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Noviembre de 2010

2010

Instituto Nacional de Salud Pública

Centro de Investigación en Evaluación y Encuestas

[Informe final de resultados cualitativos, cuantitativos y de costos (2009-2010).]

Fecha del Contrato: 16 de octubre de 2009

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Fecha de Entrega: 18 de noviembre de 2010

Numeral: 37 .

Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Investigador Principal: Claudia Mir

Evaluación operativa y retroalimentación oportuna al diseño e implementación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO), 2009-2010

Responsable: Claudia Mir

Elaboración

Claudia Mir, David Loyola, Hugo Gámez, Alonso Veraza, Iván Carreño

Colaboradores

Raúl Coronilla, Daniela Loyola

Informe final de resultados cualitativos, cuantitativos y de costos 2009-2010

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Contenido

Siglas ............................................................................................................................ 12

Resumen Ejecutivo ..................................................................................................... 13

1. Presentación ............................................................................................................ 30

1.1 Antecedentes de la situación de pobreza en el país. .............................................. 30

1.2 Antecedentes del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ...................... 30

1.3 El Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas ....................................................................................................................... 32

1.4 El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades ............................................ 32

1.5 La evaluación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO) ...... 33

1.5.1 Objetivo General de la evaluación ............................................................... 33

1.5.2 Objetivos Específicos .................................................................................. 33

1.5.3 Relevancia de la evaluación ........................................................................ 33

1.5.4. Los temas de evaluación ............................................................................ 34

1.6 Contenido del documento ...................................................................................... 36

2. Aspectos metodológicos ........................................................................................ 37

2.1 Información cuantitativa ......................................................................................... 37

2.1.1 Encelurb 2009 y Encasdu 2010. .................................................................. 37

2.1.2 Cuestionario a Funcionarios y Operadores de Oportunidades en las entidades federativas ........................................................................................... 38

2.1.3 Bases de datos del Programa ...................................................................... 39

2.2 Información cualitativa ........................................................................................... 40

2.2.1 Estudio cualitativo ........................................................................................ 40

2.2.2 Análisis documental ..................................................................................... 42

2.3 Alcances de la información .................................................................................... 42

2.4 El concepto de calidad de la atención .................................................................... 42

3. El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades.......................................... 44

3.1 Antecedentes ......................................................................................................... 44

3.2 El Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas (Modelo Urbano) ............................................................................................ 44

3.2.1 Nuevo modelo de focalización multidimensional de hogares ....................... 45

3.2.2 Modelo Alternativo de Salud (MAS) ............................................................. 45

3.2.3 Esquema diferenciado de los apoyos del componente educativo ................ 46

3.2.4 Esquema de entrega de apoyos a través de tarjeta de débito ..................... 48

3.2.5 Modelo de Orientación, Seguimiento y Atención Personalizada a las Titulares Beneficiarias (MAPO) ........................................................................................... 48


4

3.2.6 Reorientación del esquema de corresponsabilidades de las familias beneficiarias en zonas urbanas. ........................................................................... 49

3.3 La atención que brinda la Coordinación Nacional de Oportunidades ..................... 49

3.3.1 El Modelo de Operación por Zonas ............................................................. 49

3.3.2 El Modelo Tradicional de Atención ............................................................... 50

3.4 El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades ............................................ 53

3.4.1 Objetivos del MAPO .................................................................................... 53

3.4.2 Descripción del Modelo ............................................................................... 54

3.4.3 Principales conceptos y procesos operativos del MAPO ............................. 54

3.5 La estrategia de Fortalecimiento de la Red Social en el MAPO.............................. 58

3.6 Principales diferencias entre MAPO y el Modelo Tradicional .................................. 61

4. Principales hallazgos en materia de diseño, implementación y operación del MAPO 2009-2010 .......................................................................................................... 63

4.1. Diseño e implementación del MAPO ..................................................................... 63

4.1.1. Grado de correspondencia entre la planeación y diseño del MAPO y los procesos operativos puestos en marcha .............................................................. 64

4.1.2. Resultados generales alcanzados en 2010 ................................................ 64

4.2. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa ................................................... 65

4.2.1. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa en la Coordinación Nacional de Oportunidades ................................................................................................. 65

4.2.2. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa en las Delegaciones Estatales .............................................................................................................. 67

4.2.3. En los Centros de Atención y Registro y en las MAPO ............................... 68

4.3. Nuevas necesidades de coordinación interinstitucional derivadas del MAPO ....... 69

4.3.1. Coordinación con el Sector Salud ............................................................... 69

4.3.2. Coordinación con el Sector Educación ....................................................... 70

4.3.3. Coordinación entre el Sector Salud y el Sector Educación ......................... 70

4.3.4. Coordinación con Gobiernos Municipales ................................................... 70

4.4. Recursos para la implementación y operación del MAPO ..................................... 71

4.5. Elementos críticos en la operación del MAPO ....................................................... 74

4.6. Valoración general del avance en la implementación del MAPO ........................... 75

4.6.1. Análisis de fortalezas y debilidades del MAPO ........................................... 75

4.6.2. Factores clave que pueden facilitar / restringir la implementación del MAPO a una escala mayor .............................................................................................. 76

5. Primeros resultados de la implementación del MAPO ......................................... 78

5.1. Calidad de la atención a la población beneficiaria ................................................. 78

5.1.1. Calidad en la operación y el desarrollo de las sesiones MAPO: local, lugar, horario y elementos materiales. ............................................................................ 79


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5.1.2. Efectos del MAPO en la Calidad de los Servicios ....................................... 83

5.1.3 Comparativo de resultados en la calidad de los servicios del MAPO respecto del Modelo Tradicional ......................................................................................... 84

5.2 Desarrollo humano / Red social ........................................................................... 101

5.2.1 Modificación de los roles de las titulares y vocales .................................... 101

5.2.2 Desarrollo humano y comunitario .............................................................. 106

5.2.3 Quejas y denuncias ................................................................................... 109

5.3 Efectos de la bancarización en la población / calidad de los servicios ................. 110

5.3.1 La Bancarización como forma de entrega de apoyo .................................. 111

5.3.2 Implicaciones de la bancarización en la operación de la CNO ................... 113

5.3.3 Satisfacción y problemática de las beneficiarias ........................................ 114

5.4 Análisis comparado de MT y MAPO por dimensión de calidad ...................... 114

5.5 Cambios en los principales indicadores operativos del Programa ................ 120

5.5.1 Indicadores de las MIR .............................................................................. 121

5.5.2 información por localidades MAPO proporcionada por la CNO .................. 139

6. Evolución de costos públicos y privados del Modelo Tradicional y el MAPO 2009 – 2010 ......................................................................................................................... 144

6.1 El modelo de análisis de costos ........................................................................... 144

6.1.1 Costos en el MT ........................................................................................ 148

6.1.2 Costos en el MAPO ................................................................................... 149

6.1.3 Fuentes de información del análisis de costos ........................................... 151

6.2 Evolución del proceso de bancarización .............................................................. 151

6.3 Análisis de costos en el Modelo Tradicional 2009 - 2010 ..................................... 152

6.3.1 Evolución de los costos económicos totales en el MT 2009-2010 .............. 152

6.3.2 Evolución de los costos presupuestales en el MT 2009-2010 .................... 154

6.3.3 Evolución de los costos privados en el MT 2009-2010 .............................. 155

6.4 Análisis de costos en el MAPO 2009 - 2010......................................................... 158

6.4.1 Evolución de los costos económicos totales en el MAPO 2009 – 2010 ..... 159

6.4.2. Evolución de los costos presupuestales en el MAPO 2009-2010.............. 160

6.5 Análisis comparativo de la evolución de costos entre MT y MAPO 2009 – 2010 .. 163

7. Conclusiones y Recomendaciones: Principales áreas de mejora para la implementación y operación de MAPO .................................................................... 167

7.1 Principales hallazgos y recomendaciones generales ........................................... 167

7.1.1 Diseño ....................................................................................................... 167

7.1.2 Implementación ......................................................................................... 168

7.1.3 Operación .................................................................................................. 169

7.1.4 Atención en las MAPO ............................................................................... 171


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7.2 Principales conclusiones y recomendaciones por tema y pregunta planteadas en la evaluación .................................................................................................................. 172

7.2.1 Pertinencia del MAPO ............................................................................... 172

7.2.2 La eficacia del MAPO ................................................................................ 174

7.2.3 La eficiencia del MAPO ............................................................................. 175

7.2.4 La viabilidad del MAPO como modelo generalizado de atención en el medio urbano ................................................................................................................ 176

7.2.5 Barreras que limitan y aspectos que facilitan la adecuada implementación del MAPO................................................................................................................. 177

7.2.6 Costos de implementación y operación ..................................................... 179

7.2.7 Impacto del MAPO en los principales indicadores del Programa ............... 183

8. Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas ..................... 188

9. Principales referencias bibliográficas y documentales ...................................... 223

Anexos ....................................................................................................................... 225

Anexo 1. Metodología ................................................................................................ 225

A1.1 Encelurb 2009 y Encasdu 2010 .................................................................. 225

A1.2 Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa Oportunidades en entidades federativas ......................................................................................... 237

A1.3 Estudio cualitativo ...................................................................................... 244

Anexo 2. Derechos, Corresponsabilidades y Obligaciones de las Familias Beneficiarias .................................................................................................................................. 261

Anexo 3. Análisis de Costos ....................................................................................... 266

Anexo 4. Información cuantitativa ............................................................................... 285


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Cuadros Cuadro 1. Cobertura del Programa Oportunidades en 2009 y 2010 ................................. 32 Cuadro 2. Temas y preguntas de evaluación ................................................................... 35 Cuadro 3. Esquemas de atención en el componente educativo del Modelo Urbano (1/2) 47 Cuadro 4. Esquemas de atención en el componente educativo del Modelo Urbano (2/2) 48 Cuadro 5. Porcentaje de funcionarios y operadores que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del MAPO, 2009 y 2010 ............... 72 Cuadro 6. Porcentaje de funcionarios y operadores en 2009 y 2010 que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del Modelo Tradicional ................. 73 Cuadro 7. Características de los locales para sedes MAPO ............................................ 80 Cuadro 8. Duración promedio de la última MAPO ............................................................ 82 Cuadro 9. Opinión de las titulares sobre la orientación e información recibidas ............... 85 Cuadro 10. Apoyos y servicios mencionados por las beneficiarias del Programa en 2009 y 2010 ................................................................................................................................ 87 Cuadro 11. Razones por las cuales a una familia le pueden quitar sus apoyos durante un tiempo mencionadas por las titulares del Programa 2009-2010 ....................................... 88 Cuadro 12. Número promedio de conceptos mencionados por titular para cada pregunta ........................................................................................................................................ 89 Cuadro 13. Lugares dónde se pueden realizar trámites mencionados por las titulares en 2009 y 2010 ..................................................................................................................... 92 Cuadro 14. Últimos trámites realizados por las titulares ................................................... 94 Cuadro 15. Estatus de los trámites al momento de la entrevista ...................................... 95 Cuadro 16. Conocimiento de las titulares de las actividades que realizan las vocales ... 102 Cuadro 17. Actividades que las vocales afirman realizar ............................................... 104 Cuadro 18. Actividades que las vocales realizaron con las titulares en el año .............. 105 Cuadro 19. Actividades organizadas por las vocales o por el personal de Oportunidades en que las titulares participaron en 2009 y 2010 ............................................................ 105 Cuadro 20. Actividades en que participaron las titulares ................................................ 106 Cuadro 21. Conocimiento de las titulares de con quién y dónde se pueden poner quejas o sugerencias ................................................................................................................... 109 Cuadro 22. Percepción de las titulares sobre los efectos del uso de la tarjeta de débito en el MAPO ........................................................................................................................ 113 Cuadro 23. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Orientación en el Modelo Tradicional ............................................................ 116 Cuadro 24. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Orientación en el Nuevo Modelo. .................................................................. 117 Cuadro 25. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Atención en el Modelo Tradicional ................................................................ 117 Cuadro 26. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Atención en el Nuevo Modelo ....................................................................... 118 Cuadro 27. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: el Seguimiento en el Modelo Tradicional .......................................................... 119 Cuadro 28: Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: el Seguimiento en el Nuevo Modelo ................................................................. 119 Cuadro 29. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Entrega de Apoyos en el Modelo Tradicional ................................................ 120 Cuadro 30. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Entrega de Apoyos en el Nuevo Modelo ....................................................... 120 Cuadro 31. Familias activas al final del bimestre, por área y bimestre ........................... 122


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Cuadro 32. Familias activas, altas y bajas por bimestre ................................................. 122 Cuadro 33. Familias activas por modelo de atención y bimestres 2010 ......................... 123 Cuadro 34. Monto promedio recibido por familia, concepto y modelo de atención, bimestres enero - febrero y julio – agosto de 2010 ........................................................ 123 Cuadro 35. Altas y bajas por periodo ............................................................................. 124 Cuadro 36. Causas de altas por periodo ........................................................................ 124 Cuadro 37. Altas y bajas por 10,000 familias activas ..................................................... 125 Cuadro 38. Causas de bajas definitivas por cada 10,000 familias activas ...................... 125 Cuadro 39. Causas de bajas definitivas por modelo de atención ................................... 126 Cuadro 40. Bajas definitivas por modelo de atención por 10,000 familias activas .......... 127 Cuadro 41. Causas de baja por tiempo indefinido .......................................................... 128 Cuadro 42. Causas de baja por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas ..... 129 Cuadro 43. Causas de baja por tiempo indefinido .......................................................... 130 Cuadro 44. Causas de baja por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas ..... 131 Cuadro 45. Niños beneficiarios que están en control nutricional por bimestre nacional . 132 Cuadro 46. Niños beneficiarios que están en control nutricional, promedio bimestral por periodo .......................................................................................................................... 132 Cuadro 47. Niños beneficiarios que están en control nutricional por 1,000 familias activas ...................................................................................................................................... 133 Cuadro 48. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio por bimestre, nacional .................................................................................................... 134 Cuadro 49. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio, promedio bimestral por periodo ..................................................................................... 134 Cuadro 50. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio por 1,000 familias activas .............................................................................................. 135 Cuadro 51. Mujeres embarazadas en control que recibieron complemento alimenticio por bimestre, nacional .......................................................................................................... 136 Cuadro 52. Mujeres embarazadas en control que recibieron complemento alimenticio, promedio bimestral por periodo ..................................................................................... 137 Cuadro 53. Mujeres embarazadas beneficiarias que recibieron complemento alimenticio por 1,000 familias activas .............................................................................................. 137 Cuadro 54. Becarios activos por bimestre ...................................................................... 138 Cuadro 55. Becarios activos por 1,000 familias activas, promedio bimestral por periodo139 Cuadro 56. Movimientos al Padrón en localidades urbanas atendidas con MAPO, 2010 por bimestres. ................................................................................................................ 139 Cuadro 57. Movimientos al Padrón en localidades urbanas respecto al total de familias atendidas en el MAPO, 2010 por bimestres. .................................................................. 140 Cuadro 58. Número de sesiones MAPO realizadas por bimestre .................................. 141 Cuadro 59. Recibos de apoyo entregados y no entregados en MAPO, por causal ....... 142 Cuadro 60. Costos totales en el MT 2009 y 2010 .......................................................... 153 Cuadro 61. Evolución de costos totales en el MAPO 2009 y 2010 ................................ 159 Cuadro 62. Evolución de los costos por familia 2009 – 2010 ......................................... 164 Cuadro 63. Marco muestral Evaluación Operativa hogares nuevos ............................... 225 Cuadro 64. Muestra 2009 Evaluación Operativa hogares nuevos ................................. 226 Cuadro 65. Muestra 2009 Evaluación Operativa hogares en transición ......................... 227 Cuadro 66. Muestra 2009 para la Evaluación Operativa ................................................ 227 Cuadro 67. Precisión e intervalos para distintos valores de la proporción P ................. 229 Cuadro 68. Ejemplos de pruebas donde se rechaza la hipótesis nula .......................... 230 Cuadro 69.Tamaño de muestra solicitado y aplicado en 2009 ....................................... 232 Cuadro 70. Impacto del menor tamaño de muestra en las pruebas de hipótesis ........... 233 Cuadro 71. Tamaño de muestra solicitado y aplicado en 2010 ...................................... 234


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Cuadro 72. Muestra Educación 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad .......... 234 Cuadro 73. Muestra Salud 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad .................. 235 Cuadro 74. Muestra Panel 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad .................. 236 Cuadro 75. Muestra del cuestionario a funcionarios 2009 .............................................. 238 Cuadro 76. Resultados del levantamiento por puesto y entidad federativa 2009 ........... 239 Cuadro 77. Cobertura efectiva del levantamiento 2009 .................................................. 240 Cuadro 78. Muestra del cuestionario a funcionarios 2010 .............................................. 241 Cuadro 79. Resultados del levantamiento por puesto y entidad federativa 2010 .......... 242 Cuadro 80. Cobertura efectiva del levantamiento 2010 ................................................. 243 Cuadro 81. Actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en la Coordinación Nacional de Oportunidades* .................................................................... 245 Cuadro 82. Diseño muestral 2009 y 2010 ...................................................................... 246 Cuadro 83. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. DEO ................................................. 252 Cuadro 84. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en entidades federativas. CAR ............................................................. 254 Cuadro 85. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. Mesas de Atención observadas ........ 256 Cuadro 86. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. Titulares y Vocales ........................... 257 Cuadro 87. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en entidades federativas. Personal municipal, de educación y de salud. ...................................................................................................................................... 259 Cuadro 88. Conceptos base para el análisis de costos en el MT ................................... 267 Cuadro 89. Costos unitarios base para el cálculo de costos en el MT ........................... 268 Cuadro 90. Datos base por tipo de actor para el cálculo de costos en el MT ................. 268 Cuadro 91. Costos unitarios base para el cálculo de costos en el MAPO ...................... 269 Cuadro 92. Datos base por tipo de actor para el cálculo de costos en el MAPO ............ 269 Cuadro 93. Cálculo del costo de comisiones pagadas a las liquidadoras por emisión y beneficiaria bimestralmente en 2009 (pesos). ................................................................ 270 Cuadro 94. Cálculo del costo de comisiones pagadas a las liquidadoras por emisión y beneficiaria bimestralmente en 2010 (pesos). ................................................................ 270 Cuadro 95. Costos asociados a PS en el MT 2009 – 2010 (pesos) ............................. 271 Cuadro 96. Costos asociados a Recco en el MT2009 – 2010 (pesos) .......................... 272 Cuadro 97. Comparativo de horas trabajadas por semana por PS y Recco 2009 -2010 272 Cuadro 98. Costos privados absorbidos por los PS en 2009 (pesos) ............................. 273 Cuadro 99. Costos privados absorbidos por los Recco en 2009 (pesos) ....................... 273 Cuadro 100. Costos privados de los operadores en MT en 2009 (pesos) ...................... 274 Cuadro 101. Costos privados absorbidos por los PS en 2010 (pesos) ........................... 274 Cuadro 102. Costos privados absorbidos por los Recco en 2010 (pesos) ..................... 275 Cuadro 103. Costos privados de los operadores en MT en 2010 (pesos) ...................... 275 Cuadro 104. Evolución anual de costos privados por beneficiaria y vocal MT 2009 - 2010 (pesos / horas) ............................................................................................................... 276 Cuadro 105. Evolución de costos monetarios privados de beneficiarias y vocales MT 2009 y 2010 (pesos) .............................................................................................................. 276 Cuadro 106. Costos anuales asociados a cada RA 2009 - 2010 (pesos) ....................... 277 Cuadro 107. Costos presupuestales de RA 2009 - 2010 (pesos) ................................... 278 Cuadro 108. Proporción de RA que usó recursos propios 2009-2010 ............................ 278 Cuadro 109. Costos privados absorbidos por los RA en 2009 (pesos) .......................... 279 Cuadro 110. Costos privados absorbidos por los RA en 2010 (pesos) .......................... 279 Cuadro 111. Evolución de los Costos privados de RA 2009 - 2010 (pesos) ................... 280


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Cuadro 112. Evolución anual de los costos privados por beneficiaria y vocal MAPO 2009-2010 (pesos / horas) .................................................................................................... 280 Cuadro 113. Evolución de costos monetarios privados de beneficiarias y vocales MAPO 2009 y 2010 (pesos) ...................................................................................................... 281 Cuadro 114. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los PS 2009 - 2010 (miles de pesos) .................................................................................................... 281 Cuadro 115. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los Recco 2009 - 2010 (miles de pesos) ......................................................................................... 282 Cuadro 116. Costo de internalización para la CNO de los costos privados en el MT 2009 - 2010 (miles de pesos) .................................................................................................... 283 Cuadro 117. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los RA. 2009 -2010 (miles de pesos) ................................................................................................. 284

Figuras

Figura 1. Mesas de Atención en el Modelo Tradicional .................................................... 51 Figura 2. Conformación de Comités de Promoción Comunitaria en el Modelo Tradicional ........................................................................................................................................ 52 Figura 3. Conformación de Microzonas de Atención en el MAPO .................................... 55 Figura 4. Actividades a realizar antes y durante la sesión MAPO .................................... 58 Figura 5. Estrategia de conformación de CPC en Puebla ................................................ 60 Figura 6. Estrategia de conformación de CPC en Ecatepec............................................. 60 Figura 7. Modelo de Costos Económicos en el MT y en el MAPO ................................ 146 Figura 8. El concepto de Costo Económico ................................................................... 147

Gráficas

Gráfica 1. Evolución de la pobreza por ingresos en zonas urbanas 1992-2008 ............... 30 Gráfica 2. Porcentaje de funcionarios y operadores que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del MAPO, 2009 y 2010 ............... 71 Gráfica 3. Porcentaje de funcionarios y operadores en 2009 y 2010 que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del Modelo Tradicional ................. 72 Gráfica 4. Porcentaje de funcionarios y operadores que en 2010 opinan que los recursos y procesos no llegan a tiempo o llegan incompletos (acumulado) ...................................... 73 Gráfica 5. Distribución porcentual de la opinión de las titulares beneficiarias sobre la duración de las MAPO en 2009 ....................................................................................... 82 Gráfica 6. Distribución porcentual de la opinión de las titulares beneficiarias sobre la duración de las MAPO en 2010 ....................................................................................... 83 Gráfica 7. Opinión de los operadores del Programa sobre en qué modelo son mejores la información y capacitación de las titulares ....................................................................... 86 Gráfica 8. Opinión de las titulares beneficiarias sobre qué tan útiles han sido las MAPO para realizar trámites (2009) ............................................................................................ 90 Gráfica 9. Opinión de las titulares beneficiarias sobre qué tan útiles han sido las MAPO para realizar trámites (2010) ............................................................................................ 90 Gráfica 10. Percepción de los operadores sobre la atención a trámites con MAPO con respecto al MT ................................................................................................................. 93 Gráfica 11. Tiempo promedio de resolución favorable de trámites ................................... 96 Gráfica 12. Tiempo promedio de resolución no favorable de trámites .............................. 96


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Gráfica 13. Percepción de las titulares sobre dónde se resuelven mejor los trámites (2010) ........................................................................................................................................ 97 Gráfica 14. Percepción sobre el efecto del MAPO en la realización de trámites por parte de los operadores ............................................................................................................ 98 Gráfica 15. Percepción de los operadores del efecto del MAPO sobre el tiempo de atención a trámites .......................................................................................................... 99 Gráfica 16. Percepción de los operadores sobre el cumplimiento de corresponsabilidades en MAPO con relación al Modelo Tradicional ................................................................ 100 Gráfica 17. Percepción de las titulares sobre qué tan fácil de entender resulta la orientación o capacitación que reciben en 2009 ............................................................ 107 Gráfica 18. Percepción de las titulares sobre qué tan fácil de entender resulta la orientación o capacitación que reciben en 2010 ............................................................ 108 Gráfica 19. Percepción de los operadores sobre el número de quejas y denuncias de las titulares en MAPO con respecto al Modelo Tradicional .................................................. 110 Gráfica 20. Percepción de los funcionarios sobre el efecto que el cambio a entrega de apoyos vía tarjeta de débito ha tenido sobre las titulares ............................................... 111 Gráfica 21. Opinión de las titulares sobre la entrega de apoyos con tarjeta de débito respecto a la entrega en efectivo en 2009 .................................................................... 112 Gráfica 22. Opinión de las titulares sobre la entrega de apoyos con tarjeta de débito respecto a la entrega en efectivo en 2010 ..................................................................... 112


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Siglas

AGEB Área Geoestadística Básica

Bansefi Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros

CAR Centro de Atención y Registro

DEO Delegación Estatal del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

CNO Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

CPC Comité de Promoción Comunitaria

CRUS Constancia de Registro en la Unidad de Salud

ECO Encuentros Comunitarios de Oportunidades

Encasdu Encuesta de las Características Sociodemográficas de los Hogares Urbanos

Encelurb Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

JAO Jefe de Atención Operativa

MAC Mesa de Atención a Comités

MAP Mesa de Entrega de Apoyos

MAPO Modelo de Atención Personalizada Oportunidades

Mesa de Atención Personalizada Oportunidades

MOZ Modelo de Operación por Zonas

MT Modelo Tradicional de Atención

Oportunidades Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

PAL Programa de Apoyo Alimentario

PB Padrón de Beneficiarios

Progresa Programa de Educación, Salud y Alimentación

PS Promotor Social

SAO Subdirector de Atención Operativa

SIOO Sistema de Información para la Operación de Oportunidades

SIIOP Sistema Integral de Información para la Operación de Oportunidades

SPO Sistema de Planeación Operativa

RA Responsable de Atención

Recco Responsable de Capacitación Comunitaria

ROP Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

SSA Secretaría de Salud

SEP Secretaría de Educación Pública

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

TAO Taller de Actualización Operativa

Telecomm Telecomunicaciones de México


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Resumen Ejecutivo 1. Presentación

De acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en 2008 la población en situación de pobreza a nivel nacional ascendió a 50.6 millones de personas, lo cual representa un incremento del 13% con respecto a los 44.7 millones reportados en 2006. Es de destacar el hecho de que en el medio urbano, de 2006 a 2008, hubo un incremento en la proporción de la población en situación de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial que revirtió la tendencia a la baja observada desde 1996. El objetivo general del Programa Oportunidades, de acuerdo con las Reglas de Operación 2010, es “Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del Programa”. De finales 2009 a mediados de 2010, la cobertura del Programa pasó de 5.2 a 5.6 millones de familias. Oportunidades está presente en todos los municipios del país y alrededor del 3.3% de las localidades que atiende se ubican en zonas urbanas y semi urbanas. Con respecto a la distribución de las familias por tipo de localidad, destaca que en 2009 las ubicadas en localidades urbanas y semi urbanas representaban el 33.8% del total, mientras que en 2010 equivalen a cerca del 37%1. Esto se debe a la ampliación de la atención en zonas urbanas realizada durante este último año, como política ante el agravamiento del fenómeno de la pobreza en dicho ámbito. Desde inicios de 2009, el Programa avanza en la implementación del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas, con él que se busca brindar una atención adaptada las necesidades de la población en estas zonas. Los elementos del modelo son los siguientes:

Aplicar un modelo de focalización multidimensional para la identificación de familias beneficiarias.

Diseñar y probar el acceso a los servicios de salud que respondan a la pertinencia de atención y certificación de corresponsabilidades con base en la dinámica que viven las familias del medio urbano.

Implementar nuevos esquemas de asignación de becas escolares para potenciar los impactos en la inscripción y permanencia escolar, entre otros.

Operar un nuevo esquema de transferencia de apoyos que permita la bancarización de los beneficiarios.

Desarrollar un nuevo modelo de orientación y atención personalizada a las titulares beneficiarias (Modelo de Atención Personalizada Oportunidades).

1 Fuente 2009: Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Oportunidades, Sexto bimestre con

corresponsabilidad de Septiembre-Octubre. Fuente 2010: Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Programa Oportunidades, Cifras preliminares del Quinto Bimestre con corresponsabilidad Julio-Agosto.


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La evaluación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO)

El objetivo general de la evaluación es aportar propuestas oportunas para mejorar el diseño e implementación del MAPO a partir de la valoración de la calidad, costos y resultados de los servicios brindados, así como de la identificación de áreas de mejora en los procesos operativos. Lo anterior a fin de contar con un modelo de atención con eficacia y eficiencia probadas previo a su implementación a nivel nacional. Con ello, se espera contribuir a incrementar el impacto de Oportunidades en el desarrollo de capacidades de su población beneficiaria. El proyecto de investigación contempla dos grandes líneas de trabajo: Línea de Trabajo 1. Brindar acompañamiento y retroalimentación oportuna al diseño e implementación del MAPO. Línea de Trabajo 2. Evaluar la eficacia, viabilidad y pertinencia del MAPO.

El proyecto de evaluación combinó las líneas de trabajo de seguimiento, evaluación y análisis de costos, lo que permitió un análisis integral del MAPO. Se concibió como un proceso bianual de acompañamiento al diseño y pilotaje del MAPO en los ejercicios fiscales 2009 y 2010. Los temas centrales de la evaluación acordados con la Coordinación Nacional de Oportunidades fueron los siguientes: pertinencia del MAPO, barreras que limitan y aspectos que facilitan la adecuada implementación del modelo; costos de implementación y operación; calidad de los servicios brindados; aspectos del diseño e implementación a considerar previo a la expansión; impacto en los principales indicadores; y efectos de la corresponsabilidad de la asistencia a las MAPO sobre las corresponsabilidades de salud y educación. Este Informe Final de Resultados Cualitativos, Cuantitativos y de Costos 2009-2010 sintetiza los principales hallazgos de la evaluación. En primera instancia, se presentan aspectos metodológicos. Posteriormente, se detallan las principales características del MAPO y se estudian los cambios en su diseño, implementación y operación en 2009 y 2010, comparándolo con el Modelo Tradicional de Atención. A fin de valorar la pertinencia, eficacia y eficiencia del MAPO, se da seguimiento a los principales resultados de la operación, a los indicadores y a la percepción de los beneficiarios y operadores con respecto a la calidad de los servicios. Después se estudian los costos económicos asociados con el MAPO, con lo que se busca analizar la viabilidad del modelo. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones para la mejora integral del MAPO, y se cierra el informe con un análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. 2. Aspectos metodológicos La evaluación se centra en el diseño, gestión, procesos operativos y costos asociados a la implementación del MAPO. En ese marco, se ha generado información ad hoc mediante técnicas cuantitativas y cualitativas, además de utilizar información de gabinete provista por la CNO. Lo anterior, aunado al hecho de que se analizan los ejercicios 2009 y 2010, permite tener una visión integral del MAPO y su dinámica de implementación. En materia de análisis cuantitativo, se diseñaron y se utilizaron principalmente dos fuentes de información: 1) un módulo de preguntas incluido en la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) 2009 y en la Encuesta de las características


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Sociodemográficas de los Hogares Urbanos (Encasdu) 2010 y, 2) un cuestionario en línea a funcionarios y operadores del Programa Oportunidades en las entidades federativas 2009 y 2010 (Cuestionario a Funcionarios y Operadores). Con estas fuentes, se inició en 2009 el establecimiento de la línea de base para la evaluación del MAPO y se procedió a un segundo levantamiento en 2010. Se analizaron las bases de datos originadas en el marco de la operación del Programa tales como la Matriz de Indicadores de Oportunidades y los indicadores bimestrales de seguimiento, evaluación, gestión y resultados. También se seleccionó una muestra de indicadores considerados como relevantes para reflejar los resultados del cambio de modelo de atención y se trabajó con la información disponible, tanto en la página web del Programa, como con datos brindados por la CNO. Adicionalmente, se analizó la información relativa a presupuesto y estadísticas del Programa. El empleo de estos datos resultó en una base firme para cotejar las conclusiones obtenidas a través de los demás instrumentos de colecta de información previstos en el estudio. La propuesta metodológica del estudio cualitativo incluyó la realización de entrevistas semi-estructuradas individuales al personal de la CNO involucrado directamente en el diseño y operación del MAPO. Igualmente, se diseñó una muestra de entidades federativas en las que se entrevistó, con la misma metodología, al personal de las delegaciones estatales del Programa, de los CAR, de los gobiernos municipales y de los sectores Educación y Salud a nivel local. Al personal de campo de los CAR se le entrevistó en grupos focales. Bajo la misma modalidad se incluyó también un conjunto de entrevistas con titulares y vocales del Programa. Se realizó un primer levantamiento en 2009 y un seguimiento en 2010. Fuentes suplementarias de información cualitativa fueron la información oficial y la documentación provista por el Programa. Entre ellas destacan:

Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2009 y 2010

Lineamientos del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas 2009.

Términos de Referencia de la Evaluación Externa 2009-2010 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Presentaciones y documentos relativos a la implementación del MAPO provistos por el Programa

Información presupuestal relativa a costos provista por el Programa 2009 y 2010 Entre los objetivos de la evaluación se planteó valorar la calidad de los servicios brindados por la CNO y su estructura en las entidades federativas a la población beneficiaria, mediante los distintos modelos de atención. Para ello, el análisis se centró en las siguientes cinco dimensiones de la calidad de la atención:

Oportunidad- tiempo en que se brindan la información, atención y respuesta a trámites con respecto a la oferta del Programa y en relación con las necesidades de las titulares.

Suficiencia- disponibilidad y frecuencia de momentos, puntos de contacto y contenidos que basten para atender a toda la población beneficiaria.


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Accesibilidad- cercanía física, lenguaje adecuado, facilidad para realizar trámites, posibilidad de obtener información y poner quejas.

Eficacia- medida en que se logran los objetivos de los distintos servicios prestados a la población: orientación, atención y seguimiento.

Eficiencia- entendida como la forma “mejor” de utilizar los recursos para un objetivo dado, considerando dimensiones de oportunidad y eficacia.

En los casos en que fue posible cuantificar la información, se generaron indicadores relacionados con la calidad de los servicios, con lo que se buscó constituir líneas de base para medir y comparar la evolución de la operación en el tiempo. En los demás casos, se realizó una valoración cualitativa con los mismos fines. 3. El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades

La concepción y posterior instrumentación del MAPO surgen principalmente de la necesidad de mantener e incluso mejorar los momentos y puntos de contacto cercanos a la población ante la bancarización y supresión de las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP), medidas que se derivan del Nuevo Modelo de Atención en Zonas Urbanas. Además, la certeza de que la información y actividades de desarrollo humano brindadas a las vocales eran de gran utilidad, pero que no siempre el mecanismo de transmisión a las titulares funcionaba óptimamente, hizo atractiva la idea de la transmisión directa a todas las titulares y no sólo a las vocales. En conjunto, estos dos factores explican la concepción del MAPO. El objetivo general planteado originalmente para el MAPO es brindar atención personalizada a las titulares del Programa, mediante acciones de orientación y mantenimiento de Comités de Promoción Comunitaria (CPC), atención a trámites, quejas, denuncias y dudas, así como mediante el seguimiento de casos para disminuir y recuperar familias dadas de baja, becarios, niños y mujeres gestantes y lactantes con desnutrición, directamente en su localidad y, en el caso de localidades con pocas titulares mediante sedes de atención2. Descripción del Modelo El MAPO se inserta en la estructura del Modelo de Operación por Zonas que opera a través de unidades territoriales denominadas Zonas de Atención, que se integran con base en el número de familias beneficiarias y con límites regionales similares a las jurisdicciones de los servicios de Salud. La diferencia con respecto al Modelo Tradicional (MT) es que en el MAPO se añade una unidad territorial base, la Microzona, que es un conjunto de municipios y/o localidades y/o colonias colindantes y comunicadas entre sí, al interior de una Zona de Atención, cuyas familias pueden ser atendidas cada bimestre por un Responsable de Atención (RA) en lo que se llama una Mesa de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO, como el nombre del modelo). Las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades cumplen con una función doble. Sustituyen a las MAP para cumplir con las funciones de atención a trámites y orientación a las titulares, debido a que la entrega de apoyos en este nuevo modelo se realiza mediante depósito en tarjeta de débito. Reemplazan a las Mesas de Atención a Comités

2 Fuente: Lineamientos Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas

Urbanas 2009.


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(MAC) de la estrategia de Fortalecimiento de Red Social, que brindaban atención y capacitación a las vocales en el modelo anterior, para ahora capacitar e informar directamente a todas las titulares.

Los Responsables de Atención (RA) son las figuras encargadas de brindar la atención directa en el MAPO. Realizan las funciones que en el MT realizan los Promotores Sociales (PS) en la orientación y atención de trámites de las titulares y los Responsables de Capacitación Comunitaria (Recco) en la capacitación e información a vocales y titulares dentro de la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. El Responsable de Atención de las MAPO trabaja con grupos de aproximadamente 40 titulares. Entre sus funciones previstas están conformar dichos grupos, georeferenciar los domicilios, informar a las titulares sobre las Reglas de Operación y los procedimientos de entrega de apoyos, y realizar acciones de educación comunitaria y atención a trámites. Para formar los grupos de beneficiarias, el Programa implementó el procedimiento de Georeferenciación en el que, mediante el uso de cartografía, se ubican espacialmente los domicilios de las titulares beneficiarias. Una vez delimitadas las microzonas y conformados los grupos, el siguiente paso es la definición de las sedes MAPO. Las sedes, que no son establecimientos fijos sino momentáneos, son los inmuebles o lugares dentro de la localidad o colonia donde se instalarán las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades para atender a los grupos de titulares beneficiarias y a la ciudadanía en general. Cabe mencionar que el diseño del MAPO no contempla ningún presupuesto asignado ni tampoco ningún acuerdo institucional con las autoridades locales para la definición de las sedes MAPO, por lo que la consecución de los locales para su organización está a cargo de los RA. En el MAPO se mantiene el compromiso y la disposición de continuar con la estrategia de Fortalecimiento de la Red Social y los objetivos de dicha estrategia se recogen en gran medida en las vertientes de orientación y seguimiento previstas en las MAPO. En este ámbito, la decisión de que el personal de Oportunidades brinde la información de manera directa a las titulares a través de las MAPO, en lugar de apoyarse en las vocales, modifica el papel de estas últimas con respecto al que tenían en el Modelo Tradicional. No obstante, hasta el momento, en el diseño del MAPO no queda claro el nuevo papel o incluso la permanencia de las vocales, pero han constituido un apoyo importante para los RA. Principales diferencias entre el MAPO y el MT

1. Entrega de apoyos. Una primera diferencia entre los modelos es la forma en que se entregan los apoyos, vía transferencia bancaria a cuenta con tarjeta de débito en el MAPO y en efectivo mediante MAP en el MT.

