cal, lo que explica la contundencia del artículo 19.1 del EBEp, cuando procla-ma que «el personal laboral tendrá derecho a la carrera.» pero es que conectan-do este precepto con el artículo 83 –que dispone que en defecto de regulación convencional regirá el mismo sistema de provisión de puestos y movilidad de los funcionarios de carrera– se constata que respecto a la carrera vertical tam-bién existe cierta voluntad de aplicación para los laborales fijos ¿el modo? La vía de los Convenios Colectivos, tal y como recuerdan los preceptos citados, pero sin descartar otros, como el Acuerdo (artículos 23 y 24 del Estatuto de los Trabajadores). La posibilidad en otro orden de cosas de que las situaciones administrativas previstas para los funcionarios de carrera sean de aplicación a los laborales fijos, prevista en el artículo 92 del EBEp, cierra el círculo, sobre la base de que la gestión de este personal también se objetiva en cierto modo al disponer que su ordenación también se efectúa sobre la base del puesto de Tra-bajo, a cuyo desempeño tienen derecho todos los empleados públicos, nueva-mente sin distinción (artículo 73.1 del EBEp).

EL MODELO VIGENTE DE CARRERA: CARACTERÍSTICAS

El capítulo II del Título III es uno de los denominados de eficacia demorada. Esto es, entrará plenamente en vigor cuando se dicte la ley que lo desarrolle, conforme a lo dispuesto en el punto 2º de la Disposición final Cuarta del EBEp. De ahí que, como se ha hecho cuando se ha abordado el modelo retributivo, la caracterización de la carrera se efectúa conforme al modelo vigente en 2010, esto es, el basado en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública. Además de su vigencia suspendida, el artículo 16.3 del

26 Además de los preceptos que se citan, de eventual aplicación a los laborales, pensados para los fun-cionarios de carrera, de modo específico, la Disposición Transitoria Segunda del EBEP, en su párrafo segun-do, cuando habla de procesos de promoción interna, se refiere a laborales «fijos». Ésta es de hecho, desde nuestro punto de vista, la diferencia más significativa con los laborales «indefinidos»: el derecho a la carrera profesional.


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EBEp dispone que son «las Leyes de función pública que se dicten en desarro-llo de este Estatuto (...)» las que concretarán cada una de sus modalidades, de modo aislado o simultáneo.

La carrera administrativa todavía en vigor en nuestro modelo de empleo público, dejando de lado de momento la novedad de la carrera horizontal, pue-de sistematizarse a partir de los siguientes rasgos, entresacados a partir del aná-lisis de la ley de 1984:

a) es un modelo mixto, con primacía del puesto de trabajo

La propia exposición de motivos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Me-didas de Reforma de la función pública, proclamaba el pivote de la carrera sobre los aspectos objetivos: la clasificación de puestos de trabajo es la base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera administrativa.

Esta primacía se observa en los artículos 20 (titulado provisión de puestos de trabajo) y 21 (promoción profesional) que articulan la carrera sobre el pues-to. Complementariamente, el artículo 22 prevé otra modalidad, que denomina promoción interna. Este conjunto por tanto, da lugar a varias alternativas de mejora para los empleados públicos tanto por la vía de los puestos (grado per-sonal) como de las plazas (ascenso de grupo). Este modelo es el vigente para la Administración Local según su normativa específica: artículos 97 y 102 LBRL y 168 TRRL. El marco se completaba teniendo en cuenta que el Estado se re-servó el establecimiento de sus normas básicas (artículo 90.2, segundo párrafo de la LBRL y 129.1.c del TRRL). Lo que por cierto no se produjo, con excep-ción de la Ley 53/2002 por lo que respecta a las Escalas de Administración General y Administración Especial.

b) los aspectos objetivos. carrera mediante el puesto: la antigua Promoción Profesional (futura carrera vertical)

La carrera la basó la Ley 30/84 sobre dos elementos, el Grado Personal y la ocupación permanente del puesto de Trabajo. La consolidación progresiva de un mayor grado personal, sobre la base de ocupación de puestos de trabajo, constituye el sistema ordinario de carrera en la Administración, la promoción profesional.

El grado personal tiene así dos dimensiones, una objetiva, por cuanto el ni-vel del puesto de trabajo que ocupa el funcionario, configurado en la Relación de puestos de Trabajo, determina un concreto Complemento de Destino. Otra subjetiva, por cuanto el abanico de puestos (y sus niveles) a los que puede optar el funcionario viene predeterminado por el Grupo o Subgrupo de pertenencia (en la actualidad, por la aplicación del artículo 76 y la Disposición Transitoria Tercera del EBEp, A1, A2, B, C1, C2 u «otras agrupaciones profesionales»).


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Esta modalidad de carrera tiene por tanto las siguientes características:

a) Se basa en el Grado personal.

b) El grado se adquiere mediante la ocupación definitiva (lo que excluye coberturas provisionales) de puestos de Trabajo dotados de un determi-nado nivel de Complemento de Destino (el que tenga asociado el puesto en la RpT), por plazo mínimo de dos años continuados o tres con interrupción.

c) Esta ocupación de puestos se instrumenta mediante un sistema determi-nado, la provisión de puestos de trabajo, en sus dos modalidades, Con-curso (con su subtipo del Concurso Específico) o la Libre Designación. La provisión de puestos puede definirse como el procedimiento adminis-trativo tendente, mediante convocatoria pública, a asegurar la cobertura definitiva de los puestos de trabajo vacantes a través de los mecanismos establecidos.

d) Consolidado un determinado grado personal, éste juega como suelo y techo, límite máximo y mínimo, del funcionario público en su trayectoria profesional (puestos a desempeñar) como en sus derechos económicos (el percibo de las cantidades tasadas ligadas al complemento de destino): el funcionario siempre percibirá el grado personal que haya consolidado.

c) los aspectos subjetivos. carrera mediante las plazas: la antigua Promoción interna (futura Promoción interna Vertical)

Existe una segunda modalidad de carrera administrativa, que la ley de 1984 denominaba promoción interna en su artículo 22.1, consistente en el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulación a otro del inmediato supe-rior. Este sistema establece una serie de requisitos, en la práctica no alterados por el artículo 18 del EBEp. Así, es imprescindible:

1. poseer la titulación requerida (y los demás requisitos) para ascender al Grupo superior (con la excepción para el Grupo C que fija la Adicional 22ª de la propia ley).

2. Haber prestado servicios un mínimo de dos años en el Grupo de perte-nencia (de servicios efectivos hablará la reforma que del artículo 22 hizo la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrati-vas y del Orden Social).

3. Superar las pruebas (procesos selectivos) que se establezcan (con la po-sibilidad de exención de programas ya superados que contempla el artí-culo 77 del RGI de 1995).

En todo caso es destacable que se trata de un procedimiento muy rígido, una nueva entrada en el sistema, ya que se trata de una nueva convocatoria de con-


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curso-oposición. No obstante la desaparición del límite cuantitativo del 50%27 en las plazas destinadas a la promoción interna lo configura como una relevan-te herramienta de gestión de personal, susceptible de ser planeado y fomentado mediante la negociación colectiva, que si bien no puede alterar los fundamentos básicos del modelo, sí puede ser objetivado mediante comisiones técnicas y sistemas de evaluación.

d) otras posibilidades (i): la antigua Promoción Horizontal (futura Promoción interna Horizontal)

Un mecanismo alternativo de carrera administrativa es el consagrado en el apartado 2. del artículo 22, a tenor del cual los funcionarios podrán acceder a otros Cuerpos y Escalas de su mismo Grupo siempre que desempeñen funciones sustancialmente coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico, se deriven ventajas para la gestión de los servicios, se encuentren en posesión de la titulación académica requerida y superen las correspondientes pruebas.

En el caso de la Administración Local se manifestaría esta posibilidad en el paso de las Escalas de Administración Especial a General o viceversa.

e) otras posibilidades (ii): la movilidad interadministrativa

Especial atención, por su parca aplicación, merece esta posibilidad de movi-lidad para el funcionario de carrera. La reforma del artículo 17.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y del artículo 101 de la LBRL por parte de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social, otorgaron en su momento visibilidad a una institución poco utilizada en el marco normativo de la función pública Local: la movilidad interadministrativa, conceptuada como posibilidad de cambio a una Corporación distinta a la accedida su día, y que debe contemplarse desde un doble plano: para los funcio-narios como modalidad de carrera profesional, y para las Corporaciones Loca-les como medio de lograr una mejor utilización de los recursos humanos (artí-culo 17.1 de la LMRfp).

En este contexto, la movilidad interadministrativa se articula a través del puesto de trabajo. Es decir, y esto es lo peculiar, no se requiere la salida del sistema mediante un mecanismo de nuevo ingreso en la función pública local, como ocurriría si éste accediera mediante la plaza (otra oposición). La movilidad constituye un subtipo de la promoción profesional. Y ello es así,

27 El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (ponente: Trillo Torres) declaró la no vigencia a este respecto del artículo 134.1 del Texto Refundido de 1986.


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tanto por que el artículo 101 de la LBRL como el artículo 17 de la LMRfp se refieren a la cobertura de puestos de trabajo, como sobre todo, porque la movi-lidad en nuestro régimen local aparece contenida en el capítulo IV del Titulo VII de la LBRL, titulado selección de los restantes funcionarios y reglas sobre provisión de puestos de trabajo. Éste fue el principal aporte de la ley de bases: abrir la cobertura de los puestos vacantes de las Entidades Locales a otros fun-cionarios. Y éste es precisamente el sentido de la obligatoriedad de publicación de las convocatorias de provisión en el BOE (art. 97 LBRL), el conocimiento de posibles interesados vinculados a otra entidad.

En cualquier caso, mediante el instrumento de la provisión de puestos de trabajo, en sus modalidades de concurso de méritos o libre designación (art. 101 LBRL), puede hacerse operativa la movilidad entre Corporaciones Loca-les. Eso sí, necesitada de la previa elaboración del instrumento organizativo, la RpT, pieza vertebral para instaurar el sistema de puestos y que es la que debe contemplar la apertura del puesto de trabajo de que se trate, para ser provisto por funcionarios de otras Administraciones públicas.

La movilidad posee también una dimensión organizativa: hace posible el re-clutamiento de capital humano, en muchos casos sólo adquirible con la expe-riencia. Es decir, que la movilidad no sólo es un derecho del funcionario, sino muy especialmente una herramienta funcional para la institución pública. Y es que, además del despilfarro de recursos que supone acudir al reclutamiento ex-terno sistemáticamente, no se tiene en cuenta la disponibilidad de ocupaciones y habilidades especializadas que, de hecho, sólo son susceptibles de ser adquiridas tras un periodo de aprendizaje prolongado, dentro de las Administraciones. piénsese en conocimientos técnicos y sociológicos de profesionales del urbanis-mo, de implantación de sistemas, de contabilidad pública local, de dirección de servicios públicos. La selección externa en todas las circunstancias constituye, además de un error de reclutamiento para incorporar las habilidades necesarias, un desaprovechamiento de recursos en sentido económico y social.

A priori parecería que con el modelo de la LMRfp el funcionario contaba con un abanico amplio de posibilidades de carrera. No es así sin embargo, ya que además de los factores específicamente locales, el modelo de la Ley de 1984 tenía algunas debilidades entre las cuales destacan las siguientes:

LA NECESIDAD DE EXISTENCIA DE VACANTE

Consolidar el grado personal mediante la ocupación permanente de puestos de trabajo a través de sistemas públicos de provisión acarrea una perversión: la necesidad de cambiar de puesto para el funcionario si quiere mejorar. Al tiem-po, este proceso requiere de la existencia de vacantes susceptibles de ser ofre-cidas. Su inexistencia acarrea la consiguiente presión para su creación artificial, como se destacó al hablar de las patologías del sistema retributivo.


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La propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Em-pleado público (2005) cita esta insuficiencia: en la situación actual […] el funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas veces termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cualificación y competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva.

NO RECONOCE LA MEJORA DE CApACIDADES DEL fUNCIONARIO

La retribución, al menos la parte cuantitativamente más importante, se basa en el nivel del puesto de trabajo. Visto así, el sistema no carece de lógica. Sin embargo, la preocupación racionalizadora obvia en exceso una realidad: la de que la experiencia y la mayor formación adquirida por el empleado público en el desempeño de sus funciones le dota de mayores recursos, conocimientos y capacidades. ¿Necesitaría mayor argumentación, que por ejemplo, no disponen de los mismos recursos profesionales un agente de la policía local, un bombero, un administrativo o un técnico que lleva desempeñando sus funciones dos años respecto a otro que dispone de una antigüedad de diez?

NO GARANTIZA LA CONSOLIDACIÓN

Carrera significa, en el imaginario de los empleados públicos, irreversibili-dad, garantías. Basar la promoción profesional en el desempeño de puestos de trabajo, produce una notable inseguridad, al menos retributiva, ya que el grado personal no asegura un nivel suficiente de consolidación retributiva y como es sabido, el disfrute de retribuciones complementarias no crea derechos adquiri-dos a favor de los funcionarios (art. 156 del TRRL). Además y en términos pu-ramente cuantitativos, la parte del león de las retribuciones de los funcionarios se establece, las más de las ocasiones, a través del complemento específico.

3. PROGRAMAS DE CARRERA PROFESIONAL

Sin perjuicio de que la gran novedad del EBEp lo constituya la posibilidad de implantar los sistemas de gestión que materialicen la carrera horizontal (la evaluación del desempeño y los perfiles de competencias), conviene tener pre-sente las potencialidades que ofrecen las otras posibilidades de progresión pro-fesional (la carrera vertical y la promoción interna vertical y horizontal) que tal y como recuerda el EBEp en su artículo 16.4, son alternativas de carrera que pueden darse simultáneamente «[...] cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito», lo que lejos de colocar la carrera en estas modalidades como algo anecdótico o un mero derecho subjetivo del em-


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pleado público, reclama políticas de gestión y una visión integral. En el modelo básico de gestión de recursos humanos éstos serían los programas de carrera que podrían denominarse obligatorios. En cualquier caso, la implantación de esta tipología de programas de carrera hace conveniente:

– No olvidar su conexión con los sistemas de estructuración del empleo. Las Relación de puestos de Trabajo y la plantilla de plazas en especial. La primera debe establecer puestos-tipo con contenidos y perfiles norma-lizados y flexibles, teniendo en cuenta los diversos ámbitos funcionales de la organización administrativa. Respecto al segundo la ordenación de la estructura de categorías debe simplificar las mismas.

– Tener presente que el de la carrera constituye un terreno privilegiado para la negociación colectiva y la interlocución social en general. No se trata solamente de que el artículo 37.1.c del EBEp28 disponga que serán objeto de negociación «las normas que fijen los criterios generales en materia de [...] carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos», es que en organiza-ciones como los gobiernos locales, con elevada presencia de los colecti-vos laborales, se requiere una visión de conjunto a la hora de establecer las diversas carreras, lo que puede venir facilitado por la negociación colectiva conjunta instrumentada mediante las Mesas de Negociación co-mún, previstas en el artículo 36.3 para empleados públicos laborales y funcionarios, que ofrece amplias posibilidades, además de resultar reco-mendable para dar coherencia organizativa a la política de personal29. La negociación colectiva iría referida en este caso a la concreción de los di-versos sistemas: órganos técnicos encargados de su aplicación; planes de formación; baremos para la provisión; tipo de convocatorias, etc.

Traducir a términos prácticos las diversas posibilidades, lo que significa diferenciar los planes de carrera por la vía de los puestos (la carrera vertical o movilidad por la vía de los sistemas de provisión) y por la vía de las plazas (la clásica promoción interna).

A) DISEÑO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VÍA DE LOS pUESTOS DE TRABAJO

El adecuado diseño de la estructura de puestos de la Entidad es la base sobre que pivota la carrera vertical. Al respecto es conveniente partir de un dato ya

28 En sentido análogo a como preveía ya la Disposición Adicional 7ª del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General en materia de Ingreso, promoción profesional y provisión de puestos de Trabajo.

29 De hecho, tanto la fijación de la estructura de puestos como el sistema de ascensos pueden ser articu-lados no solamente mediante Convenio Colectivo, sino también mediante Acuerdo, tal y como reflejan los artículos 22.1 y 24.1 del Estatuto de los Trabajadores.


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apuntado: la inexistencia de una estructura, siquiera orientativa, de puestostipo. La consecuencia es una notable dosis de autonomía formal e imprecisión material. Aun habiendo sido derogado, el anexo II del RD 861/1986, puede no obstante servir de inspiración. O incluso otros anteriores (el anexo VI de la Orden de 25 de febrero de 1982) o la vigente Resolución de 20 de enero de 1989 para la Administración General del Estado.

