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DESCENTRALIZACIONY
DESARROLLO MUNICIPAL
Autor: Jose Luis Furlan
FEBRERO DE 1995
Editado por elInstituto para el Desarrollo Municipal
25 de Mayo 390, 1er. Piso, Oficina 5(5000) Córdoba República Argentina
Tel./ Fax (54-51) 253404
Se autoriza su reproducción total o parcial citando la fuente
INDICE GENERAL
EL AUTOR 1
PROLOGO 2
EL ESTADO DESCENTRALIZADO: UN MODELO ALTERNATIVO 5
La crisis del estado 5
La disyuntiva entre intervencionismo y subsidiariedad. 5
El Estado Descentralizado: un nuevo paradigma. 6
Descentralización, democracia y desarrollo. 7
Descentralización, reforma administrativa y consenso social. 7
Límites y riesgos de la descentralización. 8
LOS PROCESOS DE CENTRALIZACION DEL ESTADO ARGENTINO 9
El Estado-Nación como sistema. 9
La Centralización como variable Dependiente del Proceso Social. 11
La Magnitud de la Centralización del Estado Argentino 15
Conclusiones 19
COMO DESCENTRALIZAR?: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE
CORDOBA 22
Introducción 22
El proceso de centralización del estado en la Provincia
de Córdoba 22
La política de descentralización 25
Regimén Municipal Autonómico. 25
Libre voluntad de las partes. 26
Correlación entre responsabilidades y recursos 27
Gradualidad en las transferencias 28
Cooperación Intergubernamental 28
Seguimiento y evaluación 29
LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA: ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA 30
LA MODERNIZACION MUNICIPAL: UNA CONDICION NECESARIA PARA EL DESARROLLO EXITOSO DE
LA DESCENTRALIZACION 37
Introducción 37
Los imperativos de la modernización 38
Participación, planificación y modernización 40
La dimensión administrativa de la modernización 42
La consultoria y la asistencia técnica como instrumentos de la
modernización 44
EL MUNICIPIO COMO INSTRUMENTO DEL DESARROLLO REGIONAL Y LA PARTICIPACION 47
La Importancia del Municipio en la Actualidad 47
Algunas dimensiones analíticas del municipio 48
El municipio como instrumento del desarrollo. 50
Municipio y desarrollo socioeconómico. 50
La participación. Aspectos conceptuales. 53
Mecanismos de participación posibles de instrumentar a nivel
municipal 56
Los límites de la participación. 59
CONCLUSIONES 60
Descentralización y desarrollo municipal
EL AUTOR *
José Luis Furlan nació en Córdoba, Argentina, en el año 1953.
Es Licenciado en Historia por la Universidad Nacional de Córdoba y Magister Scientiarum en
Administración Pública por la Universidad de Buenos Aires.
Ha ejercido la docencia en las Universidades de Buenos Aires, de El Salvador, de Rio Cuarto y de
Córdoba. Actualmente es vocal del directorio del Instituto de Investigación y Formación en Administración
Pública de la Universidad Nacional de Córdoba.
Se ha especializado en el campo de la descentralización del estado y el desarrollo de los gobiernos
locales, habiendo realizado investigaciones, escrito artículos y participado en numerosos cursos, talleres y
seminarios sobre la problemática.
Desde 1988 está vinculado al Programa de Descentralización del Gobierno de la Provincia de
Córdoba, desempeñándose en la actualidad como Director General de Planificación Administrativa en la
Subsecretaría de la Función Pública del Ministerio de Coordinación.
Asimismo, ha realizado trabajos de consultoría en otras provincias argentinas y en países
latinoaméricanos.
* El autor puede ser contactado en [email protected] página Web es www.geocities.com/jlfurlan.geo
José Luis Furlanpágina 2
PROLOGO
Gonzalo Darquea Sevilla
Coordinador Area Andina
Programa Sacdel
IULA/CELCADEL
El proceso de descentralización generado en la Provincia de Córdoba constituye un hito en Argentina
y en América Latina respecto de la democratización del poder local.
La experiencia cordobesa es, al momento, una referencia válida y obligatoria para quien pretenda
emprender modificaciones estructurales en el tema de la modernización del estado, en dónde el elemento
clave lo constituye la ruptura de estructuras arcaicas que vinculan la suerte de la mayoría de la población
con la voluntad de unos pocos, quiénes, en forma unilateral y muchas veces autoritaria, administran las
demandas comunitarias y los recursos con una visión clientelar y demagógica, sometiendo la voluntad
popular a la decisión partidista, alejada de la base democrática que los instituyó en el poder.
La legitimación de la democracia es, sin dudas, el pilar sobre el cual descansa la estrategia política
del proceso descentralizador en Córdoba. El resultado alcanzado sólo ha sido posible por la gran voluntad
política demostrada por las autoridades provinciales y locales, quiénes en una actitud moderna, positiva y
concertada, acordaron impulsar un proceso auténticamente democrático, nacido de la voluntad popular.
La experiencia exitosa de Córdoba ha sido difundida en América Latina como un ejemplo
demostrativo referencia para nuestros paises. El Centro Latinoamérica de Capacitación para el Desarrollo
Local (CELCADEL) del Capítulo Latinoamérica de I.U.L.A. (Internacional Unión of Local Authorities), con sede
en Quito, Ecuador, ha sido, entre otras instituciones, un cauce a través del cual se propició el conocimiento
del "Caso Córdoba", en beneficio de varios paises, como Ecuador, Perú, Bolivia, Costa Rica, Paraguay y
otros.
José Luis Furlan, en su trabajo "Descentralización y Desarrollo Municipal" rescata de la experiencia
descentralizadora de Córdoba, así como de los procesos de algunos paises latinoamericano, una serie de
elementos. El análisis realizado en el trabajo constituye un valioso aporte que permite observar con
claridad la relación interdependiente entre la evolución histórica de las demandas sociales y el
comportamiento y evolución de la estructura política del estado, en cuyo contexto la descentralización
representa un readecuamiento del sistema de poder, con miras a corregir la polarización abismal existente
entre los diferentes niveles socioeconómicos de la sociedad.
Furlan establece el símil entre descentralización y refundación del estado. Esta aseveración le otorga
al proceso de descentralización un papel preponderante en la modificación de las actuales estructuras
políticas e ideológicas, representando un hito en la práctica democrática en América Latina.
El trabajo incluye un riguroso análisis del proceso histórico de centralización del estado argentino,
especialmente su desarrollo político en las últimas décadas, cuya situación, no obstante las diferencias, es
Descentralización y desarrollo municipalpágina 3
semejante a las experiencias vividas por nuestros paises, por lo que constituye un interesante acercamiento
a la realidad de toda Latinoamérica. El autor concluye este capítulo con un interrogante: "¿Hasta qué punto
el estado intervencionista, subsidiario, paternalista, burocrático y centralizado puede y debe subsistir?"; y
contesta dando una respuesta histórica: "No puede, porque ese modelo fue funcional al rol que cumplió el
estado en relación a los modelos de acumulación y de autoridad que prevalecieron en el pasado".
En el tema de la experiencia de la Provincia de Córdoba en descentralización, considero importante
rescatar del trabajo ciertas premisas básicas que sirven al momento para orientar el proceso
descentralizador en nuestros paises:
a. La primera regla de oro de la descentralización consiste en que "sin acuerdo de las partes no hay
descentralización".
b. Es necesario e imprescindible correlacionar la transferencia de responsabilidades con los
recursos.
c. La constitución de un fondo de descentralización, al cual acceden los municipios mediante los
correspondientes convenios de descentralización, constituye un estímulo para rebasar la actitud tradicional
y pasiva de los organismos locales.
d. La gradualidad de las transferencias, para evitar la sobrecarga y el shock en los gobiernos locales,
es una premisa importante a considerar.
e. La autonomía de los municipios para asumir responsabilidades descentralizadas, de acuerdo a su
interés y a la necesidad local.
f. La necesidad de que la estrategia de descentralización incluya asistencia técnica y capacitación del
gobierno central en favor del ente local, para adecuar los conocimientos y las habilidades del personal local
a las nuevas exigencias sobre su desempeño.
g. El proceso de descentralización debe ser evaluado periódicamente por las partes involucradas,
buscando su fluidez, eficacia y eficiencia.
Aspecto fundamental del trabajo realizado lo constituye el planteamiento formulado en sentido de
que el proceso descentralizador no termina en el acto de trasferencias de una instancia a otra, sino que el
mismo se inicia en el momento en cual se amplía la base decisional al incorporar a la comunidad mediante
la adopción de diversos mecanismos como la consulta popular, las reuniones públicas, el derecho de
iniciativa, el referéndum y la planificación participativa.
Esta posición del autor alude a que es necesario impulsar un nuevo estilo de gobierno municipal
participativo y democrático, que genere espacios de consulta y concertación con sus comunidades, evitando
el acto simple de recibir y responder a las quejas y demandas, involucrando a los vecinos en forma
corresponsable en la toma de decisiones que los afecten o beneficien.
Una conclusión importante es la necesidad impulsar la democratización de la gestión local como base
del proceso descentralizador, mediante el uso y aplicación de políticas y estrategias que incorporen a la
comunidad en la solución de sus propios problemas, valorizando la representatividad de los vecinos en un
proceso de cogestión que propicie el fortalecimiento de las organizaciones locales y la elevación de la
calidad de vida de la población.
José Luis Furlan, en base a su amplia experiencia y sólida formación profesional, realiza un excelente
trabajo, sistemático y riguroso, el cual constituye un aporte trascendental para entender las interrelaciones
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que se producen en América Latina en el nivel de las superestructuras político-ideológicas. Las estructuras
de los estados nacionales se modifican históricamente para adaptarse a las nuevas relaciones entre los
diferentes estamentos de la sociedad, de manera de mantener el sistema político vigente, es decir,
adecuado a las circunstancias.
El presente trabajo refuerza nuestra convicción de que la descentralización, como respuesta a la
profunda crisis por la que atraviesa América Latina, constituye la estrategia política alternativa, que permite
replantear el papel del estado y sus instancias de gobierno, retomando el rol para el cual fue instituido, es
decir, servir de intermediario entre el interés público y privado, propiciando el auténtico ejercicio de la
democracia, como el mecanismo adecuado para lograr una convivencia social, política y económica, digna y
humana.
Quito, enero de 1995.
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CAPITULO I
EL ESTADO DESCENTRALIZADO: UN MODELO ALTERNATIVO *
La crisis del estado
Los problemas que aquejan a nuestra organización social han colocado el tema del estado en el
centro del debate. Sus fines, sus modalidades de organización y de gestión y la relación que debe existir
entre lo público y lo privado son capítulos ineludibles de la discusión política actual. Como en otras partes
del mundo, las exigencias de legitimidad que surgen en el proceso de construcción de la democracia y la
crisis económica y social derivada del agotamiento del modelo de acumulación vigente, han puesto en
cuestión la forma estatal que se configuró en la Argentina a lo largo de los últimos cincuenta años. Las
nuevas circunstancias económicas, sociales y políticas han puesto en evidencia los límites del modelo de
estado intervencionista, subsidiador, asistencialista y centralizado.
La disyuntiva entre intervencionismo y subsidiariedad.
En este contexto, caracterizado por la búsqueda de una organización estatal alternativa, las opciones
parecen agotarse en la dicotómica disyuntiva entre el intervencionismo y la subsidiariedad.
El intervencionismo, aferrándose a un esquema relativamente exitoso en el pasado, defiende la
posibilidad de superar los dilemas que plantea la organización del estado mejorando su racionalidad
instrumental. La reforma del estado consiste, entonces, en introducir reajustes y retoques en las
estructuras organizativas y en modernizar las tecnologías de gestión. Pero, más alla del horizonte de las
políticas administrativas, el estado y su relación con la sociedad continúan sustantivamente inmodificados.
Esta modalidad de reforma se ha ensayado una y otra vez con escasos resultados. Para el caso de la
Argentina puede decirse que, con variantes secundarias, se ha reiterado desde la década de los sesenta.
En parte, las dificultades se han debido a una inadecuada comprensión de las singularidades de las
organizaciones públicas y a la adopción de estrategias inadecuadas para operar sobre una realidad tan
compleja como la estatal. Como proponen algunos autores, una revisión de los paradigmas que orientaron
la reforma administrativa durante ese lapso puede, sin duda alguna, enriquecer una nueva perspectiva para
la transformación del estado. Pero, también debe tenerse en cuenta que todas las propuestas se han
sustentado en la creencia de que era posible mejorar la organización estatal existente, sin revisar en
profundidad sus fines y las principales modalidades de su relación con la sociedad civil.
La realidad del estado y la sucesión de fracasos en materia de reforma han legitimado un profundo
cuestionamiento, tanto al modelo intervencionista, subsidiador, asistencialista y centralizado que resultó del
conflictivo proceso social argentino, como a las propuestas de reforma centradas en lo administrativo-
organizacional.
* Publicado en: Cuadernos de la Reforma, Serie Descentralización, Programa General, Gobierno de Córdoba, Córdoba, 1990.
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Desde mediados de los setenta, al calor de las viejas ideas del liberalismo, en el mundo occidental,
fue ganando cada vez más espacio una concepción alternativa que pasa por cuestionar, tanto los medios,
como los fines del estado de bienestar keynesiano.
Para el neoliberalismo, la transformación del mega-estado intervencionista en un estado mínimo es
la piedra de toque para la realización del viejo mito de la sociedad auto-regulada y eficiente. Y se dice mito
porque la experiencia histórica demuestra que, ni aún en la etapa del capitalismo liberal, el estado
restringió su rol a la mera custodia del orden inmanente de la sociedad. Tanto en Europa como en América
Latina, el estado jugó un activo papel, aún en la constitución de los mercados, fundamento de toda la
organización social capitalista.
Esto también ocurre hoy en los paises de Europa del Este, donde luego de años de planificación
estatal, las sociedades que se han democratizado buscan introducir los mecanismos de mercado en sus
sistemas económicos. En estas naciones, el estado es el principal instrumento de las transformaciones que
tienen lugar.
La desregulación de las actividades económicas y la privatización de los sectores del estado que son
insustanciales para sus fines son importantes herramientas para alcanzar un sistema social más eficiente.
Pero, la subsidiariedad del estado en materia social es incompatible con los valores de la democracia. Por
eso, la experiencia de las últimas décadas demuestra que la orientación del estado a la satisfacción de las
necesidades sociales es un hecho inamovible, ya que sin el aporte de legitimidad que dicha orientación
proporciona, la estabilidad del sistema político se ve amenazada. Sin dudas, el estado despilfarrador e
ineficiente de antaño es hoy inviable, pero el modelo emergente debe estar orientado por fines de equidad
y solidaridad social.
El Estado Descentralizado: un nuevo paradigma.
Así, entre el intervencionismo y la subsidiariedad, el Estado Descentralizado emerge como nuevo
paradigma de lo público y de su relación con la sociedad.
El Estado Descentralizado es un sistema complejo de instancias estatales interrelacionadas
cooperativamente, en el cual, el poder, las competencias y los recursos que corresponden a cada una de
ellas se distribuyen de modo tal que, las decisiones y las acciones públicas se adoptan y se ejecutan en el
nivel que permite una relación menos mediatizada con la sociedad.
El Estado Descentralizado no es una de sus partes, sino el conjunto organizado conforme al principio
de la descentralización. A veces suele confundirse el Estado Descentralizado con el protagonismo
excluyente de los gobiernos locales. Es cierto que el gobierno local juega un rol importante en el sistema
estatal descentralizado: pero, las otras instancias también cumplen su papel. Aunque clásico, el ejemplo
sigue teniendo su valor demostrativo: las relaciones exteriores y la defensa nacional no pueden ser
responsabilidad más que del gobierno nacional; tampoco puede salir de la jurisdicción nacional la
implementación de la política monetaria. En el esquema del Estado Descentralizado, los roles más
destacados del gobierno nacional son velar por el cumplimiento de la normativa básica que se considera
común a toda la Nación, asegurar la equidad del desarrollo social y económico en todo el territorio
nacional, animar la coordinación entre los gobiernos provinciales a través de un proceso de formulación de
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megapolíticas abierto y participativo, brindar apoyo y asistencia técnica para el desarrollo de la capacidades
locales de gestión y producir aquellos bienes y servicios que por su naturaleza no pueden ser políticamente
descentralizados.
En el Estado Descentralizado, los gobiernos provinciales son la instancia de regionalización de las
políticas económicas y sociales, tanto desde el punto de vista de su formulación como de su
implementación. En el nivel provincial, los gobiernos agregan demandas regionales y las representan en el
foro nacional y adecúan las políticas económicas y sociales a las realidades de la región.
Finalmente, los gobiernos locales satisfacen las necesidades públicas a través de la prestación de
bienes y servicios estatales, agregan intereses locales y los representan en el foro regional a través de la
planificación participativa provincial.
En el Estado Descentralizado, la distribución de recursos sigue a la de las competencias, de modo tal
que cada componente del sistema tiene la autonomía necesaria para cumplir sus cometidos.
Descentralización, democracia y desarrollo.
El Estado Descentralizado es un reaseguro de la democracia, ya que, al plantear un esquema de
poder estatal desconcentrado, fortalece relativamente a la sociedad civil. El fortalecimiento de las instancias
estatales más próximas al ciudadano posibilita formas de control y de participación que contribuyen a la
ampliación del horizonte de la democracia formal. Las formas directas y semidirectas de la democracia son
más posibles donde la escala de la comunidad permite las relaciones cara a cara. Concentrar la mayor
actividad del estado en esos puntos implica abrir la posibilidad de una relación directa entre el estado y la
sociedad, en beneficio de una mayor intervención de la ciudadanía en lo público. Pero, también la
atomización y fragmentación del poder estatal devuelve a la sociedad civil múltiples espacios para su
organización y acción autonóma en torno a necesidades sociales. El intervencionismo ciudadano en el
Estado Descentralizado constituye un reaseguro de la orientaciones sociales de las políticas y de la
desburocratización y mayor eficiencia en el empleo de los recursos sociales.
Al mismo tiempo, el estado descentralizado puede ser un factor capaz de contribuir al desarrollo
económico, al posibilitar la movilización de recursos que escapan a las políticas macro-económicas actuales
y al desbloquear y pluralizar los emprendimientos productivos regionales.
Descentralización, reforma administrativa y consenso social.
Al trastocar los principios que históricamente han contribuido a estructurar el aparato público, el
Estado Descentralizado constituye un nuevo y desafiante horizonte para la reforma de las administraciones
públicas.
En rigor, la descentralización constituye una verdadera refundación del estado y un replanteo de sus
relaciones con la sociedad y, por ese motivo, sólo puede asentarse en el más amplio consenso social. La
experiencia hecha en la Provincia de Córdoba demuestra que una reforma constitucional es una importante
oportunidad para movilizar la voluntad de los actores políticos en pos de un objetivo de esa naturaleza. Y
también hace evidente que la descentralización crea condiciones adecuadas para transformar las
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estructuras organizativas y para modernizar las tecnologías de gestión de las instancias estatales
involucradas, ya que la reforma de la administración se transforma en una condición de éxito de los
programas de descentralización.
Dado que la descentralización es una compleja operación política y técnica, el consenso social que la
debe sustentar no impide que su operacionalización deba sortear los desafíos y aprovechar las
oportunidades que se presentan en todo proceso de cambio. La puesta en marcha de la descentralización
exige la movilización de amplios recursos de poder, sentido de la oportunidad para plantear instancias de
conflicto y negociación y de capacidad técnica para poner en juego el vasto repertorio de instrumentos
concretos de cambio que exige la simultánea transformación de los componentes del sistema estatal.
Límites y riesgos de la descentralización.
Sin embargo, la descentralización no está exenta de riesgos. Los intereses amparados por la
estructura centralista son una amenaza permanente para el avance de los proyectos de descentralización.
Y, en algunos casos, la descentralización puede ser un instrumento al servicio del status quo. La acción
descentralizadora parcial puede desnaturalizar el horizonte del Estado Descentralizado, colocando las
transferencias del poder, competencias y recursos al servicio de nuevos y viejos centralismos. Si la
redistribución del poder no alcanza a la sociedad civil, la descentralización puede posibilitar formas más
efectivas de dominación estatal. Si las complejas operaciones de reforma de las administraciones públicas
involucradas en la descentralización no obtienen los resultados esperados, las consecuencias pueden ser
una mayor cuota de ineficiencia y una multiplicación de la burocracia.
Pero, a pesar de que la descentralización no es un sencillo trámite o una panacea, los problemas
actuales de la sociedad y el estado justifican plenamente intentar su resolución por esta vía
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CAPITULO II
LOS PROCESOS DE CENTRALIZACION DEL ESTADO ARGENTINO *
El Estado-Nación como sistema.
Parte de la ambigüedad de la descentralización deriva de que es un concepto relativo, que sólo cobra
sentido en relación a su antítesis: la centralización. La falta de una categoría que abarque la continuidad
entre ambos polos, o que especifique el punto medio en que las tendencias en uno u otro sentido se hallan
en equilibrio lleva, fácilmente, a una polarización y una antítesis que favorece muy poco los esfuerzos para
lograr que los estudios sobre descentralización alcancen un mayor grado de precisión (Fesler, 1967). A su
vez, el empleo en el campo de la administración pública de la dicotomía centralización-descentralización da
lugar a categorizaciones que simplifican excesivamente procesos mucho más complejos (Oszlak, 1980).
