INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS,DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y COPARTICIPACIÓN

FEDERAL

Dr. Alberto Ricardo Dalla Via y Dr. Pablo María Garat

1. El Federalismo fiscal y el régimen de coparticipación a partir de la Re-forma Constitucional de 1994

2. Mesa Redonda: La situación de las provincias, descentralización fiscal ycoparticipación federal

EL FEDERALISMO FISCAL Y EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN APARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994

Dr. Alberto Ricardo Dalla Via y Dr. Pablo María Garat

La descentralización en el Estado federal

La descentralización es un principio que interesa tanto a la sociedad civil como al Esta-do, en tanto la misma significa una distribución del poder que acerca la decisión delgobierno al nivel donde ella va a tener aplicación directa.

Los individuos y los grupos adquieren la sensación de ser sujetos significativos en laconstitución de su propio destino, aunque no sean los únicos, y esto se está revelando ala luz de investigaciones empíricas como una cuestión muy importante: la autoconfianzacolectiva es un recurso psicosocial de enorme valor.

La idea de un desarrollo generado de manera endógena es inseparable de la descentrali-zación, si bien tan tajante afirmación no puede hacerse con respecto al mero crecimientoeconómico.

Los organismos internacionales, como el Banco Mundial y las Naciones Unidas a travésde su Comisión Económica para América Latina recomiendan las estrategias de des-centralización territorial como un capítulo de las reformas del Estado a operarse en los

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países de la región (Latinoamérica) 1.

El objetivo de un Estado menos burocrático y más eficiente aparece así acompañado dela idea de acercar gastos y recursos a ciudadanos y contribuyentes favoreciendo la in-mediatez y el control.

En particular, la descentralización fiscal puede mejorar la eficiencia en la asignación derecursos en el sector público "al permitir una estrecha correspondencia entre los servi-cios públicos y la multiplicidad de preferencias individuales, y promover la responsa-bilidad y la equidad mediante una vinculación clara de los beneficios de los servicios ysus costos" , como lo destaca el informe del Banco Mundial de 1988 (pags. 182 y 183).

Admitida la conveniencia de descentralizar, se plantean dos cuestiones de singular re-levancia: la primera es hasta dónde es eficiente la descentralización (límites) y la se-gunda es en qué contexto o en que modelo político-institucional (unitario o federal) serealiza el proceso de descentralización. Aunque parezcan dos temas distintos, se rela-cionan desde el punto de vista funcional.

A la primera cuestión podría responderse que un alto grado de descentralización puedemejorar la prestación y la gestión de servicios públicos a nivel local, acercando el gastoal contribuyente; pero que al mismo tiempo esa relativa mejora de eficiencia en la ges-tión podría plantear problemas de política macroeconómica en la aparición de efectoscíclicos en la política fiscal.

Puede responderse a esa objeción con una discusión sobre el concepto de eficiencia,separando el análisis económico del análisis político y social. Desde Max Weber a JohnRawls, distintos autores han señalado que la organización de la comunidad política pue-de perseguir distintas ideas o valores de eficiencia que se proyecten más allá del merocrecimiento económico.

Esto dependerá, entre otras cosas, de las distintas concepciones que se tengan de la li-bertad y de la justicia y de la aptitud del mercado y de las fuerzas económicas para al-canzarlos.

En cuanto a la segunda cuestión, en las recomendaciones de los organismos internacio-nales no suelen hacerse diferencias fundamentales entre los estados unitarios y los fede-rales por entenderse que si bien presentan características jurídico-institucionalesdistintas, tanto unos como otros presentan problemas comunes y se han ido acercando.

Sin dejar de reconocer como válida esa observación, especialmente en lo referido al altogrado de concentración que ha sufrido nuestro sistema de estado federal en los últimosaños, y admitiendo la importancia que tiene la descentralización política y económica entérminos de eficiencia -como nos proponemos demostrar- , nos parece importante em-pezar diciendo que no hay que confundir descentralización con federalismo, si por des-centralización se entiende delegar o transferir poder de decisión desde un gobiernocentral a los gobiernos sub-nacionales.

Una de las características del Estado federal suele ser la preexistencia de soberanía enlos estados miembros que, a través de la constitución, delegaron facultades en el gobier-no federal. Desde ese punto de vista no son propiamente federales, por ejemplo, los sis-temas de Canadá, Sudáfrica o Venezuela, toda vez que enumeran una lista de derechospropios de las provincias o estados miembros, quedando a favor del Estado central lospoderes residuales. 1 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 "El Estado en un Mundo en Transfor-mación". CEPAL/GTZ "Descentralización Fiscal en América Latina". Nuevos Desafíos y Krause-Junk.

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El Estado unitario es más proclive a las formas autocráticas de gobierno, en tanto supo-ne concentración del poder estatal en un mismo centro geográfico, en tanto que el fede-ralismo supone una forma de control "vertical" sobre el poder. Bajo esta idea, ladesconcentración territorial del poder estatal sería más proclive al funcionamiento delsistema democrático en tanto hay una participación más directa por parte de los habi-tantes en los problemas de su comunidad 2.

Resulta un dato interesante para destacar que el paradigma del federalismo, representa-do por el modelo adoptado en la constitución norteamericana de 1787, respondió a unproceso de concentración en lo político y en lo económico, destinado a conformar una"unión más perfecta" a partir de estados independientes preexistentes y un sólo mercadoen lo económico.

La comparación con el modelo federal de los Estados Unidos sirve para demostrar que,más allá de la forma de estado adoptada, dentro del propio modelo federal pueden exis-tir diferencias de grado hacia una mayor o menor concentración o centralización de fun-ciones. En ese sentido, el federalismo de la Argentina y el federalismo de los EstadosUnidos se distinguen por diferentes niveles o grados de descentralización, que en granmedida se explican por sus antecedentes 3.

Las tensiones centralistas y anticentralistas se encuentran en el juego de las mismas ins-tituciones diseñadas por nuestra Constitución Nacional, que establece el principio de ladelegación de competencias originarias desde la periferia hacia el centro (art. 121) si-guiendo el modelo de la enmienda X de la constitución estadounidense.

Pero al mismo tiempo, se preocupó por el fortalecimiento del gobierno federal, al quehabía que dotar de las mayores facultades que fuera posible, conforme lo aconsejado porAlberdi, para quien había que fortalecer al ejecutivo y al gobierno central a través de lasrentas, porque sin rentas no habría Estado, ni gobierno, ni nación 4.

El pensamiento alberdiano encierra cierta contradicción entre las facultades originariasde las provincias para recaudar impuestos internos, limitando la recaudación federal alos derechos al comercio exterior y a los impuestos directos -excepcionales- por tiempodeterminado (ex art. 67 incs. 1 y 2 Const. Nac., conc. arts. 4 y 121 Const. Nac.) y el rolcentralista y promotor del estado central, destinado a ser la maquinaria impulsora delprogreso y la ilustración (ex art. 67 inc. 16, actual art. 75 inc. 18 Const. Nac.), aunquerespetando los principios liberales de la iniciativa individual en materia económica.

Esas tensiones se fueron resolviendo con el tiempo en una actitud fortalecedora del fisconacional en desmedro de los fiscos provinciales. Si bien nos referiremos a ello másadelante, uno de los aspectos que requerirían de un estudio más cuidadoso es determinarhasta que punto el gobierno federal realizó una apropiación ilegítima de la renta, sobre-pasando límites vedados por el orden público constitucional y hasta qué punto esa acti-tud se debió a un abandono por parte de las provincias de ejercer facultades que les sonpropias.

2 La idea de controles "verticales" y "horizontales" fue formulada por KARL LOWESTEIN en su "Teoríade la Constitución", publicada por Ariel. Barcelona.3 Véase CARMAGNANI, Marcelo (coompilador), "Los federalismos latinoamericanos. México, Brasil,Argentina", Fondo de Cultura Económica, México.4 ALBERDI, Juan Bautista, "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según suConstitución de 1853", Ed. Luz del Día, 1953.

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Algunos rasgos de nuestro sistema institucional contribuyeron a la centralización, comoel carácter hegemónico de nuestro modelo presidencialista, el carácter nacional de losprincipales partidos políticos y el frecuente recurrir a medidas como el estado de sitio ola intervención federal, rasgo al que contribuyeron -aún más- las reiteradas emergenciasen lo económico y social 5.

Todos estos rasgos confluyen para que se afirme que nuestro sistema conforma en reali-dad un "unitarismo solapado", donde deben también computarse las consecuencias ne-gativas de las frecuentes interrupciones constitucionales por golpes de estado ygobiernos de facto que recurrieron a estilos de gobierno centralizados con una directadependencia de las provincias al poder central en estructuras de carácter jerárquico.

Ahora bien, en el caso de nuestro país, la República Argentina, y conforme a nuestromodelo constitucional la descentralización, antes que delegar poder de decisión, impli-ca reconocer derecho a la decisión, conforme surge tanto de los antecedentes históricoscomo de los fundamentos de orden público que dieron origen al nacimiento del Estadoen 1853 y que se han reafirmado en la reforma constitucional de 1994.

El fortalecimiento del federalismo

Se observa un proceso de afirmación del federalismo, conforme la tendencia institucio-nal observable desde la recuperación democrática en 1983, a la reforma de la Constitu-ción Nacional y las diferentes reformas de las constituciones provinciales. Esa tendenciase ve animada por un cambio conceptual desde el federalismo de confrontación hacia elfederalismo cooperativo que encuentra su cauce en la reforma constitucional de 1994,uno de cuyos objetivos fue, precisamente, el de "fortalecerlo" 6.

Así, podemos enumerar suscintamente el nuevo contenido de la organización federal enla Constitución Nacional, a partir de la reforma de 1994:

1) Se reconoció a los municipios el derecho a la autonomía precisando que ella abarcalos aspectos institucionales, políticos, administrativo, económico y financiero, estable-ciendo que el alcance y contenido de dicha autonomía sería reglado por las constitucio-nes provinciales.

Este principio ya había sido desarrollado por el ciclo constituyente provincial entre 1985y 1994. En casi todos los casos se les reconocieron, en materia tributaria, facultadesoriginarias para establecer impuestos, además de tasas y contribuciones, siempre queello no se superpusiera con el ejercicio del poder tributario del gobierno federal o lasprovincias.

El requisito de compatibilidad de los tributos municipales con los que resultaren delejercicio de sus respectivas competencias por el gobierno federal y los gobiernos deprovincia se encuentra previsto expresamente en las constituciones de Córdoba (art.188); Corrientes (art.. 164); Chaco (art. 187); Entre Ríos (art. 187); Neuquén (art. 204);Río Negro (art. 231); Santiago del Estero (art. 216 punto 8) y Tierra del Fuego, Antárti-

5 Sobre las características de nuestro sistema político puede verse NINO, Carlos S., "La constitución dela democracia deliberativa", Grijalbo, Barcelona, 1997.6 Véase la ley 24.309 declarativa de la necesidad de la reforma constitucional.

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da e Islas del Atlántico Sur (art. 179 punto 2).

Además, la debida compatibilidad resulta implícita en los textos constitucionales de lasprovincias de Buenos Aires, Santa Fé, Mendoza y Tucumán, que no contemplan todavía(al igual que Entre Ríos) la autonomía municipal, por lo que tampoco reconocen unpoder tributario municipal de origen. En prácticamente todos los casos se les reconocetambién el derecho a participar del producido de los tributos provinciales y nacionalesque sean coparticipados a las provincias.

2) Se ha incorporado formalmente a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto de las rela-ciones del régimen federal. Goza de una autonomía de grado superior a la municipal(puesto que sólo resulta limitada por la Constitución Nacional) pero distinta a la de lasprovincias, en razón de la reserva de competencias del gobierno federal en su territorio,mientras éste sea el de la Capital de la Nación.

En lo que a este análisis interesa en particular, debemos señalar que el artículo 75 inc. 2incorpora a la Ciudad de Buenos Aires formalmente como partícipe del régimen decoparticipación federal, siendo esta una diferencia sustantiva con el régimen constitu-cional anterior que guardaba silencio al respecto.

3) Por el artículo 124 de la Constitución Nacional se establece que "las provincias po-drán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos para elcumplimiento de sus fines".

Los antecedentes comparados, especialmente los modelos regionalistas adoptados enItalia y España, sumados a la crisis de nuestro federalismo, han incentivado las pro-puestas de incorporación del regionalismo a nuestro sistema institucional. La formaciónde acuerdos regionales como el Nuevo Cuyo y el NOA , sobre la base de regiones histó-ricas, han ido también ejerciendo presión "desde abajo" para que esas tendencias seconcreten. No menos parecidas, aunque más lejanas en su institucionalización aparecenregiones con profunda identidad geográfica, cultural e histórica como la Patagonia, Cu-yo y la Mesopotamia 7.

De tal modo, antes de la reforma se sugería que la constitución debía recoger la región,no como una nueva colectividad territorial, sino como un nivel de decisión adjetivo quedebería servir a la mejor integración del país pero no constituir un nuevo nivel de go-bierno. La región es la nueva oportunidad de un acercamiento de escala entre la Provin-cia y la Nación y permitirá dar a la política nacional la triple dimensión del país comototalidad 8. 7 La regionalización del país fue objeto de distintos trabajos o propuestas: durante los años 1961 y 1962,el Consejo Federal de Inversiones y el Instituto Torcuato Di Tella realizaron estudios sobre la estructuraeconómica regional del país, teniendo como objetivo básico alcanzar una división del territorio en regio-nes económicas adecuadas. En el año 1963 el CFI publicó el documento "Bases para el desarrollo regio-nal argentino" en el que se utilizaba el criterio de "región plan" o de administración del desarrollo,determinándose siete regiones: I.Patagonia; II.Comahue; III.Centro; IV.Cuyo; V.Noroeste; VI.Noreste;VII.Pampeana. También se han llevado a cabo experiencias a nivel provincial e interprovincial, como laCorporación Norpatagónica en 1958 y la Comisión para el estudio del desarrollo integral de la zona deinfluencia de los ríos Neuquén, Limay y Negro, que influyó en la delimitación de criterios prioritariospara la región del Comahue. Se destacan, asimismo la primera y segunda conferencias de gobernadoresllevadas a cabo entre agosto de 1958 y febrero de 1959 en la Provincia de Santa Fe, donde se analizaronlas situaciones provinciales dentro del contexto federal. Finalmente, cabe citar los dictámenes de la Comi-sión asesora para la reforma institucional que concluyera en la reforma provisoria de 1972 y los "Dictá-menes" sobre la reforma constitucional elaborados por el Consejo para la Consolidación de la Democraciadurante la Presidencia del Dr. Alfonsín.8 FRIAS. Pedro J., en CONSEJO PARA LA CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA, "Dictamen

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Las propuestas que pretenden partir del concepto de región para operar un proceso dedescentralización desde el centro -valga la redundancia- o intentar una redistribución oreordenamiento "sucursalizado" del país partiendo de la idea de distribución racionali-zada de los recursos y funciones, contrarían un concepto constitucional que ha consa-grado la posibilidad del regionalismo como fenómeno endógeno o autóctono.

Sin embargo, la posibilidad de desarrollo y existencia de un nuevo nivel intermedio esun dato interesante para el rediseño del sistema federal fiscal.

4) El mismo artículo 124 introducido en la Constitución Nacional por la reforma de1994 reconoce la tendencia afianzada en la legislación y la jurisprudencia acerca deldominio originario de las provincias sobre los recursos naturales de sus territorios. Setrata de otra ratificación sobre los poderes no delegados por las provincias a la Nación yque, por ende tiene fundamento en el principio de reparto del art. 121 C.N. que siguesimilares lineamientos a los de la enmienda X de la Constitución de los Estados Uni-dos.

Esta ratificación formal de tal derecho de las Provincias dota de mayor certidumbre alejercicio de sus competencias en materia tributaria, especialmente sobre actividadescomo las del sector hidrocarburífero, de la hidroelectricidad o el turístico, respecto delos cuales se han suscitado no pocos conflictos.

5) La afirmación del principio de legalidad en materia tributaria se manifiesta en laprohibición expresa del dictado de reglamentos de necesidad y urgencia en materia pe-nal, tributaria, régimen electoral o de partidos políticos (art. 99 inc. 3) como así tambiénen la prohibición expresa de la delegación legislativa (art. 76 C.N.)

Una derivación particular es la relativa a la ley que establezca el régimen de copartici-pación federal, la que "no podrá ser reglamentada" (art. 75 inc. 2 C.N.)

6) Por el artículo 75 inciso 24 la reforma ha introducido una cláusula destinada espe-cialmente a reglar las relaciones de la Nación con los países vecinos en el marco de losprocesos de integración.

Por ella se reconoce al gobierno federal la facultad de delegar competencias y jurisdic-ción en organizaciones supraestatales, en condiciones de reciprocidad e igualdad ysiempre que ello forme parte de un tratado de integración, aprobado por el Congreso dela Nación. Se encuentra comprendida la materia tributaria.

La experiencia comparada en materia de integración demuestra que son dos las técnicasmás usuales para que la misma se produzca. La primera es la práctica de la unificaciónlegislativa, que requiere niveles de avance muy importantes en el proceso integrador, y,sobre todo, la existencia de órganos comunitarios comunes con potestad para dictar unanormativa común.

En cambio es más frecuente la técnica de la "armonización" de las legislaciones, deforma tal que sigan ciertos parámetros que se consideren adecuados. En la Unión Euro-pea, el proceso de armonización ha sido apuntalado por la emisión de directivas que losestados-parte han ido implementando para alcanzar los objetivos propuestos. En Europa,

Preliminar sobre la Reforma Constitucional", EUDEBA, 1986, cap. IV, "Federalismo", pág. 70.

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la tarea de armonización fiscal requirió de muchos años para acordarla y concluyó en laadopción de un arancel externo común y en la aplicación de un sistema tributario comu-nitario sobre la base del IVA (Impuesto al Valor Añadido).

Las estructuras tributarias varían. Uruguay presenta un sistema unitario; Argentina unsistema federal con alto grado de centralización por la utilización de sistemas de copar-ticipación, en tanto que Brasil tiene un sistema federal de alta descentralización de re-cursos en los estados y Paraguay, por su parte, resulta de difícil mensura por el tamañode su economía informal.

Pero el impacto de los tratados internacionales sobre el sistema federal fiscal no se agotaen el tema de la integración regional sino que también se visualiza en los principios quese derivan de los distintos tratados de derechos humanos que han adquirido "jerarquíaconstitucional" a partir de la reforma (art. 75 inc. 22) como la Convención Americanade Derechos del Hombre (ley 23.054) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de laOrganización de las Naciones Unidas (ley 23.313) de donde adquieren operatividadprincipios como la prohibición de la prisión por deudas, el derecho a ser oído que con-traría el "solve et repete" y el principio del "ne bis in idem".