2. Mayor presencia. En el MT la principal forma de transmisión de información es en cascada, a través de las vocales, la presencia del personal de la CNO se da en las MAP y en las MAC. Por su parte, el MAPO es una estrategia que busca incrementar la presencia del Programa, acercando la información y atención de manera directa a las titulares. Con ello se espera mejorar la atención, transmitir mejor la información y con ello contribuir a un mayor cumplimiento de corresponsabilidades y a la permanencia de las familias en el padrón activo de beneficiarios, lo que a la postre debería traducirse en mayores impactos del Programa.


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3. Requerimiento de instalaciones. Los locales necesarios para la instalación de las sedes MAPO son mucho más (en número) que en el caso del Modelo Tradicional para las sedes MAP y MAC. En ambos casos el Programa recurre a otras instancias para conseguir locales apropiados, generalmente al gobierno municipal, ya que no asigna recursos presupuestales para tal fin. 4. La atención. Es más personalizada en el MAPO que en el MT, al trabajar con grupos de 40 titulares, en lugar de brindar la atención en el marco de las MAP que atienden a aproximadamente a 500 titulares3. Es directa, ya que el personal de la CNO tiene contacto con todas las titulares en las MAPO, en lugar de vía las vocales en el MT.

5. Figuras de atención. En el MAPO se requiere una sola figura operativa para la atención de las mesas, que es el RA. En el Modelo Tradicional se emplean Promotores Sociales y Recco. El perfil del RA incluye las capacidades de las dos figuras del MT. 6. Procesos operativos. Si bien la estructura operativa base para ambos modelos es la misma (el MOZ), el MAPO requiere una organización de los operativos e información con base en los grupos y microzonas de atención. Como se verá a lo largo de este documento, hasta 2010 no se han logrado generar y estabilizar los procesos específicos que requiere el MAPO, provocando incertidumbre tanto en la población beneficiaria como en los operadores. En cambio los procesos de MT son más estables y más sujetos de supervisión. 4. Principales hallazgos en materia de diseño, implementación y operación del MAPO durante 2010 Durante el ejercicio 2010, el MAPO siguió funcionando como un modelo en construcción. Al igual que en 2009, la operación del MAPO en 2010 siguió padeciendo la falta de un diseño específico que le diera sustento. En gran parte, ello fue provocado por la fuerte dinámica general del Programa y por la inclusión del Programa de Apoyo Alimentario (PAL) en las dinámicas operativas. Ello determinó que la operación del MAPO se realizara de manera inercial y bajo la misma lógica de 2009. No obstante, de acuerdo con lo

expresado por funcionarios de la CNO, para los últimos meses del 2010 el grupo de

directores generales en la CNO se ha propuesto desarrollar un ejercicio de planeación estratégica, tendiente a dotar al MAPO de un diseño integral, incluyendo procesos mejorados, eficiencia en las rutinas administrativas, sistemas de información adecuados y la visualización de metas para el ejercicio 2011. En 2010 no se presentan variaciones sustantivas con respecto al esquema general de operación del MAPO observado en 2009. Se siguió registrando una situación en la que las áreas centrales definían sus procesos en lo particular y con escasa consideración de su incidencia en los procesos a cargo de otras áreas. En este sentido, el proceso de georeferenciación por ejemplo, siguió mostrando serias limitaciones que han incidido en problemas para la integración de los grupos. En este contexto, las Delegaciones Estatales (DEO) y Centros de Atención y Registro (CAR), continuaron absorbiendo las deficiencias en la estructuración de procesos entre áreas centrales, agravadas por la poca congruencia con las particularidades de cada zona de atención.

3 Presentación Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas

2009.


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La operación superpuesta de diversos modelos de atención del Programa, de suya compleja y ahora problematizada con la incorporación del PAL, está generando serias tensiones en la estructura central de la CNO para dar respuesta a sus responsabilidades. El efecto de esta situación sobre las DEO y CAR ha sido diferenciado. Allí donde el MAPO ya venía madurando (Puebla y Estado de México), los problemas han sido relativamente menores. En cambio, en otros estados en los que se proyectaba llevar a cabo la transición a MAPO (Nuevo León y Yucatán), esta se trabó por fallas en la implementación general, y de manera específica porque no se cumplió con la entrega de las tarjetas de débito a las titulares durante 2010. La experiencia de operación del MAPO en 2009 y 2010 revela que sigue siendo un problema la entrega oportuna de la documentación y los kits operativos a los operadores en campo para el funcionamiento de las MAPO. Tampoco ha sido posible lograr una buena definición de las productividades en campo, lo que no favorece una asignación eficiente de los recursos, además de que impone sobrecargas de trabajo y costos al personal directivo y operativo. En cuanto a la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social se mantiene el esquema de los CPC. Sin embargo, durante 2010 no se implementaron acciones para modificar el papel que jugarán las vocales en el MAPO, a pesar de que se ha recurrido a ellas como auxiliares de los RA para llevar a cabo las sesiones de MAPO. Esta circunstancia ha sido resultado de la inestabilidad que sigue caracterizando la integración de los grupos MAPO, lo que dificulta planear la operación e implementar la Estrategia de Red Social. Por otra parte, desde la perspectiva de la CNO, la coordinación con los Sectores Salud y Educación a nivel nacional, durante 2009 y 2010, se ha llevado de manera armoniosa y sobre cauces institucionales. No obstante, a nivel de la operación en campo las relaciones se dan más bien de manera personal y asistemática, lo que en ocasiones se traduce en lagunas de información para los directores de escuelas y clínicas, que pueden dar lugar a eventuales fallas en los procesos de registro de corresponsabilidades de las titulares y sus familias. Esto no es específico del MAPO, sino un área de oportunidad general para el Programa para fortalecer la coordinación interinstitucional. En las DEO se registró un cambio en la estructura operativa durante 2010, al crearse la figura de Auxiliar de Atención Ciudadana e incrementar el número de Responsables de Atención para la conducción de las MAPO. Actualmente la estructura operativa en las DEO y CAR se encuentra sometida a mayores cargas de trabajo en relación al ejercicio 2009. Los procesos operativos se han hecho más complejos por la incorporación del PAL ya que la atención de las familias beneficiarias de este Programa se realiza bajo un esquema específico y con recursos de uso exclusivo. En algunas DEO, se percibe una mayor supervisión de los SAO/JAO (Subdirector o Jefe de Atención Operativa) sobre el trabajo en los CAR. Esto puede ayudar también a una mejor determinación de metas y productividades laborales del personal de campo, con más realismo y tomando en consideración las particularidades de cada zona de atención. En algunos CAR se han adoptado esquemas multifuncionales del personal para poder desahogar las cargas de trabajo y cumplir con las metas de cada bimestre. En algunas figuras se percibe desesperación ante las variadas funciones que deben cumplir y lo ajustado de los plazos, esto tanto en el MAPO como en el MT.


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Los recursos para el trabajo de los RA siguen siendo escasos: hay insuficiencia de vehículos; no disponen de acceso directo a los sistemas informáticos para poder dar una respuesta rápida a los trámites de las titulares; no cuentan con apoyos para telefonía celular; la capacitación que reciben es muy básica para el tratamiento de los temas que incluyen las cartas descriptivas y son limitados los materiales didácticos para hacer más efectivas sus pláticas. Al igual que en 2009, los RA siguen trabajando en un esquema laboral muy inequitativo en el que no tienen seguridad social y enfrentan la incertidumbre de la contratación temporal. Aunque en 2010 se incrementaron las percepciones de los RA, éstas siguen siendo reducidas si se considera la excesiva carga de trabajo, lo que ha incidido en una fuerte rotación del personal en algunos estados. Esto marca un severo contraste con el rol central que juegan en el desempeño del MAPO y el cumplimiento de sus objetivos. Aunque la coordinación con todos los sectores y con los gobiernos estatales y municipales es fundamental para el logro de los objetivos del MAPO, la experiencia de la operación del MAPO durante 2009 y 2010 deja ver con claridad que la coordinación con el Sector Salud es la más problemática. En 2010 se hacen muy palpables los problemas que tiene dicho sector para contar con la capacidad necesaria para dar respuesta a los ritmos de incorporación de familias beneficiarias al Programa y al MAPO en particular. También se observó que cuando las escalas en la asignación de familias a los centros de salud son adecuadas y cuando el personal médico está sensibilizado y conoce el Programa, se logran estándares de calidad que las titulares y sus familias consideran buenos. Esto fue muy evidente en la comparación entre Ecatepec y Mérida: en esta última ciudad es muy bien valorada la atención, en comparación con Ecatepec, en donde vienen agravándose los problemas de atención observados desde 2009. La experiencia de operación del MAPO en 2010 revela situaciones contrastantes en la relación con los gobiernos municipales. Al ser un año de elecciones en varias entidades federativas, hubo situaciones de tensión hacia el Programa ya que se interrumpió en ciertos casos el flujo normal de apoyos para la realización de las mesas, generalmente consistentes en locales y servicio de vigilancia. Las Reglas de Operación del Programa en 2010 restituyen la figura del Enlace Municipal, en algunos casos los gobiernos municipales formalizaron esta relación con la CNO. Sin embargo, en términos generales siguió prevaleciendo una relación de desconfianza entre ambas partes, por motivaciones de tipo político electoral. De acuerdo con la opinión de los funcionarios y operadores en los estados, en 2010 se hizo más crítica la disponibilidad de recursos de todo tipo para la implementación y operación del MAPO, en especial locales, equipo de cómputo, de comunicación, vehículos y presupuesto. Asimismo, la percepción de dichos actores es que la operación del MAPO en 2010 tiene lugar en un contexto general en el que los mecanismos de retroalimentación entre la CNO y las DEO han perdido efectividad. La multiplicación de las fallas y de los retrasos en la coordinación entre la CNO, las DEO y los CAR ha generado cargas de trabajo adicionales absorbidas por los operadores al nivel de las DEO, de los CAR y por los RA, por lo que una proporción creciente del personal del Programa considera necesario la descentralización de una parte de los procesos y de los recursos operativos.


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Fortalezas del MAPO La trayectoria del MAPO deja ver un afianzamiento de sus principales fortalezas, tales como la atención personalizada a las titulares, un trato más frecuente por parte del personal del Programa, el seguimiento a los trámites, el mejor posicionamiento institucional del Programa, la mayor calidad en la atención a las titulares, la mayor cercanía al domicilio de las titulares, la facilidad de acceso a los apoyos y la seguridad en su disposición, así como la mejor transmisión de la información y la orientación por parte de personal profesional del Programa. Debilidades del MAPO El MAPO continúa mostrando debilidades derivadas del avance del modelo sin haber resuelto plenamente sus problemas de origen: carencia de un diseño integral, procesos insuficientemente estandarizados (falta de un Manual de Operación), falta de planeación operativa consensuada a nivel de la CNO y con las DEO, deficiencias en la asignación de recursos de todo tipo, insuficiencia de la capacitación a los RA para tratar temas diversos y de mayor especialización, coordinación interinstitucional débil en el nivel local, locales inapropiados para llevar a cabo las MAPO. Factores que facilitan la expansión del MAPO El personal directivo y operativo en la CNO, DEO y CAR manifiesta un gran compromiso con el Programa. Asimismo, la experiencia desarrollada en los últimos dos años en la operación del MAPO permite un mejor conocimiento sobre los procesos clave, tales como la georeferenciación, la transmisión de información y orientación en las mesas, y la entrega de apoyos a través de tarjeta de débito, entre otros. Como factores externos que pueden apoyar la expansión de MAPO están la buena disposición e interés de las titulares y vocales para llevar a cabo las MAPO y los apoyos de otras instancias para facilitar locales, tales como asociaciones vecinales y organizaciones comunitarias.

Factores que limitan la expansión del MAPO Tienen que ver con las insuficiencias en la planeación operativa que dan lugar a descoordinación entre procesos clave, como la incorporación de una mayor cantidad de RA sin la asignación de recursos en especie correspondiente, la entrega fallida de medios de pago a las beneficiarias, la falta de seguimiento en los procesos, la insuficiente capacitación del personal, y los retrasos en la entrega de kits operativos para llevar a cabo las MAPO. Los factores externos que pueden restringir la implementación más generalizada del MAPO, al igual que la expansión del programa en general, son las siguientes: limitaciones en la capacidad de los centros de salud que se han venido agudizando conforme se ha incrementado el número de familias beneficiarias; a relación ambivalente del Programa con los gobiernos municipales es un problema que se agudiza en el caso del MAPO, debido a la mayor cercanía del programa con las beneficiarias, en detrimento de espacios previamente ocupados por los municipios, y; las deficiencias y limitaciones de las instancias liquidadoras para brindar servicios oportunos y de calidad en la modalidad de entrega de apoyos bancarizados mediante tarjeta de débito.


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5. Primeros resultados de la implementación del MAPO

Al momento de realización del presente informe, no se ha definido con claridad el punto de llegada del MAPO y no existe, en consecuencia, un referente normativo ni indicadores específicos contra los cuales contrastar los resultados. Con fines de evaluación, se analizó la calidad de la atención que el MAPO brinda en diferentes dimensiones y se hizo la comparación con la del MT. Adicionalmente, se valoraron los efectos que el cambio de modelo ha tenido sobre la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. Para determinar la calidad en la atención brindada a la población beneficiaria, se realizó una aproximación a través de los resultados obtenidos en las cinco diferentes dimensiones descritas previamente:

1) Oportunidad 2) Suficiencia 3) Accesibilidad

4) Eficacia 5) Eficiencia

A partir de la información cualitativa y cuantitativa obtenida de los trabajos de campo 2009 y 2010, de los Cuestionarios a Funcionarios y Operadores de Oportunidades 2009 y 2010, de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010, fue posible hacer una valoración razonable de los avances. En la medida de lo posible, también se analizó información de indicadores operativos de la CNO para contrastar los impactos de los dos modelos. Calidad en la operación y el desarrollo de las sesiones MAPO: local, lugar, horario, elementos materiales.

El desarrollo de las sesiones MAPO es fluido y, de acuerdo con la observación directa y lo reportado por los operadores y las titulares beneficiarias, se cumple con los objetivos de la CNO en términos de orientación, seguimiento y atención a trámites. Sin embargo, las condiciones materiales en las que se llevan a cabo las sesiones no son las que se plantearon normativamente. En cuanto a los locales donde se llevan a cabo las sesiones, la falta de ellos y las condiciones inadecuadas se perciben como una de las debilidades del Modelo. Persiste una alta heterogeneidad en términos de la disponibilidad y de las condiciones físicas de los espacios, en cada una de las localidades visitadas. La consecución de locales depende en buena medida de las habilidades individuales de los operadores de campo y sus relaciones personales con el personal municipal condicionan el apoyo que cada Municipio otorga a la organización de las sesiones MAPO. Asimismo, la disponibilidad de locales prestados por los sectores Salud y Educación es prácticamente nula. Esto se explica por la saturación de estos sectores, pero también por una reticencia generalizada a facilitar la instalación de las MAPO. Como resultado de la poca disponibilidad de locales, se observa que en algunos casos las propias beneficiarias rentan los locales en que se desarrollan las MAPO.

Una problemática que se detectó en el trabajo de campo 2010 es que en ocasiones las MAPO no se realizan conforme a la calendarización prevista, se organizan en horarios que presentan inconvenientes para las titulares, o se tienen que llevar a cabo de forma


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incompleta porque no se liberan todos los materiales a tiempo. Esta situación fomenta que las titulares no se puedan organizar adecuadamente y que en algunos casos pierdan un día de trabajo y el pago correspondiente para poder asistir a las MAPO. Efectos del MAPO en la Calidad de los Servicios Las titulares que transitaron desde el MT al MAPO se sienten satisfechas con el Programa, bien atendidas e informadas y también sienten que pierden menos tiempo que en el MT. Asimismo, perciben que la atención y resolución de trámites es mejor y que incluso el trato por parte de las vocales ha mejorado.

Por lo que respecta a las titulares que ingresaron directamente al MAPO, manifestaron igualmente sentirse satisfechas con el Programa y con el trato que les brinda el personal de Oportunidades, así como con la atención a sus trámites. Así, la atención personalizada sigue siendo percibida como una de las fortalezas del MAPO. Los RA y las titulares tienen una relación más constante y directa, lo que permite a aquellos conocer más a fondo los casos particulares. Esto repercute positivamente en la atención y seguimiento. Comparativo de resultados en la calidad de los servicios del MAPO respecto del Modelo Tradicional Las titulares que han migrado del MT al MAPO, expresan que la información y atención a trámites es mejor en este último modelo, lo que confirman también los operadores del Programa. Las titulares tienen mayor acceso a los RA en comparación con los PS, y el contacto no se limita a la única sesión bimestral sino que se muestran en disposición de atender a las titulares en otros momentos para que éstas puedan continuar con trámites o les lleven documentación faltante. Además, el seguimiento puntual que dan a cada caso el RA y las vocales es una ventaja comparativa del MAPO sobre el MT. La información fluye mejor porque la proporciona directamente el personal de Oportunidades y no se depende de las vocales, que no necesariamente tienen habilidades para hacer la transmisión en cascada de la información que reciben en las MAC, lo que ha redundado en un mejor ritmo y nivel de mayores aprendizajes y conocimientos sobre el Programa. Las titulares opinan además que sus trámites han sido resueltos de mejor manera ya que no tienen que hacer fila en las MAPO y ya que las vocales ayudan en la organización y conocen los casos particulares de forma que también pueden orientarlas. Sin embargo, en el MAPO, la resolución de trámites de titulares nuevas está tomando en promedio más tiempo en 2010 que en 2009, independientemente del sentido de la resolución. Esto probablemente se relaciona con las cargas de trabajo de los operadores del Programa. En lo que respecta a la conformación de grupos de beneficiarias, persiste la problemática de que los levantamientos fueron incorrectamente realizados, lo que obliga a que el personal de los CAR tenga que hacer las correcciones de la georeferenciación manualmente para que los beneficiarios sean asignados coincidentemente con la distribución jurisdiccional del Sector Salud. Como es de esperarse, esta situación incrementa las cargas de trabajo para el personal de los CAR. Un tema que afecta la calidad de la atención es la falta de equipo que permitiría que los RA tuvieran acceso a las bases de datos para poder informar a las titulares sobre su situación particular de manera oportuna. Lo anterior genera que la resolución de trámites se pueda retrasar varios bimestres mientras que una consulta oportuna a las bases de datos del Programa durante la MAPO podría adelantar considerablemente su resolución.


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Con respecto a mejoras en la información y orientación que reciben las titulares, se esperaría que eventualmente incidieran de manera positiva en el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Sin embargo, los indicadores de la MIR del Programa muestran cambios negativos con respecto al registro de becarios. Ello puede relacionarse con el deterioro de la situación económica nacional que hace que los niños y jóvenes se incorporen al trabajo en lugar de acudir a la escuela, pero también con un incorrecto entendimiento o dificultad para realizar el trámite de inscripción de becarios. A partir de la observación directa y de la información obtenida con las entrevistas y grupos focales realizados en 2009 y en 2010, la percepción es que a pesar de los problemas que enfrenta el personal del Oportunidades por tener que operar el MAPO sobre la estructura del MT sin las adecuaciones que requiere, la calidad de los servicios brindados es mejor que con aquél Modelo y que se consigue mejor el objetivo de informar y brindar atención a los beneficiarios. En este sentido la impresión es que el MAPO es una vía adecuada para avanzar en los objetivos de desarrollo del Programa.

No obstante, hay factores que limitan la obtención de mejores resultados. El primero de ellos es la saturación por las incorporaciones de beneficiarios que están llevando a las estructuras operativas a niveles de tensión que afectan la calidad de los servicios brindados, además de que provocan que las cargas de trabajo del personal sean excesivas. El segundo factor es la saturación del sector Salud, que constituye el principal problema señalado por las titulares en todos los grupos focales entrevistados. Desarrollo humano / Red social Aún cuando en 2010 la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social para el MAPO no se ha implementado y por tanto no se ha difundido el papel y el procedimiento de nombramiento de las vocales en el MAPO, en la práctica se han desempeñado como un apoyo fundamental para los RA en la realización de sus funciones, brindándoles apoyo logístico y operativo. Además, en 2010, cerca de la mitad de las titulares entrevistadas en los dos modelos de atención afirman haber realizado actividades con las vocales, principalmente concerniendo el tema de la Salud. No obstante lo anterior, no queda claro aún el potencial papel de las vocales, tema que en el pasado ha sido factor de conflicto. En efecto, existe cierta desconfianza por parte de las titulares de que las vocales realicen este tipo de actividades, ya que lo perciben como una suerte de revisión que podría afectar su permanencia en el Programa.

En lo que respecta al promedio de titulares atendidas por vocal, éste aumentó tanto en el caso de las vocales incorporadas al Nuevo Modelo como de las que transitaron del MT al Nuevo Modelo y de las vocales en el MT. El aumento en el número de titulares atendidas por vocal se debe a que no ha habido nombramiento de vocales nuevas a pesar del crecimiento en el número de familias beneficiarias atendidas y a que no se ha definido si las vocales atenderán a uno o a varios grupos MAPO. A decir de las propias vocales en los grupos focales, un cambio en el papel que juegan es que la forma de operar del MAPO les permite conocer la situación de cada beneficiaria y darle seguimiento. Esto se corrobora con lo que las titulares manifiestan de sentirse mejor informadas y atendidas por las vocales.


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Desarrollo humano y comunitario Las pláticas de desarrollo humano, higiene, autoestima y salud que se les proporcionan a las titulares y las dinámicas y actividades que realizan durante las MAPO son uno de los aspectos que más valoran, de acuerdo con lo manifestado por ellas mismas en los grupos focales. Estas pláticas y actividades han tenido un impacto positivo en su autoestima y les brindan un espacio para ellas y para su desarrollo personal que difícilmente encontrarían fuera de las sesiones MAPO. En términos de desarrollo comunitario, a través de la observación directa y de las entrevistas, pudo constatarse que uno de los efectos del MAPO es un reforzamiento de los lazos sociales en las comunidades, al propiciar la interacción de personas que anteriormente tenían poca o ninguna relación a pesar de ser vecinas. Esta mayor interacción en algunos casos derivó en la realización de actividades en comunidad más allá del ámbito del Programa. En general, se percibe una mayor vinculación entre las beneficiarias, y en particular entre las vocales hay una comunicación y convivencia más constantes. Esto cobra relevancia en la actual coyuntura de inseguridad y deterioro del tejido social que atraviesa el país. Quejas y denuncias En 2010, persiste la reticencia por parte de las titulares a poner quejas y denuncias que tiene su origen en la percepción, al parecer fundada, de que no es posible garantizar el anonimato de las denunciantes. Lo anterior provoca que no realicen las quejas y denuncias por temor a represalias, a pesar de que la información muestra que las beneficiarias tienen un relativamente buen conocimiento sobre cómo y dónde poner quejas, denuncias o felicitaciones. Efectos de la bancarización en la población / calidad de los servicios Se aborda la bancarización como mecanismo de entrega de apoyos y por los cambios que genera en la operación. Otros objetivos de la bancarización como la incorporación al sistema financiero, la cultura financiera y el ahorro quedan fuera de los alcances de esta evaluación. Después de la experiencia adquirida en 2009 y 2010, las titulares en general consideran que las tarjetas de débito les permiten administrar mejor su dinero, pero no ahorrar ni conservar parte de su dinero en su cuenta. Durante las entrevistas y los grupos focales, tanto en 2009 como en 2010, las titulares manifestaron que la entrega de apoyos vía tarjeta de débito les resultaba más conveniente que la entrega en efectivo. Las razones mencionadas son: que pierden menos tiempo, porque pueden acudir a los cajeros en el momento que les resulte más conveniente y es más seguro, ya que se exponen menos a asaltos al no haber concentración de personas y dinero en efectivo en un solo lugar como es el caso de las MAP. Sin embargo, las titulares tienen quejas constantes respecto al cobro de comisiones (en 2009 las titulares tenían derecho a realizar dos operaciones al bimestre sin tener que pagar comisión, en 2010 manifiestan que se les cobran comisiones desde el primer movimiento) y a la desaparición de remanentes. Manifiestan que los apoyos que reciben no coinciden con los desgloses que se les entregan y que frecuentemente aparecen en


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sus cuentas hasta con cinco días de retraso respecto a la calendarización entregada previamente, lo que les crea mucha preocupación. Por otro lado, las titulares y los operadores del Programa manifiestan que ellas son víctimas de un trato hostil y de maltrato por parte del personal de los bancos que les niega la entrada a las sucursales, se rehúsa a atenderlas en las cajas y las trata de obligar a la apertura de cuentas o a comprar seguros sin que ellas sepan bien de qué se trata. Cambios en los principales indicadores operativos del Programa Familias activas, altas y bajas

Las familias activas del Programa crecieron un 12% entre enero de 2009 y octubre de 2010, pasando de 5.0 a 5.6 millones; este crecimiento se dio principalmente en áreas urbanas, donde las familias activas pasaron de 750 mil a 1.1 millones. Durante 2009 las altas, en su mayoría reactivaciones, son menores que las bajas, en 2010, las altas se incrementan y más del 94% son incorporaciones.

En el periodo enero - octubre de 2009 el 95.4% de las bajas definitivas se deben a que la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad del Programa o a la conclusión de ciclo en el esquema diferenciado de apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas dos causas explican solo un 70.5% de las bajas definitivas, mientras que la duplicidad de familia y la cancelación por incorporación explican respectivamente el 9.3% y el 14.5% de este tipo de bajas. Para el MAPO, en el período enero – agosto de 2010, las bajas por duplicidad de familia representan el 33.2% de total de bajas definitivas, situación que se podría explicar por los problemas que se presentaron en la incorporación de familias al nuevo modelo de atención en zonas urbanas. En el periodo enero - octubre de 2009 el 83.0% de las bajas por tiempo indefinido se deben a la no entrega del medio para recibir los apoyos, al incumplimiento a salud, a la no recertificación y al no retiro de los apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas cuatro causas explican solo el 66.9% de las bajas por tiempo indefinido. En este último periodo la causa más importante de baja por tiempo indefinido es el incumplimiento a salud (38.5% de las bajas), ocurren en los dos modelos de atención, siendo más significativas para el MAPO. En el MAPO se observaron 144 bajas por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas en el periodo enero – agosto de 2010, más del triple de lo observado en el MT. Movimientos al Padrón en localidades MAPO

Se observa una importancia creciente de los cambios de titular por error en la identificación y en los cambios de nombre o de registro del sexo. Para el periodo enero – octubre de 2010 el 69% de los cambios se debe a estos dos movimientos que, en gran medida, son el resultado de errores cometidos en la implementación del nuevo modelo de atención y en la incorporación de nuevas familias beneficiarias.

Asistencia a las MAPO Las sesiones MAPO pasan en el periodo septiembre 2009 - agosto 2010 de 5,419 a 24,215, lo que pone de manifiesto el esfuerzo realizado por el Programa para atender a


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las familias urbanas con el nuevo modelo de atención. En todas las localidades se observa un crecimiento de la asistencia a las MAPO, pasando de 82.6% a finales de 2008 a 86.1% en el bimestre mayo-junio de 2009.

Indicadores relacionados con Salud y Educación

Las tendencias observadas durante 2010 muestran un deterioro de los indicadores de

salud. Se observa una disminución del número de niños con desnutrición, situación que se acentúa a partir del primer bimestre de 2010; si esto ocurre porque los niños desnutridos están superando dicha condición el Programa estaría logrando sus objetivos. Sin embargo, la magnitud de la caída entre el último bimestre de 2009 y el primero de 2010, así como el hecho de que también disminuya el porcentaje de cobertura, plantean dudas sobre lo anterior y abre la posibilidad de que el fenómeno se explique por una pérdida de registro de niños con desnutrición. El porcentaje de mujeres embarazadas en control que reciben complemento disminuye en 2010 y también disminuye el porcentaje de cobertura. No es posible determinar si este comportamiento es el resultado de una disminución real de la desnutrición o de una caída en el registro de mujeres embarazadas con este problema. Entre enero de 2009 y agosto de 2010 el número total de becarios activos ha permanecido estable, disminuyendo solo en 0.3%. Los becarios de primaria crecieron 2.2%, los de secundaria disminuyeron un 3.7% y los de educación media superior cayeron 0.4%. Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar es la disminución en el número de becarios activos por cada 1,000 familias activas, para el conjunto de los becarios esta cifra pasó de 1,006 en el bimestre enero-febrero de 2009 a 912 en el bimestre julio-agosto de 2010, lo que representa una caída de 9.4%. 6. Estudio de costos públicos y privados del MAPO La CNO pone especial atención en mantener los costos de operación del Programa bajos. Sin embargo, muchos de los costos que en estricto sentido deberían ser cubiertos por el Programa son absorbidos por el personal operativo en el desempeño de sus funciones, mediante el uso de recursos propios en especie o monetarios, mientras que las titulares incurren en costos privados y de oportunidad para acceder a los servicios que ofrece el Programa. En ese contexto, existe la preocupación de cuantificar los costos económicos, es decir la suma de los costos presupuestales y de los costos privados, que implica la atención brindada a la población beneficiaria, tanto en el Modelo Tradicional (MT) como en el MAPO, para identificar el impacto que tendrá la transición al nuevo modelo. Evolución de los costos presupuestales en el MT y en el MAPO 2009-2010

El costo presupuestal total en el MT en 2009 fue de 1,273.3 millones de pesos y en 2010 fue de 1,302.4 millones de pesos. Las comisiones bancarias representaron el 67.0% de los costos operativos en 2009; mientras que en 2010 la proporción se incrementó a 67.7%. Asimismo, en términos nominales, el costo presupuestal promedio anual por familia en el MT se incrementó 9.4%, al pasar de 261.6 pesos en 2009 a 286.3 pesos en 2010. En 2010 el incremento en el costo presupuestal promedio por familia en el MT es resultado de que 318.7 mil familias menos recibieron atención con relación a 2009, mientras que los recursos para la operación se mantuvieron constantes. Asimismo, la


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actualización del monto de apoyos autorizados por beneficiaria implica que en términos nominales el costo de las comisiones bancarias sea más elevado en 2010. En 2009, los costos presupuestales del MAPO ascendieron a 160.3 millones de pesos, mientras que en 2010 alcanzaron los 334.1 millones de pesos, lo que en términos nominales representa un incremento de 208.4%. El costo de operación por familia en el MAPO disminuye 26.1%, como resultado de la incorporación o integración de más de 600 mil familias en 2010, y como resultado del incremento en el número de beneficiarias que cada RA atiende. En efecto, en 2009 cada RA atendía en promedio a 1,294 titulares bimestralmente, y en 2010 un RA da atención a 2,521. Así, el costo presupuestal promedio por beneficiaria es 34.1% menor en 2010 con respecto a 2009 términos nominales. Cada titular representa un costo operativo de 346.9 pesos en 2010, mientras que en 2009 fue de 469.4 pesos. Así, comparativamente, el MAPO, como era de esperarse, es más costoso que el MT al hacer un mayor uso de todo tipo de recursos para proveer una atención más personalizada y cercana a las beneficiarias del Programa. Costos privados de los operadores en el MT y en el MAPO 2009 – 2010 El costo privado promedio que cada operador en el MT absorbió empleando recursos propios, ya sea monetarios o en especie, en 2009 fue de 114.0 mil pesos por PS y de 78.7 mil pesos cada Recco. En 2010 un PS aporta recursos y trabaja horas equivalentes a 138.1 mil pesos anuales y cada Recco 117.5 mil pesos. En 2010, en el MAPO, cada RA utiliza recursos propios que al Programa le representaría un costo anual estimado de 143.4 mil pesos, 25.0% más en términos nominales que los 114.7 mil pesos que absorbía en 2009. Es importante considerar que a diferencia de los costos privados monetarios, los costos en especie de los operadores no forzosamente implican una erogación monetaria ex profeso. Así, el valor cuantificado en el estudio se calcula con base en los precios que la CNO paga normalmente por la contratación de estos servicios o la adquisición de los bienes y suministros provistos por el operador. En términos nominales, la internalización de los costos privados de los operadores en el MT, representaría un costo para el Programa de 149.9 millones de pesos, de acuerdo con los datos obtenidos en 2010. Esto representaría para el Programa, un costo 25.8% adicional del de la estimación obtenida al cierre de 2009, que fue de 119.2 millones de pesos. La internalización de los costos que absorben los operadores en el MAPO representaría para el Programa un costo adicional de 54.9 millones de pesos en 2010.

Costos privados de las titulares en el MT y en el MAPO 2009-2010 En 2009, cada beneficiaria en el MT gastó en el traslado para recibir los apoyos y asistir a reuniones 85.2 pesos anuales. Para 2010, dicho gasto es de 73.8 pesos por beneficiaria. Es decir, se observa una reducción, en términos nominales, de 13.4%. En 2009, el costo en tiempo destinado a realizar actividades relacionadas con el Programa para las titulares del MT ascendió a 33.4 horas por titular, mientras que en 2010 fue de 30.2 horas. Las titulares en el MAPO incurren en costos privados, por el traslado a las MAPO y a los sitios en donde retiran sus apoyos y por las comisiones bancarias derivadas del uso de cajero automático. En 2009 estos costos ascendieron a 125.6 pesos anuales por familia,


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mientras que en 2010, son de 182.4 pesos, es decir se incrementaron en 45.2%. Cada titular en el MAPO dedicó en 2009, un total de 22.7 horas para asistir a las MAPO y permanecer en la reunión, así como para retirar los apoyos, mientras que en 2010 destinó 24.5 horas. La diferencia principal se identificó en el tiempo que permanecen en las reuniones MAPO, que fue 17.6% mayor en 2010 que en 2009.

Análisis comparativo de los costos de atención por familia beneficiaria en el MT y en el MAPO

Si se considera que el costo real de la operación equivale a la internalización de los costos privados de los operadores aunada a los costos presupuestales, el costo real de brindar la atención a cada familia representaría un costo 67.5% más elevado en el MAPO que en el MT de acuerdo con las estimaciones para 2010. En cuanto a los costos económicos totales por beneficiaria, la operación en MAPO resulta 46% más costosa que en el MT, de acuerdo con los datos de 2010 (36.4% en 2009). En 2010 el costo económico por familia atendida en el MAPO fue de 586.3 pesos, contra 401.4 pesos en el MT. En todos los rubros, los costos en el MAPO son mayores que en MT. Con los costos obtenidos en 2010, los costos relacionados directamente a la operación sin considerar el pago a las liquidadoras son 65.5% más altos en el MAPO que en el MT; el costo presupuestal total es 21.2% mayor en el MAPO; los costos que absorben los RA son 72.9% más de los que absorben los operadores en el MT y los costos en que incurren las beneficiarias y vocales son 121.9% más elevados en el MAPO.

Al lector interesado en la lectura detallada de las principales conclusiones y recomendaciones de la evaluación, se le sugiere avanzar directamente al apartado de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas que se encuentra al final del presente informe.


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1. Presentación

1.1 Antecedentes de la situación de pobreza en el país.

De acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en 2008 la población en situación de pobreza a nivel nacional ascendió a 50.6 millones de personas, lo cual representa un incremento del 13% con respecto a los 44.7 millones reportados en 20064. Es de destacar el hecho de que en el medio urbano, de 2006 a 2008, hubo un incremento en la proporción de la población en situación de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial que revirtió la tendencia a la baja observada desde 1996, como se muestra en la siguiente gráfica.

Gráfica 1. Evolución de la pobreza por ingresos en zonas urbanas 1992-2008

En porcentaje de personas en áreas urbanas

Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por el CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2008 en el Comunicado de prensa número 006/09 del 18 de julio de 2009, disponible en línea:

http://medusa.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/cifras/pobrezaporingresos.es.do

1.2 Antecedentes del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades En este contexto, en 2010, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades continua ocupando un lugar central en la política social del Gobierno Federal al brindar atención a

4 Fuente: Comunicado de prensa del CONEVAL número 006/09 del 18 de julio de 2009, disponible en línea:




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las familias que viven en condiciones de pobreza extrema tanto en el medio urbano como en el medio rural. Su objetivo general, de acuerdo con las Reglas de Operación 2010, es “Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del Programa5”. Como objetivos específicos, se plantean:

Otorgar apoyos educativos crecientes en educación básica y media superior a los niños y jóvenes de las familias beneficiarias, con el fin de fomentar su inscripción y asistencia regular a la escuela, así como incentivar la terminación de dichos niveles educativos;

Asegurar el acceso al Paquete Básico Garantizado de Salud a las familias beneficiarias, con el propósito de impulsar el uso de los servicios de salud preventivos y el auto cuidado de la salud y nutrición de todos sus integrantes;

Proporcionar los apoyos alimentario y nutricional a las familias beneficiarias, para mejorar la alimentación y nutrición de todos sus integrantes, con énfasis en la población más vulnerable como son los niños y niñas, así como las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, y,

Fomentar el compromiso con los objetivos del Programa y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de las familias beneficiarias, mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa.

De finales 2009 a mediados de 2010, la cobertura del Programa pasó de 5.2 a 5.6 millones de familias. Como se observa en el siguiente cuadro, Oportunidades está presente en todos los municipios del país y alrededor del 3.3% de las localidades que atiende son zonas urbanas y semi urbanas.

Con respecto a la distribución de las familias por tipo de localidad, destaca que en 2009 las ubicadas en localidades urbanas y semi urbanas representaban el 33.8% del total, mientras que en 2010 equivalen a cerca del 37%6. Esto se debe a la ampliación de la atención en zonas urbanas realizado durante este último año, como política ante el agravamiento del fenómeno de la pobreza en dicho ámbito.