Por otra parte, tanto la centralización como la descentralización, se refieren a la ubicación del poder
en una estructura social, y si bien el poder es el tema central de la sociología política, es un hecho tan
rebelde al análisis teórico y plantea tales problemas en torno a las alternativas entre juicio científico y juicio
de valor, que se ha convertido en una suerte de banco de prueba de la posibilidad misma de la sociología
con título científico (Passano, 1978). A la indiscutible complejidad del poder como categoría sociológica
debe añadirse la casi insalvable dificultad para medirlo y trazar un mapa de su distribución. De allí que
centralización y descentralización constituyen una muy precaria escala con la que se pretende dar cuenta
de tan difuso fenómeno.
Si bien los procesos de centralización y descentralización del poder tienen lugar en un sinnúmero de
estructuras sociales, aquí interesa focalizar la atención sobre aquellos que afectan a las estructuras
estatales.
Considerada desde el punto de vista administrativo, la descentralización de las estructuras estatales
presenta dos formas. La descentralización administrativa burocrática o desconcentración tiene lugar en el
ámbito de un organismo público particular y se vincula a los proceso de delegación de la autoridad y el
establecimiento de agencias en el territorio. La teoría para comprender estos procesos y el instrumental
para su análisis lo proporcionan las ciencias administrativas, especialmente la sociología organizacional. La
descentralización administrativa institucional es parte de un proceso de expansión y segmentación de las
organizaciones públicas en tanto sistema administrativo gubernamental y consiste en la creación de
unidades autárquicas. La comprensión de este fenómeno excede las posibilidades de las ciencias
administrativas y requiere una teoría del desarrollo de la administración pública que dé cuenta de los
procesos de diferenciación e integración que la caracterizan, partiendo del contexto social y político que
enmarca su actividad.
* Publicado en: Administración Pública y Sociedad, Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública, UniversidadNacional de Córdoba, Córdoba, Número Tres, Julio de 1989.
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Otra manera de abordar el problema de la centralización-descentralización de las estructuras
estatales es la que resulta de centrar la atención en la dimensión política de sus procesos.
Debe señalarse que al encararse el análisis de la dimensión política de las estructuras estatales se
abandona el nivel de las objetivaciones materiales del Estado -esto es la administración pública- para
incursionar en un plano esencialmente analítico: el de la matriz jurídico política que organiza el poder del
Estado.
Debido a que marcos teóricos aceptados para conceptualizar el fenómeno estatal (O'Donnell, 1985;
Oszlak, 1978) han descuidado ese aspecto, se plantea la necesidad de su discusión y reelaboración parcial.
La principal limitación que tales marcos conceptuales presentan para los fines del análisis de la
descentralización política es cierta confusión entre la noción ideal abstracta del Estado-Nación y una de sus
diferenciaciones internas: el Estado Nacional o Federal.
Este problema ya ha sido advertido por Pirez (1986), quien al estudiar el problema de la
coparticipación federal y la descentralización del Estado se encontró con dificultades para conceptualizar las
relaciones entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales. Para dicho autor, el Estado Nacional es una
totalidad referida al mercado nacional como estructura global de clases y sistema de dominación y a la
Nación como ámbito de pertenencia real. En él se realiza la unidad de poder y uso legítimo de la coerción
que lo caracteriza. Sin embargo, señala que puede existir unidad y diferenciación interna, para proponer
luego que los componentes que resultan de esa diferenciación interna son, en el caso argentino, el Estado
Federal y los Estados Provinciales. A su vez, cada Estado Provincial sería una totalidad integrada por el
gobierno provincial y los gobiernos municipales. En suma, para el autor comentado, el Estado-Nación, al
que corresponden el concepto ideal-abstracto de instancia política de la dominación social, las
características de la estatidad y la función de producir y reproducir el orden social (Oszlak, 1978), es una
totalidad integrada por un conjunto de partes y sus relaciones. Si se considera que un sistema es,
precisamente, una unidad de partes interdependientes, conectadas con arreglo a ciertas pautas y a efectos
de lograr ciertos fines, puede concluirse que el Estado-Nación no es otra cosa que un sistema.
Sin embargo, las partes del sistema no deben confundirse con las manifestaciones materiales del
Estado; es decir, con el conjunto de organizaciones públicas que constituyen las administraciones federal,
provincial y municipal. Los conceptos de Estado Federal o Estado Provincial -para no incursionar en la
polémica sobre la naturaleza del municipio- no son concretos, sino analíticos. Corresponden lo que
Poulantzas (1969) denomina "lo político"; es decir, la superestructura jurídico política del Estado. También
se alude a este concepto cuando se habla de la "forma del Estado". En otros términos, lo político puede
considerarse como la organización del poder del Estado-Nación en base a normas de tipo jurídico
constitucional, por medio de los cuales se distribuyen funciones, actividades y recursos estatales y se
diseñan las interrelaciones entre sus distintos niveles jurisdiccionales. Tales niveles varían según la forma
del Estado. Si se trata de un Estado Unitario las instancias son sólo dos: la nacional y la local o municipal.
En el caso de un Estado-Nación Federal debe agregarse el nivel provincial.
Partiendo de esta conceptualización del Estado-Nación como un sistema y considerando que los
distintos estados nacionales presentan variadas distribuciones de competencias y recursos, como múltiples
relaciones entre los diferentes niveles o jurisdicciones, quedan definidas las coordenadas fundamentales de
la centralización-descentralización política. Una distribución de competencias y recursos que signifique una
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concentración en perjuicio del equilibrio del sistema plantea el problema de la centralización. La
transferencia de funciones y recursos, por el contrario, es un problema de descentralización.
Debe destacarse que cada modificación de la distribución relativa de competencias y recursos es
consecuencia del proceso social. A su vez, cada una de estas modificaciones importa un cambio en las
interrelaciones entre las distintas instancias del sistema estatal, tanto en los aspectos normativos, como
económicos y administrativos. Finalmente, no puede dejar de señalarse que los cambios en esta dimensión
del sistema tienen consecuencia a nivel de las administraciones públicas de cada instancia. En efecto, cada
aumento o disminución de competencias y recursos plantea un problema a nivel del conjunto de
organizaciones que constituyen las distintas burocracias.
Si bien cuando se plantea el problema de la descentralización política, en general se alude a los
cambios en las interrelaciones del sistema estatal que se han descripto precedentemente, no puede
dejarse de lado aquélla forma de descentralización que consiste en abrir el proceso de formulación de
políticas a la participación de las instancias periféricas del Estado Nacional. (Benz, 1987). Ejemplificando,
esto tiene lugar cuando un gobierno federal decide sus políticas con la participación y el acuerdo de las
provincias, o cuando un gobierno provincial da participación en el proceso de las decisiones públicas a los
municipios.
La Centralización como variable Dependiente del Proceso Social.
Se ha sostenido que el Estado-Nación es un sistema, integrado por distintas instancias estatales,
entre las cuales se distribuye el poder que permite articular políticamente las relaciones sociales dentro del
territorio nacional.
También se sostuvo que, la distribución de autoridad, competencias y recursos entre las distintas
jurisdicciones, como las relaciones que establecen entre sí, son un resultado del proceso social.
En las próximas páginas se intentará esbozar, con trazos gruesos, la dinámica centralizadora del
Estado Argentino, como variable dependiente de los procesos económicos, sociales y políticos.
El punto de partida para comprender el proceso de centralización del Estado Argentino es la
arquitectura de lo político que sancionó la Constitución Nacional de 1853. La Carta Magna adoptó una forma
de estado federal, con lo cual quedaron definidos tres niveles de gobierno: el nacional, el provincial y el
municipal. Debe señalarse que no existe una gradación jerárquica entre estos niveles, sino que cada uno de
ellos goza de autonomía. El esquema constitucional estableció un sistema descentralizado, en el cual cada
instancia tiene un conjunto de competencias y recursos propios o en concurrencia con las demás.
Entre las competencias exclusivas del gobierno federal, cuya enumeración surge de los artículos 67
y 86 de la Constitución, pueden citarse el manejo de la política exterior y la formulación de las reglas
generales en relación a las políticas económica, fiscal y social. Según Pirez (1986), una lectura en términos
modernos del artículo 107 del texto constitucional permite afirmar que, la implementación de las políticas
globales precedentemente mencionadas, "megapolíticas" según Dror (1977), es una facultad concurrente
del gobierno federal y las provincias.
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La facultades exclusivas de estas últimas son, en realidad, una categoría residual, ya que conservan
todo el poder que no han delegado en la Nación (art. 104). Entre ellas, puede mencionarse el ejercicio del
poder de policía en las más diversas materias.
Sin embargo, como sostiene Macon (1987), la Constitución Argentina más bien atiende a las
relaciones de poderes y a las facultades de cada nivel, que a los servicios públicos y sociales que competen
a cada jurisdicción, razón por la cual se da una amplia concurrencia entre las tres jurisdicciones.
La competencia y funcionamiento de los municipio, por su parte, es materia de las constituciones
provinciales, existiendo una gran cantidad de regímenes.
Junto a la distribución de funciones entre los distintos niveles del Estado, existe una distribución de
recursos que hacen posible su ejercicio. El sistema financiero federal consagrado por la Constitución
Nacional está constituído por ciertos recursos que corresponden en forma exclusiva y permanente al
gobierno nacional -los derechos de importación y exportación y la renta postal-; ciertos recursos que
corresponden en forma concurrente y permanente al gobierno federal y a las provincias -los impuestos
indirectos-; y ciertos recursos que corresponden en forma exclusiva y permanente a las provincias -los
impuestos directos-. En situaciones excepcionales, los impuestos directos pueden corresponder, en parte o
en su totalidad, en forma transitoria, a la Nación. Los recursos municipales están determinados por las
constituciones provinciales y, en general, consisten en contribuciones, como por ejemplo la territorial, y
tasas percibidas por la prestación de servicios. El sistema financiero federal se completa con las
transferencias sistemáticas y asistemáticas de recursos fiscales entre las distintas jurisdicciones.
En el curso de los años que median entre la actualidad y la sanción de la Constitución, el esquema
descentralizado se transmutó en un "Federalismo Centralista" (Esteso, 1987). Para comprender el proceso
por el cual el gobierno federal asume un "protagonismo excluyente" (Pirez, 1986) en detrimento de la
autonomía de las provincias y los municipios, es necesario volver la atención a las vicisitudes del régimen
social de acumulación; es decir, a los procesos económicos, sociales y políticos, en el marco de los cuales
tuvo lugar aquella paulatina transformación.
El desarrollo del sistema capitalista tuvo, en nuestro país, dos modalidades de acumulación exitosas
y una crisis de estancamiento que se prolonga hasta nuestros días (Portantiero, 1987). Cada uno de estos
"estilo de desarrollo" estuvo asociado a particulares procesos sociales y políticos que plantearon distintas
exigencias al sistema estatal.
Entre las consecuencias de los impactos del sistema social de acumulación en el nivel institucional
deben señalarse los cambios de hecho en la distribución del poder, las competencias y los recursos entre
las jurisdicciones.
El modelo agroexportador tuvo vigencia entre mediados del siglo pasado y la crisis mundial de 1930.
Se basó en la posibilidad de crecimiento que ofrecía la incorporación de la Argentina al mercado mundial
como exportadora de productos del agro y receptora de los capitales, la mano de obra y los bienes
manufacturados excedentes en los paises de desarrollo capitalista temprano. Este estilo de desarrollo hacia
afuera dio lugar a simultáneos procesos políticos, sociales e institucionales. Al basarse en las ventajas
comparativas de la pampa húmeda, el modelo privilegió la concentración económica en esa región y en los
grupos propietarios de la tierra. Estos fenómenos también se manifestaron en el plano político-institucional.
El rol protagónico que le cupo al Estado Nacional en la producción de las relaciones sociales en este período
Descentralización y desarrollo municipalpágina 13
(Oszlak, 1985) se tradujo en un proceso de expansión institucional basado en la expropiación de ámbitos
funcionales hasta entonces en manos privadas o públicas. La formación y consolidación del Estado Nacional
implicó una concentración de poder y recursos materiales en detrimento de las jurisdicciones provinciales.
A su vez, el Estado Nacional, en manos de los grupos sociales que detentaban el poder económico,
contribuyó a afianzar las desigualdades regionales en beneficio de la pampa húmeda.
Hacia 1930, la crisis del sistema capitalista mundial desarticuló el mercado internacional que había
servido de soporte al modelo agroexportador e inauguró una etapa en la cual el Estado nacional amplió sus
funciones, sus fuentes de ingresos y multiplicó los organismos que lo formaban.
Férreamente controlado por los sectores agroexportadores -que por medio de un golpe de estado
habían excluído a vastos sectores de la ciudadanía de los procesos decisorios públicos- el Estado Nacional
asumió el rol de regulador de la crisis. Para ello, debió intervenir en los mercados, asegurando niveles de
precios y volúmenes físico de la producción agropecuaria, controlar el sistema financiero y monetario y
convertirse en agente de los negocios internacionales de los sectores agroexportadores.
Esta ampliación de la esfera de competencias del gobierno federal generó la necesidad de crear
nuevas organizaciones públicas y procurar los recursos que posibilitaran su accionar. Esto último era más
imperioso desde el momento en que habían caído lo ingresos aduaneros que generaba el comercio
exterior, ahora interrumpido por la crisis. Además de la creación de los impuestos a lo réditos y a las
ventas -nuevas fuentes de financiamiento estatal que no afectaban la renta agraria-, a partir del primer día
de 1935 se inauguró el sistema de unificación y coparticipación de impuestos internos que, bajo distintas
modalidades, ha persistido hasta la actualidad. Por medio de la ley 12.139, a la que paulatinamente fueron
adhiriendo todas las Provincias, el Estado Federal se hizo cargo de la recaudación de una serie de
impuestos, que de otra manera hubieran correspondido a las provincias, y asumió la tarea de distribuir el
producto entre ellas. Como señala Pirez (1986), el sistema de unificación impositiva tendió a concentrar los
recursos en el Estado Nacional, en perjuicio de las Provincias, que vieron disminuir paulatinamente la parte
que recibían de esos ingresos. En suma, la concentración de funciones y recursos en el nivel federal del
Estado significó un nuevo paso adelante en el proceso centralizador, a despecho de la autonomía real de
Provincias y Municipios.
Las condiciones de semiaislamiento de la economía, impuestas primero por la crisis y después por la
interrupción de los circuitos mercantiles a causa de la Segunda Guerra, indujeron significativas
transformaciones en la sociedad y el estado. En primer lugar, el estilo de desarrollo hacia afuera cedió
paso a una estrategia de acumulación basada en la producción de artículos de consumo para el mercado
interno. A principios de la década de los cuarenta, la industria sustitutiva de importaciones superaba en
valor a la producción agropecuaria. En segundo lugar, los actores emergentes del complejo y dinámico
proceso de transformaciones -industriales y obreros- irrumpieron en la escena política, modificando el
bloque que hegemonizaba el Estado. Conducido por una alianza, desde mediados de los cuarenta, el Estado
Federal se transformó en el principal promotor del nuevo modelo de acumulación. En consecuencia, sus
modalidades de intervención se tornaron más complejas y derivaron en una nueva concentración de
funciones y recursos.
Es en este período que las acciones económicas y sociopolíticas del Estado Nacional alcanzan su
máxima amplitud y profundidad. El Estado Federal regula, produce, acumula capital y fomenta la
José Luis Furlanpágina 14
acumulación privada. Las necesidades de legitimación y estabilización del contexto social imponen nuevas
esferas e instrumentos de intervención, orientadas a politizar las relaciones sociales. El desarrollo y control
de los sindicatos, la regulación de las relaciones laborales, la determinación política de los salarios y una
activa política de asistencia social ejemplifican esa expansión de las fronteras estatales hacia el interior de
la sociedad. Portantiero (1987) señala que, junto al patrón de funcionamiento del Estado como máquina
prebendalista, el otro aspecto central fue el decrecimiento del peso de los partidos políticos como canales
de intermediación y, en consecuencia, el avance de una corporativización que no fue compensada por la
representación ciudadana y territorial propia de la democracia clásica. A su vez, la industrialización
sustitutiva y la acción promotora que desarrolló el Estado se concentró en el mismo espacio en el que había
tenido lugar el predominio agroexportador: Buenos Aires y sus inmediaciones (Esteso, 1987).
El proceso reseñado precedentemente se acompañó de una violenta expansión del aparato público,
que se tradujo en una multiplicación de la complejidad de las estructuras del gobierno nacional, que
determinaron la necesidad de echar mano a la descentralización administrativa institucional, a través de la
creación de institutos autárquicos y empresas públicas.
Debe hacerse notar que el acelerado ritmo de cambios relegó a un plano secundario los problemas
de racionalidad formal, dando como resultado una creciente burocratización.
En suma, en la Argentina, la formación y el desarrollo del Estado de Compromiso implicó, como en
otros casos latinoamericanos, la consolidación del predominio del Estado Federal sobre los gobiernos
provinciales y municipales.
Hacia 1952 se agotó la primera fase de la industrialización por sustitución de importaciones. Los
problemas derivados del estrangulamiento del sector externo y la insuficiencia de capitales locales para
ampliar la inversión abrieron paso a una estrategia de desarrollo orientada a profundizar la industrialización
sustitutiva con la incorporación de inversiones directas del capital extranjero. Esta nueva etapa del modelo
de acumulación, que mantuvo su vigencia hasta mediados de la década de los setenta, se acompaño de
una progresiva redefinición, tanto de las relaciones políticas, como de las funciones del Estado. La exclusión
política del peronismo, la necesidad de redistribuir ingresos en beneficio de los sectores empresarios, la
alta cuota de organización y activación popular, la constitución de coaliciones distributivas (Portantiero,
1987) capaces de vetar las políticas requeridas por la reorganización del régimen social de acumulación,
estableciendo una suerte de empate social, y una alta inflación generaron las condiciones para la
emergencia de un régimen político burocrático-autoritario (Cavarozzi, 1983; O`Donnel, 1982).
El autoritarismo implicó la supresión de los procesos democráticos de formación de la voluntad
política en todas las instancias del Estado. En adelante, las autoridades de las Provincias fueron designadas
por el poder central, hecho que terminó con la autonomía formal que aún conservaban. Así, los
gobernadores -interventores federales de facto, para ser precisos- pasaron a desempeñarse como
delegados del gobierno nacional en las provincias. Las relaciones entre Provincias y Municipios también se
vieron afectadas por un similar proceso de vaciamiento de la autonomía municipal. Abolidos los canales
democráticos de formulación y agregación de demandas al Estado, las corporaciones se transformaron en
instancias de mediación exclusiva. Como resultado, el sistema estatal alcanzó su máximo nivel de
centralización, que la breve restauración de la democracia entre 1973-1976 no logró revertir.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 15
La reinstauración del autoritarismo a partir de esa última fecha significó la continuidad y la
profundización del proceso centralista. En el contexto de una grave crisis internacional y de severas
condiciones de ingobernabilidad interna, el régimen militar intentó refundar la sociedad argentina en sus
aspectos económicos, sociales y políticos, basándose en un férreo control del Estado y en el uso irrestricto
de los medios de coerción.
El instrumento privilegiado del proyecto que se implementó fue el gobierno federal. El régimen de
facto reemplazó los gobernadores e intendentes electos por delegados del gobierno central, convirtiendo a
esas estructuras políticas en meros apéndices administrativos del nivel nacional.
Los resultados de la política económica también contribuyeron a profundizar la centralización. La
concentración de la riqueza que dio lugar al surgimiento de un nuevo poder económico (Azpiazu, Basualdo
y Khavisse, 1986) y el desbaratamiento de las economías regionales (Rofman, 1985) se acompañaron de
una fuerte reducción de los recursos provinciales por coparticipación federal de impuestos, que, según
Pirez (1986), significó una disminución del porcentaje de la distribución primaria del 53,5% en 1976, al
24,8% en 1983. Al mismo tiempo, a partir de 1978, el gobierno nacional transfirió a las provincias una serie
de funciones y servicios -por ej.: Hospitales Públicos y Escuelas- que tras el argumento de la búsqueda de
una mayor eficiencia sólo procuraba descargar parte de los problemas financieros del nivel federal en las
otras instancias del Estado. No puede dejar de señalarse que estas iniciativas seudo-descentralizadoras
tuvieron como correlato un reforzamiento de las empresas públicas que, en los hechos, desdecía el
discurso liberal privatista predominante. En suma, junto a la pérdida de la autonomía del Estado, la
desarticulación y fragmentación del aparato público y el deterioro sostenido de las prestaciones, sobre todo
las del nivel masivo y contenido social, las políticas del último régimen militar profundizaron el centralismo.