No menos importante resulta la cláusula del propio artículo 124 C.N. que permite a lasprovincias "...celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con lapolítica exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal oal crédito publico de la Nación ; con conocimiento del Congreso Nacional..."

Creemos que la ambigüedad y las dudas que suscita esta parte de la norma justifican sureglamentación por ley, reglamentación que debería contemplar el marco de condicio-nes para el endeudamiento provincial a fin de no afectar el crédito público de la Nación.

Aunque algunas estimaciones sostienen que el total del endeudamiento de las provinciasrondaría los 5.000 millones de pesos, tal monto no es determinante en el volumen totalde la deuda nacional.

Resulta incongruente que, siendo la política exterior una competencia del gobiernofederal puedan las provincias celebrar convenios internacionales con una mera puesta enconocimiento al Congreso. Es menester una adecuada coordinación y reglamentaciónlegal de este importante principio para que no produzcan efectos distorsivos

En tal sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha tenido oportunidad de señalarque "... los acuerdos que los estados locales no pueden celebrar son aquéllos que puedanponer en conflicto los poderes que los estados, al adoptar la Constitución, han delegadoen el gobierno general, o que asumen el libre y pleno ejercicio de la autoridad fede-ral...." 9

7) Al establecer las atribuciones del Congreso de la Nación, en el artículo 75, la reformaha mantenido alguna de las facultades legislativas del gobierno federal, con implican-cias en la materia tributaria, pero ha modificado otras.

Se han mantenido las de los incisos 12, 13 y 18, referidas respectivamente al dictado dela legislación de fondo; a la facultad de reglar el comercio internacional e interprovin-cial y a la llamada "cláusula del progreso" merced a la cual ha podido el Congreso Fede-ral establecer exenciones de tributos locales a determinadas actividades con propósitode interés nacional.

9 U.S. "Union Railroad Co. vs. East Tennesse Railroad" y "Virginia vs. Tennesse". CEPAL, cit., pág. 118.

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Quizás en estos dos últimos casos hubiera sido conveniente recoger la evolución de lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que permite deslindar con precisióncompetencias federales y provinciales. De todos modos, la misma parece suficiente-mente afianzada, como para garantizar el respeto a ese deslinde.

En el caso del inciso 19, se ha incorporado un nuevo mandato que antes se encontrabaimplícito en el texto constitucional. Se dice allí que, corresponde al Congreso"...Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio;promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones. Para estas iniciativas, el senado será Cámara de origen..."

Esta disposición hace referencia directa a otra que es anterior, la del inciso 2, por lo quese establece que la distribución de los recursos que formen la masa del régimen de co-participación, "...será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equiva-lente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorionacional..."

Por último, la reforma recoge la importante evolución de la jurisprudencia de la CorteSuprema en materia de facultades de las provincias en los establecimientos de utilidadnacional sitos dentro de su territorio.

Así es como se ha modificado el antiguo artículo 67 inciso 27, actual artículo 75 inciso30, para precisar el alcance de la facultad exclusiva de legislación del gobierno federalen tales sitios, determinándose que "...Las autoridades provinciales y municipales con-servarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos en tanto nointerfieran en el cumplimiento de aquellos fines..."

El sistema federal fiscal en la práctica

La Nación y las provincias tienen facultades concurrentes en materia de impuestos indi-rectos; sin embargo en la práctica el Estado federal legisla y recolecta los tributos demayor potencial recaudatorio acentuándose un desequilibrio en la asignación de ingre-sos.

Los gobiernos provinciales tienen competencia sobre el impuesto a los ingresos brutos -en Chubut y Neuquén corresponden a los municipios-, el impuesto de sellos (suprimidoen muchas jurisdicciones) ,el impuesto inmobiliario y las patentes.

La recaudación es muy baja con respecto a los dos últimos en tanto los gobiernos pro-vinciales han preferido en general no asumir políticas duras de recaudación fiscal apli-cándose valuaciones fiscales y no reales sobre las propiedades. En cuanto a losmunicipios, a pesar de su declamada autonomía, la recaudación se limita a tasas y tarifasa usuarios.

Creemos que un tema pendiente es la actualización del sistema de separación de fuentesen impuestos "directos e indirectos" que se encuentra superada en la práctica tributariapor el carácter trasladable que exhiben casi todos los tributos (aún el inmobiliario es"propter rem").

En ese sentido, fue una cuenta pendiente de la reforma constitucional no revisar el sis-tema básico de atribuciones antes de avocarse a incorporar la coparticipación que, por elcontrario, puede convertirse en un factor de centralización fiscal como lo ha demostradonuestra práctica y como amenaza el inciso 3 del artículo 75 C.N.

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En ese sentido pensamos que estuvo ausente la discusión sobre la conveniencia deadoptar otro criterio como lo han hecho algunas propuestas en el sentido de considerarlas manifestaciones globales de capacidad contributiva o la división de los impuestos en"personales" y "reales".

Pero la contracara de esta decripción sobre los ingresos se encuentra -justamente- en elgasto, toda vez que las transferencias de ingresos a las provincias en los últimos años nohan sido proporcionales a las cuantiosas transferencias de servicios, gastos y funciones,sobre todo en materia de gasto social.

En rigor no corresponde hablar de "transferencias" en el marco de un sistema de copar-ticipación en un Estado federal en el que se reintegra el producido de impuestos cuyatitularidad corresponde a quien recibe la "transferencia", ni mucho menos en el pago deregalías energéticas o de recursos naturales propios; sin embargo es frecuente en la lite-ratura especializada recurrir a esa denominación atento a que las mismas revisten uncontenido redistributivo en un sistema de solidaridad y equidad fiscal.

Desde principios de los anos ´80 se inició una traspaso hacia las provincias de funcionesvinculadas al área social . En 1991 el 48 % del gasto total correspondió al gobierno fe-deral, 39, 5% a los gobiernos provinciales y 11,5 % a los gobiernos municipales. Encambio los ingresos fueron de 82 %, 14 % y 4,1 %, respectivamente 10.

Federalismo eficiente y subsidiariedad fiscal.

Corresponde ahora pasar a analizar si el federalismo constituye en el modelo de econo-mía de mercado un sistema eficiente de distribución y percepción de gastos y recursosen el territorio toda vez que, desde una perspectiva macroeconómica, parecería que unagestión y recaudación centralizada presentaría ventajas de escala económica en cuanto alos hechos imponibles sobre los que debe recaer la tributación y en cuanto a la posibili-dad de una administración coordinada de carácter anticíclico.

Por otra parte, los niveles de endeudamiento provincial que afectan la administraciónfinanciera parecerían aconsejar la coordinación de la política macroeconómica a partirde la fijación de límites a los gobiernos locales.

La eficiencia de una u otra postura en realidad está directamente relacionada con el tipode bienes que se trate, teniendo muy en cuenta que la importancia de tales bienes y, porlo tanto, el grado ideal de descentralización está sujeto a variación conforme a las dis-tintas sociedades y modelos institucionales.

Hay funciones que resulta conveniente mantener en cabeza del gobierno federal, comolas referidas a las políticas macroeconómicas y de distribución del ingreso (equidad) yla atención de determinados bienes que requieren de fuertes economías de escala, comola defensa o las relaciones exteriores. En cambio, para otros bienes resulta convenientela descentralización en tanto pueden obtenerse ganancias de bienestar que resultan delrespeto por las preferencias locales.

El manejo de la política macroeconómica por parte del gobierno central, con miras alograr la estabilidad del empleo, la producción y los precios se encuentra justificado porlas propias distorsiones que podrían resultar de un criterio inverso, como sería el caso enque los distintos estados o provincias pudieran emitir moneda, dando lugar a gravesriesgos de emisión inflacionaria.

10 CEPAL, cit. Pag. 118.

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Un tema particularmente discutido es si el uso del crédito debe concentrase en el nivelcentral del gobierno como parte de una política macroeconómica anticíclica, o si debenconsiderarse como opciones financieras disponibles para los gobiernos locales en tantoel Estado federal no asuma responsabilidades en operaciones de salvataje financiero.

Nosotros pensamos que el tema debe ser analizado a la luz del nuevo artículo 124 de laConstitución, que permite a las provincias celebrar convenios internacionales en los quequedarían incluídas las operaciones financieras de crédito, pero que tienen la limitaciónde no afectar la política exterior de la Nación ni la responsabilidad internacional que es,en definitiva, del Estado federal.

Otro tema relevante es la defensa del mercado interior que compete al gobierno central,previendo acciones que impidan el libre flujo de mercaderías en todo el territorio, asícomo la asignación eficiente de recursos, como ocurriría si se desencadenara una "gue-rra fiscal" entre jurisdicciones a través de impuestos o desgravaciones para atraer radi-cación de capital.

En ese sentido es menester recordar que más allá de la adopción de la forma federal deestado, la Argentina, siguiendo a la constitución de los Estados Unidos, conformó alterritorio nacional como un sólo mercado diseñando todo un modelo al respecto queincluyó la libre circulación interior de bienes y mercaderías, autorizando sólo la existen-cia de aduanas nacionales (arts. 9 , 10 y 11 C.N.)

En la defensa de ese mercado se inscriben también algunos nuevos derechos constitu-cionales cuya protección es asignada al Congreso de la Nación sin desmedro de las ju-risdicciones locales, como los presupuestos mínimos en materia ambiental (art. 41 C.N.)y los derechos de los usuarios y consumidores (art. 42 C.N.)

Pero desde un punto de vista económico, la competencia interjurisdiccional, -u "hori-zontal" en la terminología de Lowestein- entre distintos niveles de gobierno conduce auna asignación eficiente de los recursos 11.

Tanto en la formulación de Tiebout como en la escuela de la Public Choice, donde des-tacan Stiegler, Buchanan, Tullock y Becker, entre otros, la competencia interjurisdic-cional es visualizada como un mecanismo que promueve la asignación eficiente de losrecursos, al tiempo que constituye un freno o control significativo a la concentracióndiscrecional del poder estatal 12.

El objetivo de la escuela de la Public Choice es ofrecer una teoría económica de la po-lítica, extendiendo la idea formulada por Gary Becker de la unidad del comportamientohumano, de donde las personas que participan en los procesos de decisión colectiva(votantes, políticos, etc) son las mismas personas que intervienen en el mercado.

Los electores premiarán o castigarán a una autoridad reeligiéndola según evalúen suactitud y eficiencia administrativa y serán al mismo tiempo más responsables de suspropias decisiones. Desde otro punto de vista, la eficiencia se ve favorecida en tantocada comunidad elegirá el esquema ingreso-gasto más conveniente 13.

También el denominado "teorema de la descentralización" de Oates pretende demostrar 11 PORTO, Alberto, "Federalismo fiscal en la Argentina. Evolución y perspectivas"; El federalismo fiscala partir de la reforma constitucional, Criterios tributarios, pág. 349.12 BUCHANAN, James M. y TULLOCK, Gordon, "Derechos de propiedad y Democracia", Colegio deEconomistas de Madrid, Celeste Ediciones,1995.13 MERCADO PACHECO, Pedro, "El Análisis Económico del Derecho. Una reconstrucción teórica",Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.

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que con iguales costos para los distintos niveles de gobierno, el suministro de un bienpúblico por los gobiernos subnacionales promueve una mayor eficiencia del gasto pú-blico, puesto que permite un mayor ajuste entre las preferencias de los consumidores ylas cantidades ofrecidas de dicho bien. En este sentido y en ausencia de economías deescala por la existencia de costos distintos, dicho teorema permitiría decidir sobre lascompetencias y los recursos que le correspondería a cada nivel de gobierno conforme alcriterio de optimización de Pareto 14.

La competencia interjurisdiccional puede generar un sistema de asignación eficientepero inequitativo. Es en este ámbito donde cobra su dimensión el principio de subsidia-riedad fiscal, que puede explicitarse como un correctivo de externalidades mediante laaplicación de determinados principios y, principalmente, a través de las transferenciasdesde los niveles superiores de gobierno.

El principio de subsidiariedad del Estado, entendido como aquél en que el Estado solodebe asumir aquéllas actividades que la actividad privada no pueda prestar se traslada ala subsidiariedad fiscal entendiendo que el Estado central (en nuestro caso el gobiernofederal) sólo debe atender las prestaciones que no puedan atenderse a nivel de las uni-dades políticas menores.

Recomienda que la provisión de un bien público local sea hecho por el nivel de gobier-no más cercano posible a las respectivas comunidades y, en esencia, postula que corres-ponde al nivel central de gobierno brindar lo que el nivel subnacional no puede otorgar.

La Constitución Argentina de 1853 adoptó el sistema de separación de fuentes, en tantola reforma constitucional de 1994, sin derogar ni reformar el sistema anterior, introdujoel mecanismo de la coparticipación federal de impuestos, conforme se venía realizandoen nuestra práctica desde hace varias décadas, como consecuencia de las deformacionesy desvíos acaecidos sobre el sistema original de la constitución.

Podríamos afirmar que en un contexto de federalismo fiscal como el argentino, la des-centralización se manifestaría con un reforzamiento de la asignación con recursos pro-pios a nivel municipal y provincial, según surja de cada constitución local en orden a lodispuesto por los arts. 5 y 123 de la Constitución reformada en 1994. La propuesta de-bería contemplar, por ende, una correcta y clara asignación de los impuestos directos encada provincia, estableciendo un orden prioridades de abajo hacia arriba en el rediseñodel federalismo fiscal.

El juego entre el sistema originario de atribución de fuentes y el sistema de coparticipa-ción aparece también como un juego o dialéctica entre descentralización y subsidiarie-dad fiscal, cuyos límites, es decir, hasta donde llega uno y otro deberán analizarse nosólo a la luz de las conveniencias de eficiencia del sistema, sino también de los límitesdel propio sistema institucional.

La coordinación fiscal en nuestro Estado federal

Como bien señala Albert de Rovira i Mola 15, catedrático barcelonés, conviene distin-

14 AGHON, Gabriel, "Descentralización fiscal en América Latina. Un análisis comparativo".CEPAL/GTZ.

15 Albert De Rovira i Mola, en "La coordinación financiera estatal, autonómica y local", Barcelona, 1984,Escola d' Administración Pública de Catalunya.

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guir la coordinación financiera ; la fiscal ; la tributaria y la impositiva.

Así, enseña que ".... la coordinación financiera -concepto el más amplio y onnicompren-sivo- a de referirse a todas las relaciones recíprocas entre las haciendas estatal, autonó-mica y local en materia de presupuesto, de ingresos y de gastos. La coordinacióntributaria ha de referirse solamente a la estructura, contenido y aplicación de todos lostributos. La coordinación impositiva ha de referirse únicamente a la estructura, conteni-do y aplicación de los impuestos. La coordinación fiscal, pues, con ámbito intermedioentre la coordinación financiera y la tributaria, ha de referirse a todos los ingresos, estoes tributarios y no tributarios."

El autor, define a la coordinación como "... el conjunto de técnicas que tienden a armo-nizar las estructuras, las actuaciones y los intereses de los sistemas fiscales del Estado,de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales" y explica que "Aludo aestructuras porque la coordinación ha de ser, en primer lugar, normativa...Menciono lasactuaciones porque la coordinación ha de existir también en la aplicación del sistemafiscal por la respectiva Administración, en colaboración o cooperación con los demás. Yme refiero a los intereses porque ... estos intereses deben ser comunes y no contrapues-tos".

Por último en el pensamiento de este autor, los sistemas de coordinación fiscal "bascu-lan entre la autonomía y el centralismo", o entre los sistemas de "separación de fuentes"y los de "transferencias". Particularmente, vincula a los mecanismos de coparticipacióncon los sistemas de transferencia.

Recordemos que el especialista que citamos desarrolla su análisis respecto de España,un "Estado de Autonomías" pero estado unitario al fin, con alto grado de descentraliza-ción administrativa y la particularidad constitucional del reconocimiento de los derechoshistóricos forales de las provincias vascongadas y navarras.

El claro y preciso encuadre de De Rovira i Mola nos permite plantear varios interro-gantes :

a) ¿Es la coordinación fiscal aplicable a los estados federales ? ¿En caso afirmativo"quid" de la separación de fuentes ?y ¿ con qué características ?

b) Si, aún así, la coherencia se mantiene, ¿cómo se evita que la coparticipación, porejemplo, como mecanismo de coordinación, provoque el deslizamiento desde la "auto-nomía" (separación de fuentes) al "centralismo" (sistema de transferencias o asignacio-nes) ?

Obviamente, estos interrogantes no se justifican en un estado unitario con alto grado dedescentralización, ya que en ellos la coordinación fiscal no sólo es deseable sino necesa-ria.

El problema consiste en que ella no es trasladable, sin más, a un Estado federal sin ad-mitir, al menos, cierta mutación del orden de competencias o distribución de poderespropio de tal sistema. Así, creemos que en un régimen de estado federal el nombre de lacoordinación posible es el de "concertación" o "cooperación". ¿Y cuál es la diferenciaentre estos y aquella ?

Muy claramente : la que va de ser beneficiario del ejercicio de una facultad ajena por sutitular, a ser titular de esa misma facultad. O lo que es igual, la que va de un régimentutelado (en definitiva esto es el régimen unitario respecto de los niveles subnacionales)

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a un régimen de plena libertad y responsabilidad con subsidiariedad (que es la esenciadel régimen federal).

Lo que no resulta admisible -y menos en materia financiera- es pretender los beneficiosdel régimen federal con la responsabilidad limitada (para los gobiernos locales), delrégimen unitario.

Todo esto es aplicable a nuestra realidad y organización constitucional.

Constituimos formalmente un estado federal, con separación de fuentes y concurrenciaen forma ordinaria y permanente desde 1853 a 1994 y con separación de fuentes y con-currencia con coparticipación de contribuciones indirectas en forma ordinaria y perma-nente y coparticipación de contribuciones directas en forma extraordinaria y transitoria,desde ese año.

No hemos adoptado la coordinación fiscal, por acuerdos interjurisdiccionales, salvoexcepciones, y sí ha habido avances inconstitucionales del gobierno federal sobre lasprovincias en materia de ingresos. Avances que se pretendieron moderar, como lo he-mos anticipado, primero con una "coparticipación" unilateral, y luego consentida, siem-pre dudosamente constitucional hasta 1994. En materia de regalías hidrocarburíferas larecuperación de sus fuentes por parte de las provincias se encuentra pendiente.

En materia de coordinación tributaria e impositiva, lo que se ha dado es el "pactismo"(modo formal de la concertación) de la ley convenio 23548 y los "pactos fiscales" de1992 y 1993, establecidos para evitar la superposición y garantizar la armonización tri-butaria, de manera explícita, y para compensar los desajustes financieros de todos losniveles (por exceso de gasto o defecto de administración tributaria), de manera implíci-ta.