5 Fuente: Diario Oficial de la Federación 29 de diciembre de 2009. Secretaría de Desarrollo Social. Acuerdo

por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2010. México. 6 Fuente 2009: Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Oportunidades, Sexto bimestre con

corresponsabilidad de Septiembre-Octubre. Fuente 2010: Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Programa Oportunidades, Cifras preliminares del Quinto Bimestre con corresponsabilidad Julio-Agosto.


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Cuadro 1. Cobertura del Programa Oportunidades en 2009 y 2010

Conceptos 2009 2010

Familias 5.2 millones 5.6 millones

Localidades 97,922 97,192

Rurales 94789 (96.8%) 94058 (96.8%)

Semiurbanas 2596 (2.7%) 2596 (2.7%)

Urbanas 537 (0.5%) 538 (0.6%)

Municipios 2,444 2445

Entidades 32 32

Fuente 2009: Matriz de Indicadores para Resultados del Programa

Oportunidades, Sexto bimestre con corresponsabilidad de Septiembre-Octubre. Fuente 2010: Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)

Programa Oportunidades, Cifras preliminares del Quinto Bimestre con corresponsabilidad Julio-Agosto.

1.3 El Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas Ante el incremento de la pobreza, desde inicios de 2009, el Programa Oportunidades avanza en la implementación del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas, con el que se busca brindar una atención adaptada a las necesidades de la población en estas zonas. Los elementos del modelo son los siguientes7:

Aplicar un modelo de focalización multidimensional para la identificación de familias beneficiarias.

Diseñar y probar el acceso a los servicios de salud que respondan a la pertinencia de atención y certificación de corresponsabilidades con base en la dinámica que viven las familias del medio urbano.

Implementar nuevos esquemas de asignación de becas escolares para potenciar los impactos en la inscripción y permanencia escolar, entre otros.

Operar un nuevo esquema de transferencia de apoyos que permita la bancarización de los beneficiarios.

Desarrollar un nuevo modelo de orientación y atención personalizada a las titulares beneficiarias (Modelo de Atención Personalizada Oportunidades).

1.4 El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades Este modelo es implementado por la Coordinación Nacional de Oportunidades a través de su estructura operativa a nivel local. Con él, se busca brindar una atención de mayor calidad y acercar a las titulares la información y servicios necesarios para facilitar el cumplimiento de sus corresponsabilidades y su permanencia en el Programa. La información y atención se brindan a través de las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO). Son sesiones que se realizan bimestralmente y en las cuales se atiende a las titulares en grupos de 40 personas.

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Fuente: Lineamientos del Modelo Alternativo de Gestión y Atención de Oportunidades en Zonas Urbanas.


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1.5 La evaluación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO) Dentro de los Lineamientos del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa en Zonas Urbanas se previó la realización de su evaluación. Asimismo, en los Términos de Referencia de la Evaluación Externa del Programa 2009-2010 consideró la realización de un conjunto de estudios de “Evaluación de innovaciones asociadas al Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas”8. En ese marco, se determinó la realización de la Evaluación operativa y retroalimentación oportuna al diseño e implementación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO), 2009-2010, objeto del presente informe. 1.5.1 Objetivo General de la evaluación

El objetivo general de la evaluación es aportar propuestas oportunas para mejorar el diseño e implementación del MAPO a partir de la valoración de la calidad, costos y resultados de los servicios brindados, así como de la identificación de áreas de mejora en los procesos operativos. Lo anterior debe permitir contar con un modelo de atención con eficacia y eficiencia probadas previo a su implementación a nivel nacional. Con ello, se espera contribuir a incrementar el impacto de Oportunidades en el desarrollo de capacidades de su población beneficiaria. 1.5.2 Objetivos Específicos El proyecto de investigación contempla dos grandes líneas de trabajo:

- Línea de Trabajo 1. Brindar acompañamiento y retroalimentación oportuna al diseño e implementación del MAPO.

- Línea de Trabajo 2. Evaluar la eficacia, viabilidad y pertinencia del MAPO. A estas líneas se asocian los siguientes objetivos específicos:

i. Analizar y aportar propuestas oportunas de mejora en los procesos operativos del MAPO.

ii. Valorar los resultados y calidad de los servicios brindados por el MAPO. iii. Valorar la viabilidad y pertinencia del MAPO en relación con el Modelo Tradicional.

1.5.3 Relevancia de la evaluación

Las evaluaciones de corte operativo se centran en el análisis del diseño, la estructura y la mecánica operativa de los programas. Se considera que la adecuada implementación de un programa es un factor determinante para el logro de objetivos, ya que además de un buen diseño, es indispensable que la ejecución de los procesos operativos sea eficiente y eficaz para proveer los bienes y servicios a la población beneficiaria.

8 La investigación que se presenta forma parte integral de la Evaluación del Modelo Alternativo de Gestión y

Atención de Zonas Urbanas, la cual se realizó de conformidad con el numeral 7 de las Reglas de Operación del Programa, con los Lineamientos del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas y con los Términos de Referencia de la Evaluación Externa del Programa 2009-2010.


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El proyecto de evaluación combinó las líneas de trabajo de seguimiento, evaluación y análisis de costos, lo que permitió un análisis integral del MAPO. Se concibió como un proceso bianual de acompañamiento al diseño y pilotaje del MAPO en los ejercicios fiscales 2009 y 2010, buscando garantizar la continuidad metodológica y analítica que se traduzca en consistencia de los resultados. Se espera que esta evaluación brinde a los tomadores de decisiones elementos para mejorar el diseño y la operación del nuevo modelo de atención en las distintas etapas de su implementación. La evaluación se ha orientado a la generación de información oportuna y útil para la toma de decisiones. Por ello, durante 2009 se realizó un primer ejercicio de evaluación y presentación de resultados, y en 2010 se han realizado presentaciones de avances. El presente informe recoge los hallazgos de 2009 e integra los resultados finales de la investigación realizada en 2010. La estructura de este documento es esencialmente la misma que la del informe generado en 2009, a fin de facilitar la presentación de resultados y el análisis de su evolución. 1.5.4. Los temas de evaluación Los temas a evaluar fueron acordados con la Coordinación Nacional de Oportunidades en función de prioridades y necesidades detectadas en relación con el MAPO9. En el siguiente cuadro se resumen los temas y principales preguntas de evaluación.

9 Cabe destacar que en la propuesta original se estableció la evaluación del modelo “ideal” MAPO. Sin

embargo este modelo no pudo ser implementado por el Programa por cuestiones operativas y de recursos, por lo que no fue evaluado.


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Cuadro 2. Temas y preguntas de evaluación

Temas Preguntas de investigación

Pertinencia del MAPO ¿Cuál es la calidad de la oferta de servicios y atención que brinda el Programa a su población beneficiaria en términos de oportunidad, suficiencia, accesibilidad y efectividad de la atención? (Modelo Tradicional, Modelo MAPO)

¿Cuál de las intervenciones es la más eficaz, eficiente y viable de ser implementada en el futuro de forma generalizada en el ámbito urbano? (Modelo Tradicional, Modelo MAPO)

Barreras que limitan y aspectos que facilitan la adecuada implementación del MAPO

¿Qué factores externos limitan o facilitan la implementación del Modelo?

¿Qué factores internos limitan o facilitan la implementación del Modelo?

Costos de implementación y operación del MAPO

¿A cuánto ascienden los costos de implementación del MAPO?

¿Cuáles son los costos de operación?

¿Existen y cuáles son los costos ocultos o no previstos en el diseño (costos privados de operadores y beneficiarios)?

Calidad de los servicios brindados por el MAPO

¿Cuál es el nivel de satisfacción de las beneficiarias con el MAPO?

¿Cuál es la valoración interna de la calidad que los servicios que presentan las distintas áreas administrativas?

Aspectos del diseño e implementación a considerar previo a la expansión del MAPO

¿Cuáles son los costos adicionales y economías de escala de la expansión del MAPO?

Impacto del MAPO en los principales indicadores del Programa

¿Cuáles son los impactos del MAPO en los principales indicadores operativos del Programa?

Efectos de la corresponsabilidad de asistencia al MAPO en el cumplimiento de corresponsabilidades de salud y educación.

¿Cuáles son los niveles de asistencia a la MAPO?

¿Se observan cambios en el cumplimiento de corresponsabilidades de salud y educación atribuibles a la nueva corresponsabilidad de asistencia a MAPO?

Fuente: Elaboración propia a partir de la propuesta de Investigación de la evaluación aprobada por la CNO.


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1.6 Contenido del documento Este Informe Final de Resultados Cualitativos, Cuantitativos y de Costos 2009-2010 sintetiza los principales hallazgos de la evaluación. En primera instancia, se presentan aspectos metodológicos. Posteriormente, se detallan las principales características del MAPO y se estudian los cambios en su diseño, implementación y operación en 2009 y 2010, comparándolo con el Modelo Tradicional de Atención. A fin de valorar la pertinencia, eficacia y eficiencia del MAPO, se da seguimiento a los principales resultados de la operación, a los indicadores y a la percepción de los beneficiarios y operadores con respecto a la calidad de los servicios. Después se estudian los costos económicos asociados con el MAPO, con lo que se busca analizar la viabilidad del modelo. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones, y se cierra el informe con un análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

Para aquellos lectores interesados únicamente en tener una vista panorámica de los principales hallazgos de la evaluación se sugiere leer el Resumen Ejecutivo y el FODA o bien la información contenida en los recuadros a lo largo del documento.

Agradecimientos

Los evaluadores agradecemos a las titulares del Programa, al personal de la Coordinación Nacional de Oportunidades en oficinas centrales y estatales, de los municipios y de los sectores educación y salud, su tiempo y apoyo para obtener la información necesaria para realizar esta evaluación.

También agradecemos a la Dirección de Enlace para la Evaluación Externa de la CNO, particularmente a Raúl Pérez Argumedo, su trabajo en la coordinación de este proceso de evaluación.


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2. Aspectos metodológicos La evaluación se centra en el diseño, gestión, procesos operativos y costos asociados a la implementación del MAPO, comparándolo con el Modelo Tradicional de Atención. En ese marco, se ha generado información ad hoc mediante técnicas cuantitativas y cualitativas, además de utilizar información de gabinete generada por el Programa. Lo anterior, aunado al hecho de que se analizan los ejercicios 2009 y 2010, permite tener una visión integral del MAPO y su dinámica de implementación. Con base en esta información, se obtienen un conjunto de conclusiones y recomendaciones que se espera que por su sentido práctico y oportunidad resulten útiles para el diseño y la operación del Programa. A continuación se describen los principales aspectos metodológicos de cada una de las fuentes. 2.1 Información cuantitativa En materia de análisis cuantitativo, se diseñaron y utilizaron principalmente dos fuentes de información: 1) un módulo de preguntas incluido en la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) 2009 y Encuesta de las características Sociodemográficas de los Hogares Urbanos (Encasdu) 2010 y, 2) un cuestionario en línea a funcionarios y operadores del Programa en varias entidades federativas en 2009 y 2010 (Cuestionario a Funcionarios y Operadores). Con estas fuentes, se inició en 2009 el establecimiento de la línea de base para la evaluación del MAPO y se procedió a un segundo levantamiento en 2010. 2.1.1 Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Las actividades del equipo de evaluación relacionadas con la Encelurb 2009 y la Encasdu 2010 incluyeron el diseño de cuestionarios, definición de la muestra, participación en el pilotaje del cuestionario, desarrollo de lineamientos generales, capacitación de encuestadores, supervisión del proceso de integración de bases de datos y procesamiento de la información. Temas de análisis Los temas de estudio incluidos en la encuesta se agrupan en los siguientes sub-módulos: 1. Recepción de los apoyos; 2. Conocimiento del Programa; 3. Orientación y seguimiento; 4. Trámites; 5. Asistencia a las MAPO. Muestra 2009 y 2010 Debido a que el análisis se centró tanto en el MAPO como en el MT, para cumplir los objetivos de la investigación, los cuestionarios para la Evaluación del MAPO de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010 se aplicaron a tres tipos de hogares beneficiarios del Programa: 1) hogares incorporados en 2009 al Programa con el nuevo modelo de atención en zonas urbanas (Nuevos), 2) hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención (Tradicionales) y que continúan con dicho modelo y 3) hogares que fueron incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención y que en 2009


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migraron al nuevo modelo (Transitados). En el levantamiento 2010, se volvió a los hogares entrevistados en 2009. Los detalles técnicos del diseño de la muestra y del levantamiento se presentan en la sección A1.1 del Anexo 1. Resultado de los levantamientos 2009 y 2010 El diseño muestral original contemplaba una muestra de tamaño 4,780 titulares para los tres tipos de hogar (Tradicional, Nuevo y Transitado) y se preveía una reducción en el número de cuestionarios efectivamente respondidos, ya fuera por la no ubicación de las familias, la negativa a responder la encuesta o que la persona entrevistada no fuera la titular del Programa Oportunidades. El interés de estudiar los tres tipos de hogar fue conocer la opinión de titulares atendidas en los distintos modelos y la de aquellas que han recibido atención mediante ambos modelos, a fin de explicar los hallazgos. Como resultado del levantamiento en 2009, se obtuvieron un total de 3,808 respuestas de titulares al módulo. De estos cuestionarios, 3,232 fueron efectivamente respondidos por titulares, sin que esta reducción en el número con respecto al tamaño de muestra original ponga en peligro su aleatoriedad. En el caso de la muestra de la Encasdu 2010, la muestra original se conformó con las 3,232 titulares de Oportunidades que respondieron al módulo correspondiente a la evaluación del MAPO de la Encelurb 2009. Así, se obtuvo una muestra panel que permitió comparar la situación de las mismas titulares en dos años, 2009 y 2010. De esta forma se obtuvieron un total de 2,596 respuestas de titulares al módulo. Los resultados del levantamiento de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010 por submuestra se resumen en la sección A1.1 del Anexo 1. En el mismo anexo se detalla el análisis del impacto de la reducción de la muestra sobre la precisión y significancia de las inferencias realizadas; también se incluye una descripción de la mecánica de análisis de la información. A lo largo de este informe, al hacer referencia a resultados de las encuestas antes mencionadas, se precisa en la fuente el número de cuadro de salida resultado del procesamiento de la información. Las bases de datos y resultados del procesamiento de la información están disponibles para consulta en el Anexo 4 que se entrega en versión electrónica. 2.1.2 Cuestionario a Funcionarios y Operadores de Oportunidades en las entidades federativas Con la finalidad de obtener información sobre la opinión y experiencia de funcionarios y operadores de Oportunidades en las entidades federativas en que está operando el MAPO, se levantó información mediante una encuesta aplicada por vía electrónica. El equipo evaluador diseñó en 2009 el Cuestionario a Funcionarios y Operadores de Oportunidades en las entidades federativas. Se desarrolló un conjunto de preguntas específicas para las funciones y tareas que desarrolla cada tipo de actor en relación con el MAPO y el Modelo Tradicional. En las delegaciones estatales el Cuestionario se aplicó al Coordinador de la Delegación Estatal, al Jefe de Atención Operativa, al Jefe de Padrón, al Jefe de Administración, al Jefe de Atención Ciudadana, al Responsable de Capacitación y al Supervisor. En los Centros de Atención y Registro (CAR) fueron encuestados el Jefe de CAR, el Responsable de Operación, el Responsable de Captura,


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los Capturistas, los Promotores Sociales, los Responsables de Capacitación Comunitaria y los Responsables de Atención. En 2010 se realizó un segundo levantamiento, realizando modificaciones marginales al cuestionario e incorporando a la muestra una nueva entidad federativa, como se verá más adelante. Temas Los grandes temas incluidos en el cuestionario son: 1. Diseño y planeación; 2. Puesta en marcha del MAPO; 3. Comparativo entre Modelo Tradicional y MAPO; 4. Operación y recursos; 5. Institucionalización y resultados; 6. Costos. Muestra La muestra, tanto en 2009 como en 2010, consideró a las siguientes entidades federativas: Baja California, Coahuila, Chihuahua, Estado de México, Puebla y Tamaulipas, las cuales fueron seleccionadas en 2009 por ser aquellas en las que estaba en operación el MAPO al momento del levantamiento de información. Para 2010, además de los seis estados de la muestra original, se incorporó Yucatán. A nivel de Centros de Atención y Registro, la muestra 2009 y 2010 estuvo conformada por la totalidad del personal de los siguientes ocho CAR: 202, 503, 801, 805, 1503, 2105, 2801 y 2802. Además en 2010 se añadió a la muestra original el CAR de Mérida, Yucatán. Se incluyeron a CAR que operan tanto en modelo tradicional como en MAPO, con fines de comparación. El detalle de la conformación de la muestra se presenta en la sección A1.2 del Anexo 1. Resultado de los levantamientos 2009 y 2010 Como resultado del levantamiento se obtuvieron 137 encuestas en 2009 y 200 en 2010. La distribución por estado y por tipo de actor se presenta en los cuadros 74 y 77 del Anexo 1. Esto representa para 2009 una cobertura global del 73.3% del total de actores previstos en el estudio. Como se observa en el Anexo, la mayor parte de los casos de no respuesta se presentó en los estados de Chihuahua y Tamaulipas, concentrándose en el personal operativo a nivel de CAR. En 2010, el 23.5% de los cuestionarios respondidos provino de Yucatán, siendo el estado con el mayor número de respuestas.10 2.1.3 Bases de datos del Programa Se analizaron las bases de datos originadas en el marco de la operación del Programa tales como la Matriz de Indicadores de Oportunidades y los indicadores bimestrales de seguimiento, evaluación, gestión y resultados. Se seleccionó una muestra de indicadores considerados como relevantes para reflejar los resultados del cambio de modelo de atención. Se trabajó con la información disponible, tanto en la página web del Programa,

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Los archivos electrónicos que contienen los cuadros de salida están disponibles para consulta.


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como con datos brindados por la CNO. Adicionalmente, se analizó la información relativa a presupuesto y estadísticas del Programa11. El empleo de estos datos resultó en una base firme para cotejar las conclusiones obtenidas a través de los demás instrumentos de colecta de información previstos en el estudio. 2.2 Información cualitativa 2.2.1 Estudio cualitativo La propuesta metodológica del estudio cualitativo incluyó la realización de entrevistas semi-estructuradas individuales al personal de la CNO involucrado directamente en el diseño y operación del MAPO12. Asimismo, se diseñó una muestra de entidades federativas en las que se entrevistó, con la misma metodología, al personal de las delegaciones estatales del Programa, de los CAR, de los gobiernos municipales y de los sectores educación y salud a nivel local. Al personal de campo de los CAR se le entrevistó en grupos focales. Bajo la misma modalidad se incluyó también un conjunto de entrevistas con titulares y vocales del Programa. Se realizó un primer levantamiento en 2009 y un seguimiento en 2010. Adicionalmente, se realizó observación directa para conocer el desarrollo de Mesas de Entrega de Apoyos (MAP), Mesas de Atención a Comités (MAC) y Mesas de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO). Temas En el caso del estudio cualitativo, se diseñaron cuestionarios específicos con base en los cuales se condujeron las entrevistas. Los temas por ámbito y por tipo de actor entrevistado se detallan en la sección A1.3 del Anexo 1. Al respecto, es importante destacar que con fines de comparación se obtuvo información tanto del Modelo Tradicional como del MAPO. Muestra Al momento de la realización del trabajo de campo 2009, el MAPO se encontraba en operación en seis entidades federativas. Sin embargo, el nivel de avance en los procesos era desigual, por lo que con fines de evaluación se solicitó al equipo evaluador desplazarse a los estados de México y Puebla, donde el avance en la implementación del MAPO era mayor. A partir de ello, con el objeto de hacer un análisis comparativo de los diferentes Modelos de Atención, en la muestra se incluyeron tanto municipios que operan con el Modelo Tradicional, como con el Nuevo Modelo. Así, la muestra quedó conformada por:

En el estado de México: Ecatepec y Tlalnepantla

En el estado de Puebla: Puebla y San Pedro Cholula La inclusión de las ciudades de Ecatepec y Tlalnepantla obedece a que comparten varias características en común: una alta densidad de población, características de la población

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Matrices de Indicadores de Resultados de Oportunidades 2009 y 2010, datos por localidades proporcionados por la CNO y datos del SIIO. 12

El listado de actores entrevistados se presenta en la sección A1.3 del Anexo 1.


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beneficiaria, recursos con que cuenta Oportunidades, pertenencia a una misma zona metropolitana, además cada una representa un modelo de atención (en Ecatepec, MAPO y en Tlalnepantla, MT), lo que hace posible el análisis comparativo de ambos modelos. En los casos de Puebla y San Pedro Cholula, su inclusión en la muestra se debe al hecho de que a través de un mismo CAR se da atención tanto a beneficiarias incorporadas en MAPO, como a las que migraron del Modelo Tradicional al MAPO. Posteriormente, en 2010, dado el avance en la implementación del MAPO, se definió una muestra de estados en la que 1) se regresó a los dos estados y municipios de la muestra 2009 y, 2) se incluyeron los estados de Nuevo León, con los CAR que atienden a los municipios de General Escobedo y Montemorelos, y de Yucatán, con los CAR que atienden a los municipios de Mérida y Tekax (CAR en Ticúl). La muestra de actores a entrevistar en las entidades federativas está conformada por funcionarios y operadores del Programa en el estado, por personal de los sectores educación y salud a nivel local y por personal del gobierno municipal. Adicionalmente se incluye a titulares y vocales de Oportunidades de nueva incorporación en modelo MAPO; de transición del modelo tradicional al nuevo modelo MAPO; y, que continúan en el modelo tradicional (MT). En el cuadro 80 del Anexo 1 se presenta el detalle de la muestra total de actores por tipo y método de entrevista aplicada en cada caso13. Resultado de los levantamientos 2009 y 2010 El número de actores entrevistados y entrevistas realizadas por tipo de actor se presenta en los cuadros 81 a 85 del Anexo 1.Es importante destacar que con respecto a las entrevistas programadas en la estrategia de campo, se logró el 93% en 2009 y el 100% en 2010. Se presentaron dificultades únicamente para localizar al personal municipal y de educación en Ecatepec en 2009 y para la observación de mesas de atención en 2010. En el mismo anexo se incluyen precisiones sobre el levantamiento por estado y por tipo de actor. Para la realización de grupos focales con titulares y vocales del Programa, se solicitó la participación de personas que estuvieran presentes en las Mesas de Entrega de Apoyos y en las MAPO, a las que el equipo evaluador asistió como observador.14 Al contar con información de 2009 y 2010, fue posible observar la dinámica de la operación y la evolución de la percepción de los distintos actores. La comparación entre modelos de atención y entre los dos años 2009 y 2010 permitió al equipo evaluador obtener conocimientos más precisos sobre los principales procesos que se estaban llevando a cabo para la implementación del MAPO y los resultados obtenidos. Esto a la vez, enriqueció el análisis y permitió contextualizar de mejor manera los resultados ofrecidos por los instrumentos cuantitativos descritos en la sección anterior.

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Para la definición de la muestra de actores a entrevistar se respondió en primera instancia a las siguientes preguntas: 1. ¿Quiénes cuentan con información útil y relevante sobre los temas de análisis de la evaluación? 2. De ellos, ¿Quiénes son accesibles (por sus funciones o papel en el Programa)? 3. ¿Quiénes podrían estar dispuestos a brindar información? 4. ¿Qué actores están en posibilidad de comunicar la información con precisión? En función de las respuestas a estas preguntas, se conformó la muestra de actores entrevistados a nivel de la Coordinación Nacional de Oportunidades y la estrategia de levantamiento de información en las entidades federativas que se detallan en la tercera sección del Anexo 1. 14

Las características de las beneficiarias y vocales incluidas en la muestra se incluyen en la tercera sección del Anexo 1.


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2.2.2 Análisis documental

La segunda fuente de información a nivel cualitativo fue información oficial y la documentación provista por el Programa. Entre ellas destacan:

Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2009 y 2010

Lineamientos del Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas

Términos de Referencia de la Evaluación Externa 2009-2010 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Presentaciones y documentos relativos a la implementación del MAPO provistos por el Programa

Información presupuestal relativa a costos provista por el Programa 2009 y 2010 2.3 Alcances de la información Es importante alertar sobre los alcances de la información cualitativa empleada en el desarrollo de la presente evaluación. La información recabada a través de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010, la información derivada del Cuestionario a Funcionarios y Operadores, y la información generada mediante trabajo de campo, reflejan la opinión y las percepciones de los actores entrevistados en relación con el Programa. Este tipo de información permite valorar la atención brindada por el Programa y analizar sus procesos operativos, tomando como base la experiencia de los principales usuarios y su contexto. Sin embargo, en muchos casos es necesario interpretar y contrastar las respuestas de los actores entrevistados, para relativizar e incluso eliminar observaciones o respuestas inconsistentes. Por su parte, la información derivada del análisis de los indicadores ISO del Programa y otras bases de datos operativas, parte de datos recabados mediante los distintos procesos del Programa, lo cuales cuentan con un sustento documental y presupuestal validado por la CNO. 2.4 El concepto de calidad de la atención

Entre los objetivos de la evaluación se planteó valorar la calidad de los servicios brindados por la CNO y su estructura en las entidades federativas a la población beneficiaria, mediante los distintos modelos de atención. Para ello, el análisis se centró en las siguientes cinco dimensiones de la calidad de la atención:

1. Oportunidad- tiempo en que se brindan la información, atención y respuesta a trámites con respecto a la oferta del Programa y en relación con las necesidades de las titulares.

2. Suficiencia- disponibilidad y frecuencia de momentos, puntos de contacto y contenidos que basten para atender a toda la población beneficiaria.

3. Accesibilidad- cercanía física, lenguaje adecuado, facilidad para realizar trámites, posibilidad de obtener información y poner quejas.

4. Eficacia- medida en que se logran los objetivos de los distintos servicios prestados a la población: orientación, atención y seguimiento.

5. Eficiencia- entendida como la forma “mejor” de utilizar los recursos para un objetivo dado, considerando dimensiones de oportunidad y eficacia.


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En los casos en que el Programa definió estándares de calidad15, se contrastaron éstos con la realidad operativa. Sin embargo, en 2010, en términos generales, aún no se contaba con este tipo de definiciones para el MAPO, por lo que la valoración partió del resultado del levantamiento y se contrastó con una imagen objetivo deseable o pertinente desde el punto de vista del evaluador. Dicho punto de vista está fundamentado en los resultados de las entrevistas y el análisis de la información provista por los operadores de Oportunidades. En los casos en que fue posible cuantificar la información, se generaron indicadores relacionados con la calidad de los servicios, con lo que se buscó constituir líneas de base para medir y comparar la evolución de la operación en el tiempo. En los demás casos, se realizó una valoración cualitativa con los mismos fines.

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Como se verá más adelante, únicamente se contó con estándares o criterios establecidos por la CNO para las características de los locales en que deben realizarse las sesiones MAPO.


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3. El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades En este capítulo, se describe el Modelo de Atención Personalizada Oportunidades, iniciando con la presentación de los antecedentes que le dan origen, en el marco del Nuevo Modelo de Atención en Zonas Urbanas y en los servicios que brinda a la población beneficiaria la Coordinación Nacional del Programa. Posteriormente, se realiza una breve presentación del Modelo Tradicional de Atención (MT) que es su antecedente inmediato y, finalmente, se muestran las principales características y procesos del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades. 3.1 Antecedentes

En su origen, el Programa, que empezó a operar en 1997 con el nombre de Progresa, fue diseñado y concebido para atender las necesidades de educación, salud y alimentación de población en situación de pobreza en el medio rural. En 2001, fue ampliado a las zonas semi-urbanas, y en 2004 a las zonas urbanas, aplicando el mismo esquema de atención de las zonas rurales. A lo largo del tiempo, al paquete básico de apoyos se le se han ido integrando apoyos adicionales como el energético, el alimentario “Vivir Mejor” y “Jóvenes con Oportunidades”, entre otros. Con el objetivo de incrementar sus impactos, el Programa ha evolucionado tanto en los tipos de apoyos, como en su cobertura. Paralelamente, Oportunidades ha enfrentado el reto de incrementar la calidad de los servicios que brinda a las más de 5 millones de familias beneficiarias en materia de salud, educación y, finalmente de incorporación y atención a los beneficiarios. Estas dos últimas actividades están a cargo de la Coordinación Nacional de Oportunidades y el objeto de estudio de la presente evaluación es precisamente el quehacer de dicha Coordinación en el marco del Modelo Alternativo de Gestión y Atención en Zonas Urbanas. 3.2 El Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas (Modelo Urbano) En 2009, después de ocho años de experiencia del Programa en zonas semi urbanas y cinco años en localidades urbanas, una creciente expansión de la atención en las mismas, se hizo evidente la necesidad de realizar ajustes mayores en el Modelo de Atención para responder a los retos específicos que se presentaban. Así, se empezó a generar el nuevo modelo de atención en zonas urbanas que se describe a continuación. Las evaluaciones de impacto de corto plazo de Oportunidades en zonas urbanas han encontrado resultados de indicadores menores a lo esperado en salud, nutrición y educación. Por ello, para maximizar los efectos del Programa en la población estructuralmente pobre en áreas urbanas, se diseñó el Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas (Modelo Urbano). Con este Modelo, se busca implementar y evaluar diferentes estrategias e identificar cuáles tienen mayor efectividad para responder a la problemática específica de las familias beneficiarias urbanas y mejorar el funcionamiento e impacto del Programa. Las estrategias del Modelo son las siguientes16:

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Términos de Referencia 2009/2010 del Piloto Urbano.


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1. Nuevo Modelo de Focalización Multidimensional de Hogares; 2. Modelo Alternativo de Salud (MAS); 3. Esquemas diferenciados de los apoyos del componente educativo; 4. Entrega de apoyos a través de tarjeta de débito; 5. Nuevo Modelo de Orientación, Seguimiento y Atención Personalizada a las

titulares beneficiarias; y 6. Reorientación del esquema de corresponsabilidades de las familias

beneficiarias urbanas. A continuación, se describe a detalle cada una de las estrategias. 3.2.1 Nuevo modelo de focalización multidimensional de hogares17 Oportunidades diseñó un nuevo método de focalización que busca hacer uso de la información más reciente para caracterizar la pobreza urbana en México. El modelo de focalización propuesto cambia de un enfoque de la pobreza basado en el ingreso a una perspectiva multidimensional. En este sentido, un hogar pobre se define como aquel que tiene carencias en alguno de los siguientes indicadores: acceso a la salud, rezago escolar y acceso a la alimentación. Asimismo, el modelo considera algunos factores de riesgo que podrían llevar al hogar a experimentar carencias en el futuro, como es la existencia de niños que estudian y trabajan a la vez y aspectos del contexto local, entre otros. 3.2.2 Modelo Alternativo de Salud (MAS) El Modelo Alternativo de Salud tiene como objetivo contribuir al mejoramiento de las condiciones de salud de la población urbana en pobreza extrema a través del componente de salud y nutrición del Programa. El MAS se basa en las siguientes estrategias:

Acceso a las intervenciones del Catálogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES), que se traduce en una afiliación paulatina de la población beneficiaria al Seguro Popular.

Talleres para el Autocuidado de la Salud con una periodicidad bimestral. Determinación del Plan de Atención a la Salud Familiar con base en las Cartillas

Nacionales de Salud (atención preventiva a la salud). Promoción de una mejor nutrición, en donde la estrategia de suplementación

nutricional está alineada al piloto de la EsIAN18. El MAS ofrece horarios de atención convencionales en las unidades de salud y, en lo posible, busca fortalecer la capacidad de atención de éstas, asegurando que el Núcleo de Salud esté conformado por un médico, dos enfermeras y una trabajadora social. En lo referente al cumplimiento de las corresponsabilidades, se prevé el nombramiento de un “representante familiar” mayor de 18 años, integrante del hogar beneficiario, distinto a la titular beneficiaria, quien podrá participar en la sesión bimestral de los Talleres para el Autocuidado de la Salud, así como asegurar que su hogar cumpla con el “Plan de Atención Familiar”. Dicho Plan considerará las acciones de salud que cada integrante de

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Lineamientos Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas.

Documento aprobado por el Comité Técnico de la Coordinación Nacional, en la Séptima Sesión Extraordinaria llevada a cabo del 30 de enero del 2009 pág. 4. 18

Estrategia Integral de Atención a la Nutrición de la población beneficiaria del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.


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la familia deberá realizar semestralmente y será determinado con base en la Cartilla Nacional de Salud. A diferencia del anterior Modelo, el incumplimiento de las corresponsabilidades en salud ya no provocará la baja por tiempo indefinido del hogar, sino que le serán suspendidos los apoyos monetarios (Alimentario, Alimentario Vivir Mejor, Energético y Compensatorio) del bimestre en que hubiera algún incumplimiento. Sin embargo, la totalidad de los apoyos de la familia (incluyendo los educativos) se suspenderán cuando en cuatro meses continuos o seis discontinuos en el curso de los 12 últimos meses, el hogar no cumpla con su corresponsabilidad con salud, ello con el propósito de desincentivar que los hogares opten por sólo recibir las becas educativas del Programa. 3.2.3 Esquema diferenciado de los apoyos del componente educativo El Programa, en el ámbito educativo, orienta sus acciones a apoyar la inscripción, permanencia y asistencia regular a la escuela de los hijos de las familias beneficiarias, otorgando becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares. Al respecto, las conclusiones de un estudio de micro simulación realizado bajo la coordinación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)19 mostraron que el Programa es efectivo para inducir asistencia escolar, que el rol de la corresponsabilidad es clave y que con un mismo presupuesto sería posible mejorar la asistencia poniendo énfasis en las transferencias en los niveles de secundaria y media superior. Con base en estos antecedentes, en el marco del Modelo Urbano, se diseñaron tres esquemas diferenciados de apoyos y montos (1, 2 y grupo de control) para el componente educativo del Programa, que se describen en el siguiente cuadro. La comparación entre estos grupos permitirá identificar la modalidad que genera los mayores impactos en las variables relevantes para el Programa.

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Attanasio Orazio, Costas Meghir, Ana Santiago y Andrew Shephard, Improving The Education Component Of Conditional Cash Transfers In Urban Settings IDB, Education Divivion, Working Paper número 1. Octubre 2008.


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Cuadro 3. Esquemas de atención en el componente educativo del Modelo Urbano (1/2)

INTERVENCIONES

1 2 Grupo de Control

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- Eliminación becas primaria - Se otorgan becas de secundaria y media superior - Se mantiene diferencia de montos por género - Aumento de becas en secundaria y EMS - Entrega directa a la titular

- Eliminación becas primaria - Se otorgan becas de secundaria y media superior - Se mantiene diferencia de montos por género - Aumento de becas en secundaria y EMS - Incentivo por aprovechamiento escolar - Entrega de las becas a la titular - Entrega del incentivo directamente al becario

- Se otorgan becas de primaria, secundaria y media superior - Se asignan los montos de becas vigentes - Se mantienen los montos de becas diferenciados para hombres y mujeres en secundaria y media superior - Entrega directa a la titular

Ap

oyo

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- Se otorga a familias que sólo tengan niños menores de 12 años, para ayudar en los gastos que deriven de su atención. - Se suspende a partir de que algún integrante reciba becas de secundaria por parte del Programa

- Se otorga a familias que sólo tengan niños menores de 12 años, para ayudar en los gastos que deriven de su atención. - Se suspende a partir de que algún integrante reciba becas por parte del Programa

No aplica

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No aplica No aplica Montos vigentes de acuerdo con las Reglas de Operación

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- Incremento del 25% en el monto de becas para hombres y mujeres, con respecto a los montos vigentes para hombres - Al monto de mujeres se le adicionará la diferencia absoluta entre los montos vigentes de hombres y mujeres


Montos vigentes de acuerdo con las Reglas de Operación

Fuente: Términos de Referencia de la Evaluación 2009/2010, pág. 34.


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Cuadro 4. Esquemas de atención en el componente educativo del Modelo Urbano (2/2)

INTERVENCIONES

1 2 Grupo de Control

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(EM

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- Incremento del 25% en el monto de becas para hombres y mujeres, con respecto a los montos vigentes para hombres - Al monto de mujeres se le adicionará la diferencia absoluta entre los montos vigentes de hombres y mujeres - Incentivo de aprovechamiento escolar con promedio mínimo de 8.0


Jó

ven

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Incremento del 40% en el monto que recibe el joven al comprobar la conclusión del nivel de EMS antes de los 22 años de edad

Incremento del 40% en el monto que recibe el joven al comprobar la conclusión del nivel de EMS antes de los 22 años de edad


Fuente: Términos de Referencia de la Evaluación 2009/2010, pág. 34.

3.2.4 Esquema de entrega de apoyos a través de tarjeta de débito Para mejorar la eficiencia en la entrega de apoyos monetarios a las familias urbanas, la entrega se realiza a través del depósito en una cuenta de ahorro con tarjeta de débito, lo que a su vez se pretende que represente el inicio de un proceso de vinculación de la población beneficiaria con el sector financiero formal. Se contempla la posibilidad de aplicar esta modificación a toda la población beneficiaria urbana adscrita al nuevo modelo de atención.

3.2.5 Modelo de Orientación, Seguimiento y Atención Personalizada a las Titulares Beneficiarias (MAPO)

La entrega de los apoyos monetarios mediante tarjeta de débito como parte del Modelo Urbano implica la desaparición de las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP), principal espacio en el que la Coordinación Nacional del Programa tenía la posibilidad de establecer contacto bimestral con todas las titulares de las familias beneficiarias para brindarles información, atender sus dudas y realizar sus trámites. Como consecuencia, surgió la necesidad de establecer nuevos puntos de contacto e interacción con las titulares. Adicionalmente, el Programa se plantea el objetivo de mejorar la calidad de la atención y hacer extensivos a la totalidad de las titulares los beneficios de las estrategias de información y desarrollo humano probadas en las Mesas de Atención a Comités dirigidas a vocales. Lo anterior da lugar al Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO), que consiste en brindar atención personalizada a


49

49

las familias beneficiarias a través de mesas, también llamadas MAPO (Mesas de Atención Personalizada Oportunidades), en las que:

1. Se orienta a las titulares, difundiendo temas de interés de Oportunidades, 2. Se atienden trámites, quejas y denuncias, y 3. Se da seguimiento de actividades comunitarias que apoyen al cumplimiento de

los objetivos del Programa.