El diseño de un plan de carreras basado en los puestos deberá basarse en los siguientes elementos:

1. El diseño de los puestostipo definidos de modo genérico y polivalente. A título de ejemplo los más comunes son: jefaturas (servicio, unidad, sección, negociado), técnicos (base y especializado; responsables de pro-grama; analistas), ayudantes (básicos y gestores) y categorías en el caso de las subescalas de Administración Especial (agente, oficial, inspector, intendente; encargado, maestro, oficial, ayudante, operario).

2. Definición de los grandes ámbitos sectoriales y familias profesionales de la Entidad Local: policía Local, personal de Oficios, función Técnica, función Administrativa, función Directiva, Servicios personales.

3. Estimación de los posibles itinerarios y trayectorias, el mapa de puestos, una vez establecidos los puestos y los ámbitos funcionales.

4. Identificación de los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridas por cada posición y qué plazas pueden optar a la misma. La normaliza-ción del perfil mediante los Requisitos de Desempeño a establecer en la RpT: Conocimientos Básicos (materias, procedimientos, herramientas, títulos específicos); Conocimientos Especializados (relevantes); Expe-riencia profesional (General y Específica en la función); Aptitudes (razo-namiento verbal, analítico, numérico o espacial) y Destrezas (competen-cias).

5. flexibilización de la estructura (aprovechando por ejemplo las posibili-dades que ofrece la adscripción indistinta consagrada en el artículo 15 de la Ley 30/84). Tal adscripción indistinta se materializa –en aquellos ca-sos en que sea posible– en las Escalas (General y Especial) y los Grupos o Subgrupos de clasificación.

6. plan de formación conectado a los perfiles de competencias de los pues-tos de trabajo, para hacer posible su desarrollo.

7. Y por último –y más relevante– el éxito de un plan de estas característi-cas requiere de un elemento de credibilidad: la convocatoria periódica y efectiva –anual– de las vacantes generadas, más que el reclutamiento externo indiscriminado, esto es, la realización de concursos de provisión de puestos de trabajo.


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B) DISEÑO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VÍA DE LAS pLAZAS

La promoción interna vertical es una herramienta de primer orden en mate-ria de desarrollo de recursos humanos. No obstante, debe ser objeto de sistema-tización, que, al igual que la basada en el puesto, es susceptible de basarse en cierta lógica organizativa, esto es, basada en ámbitos funcionales, áreas de ac-tividad o familias profesionales.

A título de ejemplo, algunos itinerarios de carrera posibles en las Entidades Locales, basados en el ascenso a plazas de superior categoría, son los siguientes30:

Ámbito funcional de Oficios31 (Electricistas, fontaneros y demás de Mantenimiento y Servicios públicos:

Escala de Administración Especial, Subescala de Servicios Especiales, Clase de Personal de Oficios)

– Ayudante/Operario (Otras Agrupaciones profesionales)

_– Oficial (Subgrupo C2)

_– Maestro/Encargado/Capataz (Subgrupo C1)

Ámbito funcional de la Profesión Administrativa(Escala de Administración General)

– Auxiliar Administrativo (Subgrupo C2)

_– Administrativo (Subgrupo C1)

_– Gestor (Subgrupo A2)

_– Técnico (Subgrupo A1)

(Debe contemplarse un itinerario de carrera posible, para Subalternos y Conser-jes, del antiguo Grupo E, para el paso al Subgrupo C2).

30 En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo C2 al C1, regulado específicamente, es co-mún a todas ellos.

31 El nomenclátor está tomado del artículo 175.2 del TRRL


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Ámbito funcional de Informática32

– Operadores de Informática, Grabadores (Subgrupo C2)

_– Técnicos de Sistemas Microinformáticos, Montaje y reparación de siste-

mas, Operación (Redes y Mantenimiento) (Subgrupo C1)

_– Técnicos Superiores de Administración de Bases de Datos, Gestión de

Sistemas, Desarrollo de Aplicaciones o Redes de Voz (Grupo B)

_– Ingenieros Técnicos en Informática de Sistemas y de Gestión (Subgrupo

A2)

_– Ingenieros Superiores Analistas de Sistemas y de Aplicaciones (Subgru-

po A1)PROMOCIÓN INTERNA HORIZONTAL

Supuestos en que cabe articular la antigua promoción interescalar serían los siguientes:

– promoción de funcionarios de los antiguos Grupos E de Administración Especial (Oficios)

_Al Grupo E de Administración General (Subalternos, Conserjes)

– promoción de funcionarios del Subgrupo C2 de Administración Especial (Servicios Especiales, Bomberos, policías)

_Al Subgrupo C2 de Administración General (Auxiliares)

– promoción de funcionarios del Subgrupo C1 de Administración Especial (Delineantes, Inspectores fiscales, Recaudadores, Informáticos)

_Al Subgrupo C1 de Administración General (Administrativos)

32 En general, éste ha sido un ámbito potenciado por la nueva formación profesional. Al respecto, el Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL) recoge un importante abanico de títulos de técnico (grupo C1) y técnicos superiores (grupo B)

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CONCEpTOS CLAVE

1. Componentes del rendimiento.2. Dirección de colaboradores.3. Valores y ética pública.4. Entrevista correctiva.5. Sistemas de Reconocimiento y política Disciplinaria.

El capítulo pretende en primer lugar que el gestor de recursos humanos se familiarice con los componentes y determinantes del rendimiento laboral, apreciando el papel de los mandos intermedios.

Seguidamente conocer los programas tendentes a favorecer el compromi-so y el desempeño adecuado del empleado público, tales como los códigos éticos o los sistemas de reconocimiento y sanción.

CApÍTULO 12

LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO


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1. LOS DETERMINANTES DEL RENDIMIENTO

Todo puesto de trabajo puede definirse en términos referidos a qué hay que conseguir y cómo hay que conseguirlo. Es decir, que su desempeño adecuado depende de los resultados que se consigan y del modo en que sean alcanzados, contemplando tanto los aspectos cuantitativos como los cualitativos. En este contexto, el rendimiento del empleado público depende, en primer lugar, de que éste disponga de los conocimientos que exige el puesto de trabajo (que sepa), de que cuente con las destrezas y aptitudes apropiadas (que pueda) y de que quiera (motivación).

pero esta perspectiva es insuficiente para afrontar las cuestiones del desem-peño profesional. De nada sirve intervenir sobre los qués sino se trabajan los porqués. Es decir, que no basta con abordar las cuestiones instrumentales, sino que conviene definir su fundamentación axiológica. La conducta del empleado público –por decirlo en términos weberianos– no depende únicamente de su racionalidad con arreglo a fines, sino también con arreglo a valores, cuestión esta que ha sido objeto de una creciente atención en las reformas de la gestión de personal en los sistemas administrativos contemporáneos.

Al mismo tiempo es conveniente tener presente que el rendimiento de una persona en el trabajo no depende solamente de variables individuales por así decir. El contexto grupal donde presta sus servicios resulta relevante. De ahí que junto a los valores como una de las claves del comportamiento resulte con-veniente atender a su cristalización social, la cultura organizativa. Este esque-ma –capacidades, motivación, valores y cultura– es el que guía los esquemas de mejora en materia de rendimiento.

Como se vio en el capítulo primero, la gestión de recursos humanos tiene dos grandes ámbitos. Uno de alcance global, objeto de políticas corporativas, la gestión de personal, responsabilidad de la unidad de recursos humanos. Y otro más modesto pero crítico, responsabilidad de los gestores y responsables de las unidades de línea. La gestión del rendimiento es justamente el objeto privile-giado de la dirección de personas que efectúan los mandos intermedios en las organizaciones públicas. El departamento de recursos humanos debe gestionar el marco institucional, pero la verdadera motivación solamente tiene lugar en los espacios de interacción personal que constituyen las unidades administrati-vas, que bien pueden convertirse en microclimas que favorezcan el compromi-so o lo desincentiven.

Nos hallamos sin embargo ante uno de los ámbitos más potentes para mo-dernizar la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, más baratos en términos de costes. paradójicamente es el terreno más descuidado. La ges-tión del rendimiento (y entre ellos uno de sus ámbitos la evaluación del desem-peño) está llamada a desempeñar un papel más relevante en las políticas muni-cipales de personal. No obstante, es una vertiente que exige importantes capacidades internas, tanto en recursos técnicos especializados como de lide-


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razgo. Se requiere, cuando menos, clarificar lo que se espera de los puestos de trabajo, de su aportación, haber sentado las bases de una política retributiva internamente equitativa y disponer de unos directivos formados para motivar a sus colaboradores y evaluar su contribución. La evaluación del desempeño, como técnica potenciada por el EBEp será tratada en otro capítulo de modo monográfico. En éste, centrado en las políticas básicas, se abordarán algunos elementos imprescindibles: cómo perfeccionar su gestión desde el punto de vista de los mandos intermedios y en especial la cuestión de los valores y la política disciplinaria.

2. DIRECCIÓN DE PERSONAS

Es usual a la hora de describir las organizaciones emplear el esquema de análisis sugerido por Mintzberg (1987). Así, en una organización formal encon-tramos diversos componentes. El ápice estratégico, que define la misión de la organización y atiende los intereses de ésta con el entorno; el núcleo de operaciones, productor material de las operaciones y servicios y, en la parte que aquí interesa, la denominada línea media, esto es, el ámbito de autoridad formal que vincula las decisiones estratégicas del primer nivel de dirección y el espacio de su materialización. Son los llamados habitualmente mandos intermedios y, en la esfera municipal, cabría englobar a los directivos y jefes administrativos (de servicio, sección, coordinadores, etc.) cuyo rol consiste, justamente, en concen-trarse en que las cosas se hagan conforme está previsto; centrados en producir resultados mediante las personas (Drucker, 1989).

Su relevancia en la gestión de recursos humanos radica justamente en esto: en que la gestión del desempeño individual solamente es creíble si la organiza-ción dispone de jefes capacitados para afrontar las complejidades derivadas de las relaciones humanas. La integración individuo-organización, el alineamiento de sus objetivos con la institución solamente puede tener lugar en el ámbito social de la unidad o servicio. El compromiso es efectivo mediante una gestión de proximidad, creando entornos de alto rendimiento, algo que solamente puede conseguirse mediante una línea media consciente de su responsabilidad y capacitada para dirigir personas.

LA DIRECCIÓN DE COLABORADORES

Todo responsable de una unidad administrativa tiene dos cometidos funda-mentales, consistentes en dirigir la tarea de la unidad y dirigir a las pERSO-NAS. ¿Cómo afrontar ambas funciones? En lo que atañe a la dirección de la tarea del modo siguiente:

1. Definiendo y estableciendo participativamente el rumbo de su Unidad, sus aportes a la organización, sus resultados: la misión, ¿cuál es la razón


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de ser de la misma, su propósito? ¿Se cumplen las expectativas de los clientes internos o externos? ¿qué nos exigen? ¿cuáles son los productos o servicios?, ¿qué es necesario revisar?, ¿cuáles son los parámetros de éxito?

2. Materializar esa misión en una serie de áreas de resultados clave, líneas u objetivos estratégicos y elaborando a continuación los planes operati-vos de acción, controlando su ejecución y las eventuales desviaciones, lo que requiere diseñar los sistemas de información, los indicadores y me-dios de control pertinentes.

por otra parte, dirigir a las personas requiere una herramienta diferente: tra-tarlos como integrantes de un equipo, esto es, un pequeño número de personas con habilidades que se complementan comprometidas con un propósito, unos objetivos y un enfoque comunes de los que se hacen mutuamente responsables (Katzenbach y Smith, 2004), lo que aconseja fomentar el sentido de pertenencia de la unidad, atender a su motivación y gestionar los mecanismos de comunica-ción y resolución de conflictos.

Como es sabido, el adecuado desarrollo de un equipo depende tanto de las dimensiones interpersonales (confianza mutua, comunicación, apoyo mutuo) como de la claridad de los objetivos o del control ejercido. Al respecto, no hay recetarios contundentes que orienten la práctica de la dirección de personas más allá de un enfoque contingente (atento al contexto organizativo) que se plasma en un comportamiento directivo con mayor o menor control y supervisión del grupo, con más o menos autonomía y delegación, a adoptar en función de va-riables fundamentales, tales como el grado de estructuración de las tareas (más o menos estandarizadas, prefijadas, su libertad) el grado de madurez de los colaboradores (su capacidad de autonomía, nivel de formación e integración) y la propia posición del jefe (mayor o menor fortaleza) (Engel y Riedmann, 1987:109).

En ámbitos como los servicios públicos donde las personas son el elemento fundamental de su prestación, éstas constituyen el atributo diferencial en la percepción de la calidad entregada a la ciudadanía. Un jefe atento a los resulta-dos y a los individuos debe plantearse resolver las cuestiones básicas que desde una perspectiva psicosocial, surgen en la relación profesional por cuenta ajena y que solamente pueden afrontarse desde el diálogo periódico:

1. Clarificar las funciones y cometidos, los roles, no solamente en términos formales: qué hay que hacer y cuándo; cuáles son las expectativas en relación con la tarea del colaborador y los estándares acerca de los cuales se va a evaluar (lo que se relaciona con las necesidades individuales de seguridad y de ausencia de incertidumbre).

2. proporcionar retroalimentación suficiente (feedback) acerca de los resul-tados de la tarea y los ámbitos posibles de mejora (relacionado con la necesidad individual de autorrealización y logro).


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3. Orientar al colaborador acerca de las posibilidades e itinerarios de pro-greso y desarrollo y sus áreas de mejora (que atañe a las necesidades de reconocimiento y progreso).

El dato de partida en la dirección de personas es la complejidad inherente del ser humano: no se mandan personas, sino que se dirige hacia objetivos a individuos autónomos que se gobiernan a sí mismos. De ahí que resulte funda-mental para el jefe conocer las necesidades concretas de cada integrante del equipo: ¿necesidades de logro o autorrealización, de reconocimiento?, ¿seguri-dad y estabilidad?, ¿económicas?, ¿de promoción y mejora?, ¿afiliativas o de pertenencia?. Las necesidades satisfechas no motivan. finalmente, otra varia-ble a tener en cuenta saber que el mejor motivador lo constituye la identifica-ción del individuo con la tarea y con la propia organización, de ahí la conve-niencia del encaje persona-tarea.

CÓMO ABORDAR LOS pROBLEMAS DEL RENDIMIENTO INDIVIDUAL

Sistemas y procedimientos más o menos formalizados no evitan la aparición eventual de problemas relacionados con un desempeño deficiente del emplea-do. ¿Qué hacer entonces? Dejando de lado el fenómeno conocido de los poor performers (Lovrich, 1989) y el papel que juegan las diferencias individuales, lo relevante es tener en cuenta que las técnicas de intervención variarán según la naturaleza del problema (capacidad o incapacidad; voluntad de mejora o no): desde la formación y la orientación y el consejo individualizado, hasta la san-ción disciplinaria.

para el jefe administrativo que deba afrontar un problema de rendimiento insuficiente se recomienda antes que nada que éste se plantee en primer lugar la naturaleza del problema de rendimiento, comprobar sus causas. ¿Es debido a una formación insuficiente, de desconocimiento de técnicas? ¿A falta de habili-dades o destrezas requeridas? ¿O es un problema de voluntad, de actitudes? ¿Sabe el empleado lo que se espera de él? ¿Se le ha advertido con anterioridad?

Determinada la necesidad de incidir sobre un rendimiento insuficiente es conveniente que el primer paso consista en una entrevista jefe-colaborador, lo que se conoce como el empleo de la entrevista disciplinaria. Al respecto, la misma se efectúa conforme al siguiente esquema:

1. preparar la entrevista con antelación; justificar y buscar evidencias de mal rendimiento, si cabe, documentales, anticipando la argumentación a emplear.

2. Conducir la entrevista focalizándola sobre las conductas y comportamien-tos disfuncionales, evitando críticas o descalificaciones personales hacia el empleado, al que como es obvio se le permitirá defenderse al respecto.


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3. Acordar conjuntamente una serie de acciones de mejora y un plazo con-creto para su implantación, así como los eventuales criterios de evalua-ción.

4. Documentar por parte del mando.

5. La entrevista y comprobar la ejecución de los cambios acordados.

3. VALORES Y DESEMPEÑO PROFESIONAL: LA ÉTICA ADMINISTRATIVA

La Administración pública, visto su diseño constitucional (el servicio a los intereses generales) y su configuración administrativa (la neutralidad política), tiene una finalidad instrumental: el servicio al interés público, que constituye su razón de ser. El hecho de que las instituciones públicas sean formaciones sociales complejas, servidas por personas con sus propios intereses y agendas conlleva, de modo lógico, cierta tensión entre los intereses comunes y los inte-reses personales de los miembros de la organización. función de la gestión de recursos humanos como actividad técnica especializada es mantener esa diso-nancia de intereses dentro de los márgenes de lo tolerable, encauzando y conci-liando esos intereses, alineando a los miembros de la organización con los fines de ésta.