Es decir que en nuestro país el proceso de "desfederalización" no pudo, como veremos,ser revertido a través de una estricta coordinación fiscal sino, en todo caso, moderado ensus graves consecuencias institucionales a través de la concertación en el ejercicio de lasfacultades tributarias constitucionales.

Pero es que, además, en nuestro país nunca se asumió, por todos los niveles de gobier-no, el sentido propio de un régimen federal: la libertad con responsabilidad.

En un régimen federal este es el verdadero concepto de correspondencia fiscal.

Después de asumido ello es que puede hablarse de justicia, equidad, solidaridad y coo-peración.

Por ello, como señalábamos en la primera parte, federalismo sólo se identifica con des-centralización en tanto esta suponga reconocer derecho a la decisión antes que delegarpoder de decisión.

Y también por ello el federalismo es aplicación constante del principio de subsidiarie-dad en sus dos sentidos: como respeto de la libertad del nivel más pequeño (lo queconstituye verdaderamente acercar la decisión al destinatario de ella) y como acciónsubsidiaria (solidaria) cuando ese nivel, por causas objetivas no puede ejercer plena yeficazmente sus libertades y facultades (para atender las necesidades a su cargo).

Esto no es hacer filosofía con ocasión de la materia fiscal (lo que de todos modos noviene mal) sino tratar de proponer un razonamiento básico : si el régimen de copartici-pación es sólo una "muleta" de un Estado federal "centralizado", en vías de "descentra-lización", terminará siendo, en el mejor de los casos, un eficiente sistema de asignaciónpor transferencias, pero nunca un régimen de concertación (coordinación) que respete la

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libertad con responsabilidad de provincias y municipios, propia de tal estado.

Y esto tampoco es declamativo, ya que la consecuencia de ello, en materia financiera,será la imposibilidad de lograr que los gobiernos provinciales y municipales asumandefinitivamente sus competencias y se hagan cargo de asegurarse los recursos necesa-rios a través de una mejor administración tributaria.

Por el contrario, se presupuestará mal, se comprometerá el gasto público más allá de losrecursos y se recargará sobre la administración tributaria nacional (que hoy no es es-trictamente federal) la responsabilidad del ingreso.

Por ello, insistimos en que el camino para la recuperación y fortalecimiento de nuestraorganización federal, desde la perspectiva financiera, no comienza por garantizar que atodos nos irá bien (tentación programática y a veces demagógica), sino por asegurar losmedios concretos para el ejercicio de las libertades o autonomías provinciales y munici-pales, asumiendo horizontal y verticalmente el compromiso de la subsidiaridad y solida-ridad por la redistribución de recursos para que se alcance por dicha vía, cuando ellofuere objetivamente necesario, lo que la Constitución Nacional denomina "un gradoequivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territo-rio nacional".

Esta debería ser la base para la discusión de un nuevo modelo de federalismo fiscal apartir de nuestra situación actual y el marco de la reforma constitucional de 1994.

Evolución de la coordinación fiscal desde 1853. Características.

Si bien algo hemos anticipado al respecto en los puntos anteriores, desarrollaremos esteen particular.

En la primera época de la organización constitucional, y hasta fines del siglo XIX, elgobierno federal respetó la cláusula del artículo 4° de la Constitución Nacional, recu-rriendo para atender sus necesidades fiscales al producido de los derechos aduaneros, laexplotación y venta de las tierras públicas y el empréstito externo.

Así, entre 1853 y 1891, hay un primer período de clara separación de fuentes que semodifica cuando, por la crisis económica de 1890/91, el gobierno federal aplica im-puestos internos en todo el territorio nacional.

Se manifiesta a partir de allí un predominio del sistema de concurrencia de fuentes hastala crisis mundial de 1929/30 que lleva al gobierno federal a apropiarse de fuentes invo-cando el artículo 67 inc. 2 de la Constitución Nacional, asumiendo no sólo la facultad delas provincias en materia de impuestos directos, sino también competencias, funciones yla prestación de servicios que correspondían a aquéllas, consolidándose un proceso cre-ciente de centralización.

A partir de 1935 se sancionaron unilateralmente por el Congreso de la Nación regíme-nes de coparticipación con la finalidad de moderar el abuso del gobierno federal en ma-teria de ejercicio de poderes no delegados.

Es decir que la coparticipación no se adoptó por primera vez como mecanismo de coor-dinación financiera, ni como instrumento para la distribución o redistribución de tribu-tos propios de las provincias y del gobierno federal, sino como un mecanismo asignadory de compensación por la detracción de recursos tributarios que el gobierno federalefectuaba en detrimento de las provincias.

Entre 1935 y 1973, tanto los gobiernos constitucionales como los de facto mantuvieronel sesgo centralista y agudizaron el proceso de desfederalización, más allá de la materia

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fiscal.

En 1973, la ley 20.221 trató de transformar a la coparticipación en un mecanismo decoordinación tributaria con efectos redistributivos, para lo cual adoptó el sistema dedistribución secundaria en base a parámetros que tenían en cuenta la situación de lasprovincias menos desarrolladas.

Sin embargo, esta ley consolidó el avance del gobierno federal sobre las contribucionesdirectas, con lo cual pareció agudizarse la mutación desde el sistema de separación yconcurrencia de fuentes hacia el de coparticipación con tendencia al de asignacionesincondicionadas y condicionadas (éstas últimas bajo la forma de impuestos con afecta-ción específica, o transferencias de la misma naturaleza).

En 1984, al vencer el régimen de la ley 20221, efectivamente, bajo la forma de conve-nios financieros transitorios, se admite un sistema de asignaciones durante 1985, 86 y87.

A partir del 1° de enero de 1988 rige un acuerdo federal fiscal que, bajo la forma de leyconvenio, organiza el sistema de coparticipación federal pero admitiendo, ahora "deiure" el avance del Gobierno Federal sobre facultades tributarias de las provincias y uncriterio de "porcentajes fijos" en lugar de los parámetros de la ley 20.221, tornando elrégimen menos racional.

A partir de 1989, ocurre un fenómeno singular: el gobierno federal inicia un proceso dedevolución de competencias a las provincias en materias propias de ellas como la salud,la educación, el transporte, etc., pero no renuncia al ejercicio de facultades tributariasen materia de contribuciones directas, ni propicia la vuelta a un sistema de separaciónde fuentes y concurrencia de fuentes.

Las provincias admiten esto y sólo reclaman que la "transferencia" de servicios seaacompañada de la " transferencia" de recursos para atenderla. Esto era razonar como siel nuestro fuera un régimen unitario con descentralización administrativa y sistema deasignaciones condicionadas.

Las urgencias monetarias del déficit fiscal del gobierno federal, atribuído al déficit pre-visional y al crecimiento de la deuda externa, pretendieron justificar la violación reite-rada de la ley 23548 que, en 1992, llevó la relación de la distribución primaria del48,5% para el gobierno federal y el 51,5% para las provincias a un 58% y un 42,6%respectivamente en forma aproximada. (Las diferencias corresponden al Fondo deAportes del Tesoro Nacional). Esta crisis fiscal y política se resolvió, provisoriamente,con el Acuerdo Fiscal Federal del 12 de agosto de 1992 y el Pacto Federal para el Em-pleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993.

Sin embargo, las provincias temían nuevas violaciones al sistema, a partir del creci-miento de las que se proyectaban como las dos funciones principales del presupuestonacional: el sistema previsional y el servicio de la deuda externa, por lo cual, en lugar dereclamar, definitivamente, la reasunción de las competencias que les correspondían con-forme a la Constitución de 1853/60, tanto en materia de servicios como tributarias, ad-mitieron definitivamente el sistema de coparticipación con garantía constitucional.

Complementariamente, la evolución del derecho público provincial fué receptando cre-cientemente la doctrina de la autonomía municipal, extendida al campo tributario. Elloincluso hasta el exceso de multiplicar los impuestos locales bajo el ropaje de tasas orretribución se servicios, en lugar de mejorar la "perfomance" en materia de, por ejemplola recaudación del impuesto inmobiliario o el establecido sobre la radicación de auto-

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motores.

Así, mientras las provincias pretendían poner un freno al avance de los requerimientosdel Tesoro Nacional mediante la "constitucionalización" de la coparticipación, los mu-nicipios pugnaban por el reconocimiento de sus potestades tributarias como derechooriginario y no derivado.

La convención de 1994, receptó estas cuestiones y el consenso en torno a ellas, y asíconsagró la autonomía municipal, aún en su aspecto tributario, en el nuevo artículo 123°y el sistema de coparticipación federal en el nuevo artículo 75 inc. 2. Sin embargo, co-mo veremos, dejó la puerta abierta a la detracción del mismo a través de la facultad re-conocida al Gobierno Federal por el inciso 3. del mismo artículo para "establecerasignaciones específicas de recursos coparticipables" .

Con ello, la posibilidad de nuevos conflictos y desequilibrios quedan abiertas.

Pero, aún más, la falta de acuerdos políticos para la reforma del régimen de la ley23.548, el incremento de los dos factores de riesgo de todo equilibrio a alcanzar: elgasto previsional y el servicio de la deuda, más la indefinición respecto de cómo atenderlos derechos del nuevo sujeto de la relación federal, la Ciudad de Buenos Aires, llevaronel debate al plano de las prórrogas reiteradas del "status" alcanzado: por una parte, elmantenimiento del régimen del impuesto a las ganancias en favor del gobierno federal,que obtiene así la permanencia de un tributo excepcional y, a cambio de ello, la "ga-rantía" a las provincias del "piso" de coparticipación alcanzado en el Acuerdo FederalFiscal de 1992.

Esto acredita varios supuestos :

a) A pesar de que la reforma constitucional de 1994 ratificó el carácter excepcional de larecurrencia a las contribuciones directas por parte del gobierno federal, el sistema pare-ce dirigirse en dirección contraria.

b) Para las Provincias parece más seguro garantizarse una asignación bajo forma de"piso coparticipable" que apostar a un nuevo esquema de administración tributaria.

c) El déficit previsional y el crecimiento de la deuda impiden al gobierno federal todoacuerdo con las provincias que no asegure la atención de estas funciones presupuestariasa su cargo.

Hoy, jurídicamente, el régimen se apoya precariamente en dos normas:

i) el artículo 15° de la ley 23.548 que establece la prórroga automática de su vigencia"ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente".

ii) las leyes 24.699 y 24.919 que, conforme a lo expuesto, prorrogan el cumplimiento delas cláusulas del Pacto para la producción, el Empleo y el Crecimiento hasta el 31 dediciembre de 1998 y el régimen de la ley 20.228 de impuesto a las ganancias (T.O.1997) hasta el 31 de diciembre del 2.000.

Pensamos que se seguirá prorrogando el régimen actual tanto como cuatro cuestiones (almenos) no sean resueltas:

a) quién, cómo y con qué recursos atiende el gasto previsional nacional.

b) quién, cómo y con qué recursos atiende el servicio de la deuda externa.

c) qué competencias asume la Ciudad de Buenos Aires y cómo coparticipa del régimen

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del artículo 75 inc. 2) tanto ella como la Provincia de Tierra del Fuego.

d) como se evita la detracción unilateral de la futura masa coparticipable acordada, víael establecimiento de asignaciones específicas por parte del Congreso de la Nación .

Resuelto esto, se podrá abordar otra cuestión decisiva, previa o al menos concomitantecon la discusión del régimen del régimen de coparticipación federal : la reforma delsistema impositivo nacional, provincial y municipal.

Recién acordada esta reforma podrá discutirse con posibilidades de consenso un nuevorégimen de coparticipación federal, puesto que mal podrá debatirse la distribución sintener claro qué es lo que se distribuye lo que supone, a la vez, resolver como mínimo lascuestiones apuntadas.

Entonces sí, podrán considerarse aspectos sustantivos como la composición de la masacoparticipable ; la distribución primaria y secundaria ; las garantías del régimen ; lacuestión del equilibrio regional ; la participación de los municipios en el régimen y, aún,como sería deseable, un sistema federal de administración tributaria que asegure la efi-cacia y eficiencia en la gestión de los recursos.

Esta ha sido, sintéticamente la historia de los intentos de coordinación (concertación)tributaria y su evolución desde 1853 hasta la fecha.

Estos, creemos, son también los pasos lógicos a seguir para alcanzar un sistema equili-brado de coparticipación y cumplir el mandato constitucional.

Pero hay, además, un procedimiento y un contenido de la ley convenio que debemosanalizar a fin de efectuar algunos aportes para el debate sobre la materia.

La distribución de competencias en materia tributaria y el régimen de coparticipa-ción federal a partir de la Reforma Constitucional de 1994

Además de las modificaciones, con implicancia en la materia tributaria, que hemos ana-lizado hasta aquí, la reforma de 1994 introdujo cambios sustantivos y dispositivos en lasnormas del texto constitucional que regulan específicamente la distribución de compe-tencias en este campo.

En primer lugar, como hemos visto si bien se mantiene la organización federal formal yla distribución de competencias entre dos niveles gubernamentales: el gobierno federaly los gobiernos de provincia, se introduce el reconocimiento expreso de la autonomíamunicipal, con lo cual se admite un tercer nivel de gobierno con las competencias que lereconozca la respectiva constitución provincial en materia institucional, político, admi-nistrativo, económico y, particularmente para lo que nos interesa aquí, en materia finan-ciera.

Por otra parte, se han introducido modificaciones en el régimen de distribución de com-petencias tributarias entre el gobierno federal y los gobiernos de provincias.

Así, el nuevo artículo 75 (antes artículo 67) dispone: "Corresponde al Congreso:

1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación,los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda laNación.

2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Im-poner contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales entodo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general

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del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de laparte o el total de las que tengan asignación específica son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituiráregímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad enla remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas,se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una deellas contemplando criterios objetivos de reparto ; será equitativa, solidaria y dará prio-ridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad deoportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada conla mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modi-ficada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasig-nación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la pro-vincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecuciónde lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la re-presentación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, portiempo determinado por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad delos miembros de cada Cámara.

19....Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio;promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones. Para estas iniciativas el Senado será cámara de origen..."

Conforme a la nueva estructura normativa constitucional, tenemos que:

Se mantiene:

a) La configuración del Tesoro Nacional en los términos dispuestos por los artículos 4°y 75° inc. 1° de la Constitución Nacional.

b) La distinción entre contribuciones directas e indirectas.

c) La competencia exclusiva del gobierno federal para imponer contribuciones indirec-tas externas (derechos aduaneros), bajo el requisito de la uniformidad.

d) La competencia excepcional del gobierno federal para imponer contribuciones direc-tas con los mismos requisitos del texto anterior.

Se introduce:

a) Expresamente la competencia concurrente del gobierno federal para imponer contri-buciones indirectas internas, lo que se encontraba implícito en el texto anterior segúnjurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.

b) Imperativamente el sistema de coparticipación, como mecanismo de coordinaciónfinanciera en materia de contribuciones indirectas internas y directas establecidas tem-poralmente por el gobierno federal.

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c) La competencia del gobierno federal, para afectar específicamente, en forma total oparcial, los recursos coparticipables, por tiempo determinado.

d) Los criterios de distribución de los recursos coparticipables:

i) De correspondencia entre las competencias, servicios y funciones y los recursos.

ii) De equidad, solidaridad y prioridad para el logro de un grado equivalente de desarro-llo en todo el territorio nacional.

e) El reconocimiento de la autonomía municipal, y la consecuente admisión de un podertributario originario de los municipios con los límites y alcances que determine cadaconstitución provincial.

Como vemos, más allá de la ratificación expresa de las competencias del gobierno fede-ral para imponer contribuciones indirectas internas y del reconocimiento explícito de laautonomía municipal, ambas cuestiones admitidas por el derecho judicial antes de 1994,la reforma introduce dos cambios trascendentes desde la perspectiva del federalismofiscal :

i) Adopta la coparticipación como el mecanismo constitucional obligatorio de coordina-ción financiera en materia de contribuciones indirectas y directas transitorias impuestaspor el gobierno federal. Este sistema de coordinación, además, incorpora formalmente ala ciudad de Buenos Aires, junto con las provincias.

ii) Crea una nueva fuente de recursos exclusiva del gobierno federal al permitirle esta-blecer asignaciones unilaterales, totales o parciales, de los recursos coparticipables,condicionadas por un plazo y una afectación específica determinados por ley especialdel Congreso de la Nación, aprobada por mayoría especial.

Analizaremos ahora el régimen de coparticipación, establecido por la Constitución.

Al efecto distinguiremos los aspectos sustantivos y dispositivos, contenidos en el artí-culo 75° ya citado y trataremos de efectuar algunos aportes al debate respecto de losmismos.

La Constitución establece que el instrumento formal por el cual se instituirá el sistemade coparticipación federal, será el de la ley convenio.

Creemos que se recepciona así formalmente en el texto constitucional la vigencia deeste tipo de norma, admitida por la costumbre, que se estructura mediante una conver-gencia de voluntades legislativas con origen en dos niveles (ley nacional y acto legisla-tivo provincial), en una escala jerárquica implícita en el orden de prelación del artículo31°, inmediatamente por encima de la ley nacional.

De lo expuesto se sigue que este tipo de ley solamente puede ser modificada por otra deidéntica naturaleza lo cual, como veremos más adelante, podría acarrear alguna posibi-lidad de conflicto de normas a futuro.

Por otra parte, observamos que el texto se refiere en singular a dicha ley y en plural alos regímenes de coparticipación que instituye.

Atendiendo a la práctica y costumbre legislativa hasta 1994, con la existencia de diver-sos regímenes y más de una ley convenio en materia tributaria, pareciera que el consti-tuyente a querido admitir la posibilidad de la pluralidad de regímenes pero en el marcode una sola ley convenio la que a su vez, sin ser reglamentada pueda complementarsecon otras normas de carácter tributario específico.

Veamos ahora, los elementos sustantivos que deberá contener esta ley.

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Contenido

En primer término, surge del texto, que hay tres sujetos beneficiarios y obligados del olos regímenes de coparticipación que se instituyan.

En efecto se distingue ahora el gobierno federal ( "La Nación" en términos de la Cons-titución) por una parte, y los gobiernos de provincia ("las provincias") y la Ciudad deBuenos Aires por la otra.

Se ratifica así la inclusión de la Ciudad de Buenos Aires como nuevo sujeto de la rela-ción federal, que participa junto con las provincias en la distribución de los recursoscoparticipables (primaria y secundaria) ; constituye miembro obligado del organismofiscal federal al que luego nos referiremos ; es beneficiario de la regla por la que no sepueden transferir obligaciones de gastos sin resignación de recursos y correspondienteconformidad y, por último, participa a través de sus legisladores nacionales en el trata-miento parlamentario de la ley convenio.

Sin embargo, a pesar de estas coincidencias con la situación de las provincias, comoveremos luego, la Constitución no incluye a la Ciudad de Buenos Aires como participeobligado en dos momentos del trámite previsto para la sanción de la ley convenio, asaber: la celebración de los acuerdos políticos previos entre la Nación y las rovincias, yla "aprobación" posterior que éstas deben realizar para completar la estructura formalque permite el perfeccionamiento de dicha norma.