La presente evaluación se centra en el estudio del MAPO, por lo que en la sección 3.4 se describe su diseño y funcionamiento a mayor profundidad.

3.2.6 Reorientación del esquema de corresponsabilidades de las familias beneficiarias en zonas urbanas. El nuevo modelo mantiene la lógica de brindar servicios y apoyos a la población a cambio del cumplimiento de un conjunto de obligaciones y corresponsabilidades20. Dentro de las propuestas más relevantes de este modelo, está la de condicionar la permanencia de los hogares beneficiarios a la asistencia a las sesiones de orientación del MAPO. En el diseño original del nuevo modelo, se elimina la suspensión del Programa por inasistencia a los servicios de salud y se incorpora la asistencia a las MAPO. Así, se prevé que a los hogares que falten dos bimestres consecutivos a sus sesiones del MAPO, le serán suspendidos los apoyos del Programa por tiempo indefinido. 3.3 La atención que brinda la Coordinación Nacional de Oportunidades La evaluación que nos ocupa se centra en el quinto pilar del Modelo Urbano antes descrito, es decir, en el MAPO. Sin embargo, es importante destacar que dado que su concepción se debe principalmente a los cambios en la modalidad de entrega de apoyos (punto 4 del Modelo Urbano) y tiene impactos en el esquema de corresponsabilidades (punto 6 del mismo Modelo), en la evaluación se incluye también el análisis de dichos temas, únicamente desde el punto de vista de los cambios que implican en la dinámica operativa de la CNO21. Para entender la lógica del MAPO y sus antecedentes inmediatos, es necesario conocer las principales características de la estructura operativa que Oportunidades desarrolló previamente para atender a la población. 3.3.1 El Modelo de Operación por Zonas El Modelo de Operación por Zonas (MOZ), nació en 2005 y constituye un esquema operativo que dotó a la CNO de puntos activos de contacto con la población al interior de los estados para acercar y mejorar la atención y servicios del Programa a la población beneficiaria. Este modelo se concentra en el mejoramiento de la calidad de la atención de las solicitudes de los beneficiarios, en la corrección de errores y actualización del padrón y en fortalecer acciones de organización y participación comunitaria. Anteriormente el Programa se había avocado a la incorporación de nuevas familias y su operación se

20

El detalle las obligaciones y corresponsabilidades de las titulares en el Nuevo Modelo se incluye en el Anexo 2. 21

Por ejemplo, la Bancarización es objeto de análisis de otros estudios en curso relativos con ahorro y cultura financiera.


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50

concentraba en las capitales de los estados, lo que generó situaciones que hicieron necesario un cambio de estrategia: “Se coincide en que antes del MOZ se tenía una deficiente atención y calidad de los servicios, débil presencia en el ámbito local, simulación de corresponsabilidades, indicios de manipulación del Programa, falta de identificación y sentido de pertenencia de las titulares y, en general, disminución de los impactos”.22 Para instrumentar el MOZ, la CNO dispuso de 32 Delegaciones Estatales y 130 Centros de Atención y Registro (CAR) en cada una de las zonas de atención correspondientes por lo general con las jurisdicciones sanitarias de la Secretaría de Salud. Los CAR son puntos de control operativo, con personal propio, instalaciones y recursos de procesamiento de información. La estructura del CAR tipo consta de: Jefe de CAR, Responsable de Operación, Promotores Sociales, Responsables de Capacitación Comunitaria, Responsables de Atención, Responsable de Captura y Capturistas; en 2010 se incorporó una figura adicional que es la de Auxiliar de Atención Ciudadana y que tiene como función principal la de atender a la población en lo relativo a la Contraloría Social. 3.3.2 El Modelo Tradicional de Atención En el Modelo Tradicional de Atención (MT) que actualmente opera en zonas rurales y en algunas zonas urbanas, bimestralmente se instalan Mesas de Entrega de Apoyos (MAP) y Mesas de Atención a Comités (MAC). Los operativos para la realización de dichas mesas son coordinados por los CAR, de acuerdo con los lineamientos y metas provistos por la CNO y puestos en marcha desde las Delegaciones Estatales de Oportunidades (DEO). En torno a los CAR, en el Modelo Tradicional de Atención se han instalado más de 10 mil mesas de atención ubicadas estratégicamente. La siguiente figura muestra la forma en que se zonifican las acciones en el MT. Las sedes corresponden a MAP y a MAC.

22

Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008. Tomo IV, página 18.


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Figura 1. Mesas de Atención en el Modelo Tradicional

CEO= Coordinación Estatal de Oportunidades; ZA= Zona de Atención; Sede= Mesa de Entrega de Apoyos o

Mesa de Atención a Comités. Fuente: Imagen provista por la CNO.

Las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP) Las Mesas de Entrega de Apoyos constituyen los puntos de entrega de recursos en efectivo y de recibos de entrega de los mismos a las titulares. El Promotor Social (PS) es la figura operativa de la CNO responsable de la instalación de dichas mesas y la empresa liquidadora es la responsable de la entrega de efectivo y los recibos. De forma bimestral, las titulares son convocadas a una sede MAP para realizar el retiro de sus apoyos, recibir información y documentación y para realizar los trámites necesarios para mantenerse en el padrón de beneficiarios activos. Por cuestiones de seguridad, la fecha exacta de las MAP se informa a las titulares pocos días antes de la instalación de cada mesa. Las Mesas de Atención a Comités (MAC) Las Mesas de Atención a Comités son sesiones informativas conducidas por los Responsables de Capacitación Comunitaria (Recco) y dirigidas a las vocales de los Comités de Promoción Comunitaria (CPC). En dichas mesas las vocales, elegidas por grupos de titulares, reciben información y capacitación en temas relevantes para el Programa (información sobre trámites, corresponsabilidades, entre otros) para que ellas a su vez la transmitan a los grupos de titulares a su cargo. Así, en el Modelo tradicional con las MAC: 1) opera un modelo de transmisión de información en cascada apoyado en las propias vocales y 2) a través de los CPC (y sus vocales) se busca la generación y fortalecimiento de una Red Social de Oportunidades, que apoye los objetivos del Programa.


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La estrategia de Fortalecimiento de la Red Social El capital social es concebido como un bien público que debe generarse y promoverse a través de políticas gubernamentales y la formación de redes sociales como una herramienta de fomento de dicho bien público. Por ello, la CNO ha buscado abrir espacios para la creación de vínculos en las comunidades que faciliten la mejora de sus condiciones de vida, fomentando la creación de una Red Social propia del Programa. La Red Social de Oportunidades comenzó a formarse con las asambleas comunitarias en el medio rural en las que se elegían promotoras entre las propias beneficiarias, para dar seguimiento a las acciones, transmitir información relevante, orientar a las titulares y servir de enlace con el personal de los Sectores Salud y Educación. En 2002 se establecieron los Comités de Promoción Comunitaria (CPC), integrados por al menos dos vocales, una para educación y otra para salud, que seguían siendo elegidas en asambleas comunitarias. Si el tamaño de población así lo ameritaba, se elegía adicionalmente una vocal de vigilancia. En el segundo semestre de 2005, año de la instrumentación del Modelo de Operación por Zonas (MOZ), se creó la figura de vocal de nutrición. Así, los CPC se nombran por localidad o colonia y se conforman por vocales de salud, educación, nutrición y vigilancia, como se muestra en la figura siguiente.

Figura 2. Conformación de Comités de Promoción Comunitaria en el Modelo Tradicional

Fuente: Información brindada por el Programa en la Presentación_MAPO_CPC_2009

En 2006, con la intención de fortalecer la Red Social creada anteriormente y de consolidarla como instrumento de apoyo efectivo de beneficiarios y autoridades del Programa, se creó el proyecto de Encuentros Comunitarios de Oportunidades (ECO), como la cuarta fase en el desarrollo del MOZ. El proyecto se instrumentó inicialmente en seis entidades (Colima, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) y las estrategias diseñadas en este marco quedaron registradas como atención continua a los CPC, orientación y seguimiento a titulares beneficiarias, corresponsales (que fueron jóvenes beneficiarios que apoyaban el trabajo que realizaban los CPC) y vinculación con los sectores. Para el año 2007, al proyecto antes mencionado se le denominó “Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social” (Freso) y se implementó en 24 estados de la República (Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato,

El CPC se conforma:

1 de vocal de Vigilancia

2 de vocales de Educación2 de vocales Salud2 de vocales Nutrición

N

V

N

S

S

E

E

7 VOCALES


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Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas). En 2008 se extendió su aplicación a todo el país. Para ello, como se comentó líneas arriba, se instrumentó una estrategia de atención permanente a los CPC a través de la instrumentación de Mesas de Atención a Comités (MAC). Estas mesas constituyeron el espacio de atención dirigido a las vocales, en el que se les capacitó y brindó información y orientación para llevar a cabo sus actividades dentro del Programa. 3.4 El Modelo de Atención Personalizada Oportunidades23 La concepción y posterior instrumentación del MAPO surgen principalmente de la necesidad de mantener e incluso mejorar los momentos y puntos de contacto cercano con la población ante la bancarización y supresión de las MAP, medidas que se derivan del Nuevo Modelo de Atención en Zonas Urbanas. En términos de la innovación operativa, el MAPO constituye un paso más en la evolución constante de la CNO hacia la consecución de mejor calidad en la atención y resolución de trámites, información y seguimiento a las titulares. Además, la certeza de que la información y actividades de desarrollo humano que se brindaban a las vocales fueron de gran utilidad, pero que no siempre el mecanismo de transmisión a las titulares funcionó óptimamente, hizo atractiva la idea de capacitar directamente a todas las titulares y no sólo a las vocales. En conjunto, estos dos factores explican la concepción del MAPO. 3.4.1 Objetivos del MAPO El objetivo general planteado originalmente para el MAPO es brindar atención personalizada a las titulares del Programa, mediante acciones de orientación y mantenimiento de CPC, atención a trámites, quejas, denuncias y dudas; así como el seguimiento de casos para disminuir y recuperar familias dadas de baja, becarios, niños y mujeres gestantes y lactantes con desnutrición, directamente en su localidad y, en el caso de localidades con pocas titulares mediante sedes de atención24. Los objetivos específicos son los siguientes25:

1. Orientar a las titulares del Programa mediante la atención directa, por parte de personal de Oportunidades, en su localidad o en sedes cuando el número de familias beneficiarias sea menor a 25 titulares.

2. Realizar el mantenimiento permanente a los Comités de Promoción Comunitaria (CPC).

3. Mejorar la atención y seguimiento a trámites, solicitudes, quejas y denuncias que realicen las titulares.

4. Realizar un seguimiento personalizado a las familias y sus integrantes registrados con: Bajas

23

La descripción del MAPO que se presenta a continuación constituye un primer resultado de la evaluación, ya que incorpora resultados del análisis de gabinete e información obtenida mediante entrevistas. El equipo evaluador no tuvo acceso a un documento único e integral en que se describiera el MAPO. 24

Fuente: Información provista por el Programa Oportunidades en el documento 2009_Modelo_Urbano_Teleconferencia.ppt. 25

Ibidem.


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Incumplimiento de corresponsabilidades Niños y jóvenes en edad escolar no becarios Niños menores a 5 años con desnutrición Mujeres gestantes y lactantes con desnutrición

3.4.2 Descripción del Modelo

El MAPO es la estrategia diseñada para brindar atención de mayor calidad a la población beneficiaria urbana. Como se ha explicado, las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades sustituyen a las MAP, debido a que la entrega de apoyos en este nuevo modelo se realiza mediante depósito en tarjeta de débito. Asimismo, con las MAPO también se reemplaza a las MAC de la estrategia de Fortalecimiento de Red Social, las que brindan atención y capacitación a las vocales en el modelo anterior.

3.4.3 Principales conceptos y procesos operativos del MAPO

A continuación se presentan los principales conceptos y los procesos generales para la instalación y desarrollo de las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades.

Microzonas de Atención El MAPO se inserta en la estructura del Modelo de Operación por Zonas descrito previamente y que opera a través de unidades territoriales denominadas Zonas de Atención que se integran con base en el número de familias beneficiarias y con los límites regionales similares a los de los servicios de salud. La diferencia con respecto al Modelo Tradicional es que en el MAPO se añade una unidad territorial base, la Microzona, que es un conjunto de municipios y/o localidades y/o colonias colindantes y comunicadas entre sí, al interior de una Zona de Atención, cuyas familias pueden ser atendidas cada bimestre por un Responsable de Atención, como se muestra en la siguiente figura.


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Figura 3. Conformación de Microzonas de Atención en el MAPO

Fuente: Imagen provista por el Programa Oportunidades en el documento

2009_Modelo_Urbano_Teleconferencia.ppt.

Responsables de Atención (RA) Los RA constituyen la figura encargada de brindar la atención directa en el MAPO y realizan las funciones que en el MT realizan los PS en la orientación y atención de trámites de las titulares y los Recco en la capacitación e información a vocales y titulares dentro de la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. Para poder cumplir dichas funciones, el perfil diseñado para este personal considera las siguientes características deseables:

Amplio conocimiento sobre la operación del Programa Amplia experiencia en procesos de capacitación Manejo de grupos Facilidad de expresión oral Compromiso social Amplio conocimiento de trabajo en campo Manejo de situaciones de conflicto Conocimientos sobre la operación de otros programas sociales a nivel federal,

estatal y municipal Amplia experiencia en movimientos al Padrón

Las funciones de los RA, como personal encargado de la atención directa a las titulares , en términos de los ejes de atención del Modelo son las siguientes: Orientación.- informar a las titulares en los temas de interés del Programa y

promover el desarrollo de habilidades y capacidades para el fortalecimiento de la Red Social.

Seguimiento.- Involucrar a vocales y titulares en acciones comunitarias que contribuyan al cumplimiento de los objetivos del Programa. Asimismo, deberán acordar con las vocales y titulares las acciones a seguir en los siguientes temas:


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Bajas Incumplimiento de corresponsabilidades Recuperación de becarios Recuperación de niños y mujeres gestantes y lactantes, con desnutrición.

Atención a trámites.- gestionar los trámites relacionados con el Padrón, cambios en los CPC, solicitudes, dudas, quejas y denuncias que presenten las titulares.

Personalización de la atención El Responsable de Atención de las MAPO trabaja con grupos de aproximadamente 40 titulares y entre sus funciones previstas están conformar estos grupos, georeferir los domicilios, informar a las titulares sobre las Reglas de Operación y los procedimientos de entrega de apoyos, así como de la realización de acciones de educación comunitaria y atención a trámites. Un efecto esperado del MAPO es el de contribuir a fortalecer el conocimiento de las titulares sobre los objetivos del Programa y su mecánica operativa. Con ello se espera fomentar el cumplimiento de las corresponsabilidades para favorecer la permanencia de las familias en el padrón activo de beneficiarios. Procedimiento de Georeferenciación Para formar los grupos de beneficiarias, el Programa implementó el procedimiento de Georeferenciación en el que, mediante el uso de cartografía, se ubican espacialmente los domicilios de las titulares beneficiarias. Mediante la Georeferenciación se logra:

Asignar a las familias a los grupos y sesiones MAPO correspondientes. Identificar la disponibilidad de día y horario de las titulares para su asistencia a la

MAPO. Actualizar el domicilio. Contar con una base de datos con información actualizada y georeferenciada para

lograr una atención eficiente y oportuna de los procesos operativos normativos (Recertificación, Verificación Domiciliaria, etc.)

Fortalecer el sistema que permite distribuir efectivamente las rutas y cargas de trabajo del personal operativo.

Información útil para el proyecto de Dispositivos Móviles. Conformación de Grupos y convocatoria A partir de los resultados de la georeferenciación se conforman grupos de 40 titulares y se les asigna un RA. La conformación de los grupos se hace idealmente tomando en consideración vecindad, manzanas y horarios laborales. El Responsable de Atención informa a las vocales, al menos un día previo a la realización de la MAPO, el lugar, fecha y hora en que se instalará la Mesa de Atención y ellas son las encargadas de transmitir la información a las titulares.


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La Mesa de Atención Personalizada Oportunidades Una vez delimitadas las microzonas y conformados los grupos, el siguiente paso es la definición de las sedes MAPO. Las sedes son los inmuebles o lugares dentro de la localidad o colonia donde se instalarán las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades para atender a los grupos de titulares beneficiarias y a la ciudadanía en general. Las características estipuladas por la CNO con que deben contar las sedes MAPO son las siguientes:

Ser espacios amplios y aislados de ruidos o eventos naturales (lluvia, aire, etc.) que puedan interferir con las acciones de orientación hacia las titulares.

Contar con el número de sillas suficientes y, preferentemente mesas, para la estancia de tres horas para al menos cuarenta beneficiarias.

Contar con iluminación suficiente (natural o eléctrica) y ventilación. Estar libres de propaganda política proselitista.

La gestión de los inmuebles que fungirán como sedes MAPO, corre a cuenta del personal de los CAR, en particular de los RA. El procedimiento es solicitar formalmente los espacios y el mobiliario al municipio a través de oficio firmado por el Jefe de CAR y el municipio los concede en el caso de contar con ellos, en el caso contrario, los RA, generalmente apoyados por las vocales, buscan otros espacios con particulares (incluyendo titulares), asociaciones civiles o menos frecuentemente con los Sectores Salud y Educación y gestionan su utilización por préstamo o renta. El RA debe acudir a la Sede-MAPO por lo menos con treinta minutos de anticipación a la hora en que se haya convocado al grupo de beneficiarias para verificar, de manera conjunta con los responsables del inmueble, que el lugar en el que se instalará la MAPO se encuentre en condiciones óptimas para el desarrollo de las acciones de orientación y atención. Como se verá más detalladamente en posteriores capítulos, la instalación de las mesas es uno de los temas que más heterogeneidad de condiciones y dificultades ha supuesto para los operadores del Programa y nuevamente, su consecución ha obligado a una amplia variedad de soluciones de acuerdo con las necesidades y recursos de cada CAR. Recepción del Paquete Operativo MAPO El Responsable de Operación del CAR debe entregar al RA, previo a la instalación de la MAPO, los documentos, formatos y materiales de difusión que se emplearán durante la operación. El RA deberá asegurarse que los documentos, formatos y materiales de difusión correspondan y sean suficientes para proporcionar atención a los grupos de beneficiarias. Desarrollo de la sesión de la Mesa de Atención Personalizada Oportunidades Las actividades que deberá realizar el RA para y durante el desarrollo de la sesión, se presentan en el siguiente diagrama de flujo:


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Figura 4. Actividades a realizar antes y durante la sesión MAPO

Fuente: Elaboración propia con base en el Instructivo para el Responsable de Atención. Proceso de atención de familias beneficiarias del Programa Oportunidades mediante el MAPO. 30 de abril del 2009 (documento

proporcionado por la DGAO)]

3.5 La estrategia de Fortalecimiento de la Red Social en el MAPO

En el MAPO se mantiene el compromiso y la disposición de continuar con la estrategia de Fortalecimiento de la Red Social y los objetivos de dicha estrategia se recogen en gran medida en las vertientes de orientación y seguimiento previstas en las MAPO. Vocales La decisión de que el personal de Oportunidades brinde la información de manera directa a las titulares a través de las MAPO, en lugar de apoyarse en las vocales, modifica el papel de estas últimas con respecto al que tenían en el Modelo Tradicional. El principal


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cambio es que dejan de ser responsables de realizar reuniones con titulares para transmitirles información y el resto de las funciones permanecen como en el Modelo Tradicional. Comités de Promoción Comunitaria La CNO ha planteado el desarrollo de un modelo que involucre a las familias en la solución de los problemas en sus comunidades y que les brinde puertas de salida, a través de la vinculación con otros programas específicos. Las vocales, por sus características particulares, podrían jugar un papel como gestoras en este nuevo modelo. En principio se plantea conformar comités de cuatro vocales que cumplan con otras tareas más allá de las MAPO, involucrándose en temas de seguimiento, pero también formando parte de una nueva propuesta dentro de la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social que busca transitar del desarrollo de capacidades al desarrollo comunitario. Así, con respecto a la conformación de los CPC, se observa que existen dos estrategias propuestas en fase piloto: Propuesta 1 (Puebla): Se prevé el nombramiento de Vocales de Atención Comunitaria (VAC) y CPC se realiza de acuerdo con los siguientes criterios:

1. Se nombra una VAC en las colonias o manzanas en que se encuentren de 3 a 40 titulares beneficiarias y no se vincula a ningún CPC.

2. Se nombra un CPC de 4 vocales (1 de educación, 1 de salud, 1 de nutrición y 1 de

contraloría social), en las colonias o manzanas en las que se encuentren de 41 a 160 titulares beneficiarias.

En aquellos casos donde existan más de 160 titulares en la colonia o manzana, esta se subdivide y se nombran los CPC o VAC, que sean necesarios de acuerdo con los criterios 1 y 2, hasta que todas las titulares beneficiarias tengan vocales que las representen. Bajo este esquema, en una comunidad (colonia o manzana) con 200 titulares activas, la conformación de CPC y VAC se haría como se muestra en la siguiente figura:


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Figura 5. Estrategia de conformación de CPC en Puebla

Fuente: Presentación Proceso de conformación de Comités de Promoción Comunitaria (CPC) 2009 (Dirección de Participación Comunitaria y Contraloría Social)

Propuesta 2 (Ecatepec): En la colonia o manzana, se contempla nombrar una VAC por cada 40 titulares, hasta que todas las titulares beneficiarias estén representadas y en su conjunto el total de VAC que se nombren en la colonia o manzana conforma el CPC. Así, en una comunidad (colonia o manzana) con 200 titulares activas, la conformación de CPC y VAC se haría como se ilustra en el siguiente esquema:

Figura 6. Estrategia de conformación de CPC en Ecatepec

Fuente: Presentación Proceso de conformación de Comités de Promoción Comunitaria (CPC) 2009 (Dirección

de Participación Comunitaria y Contraloría Social)

1 Vocal de

Salud

1 Vocal de Educación

1 Vocal de

Nutrición1 Vocal de Contraloría

Social

1 CPC

160 titulares1 Vocal de Atención

Comunitaria (VAC)

+40 titulares

1 CPC= 5 VAC

1 Vocal de Atención

Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares


Comunitaria (VAC)

40 titulares

200 titulares

CPC


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Si bien lo antes presentado corresponde a la idea original, en 2010, a partir de la experiencia piloto en la implementación del MAPO, la CNO definió los siguientes criterios para el nombramiento de CPC en localidades MAPO26:

1. La conformación se realiza a nivel de Grupo de Titulares 2. De 3 a 24 titulares activas se nombra una vocal de educación/salud/nutrición 3. De 25 a 40 titulares activas se nombra un CPC con una vocal de educación, una de salud, una de nutrición y una de vigilancia.

3.6 Principales diferencias entre MAPO y el Modelo Tradicional

A partir de la información presentada a lo largo del capítulo sobre las características de los dos modelos de atención, se encuentra lo siguiente: 1. Entrega de apoyos. Una primera diferencia entre los modelos es la mecánica de entrega de apoyos, vía transferencia bancaria a cuenta con tarjeta de débito en el MAPO y en efectivo mediante MAP en el MT. 2. Mayor presencia. En el MT la principal forma de transmisión de información es en cascada a través de las vocales, la presencia del personal de la CNO se da en las MAP y las MAC. Por su parte, el MAPO es una estrategia que busca incrementar la presencia del Programa, acercando la información y atención de manera directa a las titulares. Con ello se espera mejorar la atención, transmitir mejor la información y, en consecuencia, contribuir a un mayor cumplimiento de corresponsabilidades y a la permanencia de las familias en el padrón activo de beneficiarios, lo que a la postre debería traducirse en mayores impactos del Programa. 3. Requerimiento de instalaciones. Los locales necesarios para la instalación de las sedes MAPO son mucho más (en número) que en el caso de el Modelo Tradicional para las sedes MAP. En ambos casos el Programa recurre a otras instancias para conseguir locales apropiados, generalmente al gobierno municipal, ya que no asigna recursos presupuestales para tal fin. 4. La atención. Es más personalizada en el MAPO que en el MT, al trabajar con grupos de 40 titulares en lugar de brindar la atención en el marco de las MAP que atienden a aproximadamente a 500 titulares27. Es directa, ya que el personal de la CNO tiene contacto con todas las titulares en las MAPO, en lugar de vía las vocales en el MT. 5. Figuras de atención. En el MAPO se requiere una sola figura operativa para la atención de las mesas, que es el RA. En el Modelo Tradicional se emplean Promotores Sociales y Recco. El perfil del RA debe incluir las capacidades de las dos figuras del MT.

26

Fuente: CNO, Dirección General de Atención y Operación, Manual de Comités de Promoción Comunitaria

(CPC), 2011. 27

Presentación Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas 2009. CNO


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6. Procesos operativos. Si bien la estructura operativa base para ambos modelos es la misma (el MOZ), el MAPO requiere de una organización de los operativos e información con base en los grupos y microzonas de atención.

A partir de esta presentación de las principales características del MAPO, en los siguientes capítulos se detallan los hallazgos de la evaluación 2009 y 2010. Posteriormente se presentan las principales conclusiones y recomendaciones derivadas del análisis.


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4. Principales hallazgos en materia de diseño, implementación y operación del MAPO 2009-2010 Durante el ejercicio 2010, el MAPO siguió evolucionando como un modelo en construcción y la experiencia de ejecución en 2009 aportó lecciones que fueron asimilándose en la operación a lo largo del presente año. Sin embargo, cabe señalar que la propia dinámica de la operación general del Programa y del MAPO en particular, impidieron llevar a cabo un proceso integral de diseño del nuevo modelo, a partir del cual se estructuraran nuevas formas de planeación, programación y operación, funcionales al modelo, así como de coordinación ad hoc entre las áreas centrales, las estatales y con los socios estratégicos (Sectores Salud, Educación y Gobiernos Municipales), estas áreas de oportunidad habían sido identificadas desde el ejercicio 2009. A partir de las herramientas de evaluación diseñadas para el ejercicio 2010, en este capítulo se desarrolla un análisis sobre los cambios que experimentó el MAPO a la luz de los aprendizajes de la experiencia 2009 y de la presencia de nuevos factores que contribuyeron o restringieron a un mejor desempeño en su operación. 4.1. Diseño e implementación del MAPO Durante 2009, el diseño e implementación del MAPO se llevó a cabo de manera abrupta ante la necesidad de no perder contacto con las titulares que ahora recibirían sus apoyos a través de tarjetas de débito. Ello llevó a que sobre la marcha se fuesen haciendo adecuaciones sobre el MT y creando la nueva figura operativa del RA. En 2010, la operación del MAPO siguió adoleciendo de un diseño específico que le diera sustento. En gran parte, ello fue provocado por la fuerte dinámica general del Programa28 y por la inclusión del Programa de Apoyo Alimentario (PAL) en las dinámicas operativas, que determinó que la operación del MAPO se realizara de manera inercial y bajo la misma lógica de 2009. No obstante, de acuerdo con lo expresado por funcionarios de la CNO29, para los últimos meses del 2010 el grupo de directores generales en la CNO se ha propuesto desarrollar un ejercicio de planeación estratégica, tendiente a dotar al MAPO de un diseño integral, incluyendo procesos mejorados, eficiencia en las rutinas administrativas, sistemas de información adecuados y la visualización de metas para el ejercicio 2011. Un aspecto muy positivo que da base a esta tarea de planeación estratégica, es la conformación de un Comité de Mejora Interna en la CNO, que busca lograr los más amplios consensos entre las direcciones generales, así como incorporar en este ejercicio los planteamientos y necesidades de las DEO y los CAR. La necesidad de una mejor comunicación y consenso entre áreas antes de liberar procesos hacia las DEO, ya se había detectado en 2009 como área de oportunidad. Se considera un avance importante la instauración de un esquema de trabajo con fuerte interacción entre las áreas centrales clave para una operación eficiente del MAPO, de manera especial, entre la DGIGAE, DGAO y DGPL.

28

Al 3er bimestre de 2010 se habían incorporado un total de 679,727 familias provenientes del PAL, además de 488,692 familias de nueva incorporación a Oportunidades, es decir, un total de 1,168,419 familias adicionales al Padrón de Oportunidades del 2009 (5,209,359 familias). Fuente: Indicadores MIR 2009 y 2010 de la CNO. 29

Entrevistas realizadas por el equipo evaluador a funcionarios de las áreas centrales en la CNO durante el mes de agosto de 2010.


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4.1.1. Grado de correspondencia entre la planeación y diseño del MAPO y los procesos operativos puestos en marcha En 2010 no se presentan variaciones sustantivas respecto del esquema general de operación del MAPO en 2009, aunque va quedando atrás la idea de lo que en un principio se definió como experiencia piloto, para ir abarcando nuevas áreas urbanas. También se observa la misma situación de 2009, las áreas centrales definen sus procesos en lo particular y con escasa consideración de su incidencia en los procesos a cargo de otras. En este contexto, las Delegaciones Estatales y Centros de Atención y Registro absorben las deficiencias en la estructuración de procesos entre áreas centrales, agravadas por el hecho de una muy escasa consideración de las particularidades de cada zona de atención. Un ejemplo es la entrega tardía de la documentación (desglose de apoyos a las beneficiarias) desde la CNO y su falta de estructuración acorde a los grupos MAPO, lo que determina que en los CAR se siga teniendo que hacer un trabajo adicional para ordenar la documentación. Una vía que significó un alivio a esta problemática durante el ejercicio 2009 fue la realización de los Talleres de Actualización Operativa (TAO) en los que se brindaba una capacitación de procesos estandarizada para el personal. Desafortunadamente, por restricciones presupuestales en el año 2010, se cancelaron los TAO, con un grave impacto en las DEO y CAR, en donde el personal operativo manifiesta desconcierto por la falta de comunicación oportuna sobre los procesos puestos en marcha en este año. 4.1.2. Resultados generales alcanzados en 2010 Aunque al igual que en el ejercicio 2009 no se han definido indicadores específicos para el MAPO, es importante dar cuenta de algunos elementos relevantes sobre los resultados de su implementación en 2010.

El total de familias que fueron atendidas con el esquema MAPO en zonas urbanas se estima30 en 962,960 en el cuarto bimestre de 2010. Esto representa un incremento de 2.5 veces más que en 2009 (376,398). Para el mismo bimestre de 2010, operaron 24,074 grupos MAPO de beneficiarias, conducidos por 382 responsables de atención (RA), 45% más de RA que en 2009. Así, la productividad estimada promedio 2010 es de 63 grupos atendidos por RA mientras que en 2009 fue de 34.31

En 2010, el planteamiento del MAPO considera tres líneas estratégicas: 1) atención de trámites, 2) orientación e información y 3) seguimiento de acciones comunitarias. Al igual que en 2009, la operación del MAPO se centró fundamentalmente en las dos primeras líneas. Cobró particularmente fuerza la línea de orientación e información, mediante el desarrollo de las cartas descriptivas en las sesiones MAPO, con temas muy apreciados por las titulares en lo personal y por el impacto que éstas consideran que tienen en sus familias. En cuanto a la atención de trámites, si bien el MAPO marca una línea de mejora respecto al MT, es necesario reconocer que hasta ahora sigue siendo abrumador el

30

Estimación del equipo consultor considerando que al cuarto bimestre de 2010 estaban operando un total de 24,074 grupos MAPO y que cada grupo hubiese sido constituido con 40 titulares en promedio. 31

En el sexto bimestre de 2009 operó un total de 9,045 grupos de beneficiarias a nivel nacional, conducidos

por 264 responsables de atención. Fuente: Indicadores ISO, Indicador A1.1 al sexto bimestre de 2009.


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cúmulo de trámites realizados por las beneficiarias, lo que en ocasiones da lugar también a fallas de los operadores que se traducen en posibles bajas de titulares en el Padrón. Frente a esta situación, es pertinente reflexionar sobre la necesidad de conceptualizar al MAPO realmente como un modelo integral. Hasta ahora el MAPO sigue siendo fundamentalmente una adaptación como mesa de atención a titulares, derivada del MT. En ese sentido, se presentan áreas de oportunidad para, en el marco del nuevo modelo, cuestionar desde los trámites y tipos de acciones que se requieren a las titulares, como la mecánica de acceso a la información y la estrategia de comunicación con la población beneficiaria. 4.2. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa La operación del MAPO ha registrado diversas problemáticas en el lapso 2009-2010, desde el nivel de las áreas centrales en la CNO, pasando por las DEO, y reflejándose en el funcionamiento de los CAR. Se detallan a continuación los efectos más destacados del MAPO sobre la estructura operativa en cada nivel administrativo. 4.2.1. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa en la Coordinación Nacional de Oportunidades

La operación superpuesta de diversos modelos de atención del Programa, de suyo compleja y ahora problematizada con la incorporación del PAL, está generando serias tensiones en la estructura central de la CNO para dar respuesta a las responsabilidades que le han sido asignadas. En ese contexto, en 2010 la atención al MAPO en las direcciones generales de la CNO se ha llevado sobre los cauces ya establecidos en el 2009, es decir, de manera tendencial, con poca planeación y con el relegamiento de acciones que ya se veían indispensables desde el 2009, como la planeación, estandarización de procesos y la mejora en los sistemas de información.

El efecto de esta situación sobre las DEO y CAR ha sido diferenciado. Allí donde el MAPO ya venía madurando (Puebla y Estado de México), los problemas han sido relativamente menores. En cambio, en otros estados en los que se proyectaba llevar a cabo la transición a MAPO (Nuevo León y Yucatán), esta se trabó por fallas en la implementación general y de manera específica porque no se cumplió con la entrega de las tarjetas de débito a las titulares beneficiarias. La experiencia de operación del MAPO en 2009 y 2010 revela que sigue siendo un problema la entrega oportuna de la documentación y los kits operativos a los operadores en campo para el funcionamiento de las MAPO. Tampoco ha sido posible lograr una buena definición de las productividades en campo, lo que no favorece una asignación eficiente de los recursos, además de que impone sobrecargas de trabajo al personal directivo y operativo. No obstante, a diferencia de lo observado en 2009, actualmente se aprecia una mayor disposición al trabajo coordinado entre las direcciones generales de la CNO y con las DEO. Este es un aspecto de gran importancia que favorecerá una mejor estructuración de los procesos y la planeación general del Programa y de MAPO en lo particular. En el ámbito de la supervisión del MAPO, aunque estaba previsto realizar algunas acciones durante 2010, no se llevó a cabo ninguna unidad de supervisión, ello debido fundamentalmente a las restricciones presupuestales para disponer en tiempo de los


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recursos necesarios. De cualquier modo, se ha avanzado en la construcción de la agenda temática para darle mayor utilidad a la supervisión durante el ejercicio 2011, reconociendo los temas prioritarios de cada una de las áreas centrales. En cuanto a la Estrategia de Red Social, se mantiene el esquema de los CPC. Aunque durante 2010 no se implementó la estrategia específica para el MAPO y no se actualizaron los CPC, se ha recurrido a las vocales como auxiliares de los RA para llevar a cabo las sesiones de MAPO. En términos generales, la actuación de las vocales ha sido considerada como muy positiva por diferentes actores dentro del Programa, tal y como se hizo constar en evaluaciones anteriores. Sin embargo, su papel ha sido considerado también como un factor de riesgo para el desarrollo de la Red Social: “Una amenaza para el buen funcionamiento del Programa, y específicamente de las actividades de la Red Social, es la problemática implícita en el reclutamiento, permanencia, capacitación y buena conducción de las vocales de los CPC. Su papel es indispensable en el esquema de participación social implementado en el marco de Oportunidades; pero los instrumentos con los que cuenta para asegurar la eficacia de sus funciones son limitados.”32 De acuerdo con la información proporcionada por diferentes actores del Programa, el desempeño de las vocales no es homogéneo y, en muchos casos, presenta una problemática diversa como: impuntualidad, falta de compromiso y falta de participación derivada de una excesiva carga de tareas. Asimismo, la participación de las vocales fue afectada por otros factores, como la falta de remuneración, tiempo, capacidad (por el propio nivel educativo) o interés. Finalmente, un motivo de preocupación entre algunos actores del Programa fue el riesgo de que algunas vocales tuvieran dominio sobre las titulares y que se pudieran desvirtuar los objetivos de la Red Social.

Por otra parte, desde la perspectiva de la CNO, la coordinación con los Sectores Salud y Educación a nivel nacional, durante 2009 y 2010, se ha llevado de manera armoniosa y sobre cauces institucionales. No obstante, a nivel de la operación en campo las relaciones se dan más bien de manera personal y asistemática, lo que en ocasiones se traduce en lagunas de información para los directores de escuelas y clínicas, que dan lugar a eventuales fallas en los procesos de registro de corresponsabilidades de las titulares y sus familias. Esto no es específico del MAPO, sino un área de oportunidad general para el Programa para fortalecer la coordinación interinstitucional.

Las perspectivas de la CNO en cuanto a la operación futura del MAPO en 2011, apuntan al cumplimiento de la meta presidencial de incorporación en este esquema de atención de 1 millón de familias. Durante el último trimestre de 2010 se sentarán las bases de una operación más planeada del MAPO para el ejercicio 2011, que incluye la estabilización de los grupos MAPO como primera etapa y, posteriormente, la estructuración de un calendario especial para MAPO. Las 1’500,000 familias incorporadas al Programa en el medio urbano deberían haber migrado, en septiembre-octubre de 2010, a varios esquemas de bancarización (débito y pre-pagadas). El propósito de la CNO era ordenar los modelos de atención y que no convivieran en una misma localidad modalidades de entrega de apoyos diferentes. Se escogería una institución liquidadora, que fuera la que

32

Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008. Tomo IV, página 88.