Es notoria, sin embargo, en las organizaciones públicas contemporáneas, la vigencia de fenómenos que algunos autores actuales (Sánchez Morón, 1996) han calificado como relajación de las conductas éticas y de compromiso con el servicio público, fenómeno no actual, y que ya autores como García de Enterría (1999 [1961]) habían puesto tempranamente de relieve: el predominio de los intereses personales de la burocracia o sus grupos organizados en detrimento de los fines institucionales, desplazados ya por los primeros. La identificación con la organización ha dado paso al empleo como propiedad, como nicho, por em-plear la terminología de Nieto, produciéndose así un cierto desplazamiento de fines, y convirtiéndose algunas organizaciones públicas en lo que Etkin (1997) ha denominado como sistemas perversos, en las cuales el predominio del inte-rés privado sobre el público produce un cambio de lógica administrativa, que pasa de lo general a lo particular.

Es en este contexto donde se produce, en buena medida impulsada por orga-nizaciones internacionales como la OCDE33 lo que sociólogos como Beltrán han denominado el giro deontológico (1997:63) en la formación de los emplea-dos públicos. Una corriente ya anticipada por acontecimientos como la publica-ción del Informe Nolan, impulsado por el gobierno británico y referido a los

33 OCDE: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice. 1996; Principles for managing ethics in the Public Service. OECD Recommendation. (pUMA policy Brief No. 4. May 1998); Building Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries (pUMA policy Brief No. 7. September 2000).


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estándares de conducta en la vida pública, que al decir del propio García de Enterría (2000), ha supuesto una verdadera revolución en las Administraciones europeas, equiparable a la que supuso en 1854 la instauración del principio de mérito en la función pública en Gran Bretaña, rearme articulado como respues-ta a la emergencia de prácticas corruptas en las instituciones públicas que se creían desterradas.

El impulso de políticas de fortalecimiento ético en la función pública no supone otra cosa que el recuerdo del interés general en la actuación administra-tiva, la instauración de valores de servicio público, de orientaciones de conduc-ta que guíen a los funcionarios, en especial ante situaciones de discrecionalidad, ante dilemas morales o mandatos de actuación no claramente especificados, susceptibles de corruptelas, de favorecimiento de intereses particulares.

En estas circunstancias, la Ética Administrativa, como ética aplicada, como orientación de la conducta práctica de los funcionarios públicos en su interac-ción social, juega un papel relevante, procurando la difusión y la internaliza-ción de valores, definidos por Villoria (2000:40) como las concepciones explícitas o implícitas de los individuos y grupos, de lo deseable, los cuales influyen en la selección de los fines, modos y medios de la acción. Es decir, la ética como disciplina que provee de juicios morales sobre lo socialmente deseable, que constituye en definitiva el fundamento moral de la conducta pública, al atender a los aspectos normativos de la misma.

Así las cosas, ¿cuáles son los valores propuestos para su promoción en las instituciones administrativas? El Informe de la Comisión para el estudio y pre-paración del Estatuto Básico del Empleado público (2005:207) proponía los siguientes: la protección del interés público de acuerdo con el ordenamiento jurídico, la lealtad institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad y honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa, dili-gencia y receptividad, la responsabilidad y transparencia, así como la confiden-cialidad cuando proceda, recogiendo así tanto valores constitucionales referi-dos a la imparcialidad del servicio público como a la eficacia en su prestación. El capítulo VI del Título III ha explicitado finalmente, en sus artículos 52, 53 y 54 el Código de Conducta de los empleados públicos, aplicable tanto al perso-nal funcionario como laboral, fijando por fin los referentes éticos y conductua-les del servicio público, colocando en lugar destacado el servicio a los intereses generales, la actuación objetiva y el servicio al ciudadano.

El cultivo de valores, además de su conveniencia político-administrativa tiene también ventajas organizativas, ya que éstos juegan un triple papel en la gestión del personal público:

1. Constituyen un medio de coordinación de tipo no jerárquico: lo que el derecho público suele denominar como principio jerárquico no es otra cosa que lo que en términos organizativos se conoce como la supervisión directa. Su virtualidad estriba en su papel como medio de coordinación


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organizativa, junto a la normalización de las habilidades, de los procedimientos operativos o de los resultados, excepción hecha de medios infor-males de coordinación (la adaptación mutua) (Mintzberg, 1987:27). Los valores como medio de coordinación constituyen la ideología de la organización: su sistema de creencias, compartidas por todos sus miembros y que goza de un patente poder de unificación organizacional al otorgar a los individuos su sentido de misión, posibilitando integrar los objetivos individuales y los de la organización (Mintzberg, 1992:182).

2. Hacen posible la eficacia de los mecanismos disciplinarios: el éxito or-ganizativo en la aplicación de los mecanismos de exigencia de la respon-sabilidad disciplinaria, de cumplimiento de los deberes, reside, además de la construcción de los sistemas organizativos que la hagan posible, en construir un sistema social que legitime tal exigencia de responsabilidad, que rechace las conductas incumplidoras de los deberes funcionariales, que no encubra o tolere tales conductas indeseables. Ya nos recuerda Alejandro Nieto que son las relaciones personales las que verdaderamen-te explican la ineficacia de los procedimientos sancionadores, siendo éste uno de los ámbitos más necesitados de intervención.

3. Los valores motivan: en un artículo seminal, al que se hizo referencia en el primer capítulo, dos politólogos norteamericanos (perry y Wise, 1990) definieron la Motivación de Servicio Público (MSP) y sus implicaciones en orden a estimular y dirigir la conducta profesional. A partir de este constructo, se ha encontrado una relación positiva entre la MSp y el de-sempeño profesional del servidor público. Es decir, no motivan tan sólo los incentivos económicos para una eficaz actuación en la función públi-ca profesional, sino que explican el comportamiento individual otras va-riables tales como la identificación con el servicio público concreto, la posibilidad de jugar un papel relevante en el mismo (rational motives); el deseo de servir al interés público, o ayudar en la consecución de la equi-dad social (normbased motives) o motivos de patriotismo (que conviene situar en el contexto anglosajón) (affective motives).

Una vez evidenciada su conveniencia, los mecanismos de intervención en la materia, lo que la OCDE denomina la infraestructura ética, son los siguientes:

– programas de formación y socialización en valores de servicio público, tanto de actualización como de ingreso en el empleo público.

– Institucionalizar los comportamientos éticos, plasmar estas actitudes en rutinas organizacionales (Villoria, 2000:111), favoreciendo conductas en los directivos susceptibles de ser emuladas por el resto de funcionarios.

– Conectando las políticas de recursos humanos (ingreso, carrera y retribu-ción) con los aspectos éticos, asegurando su vigencia mediante reglas or-ganizativas.


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– Creando instancias de participación social en la materia que otorguen voz (Hirschman, 1977), tanto para ciudadanos, como para los propios em-pleados municipales: Consejos Éticos.

– Y, sobre todo, elaborando participativamente Códigos Éticos, o de Con-ducta, conceptuados como una oportunidad para clarificar los valores ins-titucionales, medio escrito que refleja los estándares idóneos de conducta ante temas o situaciones específicas, susceptibles de conflicto moral o de amplios márgenes de decisión.

4. LA GESTIÓN ORGANIZATIVA DEL RENDIMIENTO

Otros programas destinados a favorecer el desempeño profesional son los basados en las estrategias que proporcionan referentes, como los basados en la gestión del reconocimiento, esto es, premios y menciones destinados a emplea-dos sobresalientes (refuerzos positivos del comportamiento) y, vistos desde una óptica de gestión, los sistemas disciplinarios, cuya relevancia en el terreno or-ganizativo la propia jurisprudencia se ha encargado de destacar, más allá de sus aspectos meramente jurídicos.

SISTEMAS DE RECONOCIMIENTO

El objetivo del sistema no es solamente individual, premiar comportamien-tos laborales sobresalientes, sino social, ya que hace posible la emulación de las conductas excelentes, la deseabilidad de las mismas.

La conducta objetivo a promocionar sería aquella propiamente excelente (la que compite consigo mismo para ofrecer un buen producto profesional (Martí-nez Bargueño ,1997); se trata de promover el altruismo (la asunción del interés común), el compromiso con el servicio público y, sobre todo, el desempeño profesional eficaz. A título de ejemplo supuestos susceptibles de ser reconoci-dos serían:

– Comportamientos puntuales extraordinarios: supuestos de especial dedi-cación temporal (planes o proyectos puntuales, compromisos institucio-nales, situaciones de emergencia,...).

– La consecución de logros individuales y colectivos, de resultados. Ya sea mediante sistemas formales de dirección por objetivos, programación o control de gestión, como no formales (proyectos).

– La consecución de niveles elevados en baremos o módulos de rendimien-to administrativo, previamente definidos.

– Las aportaciones y propuestas de mejora: participación significativa en iniciativas y sugerencias, así como en proyectos de calidad.


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– La vinculación a la institución, premiando la antigüedad sin mácula algu-na en la hoja de servicios.

– Actuaciones de alto contenido ético: dilemas profesionales resueltos con base en criterios morales, denuncias de comportamientos irregulares, etc.

Los medios de reconocimiento pueden ser tanto económicos, como no económicos. por lo que respecta a los primeros pueden adoptar la forma de:

a) Incentivos puntuales de productividad (éste podría ser un criterio de otorgamiento del complemento, de acuerdo con los arts. 23.3. c LMRfp y 5º RD 861/86 de 25 de abril).

b) Consolidación del Grado personal. Hay que tener en cuenta que un me-dio de consolidación del mismo puede constituirlo la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen [...] en el ámbito de sus competencias, por [...] el Pleno de las Corporaciones Locales (art. 20.1 f de la LMRfp).

c) Becas de formación de interés compartido, para la institución y el funcio-nario, tales como cursos de postrado y gestión pública, informática, etc.

d) Tiempo para la formación.

Como premios de contenido directa o indirectamente no económicos, pue-den sugerirse los siguientes:

a) Títulos tales como diplomas de servicios distinguidos, títulos honorí-ficos.

b) Menciones especiales a comportamientos concretos.

c) Condecoraciones y honores: medallas, cruces, etc.

d) felicitaciones personalizadas, emitidas por los órganos municipales (Al-calde-presidente, Junta de Gobierno, pleno).

e) Anotación de los comportamientos en la hoja de servicios del funcio-nario.

f) Adoptar los premios expresamente como mérito en los concursos de pro-visión de puestos de trabajo en la Entidad Local.

Desde una perspectiva de gestión, es conveniente la difusión y publicidad de estos premios, su ritualización, como medio para proclamar y difundir valores de servicio público, contando con la comunicación interna para esta finalidad (boletines internos, circulares). Ya en la perspectiva de dignificar la función pública y proveer sentido de pertenencia, queda por señalar el elevado potencial de esta técnica de bajo coste, si además se otorga en actos tales como Día del funcionario, de la policía Local, de la Constitución del Estatuto de Autonomía o similar, tan desaprovechados actualmente.


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5. LA EFICACIA DEL SISTEMA DISCIPLINARIO

por último, es conveniente abordar un aspecto no menos relevante cuando de introducir la estrategia de las consecuencias (Osborne y plastrik, 1998) en materia de rendimiento se trata: el referido a la eficacia o, mejor, ineficacia, del sistema disciplinario, situación reconocida por el propio Informe de la Comi-sión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado público, al referirse a este ámbito como excesivamente garantista cuestionando su efectiva aplicación práctica (2005:218).

¿por qué no funciona habitualmente el sistema disciplinario en las Entida-des Locales? ¿por qué es tan anecdótico el procedimiento de exigencia de res-ponsabilidades profesionales? Un planteamiento es considerar que la eficacia de los mecanismos disciplinarios debe abordarse desde dos planos complemen-tarios:

– El organizativo. La sanción es la consecuencia de una conducta negativa, de un incumplimiento de un deber previamente tasado. La gestión com-plementa siempre lo jurídico, también en el terreno disciplinario. El puni-tivo no es siempre el único medio. Herramientas como la disciplina positiva (el acuerdo socialmente consensuado sobre las reglas aplicables) en materias tales como, por ejemplo, el margen de tolerancia en horarios, justificación y control de ausencias, pueden ofrecer un resultado prome-tedor. Sin olvidar el diseño de sistemas de seguimiento de temas poco abordados como el absentismo o el tiempo de trabajo.

– El jurídico, o procedimental. Referido a los aspectos de tramitación que garantizan una gestión eficaz de los procesos sancionadores. Como es sabido, gozamos de un derecho disciplinario en la función pública, dog-máticamente, de raíz cuasi penal, válido muy probablemente para prote-ger el interés público de comportamientos indignos, pero poco funcional cuando se trata de gestionar el desempeño profesional.

pOR QUÉ fALLAN LOS pROCEDIMIENTOS DISCIpLINARIOS

Un repaso somero de los pronunciamientos judiciales en la materia revela como causas habituales de anulación de los expedientes sancionadores incoa-dos a los empleados públicos los siguientes:

a) Una deficiente calificación de las infracciones disciplinarias, de aplica-ción de los tipos sancionadores, la tipificación, importantísima en el ám-bito disciplinario, es entendida como «[…] actividad jurídica que exige como presupuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tipo predeterminado legalmente como falta […]» (STS, 23 de mayo de 1989), en su doble manifestación formal y material (STC 219/1989 de 21 de diciembre), que recuerda la imposibilidad de recurrir al procedimiento


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sancionador sin conocer previamente la depuración que de cada tipo in-fractor haya hecho la jurisprudencia (algo especialmente relevante, por ejemplo, en los tipos sancionadores referidos a la jornada de trabajo, el rendimiento o el incumplimiento de las órdenes).

b) Una notable desproporción en la elección de las sanciones a imponer. O lo que es lo mismo, la falta de proporcionalidad entre los hechos, las circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes y la sanción determi-nada. Como recuerda el Tribunal Supremo, «[…] la aplicación de la san-ción no supone una libérrima potestad de la Administración para la elec-ción de la sanción a imponer […] pues esa discrecionalidad ha de estar presidida, operando como corrector de la misma, por la necesaria aplica-ción del principio de proporcionalidad.» (Sentencia de 21 de febrero de 1992). Resulta necesario tener presente en cada caso las circunstancias concurrentes (STS 3 de mayo de 2000), de modo que se garantice la de-bida individualización de la sanción (STS de 22 de abril de 1992). Como con socarronería cuenta Nieto (1984), lo anecdótico de lo disciplinario conduce a que, cuando por fin la Administración se decide a iniciar el expediente, se decida a hacérsela pagar al funcionario todas juntas. Cla-ro, que la contencioso-administrativa como jurisdicción revisora no sue-le estar al tanto de estas interioridades organizativas.

c) pero es que, además, se detecta un déficit de profesionalización en ma-teria disciplinaria. Si, como resulta obvio, lo disciplinario participa de esa especie de lógica penal es manifiesto el carácter rituario, de trámi-te, de la mayor parte de los expedientes disciplinarios, en detrimento de lo que debe constituir el centro del mismo: la fase probatoria o instruc-tora.

LA SANCIÓN pOR fALTA LEVE

La ausencia de formulismo no significa ausencia de procedimiento, ni que no resulte necesaria la tramitación de un expediente administrativo por suma-rio que éste sea, para establecer la fuerza probatoria de la falta imputada, bien que como único paso imprescindible se establezca la verificación del trámite de audiencia, por lo que resulta de aplicación a este respecto la LRJAp y pAC. Es obvio que no se establecen los trámites del expediente disciplinario (nombramiento de instructor y secretario; fase probatoria y pliego de cargos, etc.). La imposición de sanciones de plano vulnera el artículo 24 de la Cons-titución, lo que requiere la tramitación de un mínimo procedimiento adminis-trativo (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 17 de julio de 1986. RA 4.440).

Desde el punto de vista de su falta de ritualismo es un medio muy relevante cuya adopción temprana facilita a la Administración la corrección de conductas


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disfuncionales en materia de desempeño profesional y garantizar su eficacia en la prestación de servicios y el comportamiento ético. Algunas Comunidades Autónomas contemplan la posibilidad de suspensión de empleo y sueldo en este tipo de sanciones (Cataluña, Reglamento de personal de las Entidades Lo-cales, Decreto 214/1990 o Comunidad Valenciana, para los Cuerpos de policía Local, Norma-Marco de 2003).

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CONCEpTOS CLAVE

1. Sindicatos y Secciones Sindicales.2. Negociación de condiciones de trabajo: principios de la negociación co-

lectiva pública.3. Tratamiento de temas específicos en los Acuerdos y pactos: tiempo de

trabajo, derechos sindicales, ayudas sociales, aplicación de las retribucio-nes, formación y promoción profesional y Seguridad y Salud Laboral.

4. Opinión pública interna: Comunicación descendente y comunicación as-cendente.

OBJETIVOS:

Este capítulo tiene como:• posibilitar al gestor de recursos humanos, a partir del conocimiento del

marco normativo establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatu-to Básico del Empleado público, el planteamiento de estrategias de mejora en materia de negociación colectiva que redunden en Acuerdos y pactos beneficiosos para el interés público.