El período democrático inaugurado a fines de 1983 debió enfrentarse con las exigencias
contradictorias que se derivan de la necesidad de redefinir el modelo de desarrollo en un marco de crisis y,
al mismo tiempo, velar por la legitimidad del sistema tratando de satisfacer las demandas y aspiraciones de
vastos sectores sociales. Si bien es cierto que el restablecimiento de los mecanismos democráticos y
constitucionales y una más equitativa distribución de los recursos fiscales han determinado una relativa
reversión de los niveles de centralización, llama la atención el hecho que la descentralización política no se
haya planteado como una estrategia factible y viable para constituir un modelo alternativo de gestión
estatal, que al mismo tiempo contribuya a la redefinición del modelo de desarrollo y al aumento de la
legitimidad del sistema político. El único intento en esa dirección, fue el Proyecto de Traslado de la Capital
Federal, que no tuvo demasiado eco en la sociedad y que puede ser cuestionado como instrumento de real
descentralización política.
La Magnitud de la Centralización del Estado Argentino
Si bien el análisis precedente confirma que el proceso social argentino ha influido el sistema de
interrelaciones estatales en el sentido de una creciente centralización, no permite responder sobre cuán
centralizada es la estructura estatal.
José Luis Furlanpágina 16
Entre otras maneras de medir el grado de centralización de las estructuras estatales, Jung (1987)
propone utilizar cuatro variables que permiten la comparación internacional: las funciones de las distintas
jurisdicciones, la interdependencia financiera entre ellas y la dimensión y estructura de cada instancia.
Respecto a la primera variable, se supone que cualquier cambio en el balance territorial del poder
repercute sobre las competencias de las distintas jurisdicciones. Desde tal punto de vista, una mayor
centralización implica ámbitos funcionales reducidos en los niveles locales del estado. Los indicadores
propuestos por el citado autor son los datos sobre gasto público y personal correspondientes a cada nivel.
Mientras mayor sea el porcentaje del gasto en el nivel local, mayor será la descentralización. Algo similar
revelarán los datos sobre personal. Respecto a la interdependencia financiera, se propone que, si la
proporción de recursos provenientes del gobierno central es elevada en relación al total de ingresos de los
gobiernos locales, hay centralización.
Las otras dos variables propuestas y sus indicadores son menos consistentes que las anteriores.
En relación a la dimensión de la estructura del gobierno local, se propone que, a mayor jurisdicción
territorial y población, mayores posibilidades de resistir la dominación central y, en consecuencia, mayor
descentralización. La variable deja de lado una serie importante de cuestiones vinculadas a la relación
entre población y estructuras estatales. La mera extensión de la jurisdicción local y la densidad de su
población y su población no constituyen una garantía de éxito frente a los avances de las instancias
centrales. ¿Cuál es la relación entre el gobierno local y la sociedad local?. ¿Cuáles son las características
socioeconómicas de la región?. ¿Cómo se distribuye la riqueza entre los habitantes?. ¿Existe voluntad
política del gobierno local para resistir acciones centralizadoras?. Distintas respuestas a las preguntas
precedentes implican distintas posibilidades de relación entre el gobierno local y las instancias centrales del
estado y revelan que hay innumerables factores a tener en cuenta para afirmar cierta relación entre
extensión territorial, magnitud poblacional y procesos de centralización de las estructuras estatales.
Finalmente, la estructura del gobierno se refiere a la cantidad de niveles en la jerarquía del estado,
postulándose que, mientras más niveles existen, mayores son las posibilidades de discrecionalidad en los
niveles locales. La variable parece insuficiente para establecer el grado de centralización en un sistema
estatal determinado. Tal como se la define, no presta atención a una serie de dimensiones significativas.
Entre ellas puede señalarse, a modo de ejemplo, la capacidad de gestión de los gobiernos locales. En una
misma instancia estatal, la productividad de la estructura puede ser diferente, siendo posible agregar que,
a mayor capacidad de gestión, mayores posibilidades por parte de los gobiernos locales de resistir los
procesos de centralización.
Descartando las dos últimas variables por las razones expuestas, se considera que las dos primeras
pueden constituir medidas adecuadas del grado de centralización de las estructuras estatales. Sin
embargo, presentan una casi insalvable dificultad a los efectos de la comparación internacional. La
respuesta sobre qué debe entenderse por gobierno local no es unívoca. En el caso de la forma de estado
unitaria, el concepto es indudable. Pero, en las estructuras de tipo federal: ¿Incluye o deja fuera a los
estados subnacionales, provinciales o regionales?. En consecuencia, no existe certeza sobre la
homogeneidad de los datos sobre los cuáles se puede basar la comparación. En relación al gasto público
total y a la cantidad de agentes, otro problema que se presenta es si los datos de cada país incluyen o no
las erogaciones y el personal de los organismos descentralizados y empresas públicas.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 17
Una manera de reducir los riesgos de una comparación inadecuada es establecerla sólo entre
estructuras estatales similares. De acuerdo a este criterio, los datos correspondientes a la Argentina sólo
pueden ser confrontados provechosamente con los de otras federaciones.
Los cuadros I y II revelan que en la Argentina, el gobierno federal realiza el 60% del total del gasto
público y emplea el 40% del personal estatal. Este tipo de cifras ha permitido a algunos autores (Macon,
1987) caracterizar a la Argentina como una estructura razonablemente descentralizada.
CUADRO I
ARGENTINA GASTO PUBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO
(en % del total, excluidas empresas públicas)
Nivel de gobierno 1975 1980 1985
FEDERAL 59,7 56,7 60,0
PROVINCIAL 31,3 32,8 28,6
MUNICIPAL 9,0 10,5 11,4
_____ _____ _____
100,0 100,0 100,0
Fuente: Macon (1987)
CUADRO II
ARGENTINA DISTRIBUCION DEL PERSONAL PUBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO
(en % del total, excluidas empresas públicas)
Nivel de gobierno 1975 1980 1985
FEDERAL 48 43 40
PROVINCIAL 37 42 45
MUNICIPAL 15 15 15
_____ _____ _____
100,0 100,0 100,0
(1520)* (1538)* (1681)*
FUENTE: Elaboración propia sobre datos de FIEL (1985)
* en miles de agentes
Sin embargo, el cuadro III ofrece elementos para desestimar semejante afirmación. En términos de
gasto público, única variable de la que se disponen datos, el nivel de centralización que presenta la
Argentina no es superado por ninguno de los paises considerados.
José Luis Furlanpágina 18
CUADRO III
COMPARACION INTERNACIONAL DEL VOLUMEN DEL GASTO PUBLICO REALIZADO POR CADA NIVEL
DE GOBIERNO.
(en % del total)
Nación Federal Provincial Municipal
ALEMANIA FEDERAL 37 33 30
EE.UU. 54 18 28
CANADA 38 40 22
BRASIL 60 28,6 11,4
FUENTE: IEERAL (1987)
Ahora bien, si a las cifras para la Argentina se agregan los datos correspondientes al gasto público
que realizan las empresas públicas nacionales y el sistema de seguridad social, como así también el
personal empleado en empresas y bancos estatales, los porcentajes entre las jurisdicciones se modifican
como muestra el cuadro IV.
CUADRO IV
ARGENTINA GASTO PUBLICO Y PERSONAL ESTATAL POR NIVELES DE GOBIERNO
(en % del total)
Federal Provincial Municipal
Gastos 84 11,4 4,6
(incluidas empresas y
seguridad social)
Empleados 50 37 13
(incluidas empresas
y bancos oficiales)
FUENTE: elaboración propia sobre datos FIEL (1985)
La concentración del gasto y del empleo público en la jurisdicción nacional torna evidente el grado de
centralización de la estructura estatal Argentina y la debilidad relativa de las otras jurisdicciones,
especialmente la de nivel municipal.
Macon (1987) presenta datos que permiten establecer la significación de las transferencias del
gobierno central a las provincias en relación al total de los gastos realizados en las dos jurisdicciones
subnacionales. En 1984, la suma de los gastos realizados por el nivel provincial y el nivel municipal
alcanzaba el 14,1% del PBI. Para ese mismo año, las transferencias financieras del gobierno nacional a las
provincias significaron el 6,5% del PBI: es decir el equivalente al 46% del total de los gastos realizados por
las provincias y los municipios. Esto ha llevado al autor citado a concluir que, desde el punto de vista fiscal,
existe una gran centralización de los recursos.
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En términos de la segunda variable admitida como válida para establecer el grado de centralización
de las estructuras estatales, quedaría evidenciada una fuerte dependencia de los niveles subnacionales, es
decir, una fuerte centralización.
Desafortunadamente, los datos disponibles al momento de realizar este trabajo han sido
insuficientes para analizar el grado de dependencia específica del nivel municipal. Tampoco han permitido
avanzar en el sentido de una comparación internacional, más allá de lo que se ha presentado en el cuadro
III. No obstante, si se consideran solamente los datos correspondientes a los niveles provincial y municipal
que se muestran en el Cuadro IV, se desprende que los municipios solo realizan el 29% de los que puede
llamarse gasto provincial (provincias más municipios) y un 26% del empleo provincial (provincias más
municipios). Esto permite inferir que también existe una centralización marcada en la relación provincia-
municipios.
En conclusión, el análisis del grado de centralización de la estructura estatal Argentina permite
corroborar las hipótesis elaboradas a partir del estudio del impacto del proceso social en el sistema de
relaciones interjurisdiccionales.
Conclusiones
A lo largo del último siglo, las vicisitudes del proceso social argentino han dado lugar a una alta
cuota de centralismo en el sistema estatal. A fin de garantizar la reproducción del orden social, el estado
tuvo que desarrollar un rol cada vez más activo. Las crecientes responsabilidades estatales en relación al
patrón de acumulación y a la legitimación del poder fueran asumidas por el nivel nacional, en detrimento de
las competencias y recursos de las provincias y de los municipios. Los regímenes autoritarios consolidaron
ese rol hegemónico del gobierno federal y terminaron de vaciar de contenido a las estructuras provinciales
y locales.
Comparando la Argentina con otros estados federales, el nivel de centralización es elevado. Tal
centralización se da en dos niveles. El gobierno nacional hegemoniza la relación con los gobiernos
provinciales y éstos, a su vez, reproducen esa pauta en relación a los municipios.
¿Hasta qué punto el estado intervencionista, subsidiario, paternalista, burocrático y centralizado
puede y debe subsistir?.
No puede, porque ese modelo fue funcional al rol que cumplió el estado en relación a los modelos de
acumulación y de autoridad que prevalecieron en el pasado.
La reproducción de esos patrones de intervención del estado en la sociedad y de las consecuentes
modalidades organizativas es un obstáculo para los intentos de modernización económica y social. La
adecuación de la Argentina al proceso de transformaciones que tiene lugar en el mundo contemporáneo
requiere una redefinición del rol del estado y una nueva geografía del poder.
A su vez, el afianzamiento de la democracia y su apertura hacia formas participativas exigen un
nuevo tipo de relación entre el estado y la sociedad. La nueva geografía del poder incluye, tanto la
redistribución entre las instancias del sistema estatal, como una ampliación de las prerrogativas y las
posibilidades de actuación de la sociedad civil. El estado debe abrirse a la intervención de los ciudadanos
facilitando su participación en los procesos decisorios públicos y promover su actividad autónoma en
José Luis Furlanpágina 20
procura de la satisfacción de las necesidades sociales. Debido a estas exigencias que surgen de la
realización de los valores democráticos, aquel modelo de estado no debe subsistir.
Así el estado descentralizado emerge como una necesidad en el proceso de cambio social orientado
a lograr nuevas formas de producción y convivencia.
Bibliografía citada
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O`DONNELL, Guillermo (1982). El estado burocrático-autoritario (1966-1973), Buenos Aires, Editorial de
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PIREZ, Pedro (1986). Coparticipación federal y descentralización del estado, Buenos Aires, CEAL
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ROFMAN, Alejandro (1985): "Crisis estructural de las economías extrapampeanas y su reciente evolución"
en Desarrollo Económico, Nº 97.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 21
CAPITULO III
COMO DESCENTRALIZAR?: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA
Introducción
La descentralización hace su irrupción en América Latina durante la década pasada como parte de
las estrategias posibles de ser empleadas para enfrentar la crisis del estado. Esta política plantea que la
redistribución de las funciones y los recursos estatales en beneficio de las jurisdicciones menores es una
forma, entre otras, de combatir las dificultades financieras, las ineficiencias administrativas y las amenazas
a la gobernabilidad democrática derivadas de dicha crisis.
En la región, el avance de la descentralización se ha producido más en el plano de los diagnósticos
anticentralistas y del discurso académico y político que en el de las realizaciones concretas. Esto no debe
llamar la atención, ya que el triunfo de las propuestas neoliberales adjudicó la supremacia a las estrategias
de reforma privatizadoras y desreguladoras, de efectos más directos e inmediatos sobre las variables
macroeconómicas. Por otra parte, la prioridad asignada a los objetivos fiscales en las políticas de ajuste ha
contribuído a mantener el centralismo, ya que es más fácil imponer una política desde un ministerio
todopoderoso que controla un sistema único de recursos y gastos. Lo expuesto permite suponer que la
descentralización es un tema que ganará espacio en la medida que los países hagan el ajuste de sus
variables macroeconómicas, alcanzando condiciones de estabilidad.
En razón de lo señalado en el párrafo precedente, la casuística de la descentralización es escasa.
Quizás por eso mismo hay un vivo interés por las experiencias concretas que se han realizado, incluso más
alla de sus aciertos o errores.
El objetivo de esta trabajo es contribuír al avance de la descentralización en el plano de las
realizaciones concretas, aportando la descripción y el análisis de la experiencia hecha por la Provincia de
Córdoba (Argentina). Al respecto, cabe una advertencia: si bien es posible y útil aprender de la experiencia
ajena, no hay una receta para descentralizar que sea válida en cualquier circunstancia. La estrategia de
descentralización es, en gran medida, una construcción social, y, por ende, la resultante de un conjunto de
fuerzas sumamente complejas antes que el resultado de aplicar un conjunto de principios y procedimientos.
El proceso de centralización del estado en la Provincia de Córdoba
El Estado provincial moderno tiene sus orígenes en la reestructuración de las instituciones locales
que siguió al proyecto de organización nacional liderado políticamente por el mitrismo.
José Luis Furlanpágina 22
Poco despues de Pavón, en la Provincia de Córdoba se desarrollaron un conjunto de políticas para
adecuar la Provincia tradicional al modelo de desarrollo y al esquema institucional triunfante. Tal política
modernizadora se inició a mediados de la década de 1860, coincidiendo con la llegada al gobierno
provincial de Félix de la Peña. Durante su gestión, no sólo se dieron los primeros pasos para hacer posible
la incorporación de Córdoba al proceso de acumulación basado en la agroexportación, sino que se sentaron
las bases jurídicas y financieras del nuevo Estado provincial. En 1870 se sancionó una Constitución
destinada a instaurar un ordenamiento político institucional acorde a las características del incipiente
Estado-Nación. A su vez, por medio de una verdadera revolución que instauró la tributación como base de
los recursos estatales, se sanearon las finanzas provinciales y se sentaron las bases materiales de las
instituciones públicas locales.
Bajo la dirección del pensamiento liberal imperante, el Estado provincial desempeño el rol de mero
guardián del orden, hasta que los efectos de la crisis de 1930 abrieron camino a su redefinición en el
sentido de un mayor intervencionismo. Es así como, bajo las administraciones radicales de Amadeo
Sabattini (1936-1940) y Santiago H. del Castillo (1940-1943), el Estado provincial se transformó en el
instrumento para continuar el desarrollo agropecuario en la nueva situación abierta por la crisis.
Especialmente debe destacarse el papel que jugó la política de inversiones públicas en obras de
infraestructura destinada a proporcionar vías de comunicación, riego y electricidad para el desarrollo
provincial. La construcción por el Estado de diques y caminos configuró una suerte de New Deal cordobés,
que a su vez sentó las bases para el desarrollo industrial que tuvo lugar en la década de 1950.
Precisamente, el control estatal de la energía eléctrica -logrado en forma completa bajo la primera
administración justicialista- se convirtió en el eje de la trasnformación industrial, al hacer posible su
provisión con sentido promocional.
Con la radicación de grandes industrias de la rama metalmecánica, a partir de mediados de la
década del 50, se desarrolla en el Provincia de Córdoba un proceso de transformación y modernización de
la estructura social y económica. Y si bien la existencia de un Estado intervencionista y promotor del
desarrollo fue condición necesaria para que ese proceso tuviera lugar, las estructuras estatales también
sufrieron la influencia de la dinámica sociopolítica a la que habían contribuido.
En efecto, el nuevo estilo de desarrollo consolidó el predominio de la Capital provincial sobre el
interior. Las nuevas industrias se radicaron en ella y esto determinó un proceso de concentración
demográfica. La expansión urbana, a su vez, creó una mayor demanda de servicios de toda indole, los que
en su mayor parte fueron provistos por el Estado. En otras palabras, la provisión de bienestar y la
concentración de servicios en la Capital provincial determinaron una expansión del aparato burocrático y
una concentración de recursos y actividades.
El crecimiento del Estado provincial puede observarse por medio del número de cargo previstos en
los presupuestos del período en cuestión. Mientras en 1940 la dotación era de 9.885 agentes, en 1960
había ascendido a 30.698; es decir, en el curso de 20 años se produjo un incremento del 210% en el
número de cargos.
A su vez, la centralización de recursos financieros en favor del Gobierno provincial se hace evidente
al considerar la evolución que tuvo en el período el gasto público municipal como expresión porcentual del
Descentralización y desarrollo municipalpágina 23
total del gasto público provincial. En 1943, el gasto municipal representaba el 33,3% del total; en 1961 se
había reducido a sólo el 24,3%.
El estilo de gestión prevaleciente en ese entonces también puede apreciarse a través de algunas
medidas, como, por ejemplo, la supresión de la autonomía del municipio capitalino. En 1949, al reformarse
la Constitución Provincial, se suprimió el Consejo Deliberante y se estableció que el Intendente sería
designado por el Gobernador y no por el voto popular, como hasta entonces. Debe señalarse que el
municipio de la Ciudad de Córdoba representaba el 50% del gasto municipal, con lo cual el control de los
recursos por parte del gobierno provincial aumentaba en una medida considerable y, con ello, el
centralismo de la estructura estatal.
En lo esencial, y no obstante las múltiples vicisitudes por las que atravesó el proceso social desde
entonces, ese modelo de gestión centralizado, que se gestó en la década de los 50, ha sobrevivido hasta la
actualidad. Los cambios que se han producido en la sociedad en los últimos 30 años han puesto en crisis
ese modelo, convirtiéndolo progresivamente en una cuestión socialmente problematizada, a cuya resolución
apunta la política de descentralización.
El autoritarismo, por su parte, al suprimir los mecanismos constitucionales de formación del poder,
genera una fuerte centralización en las estructuras estatales. Es así como, en esas circunstancias, los
gobernadores-interventores no representan a la sociedad provincial, sino el proyecto hegemónico a nivel
nacional; a su vez, los intendentes-delegados del ejecutivo provincial son una avanzada de aquél en la
sociedad local. Una de las consecuencias de esta práctica política ha sido la concentración de la capacidad
decisoria del Estado en el nivel provincial y la circunscripción de los municipios a la gestión de algunos
servicios urbanos.
Ese esquema de distribución de competencias ha hecho crisis al redemocratizarse la sociedad. En un
contexto de mayor participación, en el cual la sociedad aumenta sus demandas al estado y la
representación política se pluraliza, el modelo de gestión centralizado pierde su coherencia, haciéndose
notoria la falta de eficacia de las políticas decididas e implementadas centralmente.
Por su parte, la crisis fiscal contribuye a poner de manifiesto las ineficiencias del modelo,
aumentando sus rigideces. Uno de los impactos de la sostenida reducción de los aportes federales por
coparticipación de impuestos que ha sufrido la Provincia de Córdoba y del deterioro de la actividad
económica industrial que se vive desde mediados de los 70, ha sido la traslación del gasto desde los rubros
productivos del presupuesto a los improductivos. En 1970 los gastos clasificados como administración
general representaban el 15% del presupuesto provincial. En 1981, dichos gastos ascendieron al 26%.
Mientras tanto, los gastos correspondientes al rubro desarrollo de la economía bajaron en igual período del
32% al 14%. Al mismo tiempo, las posibilidades de la acción estatal se han reducido al campo de los
gastos corrientes, particularmente al de las remuneraciones del personal, convirtiendo la principal acción
del Estado en la de un empleador subsidiario.
En suma, la gruesa incompatibilidad existente entre el estilo de gestión estatal centralizado
prevaleciente y las exigencias de legitimidad que emergen del proceso de redemocratización política en el
marco de una crisis económica, han transformado la búsqueda de una alternativa en una cuestión social.
La política de descentralización es una respuesta a esa incompatibilidad.
José Luis Furlanpágina 24
La política de descentralización
Desde fines de 1989, la Provincia de Córdoba lleva adelante un proceso de descentralización que
tiene por objetivo general mejorar la calidad, oportunidad y eficiencia de las prestaciones públicas. Dicho
proceso consiste en la transferencia a los gobiernos locales de funciones, obras y servicios realizados por el
gobierno provincial, en forma gradual, consensuada y con financiamiento asegurado.