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mejor funcionara en cada localidad. Estas familias cambiarían de institución bajo estas dos premisas. 4.2.2. Efectos del MAPO sobre la estructura operativa en las Delegaciones Estatales El análisis de los efectos del MAPO en la estructura operativa a nivel de las DEO y CAR se apoyó en instrumentos metodológicos cuantitativos y cualitativos, aplicados en una muestra de estados durante los ejercicios 2009 y 201033. En las DEO, se registró un cambio en la estructura operativa durante 2010, al crearse la figura de Auxiliar de Atención Ciudadana, aunque no específicamente para el MAPO, y al incrementarse el número de Responsables de Atención para la conducción de las MAPO. Considerando el conjunto de funcionarios (DEO) y operadores (CAR), se incrementó la proporción del personal que tiene menos de un año en su puesto, pasando del 37.2% en 2009 al 43.9% en 201034. El avance en la implementación del MAPO se observa en la proporción del personal que trabaja en este modelo, mientras en el año 2009 era del 23.4%, en 2010 esa proporción se incrementó hasta el 44.6%35. La proporción de funcionarios en las DEO y operadores en los CAR que recibió capacitación para la implementación del MAPO36 en 2010 tuvo una disminución con respecto a 2009, al pasar del 82.2% en 2009 al 74.3% en 2010. Esta situación es crítica si se considera que en 2010 creció la proporción del personal con menos de un año en el puesto actual y la que no tuvo participación en el diseño del nuevo modelo urbano. Respecto a la utilidad de la capacitación en MAPO, la percepción del 44.3% de los funcionarios y operadores en las DEO y CAR es que ésta fue muy útil, mientras que en 2009 un 50.6% de ellos opinaba de igual manera37; esta valoración lleva a pensar en la necesidad de elevar la calidad de la capacitación en MAPO.

Como parte del efecto del MAPO sobre la estructura operativa en las DEO y CAR, es importante la valoración que hacen los funcionarios y operadores estatales sobre la asignación de metas por parte de la CNO. Para una elevada proporción de ellos (66.2% en 2010 y 60.9% en 2009), esas metas les parecen adecuadas38. Por otro lado, desde el ejercicio 2009, ha sido reiterada la queja sobre los tiempos para cumplir con tales metas, en gran parte provocado por problemas asociados a la tardía e insuficiente liberación de procesos y recursos hacia las DEO, como se analizará en otro apartado de este capítulo.

33

En 2009 se aplicaron cuestionarios a funcionarios y operadores en los estados de Baja California, Coahuila, Chihuahua, Estado de México, Puebla y Tamaulipas; en 2010 además de estos estados se incluyó Yucatán. El estudio cualitativo en 2009 se realizó en los estados de Puebla y Estado de México; en 2010 además de estos estados se incluyeron Nuevo León y Yucatán. La inclusión de Yucatán y Nuevo León, se hizo para conocer situaciones particulares de implementación del MAPO de interés para la CNO. Ver Anexo 1 Metodología. 34

Cuestionario a Funcionarios (DEO) y Operadores (CAR) en 2009 y 2010. 35

Cuestionario a Funcionarios (DEO) y Operadores (CAR) en 2009 y 2010. 36

Cuestionario a Funcionarios (DEO) y Operadores (CAR) en 2009 y 2010. Pregunta 6, n2009=135 personas, n2010=148 personas. 37

Idem, pregunta 7, n2009= 85 personas, n2010=97 personas. 38

Idem, pregunta 10, n2009= 133personas, n2010=145personas.


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Como resultado de lo anterior, solamente el 25% de los funcionarios y operadores encuestados en 2010 considera que se cumplen con las metas que les asigna la CNO; en 2009 esa proporción alcanzaba el 33.6%39.

Dentro del trabajo de campo realizado, el grupo investigador pudo constatar que la estructura operativa en las DEO y CAR se encuentra sometida a mayores cargas de trabajo en relación al ejercicio 2009. En ello ha influido el avance mismo de la implementación del MAPO, pero también, como ya se señaló, la incorporación de las familias beneficiarias del PAL durante 2010. Esto ha llevado a que el personal operativo tenga que desempeñar tareas distintas a las consideradas en las funciones de su puesto. De acuerdo con el cuestionario aplicado, se incrementó la proporción de funcionarios y operadores estatales que afirman realizar actividades distintas a su puesto en el modelo MAPO, del 34.2% en 2009 al 43.5% en 201040. Entre las actividades adicionales que con más frecuencia se mencionan, están la entrega de recibos a las beneficiarias del PAL y la impartición de pláticas en los municipios PAL. En contraste, en el caso del personal que labora en el Modelo Tradicional en el ámbito urbano, disminuyó la proporción de funcionarios y operadores estatales que expresan realizar actividades adicionales a las descritas en su puesto41, del 25.2% en 2009 al 21% en 2010. 4.2.3. En los Centros de Atención y Registro y en las MAPO Los procesos de programación del trabajo de los CAR se siguen llevando de la misma manera que en 2009. Sin embargo, como ya se señaló, ahora se han hecho más complejos por la incorporación del PAL, ya que la atención de las familias beneficiarias de este Programa se realiza bajo un esquema específico. En algunas DEO se percibe una mayor supervisión de los SAO/JAO (Subdirector o Jefe de Atención Operativa) sobre el trabajo en los CAR. Esto puede ayudar a una mayor objetividad para determinar metas y productividades laborales del personal de campo, con más realismo y tomando en consideración las particularidades de cada zona de atención. En la operación de MAPO en los CAR, se siguieron observando los problemas registrados en 2009, ahora agravados por la incorporación del PAL. Esto ha llevado a mayores cargas de trabajo en una estructura que, excepto por la incorporación del Auxiliar de Atención Ciudadana y de más Responsables de Atención, sigue siendo la misma. En algunos CAR se han adoptado esquemas multifuncionales del personal para poder desahogar las cargas de trabajo y cumplir con las metas de cada bimestre. En algunas figuras se percibe desesperación ante las variadas funciones que deben cumplir y lo ajustado de los plazos, esto incluye tanto al MAPO como al MT. En algunos casos los RA se organizan por parejas para atender sus sesiones de MAPO. Esto parece les ha dado buenos resultados, incluso juntando grupos de hasta 80 titulares. El equipo evaluador apreció esta práctica en el caso de Mérida y Ecatepec y los operadores comentan haberlo hecho así debido a que las cartas descriptivas requieren

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Idem, pregunta 9, n 2009= 134 personas, n2010=148 personas. 40

Idem, pregunta 12, n2009= 111 personas, n2010=124 personas. 41

Idem, pregunta 13, n2009= 107 personas, n2010=124 personas.


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hasta de 3 horas para su desahogo, lo que deja poco espacio para la atención de trámites. Los recursos para el trabajo de los RA siguen siendo escasos. Se observa una insuficiencia de vehículos, afectando el traslado oportuno a las sedes MAPO y la posibilidad de llevar consigo la documentación y los pendones del Programa. Los RA no disponen de acceso directo a los sistemas informáticos para poder dar una respuesta rápida a los trámites de las titulares y no cuentan con apoyos para telefonía celular. La capacitación que llegan a recibir los RA es muy básica para el tratamiento de los temas que incluyen las cartas descriptivas y son limitados los materiales didácticos para hacer más efectivas sus pláticas.

En los RA sigue recayendo en gran parte la responsabilidad de conseguir locales apropiados para llevar a cabo las MAPO, esto hace muy vulnerable la operación. En el trabajo de campo se identificó un caso en el que el Jefe de CAR y RO incluso aportan de sus recursos para rentar locales más adecuados que los proporcionados por las autoridades municipales.

Al igual que en 2009, los RA siguen trabajando en un esquema laboral muy inequitativo en el que no tienen seguridad social y enfrentan la incertidumbre de la contratación temporal. Además, los reducidos salarios y la excesiva carga de trabajo en algunos estados han dado lugar a una alta rotación del personal. Esto marca un severo contraste con el rol central que los RA juegan en el desempeño del MAPO y el cumplimiento de sus objetivos. El proceso de incorporación de nuevas familias, operado a principios de 2010 presentó problemas, por lo que los operadores han tenido que realizar el mismo trabajo en varias ocasiones para corregir los errores ocasionados por una mala implementación del proceso. 4.3. Nuevas necesidades de coordinación interinstitucional derivadas del MAPO La naturaleza intrínseca del MAPO como un modelo que busca un mayor acercamiento de la oferta institucional con la población beneficiaria del Programa plantea la necesidad de lograr una coordinación más estrecha con los sectores Educación y Salud, y con los gobiernos estatales y municipales, tanto en el nivel central como en el de las DEO y CAR. 4.3.1. Coordinación con el Sector Salud Durante los dos últimos años, la coordinación con el Sector Salud se ha revelado crítica para el logro de los objetivos del MAPO. En 2010, se hacen muy palpables los problemas que tiene el Sector Salud para contar con la capacidad necesaria para dar respuesta a los ritmos de incorporación de familias beneficiarias al Programa. Aunado a lo anterior, se ha observado una falta de coordinación entre Oportunidades y el Sector Salud para determinar la asignación de las titulares y sus familias a los centros de salud, lo que da origen a problemas de registro de corresponsabilidades y a la posterior suspensión de las beneficiarias. Es muy perceptible la falta de comunicación en el nivel local. Muchos médicos y enfermeras desconocen los objetivos y estrategia del Programa y consideran que a ellos


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nadie les paga por atender a las beneficiarias, por lo que las atienden a regañadientes y con frecuencia de mala manera. A este respecto, el equipo evaluador constató que en varios centros de salud solamente el personal directivo sabe que Oportunidades aporta recursos presupuestales al Sector Salud para que éste disponga lo necesario para atender a las familias beneficiarias del Programa. No obstante lo anterior, también se observa que cuando las escalas en la asignación de familias a los centros de salud son adecuadas, y cuando el personal médico está sensibilizado y conoce el Programa, se logran buenos estándares de calidad en la atención a las titulares y sus familias. Esto fue muy evidente en la comparación entre Ecatepec y Mérida, en donde en esta última ciudad es muy buena la atención. En cambio en Ecatepec, se vienen agravándose los problemas de atención desde el año pasado. 4.3.2. Coordinación con el Sector Educación

La experiencia de MAPO en 2010 indica que la coordinación con el Sector Educación sigue los mismos cauces observados en años pasados. Los maestros consideran que su única relación con el Programa es reportar el cumplimiento de las corresponsabilidades de los alumnos becarios y no se involucran en conocer el Programa, ni participan en detectar problemáticas de los becarios que podrían traducirse en la pérdida de los apoyos.

Al igual que en el Sector Salud, algunos maestros perciben que ellos no tienen ningún pago por cumplir con lo solicitado por Oportunidades, y desconocen que el sector educativo, como Sector Salud, reciben recursos adicionales para la operación del Programa. Además, los maestros ignoran generalmente los objetivos y estrategias del Programa. El proceso principal que se sigue en esta relación institucional continua siendo fundamentalmente la validación de información de los alumnos (inscripción y asistencia a clases) y certificación de corresponsabilidades, desaprovechándose una mayor sinergia para la oportuna detección de becarios en riesgo de ser dados de baja en el Programa.

4.3.3. Coordinación entre el Sector Salud y el Sector Educación

Ambos sectores tienen puntos de confluencia en su relación institucional con el Programa. Ésta se refiere a una programación de pláticas de salud para los alumnos becarios de Educación Media Superior. A este respecto, en 2010, se observan experiencias muy positivas, como la del Director de una escuela de nivel medio superior, que se coordina con el Director del centro de salud para que los médicos acudan a las instalaciones de la escuela a dar las pláticas de salud. Esto no había sido detectado durante la evaluación del ejercicio 2009. Cabe señalar que esto se llevó a cabo por iniciativa propia, es decir que Oportunidades no tuvo que ver, y el equipo evaluador considera que es un ejemplo del tipo de coordinación que podría propiciar la Dirección General de Vinculación. 4.3.4. Coordinación con Gobiernos Municipales

La experiencia de operación del MAPO en 2010 revela situaciones contrastantes en la relación con los gobiernos municipales. Al ser un año de elecciones en varias entidades federativas, ello derivó en situaciones de tensión hacia el Programa, ya que se interrumpió


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en ciertos casos el flujo normal de apoyos para la realización de las mesas, generalmente consistentes en locales y servicio de vigilancia.

En 2010 se restituye la figura del Enlace Municipal en las Reglas de Operación del Programa. En algunos casos, los gobiernos municipales formalizaron esta relación, aunque en términos generales siguió prevaleciendo una relación de desconfianza entre ambas partes, por motivaciones de tipo político-electoral.

Algunos gobiernos estatales y municipales han demandado que se les dé la oportunidad de participar en los procesos de incorporación de beneficiarias, aduciendo que ellos tienen el conocimiento más completo sobre las condiciones socioeconómicas de la población para llevar a cabo una mejor focalización del Programa. Al respecto, las Reglas de Operación del Programa incluyeron que “…el enlace podrá acompañar al personal del Programa en el levantamiento de la información en campo para la selección de posibles beneficiarios, sin interferir con los procedimientos establecidos por la Coordinación Nacional”42. 4.4. Recursos para la implementación y operación del MAPO

De acuerdo con la opinión de los funcionarios y operadores en los estados de la muestra, en 2010 se hizo más crítica la disponibilidad de recursos de todo tipo para la implementación y operación del MAPO, en especial equipo de cómputo, de comunicación, vehículos y presupuesto. Respecto a la disponibilidad de locales para llevar a cabo las MAPO, en todos los casos solamente un tercio de los funcionarios encuestados los consideran adecuados y suficientes, esta percepción no varió entre 2009 y 2010.

Gráfica 2. Porcentaje de funcionarios y operadores que opinan que son

adecuados/suficientes los recursos para la operación del MAPO, 2009 y 2010

Fuente: Cuestionario a Funcionarios (DEO) y Operadores (CAR) 2009 y 2010. Preguntas de la 56 a 64. n2009=100 personas, n2010=78 personas.

42

Reglas de Operación del Programa Oportunidades 2010, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2009, apartado 3.7.3. Coordinación Interinstitucional, p. 33.


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Cuadro 5. Porcentaje de funcionarios y operadores que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del MAPO, 2009 y 2010

Fuente: Cuestionario a Funcionarios (DEO) y Operadores (CAR) 2009 y 2010. Preguntas de la 56 a 64. n2009=100 personas, n2010=78 personas.

La escasez de recursos también afectó al Modelo Tradicional, aunque en general la situación fue menos grave que en el MAPO, fundamentalmente porque el MT es menos demandante de recursos de todo tipo. Es de destacar que en el caso del MT el contraste de opiniones entre los dos años es mayor que en el caso del MAPO. Gráfica 3. Porcentaje de funcionarios y operadores en 2009 y 2010 que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del Modelo Tradicional

Fuente: Cuestionario a Funcionarios y Operadores 2009 y 2010. Preguntas de la 65 a 73. n2009=100 personas, n2010=78 personas.

Recurso 2009 2010

Local 37.2 34.8

Mobiliario 21.8 21.1

Vehículos 22.4 10.5

Equipo cómputo 12.8 8.8

Equipo comunicación 15.1 9.6

Materiales promoción 52.9 44.7

Papelería 60.9 55.3

Personal 48.3 56.6

Presupuesto 37.2 28.1


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Cuadro 6. Porcentaje de funcionarios y operadores en 2009 y 2010 que opinan que son adecuados/suficientes los recursos para la operación del Modelo Tradicional

Fuente: Cuestionario a Funcionarios y Operadores 2009 y 2010. Preguntas de la 65 a 73. n2009=100 personas, n2010=78 personas.

En 2010, los recursos y procesos que mostraron una situación más grave por su insuficiencia y atraso, fueron los viáticos, kits operativos, sistema informático y vehículos. Ello genera serios problemas en la operación general del Programa, ya que da lugar a retraso en el arranque de los calendarios de operación de las mesas MAPO y MAP, reprogramación de actividades del personal operativo y mayores cargas de trabajo en cada bimestre.

Gráfica 4. Porcentaje de funcionarios y operadores que en 2010 opinan que los

recursos y procesos no llegan a tiempo o llegan incompletos (acumulado)

Fuente: Cuestionario a Funcionarios y Operadores 2010. Pregunta 79. n=135 personas.

Recurso 2009 2010

Local 67.0 67.9

Mobiliario 45.0 48.7

Vehículos 58.6 39.7

Equipo cómputo 19.0 10.4

Equipo comunicación 21.0 10.3

Materiales promoción 77.8 64.9


Personal 74.0 43.6

Presupuesto 60.6 44.2


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Cabe destacar que la situación más grave es la que se genera por la insuficiencia de vehículos y personal, pues de ellos depende de manera crucial la operación de las mesas de atención a las beneficiarias. Muchos de estos problemas ya venían observándose desde 2009. Por ejemplo, ante la

insuficiencia y atraso en la asignación de viáticos, los operadores se han visto obligados a

cubrir los gastos con recursos propios. Por su parte, los kits operativos se entregan con retraso y no están organizados de acuerdo con las necesidades operativas. Los operadores tienen que reorganizar la documentación para atender sus zonas, lo que genera cargas de trabajo adicionales, retraso en la programación de las mesas y en muchos casos, la necesidad de visitar una zona atendida en dos ocasiones. Las consecuencias de la insuficiencia de vehículos, tales como la incapacidad de los operadores para trasladar todos los materiales requeridos para la atención de las mesas y la imposibilidad de promover la imagen institucional en las mesas, así como el uso de vehículos particulares con los costos que representa para los operadores, también ya venían señalándose desde el ejercicio 2009. Respecto a la disponibilidad de personal en MAPO, si bien hubo un incremento importante en el número de Responsables de Atención, no ha habido un incremento proporcional en los recursos necesarios para desarrollar sus funciones, lo que al final del día merma la capacidad de respuesta para atender al creciente número de titulares incorporadas al modelo. 4.5. Elementos críticos en la operación del MAPO

De acuerdo con la percepción de los funcionarios y operadores en las DEO y CAR43, la operación del MAPO en 2010 tiene lugar en un contexto general en el que los mecanismos de retroalimentación entre la CNO y las DEO han perdido efectividad. En el ejercicio 2009 un tercio del personal tenía esta percepción, en tanto que en 2010 se ha incrementado a poco más de la mitad del personal. Esta situación compromete la eficiencia general en la operación del MAPO y hace ver la urgente necesidad de fortalecer los procesos de planeación integral del MAPO. Derivado de lo anterior, se redujo la proporción de quienes consideran que la coordinación operativa entre la CNO y las DEO es buena44, al pasar del 46.8% en 2009 al 37.7% en 2010. Las razones que se aducen son esencialmente que por lo regular nunca se respetan las fechas de los calendarios operativos, además del retraso en los sistemas informáticos y los recursos para la operación. Asimismo, algunos funcionarios en las DEO tienen la percepción de que las direcciones generales de la CNO solamente “lanzan” a las DEO un cúmulo de acciones y procesos esperando que se realicen, pero con escasa consideración sobre los medios, personal y elementos para realizarlos. En cuanto a la coordinación operativa al interior de las DEO45, ha mejorado la percepción de los funcionarios y operadores en las DEO en el último año, al pasar de 51.6% en 2009 al 66% en 2010 la proporción de quienes opinan que esa coordinación es buena. Los actores consideran que ha mejorado la comunicación y los procesos, se realizan

43

Cuestionario a Funcionarios y Operadores 2010, pregunta 88, n2009=18 personas, n2010=15 personas. 44

Idem, pregunta 92, n2009=62 personas, n2010=53 personas. 45

Idem, pregunta 91, n2009=64 personas, n2010=53 personas.


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reuniones periódicas con Jefes de CAR, se da seguimiento a sus avances y necesidades y se evalúan sus resultados. Aunque es reducida la proporción del personal en las DEO y CAR que considera necesario descentralizar algunos procesos y decisiones de la CNO a las DEO (6.7% en 2009 y 13.5% en 2010), es importante considerar sus apreciaciones por cuanto inciden en la problemática central de retraso en la habilitación a las DEO. Algunas cuestiones que se señalan son la descentralización en la distribución de recursos humanos y materiales, la impresión de recibos y la preparación de las cartas descriptivas para incorporar las especificidades de cada estado y zona de atención. Durante el año 2010 continuaron observándose problemas derivados de la operación simultánea de MAPO y del MT. Los funcionarios y operadores en las DEO y CAR mencionan como principales problemas la confusión entre las titulares de una misma localidad, inconformidad por recibir distintos tipos de apoyo, confusión entre el personal de reciente incorporación que no ha recibido capacitación, dificultad para realizar la programación operativa y la asignación eficiente de los recursos, entre otros.

Finalmente, durante 2010 se observa un agravamiento en problemas ya presentes desde la puesta en marcha del MAPO, tales como atraso en la entrega de medios de pago por una descoordinación con las entidades liquidadoras, traslape entre procesos rutinarios (mesas MAPO) y operativos de levantamiento de encuestas en campo, precipitada incorporación de personal de campo que no da tiempo a la capacitación y genera errores en el levantamiento de encuestas, fallas en el proceso de georeferenciación que transmite errores en procesos ulteriores, como la integración de grupos, dependencia de agentes externos para disponer de locales adecuados para llevar a cabo las MAPO, duración excesiva de las MAPO, ya que el tratamiento de la carta descriptiva deja escaso tiempo para la atención de trámites y presiona la productividad de los RA.

4.6. Valoración general del avance en la implementación del MAPO

A casi dos años de operación del MAPO es importante hacer un balance sobre sus fortalezas y debilidades, así como sobre los factores internos y externos que han propiciado su implementación, todos ellos elementos clave en una perspectiva de extensión del modelo a nivel nacional. 4.6.1. Análisis de fortalezas y debilidades del MAPO Fortalezas La trayectoria del MAPO deja ver un afianzamiento de sus principales fortalezas, tales como la atención personalizada a las titulares, un trato más directo a las titulares (y no sólo a las vocales) por parte del personal del Programa, el seguimiento a los trámites, el mejor posicionamiento institucional del Programa, la mayor calidad en la atención a las titulares, la mayor cercanía al domicilio de las titulares, la facilidad de acceso a los apoyos y la seguridad en su disposición, así como la mejor transmisión de la información y la orientación por parte de personal del Programa.


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Debilidades No obstante lo anterior, también es necesario reconocer que el MAPO continúa mostrando debilidades derivadas del avance del modelo sin haber resuelto plenamente sus problemas de origen: carencia de un diseño integral, procesos insuficientemente estandarizados (falta de un Manual de Operación), falta de planeación operativa consensuada a nivel de la CNO y con las DEO, deficiencias en la asignación de recursos de todo tipo, insuficiencia de la capacitación a los RA para tratar temas diversos y de mayor especialización, bajos salarios y alta rotación de personal operativo, coordinación interinstitucional débil en el nivel local y locales inapropiados para llevar a cabo las MAPO, entre las de mayor relevancia. 4.6.2. Factores clave que pueden facilitar / restringir la implementación del MAPO a una escala mayor Factores internos Los factores internos que pueden apoyar una expansión y mejora del MAPO se refieren principalmente al manifiesto compromiso y mística de trabajo del personal directivo y operativo en la CNO, las DEO y CAR. Asimismo, es de señalar la experiencia desarrollada en los últimos dos años en la operación del MAPO, conforme a la cual se tiene un mejor conocimiento sobre los procesos clave, tales como la georeferenciación de los domicilios de las beneficiarias, la transmisión de información y orientación en las mesas, la entrega de apoyos a través de tarjeta de débito, entre otros. En contrapartida, los factores internos que durante 2010 restringieron la implementación del MAPO fueron la incorporación de una mayor cantidad de RA sin los medios necesarios para realizar su trabajo de manera eficiente (asignación de suficientes vehículos, equipo de cómputo, viáticos, entre otros), las fallas en la entrega de medios de pago a las beneficiarias, la falta de seguimiento en los procesos, la insuficiente capacitación del personal y los retrasos en la entrega de kits operativos para llevar a cabo las MAPO. Factores externos Los factores externos que pueden apoyar la expansión de MAPO han estado presentes prácticamente desde su puesta en marcha. En lo fundamental, se asocian a la buena disposición e interés de las titulares y vocales para llevar a cabo las MAPO. Es destacable, incluso, su contribución con recursos propios para conseguir locales más adecuados, así como su apoyo en las convocatorias y realización de las mesas. Conforme ha avanzado la implementación del MAPO también se han hecho patentes los apoyos de otras instancias para facilitar locales, tales como asociaciones vecinales y organizaciones comunitarias. En cuanto a los factores externos que obran como restricciones para una implementación más generalizada del MAPO, ya desde su puesta en marcha se expresaban las limitaciones en la capacidad de los centros de salud para atender a las familias beneficiarias. Esto se ha venido agudizando conforme se ha incrementado el número de familias beneficiarias, y también por fallas en la coordinación para una asignación adecuada de centros de salud. Otro factor que restringe la ampliación del MAPO tiene que ver con la relación dual que se da con los gobiernos municipales (se requiere su apoyo


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logístico, pero se mantiene el recelo institucional por riesgos de cooptación del Programa), esto se moderó un tanto en 2010, con la oficialización de la figura del Enlace Municipal, pero en lo esencial se mantiene esa posición ambivalente hacia los gobiernos locales. Durante 2010 se hizo evidente una restricción externa para la implementación del MAPO, expresada en la incapacidad de las instituciones liquidadoras para atender las metas de bancarización para la entrega electrónica de los apoyos a la población beneficiaria y brindar servicios de calidad.


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5. Primeros resultados de la implementación del MAPO En este capítulo, se presentan los resultados de la implementación del MAPO en 2009 y 2010. Dichos resultados se obtuvieron del análisis de distintas fuentes cualitativas y cuantitativas de información y su análisis se hace en torno a tres ejes: 1) los resultados de la operación, 2) la atención que brinda la CNO y 3) el conocimiento que tienen las titulares beneficiarias sobre el Programa.

Hasta el momento en que fue terminado este informe, no se había definido el punto de llegada del MAPO y no existe, en consecuencia, un referente normativo ni un indicador específico contra los cuales contrastar los resultados. Con fines de evaluación, se analizó la calidad de la atención que el MAPO brinda en diferentes dimensiones y se hizo la comparación con la del MT. Adicionalmente, se valoraron los efectos que el cambio de modelo ha tenido sobre la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social.

5.1. Calidad de la atención a la población beneficiaria

Para determinar la calidad en la atención brindada a la población beneficiaria, se realizó una aproximación a través de los resultados obtenidos en las cinco dimensiones que se definieron en anteriores capítulos:

1. Oportunidad, en la medida que la información y la atención y respuesta a trámites se brinden en los tiempos establecidos y conforme a las necesidades de las titulares;

2. Suficiencia, que la frecuencia de momentos y puntos de contacto, así como contenidos, basten para brindar la atención e información necesarias;

3. Accesibilidad, estimada en términos de la cercanía física de los servicios; de lenguaje y de contraloría social por la posibilidad de poner quejas de las beneficiarias, así como la capacidad de respuesta a dichas quejas y la existencia de información de libre acceso;

4. Eficacia, en la medida en que haya una mejor resolución de trámites, que las beneficiarias tengan un mayor conocimiento y que el seguimiento a casos comunitarios sea mejor; y finalmente,

5. Eficiencia, en cuanto a mayor oportunidad y eficacia en la utilización de los recursos.

Asimismo, se considera que una mayor calidad de la atención debería, en última instancia, verse reflejada proporcionalmente en indicadores como por ejemplo el menor número de bajas del padrón o en un cambio en sus causales; así como en incremento de becarios, mayor cobertura de control nutricional en mujeres embarazadas y niños, así como en un padrón actualizado.

En 2010 todavía no se cuenta con indicadores específicos que permitan hacer una medición precisa de los efectos que el MAPO ha tenido sobre la oportunidad, suficiencia, accesibilidad eficacia y eficiencia de la atención. Sin embargo, a partir de la información cualitativa y cuantitativa obtenida de los trabajos de campo 2009 y 2010, de los Cuestionarios a Funcionarios y Operadores de Oportunidades 2009 y 2010, de la


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Encelurb 2009 y de la Encasdu 201046, es posible hacer una aproximación razonable a dichos efectos. En la medida de lo posible, también se analiza información de indicadores operativos para contrastar los resultados de los dos modelos.

5.1.1. Calidad en la operación y el desarrollo de las sesiones MAPO: local, lugar, horario y elementos materiales. En 2010, el MAPO sigue funcionando sobre la estructura básica del MOZ, con procesos del MT ajustados marginalmente para adecuarse a las necesidades de las nuevas mesas de atención. Así, el MAPO sigue siendo un modelo sin un diseño integral adecuado a su propia lógica operativa. En este sentido, tal como se mencionó en el capítulo anterior, es una transición aún no terminada para la que no se realizaron ejercicios de planeación, no se ha logrado la estabilización de procesos ni concluido el diseño de sistemas informáticos ad hoc sino que ha venido operando sobre la estructura de otro modelo que no se ajusta a sus necesidades. No obstante, el desarrollo de las sesiones MAPO es fluido y, de acuerdo con la observación directa y lo reportado por los operadores y las beneficiarias, se cumple con los objetivos en términos de orientación, seguimiento y atención a trámites. Sin embargo, las condiciones materiales en las que se llevan a cabo las sesiones no son las que se plantearon normativamente. En el siguiente cuadro se muestra un comparativo entre las condiciones normadas para los locales de instalación de las sesiones y las que se observaron efectivamente en 2009 y 2010.

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Ver capítulo 2 Metodología.


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Cuadro 7. Características de los locales para sedes MAPO

Instalación de las Mesas de Atención Personalizada Oportunidades Normadas Observadas 2009 Observadas 2010

Características de los inmuebles

Sea un espacio amplio y aislado de ruidos o eventos naturales (lluvia, aire, etc.) que puedan interferir con las acciones de orientación hacia las beneficiarias

Las sedes donde se instalan las MAPO varían en sus características: desde lugares rentados por las propias beneficiarias y en muy buenas condiciones, pasando por instalaciones facilitadas por los municipios (de condiciones variables) hasta sesiones al aire libre en parques o deportivos.

Las sedes donde se instalan las MAPO tienen características variables, pero en general se percibe que hay mayor preocupación por contar con lugares apropiados, tanto por parte de las beneficiarias como por parte de los funcionarios de Oportunidades que incluso llegan a utilizar recursos propios para conseguirlas.

Exista el número de sillas suficientes y, preferentemente mesas para la estancia por el tiempo de tres horas de al menos cuarenta beneficiarias

Esto es variable, en algunas ocasiones hay sillas o bancas, no siempre en cantidad suficiente y en otras no cuentan con ninguna y ciertamente no con mesas.

Sigue siendo variable, pero con el paso del tiempo ha habido oportunidad para que tanto operadores del Programa como beneficiarias consigan mobiliario adecuado.

La sede esté libre de propaganda proselitista

En general las sedes están libres de propaganda proselitista.

En general las sedes están libres de propaganda proselitista.

Fuente: Elaboración propia con información del estudio cualitativo y del Instructivo del Responsable de

Atención.47

En cuanto a los locales en que se llevan a cabo las sesiones, la dificultad para conseguirlos y las condiciones inadecuadas se perciben como debilidades del Modelo. Persiste una alta heterogeneidad en términos de la disponibilidad y las condiciones físicas de los espacios, en cada uno de las localidades visitadas. La consecución de locales se realiza a gestión del personal y en este sentido tanto la disponibilidad como las condiciones de los lugares dependen, en buena medida, de las habilidades individuales de los operadores de campo, por lo que no es posible hablar de un estándar, ni siquiera a nivel estatal.

Hay casos de Municipios que no dan ningún apoyo al Programa y al no existir ningún mecanismo formal que los obligue a hacerlo, al personal del CAR no le queda más remedio que conseguir locales como les sea posible. En el caso del CAR de Mérida, al no recibir ningún apoyo del Municipio de Izamal, tanto el Jefe de CAR como los RO se vieron en la necesidad de rentar un local con sus propios recursos para poder llevar a cabo las sesiones MAPO.

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Documento emitido por la Dirección de Planeación y Apoyo Operativo del Programa Oportunidades (abril de 2009).


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La disponibilidad de locales como aulas o salones prestados por los sectores Salud o Educación es prácticamente nula. En estos sectores persiste la reticencia a facilitar sus instalaciones por considerar que las titulares las deterioran, además de que en muchos casos tampoco tienen instalaciones de sobra para proporcionarlas sin afectar sus propias funciones. En algunos casos se observó, tanto en 2009 como en 2010, la práctica de que los locales fueran rentados por las propias beneficiarias mediante cooperaciones de entre 5 y 10 pesos por cada una. Las beneficiarias están de acuerdo con esta práctica, en la medida que les permite realizar las sesiones MAPO en sus propias colonias o barrios, en condiciones adecuadas y sin que tengan necesidad de desplazarse. En cuanto a los horarios de las sesiones, en general tanto a las titulares como a las vocales les parecen adecuados, se ajustan a ellos y no tienen inconvenientes. Sin embargo, en algunos casos, esto significa que tengan que perder un día de trabajo y el pago correspondiente, para poder acudir a la MAPO. Los horarios fueron en general asignados por el personal de Oportunidades sin tomar en consideración la opinión de las titulares, con la excepción de Mérida donde se les ofrecieron opciones y ellas escogieron las más convenientes. A partir de esta sección, cabe recordar que con fines de evaluación se obtuvo información de los tres tipos de titulares en los dos modelos de atención: pertenecientes al MAPO, las titulares que ingresaron directamente al nuevo modelo y que denominaremos “titulares nuevas” y las titulares que transitaron desde el Modelo tradicional que denominaremos “titulares transitadas”; y en el Modelo Tradicional las titulares que denominaremos

“titulares tradicionales”48

.

A la pregunta realizada en la Encelurb 2009 sobre quién asignaba el horario para las MAPO, el 86.4% de las titulares nuevas y el 79.6% de las titulares transitadas respondieron que lo asignó el personal de Oportunidades49. En 2010, dicha respuesta fue mayor, alcanzando porcentajes de 89.2% y 89.8% respectivamente50. Además, el 91.9% de las titulares nuevas y 92.2% de las transitadas respondieron en 2009 que el horario de la última MAPO a la que asistieron les pareció correcto51, mientras que en 2010 les pareció correcto al 93.8% y al 95.5% de las titulares nuevas y transitadas respectivamente52. Lo anterior pone de manifiesto que, aunque en el diseño original se planteaba que las titulares escogieran los horarios, en la práctica lo hace el Programa y esto es bien aceptado por un porcentaje creciente de titulares. Con respecto a la duración de las MAPO, se observa que entre 2009 y 2010 ésta aumentó en 20.7 minutos. Sin embargo, el aumento se dio principalmente para las titulares incorporadas en el Nuevo Modelo, donde pasó de 111 a 142 minutos, tal como se muestra en el siguiente cuadro.

48

Para más detalles ver el capítulo metodológico. 49

Encelurb 2009, MAPO. Cuadro 8, n=1,073. 50

Encasdu 2010, MAPO. Cuadro 8, n=1,492. 51

Encelurb 2009, MAPO. Cuadro 9, n=1,073. 52

Encasdu 2010, MAPO. Cuadro 9, n=1,492.


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Cuadro 8. Duración promedio de la última MAPO

Duración promedio de la última MAPO (minutos)

Titulares 2009 2010 Diferencia

Titulares nuevas 111.2 142.1 30.9

Titulares transitadas 133.9 137.5 3.6

Total 119.2 139.9 20.7

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010

MAPO Cuadro 10, n09=1,073 y n10=1,492

El comportamiento diferencial de la duración de las MAPO, explica que un menor porcentaje de las titulares ingresadas al Nuevo Modelo considere que dicha duración es adecuada en 2010 respecto a 2009. Por la misma razón, un mayor porcentaje de las titulares que transitaron opina que la duración es adecuada, como se observa en las siguientes dos gráficas. Gráfica 5. Distribución porcentual de la opinión de las titulares beneficiarias sobre

la duración de las MAPO en 2009

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 MAPO Cuadro 11, n=1,073.


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Gráfica 6. Distribución porcentual de la opinión de las titulares beneficiarias sobre la duración de las MAPO en 2010

Fuente: Elaboración propia con información de la Encasdu 2010 MAPO Cuadro 11, n=1,492.

Una problemática que se detectó en el trabajo de campo 2010 es que en ocasiones las MAPO no se realizan conforme a la calendarización prevista o se tienen que llevar a cabo de forma incompleta porque no se liberan todos los materiales a tiempo. Por ejemplo, se dan las pláticas, se llevan a cabo las dinámicas y se atienden trámites pero no se entregan los recibos porque estos llegan con retraso. Esta situación no se encontró en 2009, cuando las principales causas de no entrega de recibos fueron la no localización de titulares y la inasistencia a las MAPO, mientras que casi no se registraron recibos entregados fuera de las MAPO53. Otro factor que incide en la realización de las MAPO, es que las cartas descriptivas son en opinión de operadores entrevistados, cada vez más extensas, por lo que no se alcanzan a desahogar todos los puntos en el tiempo previsto. 5.1.2. Efectos del MAPO en la Calidad de los Servicios De acuerdo con la información obtenida de los grupos focales, las titulares que transitaron desde el MT al MAPO se sienten satisfechas con el Programa, bien atendidas e informadas y también sienten que pierden menos tiempo que en el MT. Asimismo, perciben que la atención y resolución de trámites es mejor en el MAPO y que incluso el trato de las vocales ha mejorado. También perciben que la entrega de apoyos es más conveniente y más fácil porque pueden acudir al cajero en el momento que quieran. Sin embargo, tienen quejas respecto al cobro de comisiones y a la desaparición de remanentes54. Estas dos últimas fueron quejas recurrentes en todos los lugares visitados tanto en 2009 como en 2010, e incluso hubo casos en que las titulares manifestaron que

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SIIO (Consulta de captura de acuses de recibo) 54

A la pregunta expresa sobre la desaparición de remanentes, las titulares manifestaron que no se trataba de comisiones, las cuales conocen perfectamente, incluso las que cobran los diferentes bancos. Una titular comentó que al preguntar en el banco le dijeron que Oportunidades retiraba los remanentes al considerar que si no se utilizaban era porque no los necesitaban. Una situación similar ocurrió con los ahorros que les invitaban a hacer en el esquema de entrega de apoyos anterior y que nunca les fueron entregados.