Finalmente con respecto a los sujetos beneficiados y obligados del o los regímenes ins-tituidos por la ley convenio, debemos mencionar a los municipios, incluidos en el ac-tual régimen transitorio.

Al respecto debemos señalar que, atento a que las constituciones provinciales contem-plan la obligación de participar a los municipios en una porción de los recursos coparti-cipables de origen federal, es probable que se los mantenga formalmente dentro de lafutura ley convenio.

Dado que ello implicará seguramente obligaciones a cargo de los municipios en materiatributaria, particularmente respecto de la armonización con los niveles superiores, y apartir del actual reconocimiento de la autonomía municipal en el mismo texto constitu-cional, surge el interrogante: ¿pueden las provincias obligarse por sus municipios autó-nomos?

Pensamos que la respuesta es afirmativa en tanto ello se produzca sin afectar la esferade autonomía en materia tributaria que cada constitución provincial reconozca a susmunicipios.

Pero además aun cuando ese ámbito de autonomía constitucional sea invadido por elcontrato federal tributario no se afectarán efectivamente los derechos de los municipiosmientras éstos consientan tal estado de cosas tácitamente, sea por acción (recibir losfondos distribuidos o cumplir las obligaciones que le son impuestas) o por omisión(abstenerse de cumplir las obligaciones a su cargo).

En segundo lugar los recursos que se distribuyen son exclusivamente :

a) Las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley del Congreso de laNación.

b) Las contribuciones directas que se establezcan por ley del Congreso de la Nación, portiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación y con

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destino de ley para sostener la defensa, la seguridad o el bienestar general del Estadofederal.

Se excluyen por lo tanto del sistema obligatorio de coparticipación.

a) Las contribuciones indirectas externas (derechos aduaneros).

b) Las contribuciones obligatoriamente coparticipables, en el todo o la parte que hayarecibido por ley nacional, y con las condiciones ya citadas, el carácter de asignaciónespecífica y estrictamente por el plazo que se haya determinado.

c) Las contribuciones provinciales y municipales.

En tercer lugar del texto constitucional surge claramente que los recursos coparticipa-bles por la ley convenio, se distribuirán en las dos etapas ya conocidas: primaria y se-cundaria.

A los fines de dicha distribución se establecen dos pautas generales:

i) Deberán adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directaentre las competencias, servicios y funciones a cargo del gobierno federal, los gobiernosde provincias y la Ciudad de Buenos Aires y los recursos coparticipables a recibir.

El texto no lo dice expresamente, pero entendemos que al referirse a competencias, laConstitución se refiere a las que corresponden formalmente a cada nivel de gobierno,conforme a sus mismas disposiciones, lo que exigirá, en este caso un acuerdo políticofederal que reconozca, formalmente, y en materia de competencias concurrentes, lo quecorresponde a cada jurisdicción.

Al respecto, pareciera conveniente, en materia de provisión de los servicios públicos,recurrir a la regla de la divisibilidad o indivisibilidad para reconocerlos como compe-tencia propia de los niveles provinciales o nacionales respectivamente.

ii) La distribución deberá además contemplar parámetros que aseguren un reparto equi-tativo, solidario que otorgue prioridad al logro de tres objetivos programáticos: gradoequivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidad en todo el territorionacional.

Al adoptar el sistema de parámetros, en lugar de porcentajes fijos, pareciera que el textoincorpora los mecanismos anteriores a la ley 23.548.

De lo expuesto podría concluirse que la Constitución promueve un federalismo fiscalcooperativo y solidario con garantía de equidad.

Para lograr una distribución de los recursos que establece como coparticipables, en or-den a aquella finalidad manda a adoptar tanto los llamados "criterios devolutivos" comolos "redistributivos", combinados en la forma determinada por los acuerdos entre la Na-ción y las provincias, previos al tratamiento legislativo de la ley convenio.

Asimismo, al establecer que no habrá transferencia de competencias, servicios y funcio-nes sin la respectiva reasignación de recursos y la correspondiente aprobación de losgobiernos comprometidos en ella, fija una norma general operativa antes y después desancionada la ley convenio.

Además, para el período anterior a la sanción de la ley convenio, la reforma establece enla Disposición Transitoria Sexta, que no podrá modificarse la distribución de competen-cias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la misma, sin la aprobación de la

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provincia interesada (y en caso afirmativo con la consiguiente reasignación de recursos,acotamos).

Complementariamente, y en materia de recursos, la misma disposición transitoria esta-blece que no podrá modificarse, en desmedro de las provincias, la distribución vigenteal momento de la sanción de la reforma, hasta tanto se dicte el nuevo régimen de copar-ticipación.

De esto último resulta que antes de la sanción de la ley convenio sólo podría admitirseuna merma para el gobierno federal en la distribución de los recursos que se efectúebajo cualquier régimen vigente al momento de sancionarse la reforma.

Finalmente debemos señalar que el contenido de la ley convenio deberá garantizar laautomaticidad como mecanismo de remisión de los fondos a distribuir.

Aunque no se lo menciona se supone admitido que dicha remisión deberá consignarseexpresamente en el texto como "diaria y gratuita", conforme a la costumbre establecidaentre nosotros.

Veamos ahora el procedimiento o trámite previsto por el texto constitucional para lasanción de la ley convenio.

Procedimiento

De la lectura del artículo 75, inc. 2 se desprende que el procedimiento para la sanción dela "ley convenio" sería el siguiente :

1°) Celebración de acuerdos entre la Nación y las provincias que, por lo me-nos,convengan la materia referida a los regímenes de coparticipación de las contribu-ciones a que se refiere el primer párrafo del inciso bajo examen (contribucionesindirectas y directas).

2°) Ingreso en el Senado de la Nación de, al menos, un proyecto de ley convenio quecontemple como "base" tales acuerdos.

3°) Aprobación legislativa por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros decada cámara.

4°) aprobación por las provincias.

Consideremos este proceso en particular :

*Acuerdos previos :

Nos parece que no hay duda en que si bien la Constitución no ha delegado la facultadlegislativa del Congreso Nacional en lo que le corresponde en este trámite, su interven-ción en el mismo requiere de uno o varios acuerdos formales previos entre la Nación ylas provincias, que constituyan la base material del o los proyectos legislativos que for-malmente se traten.

Ya habíamos anticipado que el texto constitucional no incluye formalmente, en estosacuerdos, a la Ciudad de Buenos Aires.

* Cámara de origen.

El texto constitucional establece una excepción al principio del artículo 52 por el cualel trámite parlamentario de las leyes sobre contribuciones debe iniciarse exclusivamente

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por la Cámara de Diputados.

Así se determina que la ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado de laNación.

Entendemos que tal principio también deberá respetarse toda vez que al crearse o modi-ficarse un tributo de naturaleza coparticipable, se modifique el contenido de la ley con-venio.

* Mayoría especial.

Para la aprobación de la ley convenio en el Congreso de la Nación, se establece clara-mente que deberá contarse con el voto favorable de la mayoría computado sobre la tota-lidad de los miembros que componen cada cámara.

* Prohibición de modificación unilateral o de reglamentación.

El artículo 75° inciso 2, expresa que la ley convenio " no podrá ser modificada unilate-ralmente ni reglamentada".

En primer lugar esto ratifica la existencia de un rango nuevo de leyes, superior a la leynacional, aunque sin definirlo expresamente, dentro del orden de prelación del artículo31°.

La cuestión de la modificación unilateral, plantea una dificultad muy concreta en mate-ria de asignaciones específicas.

Al referirse a la facultad del gobierno federal para establecerlas, el artículo 75° inciso 3dice que deberá recurrirse a una ley especial aprobada por una mayoría agravada.

Se trata de interpretar si esa ley especial es una ley convenio modificatoria que, ademásde los otros requisitos establecidos para esta norma, requiere de una mayoría especialpara su aprobación en el Congreso de la Nación, o bien si se trata lisa y llanamente deuna excepción a la prohibición de modificación unilateral.

En este último caso, solo podría reglamentarse el ejercicio de tal facultad por el gobier-no federal en materia de asignaciones específicas en la misma ley convenio que, por elorden de prelación, resulta de una jerarquía superior a la ley nacional. Esto evitaría elconflicto seguro a futuro, que se derivaría de una modificación unilateral del delicadoequilibrio que se alcance en el nuevo régimen de coparticipación, mediante el mecanis-mo de la detracción de recursos de la masa coparticipable vía el establecimiento deasignaciones específicas fuera del procedimiento de la ley convenio.

En cuanto a la prohibición de reglamentación, esto es definitivo. La única vía abierta de"reglamentación" federal es a través de la interpretación que del texto realice, en un ca-so concreto, el órgano constitucional habilitado para ello (Organismo Fiscal Federal, ensede administrativa, o la Corte Suprema de Justicia), con el alcance de este tipo de pro-nunciamientos jurisprudenciales.

* Aprobación por las provincias.

El artículo bajo estudio establece que, para perfeccionarse como ley convenio ésta re-quiere, luego de su aprobación en el Congreso de la Nación, de la "aprobación por lasprovincias".

Al respecto debemos considerar en primer lugar que, si bien la Constitución no exige laaprobación unánime, ésta resulta necesaria y conveniente en orden a la unidad y armo-nización federal en la materia.

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Por otra parte, el texto no incluye a la Ciudad de Buenos Aires, como tampoco lo hacíaal momento de requerir los acuerdos previos "entre la Nación y las provincias".

De ello se desprenden dos consecuencias: por un lado, luego de su aprobación por lasprovincias, la ley convenio tendrá plena vigencia para la ciudad de Buenos Aires, aun-que su legislatura no haya aprobado la misma. Por otro, la sola aprobación de la leyconvenio por la ciudad de Buenos Aires, si existiera, no perfecciona a dicha norma, co-mo tal, respecto de las provincias.

Finalmente, en cuanto al mecanismo de aprobación por las provincias, entendemos queello debe producirse por resolución o ley de la legislatura local.

Control y fiscalización del sistema.

El artículo 75° inciso 2, "in fine" establece que un organismo fiscal federal tendrá a sucargo el control y fiscalización de la ejecución de todo lo dispuesto en el mismo inciso.

Tal función del control y fiscalización -que no comprende explícitamente en el textoconstitucional, pero sí en la práctica y tradición de su antecesora: la Comisión Federalde Impuestos, la de actuar como tribunal administrativo- es abarcativa de todas las ma-terias contenidas en el inciso de referencia, sea respecto de la imposición de las contri-buciones allí citadas como de todo lo referido al sistema de coparticipación federal en élprevisto.

Asimismo, a pesar del silencio del texto, que solo se refiere a "asegurar la representa-ción de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires" en la composición del orga-nismo, entendemos que la inclusión de la representación del gobierno federal esnecesaria y conveniente.

Finalmente, el texto no obliga a que la creación y organización del organismo fiscalfederal se efectúe dentro de la ley convenio, por lo cual ello podría ocurrir por el dictadode otra norma.

La agenda institucional: aspectos político y jurídicos

Al finalizar este análisis del federalismo fiscal, desde un enfoque jurídico, a partir de lareforma constitucional de 1994, creemos oportuno efectuar algunas reflexiones más.

En primer lugar, resulta evidente el esfuerzo de los convencionales constituyentes porreflejar el consenso político y social en materia de federalismo fiscal.

Sin embargo, la Constitución establece un marco de reglas para la vida nacional, que nosustituye a la vida misma.

En esta materia, la realidad se ha encargado de señalárnoslo, aún antes de 1994. Así haynuevos elementos que enriquecen o hacen más complejo el debate en torno a un acuerdofiscal federal:

La convertibilidad y estabilidad monetaria.

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La privatización de los servicios públicos.

La cuestión de la deuda pública.

La cuestión previsional.

El reconocimiento de dos nuevas jurisdicciones locales (la Provincia de Tierra del Fue-go, Antártida e Islas del Atlántico Sur y la Ciudad de Buenos Aires).

Por otra parte hay consenso en interpretar que la sociedad en su conjunto, demanda res-puestas en esta materia, a dos grandes interrogantes: ¿Cómo se proveen mas y mejoresbienes y servicios públicos y con qué grado de presión tributaria? y ¿cómo se alcanza la"igualdad de oportunidades" en todo el territorio nacional a que hace referencia el textoconstitucional?

En definitiva, tanto por razones políticas como jurídicas, o económico-financieras,plantear hoy el debate en torno del federalismo fiscal, supone algo más que discutir unnuevo régimen de coparticipación.

Supone admitir la propuesta constitucional del '94 de promover un federalismo coope-rativo y solidario, con garantía de equidad, antes que un mero aglomerado de localismosdispersos.

El federalismo es expresión de las libertades locales, armonizadas en la unidad del biencomún nacional.

Estas libertades, como toda libertad, necesitan de los medios y recursos para poderseejercer.

Este orden de los conceptos, nos parece, debiera ser el que caracterice a la agenda ins-titucional federal para los próximos tiempos.

Buenos Aires, 12 de junio de 1998.

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Situación de las provincias, descentralización fiscal y coparticipación federal

Esta actividad ha sido convocada en el marco de tareas conjuntas de cooperación queestá realizando el Instituto Nacional de la Administración Pública (I.N.A.P.) con la Uni-versidad de Belgrano (UB), en este caso a través de una serie de programas que se reali-zan con el Instituto y el área de estudios e investigaciones a cargo de la DirectoraNacional de Estudios y Documentación, Lic. Virginia Franganillo y de la Directora deEstudios e Investigaciones, Lic. Nélida Redondo, del INAP.

Se encuentran en este panel el Decano de la Escuela de Economía y Negocios Interna-cionales, Dr. Juan Pazzi y, especialmente invitados, el Senador Nacional por la Provin-cia de San Juan, del Partido Justicialista (P.J.), Sr. Gioja, que preside la Comisión sobreCoparticipación Federal y el Senador Nacional por la Provincia de Río Negro, Sr. Ga-gliardi, de la Unión Cívica Radical (U.C.R.).

Hubiéramos querido que el marco pluralista se completara con la presencia de otrossenadores de los partidos nacionales y provinciales. Lamentablemente, situaciones rela-cionadas con viajes, en el caso del senador Antonio Cafiero, o debidas a las reunionesdel bloque de labor parlamentaria que se realizan hoy mismo, no han permitido que elsenador Genoud y el senador Romero Feris, que iban a estar presentes y se han excusa-do a último momento por este motivo, nos pudieran acompañar.

La idea es que después de la participación de los senadores podamos comenzar el deba-te. Para este fin hemos convocado a tres especialistas destacados en la materia: el Dr.Pablo Garat, de la Fundación Civilidad, quien ha sido Vicepresidente de la ComisiónFederal de Impuestos y es asesor en la Comisión de Coparticipación del Senado de laNación; el Dr. Mariano Tomassi, director del Centro de Estudios Institucionales; y fi-nalmente la Dra. Catalina García Vizcaíno, quien actualmente ocupa la dirección de laCarrera de Postgrado en Especialización Impositiva en esta misma casa.

He dejado para el final, porque así va a ser el orden de la exposición, al Dr. RicardoMorato, que es director ejecutivo académico del INAP. Al terminar esta frondosa sesiónva a hacer las menciones de cierre y de síntesis de la reunión.

Como sé que lo que ustedes quieren es escuchar a los panelistas, voy a pedirle al Dr.Garat que tenga la amabilidad de ayudarnos a coordinar el panel en la fase de las pre-guntas.

En primer lugar el Dr. Pazzi va a hacer una breve introducción, a continuación oiremoslas exposiciones de los señores senadores y finalmente será el turno de la participaciónde los comentaristas.

Dr. Juan Alberto Pazzi

Buenas noches. Ha sido un honor para mí la invitación a participar de esta mesa. Hoy eltema tributario tiene una importancia fundamental, probablemente como la ha tenidosiempre para la comunidad. Cuando hablamos de tributación hoy, pensamos en la co-munidad y pensamos en el Estado en sus distintos niveles. Pensamos en la comunidadporque la comunidad jamás se involucró tanto como en estos momentos en la proble-mática nacional y en particular en la problemática tributaria. La apertura a la opinión dedistintas entidades representativas y el quehacer del periodismo ha llevado a un ampliodebate a temas puntuales de la problemática tributaria.

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Quienes de alguna manera hemos estado ligados por mucho tiempo a la tributación,siempre hemos pensado en su importancia como instrumento de la política económicadesafortunadamente olvidado, y también hemos pensado en un aspecto de su propiaexistencia que es la recaudación para subvenir a los gastos del Estado.

Actualmente, debido a la globalización, cuando hablamos de tributación sabemos que elpaís está compitiendo con otros países. En la medida en que disputa capitales, disputaconsecuentemente inversiones, y esta es una limitación que no existía antes.

Cuando se habla de una reforma fiscal o se habla de un sistema tributario para el país, setiene que pensar también qué va a significar esto desde la definición de modelo econó-mico que se tiene y, en consecuencia, de la concepción que la comunidad tiene de suspropios objetivos.

Cuando se tocan temas tan relevantes como es la situación de las provincias, el régimende coparticipación federal, la descentralización fiscal, en realidad se están tocando a lavez otros temas fundamentales, que van desde el rol del Estado y el comportamiento dela economía hasta la situación particular que viven las provincias.

Las provincias tienen problemas dentro de nuestro sistema político federal. Tienen unaparticular historia que comienza con el nacimiento de la Confederación Argentina, en lacual las provincias cedieron parte de sus atributos para que existiese la confederación,mientras conservaban todo el poder no delegado. ¿Qué pasó desde entonces hasta aho-ra? ¿Qué poderes no delegados conservan? Actualmente las provincias sufren conse-cuencias de políticas de las que a veces no participan. Las definiciones económicasafectan a las provincias y estas tienen el problema de sus propias economías, que ennuestro país son de características especiales.

Si uno toma el modelo de los EE.UU. y lo compara con el argentino, notará que hay unadispar situación geográfica, una dispar distribución de la población y también una dispardistribución de la riqueza. Un buen ejemplo de esta distribución dispar es el que da laprovincia de Salta. Salta está a 1.600 km. del puerto de Buenos Aires y a 400 km. deAntofagasta, por lo que tiene que pasar necesariamente por territorio chileno. Buenaparte de la riqueza de Salta es minera, un área en la que los chilenos están muy interesa-dos y fuertemente desarrollados. ¿Cuáles son las condiciones de acceso al Pacífico?Acceder al Pacífico significa el acceso al comercio internacional, por la forma en queestá distribuido el mundo hoy.