• facilitar la elaboración de planes de comunicación interna que favorezcan tanto la identificación del empleado público con la organización como la anticipación de eventuales temas de conflicto interno.

CApÍTULO 13

GESTIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES


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1. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: DOS PROBLEMAS Y UN RESULTADO

El fenómeno de la negociación colectiva dentro de las relaciones laborales en las Administraciones públicas de los países democráticos emerge en los años 60 y 70. Si bien se ha argumentado su menor impacto en sistemas de fun-ción pública basados en un modelo estatutario como el nuestro (Del Rey, 1986), conviene matizar esta afirmación, al menos para la Administración Local. La presencia del empleo laboral en un porcentaje muy relevante, una mayor pre-sencia de sindicatos de clase y una mayor visibilidad del conflicto, han traído como consecuencia una relevante importancia de las prácticas de negociación colectiva en el plano de los hechos, fenómeno ya anticipado desde la transición local, como se indicó en la segunda parte.

Sea como fuere la gestión de personal público constata hoy día la emergen-cia de un actor relevante, el sindicato, de su proyección organizativa en el centro de trabajo, la sección sindical, y de un fenómeno de contractualización creciente de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, todo lo cual pone en crisis el dogma de la relación estatutaria como fuente de la relación de servicios del funcionario. Al decir de Sánchez Morón (1996:60 y 226) la relación especial de sujeción, propia del funcionario, pierde fuerza al conside-rarlo como ciudadano y trabajador en sentido material, sin más limitaciones que las que se deriven de las necesidades de la Administración. El obstáculo dogmático (Roqueta Buj, 1996:43) que supone la teoría estatutaria, preserva-da por la primera jurisprudencia constitucional (STC 57/82) es hoy mucho más matizado.

En esta materia, tal como un estudio de la OCDE (2004) pone de manifiesto, los Estados adoptan tres soluciones posibles: importar miméticamente las prác-ticas del sector privado procediendo a la negociación de convenios colectivos; limitar los derechos de negociación de los funcionarios o, finalmente, inspirarse en el modelo de negociación colectiva de tipo empresarial, si bien con limita-ciones tendentes a matizar esta visión. Este último modelo es el vigente en la Administración Local. Hay que dar entrada en la gestión pública de recursos humanos a la negociación colectiva, muy especialmente tras el impulso opera-do por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp). Lo que no es posible es fundar esa negociación en el modo laboral. Las peculiaridades de lo público –la prestación de servicios públicos de interés general en ausencia de competencia– lo impiden.

En el orden práctico, el título de este epígrafe se justifica por el frecuente callejón sin salida al que se halla abocada la negociación colectiva en el ámbito local. De un lado, y como una rocosa y contundente jurisprudencia, se ha encar-gado de reiterar el carácter estatutario de la relación funcionarial, su característica pormenorización, rigidez y uniformidad, impiden las prácticas convencio-nales de tipo industrialista, en especial aquellas tendentes a ampliar los derechos


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reconocidos por las normas o a importar principios del derecho laboral, tales como los de norma mínima o norma más favorable34.

De otro lado, el problema no es ya específicamente jurídico, sino político-administrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas corporaciones locales. La naturaleza política de los gestores, su búsqueda casi obsesiva del consenso, su racionalidad política en detrimento de la económica y la poca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o más claramente a renunciar a formular la propia tabla reivindicativa de la institución. Como recuerda Mosher (1999:831), los poderes y las armas de los sindicatos del sector público son básicamente políticos, no económicos.

En conclusión, puede decirse que en la realidad, tanto la construcción dog-mática del empleo público como la restrictiva lectura jurisprudencial en la in-terpretación de los acuerdos finalizados, como la poca profesionalidad de los gobiernos locales a la hora de afrontar una interlocución seria y responsable en materia de relaciones laborales, colocan a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo en un callejón sin salida, conduciendo cada vez más a la negociación colectiva municipal hacia un resultado: el desbordamiento como práctica habitual, la dificultad de encajar los contenidos reales de lo negociado en el estrecho marco de la legislación administrativa, bajo el atento marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonómicas y tribu-nales de lo contencioso-administrativo.

Lo cierto es que evitando posiciones maximalistas (ni el empleo público del siglo XXI proscribe las prácticas convencionales, ni es posible negociar con visión de confrontación, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones prometedoras como son los pactos y Acuerdos para acordar el marco de desen-volvimiento de la política de personal de la institución.

2. EL MODELO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA PÚBLICA Y SUS ESTRATEGIAS DE MEJORA

El marco jurídico de los procesos de participación de los funcionarios loca-les en la materia procede de diversas fuentes reguladoras: de un lado, el artícu-lo 95 de la LBRL dispone que su regulación será la establecida, con carácter general, para todas las Administraciones públicas. Junto a esta norma se en-cuentran las referencias de los artículos 2, 6.c y 8 de la Ley 11/1985, de 2 de agosto, Orgánica de Libertad Sindical (LOLS), que configuran el modelo sindicalizado de participación al que luego se hará referencia y, muy especialmente

34 Alguna Jurisprudencia contencioso-administrativa resulta especialmente ilustrativa. por ejemplo: Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993; 30 de octubre de 1995; 25 de junio de 2001 (Social); 21 de marzo de 2002.


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la norma rectora en la materia, los artículos 31 a 38 del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp) y que definen la negociación colectiva como «el derecho a negociar la determinación de las condiciones de trabajo de los em-pleados de la Administración pública» (art. 31.2.a). Completan el marco nor-mativo diversas normas internacionales firmadas por España: los Convenios 151, 87, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo.

El EBEp supone un refuerzo importante de esta institución jurídica y de un deseo deliberado de democratizar las relaciones laborales en el sector público. Las novedades principales se cifran en: a) El refuerzo de los contenidos nego-ciales y b) El perfeccionamiento técnico de algunos aspectos de procedimiento o de legitimación negocial.

Como antecedentes inmediatos hay que tener en cuenta la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de tra-bajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas (LORAp). La LORAp configuró unos específicos órganos de representación, los Delegados y Juntas de personal, elegidos por los propios funcionarios, en número variable conforme a una escala numérica según el número de funcionarios. Esta fórmula –que continúa vigente en el EBEp, artículos 39 a 44– ha dado pie a que en la Administración los funcionarios cuenten, de modo análogo al sector priva-do, con el llamado doble canal de representación: el unitario, o elegido democrá-ticamente entre los funcionarios y el sindical, en forma de secciones sindicales. En lo que respecta al personal laboral la estructura es similar: Delegados de per-sonal y Comité de Empresa por un lado y Secciones Sindicales por otro.

El expuesto es el marco normativo. Ahora bien, como recuerda la doctrina (Del Rey, Luque, 1997) no basta con la normativa para entender el marco vi-gente hoy día en la materia. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, muy especialmente la generada en los años 1994 y 1995, es la clave en la con-figuración del modelo de negociación funcionarial.

Adoptando un enfoque descriptivo puede sintetizarse el modelo a partir de los siguientes rasgos, teniendo en cuenta que dado el protagonismo que el EBEp ha otorgado a la negociación conjunta para funcionarios y laborales, la descrip-ción va a efectuarse con referencia al personal funcionario35:

A) QUIÉN NEGOCIA: LOS SUJETOS LEGITIMADOS

por la parte social –en lo que a funcionarios se refiere– la capacidad de ne-gociación colectiva de las condiciones de trabajo reside, a tenor del artículo

35 La negociación colectiva del personal laboral se contempla en el Título III del Estatuto de los Traba-jadores, artículos 82 a 92. Mediante la figura de los Convenios Colectivos «[...] Los trabajadores y empresa-rios regulan las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrán regular la paz laboral a través de las obligaciones que se pacten» (artículo 82.2). A efectos de negociación, el personal laboral de una Enti-dad Local se encuadraría en la modalidad del Convenio de «ámbito empresarial».


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33.1 del EBEp, en las organizaciones sindicales más representativas, figura prevista en la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 1985. Es éste un rasgo pe-culiar. A diferencia de lo que ocurre con el personal Laboral no es el Comité de Empresa el que negocia, sino las secciones sindicales de los sindicatos recono-cidos como más representativos (aquellos que hayan obtenido en la elecciones sindicales al menos el 15 por cien de los delegados o, en el ámbito específico, el 10 por ciento de los miembros de la Junta de personal). En estos órganos, no en los electivos, es donde reside la capacidad de interlocución.

por la parte administrativa están legitimados los representantes de la respecti-va Administración pública. A este respecto reviste interés la posibilidad de encar-gar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a órganos, creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica (art. 33.2). Es una cuestión que debería solucionar una cuestión pendiente: la profesionalización de la negocia-ción, que conjuntamente con la legitimación negocial reconocida a las asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de ámbito supramunicipal (art. 34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prácticas convencionales situa-das extramuros de la legalidad por la vía de la asunción de compromisos de efi-cacia general, reforzado por la plasmación de un concepto tomado del derecho laboral: la posibilidad, para una institución pública, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del territorio de una Comunidad Autónoma o al alcanza-do en un ámbito supramunicipal (art. 34.2, último párrafo).

B) DÓNDE SE NEGOCIA: áMBITOS

El ámbito de la negociación tras el EBEp continúa siendo la Mesa de Negociación (artículos 34 y 35), reforzada por una Mesa «General» para todas las Administraciones públicas y por el reconocimiento de la posibilidad de nego-ciación de materias comunes para funcionarios y laborales (art. 36.3), posibili-dad ya anticipada por la Ley 21/2006.

En este caso puede hablarse de una auténtica mutación del diseño inicial-mente previsto por el legislador. La misma consiste en la relevancia concedida por el Tribunal Supremo a las Mesas Generales de Negociación, frente a las Secciones Sindicales de los sindicatos calificados como más representativos (artículos 6.3.c, 8.2.b y 2.2.b de la Ley Orgánica de Libertad Sindical). No son los sindicatos, sino las Mesas Generales de Negociación, calificadas como órganos estables, las depositarias del derecho. Es ésta una construcción judicial que ha sido calificada como discutible por la doctrina (Mauri, 1995), que apo-dera a una institución, a un órgano creado prácticamente ex novo, pero que ofrece unas posibilidades notables de interlocución. Al respecto, algunas sen-tencias son especialmente significativas,

Es fundamental observar que el derecho de negociación colectiva regulado en la ley [...] se deposita en órganos estables de creación legal, como son las Mesas de Negociación, sin que por tanto se atribuya de modo direc


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to a los sindicatos. Éstos carecen de una legitimación propia para la negociación, siendo sólo la Mesa correspondiente la que puede reclamar ésta, o la que, en su caso, puede reclamar si se omite. La posición de los sindicatos debe limitarse a reclamar su participación en ese órgano, pero las eventualidades de la negociación se sitúan en el plano de la actuación de ese órgano de creación legal y no propiamente en el contenido esencial de la libertad sindical. (Sentencia Tribunal Supremo de 30 de junio de 1995.) En el mismo sentido, sentencia del TS de 3 de noviembre de 1994.

El artículo 34 del EBEp mantiene el esquema del derogado artículo 30 de la LORAp: la Mesa de Negociación, constituida en cada una de las Entidades Locales por la Administración y las Organizaciones Sindicales más representa-tivas a nivel estatal o de Comunidad Autónoma o por aquellos sindicatos con una representación del 10 por ciento como mínimo en el ámbito respectivo, es el eje sobre el que se articula la negociación colectiva de los funcionarios pú-blicos.

De modo complementario hay que tener en cuenta que el Título III del Es-tatuto de los Trabajadores (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), establece en su artículo 87.1 que en los convenios de empresa (y una Entidad Local a estos efectos lo es) la legitimación corresponde al Comité de Empresa o Delegados de personal. Continúa la diferencia negociadora en el ámbito local: representación sindical para los funcionarios y representación unitaria para el personal laboral, planteamiento subsistente para el artículo 32 del EBEp, que remite a la legislación laboral. por otra parte, ya la Ley 21/2006, de 20 de junio, anticipó la constitución de mesas comunes para funcionarios y laborales en el seno de las Administraciones públicas. Esta innovación se man-tiene en el artículo 36.3 del EBEp: «para la negociación de todas aquellas ma-terias y condiciones de trabajo comunes al personal estatutario y laboral de cada Administración pública [...] se constituirá una Mesa General de Negocia-ción».

por tanto, parece claro que la arquitectura de la negociación colectiva en las Entidades Locales dará lugar a tres ámbitos de negociación (Mesa de Nego-ciación para funcionarios, Comisión Negociadora y posterior Comisión pari-taria para laborales y Mesa General de Negociación para funcionarios y labo-rales) y a tres instrumentos resultantes diferentes de negociación colectiva (Acuerdos y pactos para funcionarios; Convenios Colectivos para laborales y Acuerdos ¿Colectivos, Mixtos? para los temas comunes a personal estatuta-rio y laboral).

por último, es importante tener en cuenta que el EBEp, como antes la LO-RAp, posibilita la sectorización de las condiciones de trabajo. Tal y como dis-pone el artículo 34.4, «dependiendo de las Mesas Generales de Negociación y por acuerdo de las mismas podrán constituirse Mesas Sectoriales [...] para sec-tores concretos» mediante acuerdo específico y con el régimen de adopción de acuerdos que se haya establecido, lo que ofrece un escenario interesante para acordar condiciones de trabajo específicas para ámbitos sectoriales.


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C) QUÉ SE NEGOCIA: TRATAMIENTO DE LOS DIVERSOS CONTENIDOS

Es notoria la intención del EBEp en potenciar la negociación colectiva. A esta institución corresponde, según la Exposición de Motivos de la norma «[...] contribuir finalmente a concretar las condiciones de empleo de todo el personal al servicio de la Administración [...].» Es negociable lo que en términos am-plios supone el marco de desenvolvimiento de la gestión (criterios generales dice el artículo 37 del EBEp), aspectos tales como los planes e instrumentos, el acceso, carrera y provisión, evaluación del desempeño, acción social y ofertas de empleo público.

En aquellos ámbitos donde así está establecido obligatoriamente, omitir la audiencia de los órganos de participación social se sanciona con la nulidad de la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997 (ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039)). Lo que obliga a tener en cuenta procedimien-tos de participación en la Mesa de Negociación según la herramienta de gestión de recursos humanos de que se trate. Es ciertamente ambivalente el modelo. Limitado, como veremos, pero obligatorio (Del Rey y Luque, 1997:323).

Conviene tener presente asimismo que, si bien se refuerza el campo de la negociación obligatoria, se amplía asimismo el abanico de materias excluidas de negociación (art. 37.2. d y e): así, los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica y la regulación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional. En términos prácticos no es negociable la gestión operati-va, sino los aspectos generales, lo colectivo.

El derecho de negociación colectiva está matizado por tanto por el principio de legalidad (art. 33.1). Es decir, que aun tratándose de un derecho de indudable estirpe y naturaleza laboral es ciertamente limitado por la reserva de ley y el marco presupuestario (STS de 25 de junio de 2001, contencioso-administra-tivo. ED 2001/26188), principios recogidos en el Estatuto Básico del Empleado público. Tal y como recuerdan los tribunales «[...] el bloque legislativo del Estado no es identificable como una especie de plataforma de mínimos, habida cuenta de sus características de pormenorización, rigidez y uniformidad.» El marco de la contractualidad posible está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de autoorganización del órgano administrativo corres-pondiente (STS de 21 de marzo de 2002, contencioso-administrativo. ED 2002/4046).

Como establece la jurisprudencia (STS de 21 de marzo de 2002. ED 2002/4108) a la negociación colectiva le resultan aplicables los principios de legalidad, competencia, jerarquía normativa y reserva presupuestaria. princi-pios recogidos en su mayor parte tanto en el Informe de la Comisión sobre el Estatuto Básico del Empleado público (2005:261) como en la doctrina (Sán-chez Morón, 1996), como en el posterior texto legal (párrafo primero del ar-


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tículo 33.1) ampliados con otros como los de buena fe negocial o el principio de publicidad y transparencia de la negociación.

Especial atención hay que prestar a la limitación presupuestaria. Las sucesi-vas leyes anuales de presupuestos han establecido la noción de masa salarial como tope máximo de crecimiento de los gastos de personal. Límite declarado válido por el Tribunal Constitucional (Sentencias 63/86 y 96/90) y recogido, expresamente, para la Administración Local en el artículo 154 del TRRL).