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algunas tiendas departamentales también les cobraban entre 25 y 70 pesos por hacer retiros en efectivo en sus cajas. Por lo que respecta a las titulares que ingresaron directamente al nuevo modelo, lo que manifestaron en los grupos focales fue sentirse satisfechas con el Programa, con los apoyos recibidos mediante tarjeta de débito por ser menos riesgoso que recibirlos en efectivo y en general con el trato que les brinda el personal de Oportunidades, así como con la atención a sus trámites. El problema que perciben es que los apoyos no les llegan completos, es decir que los depósitos que se hacen en las tarjetas de débito no coinciden con los desgloses que se les entregan y no han encontrado una respuesta que explique esta situación. Otro problema que se detectó en las entrevistas en 2010 es que los depósitos de los apoyos aparecen en sus cuentas hasta con cinco días de retraso respecto a la calendarización entregada previamente. Esto en los primeros bimestres les repercutió en cobro de comisiones por estar revisando continuamente el saldo de sus tarjetas. Posteriormente, tomaron la opción de esperar unos días para dar oportunidad a que se realizara el depósito. No obstante, cabe imaginar la preocupación de las titulares de dejar pasar los días sin retirar sus apoyos, ante la otra problemática expuesta de la desaparición de los remanentes.

La atención personalizada sigue siendo percibida como una de las fortalezas del MAPO. Los RA y las titulares tienen una relación más constante y directa, lo que permite a aquellos conocer más a fondo los casos particulares. Esto repercute positivamente en la atención y seguimiento.

5.1.3 Comparativo de resultados en la calidad de los servicios del MAPO respecto del Modelo Tradicional En general, de acuerdo con lo externado en los grupos focales por las titulares que han migrado del MT al MAPO, la información y atención a trámites es mejor en este último modelo, lo que confirman también los operadores del Programa. La información fluye mejor porque la proporciona directamente el mismo personal de Oportunidades y no se depende de las vocales, que no necesariamente tienen habilidades para hacer la transmisión en cascada de la información que reciben en las MAC. Orientación e información El avance en la transmisión de información se aprecia en el siguiente cuadro, que compara la facilidad para entender la orientación o información recibidas por las titulares. Entre las titulares en el MAPO, se observa un crecimiento del porcentaje que opina que es fácil o muy fácil entender la información recibida. Es importante resaltar que se encuestó a las mismas titulares en ambos años, por lo que esta evolución positiva muestra que el tiempo de exposición a la información en el MAPO (de 2009 a 2010) redundó en una mayor facilidad para entender que en el caso del MT.


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Cuadro 9. Opinión de las titulares sobre la orientación e información recibidas

En porcentaje de titulares

Respuesta

2009 2010 Diferencia

Mapo MT Mapo MT Mapo MT

Nvas Trans Trad Nvas Trans Trad Nvas Trans Trad

Fácil o muy fácil de entender 81.2 76.1 83.2 86.7 82.6 84.8 5.5 6.5 1.6

Difícil o muy difícil de entender 18.5 19.3 16.7 13.3 16.7 15.0 -5.2 -2.7 -1.6


Orientación y seguimiento, Cuadro 17, n2009=1,894 y n2010=1,793. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En el MAPO, las vocales tienen en la práctica una función que corresponde más al apoyo logístico que a la transmisión de información y han demostrado ser un gran apoyo para la función del RA. Se percibe incluso una mejor relación entre las es y las titulares que tal vez se deba a que la relación es de apoyo, y comparativamente con el modelo tradicional, de menor dependencia y menos estresante al no tener aquellas que realizar la transmisión de información en cascada. En lo que respecta a la opinión de los operadores del Programa, de acuerdo con la información del Cuestionario a Funcionarios, si bien una amplia mayoría de ellos manifestó que la orientación e información que se da a las titulares son mejores en el MAPO que en el MT, en 2010 hay una disminución en el porcentaje de operadores y funcionarios que opinan de esta forma, mientras que el porcentaje de ellos que opinan que son mejores en el MT aumenta.


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Gráfica 7. Opinión de los operadores del Programa sobre en qué modelo son mejores la información y capacitación de las titulares

En porcentaje de los operadores

Fuente: Elaboración propia con información del Cuestionario a Funcionarios Cuestionario a Funcionarios Cuadro 37, n2009= 114, n2010=125.

Conocimiento del Programa

En 2009, se percibió un desconocimiento relativo entre las beneficiarias respecto al tipo de apoyos recibidos. Ello se constata en la información captada a través del siguiente cuadro respecto al conocimiento que tenían las titulares de ambos modelos de atención sobre los tipos de apoyos y servicios provistos por el Programa. La opción más mencionada por las titulares en ambos modelos fue la de “Apoyo alimentario”, seguida de las opciones “Apoyo alimentario vivir mejor”” y “Becas de primaria”. Llama la atención que una quinta parte de las titulares que ingresaron en el Modelo Nuevo utilizó la opción “No sabe”. En contraste, las titulares que dijeron desconocer cuáles eran los componentes apoyados fueron el 0% en el Modelo Tradicional y únicamente el 5.3% en las que transitaron hacia el Modelo Nuevo. Lo anterior muestra que el tiempo en el Programa y la frecuencia de exposición a la información pueden ser factores relevantes en el aprendizaje.


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Cuadro 10. Apoyos y servicios mencionados por las beneficiarias del Programa en 2009 y 2010

En porcentaje de beneficiarias que los mencionan

Apoyos y servicios mencionados por las

beneficiarias (%)

2009 2010

MAPO MT MAPO MT

Nvas Trad Trans Nvas Trad Trans

Apoyo alimentario 58.3 70.4 68.8 64.1 79.2 72.2

Becas para educación primaria 22.9 36.4 40.3 36.6 39.8 44.7

Becas para educación secundaria 21.7 30.3 27.5 29.6 30.4 38.2

Becas para educación media superior 15.2 13.9 14.5 20.8 20.4 26.6

Apoyo alimentario "vivir mejor" 28.2 35.7 37.5 35.4 35.2 46.1

Apoyo energético 25.8 28.9 26.4 32.1 48.6 52.8

Servicios de salud (consultas, talleres o pláticas) 21.6 29.3 32.5 25.0 29.3 32.5

Apoyo para útiles escolares (en efectivo o en especie) 2.2 6.2 6.7 4.0 6.2 7.7

Apoyo para adultos mayores 3.0 6.7 5.2 5.0 4.4 5.0

Apoyo jóvenes con oportunidades 1.9 3.5 2.7 3.5 1.1 1.9

Apoyo a jóvenes por aprovechamiento escolar 1.8 3.4 2.1 2.2 0.5 1.1

Apoyo compensatorio/infantil Vivir Mejor55

1.5 5.8 2.4 8.0 6.2 10.9

Otro 1.9 2.3 1.3 2.0 1.2 1.8

No sabe 22.7 0.0 5.3 10.3 4.3 4.6

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010.

Conocimiento del Programa, Cuadro 1, n2009= 3,232, n2010=2,596. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.MAPO

La información captada a través de la Encasdu 2010 reveló un mayor conocimiento de las titulares sobre los apoyos recibidos con respecto a 2009. Así, todas las opciones de respuesta respecto a los apoyos y servicios del programa recibieron un mayor número de menciones por parte de las beneficiarias. La opción “No sabe” disminuyó del 22.7% en 2009 a un 10% de la población en el caso de las titulares que ingresaron al Modelo Nuevo, mientras que se incrementó en el MT. Las opciones más mencionadas fueron la de “Apoyo alimentario”, seguida de “Apoyo energético” y de “Becas de primaria”. Nuevamente, esto muestra que existe un proceso de aprendizaje independientemente del modelo de atención en que se encuentren las titulares, correlacionado con el tiempo de exposición a la información. En cuanto al conocimiento sobre las razones por las que a una familia le pueden quitar los apoyos temporalmente, la que más mencionaron las titulares fue: “por no asistir a los talleres de autocuidado de la salud”. En el caso de las titulares en MAPO, la mencionaron en 2009 el 72.9% de las titulares nuevas, y 86.8% de las titulares transitadas. Estos porcentajes subieron a 86.6 y 86.8 en 2010. El 83.2% de las titulares en modelo tradicional la señalaron en 2009, y el 87.1% en 2010. En el caso de “no acudir a consultas médicas como causal de baja, se observa una evolución similar: en MAPO, las titulares nuevas y en transición la mencionan en el 42.2 y

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Este apoyo en 2009 se llamaba Compensatorio y 2010 fue etiquetado como Infantil,


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74.2 por ciento de los casos en 2009 y en 60.7 y 79.6% respectivamente en 2010. En el MT las cifras ascienden a 64.5% y 77.3% para 2009 y 2010 respectivamente. En el caso específico del MAPO, el 20.1% de las titulares del Modelo Nuevo mencionó en 2009 “no acudir a las MAPO” como una de las causas por las cuales se les puede quitar los apoyos, porcentaje que se incrementó a 30.9% en 2010. En el caso de las titulares en transición, se observa un incremento aún mayor, al pasar de 4.0% a 32.5% de un año al otro56 57. Llama positivamente la atención esta evolución, especialmente dado que la asistencia a las MAPO en la práctica no se ha establecido operativamente como una corresponsabilidad que efectivamente condicione la continuidad de la entrega de los apoyos. Los conocimientos sobre corresponsabilidades y obligaciones en el periodo 2009-2010 en general mejoraron, en el caso de las titulares nuevas en forma más evidente que en el caso de las titulares tradicionales. Sin embargo, es importante señalar que la antigüedad de las titulares en el MT podría explicar la diferencia en el ritmo de aprendizaje con respecto al MAPO, ya que la permanencia en el Programa influye en los conocimientos que sobre el mismo tienen las titulares.

Cuadro 11. Razones por las cuales a una familia le pueden quitar sus apoyos

durante un tiempo mencionadas por las titulares del Programa 2009-2010

En porcentaje de las titulares que las mencionan

Razones mencionadas por las beneficiarias (%)

2009 2010

MAPO MT MAPO MT

Nvas Trans Trad Nvas Trans Trad

Por no asistir a las pláticas (los talleres de autocuidado de la salud) 72.9 86.8 83.2 86.6 86.8 87.1

Por no acudir a las consultas médicas 42.2 74.2 64.5 60.7 79.6 77.3

Por no registrarse en la clínica o unidad de salud 9.7 12.8 14.1 16.1 15.9 13.5

Por no firmar el contrato de la cuenta de ahorro 2.7 5.1 5.2 3.7 1.8 2.2

Por no retirar los apoyos de la cuenta de ahorro (no hacer movimientos en la cuenta). 3.6 4.3 5.0 3.5 2.3 1.7

Por no recoger los apoyos 7.5 5.9 8.8 5.0 5.6 5.3

Porque algún integrante de la familia es funcionario público 0.4 3.3 3.8 1.0 1.1 2.1

Por no recibir al personal de Oportunidades. 2.6 2.8 4.7 1.5 2.1 0.7

Por no asistir a la MAPO (Mesa de Atención Personalizada Oportunidades) 20.1 4.0 4.0 30.9 32.5 0.0

Otra 5.2 7.2 7.2 4.9 10.7 9.4

No sabe 17.6 4.1 5.7 4.9 3.3 4.7

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010

Conocimiento del Programa, Cuadro 5, n2009= 3,232, n2010=2,596. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

56

Encelurb 2009, Conocimiento del Programa Cuadro 5, n=3,232. 57

Encasdu 2010, Conocimiento del Programa Cuadro 5, n=2,596.


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En resumen, se puede concluir que en el MAPO, la atención personalizada ha permitido que la información sea recibida directamente por las titulares sin intermediación de las vocales, lo que ha redundado en un mejor ritmo y nivel de mayores aprendizajes y conocimientos sobre el Programa. El mayor aprendizaje que tienen las titulares con el MAPO se aprecia en el siguiente cuadro, que compara el número de conceptos que las titulares mencionan para cada pregunta sobre conocimientos del Programa. Para todas las preguntas, las titulares en el MAPO tanto de ingreso directo como las que transitaron desde el MT, muestran un crecimiento en el número de conceptos que conocen, mientras que entre las titulares en el MT el avance es menor y en algunos casos negativo.

Cuadro 12. Número promedio de conceptos mencionados por titular para cada

pregunta

MT MT

Nvas Trans Trad Nvas Trans Trad

Qué apoyos puede recibir una familia 2.1 2.7 2.7 2.7 3.4 3.0

Qué deben hacer para seguir recibiendo apoyos 1.9 2.3 2.3 2.4 2.7 2.3

Dónde se pueden hacer trámites 0.9 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2

Con quién se puede hacer trámites 0.9 1.2 1.1 1.2 1.3 1.1

Razones para suspender los apoyos 1.7 2.1 2.0 2.1 2.4 2.0

Razones para baja definitiva 1.5 2.1 2.1 2.0 2.3 2.0

Pregunta MAPO MAPO

2009 2010

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010 Conocimiento del Programa, Cuadros 1 a 6, n2009=3,232 y n2010=2,596. Nvas= titulares Nuevas;

Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

Atención de trámites Al indagar sobre la utilidad de las MAPO para realizar trámites, las respuestas 2009 de las titulares nuevas fueron, como se muestra en el siguiente gráfico, del 75.5% para “Muy útil” y “Útil” (29.0% y 46.5% respectivamente); y para las transitadas fueron del 82.0% para “Muy Útil” y “Útil” (31.6% y 50.4% respectivamente). A la misma pregunta hecha en la Encasdu 2010, el 81.9% de las titulares nuevas respondieron “Muy útil” o “Útil” (30.3% y 51.5% respectivamente); mientras que para las transitadas el porcentaje fue de 73.5% (28.9% y 44.7% respectivamente). Es decir, las titulares nuevas consideran que la utilidad se incrementó, mientras que las transitadas opinan que se redujo.


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Gráfica 8. Opinión de las titulares beneficiarias sobre qué tan útiles han sido las MAPO para realizar trámites (2009)

Distribución (%)

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 MAPO Cuadro 16, n=1,073.

Gráfica 9. Opinión de las titulares beneficiarias sobre qué tan útiles han sido las

MAPO para realizar trámites (2010)

Distribución (%)

Fuente: Elaboración propia con información de la Encasdu 2010 MAPO Cuadro 11, n=1,492.


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En lo que respecta a la conformación de grupos de beneficiarias, persiste la problemática de que los levantamientos de la ENCASURB presentaron problemas. En opinión de los operadores, al no verificar in situ los domicilios de las titulares, se generaron posteriormente problemas para realizar la georeferenciación y para la asignación a grupos y a centros de salud. Lo anterior obliga a que el personal de los CAR tenga que hacer las correcciones manualmente, como es de esperarse, esta situación incrementa las cargas de trabajo para el personal. En 2009, como se muestra en el siguiente cuadro, las titulares mencionaron mayoritariamente el CAR como el lugar donde se podían realizar trámites de Oportunidades (la mencionaron el 39.9% de las titulares nuevas, 40.1% de las tradicionales y 32.1% de las transitadas). La MAPO fue la segunda opción más mencionada por las titulares nuevas y de las transitadas. Es importante hacer notar que de las titulares nuevas un 25.1% no supo donde realizar trámites, mientras que no supieron donde hacerlo el 9.0% y el 9.6% de las tradicionales y de las transitadas respectivamente. En 2010 el lugar más mencionado por las titulares en el MT para realizar trámites fueron las MAP con 51.7%. En contraste, para las titulares que ingresaron al Nuevo Modelo y las que transitaron, la opción más mencionada fue la MAPO con 63.5% y 46.3% (diferencias del 40.7% y 19.7% respectivamente). Destaca que en 2010 el CAR ha dejado de ser la opción más mencionada para realizar trámites entre las beneficiarias del MAPO. Lo anterior muestra un avance en el conocimiento de las titulares sobre la operación del Programa y las opciones de lugares o momentos en que pueden tener contacto con el personal.


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Cuadro 13. Lugares dónde se pueden realizar trámites mencionados por las titulares en 2009 y 2010

En porcentaje de las titulares que los mencionan

MT MT MT

Nvas Trad Trans Nvas Trad Trans Nvas Trad Trans

En la MAP 9.3 36.9 32.5 0.0 51.7 29.6 -9.3 14.8 -2.9

En la MAPO 22.8 16.4 26.6 63.5 0.0 46.3 40.7 -16.4 19.7

En la MAC 0.8 2.7 4.8 0.0 14.0 4.4 -0.8 11.4 -0.4

En el CAR 39.9 40.1 32.1 34.9 36.1 32.2 -4.9 -4.1 0.1

En la DEO 7.0 8.3 5.7 5.8 7.5 3.0 -1.2 -0.8 -2.6

En Bansefi 0.2 0.3 1.3 1.0 0.6 0.1 0.8 0.3 -1.1

Otro 6.1 5.6 9.6 4.8 5.5 3.4 -1.3 -0.1 -6.3

No sabe 25.1 9.0 9.6 10.0 7.9 5.3 -15.0 -1.1 -4.4

MAPO MAPO MAPORespuesta


Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010 Conocimiento del Programa, Cuadro 3, n2009=3,232 y n2010=2,596

58. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares

Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

Un tema que, a decir de los RA en las entrevistas realizadas, afecta la calidad de la atención que brindan a las titulares es la falta de equipo para tener acceso a las bases de datos para informar sobre su situación particular de manera oportuna. Durante el trabajo de campo 2010, se observó que, al igual que en el año anterior, los RA realizan llamadas telefónicas al CAR para pedir a otros compañeros que hagan las consultas, esto en el mejor de los casos, y en otros, ellos mismos las realizan al llegar al CAR por las noches. Sin embargo, existe la posibilidad de que las titulares tengan que esperar hasta el siguiente bimestre para obtener una respuesta sobre el trámite que requieren hacer y los requisitos que deben cumplir, posteriormente esperar otro bimestre para poder realizarlo y finalmente recibir la respuesta al trámite.

La percepción generalizada entre titulares y operadores del Programa en 2010 es que la atención y resolución de trámites, al igual que en 2009, son mejores en el MAPO que en el MT. De acuerdo con la información de los grupos focales, las titulares opinan que sus trámites han sido resueltos de mejor manera ya que en las MAPO no tienen que hacer fila, las vocales ayudan en la organización y conocen los casos particulares de forma que también pueden orientarlas. Con respecto a los operadores, de acuerdo con el Cuestionario a Funcionarios, en 2009, la percepción del 45.2% de ellos fue que la atención a trámites había mejorado y para el 38.4%, que había mejorado significativamente. En 2010, un 36.7% de los operadores considera que la atención a trámites mejoró y un 51.0% opina que mejoró significativamente. Por lo que respecta a los que respondieron no saber, pasaron del 4.1% en 2009 al 1.0% en 2010 y en cuanto a los que opinaron que la atención a trámites empeoró, estos pasaron de 2.7% en 2009 a 2.0% en 2010.

58

En la Encelurb 2009, las opciones de respuesta para las titulares de los dos modelos fueron las mismas, lo que ocasionó que algunas titulares en el MT señalaran la opción “En la MAPO” y algunas titulares del Nuevo Modelo señalaran la opción “En la MAP”. Dado que estas selecciones no son consistentes, en la Encasdu 2010, las opciones inconsistentes fueron bloqueadas para estas titulares.


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Gráfica 10. Percepción de los operadores sobre la atención a trámites con MAPO con respecto al MT

Porcentaje de operadores

Fuente: Elaboración propia con información del Cuestionario a Funcionarios. Cuadro 38, n2009=73, n2010=98.

La proporción de titulares entrevistadas en la Encelurb 2009 que en los dos últimos años había realizado algún trámite de Oportunidades fue del 14.4% en las que ingresaron al Nuevo Modelo, del 20.3% para las que permanecieron en el Modelo Tradicional y del 22.6% para las que transitaron59. En 2010 la proporción de titulares que en los dos últimos años había realizado algún trámite de Oportunidades fue del 25.2% en las que ingresaron al Nuevo Modelo, del 14.2% para las del Modelo Tradicional y del 19.6% para las que transitaron60. El alto porcentaje de beneficiarias recién ingresadas que realizaron trámites de corrección de datos en 2009 se vincula probablemente con los problemas que se generaron en el proceso de incorporación; se observa que en 2010 esa proporción se redujo, lo cual es consistente y muestra que se resolvió el trámite al haber sido entrevistadas las mismas titulares en los dos años. En el siguiente cuadro se presenta el comparativo de trámites que las titulares de los dos modelos de atención mencionaron haber realizado tanto en 2009 como en 2010.

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Encelurb 2009, Trámites Cuadro 1, n=3,232. 60

Encasdu 2010, Trámites Cuadro 1, n=2,596.


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Cuadro 14. Últimos trámites realizados por las titulares

En porcentaje de las titulares

Trámite


MAPO MT MAPO MT MAPO MT


Cambio de titular 2.9 1.3 1.5 1.8 0.0 0.0 -1.2 -1.3 -1.5

Cambio de domicilio 5.3 5.6 5.8 4.4 3.4 3.5 -0.9 -2.1 -2.3

Corrección de datos 32.9 10.3 7.3 13.7 5.7 4.3 -19.2 -4.5 -2.9

Corrección de inasistencia en salud

0.6 0.0 1.5 1.8 0.6 0.9 1.2 0.6 -0.6

Corrección de inasistencia en educación

2.4 0.9 2.9 1.3 0.0 2.6 -1.0 -0.9 -0.3

Baja de integrante 8.8 32.1 32.0 24.3 32.8 27.8 15.5 0.7 -4.2

Alta de integrante 8.8 19.7 18.4 14.2 28.2 29.6 5.3 8.5 11.1

Alta de becario 14.1 3.8 8.7 11.1 10.9 13.0 -3.1 7.1 4.3

Formalización de cuenta de ahorro

0.0 3.8 1.9 0.0 0.0 5.2 0.0 -3.8 3.3

Solicitud de reposición de contrato

0.6 1.3 1.5 1.3 1.1 0.9 0.7 -0.1 -0.6

Solicitud de reexpedición de apoyos

2.9 3.8 1.9 4.0 1.7 1.7 1.0 -2.1 -0.2

Recertificación 0.0 3.4 1.5 0.9 0.6 0.9 0.9 -2.8 -0.6

Reincorporación 0.0 5.6 2.4 11.5 2.9 0.9 11.5 -2.7 -1.6

Otro 18.8 8.5 12.6 8.4 12.1 8.7 -10.4 3.5 -3.9

No sabe 1.8 0.0 0.0 1.3 0.0 0.0 -0.4 0.0 0.0

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


Conocimiento del Programa, Cuadro 2, n2009=610 y n2010=515 Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En 2009, los trámites que mayor proporción de titulares nuevas mencionó haber realizado, fueron “Corrección de datos”, “”Otro” y “Alta de becario”. En 2010, las opciones más mencionadas por este tipo de titulares fueron “Baja de integrante”, “Alta de integrante” y “Corrección de datos”. De estas opciones, sólo las dos primeras presentaron porcentajes mayores que en 2009 y la “Corrección de datos” presentó la mayor disminución del porcentaje. Todo lo anterior da la idea de que las titulares recién ingresadas al Nuevo Modelo en el 2009 estaban familiarizándose con el Programa y ajustando su información personal, mientras que en 2010 se encuentran más bien actualizando su información en el Padrón. En cuanto a las titulares transitadas, los trámites que mayor proporción de ellas mencionó haber realizado fueron “Baja de integrante” y “Alta de integrante” tanto en 2009 como en 2010. Entre los dos años disminuyó el porcentaje de titulares que mencionó haber realizado “Corrección de datos”. Esto da la idea que este tipo de titulares está bien familiarizado con el Programa y que están realizando los movimientos al Padrón propios de la evolución de las familias y sus integrantes.


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Por lo que respecta a las titulares en el MT, los trámites que mencionaron mayores porcentajes de ellas en 2009 fueron “Baja de integrante”, “Alta de integrante” y “Otro”, mientras que en 2010 los trámites que mayor número de titulares mencionó fueron: “Alta de integrante”, “Baja de integrante” y “Alta de becario”, destaca la mención de este último trámite por su importancia en los objetivos del Programa. También en este caso, los trámites que mayor número de titulares realiza son los que tienen que ver con la evolución de las familias y sus integrantes, por lo que resultaría de utilidad para el programa estudiar el tipo de personas que son dadas de alta y de baja. En cuanto al estatus de los trámites realizados entre 2009 y 2010, hay una evolución positiva en los casos de las titulares que ingresaron al Modelo Nuevo y las del MT, ya que aumentó el porcentaje de trámites resueltos. No pasa lo mismo para las titulares que transitaron al Nuevo Modelo ya que disminuyó el porcentaje de trámites resueltos mientras que aumenta el porcentaje de trámites no resueltos.

Cuadro 15. Estatus de los trámites al momento de la entrevista

MT MT MT


Se resolvió 32.4 74.4 68.0 40.3 60.3 70.4 7.9 -14.0 2.5

No se resolvió 10.6 3.8 5.3 11.1 5.2 3.5 0.5 1.3 -1.9

Todavía no se ha resuelto 53.5 19.2 25.2 45.1 32.2 24.3 -8.4 13.0 -0.9

No sabe 3.5 2.6 1.5 3.5 2.3 1.7 0.0 -0.3 0.3

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

MAPO

2009

Respuesta

2010

MAPO

Diferencia

MAPO

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010 Trámites, cuadro 8 n2009=610, n2010=515

Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas. Para las titulares transitadas, los trámites que se resuelven favorablemente se demoran más y quizá por eso hay un mayor porcentaje de trámites no resueltos, como se puede ver en las siguientes gráficas.


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Gráfica 11. Tiempo promedio de resolución favorable de trámites

En meses

Fuente: elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Trámites, Cuadro 9, n2009=395, n2010=303.

Gráfica 12. Tiempo promedio de resolución no favorable de trámites

En meses

Fuente: elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Trámites, Cuadro 9, n2009=395, n2010=303.


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En el MAPO, la resolución de trámites de titulares nuevas toma más tiempo en 2010 que en 2009, independientemente del sentido de la resolución. Esto probablemente se relaciona con las cargas de trabajo de los operadores del Programa.

En cuanto a dónde se resuelven mejor los trámites, de acuerdo con la información de la Encasdu 201061, un 47.8% de las titulares nuevas y un 35.6% de las transitadas consideraron que los trámites se resolvían mejor en las MAPO, mientras que un 43.5% de las titulares del Modelo Tradicional consideró que los trámites se resolvían mejor en las MAP. Lo anterior hace pensar que las titulares creen que los trámites se resuelven mejor en el punto de contacto más frecuente con Oportunidades. Cabe señalar que el CAR es la segunda opción más mencionada para los tres tipos de titulares, 20.8%, 28.2% y 27.0% en las nuevas, las transitadas y las del MT respectivamente.

Gráfica 13. Percepción de las titulares sobre dónde se resuelven mejor los trámites

(2010)


Fuente: elaboración propia con información de la Encasdu 2010. Trámites, Cuadro 13, n=515.

Para las titulares que transitaron del MT al Nuevo Modelo, el porcentaje que opinó que los trámites se resuelven mejor en las MAPO creció de 26.1% en 2009 a 35.6% en 201062.Lo

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En la Encelurb 2009 las opciones de respuesta para las titulares de los dos modelos fueron las mismas.

Esto ocasionó que algunas titulares en el MT señalaran la opción “En la MAPO” y algunas titulares del Nuevo Modelo señalaran la opción “En la MAP”. Dado que estas selecciones no son consistentes, en la Encasdu 2010, las opciones fueron bloqueadas para estas titulares, y en este caso se decidió sólo utilizar la información de 2010. 62

Para estas titulares la información de 2009 es consistente. Fuente: Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Trámites, cuadro 13, n09=234 y n10=174.


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anterior coincide con los operadores del Programa entre los cuales existe la percepción mayoritaria de que el MAPO facilita la atención de trámites. Esta percepción de hecho aumentó entre 2009 y 2010,

Gráfica 14. Percepción sobre el efecto del MAPO en la realización de trámites por parte de los operadores



Gran parte de los operadores consideran tanto en 2009 como en 2010 que el tiempo de resolución de trámites ha disminuido. Sin embargo, la proporción de operadores que piensa que el tiempo aumentó pasó del 21.2% en 2009 al 30.9% en 2010, como contrapartida de los que opinaron que no había cambiado y los que no sabían, lo que resulta coincidente con la opinión de las titulares del Nuevo Modelo que perciben un aumento en el tiempo de resolución de trámites.


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Gráfica 15. Percepción de los operadores del efecto del MAPO sobre el tiempo de atención a trámites



Cumplimiento de corresponsabilidades

Con respecto a mejoras en la información y orientación que reciben las titulares, se esperaría que eventualmente incidieran de manera positiva en el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Entre los operadores del Programa la percepción de que el cumplimiento de corresponsabilidades en el nuevo Modelo ha mejorado es mayor al 50% tanto en 2009 como en 2010 e incluso superó el 60% en este último año, como se aprecia en la siguiente gráfica.


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Gráfica 16. Percepción de los operadores sobre el cumplimiento de corresponsabilidades en MAPO con relación al Modelo Tradicional



Con respecto a las corresponsabilidades relacionadas con salud, las bajas por incumplimiento han pasado de 13.9 por cada 10,000 familias activas en el periodo enero-agosto 2009 a 19.1 en el mismo periodo de 201063. Esto puede explicarse tanto por problemas relacionados con la operación del sector salud, como al desconocimiento, insuficiente información de las titulares, o bien a problemas en la asignación de centros de salud, especialmente ante la incorporación masiva de familias realizada en 2010. A partir de la observación directa y de la información obtenida con las entrevistas y grupos focales realizados en 2009 y en 2010, la percepción es que a pesar de los problemas que enfrenta el personal del Oportunidades por tener que operar el MAPO sobre la estructura del MT sin las adecuaciones que requiere, la calidad de los servicios brindados es mejor que con aquél modelo y de que se consigue mejor el objetivo del informar y brindar atención a los beneficiarios. En este sentido la impresión es que el MAPO es una vía adecuada para avanzar en los objetivos de desarrollo del Programa. No obstante, hay factores que limitan la obtención de mejores resultados. El primero de ellos es la saturación que se está alcanzando por las incorporaciones de beneficiarios que están llevando a las estructuras operativas a niveles de tensión que afectan la calidad de los servicios brindados. En esto se nota una degradación de 2009 a 2010. Además las cargas de trabajo de los RA son en ocasiones excesivas. Lo que más destaca es la saturación del sector salud, constituyendo el principal problema que señalaron las titulares en todos los grupos focales de todos los CAR visitados. A esta

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Ver el apartado 5.6 de este capítulo.


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saturación de la capacidad de atención de dicho sector, hay que agregar los problemas generados durante el levantamiento, en la asignación de centros de salud y clínicas que no coinciden con la asignación jurisdiccional del sector. Esta problemática ha sido observada tanto en 2009 como en 2010 y ha tenido como consecuencia el incremento en bajas por incumplimiento en las corresponsabilidades de salud mencionado anteriormente. Cabe destacar que se pudo percibir, particularmente en 2010, que en las localidades en las que la cantidad de beneficiarios es menor, a pesar de que el sector salud es también el principal problema que señalan las titulares, el trato que se les brinda se mantiene dentro de una dimensión más humana. Las quejas por maltrato, se presentan más en las localidades con mayor densidad de beneficiarios. El problema tiende a agravarse o a disminuir dependiendo de la disposición de las autoridades a cargo de las clínicas o centros de salud. 5.2 Desarrollo humano / Red social

La atención personalizada, las pláticas de desarrollo humano y la interacción entre las titulares y vocales que caracterizan al MAPO abren espacios para el reforzamiento o reconstrucción de los lazos sociales dentro de las comunidades y esto es una oportunidad que debe aprovecharse para mejorar el Programa y sus impactos en el bienestar de las familias beneficiarias. En los grupos focales llevados a cabo durante el estudio en 2009 y 2010, las titulares mencionaron que uno de los aspectos del Programa que más les gustaba eran las pláticas y las dinámicas que se llevan a cabo durante las MAPO. El equipo evaluador confirma su consideración de que este es un acierto del modelo por las repercusiones potenciales en la creación de lazos comunitarios y de capital social. 5.2.1 Modificación de los roles de las titulares y vocales Aún cuando en 2010 el papel de las vocales en el MAPO sigue sin estar definido formalmente, en la práctica se han desempeñado como un apoyo fundamental para los RA en la realización de sus funciones, brindándoles apoyo logístico y operativo. No obstante, no queda claro aún el potencial papel de las vocales en la vertiente de seguimiento. De acuerdo con lo que las vocales manifestaron, las visitas de seguimiento de diferentes campañas, como la de “descacharrización” que realizaban, han sido un factor de conflicto en el pasado. En efecto, existe cierta desconfianza por parte de las titulares a que las vocales realicen este tipo de actividades, ya que lo perciben como una suerte de revisión que podría afectar su permanencia en el Programa. La indefinición se extiende hasta la conformación de los CPC y su funcionamiento. Lo que ocurre en la práctica es que en los CAR se organizan de la manera que les resulta más conveniente. En general se sigue trabajando con las vocales del MT y sus funciones son básicamente de apoyo logístico a la función de los RA, como convocar a las titulares a las sesiones, gestionar locales para las reuniones, organizar la atención a trámites y la entrega de formatos. De hecho, en 2010 no se habían nombrado vocales nuevas ni responsables de grupo, ni tampoco había habido una definición respecto a los mecanismos para nombrarlas.


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Conocimiento del papel de las vocales por las titulares Con respecto a las actividades realizadas por las vocales, en el siguiente cuadro se presenta el comparativo entre 2009 y 2010 de las actividades que las titulares saben que realizan las vocales. Cuadro 16. Conocimiento de las titulares de las actividades que realizan las vocales


Actividad




Informar a las titulares sobre el Programa 66.9 76.3 68.6 25.2 36.9 34.3 -41.7 -39.3 -34.2

Asistir a reuniones de vocales 27.9 52.7 43.6 39.8 39.9 41.7 11.9 -12.7 -1.9

Llevar solicitudes y sugerencias 13.4 19.4 12.8 21.7 26.2 21.5 8.2 6.8 8.7

Notificar lugares, horarios y fechas 33.2 40.7 38.1 61.9 68.5 66.8 28.7 27.8 28.8

Organizar actividades de salud, educación o alimentación

10.4 21.3 23.6 23.5 31.6 28.2 13.1 10.3 4.6

Apoyar en trámites 6.4 4.2 7.3 15.0 14.8 12.5 8.5 10.6 5.1

Otra 0.3 1.9 2.6 0.8 1.9 2.4 0.5 -0.0 -0.3

No Sabe 21.8 4.5 8.1 8.3 3.1 4.3 -13.6 -1.4 -3.7

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Orientación, Cuadro 3, n2009=3,100, n2010=2,484

Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En 2009, las titulares nuevas mencionaron mayoritariamente “Informar a las titulares sobre el Programa”, “Notificar lugares, horarios y fechas” y “Asistir a reuniones de vocales”. Cabe destacar que el 21.8% respondió que “No sabe”, pero esta respuesta seguramente se explica por su falta de experiencia dentro del Programa en ése momento. En 2010, las actividades que más mencionaron fueron: “Notificar lugares, horarios y fechas”, “Asistir a reuniones de vocales” e “Informar a las titulares sobre el Programa”. Destacan el cambio en los porcentajes de titulares que menciona cada actividad y la disminución del porcentaje que mencionó “No sabe”, que se puede deber a la mayor experiencia dentro del Programa. Por lo que respecta a las titulares transitadas, entre 2009 y 2010 cambiaron las actividades que mayor número de titulares mencionó, en particular “Informar a las titulares sobre el Programa”, que fue la que mayor porcentaje mencionó en 2009 y que para 2010 tuvo un porcentaje de mención de casi la mitad; y “Notificar lugares, horarios y fechas”, que fue la que mayor porcentaje de titulares mencionó en 2010 y fue la actividad cuyo porcentaje de menciones creció más. En cuanto a las titulares en el MT, entre 2009 y 2010 también cambiaron las actividades que mayor número de titulares mencionó, igual que en el caso anterior “Informar a las titulares sobre el Programa” que fue la que mayor porcentaje mencionó en 2009 y “Notificar lugares, horarios y fechas” que fue la que mayor porcentaje de titulares mencionó en 2010. Destaca que entre 2009 y 2010 disminuyó el número de titulares que


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mencionaron “Informar a las titulares sobre el Programa” y “Asistir a reuniones de vocales”, cuando cabría esperar que fueran las actividades que preponderantemente realizaran las vocales en el MT. Cabe destacar que para los tres tipos de titulares las actividades que mayor crecimiento tuvieron en los porcentajes de mención entre 2009 y 2010, fueron las de “Notificar lugares, horarios y fechas” también fueron más mencionadas organizar actividades y apoyar en trámites, mientras que “Informar a las titulares sobre el Programa” fueron las que más cayeron, también para los tres tipos de titulares. Esto da la idea de que el papel de las vocales se está orientando más hacia el apoyo logístico que hacia la transmisión de información y llama la atención que este cambio esté sucediendo no sólo en el MAPO sino también en el MT. Lo anterior es preocupante en el caso del MT debido a que el modelo de información en cascada depende totalmente de esta actividad de las vocales. Papel de las vocales En el caso de las vocales en el MAPO, en 2009 las actividades realizadas que más reportaron las vocales que colaboran en el Nuevo Modelo y las que transitaron del MT, fueron “Informar a las titulares sobre el Programa” y “Asistir a reuniones de vocales”. Ambas actividades tuvieron porcentajes de mención menores en 2010 y la opción “Notificar lugares, horarios y fechas” aumentó en ambos casos, lo cual es consistente con el diseño del MAPO. Para las vocales en el MT, las actividades que fueron mencionadas mayoritariamente fueron. “Informar a las titulares sobre el Programa” y “Asistir a reuniones de vocales”, tanto en 2009 como en 2010. Llama la atención que para las actividades “Asistir a reuniones de vocales” y “Notificar lugares, horarios y fechas”, aumentó de forma importante el porcentaje de vocales que las mencionaron. A continuación se presenta un cuadro con la comparación de la información 2009 y 2010.