Pero alejémonos un poco de la situación particular de las provincias. Más allá de losproblemas económicos y de los problemas de finanzas, hay otros que son de orden es-trictamente tributario. Últimamente hemos oído hablar de distintos tipos de soluciones ypropuestas. A veces los argentinos queremos hacer los problemas complejos, simples. Yesto no es más que una expresión de deseos. Los problemas complejos son complejos ynecesitan soluciones complejas. Hacer lo complejo simple es una frase muy bonita peroalejada de la realidad. El problema de hoy es complejo.

Un nuevo régimen de participación tributaria significa muchas cosas. El régimen decoparticipación está incluido en la Constitución, luego de la reforma del año ‘94. Perohay una serie de factores de los que de alguna manera se está debatiendo en el tema dela mesa como, por ejemplo, el federalismo fiscal.

¿Qué es el federalismo fiscal? ¿Se contrapone o no a un régimen de coparticipación?Porque el régimen de coparticipación en principio lleva implícita la idea de que las pro-vincias no deberían aplicar gravámenes similares si se están beneficiando de la coparti-cipación. Ahora bien, he tratado de ver si dentro de la Constitución reformada figura

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esta limitación que probablemente haga a la esencia del régimen de la coparticipación.

Ustedes saben que en materia de distribución del poder de imposición a nivel nacional yprovincial, nuestra Constitución no es precisa. Prácticamente tanto la Nación como lasprovincias pueden aplicar contribuciones directas e indirectas. Más allá del problema dedefinir cuál contribución es directa y cuál indirecta de acuerdo al concepto moderno decontribuciones, de gravar manifestaciones ciertas o inciertas de riqueza, las contribucio-nes directas las puede imponer la Nación. Estamos percibiendo, después de muchosaños, el impuesto a las ganancias. Las contribuciones directas las aplica por tiempo de-terminado la Nación en casos de necesidad financiera. Es decir que las contribucionesdirectas les pertenecen a las provincias, pero las puede percibir también la Nación.

En el caso de las contribuciones indirectas, tanto la Nación como las provincias tienenfacultades concurrentes. Y allí hay impuestos tan importantes como los impuestos a losconsumos, sean generales o particulares. ¿Cómo va a ser de ahora en más el ejercicio delas facultades tributarias de las provincias? Las provincias, de acuerdo a cómo sea elrégimen de coparticipación, ¿van a dictar gravámenes similares a los aplicados por laNación? Más allá de la problemática de si esto es posible desde un punto de vista técni-co.

La Nación suele hacer responsable a las provincias de su situación financiera, descono-ciendo la raíz del problema económico y preguntando: "¿por qué las provincias no co-bran sus impuestos? ¿Por qué no hacen hincapié en el impuesto inmobiliario o en elimpuesto a los ingresos brutos?". Esto sin entrar en la problemática surgida después dela firma del Pacto Fiscal Federal, con el que se ha buscado de alguna manera una sim-plificación en materia tributaria. Pero una simplificación a costa de las provincias, queestas no han podido seguir.

El tema entonces queda planteado. Pequeña tarea les espera a nuestros representantes;que Dios los ayude.

Senador José Luis Gioja

Buenas tardes. En primer lugar quiero agradecer a las autoridades de la Universidad deBelgrano y de este Instituto del Nuevo Estado, que depende de la misma, por esta ini-ciativa y por poder compartir este hermoso panel con las personalidades que están aquíreunidas. Quiero agradecer también la idea de promover el debate sobre este tema que,como lo decía muy bien el Dr. Pazzi, no es una cuestión menor sino uno de los grandesdebates que sin duda tiene la sociedad argentina.

La Ley de Coparticipación como parte de la cuestión federal es como dije uno de lostemas pendientes del país, que cruza horizontalmente tanto la problemática política co-mo económica y social. Asimismo tiene un proceso de promulgación muy arduo ya quesegún reza el precepto constitucional y en línea con las características básicas del mo-delo federal moderno, esto debe resolverse por consenso.

Es una ley que regula la distribución de fondos que son limitados: los que se asignan auna unidad se les quita a otra. Lo que en la jerga técnica se llama un "juego de sumacero". Esto hace que se deba proceder con extrema cautela si no se quiere entrar en unterreno que genere situaciones de encrespamiento en los diferentes actores de la ley,alejando así la posibilidad de promulgar este instrumento esencial para las relacionesfiscales entre la Nación y las provincias. Siempre digo que uno de los temas más com-

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plejos que hay que resolver en los cuerpos colegiados es la discusión relativa a la distri-bución de fondos.

A mí me tocó, como diputado nacional, a través de una iniciativa de mi partido, aprobaruna ley que también está relacionada con esta problemática: la ley del FONAVI (FondoNacional de la Vivienda). Y realmente fue una discusión ardua porque en estos temascada parte interesada, cada representante de las provincias o de la Nación, busca losmejores argumentos para defender su posición.

Creo que esta introducción tiene que ver con nuestro apoyo irrestricto a la iniciativa depromover este debate. Así como hoy lo hace la UB, el mes pasado lo hizo la Jefatura deGabinete de Ministros y también lo hacen otras instituciones, centros académicos, em-presariales y de investigación. Tal como lo ha hecho y lo seguirá haciendo la propiaComisión de Coparticipación Federal de Impuestos del Senado de la Nación, que desdesu creación hace dos años como cámara de origen de la nueva ley, viene bregando paraconsensuar un proyecto nuevo y definitivo entre los principales actores de esta temática.

Antes de abordar el temario, queremos ubicarnos correctamente en el escenario macroe-conómico que nos marca el ejercicio del federalismo en nuestro país. Tenemos doscampos bien diferenciados.

Uno, el gobierno nacional, que maneja los principales instrumentos de la política eco-nómica. Son sus responsabilidades la política monetaria, el tipo de cambio, el comercioexterior, la deuda pública nacional, la relación con los órganos de crédito internacionaly también los instrumentos más potentes de la política fiscal, como el presupuesto na-cional, los principales impuestos y la política previsional y de seguridad social.

El otro, el de las provincias, que hasta comienzos del año ’91, ante una situación eco-nómica nacional de alta inestabilidad de precios con la consecuente caída de los mismosy fuga de capitales, debió ajustar su política fiscal concentrándose sólo en mantener laprestación de los servicios básicos que tenía a su cargo: que se dictaran las clases, quelos hospitales pudieran atender la creciente demanda, que funcionaran los comedoresescolares, que se administrase justicia, que se garantizara la seguridad pública, que laacción social directa llegara a los más necesitados. Es obvio que en esas circunstanciasson escasos los recursos para incrementar la inversión pública, o para iniciar planes queapunten a una reforma del Estado tendiente a mejorar la eficiencia y la eficacia en laprestación de los servicios. No obstante este contexto desfavorable, las provincias hanrealizado un tremendo esfuerzo por sanear sus finanzas, convirtiendo en un sofismaaquella frase tan repetida de que las provincias no han hecho su ajuste. Tal es así que losdéficit del conjunto de las provincias se ubicaban en el año ‘95 cerca de los 4.000 mi-llones de pesos, para el año ‘96 esta cifra rondaba los 2.000 millones de pesos, duranteel año ‘97 bajó a 1.000 millones de pesos y durante el año ‘98, siempre considerando alas provincias en forma conjunta, presentarán las cuentas casi equilibradas.

Como se puede apreciar ya estamos ingresando en los temas que nos solicitaba el tema-rio, que a mi juicio están relacionados entre sí. Nótese que durante el último trienio seha privatizado o están en proceso de concretarlo diecisiete bancos provinciales. Se hanprivatizado, licitado y están con leyes sancionadas y marcos regulatorios dos empresasdistribuidoras de agua y quince empresas distribuidoras de energía eléctrica, en cadauna de las provincias. También se han transferido al orden nacional diez cajas de jubila-ciones provinciales para cumplir con el Pacto Fiscal II, traspaso que, valga la aclaración,revestía el carácter de voluntario.

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Es cierto que en este período los recursos de origen nacional han tenido un notable re-punte, producto del acompañamiento del conjunto de la población que cumple con susobligaciones impositivas. Pero también es cierto que la tributación propia de las provin-cias ha crecido en el mismo sentido, y esto es más notable porque proviene de econo-mías regionales que todavía no han recibido beneficios crediticios o impositivos comootros sectores de la economía.

Por lo anterior y como una primera y rápida conclusión, proponemos que para la discu-sión del nuevo régimen de coparticipación federal nos concentremos en la definición deuna distribución de recursos entre la Nación y el conjunto de las provincias que reco-nozca las mayores responsabilidades que éstas han asumido en materia de gasto social,y que se tenga en cuenta el carácter creciente que el mismo tendrá en los próximos años.

En una rápida mirada del mapa de descentralización fiscal observamos que el gasto con-solidado del sector público se distribuye en un 55% del orden nacional, un 36% delconjunto de las provincias y un 9% correspondiente a los municipios.

Cuando miramos hacia el sector de los recursos, observamos que la nación concentra el85% y que las provincias y los municipios representan el 15% restante. Aún cuando enel primer caso por el régimen de coparticipación federal una parte de esos recursos setransfieren a las provincias, éstas no tienen la potestad recaudatoria.

Es obvio, entonces, que un análisis de cualquier tipo nos indicará que deberíamos des-centralizar el recurso. No hay dudas de que debemos trabajar en este sentido. Concor-dando con ello deberíamos corregir el alto grado regresivo de nuestro sistema tributario.En cualquier país comparable con el nuestro el Impuesto a las Ganancias representaentre un 5 y un 10% del Producto Bruto Interno (PBI). En el caso de la Argentina esteporcentaje es levemente superior al 2%.

Ya estamos llegando al punto central de esta convocatoria que es la coparticipación fe-deral. Quiero hacer hincapié en dos términos que no deberíamos dejar de lado en cual-quier análisis futuro, que son la equidad y la solidaridad. Sobre el primer concepto,conforme al texto constitucional y referido a la coparticipación federal, hay una grancorriente de opinión que dice que este vocablo debe asociarse a lo devolutivo. Otrascorrientes nos indican que se lo debe asociar a lo distributivo. Sin querer zanjar en estadisputa conceptual de larga data, creo que debemos analizarla a la luz de lo que nos dicenuestra Constitución, que en su letra, en el art. 75, inciso segundo, al término equitativole sigue inmediatamente el de solidario. Por lo tanto me inclino a pensar que esta últimapalabra le está marcando al término equidad un camino concreto.

En cualquier régimen de coparticipación federal seguramente tendremos que utilizar elparámetro población, que incluye lo devolutivo en el aporte que se hace por la actividadeconómica que realizan las personas. Este parámetro es equitativo ya que distribuye lorecaudado en forma igualitaria a la generación del impuesto por la actividad económicaque realizan los hombres, tanto respecto a la producción como al consumo. Pero a esteparámetro debemos necesariamente completarlo con otros que atiendan a la otra premi-sa constitucional, que es la solidaridad.

Y aquí, las necesidades básicas insatisfechas juegan sin duda un rol fundamental porqueestán midiendo concretamente el estado en que nuestra población vive. Habrá que medirtambién cómo nuestra población se educa, cuál es el índice de deserción escolar, cuál elde mortalidad infantil y tratar de igualar las oportunidades en todo el territorio nacional,nivelando siempre para arriba, para mejor. Éste es un modo de que el régimen sea soli-dario. También habrá que medir y corregir cómo está dispersa o concentrada nuestra

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población, contemplando en forma especial los casos de provincias que poseen zonas defrontera, para poder compensar los costos diferenciales a que están sometidas.

En definitiva, si tomamos a la coparticipación federal como una verdadera herramientade política económica y observamos que en nuestro país hoy predominan las desarmo-nías regionales, resultará necesario tomar los parámetros que cité anteriormente a fin decompatibilizar la inequidad existente.

Decía antes que a partir del año ‘91 hubo un notable repunte en las transferencias decoparticipación federal al conjunto de las provincias. Una de las causas de este repuntefue la puesta en práctica del plan de convertibilidad; la otra, la implementación de la ley23.548 a partir de 1988, que le otorgó a las provincias, aunque en forma tardía, el 8,16%de la distribución primaria, reconociendo así el costo de las transferencias realizadasdurante el último gobierno militar, que sin ningún tipo de financiamiento había cambia-do autoritariamente las reglas de juego, generando así un nuevo punto de equilibrio enla relación Nación-provincias. La Nación participaba con el 41,95% y las provincias conel 57,05%, quedando el restante 1% como aporte al Tesoro Nacional. Este 1% se distri-buía en función de las situaciones de emergencia que se presentaran, ya sea para la Na-ción como las provincias. Pero la alegría duró poco. Como consecuencia de la firma delos pactos fiscales I y II, y por las detracciones especiales aplicadas a impuestos coparti-cipables casi en su mayoría con destino a la seguridad social, se provocó la desnaturali-zación de aquel acuerdo político, con claro perjuicio para las provincias.

Aquí querría detenerme un poco para explicar nuestra adhesión a los pactos fiscales. Metocó intervenir como diputado nacional en la ratificación de los mismos, y en ellos sepuso de manifiesto la actitud solidaria del conjunto de las provincias para ayudar a pa-liar una responsabilidad de neto corte nacional, que fue la situación de emergencia queatravesaban los jubilados. Pero del mismo modo en que manifesté mi adhesión, pongoahora el mayor énfasis para que esta situación, que se dijo entonces era de emergencia,culmine con el dictado de una nueva ley de coparticipación federal. Como hombre delinterior, escucho a diario las demandas de mis coprovincianos; creo que este es el mo-mento oportuno de volver hacia el punto inicial de equilibrio que brindó el marco de lanormativa 23.548, que tendría que estar actualmente vigente.

El aporte solidario que hoy realizan las provincias representa según una estimación parael ejercicio fiscal ‘98 una cifra cercana a los 4.700 millones de pesos. Para dar una ideade la magnitud de esta cifra, excede holgadamente a la que gastan en concepto de inver-sión real para toda la obra pública el conjunto de las provincias de la Argentina, cuyacifra es de 3.800 millones de pesos, aproximadamente. Tal situación invierte los por-centajes de la ley 23.548 y nos indica que, en realidad, la Nación participa de los im-puestos con un 54% contra un 45% para el conjunto de las provincias y el 1% de aportespara el Tesoro Nacional.

Creo que a propósito he dejado para el cierre el tema, por demás controvertido en laactualidad, de la relación entre el gasto previsional y la coparticipación federal.

Sinceramente, no veo la manera de poder relacionarlos, ya que la coparticipación fede-ral es un sistema de distribución del producto de los impuestos, cuyos legítimos dueñosy por lo tanto únicos socios son la Nación y las provincias. Esto no significa que lasprovincias intenten desentenderse del grave problema social que atraviesan los jubila-dos. Pero como ya dijimos, para el año ‘98 el aporte a la seguridad social se estima enuna cifra cercana a los 4.700 millones de pesos. Y este aporte, pesos más, pesos menos,es el que se ha dado en forma continua desde la firma del primer pacto fiscal en agostode 1992. No desconocemos que los jubilados están distribuidos en todo el territorio na-

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cional. En mi provincia alcanzan una proporción del 7% de la población. Pero el PoderEjecutivo Nacional no puede ni debe desconocer que al otro 93% de activos nuestrosgobiernos provinciales deben proveerlos de educación, salud, justicia, seguridad e in-fraestructura, entre otras cosas, y que la prestación de estas funciones y servicios se haido deteriorando desde el año ‘92 por el drenaje de fondos derivados desde las provin-cias hacia las arcas de la Nación.

En definitiva, lo que estoy proponiendo es que en la próxima ley de coparticipaciónfederal la masa de los fondos a distribuir no sea objeto de detracción alguna en conceptode pre-coparticipación. He pensado, también, que este cambio que propongo tendría queser gradual, para no desfinanciar bruscamente el presupuesto nacional. Pero con la mis-ma prudencia con la que afirmo lo anterior digo que debe ser impostergable. Hay unadeuda interna que debemos intentar saldar y creo que esta es la forma y ahora es laoportunidad.

Por otro lado, estas apreciaciones coinciden con una propuesta de la Comisión Federalde Impuestos, organismo integrado por representantes de cada una de las provincias ypor la Nación, que es el ente de fiscalización y asesoramiento de la actual ley de copar-ticipación federal. Es un cuerpo eminentemente técnico, especializado tanto en lo jurídi-co como en lo económico-financiero, que ha recomendado poner fin a la detracción delos impuestos coparticipados. Y creo que esta interpretación nos exime de mayores co-mentarios. Aparte, quiero consignar que si la evasión previsional es del 44%, lo queequivale a casi 5.000 millones de pesos anuales, y esta sí es una responsabilidad de laadministración central, no hay derecho a castigar a los habitantes de las provincias porla ineficiencia recaudatoria a nivel nacional.

Para finalizar, algunas consideraciones.

Es cierto que el camino para arribar a un consenso que diseñe el futuro régimen de co-participación no luce del todo llano. También es cierto que el único acuerdo existenteentre las personas que hablan de este tema es que el actual sistema no le gusta a nadiepor las distorsiones y las deformaciones que tiene. Por lo tanto urge la necesidad decambiarlo.

Estoy convencido de que la mejor ley de coparticipación no será la que esté mejor dota-da técnicamente, sino la que logre el mayor grado de consenso entre sus participantes.El sistema de coparticipación federal recibió como aval importante su inclusión en eltexto constitucional, lo que se logró gracias al empeño puesto por los constituyentes,quienes reafirmando el principio federalista reconocieron al Senado de la Nación comocámara de origen de la futura ley, fundamentalmente debido a su representatividad.Creo que tenemos cerca la oportunidad y no debemos desaprovecharla.

Muchas gracias.

Senador Nacional Edgardo Gagliardi

Buenas tardes. Quiero agradecer a la Universidad de Belgrano por habernos invitadopara compartir algunas de las inquietudes que genera este tema tan complejo que, comodijo el doctor Gioja, no tiene soluciones simples pero se pueden simplificar. Lógica-mente no hay soluciones simples, pero en este momento todo el sistema impositivo y elde coparticipación ha pasado a ser extremadamente complejo.

Yo, como político, estoy más allá de lo técnico, como decía el senador Gioja. No meimporta que la ley de coparticipación futura no sea técnicamente exacta, pero tiene que

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tener una relación con la realidad, que es justamente lo que estamos discutiendo cadauna de las provincias.

No debemos olvidar que para analizar el sistema de coparticipación primero tenemosque empezar por algo que acá todavía no se dijo y es que el sistema impositivo en unaforma global es el que está mal. Si no sabemos qué es lo que vamos a distribuir y si se-guimos con parches continuos por necesidades de caja, no podremos llegar a obteneruna ley de coparticipación medianamente justa.

Esto no es un discurso de la oposición, porque acá estoy, tengo que ser opositor en elSenado de la Nación y oficialista en mi provincia. Por lo tanto, tengo una dualidad, noen el discurso, que tiene que ser el mismo.