Hasta diciembre de 1993, la totalidad de los gobiernos locales y la Provincia suscribieron 2450
convenios. Los mismos se refieren a distintas materias: obras y servicios públicos (90%), salud (5%),
seguridad (4%) y asistencia social (1%). Estos convenios significaron la transferencia de más de u$s
100.000.000 en el curso de esos cuatro años y permitieron, entre otras cosas: efectuar el mantenimiento
edilicio de 421 establecimientos escolares ubicados en todo el territorio provincial; construír y refaccionar
90.000 metros cuadrados de aulas; conservar las banquinas de 2.200 kms. de rutas pavimentadas;
transferir a los municipios 63 plantas de tratamiento y distribución de agua potable; pasar a jurisdicción
municipal 110 efectores de salud de baja complejidad.
Debido a los logros obtenidos en tan breve plazo, el proceso es considerado por los expertos en la
materia como exitoso. La clave de este resultado está en los elementos que caracterizan la estrategia de
descentralización.
Regimén Municipal Autonómico.
A fines de 1987, una nueva Constitución Provincial consagró un régimen municipal basado en la
autonomía política, administrativa, económica y, en determinadas condiciones, institucional.
Como los propios Constituyentes señalaron durante los debates, la autonomía municipal fue
establecida para procurar la descentralización política de la Provincia. En consecuencia, la independencia de
los municipios de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones es el punto de partida y el sustrato del
proceso de descentralización.
La amplitud de los fines y competencias materiales atribuídas al gobierno local es sumamente
importante para evaluar debidamente el alcance real de la autonomía. A fin de posibilitar que los
municipios atiendan todo lo relacionado con el bienestar de las comunidades locales, la Constitución
Provincial otorgó a los municipios una amplia gama de atribuciones. En muchos casos, las competencias de
los municipios son concurrentes con la de la Provincia. Este aspecto es importante en relación a la
descentralización, ya que la competencia concurrente posibilita que la función pase de una jurisdicción a
otra sin obstáculos constitucionales.
La autonomía política implica el reconocimiento de que el poder local emana de la comunidad y
consiste en el autogobierno, es decir la elección directa de todas las autoridades del municipio - Intendente,
Concejales y miembros del Tribunal de Cuentas- y la participación de los vecinos en los procesos
decisorios, tanto a través de sus representantes como por medio de los institutos de la democracia
semidirecta.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 25
La autonomía financiera significa la capacidad del gobierno local para establecer y disponer por sí
mismo de las rentas suficientes para cumplir sus cometidos. Los recursos financieros de los municipios son
básicamente dos: los provenientes de la coparticipación que hace la Provincia de los impuestos que
recauda y las rentas propias del municipio: impuestos, precios, tasas, derechos , patentes, contribuciones
por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición, administración o
explotación de su patrimonio . A fin evitar arbitrariedades en la coparticipación, la Constitución estableció
que el porcentaje a distribuír entre los municipios y comunas no podía ser inferior al 20 por ciento de los
fondos coparticipables. Tambien fijó que dicha distribución debe hacerse en base a los principios de
proporcionalidad y redistribución solidaria.
Resulta importante destacar que al momento de discutirse los contenidos de la nueva Constitución, la
coparticipación municipal alcanzaba el 10 por ciento de los fondos coparticipables. Durante los debates, la
duplicación de estos recursos fue justificada por los constituyentes con dos argumentos: hacer efectiva la
autonomía asegurando los recursos necesarios y posibilitar la descentralización de obras, servicios y
funciones provinciales. Este concepto es el que, con posterioridad, dió orígen al financiamiento de la
descentralización por medio de un fondo constituído con una parte de los recursos coparticipados.
La autonomía administrativa es la capacidad de organizarse y desarrollar todas las actividades
necesarias para el cumplimiento de sus funciones sin intervención de otros niveles de gobierno.
Finalmente, cabe señalar que autonomía no significa aislamiento. Sabiamente, la Constitución
establece principios de cooperación intergubernamental entre la Provincia y los municipios y entre los
propios municipios. A la hora de descentralizar esto tambien resulta trascendente.
Libre voluntad de las partes.
El hecho de que la política de descentralización tenga su orígen en la norma constitucional le confiere
un alto grado de legitimidad, pues supone el acuerdo de los distintos actores políticos sobre los aspectos
filosóficos de la cuestión.
No obstante, este primer nivel de consenso en torno a la necesidad de la descentralización no evitó
que los intendentes municipales tuvieran dudas sobre la conveniencia de tomar a su cargo
responsabilidades que resultaban nuevas para ellos. Un natural temor a lo desconocido signó la conducta
de las autoridades locales durante la primera etapa de la implementación del programa.
Para evitar las dificultades derivadas de una confrontación entre provincia y municipios, se desechó
cualquier procedimiento que significara imposición, optándose por mecanismos que garantizaran el libre
ejercicio de la autonomía de los gobiernos locales para tomar a su cargo funciones descentralizadas. Así,
se optó por la modalidad de fijar un marco normativo y descentralizar por medio de convenios discutidos
caso por caso. La primera regla de oro de la descentralización puede formularse de la siguiente manera:
sin acuerdo de las partes no hay descentralización.
Este componente de la estrategia adoptada, que en una primera apreciación podría parecer una
factor de demora en la marcha del programa, a la postre contribuyó enormemente a su avance. En efecto,
sintiéndose a salvo de imposiciones arbitrarias adoptadas por parte del gobierno central se dispusieron a
analizar serenamente la real conveniencia de tomar a su cargo las funciones, servicios u obras ofrecidas
José Luis Furlanpágina 26
por el gobierno provincial. Al plantearse la discusión caso por caso, los intendentes tambien se percataron
que podían poner condiciones a la contraparte y resguardar de ese modo lo que consideraran interés del
municipio. Por otra parte, un convenio en el que las partes establecen libremente sus compromisos y las
consecuencias de los respectivos incumplimientos, es absolutamente transparente y resguarda a las partes
de la arbitrariedad. Finalmente, cláusulas que hacen posible la denuncia del acuerdo permiten revisar la
decisión si los supuestos a partir de los cuáles se adoptó resultan erróneos.
Correlación entre responsabilidades y recursos
Si con la descentralización se busca mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios
gubernamentales, el traspaso de toda función, servicio u obra debe ser acompañado de los recursos, tanto
financieros como de otra índole, necesarios para que el gobierno local receptor pueda brindar esas
prestaciones en iguales o mejores condiciones que antes de la transferencia.
Si se traspasan solo responsabilidades, lo más probable es que los servicios descentralizados se
deterioren al punto de perder eficacia y, eventualmente, dejen de ser prestados.
Si los recursos financieros de los gobiernos locales se incrementan sin que exista un correlativo
aumento de los servicios que prestan a la comunidad, se desfinancian las actividades que realiza el
gobierno central, poniendo en riesgo la calidad, cobertura y continuidad de los servicios a su cargo.
Para resolver estos dilemas, en la Provincia de Córdoba se correlacionó la transferencia de
responsabilidades y recursos. En todos los convenios de descentralización se establece la necesidad de
financiamiento anual de los servicios transferidos y la fuente de los recursos que se entregarán
mensualmente a los municipios para enfrentar esas erogaciones.
Las fuentes de financiamiento de la descentralización son dos: el Fondo de Financiamiento de la
Descentralización y la transferencia a los gobiernos locales de los recursos presupuestarios del gobierno
provincial.
Ya se ha señalado que la Constitución de 1987 fijó el monto de la coparticipación a los gobiernos
locales en un mínimo del 20% del total de los recursos provinciales. Tambien se comentó que ese
porcentaje implicaba un incremento del 100%, ya que los municipios recibían al momento de sancionarse la
Constitución un 10%. Por otra parte, el aumento se fundamentó, entre otros argumentos, en la necesidad
de avanzar en materia de descentralización. Es así como, al dictarse la Ley de Reforma del Estado, con una
parte de ese aumento se creó el Fondo de Financiamiento de la Descentralización (FOFINDES). El mismo
equivale al 12,5% de los recursos que reciben los municipios en concepto de coparticipación. Esos fondos
solo se transfieren para financiar convenios de descentralización.
Cabe destacar que el FOFINDES se prorratea entre los gobiernos locales utilizando el mismo
mecanismo empleado para distribuír el resto de los recursos coparticipables. A cada municipio corresponde
un índice establecido por decreto, que resulta de considerar distintas variables tales como la población, la
recaudación, el gasto en personal, etc. De aquí resulta que a cada gobierno local le corresponde una parte
fija del FOFINDES y que la transferencia de esos recursos esta sujeta a la existencia de convenios de
descentralización.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 27
A medida que el programa avanzó, el FOFINDES empezó a transformarse en un límite a la
descentralización. Básicamente se dieron dos situaciones: los gobiernos locales agotaban rapidamente se
cuota del fondo y se quedaban sin financiamiento para nuevos convenios de descentralización, o el
financiamiento necesario para un determinado convenio excedía dicha cuota y no era posible concretarlo.
Es así como se comenzó a utilizar el otro mecanismo de financiamiento previsto por la Ley de Reforma del
Estado: la transferencia de los recursos presupuestarios provinciales originariamente asignados a las
distintas jurisdicciones para solventar las funciones, servicios u obras ahora objeto de los convenios de
descentralización.
Gradualidad en las transferencias
En algunas experiencias de descentralización, las transferencias se han hecho en conjunto y de una
sola vez. El resultado, por lo general, ha sido una sobrecarga para los gobiernos locales, lo que ha incidido
negativamente en la calidad y la oportunidad de las prestaciones descentralizadas.
La estrategia adoptada por la Provincia de Córdoba ha permitido una descentralización gradual. Los
intendentes han ido tomando a su cargo aquellas funciones que más les interesaban en funciones de sus
planes de gobierno y para cuya ejecución se sentían mejor preparados. No es casual que durante los
primeros años hayan preferido suscribir convenios referidos al mantenimiento, la ampliación y refacción de
los edicicios escolares. Estas funciones eran más adecuadas a una concepción de la gestión municipal
basada en la realización de obras. Sólo con el correr del tiempo, y a medida que ganaron confianza en la
descentralización, fueron tomando a su cargo servicios de naturaleza social, como por ejemplo la salud
local.
Avanzar poco a poco y de lo más simple a lo más complejo ha sido muy importante para la marcha
del programa.
Cooperación Intergubernamental
La descentralización obliga a perfeccionar los mecanismos que posibilitan la articulación entre los
distintos niveles de gobierno ya que multiplica los centros de decisión. Este aspecto es sumamente
importante para lograr mantener y aumentar la coherencia del sistema.
Con mucha sabiduría, la Constitución de la Provincia estableció que la descentralización y el
fortalecimiento de los gobiernos locales debía acompañarse del ejercicio coordinado de las facultades
concurrentes y de los intereses comunes existentes entre municipio y gobierno provincial. Para ello ha
previsto la necesidad de generar mecanismos de participación y coordinación en la ejecución de obras y
servicios provinciales dentro del radio municipal y en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo
regional.
Generalmente, cuando se habla de que la descentralización de funciones debe ser acompañada de
los correspondientes recursos, se piensa sólo en los recursos financieros. Pero la descentralización exige a
los municipios una mayor capacidad de gestión. Y lo correcto es que el nivel que descentraliza transfiera,
José Luis Furlanpágina 28
además de los recursos financieros, los recursos técnicos y administrativos necesarios para que el gobierno
local pueda mantener, o, mejor aún, incrementar la calidad y la cobertura de los servicios que ha recibido.
Esto da lugar a la necesidad de que la estrategia de descentralización incluya la asistencia técnica
del gobierno central en favor del ente local y las actividades de capacitación necesarias para adecuar los
conocimientos y las habilidades del personal local a las nuevas exigencias sobre su desempeño.
En la Provincia de Córdoba, este convencimiento dió lugar a que, en cada convenio de
descentralización se establezca la asistencia técnica que la provincia debe prestar y las acciones de
capacitación del personal municipal que debe encarar.
Al mismo tiempo se diseñó e instrumentó un Programa de Asistencia Técnica a los Municipios,
complementario de la descentralización. Este Programa incluye el aporte técnico de la Provincia a
proyectos específicos de modernización municipal, actividades de capacitación como talleres, seminarios y
cursos y la promoción de la cooperación horizontal entre los mismos municipios, a través de un Banco
Provincial de Experiencias Municipales.
Seguimiento y evaluación
El seguimiento y la evaluación del proceso es sumamente importante a efectos de poder detectar
problemas y resolverlos antes que tengan consecuencias serias para la marcha del programa.
El sistema de seguimiento y evaluación tiene, en el caso de la Provincia de Córdoba, dos
componentes: uno político y otro técnico. Esta distinción en modo alguno quiere decir que hay una
compartimentalización de información de naturaleza diferente, sino que operan instancias con objetivos y
responsabilidades distintas.
El componente técnico del sistema está conformado por un registro unificado de datos sobre la
marcha del proceso, que proporciona en forma automática distintos tipos de información: cantidad y tipo de
convenios por localidad, monto afectado y libre del FOFINDES, mapeo de la descentralización en el
territorio provincial, etc. Otro elemento de este componente son los estudios e investigaciones puntuales
que se realizan sobre diversos aspectos del programa. De particular relevancia ha resultado la evaluación
que se hizo durante 1993 de la situación de los efectores de salud transferidos en 1990. El estudio aportó
conclusiones que permitieron mejorar las prestaciones de esos efectores y optimizar las condiciones de los
futuros convenios sobre la materia.
En realidad, el componente técnico tiene sentido en la medida que aporta insumos de decisión al
componente político. En primer lugar, a las partes involucradas, el gobierno provincial y los gobiernos
locales. En segundo lugar, al Consejo Provincial de Descentralización y a la Comisión Bicameral de
Seguimiento. Ambos organismos fueron creados por la Ley de Reforma del Estado. El primero de ellos está
integrado por cinco ministros y cinco intendentes, estos últimos nominados por el Foro de Intendentes de la
Provincia. La Comisión Bicameral, por su parte, está integrada por siete diputados y siete senadores. Uno y
otro organismo deben hacer el seguimiento político del proceso de descentralización. Esto quiere decir que
deben velar por la realización del interés general y la transparencia del proceso.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 29
CAPITULO IV
LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA: ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA. *
Mi intención no es hacer un resumen de las discusiones que han tenido lugar en este seminario. A lo
largo de tres días hemos estado enfocando el tema de la descentralización desde distintos puntos de vista.
Creo que hemos abordado el problema integralmente. Pero cuando se llega a esta altura de un evento, uno
tiene la sensación de que es necesario armar el rompecabezas. Entonces, el esfuerzo de esta presentación
esta destinado, no tanto a hacer un relato fiel de lo que fueron los debates, sino a tratar de sentar las
bases para elaborar una síntesis de las presentaciones, de las experiencias y de las opiniones que se han
intercambiado.
Me parece oportuno empezar con las preguntas que se han planteando a lo largo del Seminario,
porque creo que ha habido muchas riquezas en los interrogantes. Como dicen: si uno tiene bien planteado
el problema, tiene la mitad del problema resuelto.
Algunas de las preguntas que nos hemos hecho tienen que ver con cuestiones generales y
conceptuales de la descentralización.
El primer interrogante que deseo rescatar es: ¿qué es la descentralización?. Debo confesar que
mientras preparaba el esquema de esta exposición dudé en incluirlo, porque este es un seminario de
especialistas en descentralización y en ese momento me parecía que plantear una cuestión tan elemental
era poco pertinente. Pero después de reflexionar llegue a la conclusión que es importante empezar por
esta pregunta. En realidad, la descentralización es un concepto bastante complejo y no tenemos que darlo
por supuesto. Tenemos que hacernos cargo de esa complejidad, de los equívocos que muchas veces
devienen de no tenerla en cuenta. Y creo que, a lo largo del seminario, muchas veces hemos advertido
este primer problema de naturaleza conceptual que plantea la descentralización. Descentralizar es cambiar
el equilibrio en nuestra organización política redistribuyendo el poder entre el centro y la periferia. Pero,
gran parte de los problemas devienen de que centralismo y descentralización son conceptos totalmente
interdependientes, ya que uno no puede ser concebido sin el otro. En términos prácticos esto significa que
en toda situación habrá un cierto grado de centralismo junto a un cierto nivel de descentralización. No hay
una situación de centralismo absoluto o de descentralización absoluta. El problema consiste en dónde
ubicar el punto de equilibrio entre ambas tendencias y en cambiarlo cuando la situación ya no resulta
conveniente a los fines de la sociedad. Esto explica porqué es posible plantear, como se hizo en el
seminario, que en un proceso de descentralización es necesario recentralizar algunas funciones o
actividades, como por ejemplo la planificación.
También, como cuestión general, me pareció importante rescatar la pregunta que nos hicimos sobre
las causas de la descentralización: qué provoca la Descentralización?, cuáles son los factores que le dan
impulso? de dónde arranca esta problemática?, quién la pone y porqué como cuestión en la agenda de
nuestras sociedades?. Creo que responder esto es sumamente importante para comprender la
José Luis Furlanpágina 30
descentralización. Por eso, aquí, en este seminario, se han hecho importantes esfuerzos en torno a estos
interrogantes. Alrededor de estas preocupaciones, en más de una oportunidad hemos abordado el tema de
las bases objetivas de la descentralización: están en el modelo de desarrollo?, están en el régimen
político?, están en la tecnología organizacional, entendida de una forma amplia como la manera en que
concebimos y actuamos en nuestras instituciones políticas y en nuestras organizaciones administrativas?.
Finalmente, como pregunta general también es importante rescatar una cuestión que quedó
planteada desde el primer día: existen problemas universales y soluciones generales a la
descentralización?. Este es un tema sobre el cual hemos estado trabajando de modo permanente, sobre el
cual han versado muchos de los comentarios que se han hecho y sobre el cual han tratado algunas de las
exposiciones que hemos escuchado.
De las contestaciones que hemos ido dando a los interrogantes quiero recuperar, en primer lugar, el
concepto que la descentralización es una respuesta a un contexto histórico caracterizado por cambios en el
modelo de desarrollo, en el régimen político y en el conjunto de nuestra cada vez más compleja
organización social.
A lo largo del seminario se ha hablado del agotamiento de un modelo de desarrollo que trajo
aparejado el centralismo y se ha hablado también del modelo de desarrollo emergente, cuya característica
más destacada es la globalización de la economía y la creciente interdependencia. En cuanto a la relación
entre el régimen político y la descentralización, se ha señalado de que manera esta surge a partir de la
necesidad de aumentar la legitimación y la gobernabilidad del sistema democrático. Por eso se ha
sostenido, con acierto, que la descentralización tiene por objetivo aumentar la participación de la
ciudadanía, contribuyendo al perfeccionamiento del sistema democrático. Desde este punto de vista, la
descentralización es bastante más que un proceso de traspaso entre entes gubernamentales y no puede
agotarse en ello. Por último, la eficiencia de la descentralización no es sólo política, tambien es ecónomica,
ya que permite adecuar la oferta de servicios locales a la demanda local y mejorar los costos de las
prestaciones públicas.
Es importante destacar que hubo un acuerdo general respecto a que no hay un modelo de
descentralización válido fuera de ese particular contexto nacional en el que la descentralización surge y se
desarrolla. Es decir que se llegó a la conclusión que si bien hay problemas y soluciones comunes, la forma
que asumen resulta del proceso social existente en cada país, resulta de su dinámica particular. Y esta
singularidad pudo apreciarse en cada caso que se presentó en el seminario.
Algo sobre lo que se ha insistido mucho y sobre lo que hubo acuerdo es el carácter instrumental de
la descentralización. Esto quiere decir que la descentralización es un medio, no es un fin por si misma. La
descentralización puede servir a fines diferentes. En los ejemplos históricos que se comentaron, hemos
visto como la descentralización puede ser planteada por dictaduras, sirviendo a objetivos totalitarios -es el
caso de Chile, que inició su proceso descentralizador bajo el gobierno de Pinochet- , y como también puede
servir a la democracia -como afortunadamente es el caso de los actuales procesos descentralizadores que
tienen lugar en la región- . Vale la pena señalar que hubo un acuerdo general en considerar que la
descentralización que no sirve para consolidar y ampliar la democracia no es descentralización. También
* Informe de Relatoría del Seminario Taller Internacional "La Descentralización en América Latina",organizado por el Gobierno de Córdoba y el Capítulo Latinoaméricano de la Unión Internacional de
Descentralización y desarrollo municipalpágina 31
desde el punto de vista de que la descentralización es instrumental, hemos visto que, bien o mal usada,
puede producir buenos o malos resultados. La descentralización requiere de un diseño y una gestión eficaz.
Por último, también por su carácter instrumental, tiene límites, no es una panacea; es decir, no todo puede
ser resuelto por medio de la descentralización.