Sentadas las premisas anteriores, es posible definir algunas alternativas de tratamiento negocial en temas tales como el tiempo de trabajo, los fondos socia-les, los proyectos de promoción, los derechos sindicales, la formación o el régi-men de permisos, vacaciones y licencias.

el tratamiento del tiempo de trabajo: jornada y horarios

La regulación actual se halla en el artículo 47 del EBEp, a tenor del cual las Administraciones públicas «[...] establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos.» La concertación social ha sido rele-vante en este ámbito: desde el Acuerdo Administración-Sindicatos para el pe-riodo 2003-2004 para la modernización y mejora de la Administración pública (Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración pública de 15 de noviembre de 2002) hasta más recientemente el denominado plan Concilia y su plasmación reglamentaria, la Resolución de 20 de diciembre de 2005 de la Se-cretaría de Estado para la Administración pública (BOE del 27), por la que se dictan Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administración General del Estado (RSEAp), de aplicación a la Administración Local en virtud de la remisión del artículo 94 LBRL (que esta-blece la misma jornada de trabajo en cómputo anual)36.

Es conveniente tener en cuenta que en esta materia el bien jurídico protegido es la prestación laboral del funcionario en tiempo debido (Arroyo Yanes, 2000:154). La ordenación de esta dimensión de la gestión de personal se efec-túa mediante un concreto instrumento de gestión, el denominado Calendario Laboral, respecto al cual la RSEAp incorpora una noción a tener en cuenta, unos concretos conceptos jurídicos indeterminados en su elaboración: los ca-lendarios laborales deberán tener presente las necesidades del servicio, así como facilitar la atención al público. Lo que hace conveniente una referencia sobre las potestades administrativas en la materia, ya que la Administración, a la hora de fijar el concreto horario de trabajo del funcionario, debe atender en exclusiva al interés general. Así, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre al respecto en su sentencia de 8 de noviembre de 1995:

36 El artículo 51 del EBEp dispone que al personal laboral le será de aplicación la legislación laboral correspondiente, esto es, los artículos 34 a 38 del ET.


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«[...] En su aplicación, la Administración ha utilizado las facultades de autoorganización que le corresponden, señalando por razones de interés pú-blico un horario de trabajo, con el que deben estar en consonancia las retri-buciones a percibir, adecuadas a las necesidades de cada organismo según el resultado del expediente instruido al efecto, interés público que debe preva-lecer sobre el particular de los funcionarios afectados, [...].» En el mismo sentido, sentencias de 20 de octubre de 1994, 17 de enero de 1994 y 6 de junio de 1992.

Hay que tener en cuenta que no existe en esta materia «[...] Una especie de derecho adquirido a seguir realizando la misma jor-

nada [...] El hecho de que la Administración, dentro de su poder de autoor-ganización de los medios materiales y personales de que dispone, establezca dentro de los límites legales [...] una prolongación de jornada (asignando el correspondiente complemento) respecto de aquellos puestos de trabajo [...] que exijan habitualmente la realización de una jornada de trabajo superior a la establecida con carácter general en ningún caso conculca un derecho ad-quirido del funcionario». (TSJ de Navarra, sentencia de 29 de septiembre de 2000).

El tratamiento directivo de esta materia debe partir de fundamentar las necesidades del servicio, en aportar datos objetivos e indicadores de uso de los ser-vicios, de evaluación de su demanda, articulado todo ello a través de la corres-pondiente Memoria organizativa. piénsese sino en servicios tales como centros municipales de juventud, en bibliotecas, centros escolares, centros de día para menores, oficinas de promoción económica, de atención al ciudadano, de nue-vas tecnologías, guarderías y, en general, las nuevas demandas de ampliación de horarios que conlleva la evolución social y donde cada vez resulta más clara la necesidad de valorar otras necesidades en presencia.

Respecto a las vacaciones, hay que tener en cuenta que la norma de rango legal aplicable es el artículo 50 del EBEp, el cual dispone que «[...] los fun-cionarios tendrán derecho a disfrutar, como mínimo, durante cada año natu-ral, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o los días que le correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor».

¿Cabe modular el disfrute del derecho? Con matices. No hay que olvidar que el propio artículo 40.1.d del EBEp faculta a las Juntas de personal para ser oídas en materia de régimen de permisos y licencias. El propio Tribunal Supre-mo afirma que «[...] no se excluye la posibilidad de que los órganos de las Corporaciones Locales que, en materias, como la de organización de sus servi-cios, sean de su competencia exclusiva, convengan con su personal lo relacio-nado con el ejercicio del derecho que éste tiene de disfrutar de vacaciones, porque esto es cuestión distinta de que, al usar de tal facultad, se infrinja el ré-gimen general que viniera establecido con riguroso carácter imperativo, por básico, por la legislación estatal, a la que por supuesto se supeditan las entida-des autonómicas» (Sentencia de 30/05/92. fJ 3º).


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por tanto, el tratamiento adecuado es ordenar el disfrute, atendidas las nece-sidades del servicio, puestas en relación con las de los funcionarios, pero sin ampliar el contenido del derecho37.

el tratamiento de las denominadas materias sociales

El artículo 37.1 del EBEp dispone que serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración pública las materias siguientes. Apartado I): los criterios generales de acción social.

¿Tiene competencia una Corporación Local en la materia? Matizadamente, partiendo de un doble límite. Límite que fundamenta no pocas anulaciones ju-diciales y que requiere tener en cuenta que:

a) Las ayudas no pueden suponer el establecimiento de una especie de Se-guridad Social complementaria, verdadero quid de la cuestión, a tenor de la legislación. ¿Qué constituye Seguridad Social Complementaria? Hay que tener en cuenta que los funcionarios locales están incluidos en el Régimen General de Seguridad Social (RD 480/1993 de 2 de abril), por lo que será esta legislación reguladora la que defina sus prestaciones.

b) No pueden ser ayudas con un alcance de derecho subjetivo tal, que lle-guen al ámbito de lo garantizado y, por tanto, creen un concepto retribu-tivo nuevo, algo expresamente prohibido (artículo 93 LBRL en relación con el 23 de la LMRfp). ¿Qué puede constituir una retribución de nuevo cuño? Algo garantizado con independencia de la dotación presupuesta-ria. En la medida en que tenga finalidad retributiva (como fondo anual o programa no agotable) será ilegal. Deberá tratarse de algo eventual, liga-do a la eventualidad presupuestaria y a su aprobación por el órgano com-petente: el pleno del Ayuntamiento.

c) No puede superar el fondo el límite de crecimiento de la masa salarial bruta para el respectivo ejercicio. Se trata de ayudas, subvenciones de carácter social, no son prestaciones. Su límite es el general del creci-miento de la masa salarial bruta del respectivo ejercicio previsto en la LpGE.

Es decir, que una característica de validez de las ayudas sociales es que se trate de un programa, de un fondo Anual. Hay que tener en cuenta que la crea-ción de fondos adicionales para programas de personal ha sido admitida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002 de 31 de enero. En la medida en que los fondos sociales anuales no superen el límite porcentual máximo de au-

37 Excepción hecha del personal laboral, cuya regulación de los permisos en el artículo 37 del ET y de las vacaciones en el artículo 38 del ET, constituyen mínimos de derecho necesario, como es sabido.


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mento previsto en la Ley anual de presupuestos, podrá defenderse su validez (SSTC 63/1986, 96/1990 de 20 de junio y 237/1992 de 20 de enero).

el tratamiento de las denominadas materias sindicales

Al respecto cabe tener en cuenta que el artículo 37.1 del EBEp dispone que serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las com-petencias de cada Administración pública las materias siguientes. Apartado H): las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.

¿puede un Acuerdo de funcionarios ampliar los medios de acción sindical? La cuestión es controvertida. A favor cabría argumentar la regulación unitaria de la libertad sindical para personal sometido a derecho administrativo y dere-cho laboral (artículo 1º.2 de la LOLS, Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto), a cuyos efectos se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas. En este sentido, la regulación común de la libertad sindical admite la ampliación de medios por vía convencional en favor de las organizaciones sindicales tal y como señala el actual artículo 10.2 LOLS: Bien por acuerdo, bien a través de la negociación colectiva, se podrá ampliar el número de delegados establecidos en la escala a que hace referencia este apartado [...].

Al respecto hay que tener en cuenta la STC 188/1995 de 18 de diciembre. En la misma se enjuicia un supuesto de ampliación de medios en un Ayuntamiento, a favor de determinadas organizaciones sindicales –la rebaja de los requisitos para poder nombrar una figura, la de los Delegados Sindicales–. Y concluye en la legalidad de tal medida acordada en la negociación colectiva municipal.

el tratamiento de las materias retributivas

El artículo 37.1 del EBEp dispone que será objeto de negociación: apartado b: la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. Ya se destacó la preeminencia del factor presupuestario en la negociación colectiva, como toda la política de personal en el sector público. Las sucesivas leyes de presupuestos suelen fijar un determinado nivel de creci-miento de la denominado masa salarial, calculada en términos de homogenei-dad de un ejercicio a otro, tanto en número de efectivos como de su antigüedad. pues bien, la negociación colectiva no puede acordar cantidades superiores a la cifra fijada. Sí cabría hipotéticamente que, respetando el citado tope salarial en términos globales, se pacten cantidades –fondos adicionales– destinados a ga-rantizar las adecuaciones retributivas, singulares y excepcionales, por la modi-ficación del contenido de los puestos de trabajo, o también fondos adicionales destinados a programas de productividad.


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El tratamiento de las materias retributivas se cerraría con lo que constituye uno de sus contenidos convencionales típicos: los mecanismos destinados a garantizar la equidad interna de las retribuciones y su proyección en los Com-plementos de Destino y Específico: acuerdos sobre procedimientos técnicos (Manual, Comisión) de valoración de puestos de trabajo o el régimen de com-pensación económica, en su caso, de los servicios extraordinarios y el régimen de los denominados anticipos reintegrables (caso de no considerar vigente el Real Decreto-Ley de 16 de diciembre de 1929, Gaceta del 17).

el tratamiento de la carrera profesional

El artículo 37.1 del EBEp, prevé como objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración pública, los siguientes: Apartado C: Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. Apar-tado D: Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño. Apartado L: Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

De igual modo, la Disposición Adicional Séptima del RD 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso, promoción profesional y provisión de puestos de Trabajo en la Administración del Estado (RGIpp), de aplicación supletoria a la Administración Local (artículo 1.3) dispone que serán objeto de negociación con las organizaciones sindicales en los términos de la Ley 9/1987, de 12 de junio, la oferta de empleo público, los planes de recursos humanos y el diseño de los sistemas de ingreso, promoción y provisión de puestos de trabajo.

El contenido de la temática expuesta en este apartado es gran parte de la gestión de recursos humanos: instrumentos de ordenación, selección, carrera. ¿Cuál es el enfoque a dar a estas materias? El tratamiento aconsejable es tener claro que no pueden afectarse los caracteres normativos de la materia, pero sí los planes de mejora y los sistemas de gestión y los procesos de regularización en estos temas, diferenciando programas (proyectos de actuación) de sistemas (bases generales).

el tratamiento de la formación

El artículo 37.1.f del EBEp configura como objeto de negociación, la deter-minación de los criterios generales de los planes y fondos para la formación.

El marco de la formación en las Entidades Locales está constituido en la actualidad por el denominado IV Acuerdo de formación Continua en las Admi-


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nistraciones públicas, aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración pública de 17 de octubre de 2005 (BOE del 19 de noviem-bre), que dispone que en los ámbitos respectivos se fomentará la consecución de acuerdos en la materia (artículo 13) y que la representación sindical informa-rá previamente la solicitud de subvención de este tipo de planes (artículo 14).

La normativa citada proporciona la pauta de lo negociable: planes de forma-ción (objetivos, acciones, colectivos) y dotación presupuestaria del programa.

el tratamiento de la salud y seguridad laboral

Es éste un ámbito de negociación emergente en las Entidades Locales, al hilo de la sensibilización en la materia y los proyectos de mejora de las condi-ciones de trabajo de los empleados públicos, muy especialmente en ámbitos profesionales específicos: sociosanitario, asistencia, tercera edad, bomberos, policía local,…

El marco normativo específico es el constituido por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (LpRL), aplicable al personal sometido a relaciones administrati-vas, no sólo laborales. Específicamente existe un deber de interlocución en esta materia, al prever el artículo 37.j del EBEp la negociación de las medidas sobre salud laboral y los artículos 33 y 34 LpRL. La participación se concreta en la planificación, programación, organización y control de la gestión relacionado con la mejora de las condiciones de trabajo y la protección de la seguridad y salud de los empleados públicos (artículo 12 LpRL), teniendo claro que lo re-gulado en esta materia –común para funcionarios y laborales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 3.1 de la ley– es susceptible de ser desarrollado en los acuerdos correspondientes. Temas encuadrados en este epígrafe serían:

– Configuración y modo de prestación de los Servicios de prevención.– Regulación (composición y funcionamiento) del Comité de Seguridad y

Salud Laboral en la respectiva Entidad Local.– Sistemas y planes de control de la evaluación de riesgos (específica e

inespecífica).– Equipos de protección individual.– protección de colectivos y supuestos especiales: maternidad, trabajo noc-

turno y a turnos, colectivos sometidos a especial riesgo profesional, etc.,…

D) CÓMO SE NEGOCIA: EL pROCEDIMIENTO

La participación es, como se ha visto, un fenómeno emergente y una conve-niencia organizativa por lo que tiene de factor de modernización de las relacio-


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nes sociales y de implicación de los empleados públicos y sus representantes en los proyectos de mejora. Ahora bien, resulta necesario antes que nada profesio-nalizar la negociación colectiva, en línea con lo señalado por el Informe de la Comisión del Estatuto Básico del Empleado público (2005:261) y lo autorizado por el EBEp en su artículo 33.2: órganos de naturaleza estrictamente técnica que permitan reintroducir la racionalidad económica y la conciencia de coste en la negociación de las condiciones de trabajo, enmarcándola al tiempo en las necesidades de la Administración, lo que supone tanto como introducir la tabla reivindicativa de la propia organización administrativa. La lógica de las rela-ciones laborales debe ser la de la cooperación y la interlocución continua en órganos estables (las Mesas de Negociación) pero a partir de discursos de me-jora de la calidad en la prestación de los servicios públicos.

Al tiempo, tras el EBEp, resulta relevante la proyección práctica de algunos principios de la negociación colectiva establecidos en su artículo 33.1 del EBEp, en especial los referidos a la buena fe negocial y a la transparencia, que obligan a las Entidades Locales a extremar las cautelas en orden a facilitar un verdadero ejercicio material y no formalista del derecho de los empleados públicos a la ne-gociación, muy especialmente en cuestiones habitualmente determinantes de su efectividad: convocatoria a todos los miembros legitimados; plazo suficiente y con la antelación debida; disposición de la documentación necesaria, etc.

Una novedad del texto a la hora de regular el procedimiento, es lo dispuesto en su artículo 35.1: las Mesas quedarán válidamente constituidas cuando, ade-más de la representación de la Administración «[...] y sin perjuicio del derecho de todas las Organizaciones Sindicales legitimadas a participar en ellas en pro-porción a su representatividad, tales organizaciones sindicales representen, como mínimo, la mayoría absoluta de los órganos unitarios de representación en el ámbito de que se trate.» Es decir, que desde el 13 de mayo de 2007, por parte social, la constitución de una Mesa de Negociación en una Entidad Local con una Junta de personal, con por ejemplo 7 miembros, requiere que los sindi-catos presentes en la misma representen, como mínimo, a 4 de tales miembros. En esta materia es importante no confundir la mayoría mínima necesaria para constituir el órgano de la mayoría mínima para adoptar acuerdos. Si bien el derecho laboral establece tanto una como otra (artículos 87.1, segundo párrafo y 89.3 del Estatuto de los Trabajadores) en el ámbito público el quórum se es-tablece para la constitución de la Mesa, no para la validez de los acuerdos o pactos, lo que dará pie a controversias interpretativas.

Correlato de lo expuesto es la necesidad de formalizar el ejercicio de la par-ticipación en nuestras Entidades Locales. Resulta recomendable que éstas se doten de normas propias de funcionamiento de las Mesas de Negociación: que delimiten la estructura de la participación y los temas atribuidos a cada órgano; las actas, su formalización y aprobación y de aspectos tales como la convocato-ria; la periodicidad de las sesiones; la forma de la misma, los debates, la secre-taría y la presidencia; de la participación de asesores. Un instrumento adecuado a esta finalidad son los Reglamentos de las Mesas de Negociación.


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En cuanto a la forma, el resultado de la negociación se seguirá plasmando en pactos y Acuerdos, cuyo contenido mínimo es el especificado en el artículo 38.4: partes que lo conciertan, ámbitos personal, funcional, territorial y tempo-ral, así como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia. La diferen-cia técnica entre pactos o acuerdos en la esfera local tiene que ver con la natu-raleza del órgano político que ratifica el preacuerdo (pleno si es Acuerdo u otro órgano ejecutivo, tal como Junta de Gobierno Local o Alcalde en el caso del pacto).

El resultado en la negociación del personal laboral es el Convenio Colecti-vo. Su contenido mínimo es el determinado en el artículo 85.3 del Estatuto de los Trabajadores, similar al previsto para los funcionarios.