Al analizar por qué estamos así en este momento, se habló de los pactos fiscales, a loscuales la provincia de Río Negro en su momento se opuso y finalmente tuvo que cederpor necesidades de caja, adhiriéndose al mismo y resignando a su vez sus propios dere-chos impositivos. Entonces cayó el federalismo, no solamente por una cuestión de cen-tralización tributaria nacional sino por recortes a las provincias en sus propiasfacultades. Se las obligaba a determinadas desgravaciones en el nivel primario o de pro-ducción y a no gravar los sistemas de energía. Y eso, a su vez, por efecto cascada, llevóa las provincias a apretar a sus municipios para poder equilibrar las cuentas.

Aquello que yo creo que tenemos que discutir está en la Cámara de Diputados de la Na-ción. Son las famosas reformas impositivas, que siguen siendo en mi opinión personaluna serie de partes, que se modifican, se suben, o se bajan según las necesidades. Anali-cemos ese sistema, veamos cómo podemos simplificarlo.

Pero está la otra pata de la mesa, que se introdujo a partir de la ley de convertibilidad ydel traspaso de las cajas de jubilaciones de las provincias a la Nación, por imposicióndel ministro de Economía de aquel momento, Dr. Domingo Cavallo. La mayoría de lascajas se transfirieron, otras no.

Las cifras están a la vista, no se ha hecho un estudio serio de la incidencia del traspasode las cajas de jubilaciones a la Nación. Moraleja: seguimos teniendo déficit y creamosnuevos impuestos para paliarlo. Y se introduce una tercera persona dentro de la relaciónNación-provincia. Ahora es Nación-provincia-sistema previsional. Es una relación tri-partita que evidentemente no está evaluada en su justa dimensión. Entonces origina esacrítica, que no es simple crítica, de ir teniendo impuestos con la famosa pre-coparticipación donde se va detrayendo a un impuesto determinado porcentaje, se leresta a las provincias ese derecho genuino de acceder a los ingresos por redistribuciónde la nación.

Es decir que el sistema previsional y el sistema impositivo son los que tendrían que sersolucionados medianamente, antes de sacar la ley de coparticipación. No una serie depre-coparticipaciones, de IVA, de determinados impuestos o de seguir creando nuevosimpuestos con fines específicos, como el monotributo que en el día de mañana me co-municó el senador oficialista se va a tratar en el Senado y en el cual tenemos diferen-cias. No por el monotributo en sí mismo, que simplifica una parte impositiva por lomenos para la pequeña y mediana empresa y los pequeños comerciantes, sino en cuantoa la distribución de ese monotributo. Pido perdón por esta disgresión pero tuvo que serde tipo político y no técnico.

¿Cómo se llega a cubrir las necesidades de caja que tiene la Nación? En esto coincidocon el senador Gioja, cuando se pronunció sobre las políticas nacionales, en las cualesno tienen decisión las provincias afectadas. Ese es el nudo. Una necesidad nacional se

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traslada por efecto cascada a las provincias. Esta provincia no tuvo ni voz ni voto enesas determinaciones.

Quisiera preguntar a ustedes: aparte de esta cuestión del sistema previsional ¿qué hace-mos con las cajas previsionales que aun no han sido transferidas? Van a seguir engro-sando ese déficit. ¿Vamos a seguir aumentando los porcentajes de detracción parasolucionarlo? ¿Existe la voluntad de esas provincias para transferir las cajas de jubila-ción?

Dejo flotando estas inquietudes porque la necesidad de la Nación de financiamientoprevisional es producto de las fallas del diseño financiero. Evidentemente hay una fallaen el diseño de los traspasos de jubilaciones, agravado por la rebaja de los aportes pa-tronales. Entonces, hay una transferencia. Lo que se rebaja teóricamente para producirnuevos empleos o rebajar el costo laboral, como normalmente se está diciendo, se trans-fiere a un impuesto. Pero ¿a qué impuesto? Actualmente existe una serie de impuestosque van a cubrir ese agujero negro que se está produciendo por la rebaja. Lo sacamos deacá pero lo va a pagar el resto de la población; eso es lo complicado.

Cuando tengamos un solo impuesto, el impuesto previsional que sea sobre las ventas,sobre los capitales, sobre los patrimonios, que quede claro que eso va a ser lo que solu-cione el problema del desfasaje jubilatorio. Porque de lo contrario ese dinamismo deldéficit va a seguir produciendo que cualquier ley de coparticipación que votemos seaprovisoria. Y nosotros necesitamos una ley permanente dentro de la dinámica de lasmodificaciones que deben hacerse en el futuro. Porque por otro lado yo mencioné losdistintos pactos fiscales en su momento, como el pacto fiscal I o el pacto fiscal II, dondelas provincias veían que dentro de sus necesidades de caja se le estaba asegurando algoy tuvieron que tomarlo.

El senador Gioja mencionó algunos déficit. Yo tengo la información periodística deldomingo 1 de marzo de 1998, según la cual las provincias deben 15.309 millones depesos equivalentes al 50% de los recursos anuales totales disponibles. Mi provincia, RíoNegro, en su momento debía entre 500 y 600 millones de pesos, puede parecer poco, sinembargo equivale a un presupuesto anual, o sea que es mucho.

Pero ¿qué pasa? Esos 15 mil millones de pesos que deben las provincias, de acuerdo a lamisma información oficial, sabemos que desde la sanción de la ley de convertibilidadhasta la fecha, como consecuencia de esas detracciones de pre-coparticipaciones, hahabido una transferencia desde las provincias hacia la Nación del orden de los 13.000millones de pesos.

Vale decir que las provincias teóricamente hoy no deberían nada si en su momento hu-bieran recibido justamente aquello que les correspondía por las leyes normales. Está esla falla que yo invoco, y que tenemos que corregir. Debemos obtener la ley de coparti-cipación, pero antes hay que sanear los sistemas impositivo y previsional, porque de locontrario no iremos a parar a buen puerto.

Porque las provincias han hecho su esfuerzo, tal como el senador Gioja lo mencionó; sehan adaptado. El plan Provincias I, el Plan Provincias II, a los que se han adherido lasmayorías de las provincias para el perfeccionamiento de sus sistemas impositivos, parala reconversión del estado, ha sido un esfuerzo. ¿Cuál fue el otro? La transferencia deservicios de la Nación hacia las provincias. Otro ingrediente más que tenemos. Se lestransfirieron gastos u obligaciones y se les recortaron ingresos. Si ese es el federalismofiscal que nosotros queremos, evidentemente vamos por mal camino.

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Pero creo que tal vez tengamos coincidencias, más allá de las diferencias políticas. Y esque si nosotros no tomamos las cosas para aclararlas no vamos a llegar a ningún sistemade ley de coparticipación. Actualmente dentro del sistema tenemos una desprolijidad;porque de acuerdo a las necesidades coyunturales de la Nación se dictan distintas leyesque confluyen en una intrincada maraña, a veces de marchas y contramarchas, en gra-vámenes que son modificados, sustituidos o eliminados en corto tiempo. En un año enel Senado de la Nación se modificaron para arriba y para abajo determinados graváme-nes. Entonces, cuando se bajaron, ¿era lo lógico? O ahora que se subieron, como en elcaso de las bebidas cola y los objetos suntuarios, fueron para arriba y para abajo. Pero¿fue por algo técnico o científico, como hubiera correspondido? Yo entiendo que no. Enmi opinión todos los impuestos, incluso los aduaneros, deben ser coparticipables.

Empecemos con un borrón y cuenta nueva, para entrar a simplificar. Que se empiece aver cuál es la masa total de los recursos, para a partir de ese momento hacer la distribu-ción. No es una cuestión de porcentajes, de decir el 0,5% se le va a rebajar, porque acada gobernador le va a dar una taquicardia. Tal vez le suba en pesos pero le baje uncéntimo del porcentaje que le corresponde, entonces ahí directamente no va a haber so-lución. Empecemos con un borrón y cuenta nueva, eliminemos todas aquellas detrac-ciones que se hicieron de coparticipación.

La eliminación de esas pre-coparticipaciones creo que debe ser una meta en la cual másallá de las banderas políticas debemos coincidir todos, porque de lo contrario no será unsistema impositivo sano aquel que vaya sacando de acuerdo a las necesidades del patrónnacional.

La eliminación, así, no como cuestión política, del Fondo del Conurbano Bonaerense,también debe ser otra de las medidas que deben tomarse dentro de una ley de copartici-pación, porque de lo contrario empiezan los regionalismos lógicos de cada uno. Yo soypatagónico, nosotros también queremos un Fondo de Reparación Histórica, porque te-nemos más que sobrados derechos para pedirlo en función de que los recursos naciona-les que se aprovechan en todo el país provienen de nuestra zona, ya sean el gas, elpetróleo, etc. Pueden decir que existen las regalías petrolíferas, gasíferas e hídricas, peroson recursos no renovables, después va a pasar lo que pasó en Cutral-Có y lo que va apasar en aquellos lugares que viven con una economía ficticia en función de esos recur-sos no renovables.

La eliminación de las detracciones y la creación de un fondo regional para economíasregionales, puede funcionar mejor que los ATN y cualquier otro tipo de distribución.Algo serio y que permita impulsar esas dicotomías que tenemos en las provincias.

¿Qué es lo que queremos nosotros? Yo quiero que un chico de La Quiaca tenga la mis-ma atención que tienen aquí, al lado del Obelisco. Porque todos somos argentinos, de locontrario va a haber argentinos de primera, de segunda, de tercera, según el lugar geo-gráfico donde estén viviendo. Esta es la sensibilidad social que tiene que tener una leyde coparticipación: ir moderando las desigualdades que tenemos los argentinos según ellugar geográfico. Para ello en esa distribución secundaria, una vez que determinemos laprimaria, es donde debemos fijarnos.

El tema ha sido magníficamente expuesto en la introducción del Dr. Pazzi y en las in-tervenciones de los señores senadores, mostrándonos los marcos donde se está plan-teando este debate. Creo que todos tenemos inquietudes en este tema y los invitamos aformular sus preguntas por escrito.

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Ahora para avivar el debate vamos a darle lugar a una breve intervención de los trescomentaristas que nos acompañan. Invito a la Dra. Catalina García Vizcaíno, posterior-mente al Dr. Mariano Tomassi y finalmente al Dr. Pablo Garat a realizar sus comenta-rios.

Dra. Catalina García Vizcaíno

Han sido magníficas las exposiciones de los senadores y la introducción del Dr. Pazzi.Ha habido muchos puntos aquí de los que he tomado nota, voy a tratar de ser lo másbreve posible.

El senador Gioja nos habla de la complejidad de este tema de coparticipación, de distri-bución, que yo muchas veces didácticamente en las clases lo trato de asimilar como unagran torta de la que cada uno quiere la porción mayor. Desde luego que no se alcanza adistribuir por la escasez de nuestra economía, la escasez de los fondos que provienen dela recaudación tributaria. Obviamente, no hay para todos. Y, ¿cómo es que se logra esaporción mayor? Desde luego por vía de las negociaciones políticas, muchas veces por lapreponderancia de ciertos regionalismos.

Yo pienso que lo fundamental en todo esto es tener en cuenta el bien común. Dejar unpoco de lado el regionalismo y entender qué es lo más importante con relación a estadistribución de la coparticipación.

La reforma de 1994 nos habla claramente en el art. 75, inc.2, donde dice que la atribu-ción del Congreso de establecer contribuciones indirectas, que debemos entender son lasinternas porque los derechos aduaneros son de resorte exclusivo de la Nación, es facul-tad concurrente, dice, entre la Nación y las provincias. Esto ya venía de la concurrenciade facultades, que tiene gran proyección desde el siglo pasado, desde los pronuncia-mientos de la Corte Suprema. Contrario era a ello, justamente quien tenía un papel pro-tagónico en el Congreso, que era el ministro de Economía Terry. Cuando se discutió laprórroga de los impuestos internos a los consumos él fue contrario a la concurrencia defacultades. El decía que el día en que se declare la concurrencia de facultades sería me-jor declarar disuelta la Nación.

En rigor la concurrencia no es ningún sistema de coordinación de niveles de gobierno,porque ¿qué significa? Que tanto la nación como las provincias, y hoy tendríamos queagregar también la Ciudad de Buenos Aires, tienen facultades para imponer todos lostributos que quieran.

Yo pienso que esto de la concurrencia que establece primero el art.75, inc.2, para luegoseguir con el mecanismo de la ley-convenio, es una suerte de reaseguro para las provin-cias. Luego dice que la ley convenio establecerá los modos de distribución tanto de lascontribuciones directas como de las contribuciones indirectas, salvo las que tenganasignaciones específicas, es decir el todo o parte de estas asignaciones específicas.

Esto, ¿qué significa?. La ley convenio tiene por origen a la Nación y tiene que ser apro-bada esa propuesta de la Nación por las legislaturas provinciales, que a su vez se tienenque obligar a no sancionar, no establecer tributos análogos a los nacionales, tanto lasprovincias como las municipalidades.

Sabemos que las municipalidades tienen muchas veces la particularidad de municipali-zar tributos provinciales. Por ejemplo, el impuesto sobre los ingresos brutos que lotransforman en las famosas tasas de inspección, seguridad, higiene, etc. El impuestoinmobiliario provincial lo municipalizan en las famosas tasas de alumbrado, barrido y

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limpieza. Estos son tributos típicamente locales, cuando los tributos de base amplia,tributos nacionales por antonomasia, que son los coparticipables, las provincias queadhieren a la propuesta no tendrían que establecerlos dentro del marco de sus jurisdic-ciones.

A esta ley convenio por la cual se instituye el régimen de coparticipación, la llamamosley-convenio porque la coparticipación también podría establecerse por ley unilateral.Nosotros tenemos ejemplos en nuestra historia: la ley 12.143 de impuesto a las ventas,por la cual la Nación unilateralmente estableció mecanismos de distribución; la ley12.147 que prorrogó el entonces impuesto a los réditos también la estableció la Nación.La primera ley convenio de la cual tenemos conocimiento en nuestro país es la ley12.139, un poco anterior, ya que comenzó a regir el 1º de enero del 35 y que se refirió aimpuestos internos. Ahí sí hubo una propuesta de la Nación y una aceptación de las pro-vincias.

Ahora bien, ¿qué pasa con esta ley convenio, cuáles son los impuestos, o cuáles, vamosa decir, son los recursos tributarios que debe tomar dentro de esa gran masa, dentro deesa torta? Aquí sobrevienen varios problemas. Uno de ellos es si los derechos aduanerostienen que estar comprendidos o no dentro de la masa coparticipable. La Constituciónno se refiere a esto. Fíjense que el art.75, inc.1 es el que habla de las atribuciones delCongreso de la Nación en materia de derechos de importación y exportación. Y cuandose refiere a la ley convenio, la Constitución lo hace en el art.75, inc.2, colocando nadamás que las contribuciones directas: "que por tiempo determinado, etc., siempre que ladefensa y la seguridad común y general del Estado lo exijan...". Acá se aplica el princi-pio francés de que no hay nada que dure tanto como lo transitorio. En este caso tenemosla vieja ley de impuesto a la renta, antes era réditos, ganancias, que se va prorrogando yque es de resorte de la Nación, por vía temporaria. Es decir, sería de resorte de las pro-vincias, pero es un tributo de base amplia. Las provincias no se encuentran en las mejo-res condiciones para su recaudación.

¿Cuáles son los tributos coparticipables? Parece que los derechos de importación y ex-portación no están incluidos en ellos. Si bien es interesante lo que recién decía el sena-dor Gagliardi, que tendrían que estar incluidos, ocurre que hay una razón de ordenhistórico, que nos remite a cuando la provincia de Buenos Aires se había separado de laconfederación en el siglo pasado y había aceptado la Constitución del año 1853. El in-forme que había sido elaborado justamente decía que los derechos aduaneros que habíapercibido entonces habían sido para conjugar los gastos de la deuda pública. Por eso esque quedó como algo propio del resorte nacional que no puede ser distribuido a las pro-vincias, si bien tenemos que aclarar que la ley 22.548 de manera un poco indirecta colo-ca estos recursos aduaneros cuando establece un piso de coparticipación que no puedeser inferior al 34% de todos los recursos nacionales. Acá se nos plantean otros proble-mas, como saber cuáles son sólo recursos tributarios nacionales, si incluimos por ejem-plo las contribuciones parafiscales, etc.

Ley-convenio: nos dice la Constitución que los tributos con asignaciones específicas novan a ser coparticipables. Aquí hay una especie de agujero negro dentro de la Constitu-ción, porque de acuerdo al inc.3º es atribución del Congreso establecer asignacionesespecíficas, pero ahí no se establecen los requisitos de la ley de coparticipación federal.Si bien establece un requisito por el cual las asignaciones específicas tienen que ser portiempo determinado, en rigor podríamos decir que son regímenes de coparticipaciónsatélites del régimen de coparticipación general, pero que no tienen los recaudos fuertesde la ley de coparticipación en la que, por ejemplo, la Cámara de origen tiene que ser elSenado; no dice eso en cuanto a los recursos del inc.3º.

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Actualmente tenemos una ley de coparticipación que es como un régimen transitorio alprever la posibilidad de que de no dictarse un nuevo régimen se debe seguir aplicando.En este caso tenemos la cuestión de que no es el único régimen que distribuye recursos,porque cada uno o la gran mayoría de los impuestos en el orden nacional establece es-pecíficamente asignaciones. Hay veces en que las leyes, por ejemplo la Ley 24.699 queprorroga el pacto fiscal del 12 de agosto del año 1993, establecen inclusive la suspen-sión de algunas asignaciones específicas para volcarlas al régimen general de copartici-pación, como ocurre en el caso de lo recaudado por el impuesto sobre los bienespersonales.

Como podemos ver, esto es muy cambiante, y probablemente los cambios se deben a lassituaciones conyunturales de caja, como le gusta decir al Senador Gagliardi. Permanen-temente hay marchas y contramarchas; cualquiera que analice la distribución del im-puesto a las ganancias en los últimos tiempos, por ejemplo, podrá ver la gran cantidadde modificaciones que ha habido en lo que hace a la distribución de ese recurso que esasignación específica en materia de coparticipación.

La ley-convenio de coparticipación establece ciertos requisitos, uno de ellos es que ladistribución debe basarse en criterios objetivos de repartos. Aquí viene la pregunta.¿Qué son los criterios objetivos? ¿Son porcentajes como los que actualmente podemosdestacar dentro de la Ley 23.548, sin perjuicio de la infinidad de parches que ha tenidopor medio de los pactos fiscales, los regímenes de los que hemos hablado, etc.? ¿O sonparámetros como los que tenía la antigua Ley 20.221 Ley de Coparticipación, que sus-tituyó algunas leyes-convenio como lo fueron la 14.060 del impuesto sustitutivo al gra-vamen a la transmisión gratuita, la Ley 14.390 de impuestos internos, la Ley 14.788materia del antiguo impuesto a los réditos, ganancias eventuales, etc.?