Quizás porque nos ha pasado un poco más desapercibido quiero remarcar que la tecnología actual
posibilita la descentralización, juega a su favor. Esto es evidente en el caso de la informática. En el
seminario tuvimos la oportunidad de ver sistemas de información que están hoy en día al alcance de los
gobiernos locales y que constituyen poderosas herramientas al servicio del desarrollo de la capacidad de
gestión de las administraciones municipales. Algo similar ocurre con los medios de comunicación social. La
multiplicación de los medios de comunicación, la aparición de las radios de frecuencia modulada, de los
canales por cable, también posibilita la descentralización. Aquí en Córdoba, por ejemplo, es bastante
común que en las localidades alejadas de la capital la gente este en contacto con lo que sucede en los
lugares mas remotos del mundo; pero, al mismo tiempo, los mismos canales de TV locales que constituyen
el nexo con el resto del planeta, en su programación propia rescatan la vida política, social y cultural de la
localidad y la comunican. Algo similar ocurre con las radios de frecuencia modulada. Gracias a esto, el
ciudadano esta mejor informado de lo que ocurre en su propia comunidad, y, en consecuencia, en mejores
condiciones de participar.
Otras preguntas resumen los ejes en torno a los cuales hemos estado debatiendo: ¿qué funciones
descentralizar?, ¿porqué descentralizarlas?, ¿a quiénes transferir esas funciones?, ¿cuantos niveles de
gobierno necesitamos?, ¿cómo deben interactuar estos niveles?, ¿cómo obtener y distribuir los recursos
financieros preservando eficiencia y equidad? ¿qué características debe tener el municipio como ente
receptor de funciones descentralizadas?, ¿ qué transformaciones deben operarse en el nivel central?,
¿cómo se articula el interés general en un modelo descentralizado?, ¿cómo hacer para que la
descentralización no aumente las ya importantes diferencias sociales y territoriales?, ¿cómo se articulan
racionalidad técnica y racionalidad política en el proceso?, ¿qué relación hay entre la descentralización y la
participación?, y, finalmente, ¿ quién cambia a los agentes de cambio?.
Cuando nos formulamos estos interrogantes y aportamos nuestras opiniones y nuestras experiencias
entramos en la materia del Seminario. Esta Seminario se propuso esencialmente avanzar sobre el cómo de
la descentralización. Obviamente, fue útil y necesario plantearnos las cuestiones generales. Pero,
verdaderamente, el objetivo del seminario empezó a cumplirse cuando empezamos a trabajar estas
preguntas.
Tenia mucho valor plantearse el cómo de la descentralización. En varios paises latinoaméricanos hay
procesos descentralizadores en marcha. En gran parte de la región las autoridades de los gobiernos locales
son elegidas por el voto de la ciudadanía. Este puede considerarse el primer paso en materia de
descentralización. Tambien se ha avanzado en cuanto a incrementar los recursos de los gobiernos locales,
lo que puede considerarse el segundo paso hacia la descentralización. Sin embargo, en materia de
transferencia de funciones y servicios, estos procesos son incipientes. De allí la actualidad del interrogante.
Si además consideramos que de la respuesta que se le dé dependen la cantidad y calidad de los servicios
Administraciones y Poderes Locales (I.U.L.A.), Córdoba, julio de 1994.
José Luis Furlanpágina 32
públicos que recibirán en el futuro millones de personas, comprenderemos porqué esta es una pregunta
sumamente importante.
La respuesta involucra una estrategia de descentralización. Al responder los interrogantes
comentados precedentemente hemos estado delineando esa estrategia. Partiendo de un esquema
elaborado por un pionero del municipalismo en América Latina, Diogo Lordello de Mello, creo que los
elementos esenciales de una estrategia de descentralización son:
* la amplia autonomía del ente receptor,
* la existencia de una férrea voluntad política para descentralizar,
*la articulación de un consenso social que permita avanzar en la descentralización,
* la clara asignación de responsabilidades y recursos,
* la velocidad y la extensión de las transferencias, que deben estar perfectamente
establecidas, y, finalmente,
* relaciones intergubernamentales adecuadas.
Estos elementos de la estrategia tienen que ver, básicamente, con cuatro cosas: con el ente
receptor, con el ente descentralizante, con los actores que participan en la descentralización y con las
técnicas, con la tecnología, de la descentralización.
Siguiendo este esquema trataré de recuperar los debates que tuvimos en el seminario.
La amplia autonomía del ente receptor consiste en que tenga fines y objetivos propios, que posea
autogobierno, que tenga autoadministración y que, además, cuente con recursos propios. La cuestión
central es que, si en el proceso de descentralización el ente receptor no goza de una plena autonomía, si
no tiene capacidad de decisión y de ejecución, en realidad no se trata de una descentralización lo que esta
ocurriendo. Podrá llamarse de diversas maneras y podríamos discutir que nombres podrían ponerse a esos
fenómenos o a esos procesos -delegación, desconcentración, etc.-, pero no es descentralización. La
descentralización requiere de esta autonomía.
Una disgresión respecto a los fines y objetivos propios del ente receptor. En un proceso de
descentralización, las distintas instancias de gobierno siguen existiendo. Se redistribuyen las funciones, los
recursos, cambia el modo de articulación entre esas instancia, pero las instancias subsisten. Entonces, los
fines y objetivos propios implican una distribución clara de competencias. Pero esto no significa,
necesariamente, la asignación a cada nivel de competencias exclusivas. Es decir, las competencias pueden
ser concurrentes. Y esto lo agrego a partir de la experiencia en la Provincia de Córdoba: las competencias
concurrentes muchas veces ayudan a la descentralización, porque no plantean a cada paso la necesidad de
revisar un texto constitucional para descentralizar, sino que posibilitan transferencias rápidas y directas.
Para evitar parcialidades, debo destacar que algunos participantes, a partir de sus propias experiencias,
manifestaron su preocupación por la ambiguedad que genera la concurrencia de varios niveles de gobierno
para la realización de una determinada función. Desde esta perspectiva, se planteó la necesidad de una
definición estricta de lo que cada instancia estatal debe hacer.
El autogobierno, la capacidad de la comunidad para elegir sus propias autoridades, o, como se dijo
en el debate, para tener dominio de su propio destino, tiene que ver, no solamente con los mecanismos de
la democracia representativa, sino con todos los otros mecanismos de participación de la ciudadanía que se
Descentralización y desarrollo municipalpágina 33
mencionaron y que se analizaron durante el seminario y que la complementan y perfeccionan, aumentando
su legitimidad y su eficiencia. Vale la pena destacar que, si bien todos los participantes coincidieron en
señalar la estrecha relación que debe existir entre democracia local y descentralización, el caso de Bolivia
es sumamente interesante porque considera a la descentralización una parte de la participación popular.
La autoadministración, que es la capacidad para organizarse y para desarrollar actividades que
permitan el cumplimiento de las competencias o las funciones que el ente receptor tiene asignadas, tiene
que ver con la independencia de toda tutela en esta materia, pero tambien con la capacidad de gestión del
gobierno local, y en consecuencia con una revolución en materia administrativa. Esta revolución
administrativa esta relacionada con la incorporación de las nuevas tecnologías, pero tambien con las
nuevas actitudes que surgen de cambiar el viejo paradigma administrativo burocrático por un modelo
gerencial y participativo de gestión pública, que se trató en este seminario. También tiene que ver con la
capacitación de los agentes municipales y con el fortalecimiento de la institución municipal. ¿Qué es antes:
la descentralización o el fortalecimiento muncipal que garantice la correcta ejecución de las funciones y
servicios transferidos?. Personalmente creo que lo mejor es la simultaneidad de estos procesos. No
obstante, la experiencia más común es la preexistencia de programas de fortalecimiento municipal. En
tales casos, el desafío es la compatibilización de estos con el proceso descentralizador.
Un aspecto muy importante es el tema de los recursos propios del ente receptor. La autonomía
implica la posibilidad de lograr los recursos necesarios para ejercer las competencias. Y los más adecuado
para alcanzar este objetivo es el perfeccionamiento de los sistemas tributarios, de modo tal que la
recaudación propia constituya la mayor parte de los ingresos locales. Las transferencias discrecionales por
parte de los gobiernos centrales son un elemento de subordinación de los gobiernos locales. Esto plantea,
en el marco de un proceso descentralizador, la necesidad de un sistema financiero que fortalezca al ente
receptor. Porque, en principio, hablamos del municipio como ente receptor. Pero la descentralización
tambien tiene otros destinatarios. Una provincia, un departamento, una región, deben igualmente reunir
estas características de amplia autonomía. Este aspecto de la estrategia, como es obvio, tiene
consecuencias macroeconómicas que deben ser debidamente evaluadas.
Otro de los elementos de la estrategia de descentralización es la voluntad política. Vale aclarar que,
en el marco de la democracia, la voluntad política no es el capricho de un gobernante o de un partido; sino
que debe entenderse como el producto de los acuerdos y negociaciones por medio de los cuales se
construye el interés general. En el caso de Córdoba, siempre me ha parecido excepcionalmente importante
que la descentralización fuera un mandato de la propia Constitución, ya que así no hay dudas de cual es la
voluntad política de la sociedad al respecto. Pero, aunque esa voluntad política sea expresa, la
descentralización no es neutra, porque modifica el mapa del poder. Entonces, tiene adversarios y
detractores. Y, en algún momento, para dirimir el conflicto puede llegarse a la confrontación. En tal
situación es necesario impulsar y mantener en marcha el proceso de descentralización utilizando recursos
de poder. Por ejemplo, un problema que se ha planteado en el seminario son las resistencias burocráticas
a la pérdida de poder que implica la descentralización. ¿Cómo se resuelve la situación?. Pueden lograrse
acuerdos con la burocracia, pero, si esos acuerdos no se logran, o no se cumplen, para avanzar en el
proceso es necesario poner en marcha la voluntad política y todos los instrumentos de poder que esa
voluntad política tiene a su disposición.
José Luis Furlanpágina 34
El consenso entre los actores políticos y sociales es algo necesario en el marco de una estrategia de
descentralización. En un marco democrático, una estrategia de descentralización que se haga sin consenso
no tiene posibilidad alguna de alcanzar sus objetivos, carece de la estabilidad necesaria. En algún momento
puede hacerse una descentralización sin consenso. Y sin duda ha habido experiencias de este tipo, algunas
de las cuales, la de Chile, por ejemplo, se han comentado en el seminario. Pero esta modalidad de
descentralización es incompatible con la democracia. El consenso es un elemento imprescindible de una
estrategia descentralizadora y, además, un aspecto consubstancial a la descentralización misma. Ese
consenso es dinámico y el proceso de descentralización debe contemplar mecanismos y escenarios que
permitan elaborar y re-elaborar ese consenso. Las comisiones parlamentarias o un consejo ad-hoc, como
en el caso de la Provincia de Córdoba, son instancias adecuadas para alcanzar este objetivo.
En una estrategia de descentralización tiene que haber una clara asignación de responsabilidades y
recursos. Esta asignación de responsabilidades y recursos tiene que ser planificada; es decir, tiene que
haber un proceso previo de determinación de qué, cuánto, cómo, en qué momento, descentralizar. En el
seminario se estableció que es importante que la transferencia de responsabilidades y recursos sean
simultáneas. Si no hay una correlación o no hay una sincronicidad entre la asignación de responsabilidades
y recursos se producen desajustes de distintas índole. Si se transfieren recursos sin transferir
responsabilidades, obviamente, el ente descentralizante esta perdiendo la posibilidad de seguir haciendo lo
que hacia. En la Provincia de Córdoba, al principio del proceso de descentralización, se duplicaron los
recursos que recibían los municipios en concepto de coparticipación de impuestos sin que se transfirieran
nuevas responsabilidades. Enseguida, la Provincia se vio en el problema de que tenia que seguir haciendo
lo mismo con menos y eso conspiraba contra la cantidad y la calidad de los servicios que estaba obligada a
prestar. Algo similar ha ocurrido en Brasil, dónde la transferencia de ingresos ha precedido al traspaso de
responsabilidades de gasto, produciendose un importante impacto sobre el presupuesto nacional.
Evidentemente, esto no es lo deseable de un proceso de descentralización. Por otra parte, si se transfieren
solo las responsabilidades y no los recursos, el ente receptor puede ser incapaz de continuar son esas
actividades. En tal caso, bajo la apariencia de una descentralización, se pueden estar suprimiendo servicios
o prestaciones públicas importantes para la calidad de vida de la gente. Para Venezuela, por ejemplo, el
Banco Mundial estima que los recursos transferidos sólo alcanzan para cubrir el 45% del costo de los
servicios traspasados. Para decirlo en términos propios de los economistas: la descentralización debe ser
fiscalmente neutra.
Debe señalarse que los recursos que es necesario transferir para que el ente receptor pueda ejercer
sus competencias no son solamente recursos de naturaleza financiera. Cuando hablamos de recursos, y en
este seminario así se planteo, estamos hablando también de todos aquellos recursos que tienen que ver
con la capacidad de gestión del ente receptor. Esencialmente, nos referimos al saber como hacer las cosas
y a los instrumentos técnicos que ese hacer involucra.
Finalmente, si asumimos que la estrategia de descentralización debe contemplar una amplia
autonomía del ente receptor, no podemos dejar de señalar que la asignación de responsabilidades y
recursos tiene que ser negociada; si no fuera negociada y fuera impuesta estaríamos negando el primer
elemento.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 35
El siguiente punto que es necesario tener en cuenta en una estrategia de descentralización es la
velocidad y la extensión de las transferencias. ¿Se hace todo de golpe o se hace poco a poco?. ¿ Se avanza
de lo más simple a lo más complejo o esta no es una variable que hay que tener en cuenta?. Creo que la
gradualidad es muy importante para el proceso de descentralización. La gradualidad permite ir acumulando
experiencias y, en consecuencia, ir avanzando sobre terreno firme. Los procesos de descentralización a
rajatabla o inmediatista no han dado buenos resultados. La estrategia de descentralización que avanza
poco a poco es más lenta pero más segura. Nos garantiza resultados en el mediano y en el largo plazo,
que es lo que verdaderamente importa. Es la experiencia de la Provincia de Córdoba. En el año 1988, los
intendentes no querían saber nada de la descentralización. Ustedes lo vieron ayer en la mesa redonda: hoy
por hoy están convencidos de que la descentralización es importante para ellos, que descentralizar es
bueno para el desarrollo de los gobiernos locales y están pensando en como hacer para avanzar en el
camino de la descentralización. La estrategia del poco a poco, de avanzar de lo más simple a lo más
complejo, en nuestro caso tiene mucho que ver con ese resultado. No obstante, no debemos dejar de
reconocer que esta es una opción que debe considerarse en un contexto determinado y que procesos en
marcha, como el que tiene lugar en Méjico o el que acontece en Bolivia, manejan ritmos diferentes y
pueden igualmente ser exitosos. Un elemento imprescindible para administrar este aspecto de la
estrategia de descentralización es la necesidad de diseñar e implementar un sistema de seguimiento y
evaluación del proceso, que realimente el proceso decisorio, permitiendo efectuar las correcciones
necesarias. La rigidez es, quizás, el único pecado insalvable.
Y, por último, las relaciones intergubernamentales. Al redistribuir funciones y recursos entre distintas
instancias gubernamentales es necesario crear una convivencia distinta entre ellas. Estas relaciones deben
ser absolutamente claras y deben garantizar la coherencia del sistema gubernamental en su conjunto. Esto
plantea, en primer lugar, la necesidad de articular una relación de cooperación entre ellas, superando las
de subordinación y competencia que pudieron haber existido con anterioridad. Esta cooperación debe darse
a fin de garantizar la prestación de la asistencia técnica y de la capacitación que la descentralización
requiere del ente descentralizante. En este terreno es importante el rol que juegan los Institutos Nacionales
de Fomento o Desarrollo Municipal. Pero esta cooperación también debe darse a fines de evitar
desequilibrios, de profundizar desigualdades territoriales, garantizando la unidad del contexto político en el
cual la descentralización se esta produciendo. Para que esta cooperación se produzca, es necesario
incorporar estrategias de planificación participativa, que partiendo de las inquietudes de la gente y de las
distintas instancias territoriales del estado, procuren establecer y armonizar las metas y los caminos
adecuados para alcanzarlas. En este proceso de planificación, los gobiernos locales deben jugar un
importante papel a la hora de las decisiones, así como la gente lo debe tener en los gobiernos locales. Las
relaciones intergubernamentales no sólo se dan a nivel vertical. La cooperación horizontal, por ejemplo
entre los municipios, es un recurso importante en el cual se puede apoyar un proceso de descentralización.
En tal sentido, la estrategia de descentralización debe considerar el rol que pueden jugar las asociaciones
nacionales de municipios. Y más allá del ámbito gubernamental, las organizaciones no gubernamentales
tambien pueden contribuír al proceso descentralizador.
José Luis Furlanpágina 36
Esta es mi interpretación de como podríamos construir un marco para articular las exposiciones y los
debates que hemos escuchado a lo largo del seminario. Queda a consideración de Uds. para enriquecerlo
con sus ideas y comentarios. Muchas gracias.
CAPITULO V
LA MODERNIZACION MUNICIPAL: UNA CONDICION NECESARIA PARA EL DESARROLLO EXITOSO DE
LA DESCENTRALIZACION *
Introducción
Este trabajo trata sobre los cambios que deberán afrontar en el corto y en el mediano plazo los
responsables de los municipios . Trata sobre los factores que impulsan esos cambios y sobre distintas
maneras de afrontarlos, en particular, la cooperación interinstitucional.
La idea central es que las exigencias del actual proceso político, social y económico han tornado
insuficiente el cambio espontáneo y acumulativo que se venía dando hasta ahora en los municipios y
requieren acciones de cambio planificadas en función de objetivos precisos (1).
El concepto con el cual aludimos al complejo conjunto de transformaciones que a nuestro juicio
deberá tener lugar dentro poco en el ámbito de la institución municipal es el de modernización.
Otros términos, como racionalización o reforma administrativa municipal , a pesar de que muchas
veces son utilizados como si fueran sinónimos del que hemos elegido, resultan insuficientes para expresar
la amplitud de los cambios referidos. En efecto, por racionalizar una organización se interpreta hacerla más
"económica", cerrando la brecha entre los recursos y las asignaciones presupuestarias, reduciendo los
costos operativos por medio de la eliminación de unidades organizativas y la reducción de personal, etc.
Reformarla, en tanto, tiene el sentido de modificar su estructura y sus procesos internos para lograr, por
medio de una mayor racionalidad técnica, mayor eficacia.
Es cierto que los municipios deberán racionalizar sus finanzas y reformar sus estructuras para ganar
en eficiencia y agilidad, pero el horizonte de los cambios necesarios es mas amplio. Creemos que las
transformaciones que deberán encarar las autoridades para hacer frente a los desafíos que tiene por
delante la organización municipal trascienden sus límites internos para proyectarse hacia sus relaciones con
la sociedad en la que actúan. De allí que el concepto de modernización, tal como aquí lo utilizamos, incluya
tanto los cambios internos o administrativos como los políticos, es decir, aquellos que tienen que ver con el
papel que cumple el municipio frente a las otras instancias estatales y frente a la sociedad local.
* Una versión de este trabajo fue presentada en forma conjunta con Alvaro Ruiz Moreno bajo el título "Modernización Municipal:Imperativos y Estrategias", en el XV Congreso Mundial de la International Political Science Association, realizado en julio de 1991,en Buenos Aires. Fue publicado bajo el título "Fundamentos Conceptuales y Empíricos del Programa de Asistencia Técnica aMunicipios", Cuadernos de la Reforma del Estado, Programa de Asistencia Técnica a Municipios, Serie Descentralización,Córdoba, 1992.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 37
Racionalización y reforma administrativa municipal no solo resultan equívocos en cuanto al contenido
de las transformaciones, sino también en relación a la manera de lograrlas. Ambos conceptos enfatizan el
aspecto técnico de los cambios y asignan un rol protagónico a los agentes de cambio externos a la
organización involucrada, quiénes diagnostican los problemas y recomiendan los cursos de acción necesarios
para resolverlos con prescindencia de los puntos de vista de los actores institucionales internos . Esta visión
estrecha y exógena del cambio institucional ha producido en la práctica magros resultados. Por eso
sostenemos que, para lograr efectividad en la acción transformadora, la modernización debe concebirse
como un proceso intrainstitucional -político, cultural y técnico-, que tiene como principales protagonistas a
los funcionarios electos y de carrera de cada municipio. El rol del consultor, como agente externo de cambio,
es, en este caso, el de facilitar y apoyar técnicamente el desarrollo de la capacidad de la organización para
autodiagnosticar sus problemas e implementar las estrategias de cambio compatibles con sus objetivos,
valores, motivaciones y recursos.
Los imperativos de la modernización
Por imperativos generales de la modernización deben entenderse aquellos factores que inducen
cambios en todos los municipios , con independencia de las características que presenta cada uno de ellos
o el contexto inmediato en el que desarrollan su accionar. A nuestro juicio y atendiendo la experiencia
vivida en nuestro país durante los últimos años, estos factores comunes de cambio son la consolidación de
la democracia, la crisis del estado y la crisis económica y social.De ellos resultan nuevos ámbitos y nuevas
orientaciones para la acción municipal.