Hay que tener en cuenta que para la validez y eficacia de un Acuerdo se re-quiere la aprobación expresa y formal de los mismos (art. 38.3). Esto significa que, desde que un Acuerdo de Condiciones de Trabajo es firmado en la Mesa de Negociación, hasta que el mismo es aprobado por el pleno de la Corpora-ción, técnicamente es un preacuerdo. Es imprescindible que el mismo otorgue su conformidad al texto negociado. Este requisito, junto con su depósito en la Oficina pública correspondiente (generalmente autonómica) y su posterior pu-blicación en el Boletín Oficial son prerrequisitos para su validez jurídica o, lo que es lo mismo, para recabar su directa aplicación al personal incluido en el ámbito de aplicación del mismo, que constituye una de las novedades del EBEp (art. 38.3).

E) CúANDO SE NEGOCIA: VIGENCIA Y EfICACIA

El modelo de negociación colectiva vigente es limitado como se ha visto, pero matizado por su obligatoriedad y por otro elemento: su carácter perma-nente, continuo. Es un derecho de participación de los interlocutores organi-zativos en materia de gestión de recursos humanos, más que un derecho, por decirlo llanamente, a negociar el convenio. Así, para el Tribunal Constitu-cional

«En cuanto al contenido del referido derecho, debe significarse que la negociación colectiva es algo más que el acuerdo final que, en su caso, aqué-lla pueda conducir, consistiendo antes que en éste, en la propia actuación negociadora y en las deliberaciones por medio de las que se va realizando. A ello debe añadirse el dato de la configuración colegial de la Mesa de Nego-ciación y de la negociación misma a ella confiada, que difiere muy sensible-mente de un hipotético modo de negociación en que cada uno de los inte-grantes de la mesa negociase al margen del colegio (Sentencia 80/2000, de 27 de marzo. fJ 7º).

Es un proceso, como recoge el EBEp (artículo 34.6), que se abrirá en la fecha que, de común acuerdo, fijen la Administración correspondiente y la mayoría de la representación sindical. A falta de acuerdo, el proceso se


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iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan38.

3. LA COMUNICACIÓN INTERNA

A la hora de tratar las relaciones laborales, hay que tener en cuenta que una organización no es un simple organigrama con casillas de puestos, dependen-cias y líneas de autoridad, sino que es un sistema social. Los grupos formales e informales determinan imágenes y percepciones, creencias y actitudes de los individuos, afectando el comportamiento de las personas en la organización. Existe una opinión pública interna, y por tanto un mercado interno de la infor-mación, compuesto por una necesidad social que genera una demanda (los in-dividuos quieren informarse sobre el devenir de la organización donde pasan un tiempo elevado) y una oferta que puede ser aleatoria o planificada.

Uno de los objetivos de la política de recursos humanos es posibilitar el compromiso del individuo con la organización: proveer sentido de pertenencia. para hacer posible esto se cuenta con una herramienta directiva, los planes de Comunicación Interna, que para las administraciones públicas suponen una efi-caz herramienta de transmisión de sentido de proyecto, algo especialmente ade-cuado en organizaciones como los Gobiernos Locales, donde la dispersión y variedad de servicios aconsejan estrategias tendentes a proporcionar significa-do a los empleados públicos.

Objetivo del programa es la generación de información en sentido vertical (de arribaabajo) y de adquisición de información a su vez (abajoarriba). De modo específico los objetivos a alcanzar con el plan son:

En materia de comunicación descendente:

1. Garantizar que todos los empleados públicos disponen de información actualizada sobre los acontecimientos relevantes y proyectos del gobier-no local.

2. pilotar desde la dirección los temas de debate interno referidos a asuntos de interés, reconduciendo en la medida de lo posible la rumorología inte-resada.

3. Transmitir valores que permitan el cambio de actitudes y proporcionen sentido de propósito compartido y fomenten la colaboración entre los individuos.

38 La iniciativa negociadora de los convenios colectivos del personal laboral está sometida a mayores formalidades en el artículo 89.1 del Estatuto de los Trabajadores: comunicación por escrito también, pero con remisión de copia a la autoridad laboral. También en el plazo de un mes se constituirá la comisión negocia-dora.


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En materia de comunicación ascendente:4. Disponer de una información suficiente, objetiva y real, no mediatizada,

de los asuntos que preocupan al empleado público.5. Canalizar y anticipar adecuadamente los temas laborales que eventual-

mente pudieran derivar en conflictos organizativos.Definidos los objetivos y segmentada sociológicamente la organización en

base a percepciones e intereses de los diversos grupos internos, los medios para implantar un plan de comunicación –canales– son los siguientes:

Herramienta Destinatario Utilidad PeriodicidadPortal del Empleado La Organización

Colectivos profesionales

Medio barato, ágil y de fácil acceso

Actualización periódica desde RRHH

Carpeta del Empleado

La Organización Difusión de valores, normas.Medio de integración y socialización

Entrega a todos los empleados y tras la incorporación.formato actualizable

Boletín Interno La Organización Difusión de información y canalización de los temas.Difusión de valores, normas

Bimensual.Entrega a domicilio

Tablones de Anuncios

La Organización Difusión de noticias puntuales

Localizado en los Centros de trabajoActualizable

Correo Electrónico Colectivos concretos priorización de información y temas relevantes

puntual mediante listas de distribución

Reuniones Colectivos concretos Liderazgo, difusión de información y valores.Comunicación ascendente

Sistematizada

Circulares Colectivos concretos Difusión de noticias puntuales

puntual según necesidades

Sistema de Acogida La Organización Difusión de valores, normas

puntual, en integración de nuevos empleados

Buzón electrónico de sugerencias

La Organización Comunicación ascendente

Mantenido electrónicamente desde RRHH

Actos Sociales La Organización Difusión de valores puntuales

¿UNA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS DE GEOMETRÍA VARIABLE?

El Estatuto Básico del Empleado público pone fin –formalmente– al mo-delo clónico (Longo, 1995) de gestión pública de recursos humanos. Como argumenta su exposición de motivos, en la búsqueda del buen gobierno, la gestión de recursos humanos es una herramienta de primer orden y ésta como, es sabido, se caracteriza por su contingencia, su adaptación a las circunstan-cias de la organización y su entorno. A despecho del recurrente isomorfismo institucional (Ramió, Salvador, 2005) propio de nuestras organizaciones ad-ministrativas en materia de gestión, ahora cada gobierno local dispone de instrumentos para poder configurar su propia política de personal.

La quinta parte ha mostrado una visión general a las diversas estrategias que configuran la –por así decir– política obligatoria de personal público. En función de sus capacidades organizativas, de su madurez institucional y su viabilidad política, desde mayo de 2007 las administraciones públicas más avanzadas pueden, dentro del marco del empleo público, iniciar sus propios –aunque largos y complejos– procesos de reforma. para alcanzar esa metas modernizadoras se cuenta con algunos instrumentos privilegiados, en espe-cial la implantación de la función directiva profesional, la introducción de la evaluación del desempeño o de la carrera horizontal. Estas dos últimas son abordadas en esta última parte con un enfoque introductorio.

SEXTA pARTE

POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES

231

CONCEpTOS CLAVE

1. Roles y comportamientos laborales.2. El competency movement: enfoques conductista y funcionalista.3. Clusters, diccionarios y perfiles de Competencias.4. Diseño de Sistemas de Evaluación del Desempeño.5. Sistemas de Carrera Horizontal: la Progresión.

Este capítulo proporciona una introducción a los componentes concep-tuales de dos procesos avanzados y potestativos de recursos humanos: la evaluación del desempeño y la carrera profesional horizontal, o progresión. En la medida en que los responsables de la política de personal hayan inte-riorizado en sus procesos de gestión el análisis de puestos de trabajo y la planificación de plantillas, los subsistemas de selección, retribución y carrera serán eficaces y coherentes. Son el requisito para desarrollos más profundos mediante el enfoque de la gestión por competencias y su aplicación en los dos ámbitos citados: la carrera y la evaluación del desempeño

CApÍTULO 14

pOLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES


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1. EL MODELO DE COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS

El nuevo Estatuto Básico del Empleado público emplea el término «compe-tencias» en dos ocasiones. En la exposición de motivos cuando al presentar el nuevo modelo de carrera horizontal la presenta como desvinculada de los cam-bios de puesto de trabajo y «basada en el desarrollo de competencias» y en su artículo 75, cuando al referirse a la agrupación subjetiva de los funcionarios, junto al modelo clásico de Cuerpos o Escalas, posibilita otros sistemas que in-corporen «competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo». De nuevo como aconteciera con la noción de «puesto de trabajo» un concepto axial en la gestión pública de personas como «las competencias» carece de un término de referencia en el texto legal, lo que hace aconsejable una breve reseña introductoria.

COMpETENCIAS: fUNDAMENTO, DEfINICIÓN pRáCTICA Y ApLICACIÓN

Como se vio en el capítulo quinto, los servicios y políticas que prestan las organizaciones públicas son descompuestos en puestos de trabajo desempeña-dos por personas seleccionadas para ese fin. La gestión de recursos humanos contribuye a la eficacia de la organización mediante las descripciones de puestos (DpT), que definen las tareas precisas y los perfiles profesionales, que es-pecifican los requisitos para ocuparlos. Ahora bien, las DpT como medio de coordinación (Mintzberg, 1983) han mostrado sus insuficiencias. De un lado, las funciones especificadas no completan toda la riqueza de comportamientos que definen un desempeño exitoso. Los roles laborales no solamente compren-den tareas estrictamente ligadas al puesto de trabajo, sino que junto a éstas en-contramos un conjunto de comportamientos de contexto (la colaboración con otros compañeros, la iniciativa) que aseguran su eficacia. por otro lado, los perfiles psicométricos clásicos no siempre predicen con suficiente garantía las características que debe reunir el candidato ideal para ocupar el puesto. En es-pecial, el llamado enfoque de rasgos (que asocia determinados caracteres de personalidad o aptitudes como la inteligencia general, la aptitud visual, espacial o lingüística por ejemplo con el éxito en el puesto) ha mostrado sus limitaciones a favor de otros más centrados en los comportamientos observables (pereda y Berrocal, 1990:60, 163) que realiza efectivamente la persona.

para superar estas limitaciones se ha desarrollado con fuerza a partir de los años noventa y con impronta anglosajona un nuevo enfoque o «modelo» de gestión de recursos humanos, denominado gestión «por competencias» y cono-cido como competency (o competence) movement, que toma como referencia las destrezas y habilidades prácticas, definidas en términos de comportamientos en contextos profesionales reales. Ahora bien, bajo este enfoque «observable»


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de la gestión hay varias escuelas e intentos de síntesis. Las dos grandes corrien-tes que para resumir suelen ser conocidas (Horton, 2002) como enfoques conductista o funcionalista ponen el énfasis en aspectos diferentes. La primera en la persona que ocupa el puesto, en sus motivaciones. La segunda centrada en la tarea, en cómo el ocupante opera en el contexto laboral.

La denominada corriente conductista, como el propio McClelland detalla (Spencer y Spencer, 1993:3) tuvo sus inicios a principios de los años setenta, cuando éste fue contratado por el Departamento de Estado para mejorar la se-lección de los diplomáticos junior. Su intervención, buscando caracteres y re-pertorios conductuales comunes a los individuos que realizaran con éxito su trabajo, cuestionará el enfoque centrado en los tests de personalidad o aptitudi-nales para predecir el desempeño exitoso de los aspirantes, además de eviden-ciar eventuales sesgos discriminatorios. Sus aportaciones fueron sintetizadas en 1973 en la revista American Psychologist mediante el artículo «testing for com-petence rather than intelligence». propuso a cambio –en un enfoque seguido a partir de entonces por la corriente conductista– centrarse en los empleados que obtienen mejores resultados desempeñando sus puestos, entresacar sus com-portamientos operativos mediante entrevistas en profundidad estructuradas –conocidas como entrevistas de incidentes críticos– y sobre los datos empíricos obtenidos construir el esquema de gestión para seleccionar, formar y desarro-llar. La observación «de los mejores» en la profesión constituye la lógica del modelo (Dalziel, Cubeiro y fernández, 1996:17).

para esta corriente, la competencia se define como (Spencer y Spencer, 1993:9) una característica subyacente de un individuo, causalmente relaciona-da con un desempeño superior. Tales características subyacentes pueden ser desglosadas en motivos, rasgos de personalidad o actitudes y valores (las varia-bles más profundas) o en conocimientos y aptitudes/habilidades, más visibles y que conforman el denominado iceberg conductual. Destaca en especial el mo-delo motivacional subyacente (Dirube, 2004). para McClelland la conducta es función tanto de los motivos profundos del individuo como de sus valores. En-tre los primeros –verdaderos estímulos del comportamiento– se encuentran los motivos «de logro», los «de poder» o los «afiliativos». En suma: la acción fun-dada en características personales o motivos da lugar a una acción, entendida como una conducta observable y ésta da lugar a un resultado concreto, el de-sempeño laboral.

INTENCIÓN ^ ACCIÓN ^ RESULTADOS

Con estos mimbres estaba sentado el soporte teórico para el cambio de pa-radigma en gestión de personas. El siguiente hito, a partir de las aportaciones de Hay McBer, vendrá en 1981 de la mano de Boyatzis. fue este investigador el


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que identificó determinados conjuntos de competencias, hasta 20, que denomi-nó genéricas y que agrupó en diversos conglomerados (clusters en inglés), que dieron lugar al denominado «Diccionario de Competencias». A partir de aquí la aplicación práctica del enfoque resultó espectacular. De hecho puede hablarse con propiedad del desarrollo del competency movement a partir de la disponibi-lidad de un diccionario de competencias genérico –o de competencias transversales– y su diferenciación entre competencias umbral y «superiores» de los que serán conocidos como trabajadores estrella.

Las seis agrupaciones y las veinte competencias genéricas comprendidas en cada uno de ellos son las siguientes (Spencer y Spencer, 1993):

1. COMPETENCIAS DE LOGRO Y ACCIÓN • ORIENTACIÓN AL LOGRO • INICIATIVA • BúSQUEDA DE INfORMACIÓN • pREOCUpACIÓN pOR EL ORDEN Y LA CALIDAD

2. COMPETENCIAS DE AYUDA Y SERVICIO • ORIENTACIÓN AL CLIENTE • COMpRENSIÓN INTERpERSONAL

3. COMPETENCIAS DE IMPACTO E INFLUENCIA • IMpACTO E INfLUENCIA • CONSTRUCCIÓN DE RELACIONES • CONCIENCIA ORGANIZATIVA

4. COMPETENCIAS DIRECTIVAS • DESARROLLO DE pERSONAS • TRABAJO EN EQUIpO Y COOpERACIÓN • ASERTIVIDAD • LIDERAZGO DE EQUIpOS

5. COMPETENCIAS COGNITIVAS • pENSAMIENTO ANALÍTICO • COMpETENCIA TÉCNICA (EXPERTISE) • pENSAMIENTO CONCEpTUAL

6. COMPETENCIAS DE EFECTIVIDAD PERSONAL • AUTOCONTROL • fLEXIBILIDAD • AUTOCONfIANZA • COMpROMISO ORGANIZATIVO


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Junto a estos desarrollos teórico-prácticos y de modo paralelo, no han sido menores los aportes teóricos en el ámbito de la educación reglada, que dieron lugar al enfoque funcionalista. El referente nuevamente fue anglo-sajón, con la definición de las National Vocational Qualifications (NVQ), punto de partida para una reforma en profundidad de la formación profesio-nal, basada en el de sempeño eficaz del trabajador. El eje no es tanto el ocu-pante del puesto (o sus motivos profundos) cuanto el análisis de cómo hace la tarea: qué comportamientos despliega en el contexto laboral. En España recogerá estas innovaciones la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la formación profesional, que fija un Sistema Nacional de Cualificaciones, un Catálogo Nacional de Cualificaciones profesionales y un Instituto Nacional de las Cualificaciones, como soporte institucional del nuevo enfoque de la formación, menos academicista y más práctico, basado en la adquisición y cualificación permanente de las competencias profesio-nales, al punto de que se posibilita y reconoce la formación adquirida me-diante vías no formales o mediante la experiencia laboral, siempre y cuando ésta tenga como referente la profesión definida en el Catálogo de Cualifica-ciones (art. 8º de la Ley). para esta ley una competencia profesional es el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo (art. 9.3.b).

Aunque las dos corrientes tengan presupuestos epistemológicos distintos (uno se centra en cómo es la persona que produce buenos resultados y el otro en cómo lo hace) la convergencia es posible si se enfatizan no tanto los aspectos subyacentes o de personalidad, sino los comportamientos observables causal-mente relacionados con el desempeño exitoso en una organización determinada (pereda y Berrocal, 1999:77). El enfoque conductista daría lugar a las compe-tencias «transversales», «genéricas» o «sociales» y por su parte, las capacida-des concretas de la profesión, enfatizadas por el análisis funcionalista serán agrupadas en competencias «técnicas» o específicas». La reforma de las titula-ciones universitarias a través de la Agencia Nacional de Evaluación de la Cali-dad Universitaria (ANECA) se fundamenta en este esquema39, que por cierto era el recogido inicialmente en los borradores iniciales del proyecto de Estatuto Básico del Empleado público40 elaborados en el seno del entonces Ministerio de Administraciones públicas.