La Ley 20.221 rigió entre el 1 de enero de 1973 y el 31 de diciembre de 1984.

Fíjense ustedes que desde el año ’85 no tuvimos régimen de coparticipación, y sin em-bargo ¿qué hicieron las provincias? ¿Reasumieron sus facultades? No, esperaron comoun maná que de la Nación le vinieran los fondos y ¿por qué se dio esto? ¿Porque lasprovincias sufren deficiencias para recaudar? No, porque el dinamismo de la riqueza estan grande que los tributos de base amplia parecen estar mejor en manos de la Nación,sin perjuicio del reparto equitativo y solidario que debe haber en las provincias.

Criterios objetivos de reparto: ¿qué es esto, porcentajes o índices? Aquí viene un primerproblema. Sin porcentajes, esto llevaría a que la ley-convenio sea susceptible de perma-nentes modificaciones. ¿Por qué? Por las negociaciones políticas, la cuestión de estable-cer porcentajes rígidos parece que en el tiempo no tiene un signo de permanencia. Otracuestión importante: si son parámetros, esos parámetros pueden ser cambiados. De quémanera, ese es un primer problema muy importante que van a tener que resolver loslegisladores.

Segunda cuestión: dice que la distribución será equitativa, solidaria y además dará prio-ridad a un grado equivalente de desarrollo de calidad de vida y de igualdad de oportuni-dades en todo el territorio nacional.

El Senador Gioja dijo, muy correctamente, cuáles eran los criterios con los que se ha-bían definido las palabras “equitativo” y “solidario”. Algunos dicen que “equitativo”tiene nada más que un sentido devolutivo. Allí donde se paga más tributo y más coparti-cipación correspondería, esto sería injusto. Porque a continuación, como bien dijo elsenador, viene la palabra solidario que ahora sí tiene el sentido de lo redistribuido, delprincipio de subsidiareidad de la Doctrina Social de la Iglesia tan bien ha explicado por

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el Dr. Pedro J. Frías en su trabajo sobre federalismo. Principio de subsidiareidad dondela Nación no tiene que hacer aquello que las provincias pueden lograr de mejor manera,y además tiene que sostenerlas. Una excelente redistribución que tienda a volcarse algasto social, a eliminar desigualdades.

Y cuando se habla de prioridad en el grado de desarrollo, ¿a qué desarrollo se refiere?Al desarrollo económico fundamentalmente, a las obras públicas, por ejemplo, calidadde vida, viviendas, salud, etc. Por igualdad de oportunidades se comprende tanto a laeducación como a la salud. Estos son en cierta manera los parámetros que tiene esta ley-convenio, y es un trabajo bastante arduo el que van a tener los legisladores para conju-gar todos estos parámetros con las necesidades de la población y con las presiones quedesde luego puede haber desde el punto de vista de los regionalismos.

No sé si tengo tiempo para analizar un poco más lo que han dicho aquí los distinguidossenadores. Por ejemplo, se ha hablado de un escenario macroeconómico. El senadorGioja habló del que tiene la ley de coparticipación, en la que por un lado el gobiernonacional maneja los principales instrumentos, como la deuda pública y la emisión demoneda, y por el otro tiene que subvenir las necesidades de las provincias.

A todo esto, algunos dirán: no está nombrando a la Ciudad de Buenos Aires. ¿La acor-damos como provincia o la colocamos como un ente? Fíjense que cuando la ley dice:“previo acuerdo entre la Nación y las provincias” no se nombra a la Ciudad de BuenosAires. Luego sí cuando nos habla de la distribución entre Nación, provincias, Ciudad deBuenos Aires.

Otra cuestión importante es la situación de las provincias que tienen una deuda quearrastran desde hace tiempo. En estos momentos se tiende al equilibrio fiscal, pero te-nemos que notar que hay una deuda que conjugar.

Todos estos son factores que van tener en cuenta los legisladores, y desde luego vamosa pedir la ayuda de Dios para que surja la ley más sabia que se pueda promulgar.

Dr. Mariano Tomassi

Muchas gracias, quiero empezar por agradecer a la Universidad de Belgrano y al Insti-tuto Nacional de Administración Pública por la invitación a participar en tan prestigiosamesa.

En los pocos minutos que tengo voy a tratar de hacer una apretada síntesis de algunasdiscusiones que desarrollamos en el foro técnico que hemos reunido en el Centro deEstudios para el Desarrollo Institucional, hace aproximadamente un año. Debo decir queen la mayoría de las cuestiones va a haber coincidencias. Voy a resaltar algunos de lospuntos que los expositores previos han tocado.

Comenzaré por una de las pocas disidencias que tengo con algo que se haya dicho ante-riormente. Me voy a tomar la libertad de disentir con el senador Gioja, quien dijo que lareformulación del sistema de coparticipación de impuestos o más generalmente la re-formulación de las instituciones fiscales argentinas eran un juego de suma cero.

A pesar de que mi disciplina de origen es la economía, que se supone es la ciencia pe-simista, voy a ser optimista en mi lectura. En la interpretación de mucha gente que havenido siguiendo las discusiones, si se quiere técnicas en un sentido amplio, incluyendofactores políticos, institucionales, incentivos, hay un amplio consenso en que nuestrosistema fiscal federal actual es altamente ineficiente. Eso da un poco de espacio para el

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optimismo, pues con un diseño institucional adecuado, en manos de nuestros senadoresy diputados, podrían llegar importantes mejoras en los distintos objetivos que el sistematiene que lograr. Por eso en cierto modo encaramos esta tarea con una dosis de optimis-mo, ya que a pesar de que en el corto plazo parece que un centavo que gana un actor lopierde otro, creo que si se mejora el diseño en el largo plazo puede dar ganancias paratodos los actores correspondientes.

Brevemente, como todo el mundo, empiezo tomando el art. 75 de la Constitución Na-cional reformada. A lo que la doctora recién expresaba voy a agregar otro de los párra-fos, que de acuerdo a mi punto de vista puede ser importante en términos de diseñoinstitucional: es el que habla de la creación de un organismo fiscal federal. Desde unavisión ligeramente optimista veo a este organismo como uno de los mecanismos paralograr algunas de las cuestiones que se plantearon, tal como la flexibilidad que dinámi-camente tendría que tener un nuevo régimen que a la vez sea durable.

Muy brevemente diré cuáles son los puntos en los que estamos pensando cuando discu-timos la posibilidad de diseñar un organismo fiscal federal que trate de permitir el logrode los objetivos que plantea la Constitución. Voy a mencionar cinco puntos; creo que elprimero va a ser poco popular en esta mesa, los otros cuatro probablemente tengan másaceptación.

El primero es que habría que hacer el intento, y existen experiencias internacionales, porejemplo el caso australiano, de tratar de separar ciertas decisiones netamente políticasde los derechos adquiridos por los distintos actores, en este caso de las jurisdicciones(separarlas de lo que podríamos llamar el análisis técnico), que sólo compete a los le-gisladores.

Hay un gran número de detalles técnicos que se podrían separar de la discusión, se po-drían manejar con criterios informativos que hoy no están existiendo. A la vez, esoscriterios informativos tendrían que ser generados por cuerpos técnicos que no fueransospechosos. Por ejemplo, si el Ministerio de Economía hace una estimación y les dice alos legisladores provinciales y a los gobernadores: “con este ajuste impositivo vamos agenerar tantos recursos, por lo cual ustedes nos tienen que precoparticipar ahora unacierta suma, porque después va haber un crecimiento de la recaudación”, creo que lasospecha sería la actitud lógica, sobretodo mirando la histórica manera de funcionar dela Argentina. Desde el punto de vista de las autoridades provinciales o de los legislado-res provinciales, es normal pedir montones de garantías porque muchas veces no se hacumplido con lo pactado o se han hecho sobreestimaciones o subestimaciones de loscostos y beneficios, o existieron distintos cambios en la política económica.

Por lo tanto la propuesta en la que estamos tratando de colaborar es la de crear un orga-nismo fiscal federal que sea verdaderamente federal, y que las autoridades provincialessientan que allí se está generando la información que ellos necesitan para discutir ade-cuadamente este tema. Un organismo fiscal con fuertes capacidades técnicas, que no seacontrolado, como hoy sucede con la información, por el Gobierno Nacional.

El segundo aspecto consiste en algo que ciertamente los dos senadores mencionaron:una definición amplia de las instituciones fiscales federales. No la coparticipación defi-nida estrechamente sino dentro de un marco mucho más amplio.

El tercer punto: es muy importante que el nuevo régimen, a diferencia de lo que sucedióen el pasado, tenga una fuerte durabilidad institucional. Creo que el escenario ideal esque el nuevo régimen que se genere sea un régimen permanente, que sólo mediante otrocostosísimo proceso institucional como ser otra ley-convenio pueda ser modificado.

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Pero sería insensato pretender que de aquí a la eternidad vayamos a tener un númeromágico que nos diga cuánto hay que darle a cada jurisdicción, por lo cual de nuevo hayque crear los mecanismos que den la flexibilidad dinámica, pero sin empezar a rediscu-tir la lucha política o el reparto de la torta cada año, sino en base a una discusión sus-tentada en ciertos criterios. A medida que pasa el tiempo se van teniendo másinformaciones y, de hecho, va habiendo tanto cambios tecnológicos como decisionespolíticas, tales como las descentralizaciones o priorizar ciertas necesidades públicassobre otras, como se mencionaban en el ejemplo de la previsión social versus otras ne-cesidades como la salud o la educación.

Pero, reitero, que los mecanismos no sean la discusión política por la torta, sino unadiscusión de prioridades y dentro de esas prioridades, en base a ciertas estimacionestécnicas, se realicen las propuestas de cambios necesarios al mecanismo de coparticipa-ción para acomodar estas demandas. Luego, las instancias políticas tendrían la decisiónfinal acerca de si estas propuestas les parecen válidas o se mantiene la situación exis-tente al momento.

Por último, quiero destacar también otro aspecto que esto debería tener. Ya lo dije antespero lo quiero enfatizar: es un aspecto fuertemente federal, que ha sido lo que ha estadofaltando, en la práctica, en toda esta historia de las relaciones entre la Nación y las pro-vincias.

Hay algunos aspectos que no voy a mencionar, simplemente les paso los títulos, quehacen a las funciones que dentro de un marco que dicte la nueva ley de coparticipaciónfederal debería cumplir este organismo federal:

Ø La fiscalización de la administración del régimen.

Ø El cómputo regular de los indicadores sobre los que se basa la coparticipación. Denuevo me hago eco de la lectura del artículo 75, párrafo 2, sobre cómo ir determinandoel tipo de indicadores que satisfagan estas demandas de objetivos.

Ø Los estudios que lleven a adoptar a través del tiempo indicadores más apropiados ymás ajustados de necesidades y capacidades fiscales para fundamentar la distribución.

Cuarto punto: consiste en evaluar y generar propuestas sobre políticas que modifiquenel sistema fiscal federal de atribuciones y gastos e impuestos. Nuevamente, esta es unadecisión política que habría que separar del análisis técnico.

Y, como quinto punto, algo que quizás no se mencionó suficientemente acá, pero quecreo entra en la definición amplia de las instituciones fiscales federales: la cuestión ma-croeconómica.

El problema macroeconómico no es un problema del gobierno nacional, sino del país, ypor lo tanto hace falta, en mi opinión, que las autoridades provinciales tengan a travésde ciertos mecanismos institucionales una voz y un voto más fuerte del que tienen hoyen las definiciones de la política económica. Algunos de los temas a los que me estoyrefiriendo hacen a la coordinación del crédito público. Esto se podría intentar a través deun organismo de características no centralistas, que no diga sólo: “la Nación tiene queevitar que las provincias se endeuden, etc.”, sino también: “las provincias tienen queevitar que la Nación se endeude mal, etc.”

Finalmente, lo más preocupante desde el punto de vista macroeconómico y social sonlos mecanismos por los cuales se asiste a las provincias que sufren crisis financieras.

Muchas gracias.

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Dr. Pablo Garat

Voy a tratar de respetar estrictamente el rol que se me ha asignado, cuidando no ocuparmás tiempo que el que me fue concedido. Y voy hacer un comentario político sobre untema estrictamente político, como es el del federalismo fiscal, siempre en función de lasexposiciones políticas que hemos escuchado por parte de los señores senadores y delseñor decano, quien también ha hecho sobre esta materia un comentario de neto cortepolítico, entendiendo la palabra política en su más amplio sentido, ese sentido arquitec-tónico que permanentemente se quiere reivindicar tanto fuera como dentro de la Univer-sidad.

Digo que este es un tema político porque la Constitución lo dice cuando divide el trá-mite de la nueva ley de coparticipación en tres tramos: un tramo que requiere acuerdosentre los gobernadores y el gobierno federal; un segundo tramo que comienza en el Se-nado y concluye en la Cámara de Diputados; por último lo devuelve al terreno neta-mente político de la discusión interprovincial, donde cada provincia debe tener sudebate. Si a través de una forma, podrá ser una ley provincial o una resolución de lalegislatura, se adhiere al régimen que en definitiva propone la ley-convenio, quiere decirque hay un fuerte sesgo político más que técnico o jurídico en el debate en torno al nue-vo régimen de coparticipación federal. Por eso me parece importante destacar lo que alrespecto nos han señalado los señores senadores y el Dr. Pazzi.

En definitiva, me parece que se está tratando de responder a dos preguntas que estáninstaladas en la comunidad, la comunidad a la que hizo referencia el Dr. Pazzi en primerlugar, que son:

1º, Con qué nivel de presión tributaria se van atender más y mejor mis necesidades,cuántos impuestos voy a pagar y qué van hacer con esos impuestos.

2º, Cómo se va a alcanzar la igualdad de oportunidades que demanda la Constitución através de una ley.

Porque en definitiva pareciera que la ley va a ser una varita mágica que va a permitirlograr la igualdad de oportunidades en todo el territorio de la Nación, y este es un desa-fío político más que jurídico. Después los abogados tendremos que ir en colaboración delos senadores y diputados a dar la mejor forma para que aquí la técnica legislativa ayudea evitar picardías y malas interpretaciones a posteriori, lo que también constituye unproblema político. A estas preguntas que hace la comunidad, que los senadores de algu-na manera han resumido, deben responder primero los gobernadores junto con el go-bierno federal en un debate político; luego los diputados tratando de ajustar y dar laforma legislativa; finalmente cada provincia en particular, cuando adhiera o no a esterégimen.

Primero habrá que discutir si la reforma tributaria es previa o concomitante con la re-forma de la ley de coparticipación. Este es un debate ya instalado, los senadores lo hanplanteado claramente, el contador también y todavía no tiene respuesta. ¿Discutiremosprimero el nuevo régimen impositivo para recién después discutir la coparticipación o loharemos al mismo tiempo? Hay una provincia, la provincia de Buenos Aires, que no espoca cosa, que ha planteado lisa y llanamente que debe discutirse al mismo tiempo am-bas cosas. Otras provincias han seguido ese camino, no todas lo han manifestado, estees un tema que hay que resolver.

La otra gran pregunta es si la ley de coparticipación debe ser posterior a que le asegu-remos al gobierno federal que sus funciones principales son el presupuesto, los serviciosde la deuda y la cuestión previsional o este es un problema ajeno a las provincias y que

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se arregle el gobierno federal como pueda.

La segunda cuestión que han planteado los senadores es la de la cuestión previsional.Sin embargo en el futuro el crecimiento geométrico no será el del gasto previsional sinoel de los servicios de la deuda, y esto hay que plantearlo porque no es un problema deun gobierno sino que de todo el país y debe ser asumido conjuntamente, primero desdeel punto de vista político.

En tercer lugar hay otra pregunta que acá está instalada y es cuántas competencias que-dan para el nivel provincial y municipal y cuántas para la Nación y en función de esocómo se distribuyen los recursos. Porque bien se señalaba que hay hoy un 55% de res-ponsabilidad o de funciones de gastos en el nivel nacional pero hay un 85% de recauda-ción. Evidentemente esto no es parejo porque justamente hace pensar que más que unsistema de coparticipación tenemos un sistema de asignaciones globales, es decir, que laNación recauda todo y después asigna, por ahora incondicionadamente pero no sabemossi mañana puede tener condicionamientos.

Y por último queda una pregunta, que es si el sistema de coparticipación es o deber serel sistema por el cual se asegure el equilibrio regional, o es solamente un instrumentomás de política económica para esto. Si es el más importante y por lo tanto esto de loscriterios distributivos, devolutivos, redistributivos, esto de alcanzar la equidad y la soli-daridad solamente puede darse a partir de la ley de coparticipación o también junto aotros instrumentos de política legislativas federales, nacionales, provinciales y munici-pales.

Creo que estas son las grandes preguntas que los senadores y el Dr. Pazzi han instaladoacá y que resumen de alguna manera el desafío político al cual después los abogados,contadores y especialistas en materia fiscal deberemos tratar de contribuir a que tengansu mejor forma.

Para terminar, quiero dar una opinión y tocar un tema técnico. Si después de resolvertodas estas preguntas, después de ponerse de acuerdo los gobernadores y el gobiernofederal, de acordar los senadores y los diputados un texto definitivo de la ley-convenio,después de adherir las 23 provincias a este texto, por vía del inc.3º, una mayoría ocasio-nal a través del establecimiento de asignaciones específicas voltea todo este delicadoequilibrio, ¿qué pasa? ¿Se equivocaron los constituyentes del ‘94? ¿Dejaron abierta unapuerta por la cuál se van a escapar años de esfuerzos?

Yo creo que no, y mi opinión es que la ley-convenio es, gracias a los constituyentes del’94, una nueva norma de jerarquía superior a las leyes nacionales, que por lo tanto en elorden de prelación del Art. 31 está por encima de la leyes nacionales y que por lo tantopuede reglamentar el ejercicio de las facultades legislativas para el dictado de leyes na-cionales, y entonces puede contemplar restricciones al ejercicio de las facultades delArt. 65, Inc. 3. ¿Para qué? Para que ninguna ley nacional, aún con la mayoría absolutaque ahí se establece, pueda modificar por un juego parlamentario, transitoria como es lacomposición de la Cámara en cada momento, un delicado equilibrio que se alcanzó conun consenso muy difícil de lograr.

Este es un tema, sí, muy técnico, pero debe ser debatido y lo estamos planteando endistintos foros para que ahí los especialistas digan definitivamente si estamos, en la ley-convenio, frente a un nuevo tipo de norma, que no es una ley nacional sino una normacompleja producto de la voluntad legislativa del gobierno federal a través de su órgano,pero también de los gobiernos provinciales a través de sus propios órganos y entonceses un acto legislativo complejo, distinto al que hasta ahora estaba previsto en el Art. 31

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de la Constitución Nacional.