El régimen político, al determinar la naturaleza de las relaciones del municipio con las otras
instancias gubernamentales y con la ciudadanía, condiciona los roles que puede desempeñar y los recursos,
tanto financieros como políticos, con los que cuenta.
La experiencia vivida durante los procesos militares revela que el autoritarismo, al producir una
concentración expropiatoria de la capacidad de decisión, las competencias y los recursos en los niveles
centrales de gobierno, reduce el papel del municipio al de mero administrador de servicios urbanos, que
por su naturaleza no pueden ser prestados centralmente. Por otra parte, al suprimir el proceso
democrático de formación del poder local y al cerrar los canales por medio de los cuales vastos sectores de
la población formulan sus demandas,invierte el sentido de la representación política, transformando al
municipio en un simple representante del poder central. En resumen, del autoritarismo centralista resulta
un municipio subordinado y vaciado de competencias y recursos, en el cual la acción de gobierno se reduce
a la gestión burocrática de algunos servicios urbanos (3).
Ya bajo la democracia, la tendencia predominante es la reversión del centralismo. Los mecanismos
de formación del poder a partir de la voluntad ciudadana y la multiplicación y difusión de los canales de
participación acrecientan el volumen y la variedad de las demandas que deben ser atendidas por los
poderes públicos. Cuando la democracia sucede al autoritarismo, la consecuencia inevitable de la búsqueda
del mas amplio apoyo de la ciudadanía al nuevo régimen es un redistribución de competencias y recursos
tal, que permita satisfacer en la mayor medida posible y en el menor tiempo las necesidades de la
población. Esta tendencia a la descentralización de funciones y recursos se ve reforzada por el interés de
José Luis Furlanpágina 38
los gobiernos municipales en acrecentar su rol político de representación de los intereses locales frente a
otras instancias gubernamentales y en aumentar su responsabilidad en la provisión de bienes públicos que
satisfagan las necesidades de la población, a fin de contar con altas cuotas de legitimidad. En suma, el
municipio autónomo y representativo de la sociedad local, que surge como consecuencia de la vigencia de
las instituciones democráticas, tiene mas exigencias que satisfacer, mas funciones que realizar y más
recursos que gestionar
La crisis actual del estado también constituye un factor que impulsa la modernización de los
municipios.
Un aspecto de esa crisis es el pronunciado y crónico desbalance entre los ingresos y los gastos
fiscales. Una vez agotadas las posibilidades de aumentar la presión tributaria o de emitir papel moneda, la
aguda escasez de recursos obligará a los niveles centrales de gobierno a transferir a los municipios aquellas
funciones estatales que son imprescindibles y que, por su naturaleza, pueden ser realizadas con
economicidad en el nivel local.
Otro aspecto de la crisis es la falta de eficacia que resulta de la excesiva burocratización de los
aparatos públicos encargados de prestar centralizadamente distintos servicios a la población. La superación
de esta crisis de eficacia originada en las deseconomías de escala propias del centralismo, obliga a los
niveles centrales a transferir a los gobiernos locales aquellas actividades que pueden realizarse con
mejores resultados en ese nivel.
A partir de diciembre de 1983 la respuesta de la Provincia de Córdoba a estos procesos fue una
vigorosa política de descentralización. La experiencia recogida en los primeros años de gobierno
democrático plasmó en la Constitución de 1987, ya que ella consagra la más amplia autonomía para los
municipios y el principio de la descentralización como regla de eficacia y eficiencia de la administración
pública (4).
La desarticulación de los sistemas productivos regionales y el deseo de la gente de encontrar una
alternativa al paulatino deterioro de sus condiciones de vida y a la falta de horizontes han reactivado el
fenómeno de las migraciones internas, cuyo corolario es la concentración urbana de la población. Sin
embargo, los ajustes de la economía acentúan los problemas de la pobreza y la marginalidad en las
ciudades. Al mismo tiempo, la incapacidad de la infraestructura de servicios urbanos para satisfacer las
nuevas demandas se traduce en un creciente deterioro de la calidad de vida. Bajo estas condiciones, la
consecuencia del incremento de la cantidad de habitantes es un aumento de las tensiones sociales.
Es así como, ante la amenaza de la ingobernabilidad, los municipios han comenzado a ocuparse de
cuestiones hasta ahora reservadas a las instancias centrales de gobierno. Impulsados por la necesidad de
generar empleos, muchos municipios han encarado políticas de promoción de la actividad económica local.
A través del fomento de las inversiones extralocales de capital por medio de incentivos fiscales o de la
creación de infraestructura, del apoyo a la formación de microempresas y cooperativas de productores y
consumidores, de la promoción de las exportaciones locales y de las gestiones realizadas ante organismos
provinciales, nacionales y extranjeros para obtener recursos económicos y tecnológicos, el municipio se
transforma en un agente del desarrollo.
Los esfuerzos por estabilizar el contexto social también imponen a los municipios nuevos roles en
relación a las políticas sociales, tradicionalmente concentradas en los otros niveles de gobierno. El gobierno
Descentralización y desarrollo municipalpágina 39
local no puede dejar de hacer algo para atenuar los problemas sociales más apremiantes que se presentan
en su territorio. Los ciudadanos afectados hacen oir sus reclamos, en primer lugar, ante las autoridades
municipales. Es así como los municipios se han visto obligados a prestar atención a los problemas que
tiene la población que vive en condiciones de pobreza. Hoy es cada vez más frecuente la participación de
los municipios en las políticas de vivienda, salud, educación, distribución de alimentos, etc.
Una condición previa para la acción efectiva del gobierno local en el campo de la promoción
económica y social es, indudablemente, la transformación de sus relaciones con las otras instancias
estatales y con la población y el fortalecimiento de sus capacidades para formular y gestionar programas
especificamente orientados a resolver o atenuar los problemas derivados de la crisis.
Participación, planificación y modernización
El municipio tiene dos funciones básicas: representar los intereses comunales y satisfacer las
necesidades públicas locales. Para desarrollar acciones efectivas, el primer problema que se plantea a los
funcionarios es reconocer esos intereses e identificar esas necesidades. El segundo problema es elaborar
los planes de gobierno que permitan alcanzar adecuadamente esos objetivos.
El reconocimiento e identificación de los intereses y necesidades de la sociedad local y la
determinación de las consiguientes estrategias y acciones a desarrollar por el municipio constituyen las dos
etapas del proceso de formulación de las políticas locales. Una vez establecidos los planes, programas y
proyectos deben ejecutarse las acciones previstas e introducirse los ajustes que resulten del proceso de
implementación. Tradicionalmente, a los fines académicos y prácticos ,se ha distinguido entre la etapa
propiamente política del proceso decisorio gubernamental y la especificamente administrativa o técnica. Sin
embargo, desde que se inicia y hasta que concluye, en el proceso de las políticas locales se produce una
compleja interrelación de roles políticos y administrativos, que hace difícil la tarea de considerarlos por
separado (6). Por eso, la modernización es una estrategia de cambio que asume la complejidad propia de
la labor gubernamental y postula que, para lograr resultados, es necesario tener en cuenta todos los planos
y momentos de la vida institucional.
Una estrategia de modernización debe comenzar, necesariamente, actuando para mejorar el
sistema de formulación de las políticas locales. Para ello es necesario ampliar el sistema de contactos entre
la población y el gobierno municipal e incorporar técnicas de planificación estratégica al proceso decisorio.
Las demandas políticas existen, en un primer momento, como necesidades o expectativas sociales
con respecto a las cuales una parte de la ciudadanía piensa que sería conveniente una determinada
intervención del gobierno municipal. Sin embargo, no todas las necesidades o expectativas sociales se
convierten en propuestas o exigencias para la acción gubernamental. Solo algunas de ellas superan el
proceso de selección, conversión y comunicación que tiene lugar. Los partidos políticos, los grupos de
interés y los medios de comunicación de masas son las instituciones sociales que procesan y transmiten las
demandas a las autoridades. Aquellas que llegan a conocimiento del gobierno se transforman en problemas
a resolver según un orden de prioridad que, al establecerse, privilegia algunas cuestiones mientras
descuida otras.
José Luis Furlanpágina 40
La democracia clásica articula la relación entre la sociedad y el estado por medio de esas
instituciones y, a través de las elecciones periódicas y el ejercicio de la representación política, sectorial o
funcional, hace posible que los gobernantes conozcan que espera la ciudadanía de la acción estatal. Sin
embargo, esta manera de identificar los problemas a los que debe dar respuesta el municipio es
insuficiente. Como ya hemos señalado, muchas necesidades y expectativas sociales no llegan a convertirse
en demandas conocidas por el gobierno local. El sistema de valores predominante y la costumbre son
poderosos filtros. Por otra parte, el acceso de la población a las instituciones sociales que mediatizan su
relación con el municipio es desigual. No todos los sectores manifiestan la misma capacidad para hacer
escuchar sus reclamos y puntos de vista. En general, los sectores de mayores ingresos y educación
aprovechan mejor los canales democráticos. La marginalidad política suele acompañar a la marginalidad
social y económica. Puede decirse que, mientras mayor es la marginalidad política existente en un
municipio, es menor la legitimidad del gobierno local y mayores las probabilidades de que, aquellos que no
pueden influir o llamar la atención de las autoridades por otros medios, recurran a la violencia.
Si el punto de partida de una acción eficaz es la identificación de las necesidades y expectativas
sociales sobre las que una parte de la población piensa que el municipio debe hacer algo, y si la legitimidad
del gobierno municipal esta en función de ese reconocimiento; ¿ Cómo pueden los municipios mejorar su
capacidad para identificar aquellas necesidades y expectativas que no se canalizan por medio de las
instituciones democráticas tradicionales ?
Esa capacidad se acrecienta, en primer lugar, creando las posibilidades de una mayor participación
ciudadana en los procesos decisorios públicos. Precisamente, es en el nivel local donde,al ser posible una
relación directa entre sociedad y gobierno, resulta posible llevar a la práctica, de manera exitosa, las
instituciones y procedimientos de la democracia participativa (7).
La Constitución de la Provincia de Córdoba en su artículo 183 establece que las Cartas Orgánicas
Municipales deben asegurar los derechos de Iniciativa, Referéndum y Revocatoria. La Ley Provincial Nro.
8102, que rige a los municipios que no éste facultados para dictar su respectiva Carta Orgánica o que aún
no la hayan dictado y a las comunas, reglamenta estos institutos de democracia semidirecta y preve otras
formas de participación ciudadana como la Audiencia Pública, el Consejo Asesor Municipal, el Voluntariado
y la Oficina Municipal de Reclamos.
Debemos señalar que los mecanismos comentados no siempre pueden utilizarse de manera
permanente y tampoco para tratar cualquier tipo de problema, ya que un uso inadecuado o abusivo de la
participación desgasta a los actores involucrados y desacredita los instrumentos empleados.
La planificación es otro medio que permite a las autoridades municipales identificar aquellos
problemas que afectan a la población y el tipo de intervención gubernamental adecuado para resolverlos.
En un sentido amplio, la planificación es un proceso institucional por medio del cual se seleccionan
aquellos problemas sociales que serán objeto de políticas gubernamentales, se definen los objetivos
deseados y se elaboran los cursos de acción - políticamente viables, técnicamente factibles,
económicamente eficientes y socialmente efectivos - que se necesitan para alcanzarlos.
La planificación de políticas complementa los mecanismos de representación política y participación
social, ya que permite a las autoridades seleccionar y jerarquizar las demandas ciudadanas conforme a sus
propios valores y motivaciones. También permite a las autoridades definir problemas que no resultan del
Descentralización y desarrollo municipalpágina 41
proceso de conversión política de necesidades y expectativas sociales en demandas al estado, sino de sus
propio punto de vista e intereses.
Es muy común la creencia que la planificación es un arte reservado a unos pocos expertos. Según
este difundido punto de vista, la planificación es un proceso técnico, del cual quedan excluidas las
consideraciones valorativas propias de los procesos políticos. No obstante, este modelo es inadecuado para
caracterizar la forma en que las autoridades eligen, entre varias opciones, la orientación y los contenidos
de la acción gubernamental. La planificación de políticas es un proceso institucional de definición, selección
y análisis de problemas y soluciones, caracterizado por una compleja interacción grupal y por la gran
ambigüedad e incertidumbre que lo enmarca. En general, el proceso de planificación de políticas es poco
explícito y transparente. También es común que los conflictos que resultan de los intereses divergentes de
los actores institucionales involucrados no se resuelvan adecuadamente, generando una fragmentariedad
decisional que conspira contra la eficacia de las acciones gubernamentales.De allí que la incorporación de
modernas técnicas de planeamiento estratégico en el proceso decisorio gubernamental constituya un
importante factor de modernización.
La dimensión administrativa de la modernización*
En tanto que la participación de la ciudadanía y la planificación gubernamental estratégica son
instrumentos de modernización en el ámbito de las políticas locales, el otro desafío que debe enfrentar la
modernización esta en la dimensión administrativa del municipio y es la necesidad de adecuar la
tecnoestructura y los recursos humanos municipales a las exigencias de eficiencia, eficacia y efectividad
que surgen, tanto del contexto social, como de los fines y objetivos del gobierno local. La respuesta a ese
desafío es el incremento de la capacidad de gestión municipal por medio de una profunda reforma
administrativa.
Hay un conjunto de preocupaciones y medidas de gobierno local que esbozan una nueva
administración municipal. Los rasgos que caracterizan esa administración local emergente son los
siguientes: es austera y disciplinada en el uso de los recursos; actúa como ejecutora de lo indelegable y
facilitadora de lo demás; esta orientada a la comunidad; tiene dotaciones de personal reducidas y
estructuras simples y desconcentradas; y, finalmente, es conducida por una gerencia profesional, usuaria
de instrumentos y prácticas provenientes de la administración privada.
La austeridad y la disciplina en el uso de los recursos son objetivos que deben alcanzar los gobiernos
locales en las actuales circunstancias. Con recursos coparticipables en disminución y con la presión
tributaria en su punto máximo, los municipios deberán mejorar su capacidad de recaudación y, sobre todo,
racionalizar el gasto. Esto no sólo significa reducirlo, sino también asignar los recursos en función de un
plan de gobierno en el cual las prestaciones sociales ocupan un lugar cada vez más relevante. En el corto
plazo la austeridad y la disciplina se pueden eludir, por ejemplo recurriendo al endeudamiento; pero, en el
mediano y largo plazo, ordenar las finanzas es inevitable.
* El contenido de esta sección fue publicado en el Semanario del Interior, Diario La Voz del Interior, Córdoba, sábado 20 deagosto de 1994.
José Luis Furlanpágina 42
No es novedad que las fronteras entre lo público y lo privado están cambiando. Bajo el principio de la
subsidiariedad, el estado cede al sector privado aquellas actividades que pueden ser desarrolladas por éste
con mejores resultados. También, con el objeto de alcanzar fines públicos, aparecen formas de
cooperación entre ambas esferas. En el campo de las competencias municipales, los gobiernos locales han
comenzado a plantearse que funciones deben hacer por medio de la propia administración y en cuales
puede participar el sector privado. Así, mataderos, terminales de ómnibus y servicios de recolección de
residuos, entre otros servicios, son concesionados a empresas privadas. En otros casos, como por ejemplo
el mantenimiento de los espacios verdes, las funciones son entregadas a organizaciones barriales o
vecinales. De estos cambios en las fronteras entre lo público y lo privado que tienen lugar a nivel municipal,
emerge una administración que actúa como ejecutora de lo indelegable, esencialmente la planificación
urbana, el poder de policía y contralor y la prestación de diversos servicios sociales, y como facilitadora de
la actividad del sector privado, tanto sea el comunitario como el empresario.
La orientación a la comunidad es una característica de la nueva administración municipal relacionada
con la multiplicación de los canales de participación de la sociedad en la actividad municipal y con la ética
del servicio público como valor en torno al cual se desenvuelve el quehacer del gobierno local. Las
experiencias de participación de la comunidad en los asuntos municipales se acrecientan y diversifican día a
día. Sólo para ejemplificar podemos mencionar que hay casos de municipios que ponen a consideración de
la comunidad sus planes de acción, y aún sus presupuestos, en Audiencias Públicas. Muchos municipios han
constituído Consejos Económicos Sociales Locales. Los contactos entre el Intendente y sus funcionarios y
los vecinos, como por ejemplo las sesiones públicas del gabinete municipal en los centros vecinales, son
cada vez más frecuentes. Esta tendencia a generar experiencias de participación significa algo que debe
destacarse: la opinión de la gente es cada vez más importante para nuestros gobiernos locales. Y cuando
la opinión de la gente es importante, la administración municipal deja de mirarse a sí misma. Allí comienza
la preocupación por la calidad de la atención que se da al vecino en las oficinas municipales y también por
la calidad de los servicios que se prestan en forma directa o indirecta. De esta forma la nueva
administración municipal abandona el modelo burocrático, el de la irresponsabilidad organizada, como lo
llamó alguien, y comienza a asemejarse a una moderna empresa de servicios.
Las dotaciones de personal tienden a reducirse como consecuencia de los ajustes financieros. Los
gobiernos locales prácticamente han definido un límite máximo para sus plantas en la relación un agente
municipal cada cien habitantes. También aspiran a que el gasto en personal no exceda el 50% de los
gastos presupuestados. En la primera Carta Orgánica dictada en nuestra Provincia, la de la Ciudad de
Marcos Juarez, estos anhelos están expresamente plasmados. Sin embargo, en relación a los agentes
municipales, es necesario tener en cuenta que el problema no sólo es la cantidad, aunque en la coyuntura
esto se presente así. Para el mediano y largo plazo, el problema es el de la calidad.En efecto, no se pueden
concebir municipios eficientes sin el personal debidamente capacitado, muy motivado e identificado
plenamente con los objetivos del quehacer municipal. Como surge de la más reciente experiencia
administrativa desarrollada por las organizaciones líderes en distintas ramas de la actividad humana, la
gente que trabaja en una organización es la principal fuente de mejoras tendientes al incremento de la
productividad y la eficiencia. Y vale la pena señalar algo: la actitud positiva de la gente en relación a su
trabajo no es un problema que dependa exclusivamente del monto de los salarios. Estos deben estar
Descentralización y desarrollo municipalpágina 43
adecuados al mercado laboral y deben permitir retener o incorporar personas con la calificación necesaria
para el buen desempeño de la organización. Pero, simultáneamente, en nuestros municipios es
imprescindible tener una política de personal que ponga énfasis en la idoneidad y la capacitación, en la
apertura de canales de comunicación, en proporcionar a la gente la autonomía necesaria para el ejercicio
de la experimentación y la creatividad en su trabajo y que, en este clima organizacional centrado en la
persona, permita a los individuos lograr altas cuotas de satisfacción, motivándolos para dar lo mejor de sí.
El tema de las estructuras organizativas está directamente relacionado con el de la valorización del
factor humano. En las organizaciones líderes, junto a las tradicionales estructuras piramidales basadas en
el principio de la autoridad, se crean pequeños grupos de trabajo no permanentes, de no más de 12
personas, que tienen la responsabilidad de alcanzar ciertos objetivos, previamente concertados. Para
lograr sus cometidos estos grupos de trabajo, que desde el punto de vista jerárquico sólo cuentan con un
gerente-coordinador, gozan de mucho mayor autonomía que las unidades organizativas tradicionales. En el
marco de estos pequeños grupos, el compromiso, la motivación y la creatividad tienen mayor cabida que en
las estructuras formales clásicas. En la Ciudad de Tilburg (Holanda), la reforma administrativa fue bastante
más lejos: el municipio se organizó como un holding o consorcio de servicios administrativamente
descentralizados, regulado políticamente por el Concejo Municipal. Un contrato celebrado entre cada
servicio y el Concejo establece las metas que debe alcanzar y el presupuesto que se le asigna para ello.
Los servicios ejecutan sus tareas en forma relativamente autónoma, rindiendo cuenta en forma periódica
de los resultados alcanzados. Esta experiencia demuestra que la innovación organizacional, terreno en el
cuál aún no han incursionado nuestros municipios, no es patrimonio exclusivo del sector privado y que es
posible encontrar diseños alternativos que promuevan el dinamismo y la eficiencia en la administración
municipal.
La nueva administración municipal requiere una gerencia profesional capaz de utilizar las más
modernas herramientas de gestión. En esta materia, el sector público en general, y el municipal en
particular, acusa un retraso considerable en relación al sector privado. Esta obsolescencia de los métodos y
técnicas gerenciales utilizados por el sector público es causa importante de su ineficiencia relativa. La
brecha entre la eficiencia de la administración pública y la administración privada se agravará si no se hace
un serio esfuerzo por actualizar a la primera. Cómo producir un trasvasamiento de los métodos e
instrumentos de la gerencia privada a la gerencia municipal?. En primer lugar, a través de la capacitación
permanente de los agentes que ocupan los niveles superiores en las administraciones locales. En segundo
lugar, incorporando a la administración municipal gerentes públicos ya formados. Este problema constituye
todo un capítulo del proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales y escapa a las posibilidades de este
trabajo analizarlo en profundidad. No obstante, la eficiencia de nuestras administraciones municipales
depende en gran medida de la respuesta que demos a este desafío.