39 Si bien los perfiles de cada título, recogidos en cada uno de sus Libros Blancos, diferencian también entre competencias técnicas propias de la titulación –o «específicas»– y las competencias genéricas, que de-nomina «transversales», que por lo demás recuerdan al diccionario de Boyatzis.

40 El proyecto de ley del EBEp de 25 de noviembre de 2005 se refería en sus artículos 28 y 29 a «patro-nes de competencias técnicas y capacidades comunes» a los puestos de trabajo como medio de ordenar la selección y la movilidad de los empleados públicos. por su parte el proyecto de abril de 2006 empleaba –ar-tículo 73– esta distinción, al tiempo que se refería también a «perfiles de competencias». En cualquier caso la distinción entre «capacidades» y «competencias técnicas» parecía acoger esta divisoria entre las compe-tencias «transversales» del enfoque conductista y las competencias «técnicas» del enfoque funcionalista.


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En términos prácticos y a modo de resumen puede concluirse que una competencia laboral consiste en la capacidad real y demostrada por el traba-jador de llevar a cabo una tarea, que integra tanto conocimientos profesiona-les como habilidades y actitudes. Son en suma un lenguaje que vincula al ocupante con el puesto de trabajo que desempeña y que permite cimentar sobre el mismo la gestión de recursos humanos. Lenguaje que es operaciona-lizado mediante el Perfil de Competencias, que supone una superación del perfil clásico y que puede ser común –es lo conveniente– a varios puestos de trabajo o familias de éstos. Junto a su definición en términos de conocimien-tos, de aptitudes o en algunos casos de personalidad, el perfil recoge la nece-sidad de que el ocupante del puesto de trabajo acredite determinados requisi-tos conductuales relacionados con la efectividad en su desempeño. Esto son las competencias. Su empleo en la gestión de recursos humanos se proyecta sobre sus distintos subsistemas.

¿CÓMO SE TRABAJA EN EL MODELO DE COMpETENCIAS?

La herramienta principal es el perfil. para llegar a este resultado el proceso lógico es en primer lugar identificar las competencias necesarias para que la organización alcance sus objetivos. En segundo lugar, normalizarlas, esto es, usar un lenguaje común, adaptado al contexto, algo que es posible mediante el Diccionario. El último paso es operacionalizar las competencias mediante un repertorio de comportamientos elaborado para los puestos de trabajo. Lógica-mente el término «identificar» para ambas tipologías de competencias –las ge-néricas y las profesionales– hace referencia no tanto a la necesidad de elaborar ad hoc modelos de competencias, cuando en adaptar los repertorios ya disponi-bles41. El reto es contextualizar, elaborar conductas para organizaciones deter-minadas, comprensibles en un contexto organizativo que las dote de significado para los empleados públicos.

El proceso de identificación puede hacerse a través de un doble enfoque (Dirube, 2004:112): desde los niveles ejecutivos de la organización, en una perspectiva arriba-abajo (o top down) o descendiendo al análisis de los ocupan-tes de los puestos de trabajo (en una suerte de proceso abajo-arriba o bottom up). El primero, más rápido, consistiría en adaptar un diccionario de competen-cias ya existente. El enfoque alternativo, más costoso pero también más riguro-so y participativo, si bien también tendría como soporte el inventario de Boya-tzis, recurriría al panel de expertos y a la entrevista de incidentes críticos. Ambas técnicas de investigación se dirigirían a los ocupantes de los puestos de

41 Las competencias transversales o genéricas están suficientemente definidas sobre la base de las agru-paciones de Boyatzis popularizadas por Hay McBer a las que se ha hecho referencia. Un modelo sumamente útil es el popularizado por la Diputación de Barcelona. para las profesionales, tanto el Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL) para los títulos de formación profesional como la ANECA para los universitarios permiten adaptar los comportamientos profesionales.


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trabajo. El panel o técnica grupal similar (por ejemplo la llamada «técnica de grupo nominal») se basa en una discusión guiada donde a partir de la defini-ción de qué son las competencias se busca el consenso de los trabajadores acer-ca de los roles fundamentales de los puestos de trabajo y las destrezas críticas para su desempeño. La entrevista de incidentes críticos busca por su parte, me-diante la encuesta a los mejores, entresacar situaciones profesionales críticas en su desempeño pasado y establecer de modo concreto las situaciones reales, las tareas, las acciones y los resultados obtenidos. La realización de varias entre-vistas permite establecer de modo fiable qué destrezas son las más relevantes en la ocupación concreta.

Una metodología recomendable sería combinar ambos enfoques. Sobre la base de descripciones de puestos de trabajo actualizadas, el nivel estratégico directivo de la institución debería ser capaz de establecer los comportamien-tos y valores a primar en la organización (las competencias «corporativas»). Las discusiones grupales y entrevistas en profundidad a diversos niveles profesionales y familias ocupacionales permitirían un proceso participativo. Las primeras, en reuniones de cinco a siete personas, ocupantes de los pues-tos, tendrían como objeto fijar cierto consenso colectivo acerca de factores de éxito en el desempeño y la determinación de las tareas críticas, en una primera aproximación que permitiera determinar las tres, cuatro o cinco competencias determinantes (tanto «genéricas» como «técnicas») cuya con-creción se haría de la mano de las entrevistas estructuradas a realizar a algu-nos ocupantes, con el fin de adaptar el lenguaje estándar del diccionario al contexto organizativo, definiendo comportamientos en clave organizativa comprensibles para todos.

El siguiente paso en esta metodología sería la definición –la normalización para esa concreta institución– de las diversas competencias propias. Cada com-petencia contaría con su definición operativa, así como una gradación en diver-sos niveles expresados mediante descriptores traducidos en repertorios de comportamiento observables que facilitaran su comprensión. El modelo de ges-tión requiere, como se ha visto, de tres grandes pasos:

a) Elaborar el Diccionario de Competencias (institucionales, genéricas y profesionales) de las familias de puestos de la Entidad Local.

b) Elaborar los comportamientos operativos de cada competencia.

c) Concretar para cada puesto el perfil.

El perfil de competencias, elemento sobre el que se construye el sistema de gestión, su marco de referencia, permite así:

– Una selección más sistemática: no solamente el candidato sabe (conoci-mientos), sino que puede y es capaz (destrezas y habilidades). Esto re-quiere definir de tres a cinco competencias críticas, no adquiribles única-mente mediante la formación (Dalziel, 1996).


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– Un conocimiento compartido sobre qué comportamientos se tienen en cuenta en la institución.

– Evaluar a partir de anclajes conductuales determinados como imprescin-dibles para el desempeño adecuado del puesto de trabajo.

– Dar a los empleados públicos un marco para la autoevaluación: qué com-petencias posee y en cuáles necesita mejorar.

– planificar una formación de alto impacto, centrada en las necesidades organizativas y organizada en itinerarios de progreso y no solamente en la recolección de cursos.

Las ventajas de esta «tecnología» en la gestión de recursos humanos son visibles. permiten profundizar en las técnicas de análisis de puestos al tener en cuenta al ocupante del mismo, en una perspectiva más humanista al tiempo que centra la gestión alrededor de la eficacia en el puesto de trabajo y en qué con-ductas operativas la permiten. Es en suma, un parámetro más complejo de for-malización del comportamiento, que complementa las DpT. Introduce así una lógica beneficiosa para los actores de la gestión de personas:

– La dirección: le permite definir qué valores públicos quiere traducir en conductas operativas.

– Los mandos intermedios y directivos de línea: forma sobre la base de comportamientos prácticos asociados al rol de mando.

– Los empleados públicos: saben qué se espera de ellos, objetiva el desem-peño (se hace o no se hace) y evita el exceso de «credencialismo», al ir más allá de la formación, primando la experiencia.

– Los sindicatos: les reconoce un papel de garante en la eficacia del servi-cio público, participando en la definición de los estándares de comporta-miento.

– Al departamento de recursos humanos: le proporciona un lenguaje de gestión, común y comprensible por el núcleo operativo, y orienta sus prácticas de gestión en el sentido de las competencias que la institución pública necesita.

En punto a la política de personal el modelo de competencias se proyecta tanto sobre la planificación, la gestión y el desarrollo de recursos humanos. Así:

pLANIfICACIÓN GESTIÓN DESARROLLO– Estudio de puestos– Directorio de

Competencias– perfiles

– Selección– Gestión

– Capacidades– progresión


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Los puntos débiles del modelo estribarían en su complejidad y en su coste de implantación, así como también en la tentación de adaptar directamente in-ventarios o diccionarios de competencias propios de otras organizaciones u ocupaciones. Esta falta de rigor lastra el potencial de la técnica. por lo demás, tanto desde la perspectiva comparada (Gran Bretaña, EEUU, Bélgica, Holanda, Nueva Zelanda, Australia) como la española (Diputaciones de Barcelona o Jaén, Ayuntamientos de Vitoria o Castellón), las experiencias disponibles per-miten augurar un desarrollo eficaz de la gestión pública de personas cimentada sobre los perfiles de competencias.

2. LA INTRODUCCIÓN FORMAL DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (EVD)

En un artículo extensamente citado, Robert Behn (1995) argumentaba que cualquier disciplina científica es definida, más que por el método, por las cues-tiones a las que intenta responder. La gestión pública no debiera escapar a este enfoque. Y los temas que según este académico son centrales en la disciplina serían los siguientes: A) la cuestión de cómo afrontar el encorsetamiento a que es sometida la gestión operativa. B) El tema de cómo motivar a los empleados públicos a trabajar eficazmente en la consecución de los objetivos organizati-vos y, finalmente, C) el tema de la medición: cómo evaluar el impacto de la acción pública. La cuestión de la motivación y de la medición están relaciona-das e incumben a la gestión de recursos humanos en el sector público. De he-cho, han dado lugar al fermento intelectual de la Nueva Gestión pública (NGp) que irrumpió con fuerza en los países de la OCDE a partir de los años noventa y que fue la respuesta directiva a cuestiones netamente políticas como la re-ceptividad de los sistemas administrativos, su rendición de cuentas (accountability) y la evaluación. En suma, por decirlo en términos gratos a esta corrien-te, cómo alcanzar la meta de «una Administración que rinda más y cueste menos».

La introducción formal de las técnicas de motivación mediante primas de productividad y de la evaluación del rendimiento en los países occidentales (Reino Unido, Nueva Zelanda, Holanda, Dinamarca) se encuadra en este con-texto. Conviene no obstante retener que estamos refiriéndonos a cuestiones di-ferentes. No es lo mismo el empleo de la retribución variable para estimular el rendimiento que medirlo, evaluarlo de modo individual y con la información proporcionada por el sistema, adoptar decisiones que afecten al empleado pú-blico. Si el primero, al decir de Cardona (2003), ha producido resultados insa-tisfactorios, más prometedores resultan los sistemas de evaluación del desem-peño con el objetivo de fundamentar la promoción o la formación del empleado público, ya que en esta perspectiva, tal y como hace notar Villoria (1997:329), la evaluación del rendimiento es un espacio de mediación entre el individuo concreto y la organización.


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El grupo de expertos que elaboraron el Informe que sirvió de base al reciente Estatuto del Empleado público fue receptivo a esta corriente. No solamente al recomendar su obligatoriedad para la gestión de la carrera profesional y en los aspectos retributivos, al resaltar su papel en la gestión. Así, indica textualmente que (2005:111): «la evaluación del desempeño está llamada a ser, si se aplica bien, un factor fundamental de mejora de la motivación y el rendimiento del em-pleado público. Más aún, la Comisión considera que éste debe ser un elemento central de cualquier reforma modernizadora de nuestras Administraciones públi-cas [...]». Es decir, la cuestión de la motivación del empleado público por emplear la terminología de Behn (1995) debe ser abordada con la ayuda de los sistemas de evaluación del desempeño, en cualquiera de sus formas: individuales o grupales; basados en resultados o en comportamientos (2005:112).

Como la propia Comisión destaca, la introducción expresa de esta técnica, definida como el «procedimiento establecido por la organización para recono-cer y evaluar la contribución que cada empleado hace a los objetivos organiza-tivos» (Quijano, 2006:367) requiere de importantes capacidades organizativas. Madurez que cabe referir a las importantes dosis de liderazgo político, de co-municación, de madurez en la gestión de personas. En cualquier organización, pública o privada, es más o menos sencillo indagar acerca de quién trabaja me-jor y quién peor (los poor performers). El objetivo consiste en formalizar el juicio. Como ya tempranamente indicara uno de los estudiosos de la carrera administrativa (Cádiz Deleito, 1987:111): «medir el interés, la iniciativa, la actividad extraordinaria o el especial rendimiento es imposible; saber cuando un subordinado trabaja bien es fácil. Cuando se quiere ser tan justo y objetivo para medir lo inconmensurable se cae en lo grotesco y menos mal si no incurri-mos en lo trágico.»

Un obstáculo no menor a la introducción de la evaluación del desempeño ra-dica en su propia lógica: la de la individualización y diferenciación del empleado público, la determinación de su comportamiento laboral efectuada mediante un pronunciamiento expreso. Elemento que choca con profundas inercias arraigadas en el imaginario colectivo del personal local: igualitarismo, normalización de condiciones, «colectivización» en suma de las prácticas de recursos humanos42. El reto en la introducción de esta metodología no estribará tanto en la coherencia formal de su diseño, sino en la implantación efectiva. En saber ponderar lo que Dubin y Salvador (2008) denominan las variables clave de su viabilidad: la recep-tividad de la esfera política, el contexto organizativo y la concreta cultura organi-zativa donde pretenda implantarse. Constatada la complejidad de su puesta en práctica, la paradoja es que son sistemas generalmente más baratos que los con-

42 Inercias que sin embargo no obstan a que los propios empleados públicos se manifiesten receptivos a la introducción de este tipo de sistemas. Así, en el Estudio nº 2064, «funcionarios públicos, III» realizado por el Centro de Investigaciones Sociológicas en 2006, casi un 89% se mostraba positiva o muy positivamente dispuesto a la introducción de sistemas que retribuyeran el rendimiento y la calidad del trabajo efectuado (pregunta 24).


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sabidos procesos de valoración de puestos de trabajo, única tecnología de recur-sos humanos más o menos conocida en el ámbito local.

Desde 13 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado público, las expectativas acerca de la EVD son indiscutibles. Si bien hay que tener en cuenta que se trata de un precepto de los llamados de «eficacia demorada», esto es, con aplicación diferida al momento en que las leyes de función pública dictadas en desarrollo del Estatuto entren en vigor (Disposición final Cuarta.2). Ello no obsta a que el texto legal recoja abundan-tes referencias a esta técnica de gestión, reflejo del protagonismo que el legis-lador ha querido otorgarle en la política de personal público. No menos de cuatro preceptos, los artículos 17, 20, 24 y 37 del EBEp se refieren a la EVD.

En primer lugar destaca su obligatoriedad: «las Administraciones públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus em-pleados», sin distinción para funcionarios y laborales (art. 20.1). A continua-ción, su definición (art. 20.2): «la evaluación del desempeño es el procedimien-to mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento y el logro de resultados.» Los criterios de diseño y gestión (transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación) se establecen en el apartado si-guiente, que conviene leer conjuntamente con el artículo 37.1.d, en virtud del cual las normas que concreten estos criterios y mecanismos generales serán objeto de negociación.

En punto a los usos del sistema, sus efectos, son amplios. Así, los resultados de la EVD se deben tener en cuenta para:

– La carrera horizontal (progresión) (art. 17.d).

– La percepción de la retribución variable prevista en el artículo 24.c, asocia-da al «grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desem-peña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos» (art. 20.5).

– La continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso (art. 20.4).

Este marco normativo, de próxima aplicación, coexiste aunque parcialmen-te con la regulación todavía en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la función pública, cuyo artículo 23.3.c., contempla un complemento de productividad destinado a retribuir el «especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario de-sempeña su trabajo», desarrollado en el ámbito de la Administración Local por el artículo 5º del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre régimen de retri-buciones de los funcionarios de administración local, el cual exige que la apre-ciación de esta productividad «deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo.»

La novedad de la nueva regulación frente a la todavía vigente radica en que si bien la apreciación del rendimiento contemplada en la reforma de 1984 pare-


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ce ir encaminada a una finalidad básicamente retributiva, la de 2007, además de posibilitar ésta, recoge un modelo de gestión del desempeño con fines de carre-ra, más orientada al desarrollo profesional del empleado público. Aunque una y otra variante, fines salariales (o de productividad) o de carrera (promoción), además de alternativos, puedan ser simultáneos.