Bueno, este fue mi aporte al debate. Nada más, salvo esperar las preguntas que ustedesquieran hacer para terminar este debate, que espero nos enriquezca a todos. Muchasgracias.

Preguntas

P. La primera pregunta es para el Senador Gioja. Si bien es muy larga, en realidadse refiere al mismo tema. Tiene que ver con realizar dentro de cada provincia unrelevamiento de la clases pasiva y con un análisis del sistema previsional y jubila-torio en general. ¿Es conveniente o no establecer regímenes específicos de jubila-ciones? ¿Se deben eliminar los regímenes especiales?

Senador Gioja: Indudablemente, el régimen previsional es uno de los agujeros negrosfiscales que tiene la Argentina. Recién se preguntaba el señor Gagliardi qué haríamoscon las provincias que no habían adherido o entregado sus cajas al sistema nacional. Yocreo que finalmente van a terminar por adherirse, por lo que es el sistema hoy, por loque son la administración nacional y la seguridad social hoy. Tanto en las legislacionesprovinciales como en la nacional los regímenes especiales se han eliminado, especial-mente los más delicados, los más urticantes, que eran los regímenes especiales que hahabido, las jubilaciones de privilegio y demás. Creo que se han eliminado en casi todaslas provincias, no recuerdo que quede en alguna. La Nación también las ha eliminado.Hay un régimen único para las provincias que han cedido sus cajas y para la Nación. Seintentó que el sistema sea mucho más justo, eliminando cualquier tipo de privilegio o decuestiones que tengan que ver con marcar diferencias y demás, pensando en recaudarmejor y pensando por supuesto en igualar los aportes y lo que percibe cada uno de losjubilados en la Argentina.

Cuando nosotros decimos, y lo afirmamos con mucha fuerza, que creemos que no hayrelación entre los socios naturales en la distribución primaria de la coparticipación quedeben hacer la Nación y las provincias y el sistema previsional, no es porque creamosque las provincias quieran desentenderse del asunto y decir: “No es un problema nues-tro”. De ninguna manera. Lo que decimos es que la política previsional nacional la ma-neja sin duda la Nación y las provincias son una especie de convidadas de piedras enesto. La Nación baja o sube aportes en función de necesidades que tiene para generarmás empleo. Puede o no estar acertada, en esto las provincias no opinan, la posibilidadde endeudarse también la tiene la Nación. Las provincias por ahí tienen que decir que sí,y van a decir que sí o van a consentir, van a tener que dar parte de sus recursos para estosin tener que participar. Además, la recaudación previsional es responsabilidad exclusi-va de la Nación y hay comprobada evasión en la recaudación. Por lo tanto creo que,compartiendo lo que decía aquí el doctor, la esperanza que nos queda a todos es la deque podamos disminuir la evasión, recaudar mejor, eliminar los vestigios de regímenesespeciales, de privilegios que queden y hacer más justo lo que los jubilados perciben.Creo que con el tiempo la inequidad va ir disminuyendo, porque en la medida en que lacapitalización vaya entrando en vigencia y el reparto vaya desapareciendo también va irdisminuyendo el déficit, entonces creo que nos vamos a ir acercando más a lo ideal y lasprovincias van a poder contar con más y mejores recursos.

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Senador Gagliardi: Si se me permite un segundo, quisiera aclarar algo relativo al mis-mo tema. A veces, cuando se habla de regímenes especiales, pareciera que se involucrael tan mentado concepto de las jubilaciones de privilegio. Como patagónico, quiero de-cir que los patagónicos hemos tenido sistemas especiales de jubilación. ¿Por qué? Jus-tamente, para poblar la Patagonia. Veamos mi caso, por ejemplo. Yo soy marplatense yllegué a Río Negro en virtud de las facilidades que me daban para ejercer mi profesión ola docencia. Vale decir que de los regímenes especiales fueron derogados en mi provin-cia aquellos que involucraban jubilaciones anticipadas, sin límites de edad para jubilar-se, sin cantidad de años de aportes, sistemas especiales de retiros. Todo ese sistema quetuvo su origen en la provincialización de los territorios patagónicos fue eliminado y lascajas transferidas a la Nación dentro del sistema.

Quería aclarar esto porque a veces cuando se habla de jubilaciones de privilegio o regí-menes especiales parece que fuera una cosa misteriosa. En algunas provincias puedehaber sido así, pero en otras existió un sistema demográfico.

Ya que está en uso de la palabra, Senador, hay una pregunta para usted. La pre-gunta tiene que ver, según entiendo, con la autonomía provincial y la autogestión,porque se formula en los siguientes términos:

¿No considera que cada provincia debe asumir el carácter de estado y asumir laproblemática de la producción por riqueza provincial, seguridad social y previsio-nal y luego analizar la conveniencia de una reformulación impositiva con la copar-ticipación?

Senador Gagliardi: Bueno, si hablamos de autonomía tenemos que remontarnos a loque yo mencioné. La provincia a la cual represento se opuso en su momento a la firmade los pactos fiscales, que fueron cercenamientos de las autonomías provinciales.

Asimismo, en su momento el gobernador Horacio Massacessi convocó a un plebiscitorespecto a las transferencias de las cajas de jubilación a la Nación, con un altísimo por-centaje de votos por la no transferencia. Posteriormente tuvo que transferirla porque nole quedaba otra alternativa y el déficit que estaban generando esos sistemas especialeshacía que no pudiéramos soportar nosotros el déficit.

Las economías regionales o provinciales se refuerzan con los recursos propios de lasprovincias. Nosotros tenemos casos específicos de los sectores frutícolas, laneros, depromoción, que en su momento fue a través del Banco Provincia. Luego, dentro de lasimposiciones nacionales, también fue transferido el Banco Provincia de Río Negro a laNación y no nos quedó ese sistema financiero como para reforzar.

Creo que la pregunta es un poco larga, pero se refería a las autonomías. Las autonomíaslas estamos reforzando en función de vivir de lo nuestro, y vivir de lo nuestro es justa-mente tener el derecho de esa ley de coparticipación en la proporción que le correspon-de a cada una de las provincias.

Hay una última pregunta que está dirigida al panel en general, para quien quieraresponderla:

¿Cómo se entiende la futura ley de coparticipación, respecto de la globalización yla competitividad, hablando específicamente del caso de Brasil?

Senador Gioja: La verdad es que no entiendo. Yo creo, y en esto hay una coincidenciade todos los que estamos acá, que la actual ley 23.548 de coparticipación está absoluta-mente desvirtuada, que no sirve y que hay que hacer algo nuevo.

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No es fácil crear una nueva ley. Yo no quiero ser pesimista, pero por lo que dijo la doc-tora García Vizcaíno, que le pidió a Dios que nos ilumine, no creo que esto pueda serfácil. Es un tema mayor, una discusión más que importante.

Creo que los tiempos nos están apurando un poco y que la decisión política del PoderEjecutivo Nacional es hacer un anteproyecto y mandarlo al Poder Legislativo para em-pezar la discusión. Esta discusión sin duda tiene tres patas principales: las provincias,con sus gobernadores a la cabeza; el Poder Ejecutivo con sus autoridades específicas; elPoder Legislativo. Es una ley-convenio. Es decir, una ley que no sólo la aprueba el Par-lamento Nacional sino que también la aprueban los parlamentos provinciales.

Reitero lo que dije al terminar mis palabras: quizás la mejor ley no sea la que técnica-mente esté mejor hecha sino la que tenga más consenso, por lo menos la que tenga con-senso. Porque además en la Constitución dice que hace falta el consenso de todos. Unasola jurisdicción que no acepte o que no adhiera ya es un problema, y haría falta empe-zar a repasar los números.

El de la Provincia de Buenos Aires no es un tema menor, el Senador recién decía quehabía que eliminar el Fondo del Conurbano Bonaerense. Yo le pregunto: ¿cómo? Creoque tenemos que hablar de transformarlo en índices, en números, a ver cómo y quiénpondría el número que iríamos a poner. ¿La Nación, las provincias, quién?

Sin duda, todos estos debates nos vienen muy bien, todo lo que se pueda decir es buenoy creo, como conclusión, que lo que ustedes también puedan aportar desde todos ladossirve, porque estamos hablando nada más y nada menos que del futuro, tanto de la Na-ción como de las provincias.

Hay provincias que indudablemente no se financian, no son viables. Pero, bueno, está lasoberanía, está el concepto de país, porque si repartiéramos con el criterio devolutivodel cual hablábamos antes, Buenos Aires y la Capital Federal se llevarían todo. ¿Quéhacemos con la Patagonia, qué hacemos con mi provincia, que hacemos con la Rioja,qué hacemos con provincias donde las recaudaciones provinciales deben estar en el or-den del 7 u 8%. En mi provincia debemos estar en el 16% de lo que recibe la recauda-ción provincial y somos parte del país, somos parte de la Argentina. El país es uno ycreo que la Constitución es muy sabia cuando habla de equidad, de solidaridad, cuandohabla de corregir desequilibrios. Como muy bien dijo la Dra. García Vizcaíno, son todosfactores a tener en cuenta.

Creo que también es sabio y muy federal el criterio de los constituyentes de decir que eldebate comience en el Senado, porque allí cada provincia tiene tres votos, y no son másque tres. De este modo no es posible imponer el número; cada provincia, desde la máspequeña a la más grande, tiene el mismo número de representantes. Me parece tambiénmuy sabio que la discusión original sea en el Senado porque es la que le va a dar formaa esta discusión y a lo que va a ser la futura ley, que debe ser lo más ajustada posible alo que dice la Constitución y a la realidad política.

Gracias, senador. Antes de darle la palabra de cierre al Dr. Morato queda por decir quehemos escuchado no solamente las brillantes exposiciones de los señores senadoresdespués de la introducción del Dr. Pazzi, sino que además hemos escuchado inteligentesreflexiones que nos han dejado con las ganas de seguir discutiendo y hablando de estetema. Cada una de las preguntas, además, ha planteado temas de por sí casi indepen-dientes, lo que demuestra que esto no puede agotarse en una charla porque no es un te-ma teórico solamente sino que estamos discutiendo nada más y nada menos que lavigencia del federalismo argentino y tal vez gran parte de la viabilidad de nuestro mo-

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delo económico.

Hace dos años en el Instituto promovimos un primer debate, en ese caso de especialis-tas. Creíamos que en el año 1996 íbamos a tener ley de coparticipación como lo men-cionaba la disposición transitoria de la Constitución. A medida que los años se vanvolviendo más políticos, por ejemplo pensamos en el ‘99, las cuestiones van a ser másálgidas desde el punto de vista electoral y de la competencia política. Creemos que es enlos años de relativa calma donde estas cuestiones se pueden discutir. Tal vez tengamosque pensar en hacer más frecuentemente estas reuniones.

En esta sala hemos tenido además de los honorables expositores que nos han acompa-ñado, a distinguidas personalidades y estudiosos del tema que han estado siguiéndolodesde el Auditorio. Lo he visto al Dr. Roccatagliata, que es un destacado estudioso delproblema regional. El Dr. Benito Garzón, que es Profesor Titular de Derecho Constitu-cional en la Universidad de Tucumán, me ha pedido que terminada esta reunión les hagaentrega a todos ustedes de un trabajo elaborado en la región del NOA con una propuestasobre esta cuestión. Sé que ha venido especialmente porque él hace años que sigue estosdebates, no sólo escuchando sino proponiendo y aquí está con nosotros. Hace unos mo-mentos, el Dr. Orsay, que es Presidente del Departamento de Legislación de la UniónIndustrial Argentina, cuando se retiraba me decía lo importante y lo inquieto que tieneeste mismo tema al sector empresario en general, que no es ajeno a toda esta cuestión.Por lo tanto, tal vez el compromiso sea que de acuerdo a lo que hemos hablado con elINAP, podamos seguir en estos temas. Existe la idea de poder reunir en una publicaciónlos debates pasados y los actuales, y esperamos poder volver a llamarlos en otras con-vocatorias.

Aunque no está en el programa, invito al Dr. Garzón a comentar brevemente el trabajoque presenta a esta mesa.

Dr. Benito Garzón

Muchas gracias. Señores senadores, profesores, distinguidos concurrentes; he escuchadocon atención y lógicamente con la pasión propia de quien lleva en esto mucho tiempo dededicación tratando de ser portavoz de un sector del país que no tiene la representación,que no tiene la posibilidad, no tiene el escenario que se tiene en Buenos Aires.

Este trabajo se hizo hace dos años y es un compendio de un seminario que se hizo sobrecoparticipación y desarrollo regional en Tucumán, a instancias de la Universidad deTucumán. Evidentemente es interdisciplinario. Acá hay economistas, hay juristas, haysociólogos y hay expertos en ordenamiento territorial. De allí que hay algunos mapas entorno a lo que sería la posibilidad de unir esos dos elementos que nos dio la reforma del‘94. Como en alguna medida este tema no fue tocado, necesitaría unos pocos minutospara explicar cómo de ese seminario salieron tres proyectos de ley, dos de los cualesestán en el anexo del Congreso Nacional. Proyectos de ley que tienen estado parlamen-tario y fueron presentados por la senadora Orijela del Valle Rivas, de Tucumán. Es unaporte, una visión más de esto. Y esencialmente el punto de vista que queríamos com-patibilizar es que no lo hemos considerado nunca como una autonomía específica de laConstitución y de nuestro régimen político el régimen de coparticipación federal.

El régimen de coparticipación federal, si no se lo entiende con la facultad de las provin-cias de crear regiones, creo que no se lo va a entender bien. Nosotros fuimos asesores dela Comisión de Federalismo en la reforma del ‘94 en Santa Fe y tuvimos la oportunidadprecisamente de señalar que la creación de regiones tenía como correlato fundamental

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un sistema de coparticipación que permitiera el desarrollo regional. ¿Y por qué las re-giones? Porque este país está así, es una realidad que nos duele pero es así, totalmentedivorciado. Con un centro rico y una periferia pobre. Y una vez pensamos que los cons-tituyentes tomaron la fórmula política, tocar el federalismo en la Constitución, porqueesa era una preocupación fundamental del poder constituyente. Lo hizo a través de esasdos nuevas instituciones: la coparticipación federal, pero como instrumento de la regio-nalización, como instrumento de crear grandes regiones como alguna vez fueron en estahistoria anterior a 1810: mayores unidades. No voy a entrar a hacer la historia del fede-ralismo argentino, que ha tenido una historia sangrienta que terminó con esa enormecobertura jurídica que es nuestra constitución de 1853.

Consecuentemente, para no cansar en la exposición y la atención de ustedes, las dosvigas maestras son las siguientes: en primer lugar extraer de los fondos de coparticipa-ción federal un porcentaje importante, un porcentaje que signifique la posibilidad decumplir con el mandato constitucional que dice exactamente: “dar prioridad a un gradode desarrollo equivalente en calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el te-rritorio nacional”. ¿Cómo lograr esto? Nuestra idea es: extrayendo de los fondos de Co-participación Federal un porcentaje importante pero no para que lo maneje la Naciónque hará la aeroísla, o hará cualquier cosa. No para que lo manejen las provincias quetodavía llevan apenas sus cuentas corrientes, sino para ser gestionados por órganos re-gionales. Las provincias y los constituyentes lo quisieron así: las regiones únicamentepueden ser creadas por voluntad de las propias provincias. Es una facultad exclusiva yexcluyente.

En consecuencia, que las provincias creen regiones, y de este modo sí induciríamos lacreación de las regiones NOA, NEA, Cuyo, Litoral, en base a que la posibilidad de uti-lización de esos fondos y esos recursos puedan hacerlo por órganos regionales. Loscuales ya fueron diseñados en el Tratado de Integración del Norte, que no fue firmado.Una Junta de Gobernadores, un Parlamento del NOA y sobretodo una comisión técnicapermanente o como se la quiera llamar, que tendría a su cargo los estudios de factibili-dad, proyectos de inversión y la parte tecnológica. Con esos elementos creemos que lahistoria de este país puede cambiar.

La segunda viga maestra que hemos concretado en estos proyectos de ley, es un estatutopara provincias y regiones que se encuentren debajo de un cierto nivel mínimo del 60%del Producto Bruto promedio. Esto no lo hemos inventado nosotros. Está en EstadosUnidos, está en Alemania, está en la Unión Europea. Estas naciones, estos grandescomplejos y comunidades no admiten que haya provincias como en la Argentina quesean extremadamente pobres y estén bajo la línea de la pobreza, debajo de las NBI.

En ese caso el Estado Nacional va a un financiamiento, va a un incentivo financieropero no para cubrir necesidades asistenciales mínimas sino para desarrollo social pro-ductivo. Así, con esta ley más la ley de financiamiento que no está acá pero que mecomprometo a hacerle llegar al Dr. Dalla Via, que también tiene estado parlamentario,el financiamiento para la regionalización y microrregionalización vendría a completartodo este panorama que está como proyecto de ley, como anexo de esta publicación.

Finalmente, para responder al tema de la globalización yo diría que la única alternativapara que no nos triture es tener un país fuerte, y un país fuerte se tiene con regionesfuertes, no con un hinterland16 en el centro portuario y el resto pobre. Ahí sí Brasil oChile nos van a comer. Yo creo que la única alternativa para resistir una globalización y

16 Hinterland: interior del país en alemán, en el sentido de centro de un país o núcleo (nota del editor)

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aprovecharse de ella y hacer un crecimiento grande de toda la nación es a través deldesarrollo regional. Muchas gracias.

Dr. Ricardo Morato

Obviamente me queda agradecer a todo el panel. Agradecer a todos los presentes. Y, ennombre del Instituto Nacional de la Administración Pública, hacer una pequeña refle-xión.

Celebro el hecho de que hayamos firmado este convenio con la Universidad de Belgra-no, que ha dado la oportunidad de que podamos tener una jornada como esta donde pu-dimos debatir, aunque sea en breve y apretada síntesis, un tema tan trascendente comola administración y distribución de nuestros recursos tributarios.

Esto me lleva a pensar que podríamos hacer una segunda parte de este panel, donde po-dríamos oficiar nosotros como anfitriones. En ese caso los estaríamos invitando y va-mos a ver bien nuestra agenda y nuestro calendario, pero pensamos hacerloprobablemente en poco tiempo.

Para esa ocasión, y me permito una breve disgresión en mi carácter de dirigente políticode la Capital Federal, creo que vamos a contar con algún disertante que nos representeporque en este sentido algo también tenemos para decir.

Les recuerdo que hay grandes zonas de la Capital Federal que también tienen NBI ycreo que en este sentido, en el tema estricto de la coparticipación fuimos bastante mal-tratados. Ahora que tenemos autonomía vamos también a hacer valer nuestros derechos,obviamente teniendo en cuenta los criterios de equidad y solidaridad que tan bien expre-saron los disertantes.

Así que les agradezco mucho y nos vamos a ver próximamente, sin lugar a dudas.