La consultoria y la asistencia técnica como instrumentos de la modernización
La puesta en marcha de un proceso de modernización en el ámbito de una institución municipal
depende de la resolución de un conjunto de dilemas por parte de las autoridades locales.
José Luis Furlanpágina 44
En primer lugar, debe tomarse la decisión de impulsar un proceso de cambio. La necesidad interna
de modernizar la institución puede tener su origen en el reconocimiento por parte de las autoridades de la
existencia de un problema que hace sentir sus efectos y debe ser resuelto o en el reconocimiento de la
posibilidad de mejorar la situación imperante. Los actores externos a la institución pueden desencadenar el
proceso y contribuir de manera significativa al esclarecimiento de la necesidad de cambios.
En segundo lugar, debe resolverse el problema del know how de la modernización. La institución
puede decidir afrontar el proceso de cambio con sus propios recursos. Sin embargo, en general,esto no es
viable . En los municipios pequeños y medianos, la alternativa no puede considerarse. Por su parte, los
municipios grandes pueden contar con los expertos necesarios para desarrollar muchas de las tareas
propias de un proceso de modernización, pero seguramente carecen de profesionales experimentados en
coordinar el conjunto de actividades que deben ponerse en marcha, vale decir, que dominen los métodos y
técnicas de intervención institucional requeridos por el proceso de modernización.
Fuera de la organización, una respuesta a este dilema debe buscarse en la consultoria. En las
últimas décadas, esta actividad ha tenido un importante desarrollo como consecuencia de la creciente
demanda de asistencia por parte de organizaciones privadas industriales y comerciales. Pero ya hemos
señalado que las organizaciones públicas tienen una dinámica de desarrollo distinta de aquellas y, en
consecuencia, problemas y soluciones técnicas específicas. Si los municipios desean resultados, deben
acudir a consultores especializados en el campo de las políticas y la administración estatal.
Además de la contratación de los servicios profesionales privados existen otras alternativas. Una de
ellas son los programas de cooperación técnica, tanto internacionales como interjurisdiccionales, vale decir,
entre los distintos niveles del estado . No obstante, debe advertirse que , en muchos casos, la asistencia se
plantea en forma de paquetes o programas globales estandarizados, elaborados sin realizar consultas a
nivel local y carentes de posibilidades de adecuación a situaciones particulares. Junto a la cooperación
técnica vertical, existe la posibilidad de la cooperación técnica horizontal, es decir, de municipio a
municipio. Esta modalidad tiene como requisito previo indispensable la existencia de mecanismos e
instancias institucionales de comunicación y coordinación entre ellos.
NOTAS
(1) Los conceptos de cambio espontáneo y cambio planificado están tomados del ya clásico libro de
Lippitt R., Watson J. y Westley B.; La dinámica del cambio planificado, Bs. As., 1980, Amorrortu.
(2) Una discusión conceptual sobre el municipio puede verse en Furlan J.L. y Gorrochategui N.; " El
municipio como instrumento del desarrollo regional y la participación", en Esteso R. y Tocino S. (comp.);
Municipio y Región, Bs. As., 1989, IIPAS - Fundación Friedrich Ebert.
(3) Un análisis de esta problemática puede verse en Furlan J.L.; "Los procesos de centralización del
Estado Argentino", en Administración Pública y Sociedad, Córdoba, Nro. 3, julio de 1989.
(4) Existe una amplísima bibliografía sobre el tema de la descentralización del estado. Por presentar
un panorama de la cuestión en América Latina resulta de interés CLAD, Selección de Documentos
Clave, La descentralización del estado, Caracas, Vol. 4, Nro. 2, diciembre de 1987.
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Para el proceso de descentralización en la Provincia de Córdoba véase Ministerio de la Función
Pública y de la Reforma Administrativa; Cuadernos de la Reforma , Serie Descentralización,
Programa General, Córdoba, diciembre de 1990.
(5) Recuérdense el "Caracazo" y los saqueos a supermercados que se registraron en ciudades
argentinas y brasileras durante los picos de la crisis en 1989.
(6) Cfr. Kliksberg, B.; " La Reforma Administrativa en América Latina. Una revisión del marco
conceptual", en Oszlak, O.(comp), Teoría de la burocracia estatal, Bs. As., 1984, Paidós.
(7) véase Furlan, J.L. y Gorrochategui, N.; op. cit.
(8) véase Oszlak, O.; Políticas públicas y régimenes políticos, Bs. As., 1980, CEDES.
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CAPITULO VI
EL MUNICIPIO COMO INSTRUMENTO DEL DESARROLLO REGIONAL Y LA PARTICIPACION *
Escrito en colaboración con Nora Gorrochategui
La Importancia del Municipio en la Actualidad
El gobierno local, como nivel de la organización del estado en el cual es posible la realización del
ideal de la democracia directa es un tema clásico de la teoría política. Rousseau, Hamilton, Tocqueville,
Stuart Mill, entre otros, se han ocupado de asignar al autogobierno de las estructuras locales, tanto la
capacidad de posibilitar la participación política de los ciudadanos, como la de limitar la omnipotencia del
poder central.
La idea de construir el sistema político sobre la base de municipios fuertes y autónomos también ha
estado presente en el pensamiento de autores como Alberdi y Sarmiento, y ha sido recogida en el artículo
5to. de la Constitución Nacional de 1853, que impone a las provincias el régimen municipal.
Sin embargo, a pesar del prestigio teórico del gobierno local, en Europa la institución municipal no
resistió los embates del proceso de centralización estatal y los que provinieron de las industrialización,
generándose una " crisis del poder municipal" (Del Brutto,1986). En la Argentina, el gobierno local no
llegó a alcanzar su madurez, si bien las causas de esa situación pueden atribuirse a factores semejantes a
los mencionados el modelo centralizado de organización estatal- o a otros diferentes y característicos del
proceso histórico nacional -la heterogeneidad estructural de su economía, la inestabilidad política, el
macrocefalismo, etc.
Sin embargo, en la actualidad el municipio ha sido revalorizado como objeto de estudio, lo que se
refleja en la multiplicación de las actividades que lo tienen como centro de atención: conferencias,
seminarios, jornadas, etc. Cuál es la razón de este renovado interés por un tema clásico?
Una respuesta posible consiste en sostener que la causa debe buscarse en la propensión de los
intelectuales locales a seguir modas que se inician en los paises desarrollados. Tal posición parece
encontrar sustento en la relevancia que tuvo el tema en los Estados Unidos durante la década de los 60 y
en la difusión de los programas de reordenamiento territorial en Europa Occidental durante la década de
los 70. Este planteo, si bien es cierto que tiene el valor de recordar la necesidad de adoptar una actitud
crítica frente a las teorías y experiencias desarrolladas en otros contextos, evitando aceptarlas sin
considerar las peculiaridades nacionales, resulta una respuestas insuficiente al interrogante planteado.
Desde otra perspectiva, se sostiene que el resurgimiento del municipio es el resultado de la
necesidad de dar respuestas novedosas a los graves problemas que surgen del proceso de
redemocratización en curso, en el marco de una reestructuración del orden económico internacional, la
* Publicado en Esteso, Roberto L. y Tocino, Sergio (compiladores); Municipio y Región. Descentralización Estatal y Promoción deActividades Productivas; I.I.P.A.S., Fundación Friedrich Ebert; Buenos Aires; 1989.
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revolución tecnológica y las restricciones resultantes de la deuda externa en el plano del desarrollo y la
distribución de la riqueza. En tal contexto, el municipio sería un instrumento adecuado para superar los
problemas que se presentan en algunas dimensiones de la crisis: la legitimidad del sistema político, la
capacidad de gestión del estado centralizado, los desequilibrios territoriales, la crisis fiscal y la necesidad
de desarrollar nuevas pautas de crecimiento, producción y consumo (Borja,1987).
Resulta importante destacar que el planteo de la descentralización como instrumento para enfrentar
la crisis tiene dos modalidades contradictorias. En un caso se postula sólo la transferencia de
responsabilidades, omitiendo brindar la autonomía y los recursos necesarios para cumplir con aquellas. En
tales circunstancias, la descentralización es un instrumento para factorizar las demandas que se realizan al
gobierno central, lo cual permite un virtual traslado de cargas hacia otros niveles de gobierno. Desde otra
perspectiva, se sostiene que la descentralización de responsabilidades se debe acompañar de la autonomía
y de los recursos necesarios para ejercitarla, cirniendo al mismo tiempo de instrumento para promover una
mayor participación ciudadana. Entendida de esa manera, la descentralización implica una verdadera
distribución del poder (Herzer y Pirez, 1987).
La distinción no es baladí, ya que la segunda concepción permite superar una de las causas del
desprestigio de las alternativas descentralizadora, para las cuales el municipio juega un papel esencial.
En el contexto de una tarea de reflexión que recién se inicia, el presente trabajo se propone el
objetivo limitado de realizar una aporte al estudio del rol que le cabe al municipio en el desarrollo regional.
Para ello, en primer lugar, se identifican algunas dimensiones teóricas de la institución municipal. Luego, se
analiza su contribución al desarrollo socioeconómico. Finalmente, se exploran los mecanismos de
participación política que son posibles de instrumentar en el nivel local, entendiéndolos como un aporte del
municipio al desarrollo, una de cuyas variables es la madurez y el perfeccionamiento del sistema
democrático.
Algunas dimensiones analíticas del municipio
Como ocurre con muchos otros conceptos, el término municipio es utilizado para referir cosas
distintas. Un primer uso tiene lugar cuando se designa el conjunto de instituciones públicas que constituyen
el gobierno local. En cambio, el sentido que se le atribuye es diferente cuando con él se nombra la ciudad
como asentamiento humano.
En esta última acepción, el concepto designa el conjunto de actores sociales que interactúan en el
escenario urbano. Resulta interesante destacar que, en el primer caso, la categoría espacial se reduce al
ámbito en el cual la institución municipal ejerce el poder : el ejido urbano. En el segundo, en cambio, en la
medida que los centros urbanos sólo existen en razón de alguna combinación de actividades económicas
centradas en ellos, la red de relaciones sociales que vincula a los actores trasciende lo urbano hacia lo
regional (Hardoy, 1986).
Los distintos significados del concepto tienen su cordelazo en los diferentes tipos de estudios
existentes sobre el municipio. Por una parte, se pueden identificar todos aquellos orientados al análisis de
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los aspectos legales y administrativos de la estructura pública local. Por otra, se encuentran los trabajos
que ven en lo urbano una manifestación en el espacio de las relaciones sociales.
Tal parece que, como ocurre con los trabajos sobre el estado-nación, la tendencia de los estudios
sobre el municipio ha sido escindir la dimensión estatal de la sociedad.
Sin embargo, en la actualidad, ambas esferas ya no se consideran compartimentos estancos, sino
que la atención se ha orientado hacia las relaciones que se establecen entre ambos aspectos de la realidad
(O'Donnell y Oszlak, 1976; García Pelayo,1977). Esta perspectiva, propia de los estudios recientes sobre el
estado-nación, puede aceptarse para abordar el municipio, superando la dicotomía gobierno local-sociedad
local que parece haber imperado hasta ahora. En esa visión integrada, el municipio debe verse como una
construcción social realizada en el tiempo y localizada en el espacio (Varas,1984).
Este último enfoque, que podría denominarse histórico situacional, permite recorrer el camino que va
de la consideración abstracta a la realidad concreta de los municipios. La variable histórica importa la
particularización de cada municipio en función del análisis diacrónico. Como variables situacionales podrían
considerarse la ubicación geográfica y la cantidad de población. Respecto a la primera, se ha señalado
(Manzana,1986) que la localización de un centro urbano en un área desarrollada o en un área atrasada, a
igual tamaño, constituye un elemento decisivo para su caracterización. En función de la cantidad de
población que albergan, las ciudades han sido clasificadas en grandes -más de 100.000 habitantes-,
medianas o intermedias -entre 2000 y 10.000 habitantes- y pequeñas -menos de 2.000 habitantes-.
Asimismo, se ha sostenido que cada tipo de configuración urbana presenta problemas y necesidades
públicas particulares. Así, en el marco de la crisis, las grandes metrópolis plantean como problemas
relevantes los aspectos sociales del ambiente -la marginación social, la pobreza, la falta de vivienda y
salud, etc. En los centros intermedios, los problemas más frecuentes a resolver parecen ser la superación
de la debilidad de la base económica del asentamiento, la depredación de los recursos naturales, la
ausencia de políticas de promoción regional y sectorial, las desigualdades sociales (Manzanal, 1984). En los
pequeños municipios se presentan problemas de ambiente social, como los ya señalados, y algunos más
específicos, tales como la emigración de los jóvenes, la propia viabilidad de las instituciones del gobierno
local, etc.
En suma, el estudio del municipio requiere poner en acción el conjunto de actores sociales,
incluyendo entre ellos al gobierno local, en el marco de las circunstancias históricas situacionales que
influyen en la determinación de las necesidades públicas de la ciudad y sus áreas de influencia.
El municipio como instrumento del desarrollo.
Una de las características que exhibe la Argentina -al igual que muchos paises de América Latina- es
el fuerte desequilibrio regional.
Tal situación ha sido presentada (Rofman,1981) como el resultado del proceso de reimplantación de
las actividades capitalistas en los distintos ámbitos espaciales del país. A su vez, se sostiene que el
desequilibrio históricamente producido tiende a perpetuarse gracias a complejos mecanismos de
transmisión de los excedentes entre regiones, los que incluyen el deterioro de los términos del intercambio
regional, la migración de ahorros acumulados y de población, etc.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 49
Parece importante señalar que uno de los objetivos que aparece en forma recurrente en las políticas
públicas es la búsqueda de un equilibrio en los niveles de desarrollo correspondientes a las distintas
regiones del país. De allí que resulta de interés precisar el concepto mismo de desarrollo. Al respecto, se
ha planteado (Frediani,1979) que, mientras el crecimiento económico consiste en un persistente
incremento anual en el producto bruto "per cápita", el desarrollo es un estado socioeconómico, cultural,
educativo, sanitario e incluso de madurez política e institucional de una sociedad. Si bien escapa a los
objetivos de este trabajo plantear una discusión sobre las consecuencias de adoptar una u otra perspectiva,
debe destacarse que la seleccionada busca superar el economicismo de la primera, tratando de captar
fenómenos sociales más amplio desde una óptica multidimensional.
En razón de la importancia que tiene el nivel de desarrollo regional para la formulación e
implementación de las políticas estatales -por ejemplo, para establecer régimenes de coparticipación
federal de impuestos, de promoción industrial y minera, programas de obras públicas- se han hecho
esfuerzos para operacionalizar el concepto y cuantificarlo a través de un número suficientemente amplio
de indicadores económicos y sociales, intentando precisar la "brecha de desarrollo" existente entre las
distintas regiones. Uno de esos instrumentos (Frediani, 1979) propone la mediación a través de 32
indicadores agrupados en 9 categorías, a saber: demográficos, actividad económica, desarrollo industrial,
desarrollo agropecuario, infraestructura económica, infraestructura social y nivel sanitario de la población,
situación habitacional, consumo de la población y nivel cultural. Otro (D'Onofrio y Sarghini,1985), propone 4
grupos de indicadores para construir el índice que permita establecer el nivel de desarrollo; tales grupos
son: demográfico-económicos, nivel de educación, nivel de calidad de vivienda y déficit habitacional crítico
y, por último, nivel de salubridad y atención sanitaria de la población.
Desde luego, la dimensión político institucional del desarrollo no es susceptible de cuantificación. No
obstante, la existencia de mecanismos de participación democrática -tanto los tradicionales, como otros
novedosos- puede constituirse en un adecuado indicador de la madurez alcanzada en ese plano.
En ese trabajo se postula que el municipio es un instrumento de desarrollo regional ya que el
accionar de la instituciones pública locales afecta el desempeño de los indicadores socioeconómicos
normalmente utilizado para establecer su nivel. También influye, o puede influir en el grado de madurez
política e institucional a través de la implementación de mecanismos de participación ciudadana en los
procesos de formulación e implementación de las políticas locales.
Municipio y desarrollo socioeconómico.
En esta sección se sostiene que la contribución del municipio al desarrollo socioeconómico tiene
lugar a partir de tres tipos de acciones, las que pueden caracterizarse como políticas sociales o de
provisión de bienestar y económicas.
Se ha señalado (Varas, 1984) que el municipio tiene básicamente dos funciones: una, consiste en la
representación de la identidad y los intereses locales frente a otras instancias de la organización estatal; la
otra, es la satisfacción de las necesidades públicas locales. Ambas remiten al proceso político de definición
de los intereses y las necesidades locales.
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Escapa a los objetivos de este trabajo ahondar en el análisis del conjunto de los hechos y situaciones
que tienen lugar a partir de la formulación de una demanda por parte de algún actor social y su
desemboque en una toma de posición por parte de las organizaciones del estado a través de una política
pública. No obstante, interesa destacar que, una vez que han sido definidos los intereses locales, el
municipio asume su representación frente a los otros niveles de la organización estatal, ya que éstos, con
sus políticas, pueden afectar a los actores locales. Los mecanismos a través de los cuales eso tiene lugar
son la negociación de políticas públicas nacionales o provinciales y la participación en la planificación
regional. Tanto en uno, como en otro caso, el gobierno local, sólo, o en una alianza con otros municipios
que han realizado una definición similar de sus intereses, pugna por decisiones favorables a los actores
regionales en materia de inversiones públicas, precios de la producción local, créditos, régimenes
impositivos, etc.
Al interior del sistema local, las estructuras administrativas municipales desarrollan un conjunto de
acciones que buscan satisfacer lo que ha sido definido como necesidades públicas. Algunas de estas
acciones están tradicionalmente asociadas al municipio. Entre otras, pueden citarse como ejemplo las
clásicas regulaciones en materia de edificación urbana y abastecimientos y la prestación de los servicios
públicos esenciales. Otras, en cambio, han resultado de la necesidad de movilizar recursos para contribuir
al desarrollo. Entre ellas, con frecuencia, se citan la creación de infraestructura para la radicación de
industrias, el establecimiento de régimenes tributarios promocionales, la movilización de recursos
financieros a través de instituciones bancarias municipales, etc.
Atendiendo a los problemas derivados del ambiente social, importa señalar la contribución del
municipio a la promoción de mejores niveles de vida para la población a través de los programas locales de
salud y educación y los planes municipales de construcción de viviendas subsidiadas, destinadas a la
población de menores ingresos, ya sea por medio de la propia administración local, o a través de
cooperativas de vecinos alentados por aquella. Debe destacarse que, al considerarse la conveniencia que
tales actividades sean llevadas adelante por el gobierno local, se plantea (Bresser Pereira,1986) que las
deseconomías y disfunciones detectadas cuando se realiza su provisión por el aparato público central -
sectorización, falta de agilidad y eficacia, ausencia de control social,etc.- encuentran solución en la
capacidad del municipio para distribuir y administrar beneficios sociales.
El gobierno local también ha sido postulado (Borja,1987) como un poderoso motor de la economía,
capaz de aprovechar recursos ociosos, o de movilizar otros que, por su escala, escapan a la consideración
de las políticas macroeconómicas.
Una manera de encarar el estudio del rol que le cabe al municipio en la economía es analizar las
funciones que desempeñan las organizaciones públicas que conforman ese nivel de la administración,
evaluando su impacto económico.
Para elaborar un esquema acorde con esa propuesta metodológica, resulta sumamente útil el
conocido trabajo de Cibotti y Sierra (Cibotti y Sierra,1970), concebido para comprender el rol del estado en
la economía latinoamericana. Debe recordarse que, a fin de captar la gravitación del estado en el ámbito
económico, estos autores propusieron clasificar sus acciones en cuatro grandes categorías: de regulación
del comportamiento de los agentes económicos, de producción de bienes y servicios, de acumulación y de
financiamiento. Según el trabajo citado, el análisis del conjunto de acciones mencionadas permite formarse
Descentralización y desarrollo municipalpágina 51
una idea de la contribución del estado al desarrollo mucho más clara que la ofrecida por los indicadores
globales habitualmente utilizados para evaluarla. En suma, para esos autores, lo que se denomina
administración pública puede concebirse como una unidad productora de ciertos servicios indispensables
para la comunidad, que combina factores de producción, genera valor agregado y obtiene resultados que
dependen de la eficiencia con que funciones y de los recursos que se le asignen.
Utilizando las categorías propuestas en aquel trabajo, resulta la clasificación de las acciones
económicas del gobierno local que se presentan en el Cuadro Nro.1. De allí surge, con bastante evidencia,
la contribución del municipio a la actividad económica local. Si se admite la proyección de los impactos de
esa contribución más allá del ejido urbano, el aporte del gobierno local al desarrollo regional es innegable.
En conclusión, tanto por medio de la definición y representación de los intereses locales en las
instancias superiores de formulación de las políticas públicas, como a través de la decisión y ejecución de
sus propias políticas de bienestar y del impacto económico de sus acciones, el municipio es un instrumento
del desarrollo regional. El dinamismo con que ejerce su función de representación política, su capacidad
para formular y gestionar políticas locales y la dimensión económica de su accionar tienen una influencia
directa en el desempeño de los indicadores socioeconómicos normalmente utilizados para determinar los
niveles del desarrollo regional.