Es conveniente dejar constancia de que el EBEp, coherentemente con su vocación de norma abierta, no prefigura el contenido de los concretos sistemas de EVD a implantar en nuestras instituciones públicas. Se limita a fijar unos criterios y valores a los que deberá responder y prever la interlocución obliga-toria con las organizaciones sindicales, dejando un amplio espacio a las deci-siones adaptadas a la realidad organizativa. Desde esta perspectiva, el diseño de un sistema de EVD debe dar respuesta a cinco decisiones configuradoras del mismo:

1. Los fines: para qué evaluar.

2. Las dimensiones a tener en cuenta: qué evaluar.

3. Los decisores: quién evalúa.

4. La periodicidad: cuándo evaluar.

5. La articulación del sistema: cómo evaluar.

DECISIONES DE DISEÑO (1): pARA QUÉ EVALUAR

Ésta es probablemente la decisión más relevante a la hora de prever la puesta en práctica de un sistema de gestión de esta naturaleza. ¿Cuáles van a ser los usos de las decisiones sobre el rendimiento de los empleados públicos?: ¿para fundamentar la progresión de éste en su puesto de trabajo, la carrera horizontal?, ¿se persiguen en cambio fines retributivos, como presupuesto para asignar el complemento de productividad?, ¿para objetivar la continuidad en el puesto de trabajo?, ¿para buscar la eficacia de la formación y orientar al empleado público en su propio desarrollo profesional?, ¿o una mezcla de todo lo anterior?

Las pocas experiencias de éxito en nuestro país referidas al estímulo del rendimiento en el sector público han ido asociadas a iniciativas relacionadas con la productividad variable, es decir, con una aplicación netamente salarial. O bien han mezclado objetivos como la reducción del absentismo junto a indi-cadores de resultado ligados a sistemas de dirección por objetivos. Más desco-nocidos son los sistemas asociados al desarrollo de carrera, centrados en la in-teracción jefe-colaborador.

En cualquier caso no debe entenderse esta decisión como algo dicotómico. De hecho, la progresividad recomendable a la hora de implantar esta técnica recomienda empezar con un objetivo (productividad o carrera) para a continua-ción, conseguido cierto aprendizaje social, aunar el otro.


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DECISIONES DE DISEÑO (2): QUÉ EVALUAR. EL pROTAGONISMO DE LA LLAMADA «CONDUCTA pROfESIONAL»

La siguiente decisión de diseño va referida a las dimensiones sobre las que se va a centrar la evaluación. ¿Qué evaluar entonces? Cualquiera de los compo-nentes del rendimiento a las que se ha hecho referencia: los resultados obteni-dos por el ocupante del puesto de trabajo tanto en una dimensión individual o de equipo como el modo de consecución de los mismos. El primero incluiría nociones más fácilmente objetivables mediante indicadores de eficacia, efi-ciencia o actividad basados en sistemas de gestión por objetivos, o bien sobre parámetros tales como la calidad del servicio (tiempo de gestión o atributos de percepción) o los citados de asistencia, puntualidad, dedicación o disponibili-dad. por su propia naturaleza son sistemas orientados al corto plazo, más sus-ceptibles de ser aplicables en sistemas de productividad.

La vertiente cualitativa de la evaluación nos recuerda que el desempeño adecuado de un puesto de trabajo puede definirse con referencia a los siguientes parámetros:

– Qué hay que conseguir. Relacionado con el cumplimiento de los objeti-vos y las funciones fijadas para el puesto, o lo que es lo mismo el desem-peño de tarea.

– Cómo hay que conseguirlo. Que hace referencia a una serie de comporta-mientos cuyo dominio asegura el éxito, que suelen ser conocidas como el desempeño contextual al que se ha aludido en el epígrafe dedicado a las competencias.

Ambas dimensiones del desempeño integran lo que el artículo 20.1 del EBEp denomina como Conducta Profesional. Al referirse a conducta se refiere a comportamientos, objetivo del enfoque de competencias. El adjetivo profesional engloba las dos dimensiones de la conducta laboral. No solamente las referidas a la misión y responsabilidades incluidas en la descripción del puesto de trabajo, sino a los requisitos conductuales que debe acreditar el ocupante del mismo, cuya posesión aumenta la efectividad en su desempeño, que expresan la forma de hacer (Cortés, 2009:16) y que las ciencias sociales suelen incluir dentro del título de conducta de ciudadanía organizacional (CCO), esto es, la colaboración y la ayuda a los compañeros, la iniciativa, la preocupación por los resultados más allá de los requerimientos estrictos del rol o el compromiso or-ganizacional, y que resultan críticos para que la organización cumpla sus fines. Son sistemas más orientados al desarrollo profesional del empleado público, por lo que constituyen herramientas a largo plazo.

La evaluación del desempeño basada en la conducta profesional toma como base el puesto de trabajo y el perfil de competencias asociado al mismo. La construcción de la herramienta principal, el cuestionario de evaluación, se ela-bora a partir de definiciones de comportamientos laborales, denominados esca


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las de anclaje conductual, similares por lo demás a los descriptores y reperto-rios conductuales vistos en el epígrafe de las competencias.

DECISIONES DE DISEÑO (3): QUIÉN EVALúA

Evaluar supone emitir un juicio de valor. La dimensión de este epígrafe hace referencia a quién asume la responsabilidad por el juicio formal. En el modelo clásico de la evaluación, éste es un rol típico del supervisor o mando interme-dio. No hace falta decir que en la situación actual de muchas entidades locales, donde no pocas de las jefaturas creadas son ficticias, con finalidad únicamente de promoción de su titular, uno de los problemas a afrontar es, precisamente, cómo incentivar la función de jefatura.

Al respecto las metodologías disponibles permiten varias alternativas ade-más de la clásica. Así, encontramos el de la evaluación por pares, donde el juicio es emitido por colegas; el modelo de expertos independientes, a cargo de una comisión técnica especializada; la autoevaluación, a cargo del propio em-pleado público o la que emite el propio usuario del servicio.

En los últimos años se han abierto camino en la gestión de recursos humanos los modelos de evaluación llamados «multifuente», basados en la combinación de varias perspectivas de evaluación. Así, el modelo 360º, que tiene en cuenta el juicio del superior, los compañeros, los subordinados o incluso los usuarios del servicio, además del propio evaluado; el modelo 180º, que tiene en cuenta al superior, los pares o colaboradores (modalidad ascendente o descendente).

Los enfoques conductuales, basados en el modelo de competencias, tienen como uno de sus puntos fuertes la combinación de la evaluación a cargo del superior jerárquico y la autoevaluación. La llamada entrevista de progreso se constituye así en una magnífica oportunidad de diálogo e interacción jefe-cola-borador, centrada en el desarrollo profesional y las oportunidades de mejora de este último. Éstos son los productos a obtener: el juicio formal (o evaluación) y el plan de desarrollo (o de mejora). Eso sí, como recuerda Quijano (2006:377) este enfoque requiere como presupuestos que los mandos conozcan suficiente-mente el puesto de trabajo, que conozcan a los colaboradores y, especialmente, que estén suficientemente entrenados para emitir juicios válidos y fiables. Un sistema de esta índole, basado en la conducta profesional, que combine evalua-ción y autoevaluación tiene varias ventajas:

– El empleado público conoce su situación frente al perfil profesional, sus carencias y procede de modo consensuado a planificar acciones de mejo-ra. La autoevaluación asegura el proceso al permitir la reflexión personal sobre los comportamientos laborales antes de la entrevista.

– La Administración invierte en una formación adaptada a las necesidades de sus empleados públicos.


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– finalmente el superior jerárquico explica al empleado público su posición a partir de criterios fijados anticipadamente. La entrevista propicia el en-cuentro entre ambos para hablar de capacidades y expectativas de mejora, bien mediante actividades en el puesto bien mediante acciones formativas concretas.

Se propicia así una suerte de nuevo contrato psicológico del empleado pú-blico con su institución: el desarrollo de sus capacidades permite oportunidades de desarrollo personal y profesional en la institución.

DECISIONES DE DISEÑO (4): CUáNDO EVALUAR

Este aspecto alude al periodo a considerar en la evaluación. Semestral, anual o cuando se produce la posibilidad de progreso o devengo. Tanto en sistemas orientados a la productividad como los basados en la conducta profesional sue-len tomar como base el periodo anual, lapso temporal idóneo tanto para plani-ficar objetivos de mejora cuando para evaluar de modo fiable la consecución de objetivos y adoptar evidencias de comportamiento suficientes y en su caso las acciones correctoras.

DECISIONES DE DISEÑO (5): CÓMO EVALUAR

La última decisión es su operativización. La reglamentación, mediante nor-mas negociadas en el seno de la Mesa de Negociación y su formalización (so-portes documentales, circulares), definiendo de modo claro:

– Los evaluados y los evaluadores.

– Las dimensiones a evaluar.

– Los periodos.

– Los criterios.

– Registro de datos: cuestionario formal.

– La formalización de la entrevista.

– El sistema de apelación interno.

– La comisión técnica.

Este último aspecto es relevante, ya que como recuerda Cardona (2003:135) entre los factores críticos en la viabilidad de un sistema de gestión del desempe-ño, se cuenta, además de su instrumentación mediante un procedimiento claro, la posibilidad de impugnar ante una instancia técnica, una suerte de órgano es-pecializado creado para esa finalidad, tal y como recomienda la propia Comisión del EBEp (2005:114). Es importante que los procesos de diseño e implantación


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sean abordados mediante comisiones técnicas, que recojan diversas visiones or-ganizativas, establecidas y reguladas para administrar el funcionamiento del sis-tema de evaluación del desempeño. Como recuerda Villoria (1997:342) la parti-cipación se predica tanto del diseño como en el propio proceso evaluativo, lo que hace recomendable este tipo de órganos.

Es conveniente por último una referencia a los criterios de diseño y adminis-tración de esta técnica. El EBEp recoge de modo insistente referencias a la objetividad, lo que al hablar de sistemas sociales resulta siempre complejo. Sí es imprescindible que cualquier sistema garantice de modo suficiente su validez (que mida realmente las dimensiones que dice medir), su fiabilidad (consisten-cia en resultados, similares en situaciones y evaluadores diferentes), su capacidad discriminante (la variabilidad entre empleados) y su transparencia (pu-blicidad, acceso a datos y garantía de su confidencialidad y, en definitiva, negociados socialmente).

3. LA NUEVA MODALIDAD DE CARRERA: LA CARRERA HORIZONTAL O PROGRESIÓN

Como se vio en el capítulo 11 el sistema de carrera instaurado en 1984 por la LMRfp se caracterizaba, casi en exclusiva, por recaer en el puesto de trabajo, como base de la misma. El mecanismo de promoción –el grado personal– va ligado a la ocupación definitiva de puestos clasificados con mayor nivel. Ello acarrea, como efecto no querido, una movilidad generalizada en corporaciones de tamaño grande o mediano, cuando no la consabida inflación orgánica, esto es, la creación de jefaturas artificiales para mejorar las retribuciones. por ello es conveniente explorar alternativas que posibiliten la mejora profesional y econó-mica del funcionario, sin necesidad de cambiar de puesto. El propio Informe del Grupo de Expertos del EBEp se hizo eco de esta conveniencia, apostando por una nueva modalidad de carrera, que denomina Carrera Horizontal,

«[…] estimamos muy conveniente en la actualidad introducir mecanis-mos horizontales de progresión y reconocimiento en la carrera […]. Debe entenderse por promoción horizontal […] el reconocimiento por parte de la organización del desarrollo profesional de sus empleados, cuando aquella no implique el acceso a un puesto de trabajo distinto del que se venía ocupando. La promoción horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de las competencias relacionadas con el puesto de trabajo, manifestado en el rendimiento del empleado y acreditado en la forma específicamente prevista para ello.» (2005:110).

Hay que decir, sin embargo, que la mejora del grado personal mediante sis-temas alternativos a la necesaria movilidad estaba expresamente contemplada por la propia Ley de Medidas, en su artículo 21.1.f, en virtud del cual se esta-blecía que el grado personal podrá adquirirse también mediante la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Go


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bierno o, en el ámbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales. Mediante esta posibilidad, algunas entidades locales han ensayado sistemas de carrera que han posibilitado la progresión económica –mayores niveles de comple-mento de destino– permaneciendo en el mismo destino profesional, en algunos casos mediante la mera antigüedad o en otros, más elaborados técnicamente, asociando esta mejora a planes establecidos de desarrollo profesional y evalua-ción del desempeño.

Con el EBEp esta alternativa adquiere carta de naturaleza. Se introduce así en nuestro modelo de empleo público un modelo de carrera basado en el desa-rrollo profesional –que el Estatuto denomina «carrera horizontal»– y que con-siste en la «[...] progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos aná-logos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo [...]» (art. 16.2.a). Esta modalidad se basa en un doble esquema (artículo 17 EBEp): a) La definición de un sistema –en cada Administración– de grados, categorías o conceptos análo-gos, cada uno con su nivel retributivo y b) Basar la progresión del funcionario en la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño y la antigüedad. Este precepto se complementa con lo establecido por el artículo 20.5 del EBEp, a cuyo tenor «la aplicación de la carrera horizontal requerirá, la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño».

Desde el punto de vista de su aplicación, el legislador se ha limitado a insi-nuar los pivotes en que se basa la carrera, pero sin introducir un modelo cerra-do. La progresión operará sobre «grados, categorías, escalones o conceptos análogos», que habrán de definirse en cada caso, indicando para cada uno de ellos su cuantía (art. 24.a) que conformará un factor de las retribuciones com-plementarias. No obstante, el Estatuto destaca que se basará en la combinación de tres variables:

a) El tiempo de permanencia (que prima la experiencia profesional).

b) La trayectoria, actuación profesional y calidad de los trabajos realizados (que evalúa el comportamiento y rendimiento del empleado municipal).

c) Los conocimientos adquiridos (la formación acreditada).

La alternativa técnica para vincular estos tres ejes requiere de un concreto modelo de gestión. En palabras de la propia exposición de motivos del Estatuto, la carrera horizontal, ya desvinculada de los cambios en el puesto de trabajo se basará «[...] en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento.» Y es que además de no ser un modelo obligatorio, la progresión no es automática, sino que irá asociada al rendimiento (desempeño).

En términos prácticos, una entidad local que se plantee la introducción de esta tipología de carrera profesional, deberá proceder a reglamentar –previa


248

negociación– los componentes de la carrera y la variedad de situaciones posi-bles en orden a la regulación, reconocimiento, devengo y certificación de cada uno de ellos. pero además de ello se requiere de un trabajo técnico que (véase figura 14-1):

1. elabore los Perfiles de Competencias para los diversos colectivos profe-sionales y los itinerarios de formación para progresar;

2. defina, de modo participativo y negociado, el Sistema de Evaluación del Desempeño.

figura 14.1 Requerimientos carrera horizontal

NEGOCIAR

TRABAJO TÉCNICO(concreción art. 17 EBEP)

NEGOCIAR/APROBAR(art. 37.1.d EBEP)

ReglamentoDesarrollo

CarreraRegulación, reconocimiento,Devengo, certificación de

1. TIEMPO PERMANENCIA2. ITINERARIOS FORMACIÓN3. EFECTOS EVALUACIÓN

Aprobación/Definición

Aprobación/Definición

Perfilesde

Competencias

- Profesión Admtva.- Policía Local- Técnicos- Oficios

SEGMENTACIÓNCOLECTIVOSPROFESIONALES

ItinerariosFormativos

SistemaEvaluaciónDesempeño

Planes personalizados:Objetivos, Acciones Formativas

Conducta profesional

Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales, anticipándose al EBEp y con base en la posibilidad esbozada en el artículo 21.1.f de la LMRfp ha sido, por ejemplo, definir varios niveles/categorías en cada profe-sión y ámbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto). Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un grado. En cualquier caso, la introducción de esta modalidad de carrera requiere varias consideraciones:

– Su adaptación a la lógica de los diversos colectivos sectoriales que ade-más de tener regulación propia (policía Local, Bomberos) son profunda-mente diferentes de otros (profesión administrativa, servicios personales), en orden a diseñar los escalones de ascenso en la progresión.

– Que el diseño de una carrera de progreso desligada de los puestos exige no obstante tener presente su conexión con la estructura jerárquica de los mismos (por ejemplo, la diferenciación entre puestos base y puestos de jefatura).


249

– Que tal y como se indicó al tratar la misma, más que de carrera profesio-nal es pertinente referirse a carreras, lo que exige una consideración sectorial. por ejemplo, el personal de oficios tiene unas posibilidades re-lativamente sencillas por la vía de las plazas y los puestos con una consi-deración imaginativa de las categorías recogidas en el artículo 175.2 del TRRL.

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INAPj.-

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ISBN 978-84-7351-292-3

P.V.P.19,00 €

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j.- javier cuenca cervera

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