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Cuadro 17. Actividades que las vocales afirman realizar

En porcentaje de las vocales que las mencionan

Actividad




Informar a las titulares sobre el Programa 81.8 78.0 65.5 75.0 70.2 71.4 -6.8 -7.8 5.9

Asistir a reuniones de vocales 36.4 61.0 46.6 25.0 51.1 63.3 -11.4 -10.0 16.7

Llevar solicitudes y sugerencias 18.2 23.7 19.0 33.3 21.3 14.3 15.2 -2.5 -4.7

Notificar lugares, horarios y fechas 36.4 47.5 39.7 50.0 66.0 57.1 13.6 18.5 17.5

Organizar actividades de salud, educación o alimentación

18.2 25.4 34.5 16.7 44.7 36.7 -1.5 19.3 2.3

Apoyar en trámites 27.3 18.6 19.0 16.7 31.9 20.4 -10.6 13.3 1.4

Otra 0.0 8.5 12.1 16.7 2.1 8.2 16.7 -6.3 -3.9

No Sabe 9.1 1.7 1.7 8.3 0.0 0.0 -0.8 -1.7 -1.7

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010.

Orientación, Cuadro 19A, n2009=128, n2010=108 Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En cuanto a las actividades que las vocales realizaron con las titulares en el año, de las vocales que ingresaron al Nuevo Modelo encuestadas en 2009, mencionó no haber realizado ninguna actividad el 63.6% y haber realizado actividades de salud y alimentación un 18.2% de ellas. En 2010, la proporción de vocales que dijo no haber realizado ninguna actividad bajó en 22.0%, mientras que las que dijeron haber realizado actividades de salud aumentaron en 23.5%. Lo anterior da la idea de una estabilización de las actividades y funciones de seguimiento de las vocales en el MAPO. También se puede concluir que el proceso de aprendizaje de las titulares en MAPO ha llevado a converger con los niveles de conocimientos de las titulares tradicionales en tan solo dos años. Por lo que respecta a las vocales que transitaron al Nuevo Modelo, las actividades que mayor proporción de ellas mencionó haber realizado fueron las de salud y educación, tanto en 2009 como en 2010. Llama la atención la disminución del porcentaje que mencionó actividades de alimentación en 2010 respecto al año anterior. En cuanto a las vocales en el MT, mencionaron con mayores porcentajes las actividades de salud, educación y alimentación tanto en 2009 como en 2010. En general las proporciones que mencionaron se mantuvieron. Llama sin embargo la atención la diminución en la proporción de las que mencionaron actividades de educación. Es destacable que, como se observa en el cuadro siguiente en casi todos los casos, las actividades mencionadas por las vocales se presentan en proporciones menores al 50%, a excepción de las actividades de salud. Esto confirma la idea antes mencionada de que en realidad no es una práctica generalizada que las vocales realicen actividades con las titulares sino que se concentran más en hacer notificaciones y apoyar en organización y logística.


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Cuadro 18. Actividades que las vocales realizaron con las titulares en el año

En porcentaje de las vocales que las mencionan

Actividad




Actividades de salud 18.2 54.2 55.2 41.7 55.3 53.1 23.5 1.1 -2.1

Actividades de educación 9.1 37.3 44.8 16.7 31.9 34.7 7.6 -5.4 -10.1

Actividades de alimentación 18.2 32.2 32.8 8.3 19.1 30.6 -9.8 -13.1 -2.1

Otra 9.1 28.8 24.1 16.7 31.9 28.6 7.6 3.1 4.4

Ninguna 63.6 10.2 10.3 41.7 6.4 4.1 -22.0 -3.8 -6.3

No sabe 9.1 1.7 0.0 0.0 4.3 4.1 -9.1 2.6 4.1


Orientación, Cuadro 28, n2009=128, n2010=108. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

De acuerdo con la Encelurb 2009, el 48.6% de las titulares encuestadas manifestó haber participado en actividades organizadas por las vocales o por el personal de Oportunidades durante 2009, en 2010 respondió afirmativamente el 52.3% de las titulares encuestadas, los porcentajes por tipo de titular se presentan en el siguiente cuadro. En 2010, las respuestas de las titulares nuevas se parecen más a las respuestas de las titulares transitadas y tradicionales, sin embargo, no se evidencia un comportamiento claramente diferenciado en las titulares de los dos modelos.

Cuadro 19. Actividades organizadas por las vocales o por el personal de

Oportunidades en que las titulares participaron en 2009 y 2010

Distribución (%)

Participación en actividades organizadas por las vocales o el personal de Oportunidades

(%)




Sí 29.7 63.9 56.1 45.1 55.2 57.5 15.4 -8.7 1.5

No 69.3 36.0 43.4 54.3 44.2 42.5 -15.0 8.2 -0.9

No sabe 0.9 0.1 0.5 0.6 0.6 0.0 -0.4 0.5 -0.5

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


Orientación y Seguimiento, Cuadro 5, n2009= 3,232 y n2010=2,596. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

De las actividades antes mencionadas, en las que más participaron las titulares fueron las relacionadas con la salud con porcentajes cercanos al 40% para los tres tipos de titulares en 2009. Esto es cerca del doble del porcentaje de las que participaron en las actividades de educación o alimentación. En 2010, la participación en actividades de


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salud aumentó, mientras que hubo diminuciones en la participación en otras actividades, como se puede ver en el siguiente cuadro.

Cuadro 20. Actividades en que participaron las titulares


Actividad




Salud 39.9 40.6 41.4 47.9 51.8 50.9 8.0 11.2 9.5

Educación 21.3 21.6 20.2 20.7 18.5 19.7 -0.6 -3.1 -0.5

Alimentación 18.6 20.9 20.6 17.6 16.0 15.7 -1.0 -4.9 -4.8

Otra 13.6 14.2 15.7 9.2 9.7 11.3 -4.4 -4.5 -4.3

No Sabe 6.5 2.6 2.2 4.5 4.0 2.4 -2.1 1.4 0.1


Orientación, Cuadro 6, n2009=2,389, n2010=1,900 Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En lo que respecta al promedio de titulares atendidas por vocal, en el caso de las vocales incorporadas al Nuevo Modelo, el número promedio pasó de 44.8 en 2009 a 59.1 en 2010. En las que transitaron del MT al Nuevo Modelo el promedio de titulares atendidas por vocal pasó de 40.1 en 2009 a 47.8 en 2010. Finalmente, en el MT, el promedio pasó de 39.3 en 2009 a 49.1 en 2010.64. El aumento en el número de titulares atendidas por vocal se debe a que no ha habido nombramiento de vocales nuevas a pesar del crecimiento en el número de familias beneficiarias atendidas y a que no se ha definido si las vocales atenderán a un grupo MAPO o a varios. A decir de las vocales, un cambio en el papel que juegan es que la forma de operar del MAPO les permite conocer la situación de cada beneficiaria y darle seguimiento. Esto se corrobora con lo que las titulares manifiestan de sentirse mejor informadas y atendidas por las vocales. En 2010, las vocales continúan utilizando sus recursos para poder llevar a cabo sus funciones dentro del Programa. Estos recursos se utilizan para comprar materiales para hacer las convocatorias y para hacer llamadas telefónicas vía celular, estos gastos en que incurren llegan hasta los 200 pesos mensuales. 5.2.2 Desarrollo humano y comunitario Las pláticas de desarrollo humano, higiene, autoestima y salud que se les proporcionan a las titulares y las dinámicas y actividades que realizan durante las MAPO son uno de los aspectos que más valoran, de acuerdo con lo manifestado por ellas mismas en los grupos focales en 2009 y 2010. Estas pláticas y actividades en su opinión, han tenido un impacto

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Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Vocales, Cuadro 21, n2009=121, n2010=102.


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positivo en su autoestima y les brindan un espacio para su desarrollo personal que difícilmente encontrarían fuera de las sesiones MAPO. Llama la atención que de acuerdo con la información de la Encelurb 2009, de las titulares que transitaron del MT al MAPO y que recibieron capacitación por parte de las vocales y en las MAPO, el 56.6% considera que la capacitación es igual en un caso y otro y sólo el 36.3% considera que es más útil la capacitación recibida en las MAPO65. A la misma pregunta realizada en la Encasdu 2010, el 62.1% de las titulares respondió que la capacitación es igual en un caso y otro y sólo el 36.1% respondió que era más útil la capacitación recibida en las MAPO66. Estos resultados contrastan con otras opiniones respecto a una mayor calidad en el MAPO.

Con respecto a la comprensión de la orientación o información, de acuerdo con la información de la Encelurb, más del 75% de las titulares entrevistadas, ésta fue fácil o muy fácil de entender. Este resultado es muy similar para los tres tipos de titulares, tanto en 2009 como en 2010, como puede verse en las siguientes gráficas.

Gráfica 17. Percepción de las titulares sobre qué tan fácil de entender resulta la

orientación o capacitación que reciben en 2009


Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009. Orientación, Cuadro 17, n=1,894.

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Encelurb 2009, Orientación, Cuadro 16, n=295. 66

Encasdu 2010, Orientación, Cuadro 16, n=380.


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Gráfica 18. Percepción de las titulares sobre qué tan fácil de entender resulta la orientación o capacitación que reciben en 2010


Fuente: Elaboración propia con información de la Encasdu 2010. Orientación, Cuadro 17, n=1,793.

En términos del desarrollo comunitario, a través de la observación directa y las entrevistas, pudo constatarse que uno de los efectos del MAPO es un reforzamiento de los lazos sociales en las comunidades, al propiciar la interacción de personas que anteriormente tenían poca o ninguna relación a pesar de ser vecinas. Esta mayor interacción en algunos casos derivó en la realización de actividades en comunidad más allá del ámbito del Programa67. En general, se percibe una mayor vinculación entre las beneficiarias, y en particular entre las vocales hay una comunicación y convivencia más constantes. Esto cobra relevancia en la actual coyuntura de inseguridad y deterioro del tejido social que atraviesa el país. Dada la valoración que las beneficiarias otorgan a las pláticas y actividades que realizan en las MAPO y de los manifiestos efectos positivos en su ánimo y disposición, es importante prestar la mayor atención posible al contenido y duración de las cartas descriptivas. Es importante socializar los objetivos y el punto de llegada definidos para las actividades de desarrollo humano mediante un plan de formación detallado y evaluarlos. Además, es necesario estabilizar los procesos en el MAPO para poder instrumentar la estrategia operativa concebida para este tema, articularla con el resto de los esfuerzos que se realizan en el marco del Programa y alcanzar los objetivos deseados. Otro punto importante relacionado con el contenido de las MAPO es el de la supervisión y monitoreo de las sesiones. Se observó una MAPO en la que, en relación con el tema de

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En Ecatepec, las titulares de algunas comunidades comenzaron rentando espacios para llevar a cabo las sesiones MAPO y posteriormente decidieron rentarlos permanentemente para llevar a cabo actividades como clases de costura y otras.


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las discapacidades, se hizo escuchar a las titulares una grabación en la que se hablaba de temas religiosos. En esta ocasión no se propició ningún conflicto y si se percibió una buena intención del personal. Sin embargo, se considera que la CNO debe prestar especial atención y realizar supervisiones para evitar este tipo de modificaciones a las cartas descriptivas.

5.2.3 Quejas y denuncias

En 2010, persiste la reticencia por parte de las titulares a poner quejas y denuncias que tiene su origen en la percepción, al parecer fundada, de que no es posible garantizar el anonimato de las denunciantes y por tanto existe un temor a represalias. La información muestra que las beneficiarias tienen un relativamente buen conocimiento sobre cómo y dónde poner quejas, denuncias o felicitaciones, como se ve en el siguiente cuadro que presenta un comparativo entre 2009 y 2010 para las titulares de los dos modelos.

Cuadro 21. Conocimiento de las titulares de con quién y dónde se pueden poner

quejas o sugerencias

Actividad




Escrito 9.1 9.5 13.1 30.5 15.0 19.2 21.4 5.5 6.1

Teléfono o correo 9.3 11.7 10.1 13.3 9.0 10.7 4.0 -2.7 0.7

Fax 0.3 3.1 1.4 0.6 0.3 0.7 0.3 -2.7 -0.6

Correo electrónico 1.3 4.1 2.0 1.9 2.3 2.6 0.6 -1.9 0.6

Buzones 10.0 53.5 49.2 40.0 70.8 65.1 30.0 17.3 15.9

Personal de Oportunidades (PS o RA)

16.5 11.5 16.1 64.5 61.1 60.5 48.0 49.7 44.4

Vocales 5.6 6.5 5.0 11.0 10.5 11.2 5.5 4.0 6.2

CAR 23.2 10.4 13.8 15.8 17.8 21.6 -7.4 7.4 7.7

Otra 2.9 2.5 2.0 11.2 8.2 5.3 8.3 5.7 3.3


Conocimiento, Cuadro 7, 7ª y 7B, n2009=2,474, n2010=2,143. Nvas= titulares Nuevas; Trad=titulares Tradicionales; Trans=titulares Transitadas.

En las titulares que ingresaron al Nuevo Modelo, se percibe un mayor crecimiento del conocimiento tanto de los lugares como de las personas con quienes se pueden poner quejas, denuncias y felicitaciones, con respecto a las tradicionales. De mencionar primordialmente el CAR en 2009, pasaron a mencionar a los RA y los buzones. Ambas opciones fueron las que mayor crecimiento en el porcentaje de menciones presentaron. En cuanto a las titulares que transitaron del MT al Nuevo Modelo y las que permanecieron en el MT, en 2009, mencionaron mayoritariamente los buzones y al personal de Oportunidades. En 2010, los volvieron a mencionar mayoritariamente pero con crecimientos importantes en ambos casos. De lo anterior, queda claro que los tres tipos de titulares de los dos modelos conocen cada vez más los mecanismos para poner quejas y denuncias, de forma que la reticencia a ponerlas no deriva, en principio, de la falta de conocimiento.


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De acuerdo con información del Cuestionario a Funcionarios respecto al número de quejas y denuncias de las titulares, las opiniones sobre si estas han aumentado, disminuido o permanecido igual están bastante balanceadas, tanto en 2009 como en 2010, aunque entre los dos años puede percibirse un ligero crecimiento en el número de operadores que consideran que las quejas y denuncias han disminuido, como puede verse en la siguiente gráfica.

Gráfica 19. Percepción de los operadores sobre el número de quejas y denuncias de

las titulares en MAPO con respecto al Modelo Tradicional



Resulta en cierta forma paradójico que al mismo tiempo que el Programa no está en posición de garantizar el anonimato de las denuncias, al ser esto competencia de las contralorías estatales, se haga especial énfasis a las titulares para que denuncien casos de errores de inclusión en el Programa, es decir, de familias que no debieran ser beneficiarias del mismo. Si bien las beneficiarias deben participar en el cuidado del Programa, de alguna manera se les traslada un poder sobre la decisión de quien debe permanecer en el mismo, lo que puede propiciar un clima de animosidad en las comunidades que contraviene los logros alcanzados por la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. 5.3 Efectos de la bancarización en la población / calidad de los servicios

La presente evaluación hace una comparación entre la atención provista por la CNO en el MT y la provista en el MAPO analizando el conjunto de acciones realizadas en ambos modelos. En el MT, la CNO tiene una participación en las Mesas de Entrega de Apoyos, mientras que en el MAPO no existe el símil por la bancarización de la entrega de apoyos. En este sentido, se aborda la bancarización, tanto por la entrega de apoyos como por los cambios que dicha entrega genera en la operación. Otros objetivos de la bancarización


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como la incorporación al sistema financiero, la cultura financiera y el ahorro quedan fuera de los alcances de esta evaluación. 5.3.1 La Bancarización como forma de entrega de apoyo De acuerdo con la información del Cuestionario a Funcionarios, para los operadores del Programa, la entrega de apoyos a través de tarjeta de débito ha sido un cambio que perciben mayoritariamente como positivo. Sin embargo, cabe destacar que esta percepción se ha modificado entre 2009 y 2010. La proporción de operadores que lo perciben como un cambio positivo disminuyó del 62.9% al 55.3% entre los dos años, mientras que la proporción de funcionarios que lo perciben como un cambio negativo pasó del 31.5% al 38.6% entre los dos años, como puede observarse en la siguiente gráfica.

Gráfica 20. Percepción de los funcionarios sobre el efecto que el cambio a entrega

de apoyos vía tarjeta de débito ha tenido sobre las titulares



Este detrimento en la percepción de los funcionarios del Programa muy probablemente se relaciona con los problemas que las beneficiarias mencionaron sobre los retrasos en los depósitos en las cuentas, el cobro de comisiones y la desaparición de remanentes. De acuerdo con la Encelurb 2009, a la pregunta hecha a las titulares sobre si recibir los apoyos de Oportunidades a través de tarjeta de débito les había permitido administrar mejor su dinero, el 58.6% respondió que sí, mientras que el 36.4% respondió que no. En 2010, las respuestas fueron: sí con 67.0% y no con 30.5%, como puede verse más adelante en el Cuadro 22. Esto da la idea de que con el tiempo y la familiaridad se da una mayor aceptación de las tarjetas de débito entre las titulares.


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En 2009 se preguntó a las titulares que transitaron al Nuevo Modelo si la entrega de apoyos monetarios mejoró o empeoró con las tarjetas de débito respecto a cuándo se hacía en efectivo. Los porcentajes de respuesta para “mejor” y “peor” fueron muy parecidos, mientras que en 2010 la respuesta “mejor” fue marcadamente superior, como puede verse en los siguientes gráficos:

Gráfica 21. Opinión de las titulares sobre la entrega de apoyos con tarjeta de débito

respecto a la entrega en efectivo en 2009

Fuente: elaboración propia con información de la Encelurb 2009. Recepción Apoyos, Cuadro 13, n=496.

Gráfica 22. Opinión de las titulares sobre la entrega de apoyos con tarjeta de débito respecto a la entrega en efectivo en 2010

Fuente: elaboración propia con información de la Encasdu 2010. Recepción Apoyos, Cuadro 13, n=651.


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A continuación, se presenta un cuadro que resume la percepción sobre el efecto que el uso de la tarjeta de débito tiene sobre los hábitos de administración de su dinero y ahorro que tienen las titulares de los tres tipos y de los dos modelos de atención.

Cuadro 22. Percepción de las titulares sobre los efectos del uso de la tarjeta de débito en el MAPO

Recibir sus apoyos mediante tarjeta le ha permitido

(porcentaje de titulares en MAPO):


Sí No Sí No Sí No

Administrar mejor su dinero 58.6 36.4 67.0 30.5 8.5 -5.8

Ahorrar dinero 27.0 68.8 26.6 72.1 -0.4 3.3

Conservar parte de su dinero en su cuenta BANSEFI 13.2 84.4 8.6 90.5 -4.6 6.2


Recepción de apoyos, Cuadros 9-11, n2009=1,612, n2010=1,513.

Como se puede apreciar en el cuadro, después de la experiencia adquirida en 2009 y 2010, las titulares en general consideran que las tarjetas de débito les permiten administrar mejor su dinero, pero no ahorrar ni conservar parte de su dinero en su cuenta. Esto se debe a la percepción de que si mantienen el dinero en la cuenta, éste desaparece y al hecho de que saben que deben registrarse movimientos en las cuentas a fin de evitar causar baja. Durante las entrevistas y los grupos focales, tanto en 2009 como en 2010, las titulares manifestaron que la entrega de apoyos vía tarjeta de débito les resultaba más conveniente que la entrega en efectivo. Las razones mencionadas son que: pierden menos tiempo, pueden acudir a los cajeros en el momento que les resulte más conveniente y es más seguro, ya que se exponen menos a asaltos al no haber concentración de personas y dinero en efectivo en un solo lugar como es el caso de las MAP. 5.3.2 Implicaciones de la bancarización en la operación de la CNO La bancarización originó la necesidad de realizar las sesiones MAPO y brindar en ellas información, seguimiento y atención a trámites relacionados con esta modalidad de entrega de apoyos. En este sentido, los procesos operativos no resultan afectados en principio. No obstante, en la práctica, la falta de mecanismos funcionales de comunicación con los bancos ha generado mayores cargas de trabajo en la operación. Por ejemplo, no se entregan los medios de apoyo a las titulares por errores en los trámites, lo que genera todo un proceso de correcciones y reactivación. Otro ejemplo es el hecho de que el personal del Programa, en la práctica, dedique tiempo a orientar a las titulares en temas como el uso de las tarjetas, los cajeros automáticos o lo que deben hacer ante olvidos de NIP o pérdida de las mismas tarjetas.


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5.3.3 Satisfacción y problemática de las beneficiarias De acuerdo con lo manifestado por las titulares en las entrevistas, en lo que respecta a la entrega de los apoyos vía tarjeta de débito, permanece la problemática tanto del cobro de comisiones como de la desaparición de los montos remanentes que no pueden ser retirados en los cajeros automáticos, así como la del maltrato del personal de las instituciones bancarias a las titulares. En 2009 las titulares tenían derecho a realizar dos operaciones al bimestre sin tener que pagar comisión, en 2010 manifiestan que se les cobran comisiones desde el primer movimiento. En 2010, se encontraron dos problemáticas adicionales: el retraso en la entrega de los apoyos en relación con los calendarios establecidos y la discrepancia entre el monto de los apoyos en los desgloses o recibos y los depósitos en las tarjetas de débito. Al profundizar el análisis de estos puntos se encontró que las titulares conocen perfectamente los montos de las comisiones que cobran los distintos bancos y además insisten en que las discrepancias entre los recibos y los depósitos no se deben al cobro de comisiones porque las tienen identificadas y las evitan en lo posible, sino que son un problema distinto. Por lo anterior, la mayor parte de las titulares prefiere retirar la totalidad de sus apoyos completamente y de una vez en los cajeros automáticos y los remanentes los retiran acudiendo a las tiendas de autoservicio, aunque han tenido que buscar distintas alternativas porque de acuerdo con lo manifestado en las entrevistas, algunas tiendas también les cobran algún tipo de comisión por hacer estos retiros. En lo que respecta a la existencia de cajeros automáticos de Bansefi, en 2010 continúa la problemática observada en 2009 de que en realidad las titulares encuentran pocos de ellos en sus comunidades, por lo que tienen que usar los de otros bancos y pagar comisiones o bien trasladarse a otros lugares para encontrarlos, con el consiguiente gasto. Las titulares y los operadores del Programa manifiestan que ellas son víctimas de un trato hostil y de maltrato por parte del personal de los bancos que les niega la entrada a las sucursales, se rehúsa a atenderlas en las cajas y las trata de obligar a la apertura de cuentas o a comprar seguros sin que ellas sepan bien de qué se trata. A esto se suma la problemática expuesta de cobro de comisiones, desaparición de remanentes y entrega de apoyos en cantidades menores a las de los recibos. De las conversaciones con las titulares queda la impresión de que al ser un grupo vulnerable por su falta de experiencia y conocimiento, hay personas que tratan de obtener provecho de ello. 5.4 Análisis comparado de MT y MAPO por dimensión de calidad Ante la ausencia de indicadores específicos, para brindar una comparación general entre el MT y el MAPO, se presenta un cuadro comparativo buscando aproximar las dimensiones de calidad que se definieron anteriormente: oportunidad, suficiencia, accesibilidad, eficacia y eficiencia.

En cuanto a la Orientación, ambos modelos tienen en común un alto porcentaje de titulares (41% en 2009 y al 37% en 2010) que no recibió ningún tipo de capacitación. De las que sí la recibieron un alto porcentaje considera que esta fue útil o muy útil. A pesar de haber recibido información sobre cómo y dónde poner quejas, en general, en ninguno


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de los dos modelos las titulares ponen quejas por temor a represalias. En esta línea de atención, la principal diferencia entre los modelos está en que en el MT la CNO controla en mayor medida la calidad y oportunidad de la orientación que se brinda a las vocales porque lo hace a través de su personal. Sin embargo no tiene control sobre lo que las vocales transmiten a las titulares. En cambio en el MAPO la CNO controla homogéneamente la calidad y oportunidad de la orientación que se brinda a todas y, de acuerdo con el estudio cualitativo, esto se refleja en el mayor conocimiento que tanto las vocales como las titulares del MAPO tienen sobre el Programa. Con respecto a la Atención, las titulares tienen mayor acceso a los RA en comparación con los PS, y el contacto no se limita únicamente a la sesión bimestral sino que se muestran en disposición de atender a las titulares en otros momentos para que éstas puedan continuar con trámites o les lleven documentación faltante. Además, el seguimiento puntual que dan a cada caso el RA y las vocales es una ventaja comparativa del MAPO sobre el MT. Sin embargo, los tiempos de resolución de trámites, no confirman dichas ventajas, ya que en 2010 aumentaron respecto al año anterior. Por lo que respecta al Seguimiento, en el MAPO en 2010 todavía no se ha implementado una modificación formal del papel que juegan las vocales ni los Sectores Salud y Educación en materia de seguimiento a casos y temas comunitarios, tampoco se ha definido ningún mecanismo para realizar las acciones de seguimiento. En el MT a esta línea de trabajo tampoco se le ha hecho operativa, y las funciones de las vocales están más volcadas a la transmisión de información a las titulares. Por último, en la Entrega de Apoyos, existe mayor flexibilidad y accesibilidad para retirar los apoyos en el MAPO que en el MT: las titulares consumen menos tiempo y pueden hacerlo en los momentos en que más les convenga. Asimismo, parece ser más seguro el retiro de los apoyos. Sin embargo, en el MAPO la certeza que existía respecto a las fechas de entrega de los apoyos ha desaparecido en 2010, puesto que no se cumple con la calendarización que se entrega previamente. Además, el cobro de comisiones ha aumentado respecto a lo que se veía en 2009.


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Cuadro 23. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Orientación en el Modelo Tradicional

La Orientación en el Modelo Tradicional

Oportunidad Suficiencia Accesibilidad Eficacia Eficiencia

De acuerdo con la normatividad, la orientación se debe darse de manera bimestral. En 2009, la orientación a vocales en MAC se recibió con esa periodicidad en el 69% de los casos y en 2010 en el 75.5% de los casos. Las titulares deben recibirla con la misma periodicidad por parte de las vocales, sin embargo el 30% de las vocales hizo menos de tres reuniones en 2009 y 40% realizaron 7 o más reuniones en el año. En 2010, el 91.9% de las vocales realizó 4 o más reuniones en el año.41% de las titulares en MT no recibió capacitación por parte de las vocales en 2009 y en la misma situación estuvo el 37% de las titulares en 2010.

La CNO no tiene capacidad para brindar orientación directamente a toda la población. Utiliza a las vocales como mecanismo de transmisión de información. Los momentos y puntos de contacto con las titulares dependen de cada una de las vocales y de cómo decida ella hacer la transmisión de información. En 2009 el 97.8% de las titulares en MT considera que la información ha sido útil o muy útil, de esa misma opinión es el 98.7% de las titulares en el MT en 2010.

La información a titulares depende de la disponibilidad y habilidad de las vocales. En 2009 16.7% de las titulares en MT considera que la información es difícil o muy difícil de entender. En 2010 es de esta misma opinión el 15.0% de las titulares en el MT. Las titulares en muchos casos no ponen quejas por temor a represalias, aunque en 2009 el 85.9% de ellas conoce los mecanismos para hacerlo y en 2010 conoce dichos mecanismos el 83.4%.

Las titulares tienen menos conocimientos sobre el Programa en MT que en MAPO.

La CNO controla la calidad y oportunidad de la orientación que brinda a las vocales porque lo hace a través de su personal, pero no la que éstas les dan a las titulares.

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009, y de la Encasdu 2010

Columna 1 Orientación, Cuadro 31, n2009=117, n2010=96, Orientación Cuadro 38, n2009=84, n2010=80, Orientación Cuadro 9 y 10, n2009=1,932; Orientación Cuadro 10, n2010=1,602., Columna 2 Orientación Cuadro 14, n2009=558, n2010=479., Columna 3 Cuadro 17, n2009=1,894, n2010=1,793; Conocimiento,

Cuadro 7, n2009=3,232; Conocimiento, Cuadro 7A, n2009=2,596; Cuestionario a Funcionarios y Operadores, Columna 4 Cuadro 37, responden, n2009=114, n2010=125, n=42, Columna 5 Estudio cualitativo.


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Cuadro 24. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Orientación en el Nuevo Modelo.

La Orientación en el MAPO


En 2009 el 38.4% de las titulares en el nuevo modelo y el 58.9% de las transitadas no asistieron a ninguna MAPO, por lo que no recibieron orientación. Esta proporción bajó al 11.8% y 17.9% en 2010 respectivamente.

La CNO brinda la orientación directamente a las titulares en cada MAPO. En 2009, el 97% de las titulares nuevas y 96.8% de las transitadas, consideró que la información fue útil o muy útil, 97.6% y 97.1% consideraron lo mismo en 2010 respectivamente.

Los RA tienen las habilidades necesarias y trabajan en grupos pequeños para lograr que la información sea comprendida por las titulares. En 2009, el 18.5% de las titulares nuevas en MAPO consideró que la información era difícil o muy difícil de entender. En 2010 tuvo esta opinión el 13.3% de las titulares nuevas. En 2009 las titulares en muchos casos no pusieron quejas por temor a represalias, aunque 59.8% de las titulares nuevas y 86.5% de las transitadas conocían los mecanismos para hacerlo. En 2010 conocía dichos mecanismos el 79.6% y 84.8% de las titulares nuevas y transitadas respectivamente.

Las titulares tienen mejor conocimiento sobre el Programa con el MAPO que

en MT.

La CNO controla la calidad y oportunidad de la orientación que brinda a las vocales y titulares porque lo hace a través de su personal.

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010

Columna 1 MAPO, Cuadro 2, n2009=2,218., MAPO, Cuadro 2, n2010=1,784., Columna 2, Orientación, Cuadro 14, n2009=1,894., Orientación, Cuadro 14, n2009=1,793., Columna 3, Orientación, Cuadro 17,

n2009=1,894., Orientación, Cuadro 17, n2010=1,793., Conocimiento, Cuadro 7, n2009=3,232., Conocimiento, Cuadro 7, n2010=2,596.

Cuadro 25. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión

de calidad: la Atención en el Modelo Tradicional

La Atención en el Modelo Tradicional Oportunidad Suficiencia Accesibilidad Eficacia Eficiencia

En 2009, en promedio la resolución favorable de un trámite tomaba 2.6 meses y la resolución no favorable 5.3 meses. En 2010 los promedios fueron de 3.7 y 5.2 meses respectivamente.

El principal contacto a nivel local se da bimestralmente con las MAP y los PS generalmente están desbordados en su trabajo.

Las titulares deben esperar su turno en las MAP, esto puede tomar mucho tiempo (199 minutos de espera en promedio).La distancia a la MAP puede ser importante (en 2009 se hacían 90 minutos de traslado en promedio y 62 en 2010.

En 2009, el 26.7% de las titulares consideraba que los trámites se resuelven mejor en la MAP. En 2010 fueron de esta opinión el 43.5% de las titulares.

En 2009, el 93.2% de las titulares opinaba que la forma en que se atendieron los trámites era buena o muy buena y el 91% en 2010, aún si los tiempos de resolución de trámites son más largos que en MAPO


Columna 1, Trámites, Cuadro 9, n2009=395, n2010=303., Columna 3, Recepción de apoyos, Cuadro 5

(responden n2009=2,554) y 10 (n2009=1,612) y (responden n2010=2,268) y 10 (n2010=1,612); Columna 4, Trámites, Cuadro 13, n2009=610, n2010=515., Columna 5, Trámites, Cuadro 11, n2009=610, n2010=515.


118

118

Cuadro 26. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Atención en el Nuevo Modelo

La Atención en el MAPO


El RA es más accesible y se le puede ver con más facilidad, por ejemplo en una MAPO cercana durante el mismo bimestre para seguir un trámite. En 2009, en promedio la resolución favorable de un trámite tomaba 1.9 meses y la resolución no favorable 2.0 meses. En 2010 los promedios fueron de 2.2 y 4.2 meses respectivamente.

Existen más puntos de contacto a nivel local por la posibilidad de acercarse a los RA en días distintos a la MAPO que corresponde a cada titular.

El RA es más cercano a las titulares, conoce cada caso en particular. Más calidez. Tiempo de espera menor por tamaño de grupo (119 minutos duración de la sesión en promedio en 2009). Cercanía de la MAPO al domicilio de las titulares (46 minutos de traslado en promedio en 2009 y 53 minutos en 2010).

En 2009, el 28.8% de las titulares consideraba que los trámites se resuelven mejor en la MAPO y la proporción pasó a 47.8% en 2010. El RA se encarga de dar seguimiento a cada trámite y en muchas ocasiones logra darles fin el mismo bimestre.

El 88.2% de las titulares opinaba en 2009 que la forma en que se atendieron los trámites era buena o muy buena y esta proporción baja al 84.1% en 2010.Los tiempos de resolución de trámites se acortan respecto al MT en 2009.

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010.

Columna 1, Cuadro 9, responden n2009=395., Trámites, Cuadro 9, responden n2010=303., Columna 3,

Recepción de apoyos, Cuadros 5 (responden n2009=2,554) y 10 (n2009=1,612).Recepción de apoyos, Cuadros 5 (responden n2010=2,268), Columna 4, Trámites, Cuadro 13, n2009=610., Trámites, Cuadro 13,

n2010=515. Columna 5, Trámites, Cuadro 11, n2009=610. Trámites, Cuadro 11, n2010=515. Trámites,

Cuadro 9, responden n2009=395.


119

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Cuadro 27. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: el Seguimiento en el Modelo Tradicional

El Seguimiento en el Modelo Tradicional


Las acciones comunitarias se realizan a través de las vocales. El 30% de las vocales hizo menos de 4 reuniones en 2009 y 40% realizaron 7 o más reuniones en el año.41% de las titulares en MT no recibió capacitación por parte de las vocales en 2009. Por ello se considera que no participó en acciones de seguimiento.

La CNO no tiene capacidad para realizar directamente acciones de seguimiento con toda la población, para ello utiliza a las vocales. Los momentos y puntos de contacto con las titulares dependen de cada una de las vocales y de cómo decida ella hacer las acciones de seguimiento. El 10.3% de las vocales no realizó ninguna actividad de educación, salud o alimentación en 2009.

El seguimiento a titulares depende de la disponibilidad y habilidad de las vocales. No es claro el papel de los sectores salud y educación al respecto.

El seguimiento es una de las funciones de las vocales. En 2009 el 14.6% de las vocales mencionan entre sus funciones la de organizar eventos de salud, educación o alimentación y en 2010 lo mencionó el 13.5% de las vocales. En 2009, 56.1% de las titulares participó en actividades organizadas por las vocales o por personal de Oportunidades, 57.5% en 2010.

La actividad de seguimiento depende de las vocales, la falta de reuniones de éstas con las titulares y el desconocimiento de sus funciones impiden lograr buenos niveles de eficiencia.

Fuente: Elaboración propia con información de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010. Encelurb 2009,

Encasdu 2010, Trámites, Cuadro 11, n2009=610, n2010=515., Encelurb, Orientación, Cuadro 38, n=84.y

Cuadro 10, n=1,932.

Cuadro 28: Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: el Seguimiento en el Nuevo Modelo

El Seguimiento en el MAPO Oportunidad Suficiencia Accesibilidad Eficacia Eficiencia

El 38.4% de las titulares no asistieron en 2009 a ninguna MAPO, por lo que no pudo haber participado en acciones de seguimiento. En 2010, el 86.8% de las titulares asistieron a alguna MAPO.

El 63.6% de las vocales en MAPO no realizaron ninguna actividad de educación, salud o alimentación en 2009, en 2010 el 41.7% de las vocales no realizó ninguna actividad de educación, salud o alimentación.

No se han realizado actividades de seguimiento en MAPO. No es claro el papel de las vocales ni de los Sectores Salud y Educación al respecto.

No es claro el papel de las vocales. En 2009 el 8.3% y 9.7 de las vocales que trabajaron con titulares nuevas y transitadas respectivamente menciona entre sus funciones la de organizar eventos de salud, educación o alimentación, estos porcentajes pasan a 7.1% y 15.6% en 20101. .

El papel de las vocales no es claro. No existe un mecanismo previsto por la CNO para realizar las acciones de seguimiento.


Encelurb, MAPO, Cuadro 2, n=2,218., Encasdu, MAPO, Cuadro 2, n=1,784. Columna 4 Orientación, Cuadro

19, n2009=179. N2010=163.


120

120

Cuadro 29. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Entrega de Apoyos en el Modelo Tradicional

La Entrega de Apoyos en el Modelo Tradicional Oportunidad Suficiencia Accesibilidad Eficacia Eficiencia

Una vez cada bimestre. Generalmente se respetan las fechas de las MAP. No se conocen con suficiente anterioridad dichas fechas.

Las MAP son sesiones masivas. Solo hay una fecha para retirar los apoyos al bimestre.

En 2009, las titulares en promedio tardaron 90 minutos en trasladarse a la MAP, 62 minutos en promedio en 2010.

Los recursos llegan a las titulares puntualmente.

En 2009 el tiempo de espera de las titulares en la MAP fue de 199 minutos en promedio más 90 minutos de traslado.


Encelurb, Recepción, Cuadro 5, n=2,554., Encasdu, Recepción, Cuadro 5, n=2,268. Encasdu, Tradicional tiempo en MAP, Cuadro 14, n=1,002. Recepción de apoyos, Cuadro 5, n=2,554.