CUADRO NRO. 1
CLASIFICACION ECONOMICA DE LAS ACCIONES
DEL GOBIERNO LOCAL
• Régimen de promoción Industrial
• Codificaciones urbanas
Regulación • Otorgamiento de licencias y permisos
• Normas de abastecimientos
• Espectáculos públicos
• Barrido y limpieza
• Alcantarillado
• Agua potable
Esenciales • Electricidad
• Transporte
• Educación
Producción de Bienes • Vivienda
y Servicios • Salud
• Estacionamientos
• Cementerios
Subsidiarios • Teléfonos
• Bancos
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• Turismo
Acumulación
• Para acciones de producción (construcción de mercados,
mataderos, estadios, etc.)
• Generadora de economías externas (Parques Industriales,
apertura de calles y pavimentación, etc)
• Tasas y contribuciones
Financiamiento • Sistema de previsión municipal
• Obra social municipal
La participación. Aspectos conceptuales.
Ya se ha señalado que el desarrollo tiene una dimensión político institucional cuya madurez puede
evaluarse en función de la existencia de mecanismos de participación democrática de la población.
En esta sección y en las siguientes se propone un análisis de las modalidades que puede asumir la
relación entre el gobierno y la sociedad local, considerando que en el municipio se dan una serie de
condiciones que lo transforman en el ámbito estatal más propicio para el desarrollo de aquellos
mecanismos.
En ese sentido, resulta importante señalar que los legisladores que se ocuparon de elaborar las
Constituciones Provinciales sancionadas durante el actual período democrático, advirtieron con claridad esa
vinculación. En efecto, en las constituciones de Córdoba, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Estero, el
municipio, cuya autonomía se consagra, aparece como elemento fundamental del sistema representativo y
republicano que dichas cartas establecen. Así, muchas de ellas, preven mecanismos específicos de
participación tales como la Consulta Popular, el Derecho de Iniciativa, el Referéndum y la Planificación
Participativa.
El término participación se utiliza de una manera bastante amplia para referir ciertas prácticas
sociales que tienen motivaciones y contextos diferentes.
Es así como el concepto alude tanto a la actividad compartida entre un grupo de personas en el seno
de una comunidad de autoayuda o de una cooperativa, como a la intervención en mecanismos de cogestión
empresaria, en procesos electorales y aún en las movilizaciones sociales que tienen lugar en la democracia
políticas y las revoluciones (Del Brutto,1986).
No obstante, en esa diversidad de usos que se hacen del término, es posible distinguir algunas
similitudes y diferencias en las prácticas sociales involucradas, las que permitirán delinear una taxonomía
analítica de la participación.
Descentralización y desarrollo municipalpágina 53
Si se tiene en cuenta los fines que se persiguen a través de la participación puede afirmarse que
esta práctica social, caracterizada por la intervención en procesos sociales e institucionales y por la
realización compartida de actividades, persigue la distribución del poder, de recursos de bienestar, o de
ambos a la vez.
La participación distributiva del poder puede equipararse a democracia política, ya que constituye
una actividad mediante la cual los miembros de la sociedad seleccionan a los gobernantes e intervienen -
directa o indirectamente- en la elaboración de la política gubernamental (Sills, 195; Wolfe, 1984).
Tradicionalmente, la participación política está asociada a mecanismos indirecto. Estos consisten en
la típica mediación a través de representantes elegidos conforme a criterios políticos, corporativos o
funcionales.
Sin embargo, estos mecanismos tradicionalmente parecen haber resultado insuficientes frente a las
crecientes demandas de legitimidad originadas en el sistema político.
De allí, que las nuevas tendencias amplien el concepto de participación hacia formas directas, vale
decir, la intervención del ciudadano en todas las instancias del proceso decisorio, lo cual implica una
verdadera redistribución del poder.
En consecuencia, la participación distributiva del poder puede concebirse como una práctica social
característica de los régimenes democráticos, que constituye una nueva forma de hacer política porque la
influencia legítima que ejerce la ciudadanía sobre las decisiones estatales trasciende el momento de la
elección de las autoridades, extendiéndose a distintas fases del proceso de las políticas públicas. Debe
señalarse que la legitimidad de la participación es un requisito de su efectividad y que aquella se deriva de
las disposiciones legales que dan lugar a la constitución asociativa y sus canales reconocidos (Demo, 1984).
Esta forma de participación puede ser analizada tomando en cuenta distintos criterios. Partiendo de
lo más sencillo, la dimensión cuantitativa se refiere a la cantidad de personas involucradas en el proceso.
La dimensión se relaciona con el grado de intervención en el proceso decisorio y el grado de intermediación
que existe entre ciudadano y decisor.
Un parámetro alternativo para encuadrar la participación en la distribución del poder es el grado de
inducción o espontaneidad existente en las prácticas institucionales. Esto ha dado lugar a que se hable de la
existencia de una participación "de arriba", cuando es obligada por las leyes o inducida por los
gobernantes, y "de abajo" cuando es producto de la espontánea decisión de los ciudadanos ( Del Brutto,
1986; Wolfe, 1984).
A su vez, la participación distributiva de poder se asocia con ciertos momentos del proceso de las
políticas. Esquemáticamente, puede decirse que dicho proceso consta de dos etapas analíticamente
distinguibles y de un conjunto de actividades diferenciadas que se desarrollan en cada una de ellas. La
primera etapa es la de formulación de las políticas y comprende el proceso social, político y técnico por
medio del cual se adoptan la decisiones públicas. La segunda etapa es la que corresponde a la
implementación de las decisiones. debe señalarse que a lo largo del proceso se desarrolla una actividad
llamada control, que permite la retroalimentación de las decisiones.
El tipo de participación distributiva del poder tiene lugar en la primera etapa del proceso, al que se
denominará genéricamente planificación, y también se vincula con la actividad de control.
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La participación distributiva del bienestar se puede identificar con aquellas prácticas sociales
orientadas a lograr mayor equitatividad en el reparto de la riqueza y una elevación en los niveles de vida
por medio de la producción cooperativa de los recursos de bienestar.
Una taxonomía de este tipo de participación puede resultar de considerar algunos parámetros. Uno
de ellos es la situación en la que se produce la participación. Así se denomina participación puntual a la
presentación de una demanda que se limita a una cuestión de distribución única y claramente determinada;
en contraposición, la participación distributiva global se basa en un conjunto de circunstancias que afectan
las condiciones de vida de los grupos más desfavorecidos de la población .
Un segundo criterio es el de la naturaleza de los problemas que constituyen el fundamento de la
participación. En tal sentido se puede distinguir la participación distributiva orientada a la satisfacción de
necesidades básicas; salud, educación, vestuario, vivienda, alimentación. Esta participación se identifica con
la problemática de la sobrevivencia material y está marcada por el acceso al ingreso a través de la
inserción en el mercado de trabajo (Demo,1984).
A su vez, la participación distributiva de la satisfacción de las necesidades complementarias
comprende la recreación, transporte público, comunicación,etc. y los denominados "derechos difusos':
medio ambiente, no exclusión de minorías o discriminación por sexo, raza y religión.
Un tercer criterio de ordenamiento de esta problemática se fundamenta en la extensión de la
participación distributiva, pudiéndose distinguir: a) reducida al ámbito individual o del pequeño grupo; b)
sectorial: identificada con los reclamos de un sector diferenciado; también se la puede denominar
institucional en la medida que supere el nivel personal (Demo,1984).
Mientras que las prácticas sociales identificadas como participación distributiva de poder están
relacionadas con la etapa de formulación de las políticas públicas y con los mecanismos de control
ciudadano sobe el estado, la participación distributiva del bienestar se vincula con la implementación de las
políticas bajo la forma de prácticas de cooperación entre gobierno y ciudadanos.
En el Cuadro Nro. 2 puede apreciarse una síntesis de lo expuesto en este apartado.
CUADRO 2
TIPO DE PARTICIPACION CRITERIOS DE PARTICIPACION ETAPA DE LAS
POLITICAS
• Cualitativos:grado de intervención
en el proceso
• Planificación
• Control
DISTRIBUTIVA DEL
• Cuantitativos: nº de persona que
intervienen
PODER • Orígen de la iniciativa: de arriba o
inducida, de abajo o espontánea
• Situación en la que se produce:
puntual, global
• Produccion
• Ejecucion
DISTRIBUTIVA DEL BIENESTAR • Naturaleza de la demanda:
Descentralización y desarrollo municipalpágina 55
satisfacción de necesidades básicas
o complementarias
• Extensión de la participación:
personal, sectorial o institucional
Mecanismos de participación posibles de instrumentar a nivel municipal.
Luego de haber explorado conceptualmente el problema de la participación, cabe preguntarse en
qué medida, ésta puede ser promovida y ocurrir en el ámbito del gobierno local, cuales son los
mecanismos posibles de instrumentar para concretarla y de que manera su incorporación a las prácticas
políticas y administrativas locales puede influir en el desarrollo regional.
Si bien es cierto que mucho de los mecanismos de participación han sido pensados para diferentes
niveles de gobierno, el local ofrece las mayores posibilidades para su desarrollo, puesto que, como muchos
sostienen, es el nivel de gobierno que debe asumir la gestión de la gran mayoría de funciones del estado
por razones de eficacia social, rentabilidad económica y legitimidad democrática.
Cabe señalar que en el municipio, salvo cuando corresponde a grandes metrópolis, todos estos
mecanismos tienen mayor posibilidad de concreción, ya que la distancia entre gobernantes y gobernados es
menor, lo que facilita el vínculo cara a cara entre ciudadanos y funcionarios.
Para promover y concretar la participación distributiva de poder, los municipios pueden recurrir a un
vasto repertorio de instrumentos y mecanismos participativos que amplían la capacidad de los ciudadanos
de influir en el proceso decisorio público. Algunos se vinculan con la etapa de planificación de las políticas y
otros a la actividad de control público sobre el estado. Siguiendo esta diferenciación se hará una breve
descripción de los instrumentos y mecanismos de participación distributiva del poder que han sido utilizados
con éxito variable en diferentes contextos.
CUADRO Nº 3
ETAPA DE LAS
POLITICAS
MECANISMOS
Planificacion • Planificación Participativa
• Reuniones Públicas
• Cabildo Abierto
• Demostraciones, Manifestaciones
• Derecho de iniciativa
• Plebiscito o Referéndum
Control • Oficinas de Quejas
• Ombudsman
• Recall o Veto Popular
Produccion • Actuación Cooperativa
• Autosustentación socio-económica
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Ejecucion • Gestión Tripartita de Servicios
Públicos
La participación de la ciudadanía en la planificación de las políticas puede tener lugar a través de
reuniones públicas, de cabildos abiertos, de demostraciones o manifestaciones, del ejercicio de derecho de
iniciativa y de plebiscitos o referéndum.
Se denominan reuniones públicas a los foros de ciudadanos que convocan los funcionarios
municipales para que aquellos expresen su opinión sobre determinado problema y propongan medidas de
acción. Esta forma de participación permite al gobierno local analizar las reacciones del público frente a sus
propuestas y también detectar las posibles consecuencias de las decisiones que se podrían adoptar en
torno a una cuestión.
Esta modalidad ha sido utilizada con frecuencia en Estados Unidos por ciudadanos de raza negra de
diversas comunidades por considerar que sus necesidades y demandas inmediatas pueden ser presentadas
en forma más conveniente, rápida y vehemente que por cualquier otro medio de comunicación entre
sociedad y autoridades comunales (Levitt y Feldbaum,1980).
A diferencia de las reuniones públicas, en las que la participación puede estar limitada a quiénes han
sido invitados en carácter de expertos o afectados por un problema; los cabildos abiertos son el resultado
de convocatorias amplias realizadas por el gobierno local para tratar temas de interés general, como
aplicación del programa financiero del municipio o la reformulación general de estructuras y procedimientos
políticos del gobierno local. Implica altos costos y utilizada con mucha frecuencia puede conducir al
cansancio de la población del municipio (Varas, 1984).
En el terreno de la participación política espontánea, las demostraciones o manifestaciones tienen su
origen en el descontento por una decisión gubernamental o por la ausencia de decisión. Cuando los
protagonistas están convencidos de su incapacidad para influir sobre el gobierno local y no existen formas
alternativas para llamar la atención de las autoridades, esta forma de participación puede asumir
modalidades violentas.
Los motivos de las reclamaciones pueden ser muchos: las condiciones de vida, los impuestos, las
prácticas policiales y la protección, subempleo en agencias públicas y privadas y bajo nivel de servicios
provistos por los gobiernos municipales. Estuvieron muy en boga en Estados Unidos en las décadas del 60 y
70 (Levitt y Felbaum, 1980) y también son ejemplos de este tipo de participación los " Vecinazos del Gran
Buenos Aires" producidos a principios de la década del 80 ( García Delgado y Silva, 1985).
El Derecho de Iniciativa consiste en la posibilidad de peticionar a las autoridades sobre determinado
problema, siempre y cuando se recaben las firmas necesarias establecidas por las normas vigentes. Según
las disposiciones existentes en cada caso, este mecanismos de participación puede ser más o menos
efectivo.
Finalmente, el plebiscito o referéndum tiene lugar cuando la población local debe optar por una
decisión entre alternativas que plantea el gobierno. El plebiscito tiene carácter vinculante y es un
procedimiento barato, ágil y aplicable en municipios de cualquier extensión.
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Los mecanismos e instrumentos de participación política relacionados con el control de la gestión
gubernamental que realiza la ciudadanía son las oficinas de quejas, el ombudsman y el recall o veto
popular.
En numerosas ciudades de Estados Unidos se han creado oficinas de quejas (Little Cityhalls)
distribuídas especialmente con el objeto de cerrar la brecha entre las demandas de los ciudadanos y las
acciones administrativas. Operan proporcionando información y derivando las quejas de la ciudadanía hacia
las dependencias gubernamentales encargadas de la actividad motivo de queja. Su principal debilidad
consiste en la falta de poder real, ya que su capacidad para obtener resultados se basa en la capacidad de
persuadir al aparato administrativo de que cambie su conducta en razón del control que realiza sobre sus
actividades (Levitt y Feldbaum,1980).
En lo que respecta a los mecanismos e instrumentos que promueven y posibilitan la participación
distributiva de bienestar, debe recordarse que la participación en la producción o ejecución de una decisión
estatal es la actualización cooperativa que se produce cuando el administrado, sin dejar de actuar como tal
y sin cumplir funciones materialmente públicas, secunda con su acción privada el interés general
propugnado por la administración. Se trata de una colaboración voluntaria del administrado en programas
que la administración patrocina y promueve.
Existen numerosas experiencias en tal sentido, pudiéndose destacar las del Programa de Desarrollo
de Comunidades (PRODECOM) de Belo Horizonte, que logró movilizar recursos latentes en la sociedad
(Haddad,1983).
Otra manifestación de este tipo de participación la constituye la autosustentación socioeconómica
(Demo,1984) que consiste en desafíos específicos de producción inducidos por el gobierno local.
Materializaciones concretas de ello son las huertas comunitarias, la construcción cooperativa de viviendas,
programas de autoayuda de atención a niños y ancianos, etc.
La autosustentación puede aplicarse a otro tipo de actividades como, por ejemplo, la preservación de
la vocación turística de una ciudad y actividades culturales en general.
Otra variante de la participación comunitaria es la gestión tripartita de los servicios públicos con
representantes del gobierno local, usuarios y funcionarios del servicio.
Por último debe señalarse que la difusión a nivel municipal de los instrumentos y mecanismos de
participación ciudadana pueden contribuir a la ampliación de la democracia y volver más público el ámbito
gubernamental.
La creciente intervención de los ciudadanos en los procesos decisorios y ejecutivos de la
administración local constituyen una innegable contribución a la madurez del sistema póntico y sus efectos
repercutirán en un aumento del nivel de desarrollo local y regional.
Los límites de la participación.
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Existen, o se pueden presentar, factores de distintas naturaleza que se convierten en obstáculos de
la participación del ciudadano en el municipio. Algunos son de carácter político, otros administrativos y
otros que se pueden definir como inherentes a los actores de la participación.
Entre los factores políticos se pueden distinguir los que contribuyen a la manifestación explícita de la
voluntad incorporar componentes participativos al proceso de toma de decisión. Así, algunos autores llaman
la atención sobre diferentes aspectos de la cuestión. Por ejemplo, se alerta sobre el hecho de que al
impedimentas los mecanismos participativos, éstos se conviertan en asamblea popular que reemplace los
canales del sistema democrático (Gordiano, 1981).
Las restricciones administrativas se encuentran en la adecuaciones de tipo organizativo-institucional
que deben desarrollar las estructuras municipales para dar cabida a componentes participativos. También
se pueden producir resistencias por parte de los funcionarios locales, puesto que los programas
participativos implican, directa o indirectamente, pérdida de poder y discresionalidad. Por último, cabe
destacar que a pesar de la existencia de algún mecanismo de participación, los ciudadanos pueden
permanecer sin poder frente al estado si no se les da autoridad para planear, regular y determinar la
acción gubernamental (Levitt y Feldbaum, 1980).
En relación a las restricciones que operan a nivel de los actores de la participación, debe señalarse
que aquellos que de alguna manera son los sujetos de las corrientes participativas: los marginados, los
pobres; generalmente no están en condiciones convenientes para enfrentar el conocimiento "experto" que
reside en las instituciones gubernamentales. una consecuencia de éstos es que provoca falta de
espontaneidad por parte de los ciudadanos para participar, dado las dificultades concretas para influir en
las decisiones que se toman en el aparato municipal.
En contraposición, las características de aquellos que son políticamente activos incluyen alto nivel de
educación formal, altos ingresos, alto nivel social, residencia urbana y prolongada permanencia en la
comunidad (Levitt y Feldbaum, 1980).
Por lo tanto, en el largo plazo, el acceso a la educación y la cultura son los mejores vehículos de la
participación (Demo,1984). Al mismo tiempo de puede destacar que, si bien la participación sirve para que
la población presiones por la toma de determinadas decisiones, no es un mecanismo de utilización
permanente. La participación, tanto individual como organizada, conduce a un "desgaste" de los actores
intervinientes en el proceso, razón por la cual su rendimiento es decreciente.
Para que eso no suceda se debería construir a partir del municipio una verdadera cultura de la
participación, que se sustente en el activo involucramiento de los ciudadanos en las cuestiones del ámbito
público local como un complemento positivo de los mecanismos de los que ya dispone el sistema
democrático.
Conclusiones
Partiendo del renovado interés que existe actualmente por el municipio-interés que se justifica en
función de las potenciales capacidades que podrían estar disponibles y desaprovechadas en el nivel local de
la sociedad y el estado-, en el presente trabajo se planteó un análisis conceptual de las posibles
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contribuciones que puede hacer el municipio al desarrollo regional en un contexto de crisis y de
redemocratización.
Luego de explorar algunas cuestiones teóricas y tras exponer una interpretación amplia del concepto
de desarrollo regional, toda vez que su accionar influyera sobre el desempeño de los indicadores
socieconómicos y políticos corrientemente utilizados para establecer su nivel.
Tras un breve análisis se estableció que por medio de la definición y representación de los intereses
locales en las instancias superiores de formulación de las políticas estatales, la decisión y ejecución de sus
propias políticas de crecimiento y bienestar y del impacto económico de sus acciones, el municipio influye -
en mayor o menor grado- el desempeño de los indicadores socioeconómicos de los niveles de desarrollo
regional.
En relación a los aspectos políticos del desarrollo, se postuló que la participación de la población es
un indicador de su grado de madurez. Tras un análisis conceptual de la participación y luego de distinguir
los objetivos de distribución de poder y de bienestar que persigue, se pasó revista de mecanismos de
participación susceptibles de ser instrumentados a nivel municipal. También se analizaron políticas,
administrativas y otras inherentes a los actores locales que constituyen los límites que encuentran dichos
mecanismos.
Así, se concluyó que, en la medida que el municipio haga más público el ámbito gubernamental,
incorporando en forma creciente a los ciudadanos a los procesos decisorios y ejecutivos de la
administración local, su contribución a la madurez del sistema político democrático es innegable.
En consecuencia, la conclusión general de este trabajo es que el municipio es -al menos
potencialmente- una instancia estatal capaz de movilizar recursos económicos y políticos hasta ahora
desaprovechados en los esfuerzos por resolver la crisis y afianzar la democracia.
No obstante, la puesta en acto de esas potencias requiere de una serie de condiciones.
En primer lugar, es necesario redefinir la relación municipio-provincia. Especialmente se trata de
delinear nuevos límites en la materia de competencias, de reformular la participación en la distribución de
los recursos fiscales y de diseñar sistemas de cooperación inter-jurisdiccionales- incluyendo mecanismos
participativos de formulación de políticas de orientación regional.
En segundo lugar, es necesario mejorar la capacidad municipal para procesar demandas locales y
gestionar programas propios de crecimiento y bienestar. Esto implica una sostenida acción en materia de
reforma y modernización administrativa municipal.
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