Cuadro 30. Análisis comparativo de MT y MAPO por línea de atención y dimensión de calidad: la Entrega de Apoyos en el Nuevo Modelo

La Entrega de Apoyos en el MAPO Oportunidad Suficiencia Accesibilidad Eficacia Eficiencia

Una vez cada bimestre. A diferencia de lo que pasaba en 2009, en 2010 las fechas de entrega no se respetan generalmente. Se conocen dichas fechas con anterioridad, pero no siempre se cumplen.

Las titulares pueden retirar sus apoyos en cualquier momento. En 2009 no había cajeros Bansefi en todas las localidades que permitieran realizar retiros o consultas sin costo para las titulares. En 2010 de cualquier forma se cobran comisiones desde la primera operación.

En 2009, en promedio, las titulares en MAPO tardaron 46 minutos en trasladarse al cajero o sucursal, en 2010 el promedio fue de 53 minutos. La entrega de apoyos vía tarjeta de débito es menos accesible por el lenguaje y la tecnología que la entrega en efectivo, pero las titulares se sienten con menos riesgo de ser asaltadas.

En 2009 los recursos llegaban a las titulares puntualmente. En 2010 esto dejó de suceder.

Las titulares pagan comisiones bancarias. En principio, hay mayor seguridad en el manejo de los recursos. En 2009 el tiempo de traslado al cajero era de 46 minutos.


Columnas 3 y 5, Recepción, Cuadro 5, n2009=2,554., Recepción, Cuadro 5, n2010=2,268.

5.5 Cambios en los principales indicadores operativos del Programa En esta sección se presenta el análisis de distintas fuentes de información generadas por el Programa. En el proyecto de evaluación, se establecieron un conjunto de indicadores a monitorear con base en los objetivos planteados por el MAPO:

Corresponsabilidades Modelo Tradicional y MAPO Detección de niños no becarios de educación básica y media superior Bajas de hogares Costos totales asociados a la implementación y operación del MAPO Tipos y números de trámites que se realizan en las MAPO Número de sesiones realizadas


121

121

Asistencia a las sesiones del MAPO (número de sesiones a las que las titulares han acudido)

La Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) de Oportunidades presenta los datos por entidad federativa. Como el Nuevo Modelo de Atención se está implementando en un número creciente de localidades urbanas, interesa disponer de dichos datos por localidad, identificando en cada bimestre cuando una localidad está siendo atendida por el MAPO y cuando por el MT; la información así desagregada se solicitó a la CNO, sin embargo, al momento de elaborar este informe el equipo evaluador dispuso de solamente algunos datos por localidad, la mayor parte de la información utilizada fue por entidad federativa. Por lo anterior, en el punto 5.5.1 se analiza información de las MIR, desde el primer bimestre de 2009 hasta el quinto bimestre de 2010, en algunos se desagrega por modelo de atención. En el punto 5.5.2 se analiza la información por localidades MAPO proporcionada por la CNO. 5.5.1 Indicadores de las MIR La desagregación de los indicadores de las MIR no permite analizar efectos diferenciados entre familias atendidas con MAPO y con el MT. El comportamiento bimestral de dichos indicadores a nivel nacional permite identificar tendencias que caracterizan de manera importante lo ocurrido con el Programa entre enero de 2009 y octubre de 2010. Sin embargo, para los indicadores en que fue posible, se presenta información desagregada por modelo de atención. Familias activas, altas y bajas del padrón de beneficiarios Las familias activas del Programa crecieron un 12.2% entre enero de 2009 y octubre de 2010. Este crecimiento se dio principalmente en áreas urbanas, donde las familias activas crecieron 50.1% pasando de 745 mil en enero de 2009 a 1.12 millones en octubre de 2010. El crecimiento se concentró en el bimestre noviembre-diciembre de 2009 y en los bimestres marzo-abril y septiembre-octubre de 2010. En estos bimestres el padrón total creció en 260 mil, 381 mil y 112 mil familias respectivamente. En el siguiente cuadro se presenta la evolución comentada del padrón de familias activas del Programa.


122

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Cuadro 31. Familias activas al final del bimestre, por área y bimestre

Fuente: Elaboración propia a partir de la MIR de Oportunidades.

Entre enero y agosto de 2009 las altas solamente recuperan las familias que se pierden por bajas definitivas o por tiempo indefinido, en el bimestre septiembre-octubre de 2009 las altas son menores que las bajas y las familias activas disminuyen a 4.9 millones. A partir de diciembre de 2009, el padrón crece para llegar a 5.6 millones de familias activas en el bimestre marzo-abril de 2010, situación que se mantiene sin cambio hasta el bimestre septiembre-octubre de 2010. En el siguiente cuadro se muestra la evolución de las familias activas y de las altas y bajas por bimestre, desde enero de 2009 hasta octubre de 2010.

Cuadro 32. Familias activas, altas y bajas por bimestre


Para los cuatro primeros bimestres de 2010 se dispone de la información sobre el comportamiento de las familias activas por modelo de atención que se presenta en el siguiente cuadro. Para dicho periodo el total de familias activas creció en 5.3%, las atendidas con MAPO crecieron en 16% y las atendidas con el MT en solo 4.2%; lo que pone en evidencia el esfuerzo realizado por el Programa para implementar el nuevo modelo de atención.

Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct

Rural 3,402,208 3,398,245 3,389,858 3,392,411 3,368,733 3,446,333 3,471,813 3,595,400 3,560,556 3,538,267 3,550,664

Urbana 748,902 781,513 776,714 781,899 728,791 859,774 864,694 1,067,221 1,056,990 1,042,696 1,124,298

Semiurbana 859,867 859,207 857,777 858,653 851,976 903,252 898,845 953,924 942,994 931,123 949,331

TOTAL 5,010,977 5,038,965 5,024,349 5,032,963 4,949,500 5,209,359 5,235,352 5,616,545 5,560,540 5,512,086 5,624,293

ÍNDICE

(Ene Feb 2009 = 100)Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct

Rural 100.0 99.9 99.6 99.7 99.0 101.3 102.0 105.7 104.7 104.0 104.4

Urbana 100.0 104.4 103.7 104.4 97.3 114.8 115.5 142.5 141.1 139.2 150.1

Semiurbana 100.0 99.9 99.8 99.9 99.1 105.0 104.5 110.9 109.7 108.3 110.4

TOTAL 100.0 100.6 100.3 100.4 98.8 104.0 104.5 112.1 111.0 110.0 112.2

CRECIMIENTO POR BIMESTRE Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct

Rural - -3,963 -8,387 2,553 -23,678 77,600 25,480 123,587 -34,844 -22,289 12,397

Urbana - 32,611 -4,799 5,185 -53,108 130,983 4,920 202,527 -10,231 -14,294 81,602

Semiurbana - -660 -1,430 876 -6,677 51,276 -4,407 55,079 -10,930 -11,871 18,208

TOTAL - 27,988 -14,616 8,614 -83,463 259,859 25,993 381,193 -56,005 -48,454 112,207

FAMILIAS ACTIVAS

POR ÁREA

2009 2010


1. FA al inicio del Bimestre 5,049,206 5,035,357 5,038,965 5,024,349 5,032,963 4,949,500 5,209,359 5,235,352 5,616,452 5,560,540 5,512,086

2. Altas 11,196 19,679 13,053 14,092 13,618 292,883 94,376 400,152 5,000 6,988 151,047

3. Bajas Tiempo Indefinido 32,790 15,540 26,781 4,261 46,169 32,352 59,600 18,642 20,905 27,121 20,491

4. Bajas Definitivas 16,635 531 888 1,217 50,912 672 8,783 317 40,007 28,321 18,349

5. Total de Bajas (3 + 4) 49,425 16,071 27,669 5,478 97,081 33,024 68,383 18,959 60,912 55,442 38,840

FA al final del Bimestre

(1 + 2 - 5)5,010,977 5,038,965 5,024,349 5,032,963 4,949,500 5,209,359 5,235,352 5,616,545 5,560,540 5,512,086 5,624,293

FAMILIAS ACTIVAS (FA)

ALTAS Y BAJAS

2009 2010


123

123

Cuadro 33. Familias activas por modelo de atención y bimestres 2010

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por la CNO.

El apoyo promedio por familia en los tres primeros bimestres es ligeramente superior en el MT, esta situación cambia en el bimestre julio – agosto de 2010, donde el apoyo promedio de una familia atendida con MAPO es 3.6% superior al recibido por una familia atendida con el MT. En el cuadro siguiente se presentan los montos que en promedio recibe cada familia por cada concepto de apoyo. En el MAPO crecen más los montos promedio recibidos por alimentación, vivir mejor y apoyo energético y disminuye más el monto promedio por familia por concepto de becas; si bien es cierto que este dato es puntual y no constituye una tendencia identifica cambios interesantes de analizar en el comportamiento de los modelos de atención, asociados a las diferencias en la composición de las familias urbanas y rurales.

Cuadro 34. Monto promedio recibido por familia, concepto y modelo de atención, bimestres enero - febrero y julio – agosto de 2010


En el siguiente cuadro se comparan las altas y bajas en los periodos enero-octubre de 2009, noviembre-diciembre de 2009 y enero-octubre de 2010. Las altas se incrementan notablemente en los dos últimos periodos, como resultado de las acciones encaminadas a lograr la meta de 5.6 millones de familias activas.

MAPO MT TOTAL MAPO MT TOTAL MAPO MT TOTAL

Enero Febrero 481,123 4,754,229 5,235,352 739,987,024 7,382,737,270 8,122,724,294 1538.0 1552.9 1551.5

Marzo Abril 578,448 5,038,097 5,616,545 758,134,911 6,900,749,115 7,658,884,026 1310.6 1369.7 1363.6

Mayo Junio 571,891 4,988,649 5,560,540 861,111,423 7,656,507,195 8,517,618,618 1505.7 1534.8 1531.8

Julio Agosto 558,014 4,954,072 5,512,086 915,817,152 7,846,664,852 8,762,482,004 1641.2 1583.9 1589.7

Bimestres

2010

Familias activas Apoyo emitido totalApoyo emitido promedio por

familia

Ene Feb Jul Ago Ene Feb Jul Ago MAPO MT MAPO - MT

Alimentario 384.1 430.2 404.5 414.1 46.0 9.6 36.4

Becas 742.0 688.1 745.0 708.9 -53.9 -36.1 -17.8

Útiles escolares 47.0 1.8 51.2 0.4 -45.2 -50.8 5.6

Adultos mayores 36.8 36.5 4.7 4.2 -0.2 -0.4 0.2

Energético 100.6 119.8 105.9 115.5 19.2 9.6 9.6

Vivir mejor 221.3 241.8 236.7 236.3 20.5 -0.4 20.8

Alimentación infantil vivir mejor 4.1 121.2 4.8 104.4 117.1 99.6 17.5

Alimentación compensatorio 2.1 1.9 0.0 0.0 -0.2 0.0 -0.2

TOTAL 1538.0 1641.2 1552.9 1583.9 103.2 31.0 72.2

Concepto de Apoyo

MAPO MTCambio entre

Jul Ago y Ene Feb


124

124

Cuadro 35. Altas y bajas por periodo

ALTAS Y BAJAS

PERIODO ÍNDICE

(Ene Oct 2009 = 100)

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

1. Altas 71,638 292,883 657,563 100.0 408.8 917.9

2. Bajas Tiempo Indefinido 125,541 32,352 146,759 100.0 25.8 116.9

3. Bajas Definitivas 70,183 672 95,777 100.0 1.0 136.5

4. Total de Bajas (2 + 3) 195,724 33,024 242,536 100.0 16.9 123.9

Altas netas de bajas (1 - 4) -124,086 259,859 415,027 No aplica


En el periodo enero-octubre de 2009 el 77.3% de las altas resultan de reactivaciones y solo un 15.5% de incorporaciones. A partir del bimestre noviembre-diciembre de 2009, las incorporaciones representan más del 94% de las altas, situación congruente el logro de la meta de 5.6 millones de familias beneficiarias, señalada en el párrafo anterior.

Cuadro 36. Causas de altas por periodo

CAUSAS DE ALTAS

ALTAS POR PERIODO

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL

ÍNDICE (Ene Oct 2009 = 100)

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Reactivaciones 55,341 3,382 31,395 77.3 1.2 4.8 100.0 6.1 56.7

Incorporaciones 11,086 287,500 620,910 15.5 98.2 94.4 100.0 2,593.4 5,600.8

Llegan al Estado 5,211 2,001 5,258 7.3 0.7 0.8 100.0 38.4 100.9

TOTAL 71,638 292,883 657,563 100.0 100.0 100.0 100.0 408.8 917.9


Las bajas, por tiempo indefinido y definitivas, también se incrementan, con porcentajes de crecimiento menores a los observados en el caso de las altas. Para dimensionar la importancia relativa de las bajas en el siguiente cuadro se presentan, para los periodos mencionados, las altas y bajas por cada 10,000 familias activas. Las bajas totales por 10,000 familias activas crecen 12.7% en el periodo enero-octubre de 2010 respecto del mismo periodo de 2009, pasando de 78.1 bajas a 88.0 por cada 10,000 familias activas. Cabe mencionar que las bajas definitivas son las que más contribuyen a este crecimiento.


125

125

Cuadro 37. Altas y bajas por 10,000 familias activas

ALTAS Y BAJAS

PERIODO ÍNDICE

(Ene Oct 2009 = 100)

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

1. Altas

28.6

562.2

238.7

100.0 1,966.5

834.9

2. Bajas Tiempo Indefinido

50.1

62.1

53.3

100.0

124.0

106.3

3. Bajas Definitivas

28.0

1.3

34.8

100.0

4.6

124.1

4. Total de Bajas (2 + 3)

78.1

63.4

88.0

100.0

81.2

112.7


En el periodo enero-octubre de 2009 el 95.4% de las bajas definitivas se deben a que la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad del Programa o a la conclusión de ciclo en el esquema diferenciado de apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas causas explican solamente un 70.5% de las bajas definitivas, mientras que la duplicidad de familia se incrementa en 6.1 puntos porcentuales y la cancelación por incorporación surge como una nueva causa que representa el 14.5% de las bajas definitivas; este comportamiento se puede explicar por el esfuerzo de incorporación de nuevas familias realizado a partir del bimestre noviembre-diciembre de 2009.

Cuadro 38. Causas de bajas definitivas por cada 10,000 familias activas

CAUSAS DE BAJAS DEFINITIVAS

POR CADA 10,000 FAMILIAS ACTIVAS


Ene Oct 2009

Ene Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Ene Dic 2009

Ene Oct 2010

Defunción de único integrante 0.5 0.6 1.3 1.8 43.3 3.6

Duplicidad de Familia 0.2 0.0 3.2 0.8 3.0 9.3

La familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad del Programa

3.9 0.1 24.5 13.9 6.3 70.5

Conclusión de ciclo en esquema diferenciado de apoyos

22.8 0.4 0.0 81.5 32.0 0.0

Cancelación por incorporación 0.0 0.0 5.0 0.0 0.0 14.5

Otras causas 0.6 0.2 0.7 2.0 15.5 2.1

TOTAL 28.0 1.3 34.8 100.0 100.0 100.0



126

126

En el siguiente cuadro se presentan las bajas definitivas por causa y modelo de atención. Destacan las bajas por duplicidad de familia en el periodo enero – agosto de 2010; si bien las bajas por esta causa se presentan tanto en MAPO como en MT, para el MAPO representan el 33.2% de las bajas en dicho periodo, situación que se podría explicar por los problemas que se presentaron en la incorporación de familias al nuevo modelo de atención en zonas urbanas.

Cuadro 39. Causas de bajas definitivas por modelo de atención


Para los cuatro primeros bimestres de 2010, en el siguiente cuadro se muestran las bajas definitivas por modelo de atención y por cada 10,000 familias activas. La duplicidad de familia como causa de baja se concentra en el bimestre julio – agosto de 2010, para MAPO más de la mitad de las bajas en dicho bimestre se deben a esta causa, que en el MT representa solamente el 25% de las bajas definitivas.

MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT

Defunción de único integrante 56 882 2.6 6.0 36 552 0.1 2.3 136 2,928 3.0 4.0

Duplicidad de Familia 57 478 2.7 3.2 1 54 0.0 0.2 1,531 6,544 33.2 9.0

La familia ya no cumple con los

criterios de elegibilidad del Programa278 4,335 13.0 29.5 65 956 0.3 4.0 2,841 61,852 61.7 84.8

Conclusión de ciclo en esquema

diferenciado de apoyos1,700 7,885 79.5 53.6 25,650 22,197 99.6 92.6 16 87 0.3 0.1

Otras causas 47 1,136 2.2 7.7 13 202 0.1 0.8 82 1,502 1.8 2.1

TOTAL 2,138 14,716 100.0 100.0 25,765 23,961 100.0 100.0 4,606 72,913 100.0 100.0

Ene Ago 2010

Número Dist. %

Ene Ago 2009

Número Dist. %CAUSAS DE BAJAS DEFINITIVAS

Sep Dic 2009

Número Dist. %


127

127

Cuadro 40. Bajas definitivas por modelo de atención por 10,000 familias activas


A continuación se presentan las causas de baja por tiempo indefinido a nivel nacional. Se destaca que en el último bimestre de 2009 aparecen por primera vez bajas por inasistencia a las MAPO.

CAUSAS DE BAJAS DEFINITIVAS

2010

Por cada 10,000 familias activas MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT

Defunción de único integrante 1.5 2.2 0.3 0.5 0.5 2.3 0.4 1.1 0.6 1.5

Duplicidad de Familia 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 27.2 13.1 7.0 3.3

La familia ya no cumple con los

criterios de elegibilidad del Programa16.8 13.3 0.0 0.0 13.8 74.9 22.3 36.7 13.0 31.3

Conclusión de ciclo en esquema

diferenciado de apoyos0.3 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0

Otras causas 0.8 1.0 0.1 0.1 0.1 1.3 0.6 0.6 0.4 0.8

TOTAL 19.6 16.7 0.4 0.6 14.5 78.5 50.4 51.5 21.0 36.9

Jul Ago Ene AgoEne Feb Mar Abr May Jun


128

128

Cuadro 41. Causas de baja por tiempo indefinido


Al considerar las causas más importantes y expresarlas por cada 10,000 familias activas se obtienen los resultados que se presentan en el siguiente cuadro. En el periodo enero-octubre de 2009, 50.1 familias de cada 10,000 causaron baja por tiempo indefinido, para el mismo periodo de 2010 esta cifra creció un 6.3% pasando a 53.3 bajas por tiempo indefinido por cada 10,000 familias activas. Las causas que crecieron fueron: incumplimiento a salud (74.1%), no retiro de los apoyos (32.4%) y no revalidación (154.8%), las que disminuyeron fueron: no entrega del medio para recibir apoyos (-62.2%) y no recertificada (-77.5%). Cabe destacar que en el periodo enero-octubre 2010, la causa más importante de baja por tiempo indefinido es el incumplimiento a salud, el 38.5% de las bajas se deben a esta causa; esto se puede explicar por problemas asociados a los procesos de incorporación llevados a cabo a partir de noviembre de 2009.

Ene

Feb

Mar

Abri

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Ene

Oct

Nov

Dic

Ene

Dic

Ene

Feb

Mar

Abri

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Ene

Oct

Dejan el estado 1,026 1,989 1,030 1,166 5,211 2,001 7,212 1,137 778 994 1,264 1,085 5,258

Incumplimiento a salud 9,257 8,196 10,605 15 1,477 29,550 10,944 40,494 9,070 6,984 13,506 11,777 15,219 56,556

No retiro de apoyos 1,936 4,863 7,628 14,427 1,000 15,427 5,107 4,264 3,221 5,160 3,248 21,000

Exista disputa por los apoyos entre los

integrantes3 3 1 4 1 2 4 0 0 7

No devolver el formato CRUS 0 6,247 6,247 7,164 0 0 0 0 7,164

No reevalidación 11,192 11,192 7,182 18,374 31,350 0 0 8 0 31,358

Bajas por error 28 28 28 0

Faltas mapo 0 1,369 1,369 1,201 0 0 0 860 2,061

No entrega del medio para recibir apoyos 731 1,880 1,929 29,522 34,062 3,311 37,373 2,895 143 2,377 8,726 25 14,166

No recertificada 17,123 453 5,022 1,022 2,517 26,137 129 26,266 0 6,432 3 24 0 6,459

No pueda comprobarse la supervivencia de

la titular1 5 1,260 3 1 1,270 2 1,272 0 1 1 1 0 3

Problemas con la identidad o patria potestad

de los becarios1 237 3 1 242 242 1 0 0 2 0 3

Baja de titular y recibos reintegrados por no

presentar movimiento en cuenta bancaria2,256 2,256 2,256 0

No pueda ratificarse la veracidad de la

certificación del cumplimiento0 1 1 0 0 0 0 0 0

La familia ya no cumple con los criterios de

elegibilidad del Programa0 122 122 0

Familias Sujetas a Reevaluaciones de sus

Condiciones Socioeconómicas y Encuesta

no Aplicada

0 0 0 31 0 0 0 31

La familia sea visitada en dos ocasiones y

no se localice451 211 138 800 2 802 420 0 0 0 0 420

Error en la captura del acuse de

incorporación104 40 144 144 0

El titular solidario no cumple con los

compromisos8 7 15 5 20 2 0 0 0 1 3

Servidor Público no Eventual 48 117 165 26 191 1,252 7 799 159 53 2,270

Error de Inclusión por servidor público TI 39 39 10 49 0 0 0 0 0 0

TOTAL 32,790 15,540 26,781 4,261 46,169 125,541 32,352 157,893 59,600 18,642 20,905 27,121 20,491 146,759

CAUSAS DE BAJA POR TIEMPO

INDEFINIDO

2009 2010


129

129

Cuadro 42. Causas de baja por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas

CAUSAS DE BAJA POR TIEMPO INDEFINIDO

POR CADA 10,000 FAMILIAS ACTIVAS



Ene Oct

2009

Nov Dic

2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic

2009

Ene Oct

2010

Ene Oct

2009

Nov Dic

2009

Ene Oct 2010

Dejan el estado 2.1 3.8 1.9 4.2 6.2 3.6 100.0 184.7 91.8

Incumplimiento a salud 11.8 21.0 20.5 23.5 33.8 38.5 100.0 178.1 174.1

No retiro de apoyos 5.8 1.9 7.6 11.5 3.1 14.3 100.0 33.3 132.4

No devolver el formato CRUS 0.0 12.0 2.6 0.0 19.3 4.9 - - -

No reevalidación 4.5 13.8 11.4 8.9 22.2 21.4 100.0 308.7 254.8

Faltas mapo 0.0 2.6 0.7 0.0 4.2 1.4 - - -

No entrega del medio para recibir apoyos 13.6 6.4 5.1 27.1 10.2 9.7 100.0 46.8 37.8

No recertificada 10.4 0.2 2.3 20.8 0.4 4.4 100.0 2.4 22.5

Otras causas 2.0 0.3 1.0 4.0 0.5 1.9 100.0 16.4 50.2

TOTAL 50.1 62.1 53.3 100.0 100.0 100.0 100.0 124.0 106.3


Las bajas por tiempo indefinido se deben analizar por modelo de atención, ya que las causales de baja han cambiado en el marco del nuevo modelo y las MAPO deberían incidir en su comportamiento al brindar información directamente a todas las titulares. En el siguiente cuadro se presentan las bajas por tiempo indefinido por causa y modelo de atención. Destacan las bajas por incumplimiento a salud, presentes en todo el periodo y en ambos modelos de atención, siendo más significativas para el MAPO. El no retiro de los apoyos se presenta en ambos modelos en los periodos enero – agosto de 2009 y de 2010, esta causa de baja es más importante en el MT. No devolver el formato CRUS se presenta a partir de septiembre de 2009, con mayor presencia en MAPO. La no entrega de medios para recibir apoyos se presenta en todo el periodo y en ambos modelos, con importancia similar en los dos modelos en el periodo enero – agosto de 2009, con mayor presencia en el MT en el periodo septiembre – diciembre de 2009 y con mayor presencia en MAPO en el periodo enero – agosto de 2010.


130

130

Cuadro 43. Causas de baja por tiempo indefinido

Fuente: Elaboración propia a partir de datos por localidad y modelo de atención proporcionados por la CNO.

Los problemas de implementación del nuevo modelo de atención y las diferencias entre ambos modelos se ponen de manifiesto al examinar las bajas por tiempo indefinido por cada 10,000 familias activas; esta información solo está disponible para los cuatro primeros bimestres de 2010 y se presenta en el siguiente cuadro. En el MAPO se observaron 144 bajas por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas en el periodo enero – agosto de 2010, más del triple de lo observado en el MT. Las bajas por incumplimiento a salud, por no devolver el formato CRUS y por la no entrega de los medios para recibir apoyos ocurren en 116 de cada 10,000 familias en el MAPO y solo en 19 de cada 10,000 familias en el MT. Por no retirar los apoyos estas cifras son mayores en el MT, 8.6 versus 3.9 familias por cada 10,000 activas en MAPO.

MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT

Incumplimiento a salud 5,246 22,827 45.5 34.5 1,975 10,475 16.0 16.1 11,966 29,369 37.9 32.4

No retiro de apoyos 1,685 12,742 14.6 19.2 29 971 0.2 1.5 851 16,899 2.7 18.6

No devolver el formato CRUS 0 0 0.0 0.0 1,158 5,089 9.4 7.8 5,274 1,896 16.7 2.1

No entrega del medio para recibir apoyos 1,589 7,973 13.8 12.0 3,591 29,241 29.2 45.1 8,167 6,168 25.9 6.8

No recertificada 2,395 19,880 20.8 30.0 231 2,415 1.9 3.7 732 5,727 2.3 6.3

No realizar movimientos en cuenta de

ahorro515 1,741 4.5 2.6 0 0 0.0 0.0 0 0 0.0 0.0

Faltas mapo 0 0 0.0 0.0 1,369 0 11.1 0.0 1,201 0 3.8 0.0

No reevaluada 0 0 0.0 0.0 3,741 14,633 30.4 22.5 3,169 28,181 10.0 31.1

Otras causas 94 1,057 0.8 1.6 215 2,079 1.7 3.2 179 2,519 0.6 2.8

Total 11,524 66,220 100.0 100.0 12,309 64,903 100.0 100.0 31,539 90,759 100.0 100.0

Ene Ago 2010

Número Dist. %CAUSAS DE BAJAS POR TIEMPO

INDEFINIDO

Ene Ago 2009 Sep Dic 2009

Número Dist. % Número Dist. %


131

131

Cuadro 44. Causas de baja por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos por localidad y modelo de atención proporcionados por la CNO.

Indicadores relacionados con salud La desagregación de los indicadores de la MIR por entidad federativa no permite analizar efectos diferenciados entre familias atendidas con MAPO y con el MT. Por lo anterior, se utilizan los indicadores de la MIR a nivel nacional para identificar las principales tendencias de estos indicadores. Cabe mencionar que la fuente de información primaria para los indicadores relacionados con salud son la Secretaría de Salud y el IMSS. Los datos correspondientes a la Secretaría de Salud están disponibles hasta el segundo bimestre de 2010. A partir del tercer bimestre en la MIR del Programa se informa, mediante oficios, que los datos están pendientes de entregar porque la Secretaría de Salud ha estado migrando sus sistemas informáticos. Esta situación es preocupante, dado que las tendencias observadas en los dos primeros bimestres de 2010, muestran un deterioro de los indicadores de salud, tal y como se describe a continuación. En el siguiente cuadro se muestra la evolución bimestral de los niños de familias beneficiarias que están registrados y en control nutricional. En general, el porcentaje de niños registrados que están en control nutricional se ubica en cifras cercanas al 100%; sin embargo, los comportamientos diferenciales se pueden apreciar con mayor facilidad al comparar las cifras promedio bimestrales de los periodos enero-octubre de 2009 y 2010.

CAUSAS DE BAJAS POR TIEMPO INDEFINIDO

2010

Por cada 10,000 familias activas MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT MAPO MT

Incumplimiento a salud 37.2 15.3 16.2 12.0 110.4 14.4 52.4 17.9 54.7 14.9

No retiro de apoyos 1.9 10.6 3.0 8.1 2.1 6.2 8.4 9.5 3.9 8.6

No devolver el formato CRUS 109.6 4.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 24.1 1.0

No entrega del medio para recibir apoyos 26.6 3.8 0.1 0.3 28.4 1.5 94.2 7.0 37.3 3.1

No recertificada 0.0 0.0 12.7 11.3 0.0 0.0 0.0 0.0 3.3 2.9

Faltas mapo 25.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.5 0.0

No reevaluada 65.9 59.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 14.5 14.3

Otras causas 3.2 3.2 0.2 0.1 0.2 1.6 0.1 0.4 0.8 1.3

Total 269.3 96.1 32.1 31.8 141.1 23.7 155.1 34.7 144.0 46.0

Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Ene Ago


132

132

Cuadro 45. Niños beneficiarios que están en control nutricional por bimestre nacional

Fuente: Elaboración propia a partir de la MIR de Oportunidades. 1/ Pendiente de entregar porque la Secretaría de Salud ha estado migrando sus sistemas de información.

En el caso del IMSS Urbano, los niños registrados y en control nutricional crecen cerca de un 25% entre 2009 y 2010, para el periodo enero-octubre. Para el IMSS Rural disminuyen en 4.4% los niños registrados, los que están en control nutricional disminuyen solo un 0.9% como resultado de una mayor cobertura. Para la Secretaría de Salud, se reduce en poco más del 6% el número de niños registrados y los que están en control nutricional. Cabe mencionar que este caso se compara el promedio del periodo enero-octubre de 2009 con el promedio del periodo enero-abril de 2010. Considerando el total de niños registrados y en control nutricional, ambas cifras se reducen en poco más del 5%. Cuadro 46. Niños beneficiarios que están en control nutricional, promedio bimestral

por periodo

Fuente: Elaboración propia a partir de la MIR de Oportunidades. 1/ En 2009 promedio de los bimestres 1 a 5, en 2010 promedio de los bimestres 1 y 2.

Esta información no permite concluir sobre los resultados del MAPO en cuanto a mejoras de la atención nutricional de los niños de las familias beneficiarias. Si bien es cierto que el

En ControlRegis-

trados% En Control

Regis-

trados%

En

Control

Regis-

trados%

En

Control

Regis-

trados%

Ene Feb 26,054 26,512 98.3 365,488 386,589 94.5 1,114,842 1,123,545 99.2 1,506,384 1,536,646 98.0

Mar Abri 23,895 24,870 96.1 334,599 375,876 89.0 1,102,527 1,111,976 99.2 1,461,021 1,512,722 96.6

May Jun 23,359 24,063 97.1 337,177 368,931 91.4 1,084,005 1,093,405 99.1 1,444,541 1,486,399 97.2

Jul Ago 22,999 23,581 97.5 346,999 364,353 95.2 1,067,459 1,073,940 99.4 1,437,457 1,461,874 98.3

Sep Oct 23,248 23,275 99.9 348,056 362,705 96.0 1,051,300 1,058,766 99.3 1,422,604 1,444,746 98.5

Nov Dic 24,212 24,370 99.4 348,119 363,314 95.8 1,050,793 1,057,609 99.4 1,423,124 1,445,293 98.5

Ene Feb 24,793 24,881 99.6 348,277 360,192 96.7 1,042,802 1,049,549 99.4 1,415,872 1,434,622 98.7

Mar Abri 27,544 27,627 99.7 331,500 348,078 95.2 981,259 997,338 98.4 1,340,303 1,373,043 97.6

May Jun 29,988 30,039 99.8 336,414 346,981 97.0

Jul Ago 33,361 33,533 99.5 349,097 359,952 97.0

Sep Oct 35,591 35,698 99.7 350,745 361,975 96.9

TOTAL

AÑO

2009

I.M.S.S. RURAL

2010

No disponible1

I.M.S.S. URBANO SECRETARÍA DE SALUD

BIMESTRE

En

Control

Regis-

trados%

En

Control

Regis-

trados%

En

Control

Regis-

trados

I.M.S.S.

URBANO 23,911.0 24,460.2 97.8 30,255.4 30,355.6 99.7 126.5 124.1

I.M.S.S.

RURAL 346,463.8 371,690.8 93.2 343,206.6 355,435.6 96.6 99.1 95.6

SECRETARÍA

DE SALUD1 1,084,026.6 1,092,326.4 99.2 1,012,030.5 1,023,443.5 98.9 93.4 93.7

TOTAL1 1,454,401.4 1,488,477.4 97.7 1,378,087.5 1,403,832.5 98.2 94.8 94.3

2010/2009 en %

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010


133

133

resultado a nivel de IMSS Urbano es altamente positivo, no se puede afirmar que se esté llevando a cabo en localidades urbanas atendidas con el nuevo modelo; de igual forma, no es posible determinar en qué medida el retroceso en la atención que brinda la Secretaría de Salud se localiza en áreas rurales o urbanas y, en este último caso, si ocurre en localidades atendidas con el MT o el MAPO. El cuadro anterior muestra el comportamiento en términos absolutos de los niños registrados y en control nutricional. Considerando el crecimiento en el número de familias beneficiarias, resulta conveniente presentar a continuación las cifras por cada 1,000 familias activas. Los avances en la atención que brinda el IMSS Urbano se reducen de forma que los niños en control por cada 1,000 familias activas crecen solo un 4.3%. Para el IMSS Rural y la Secretaría de Salud el retroceso es aún mayor, para esta última, el número de niños registrados por cada 1,000 familias activas cae un 13.5% y el de niños en control disminuye en 13.8%.

Cuadro 47. Niños beneficiarios que están en control nutricional por 1,000 familias activas

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010 2010/2009 en %

En Control

Regis- trados

% En

Control Regis- trados

% En

Control Regis- trados

I.M.S.S. URBANO 14.8 15.1 97.8 15.4 15.4 99.7 104.3 102.3

I.M.S.S. RURAL 102.2 109.6 93.2 96.9 100.3 96.6 94.8 91.5

SECRETARÍA DE SALUD

1

216.3 218.0 99.2 186.5 188.6 98.9 86.2 86.5

TOTAL1 290.2 297.0 97.7 254.0 258.7 98.2 87.5 87.1


1/ En 2009 promedio de los bimestres 1 a 5, en 2010 promedio de los bimestres 1 y 2.

En el siguiente cuadro se muestra la evolución bimestral de los niños de familias beneficiarias con desnutrición y de los que recibieron complemento alimenticio. De manera consistente se observa una disminución del número de niños con desnutrición, situación que se acentúa a partir del primer bimestre de 2010. Si esto ocurre porque los niños desnutridos están superando dicha condición el Programa estaría logrando sus objetivos de manera plena; sin embargo, la magnitud de la caída entre el último bimestre de 2009 y el primero de 2010 plantea dudas sobre lo anterior y abre la posibilidad de que el fenómeno se explique por una pérdida de registro de niños con desnutrición. La información disponible no permite rechazar o validar estas hipótesis y supera los alcances de esta evaluación. En general y con mayor énfasis en el IMSS tanto urbano como rural, el porcentaje de niños con desnutrición que reciben complemento muestra una tendencia negativa en los bimestres analizados, esta situación se aprecia con mayor facilidad al comparar las cifras promedio bimestral de los periodos enero-octubre de 2009 y 2010.


134

134

Cuadro 48. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio por bimestre, nacional


En el caso del IMSS Urbano, los niños con desnutrición y los que recibieron complemento alimenticio disminuyeron un 35.8% y un 41.4% respectivamente entre 2009 y 2010, considerando el periodo enero-octubre; para el IMSS Rural las cifras correspondientes muestran una disminución del 8.5% y del 16.7%, para la Secretaría de Salud la disminución es del 14.3% y del 16.9% en los mismos conceptos. Cabe destacar que no sólo disminuyen en términos absolutos los niños con desnutrición y los que recibieron complemento alimenticio, también disminuye el porcentaje de cobertura. En el periodo enero-octubre de 2009 el 90.3% de los niños con desnutrición recibieron complementos, en el mismo periodo de 2010 la cifra se redujo a un 86.2%; esta situación se presenta en todos los casos, siendo más marcada para el IMSS tanto urbano como rural.

Cuadro 49. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio, promedio bimestral por periodo


Recibieron

comple-

mento

Con

desnu-

trición

%

Recibieron

comple-

mento

Con

desnu-

trición

%

Recibieron

comple-

mento

Con

desnu-

trición

%

Recibieron

comple-

mento

Con

desnu-

trición

%

Ene Feb 8,349 8,885 94.0 141,875 142,359 99.7 471,097 534,361 88.2 621,321 685,605 90.6

Mar Abri 8,473 8,559 99.0 133,973 136,583 98.1 453,990 526,667 86.2 596,436 671,809 88.8

May Jun 8,459 8,527 99.2 134,828 136,907 98.5 444,446 519,067 85.6 587,733 664,501 88.5

Jul Ago 8,568 8,637 99.2 136,615 137,212 99.6 459,966 513,608 89.6 605,149 659,457 91.8

Sep Oct 8,347 8,417 99.2 135,522 136,642 99.2 454,737 506,333 89.8 598,606 651,392 91.9

Nov Dic 8,366 8,398 99.6 135,068 134,981 100.1 457,499 506,508 90.3 600,933 649,887 92.5

Ene Feb 5,409 5,409 100.0 129,295 130,736 98.9 407,172 462,969 88.0 541,876 599,114 90.4

Mar Abri 5,996 6,157 97.4 120,578 122,595 98.4 351,791 428,797 82.0 478,365 557,549 85.8

May Jun 6,133 6,471 94.8 113,984 123,050 92.6

Jul Ago 3,454 4,715 73.3 103,188 127,579 80.9

Sep Oct 3,745 4,862 77.0 101,919 127,335 80.0

2009

2010

No disponib le1

AÑO BIMESTRE

I.M.S.S. URBANO I.M.S.S. RURAL SECRETARÍA DE SALUD TOTAL

Recibieron

complemento

Con

desnutrición%

Recibieron

complemento

Con

desnutrición%

Recibieron

complemento

Con

desnutrición

I.M.S.S.

URBANO 8,439.2 8,605.0 98.1 4,947.4 5,522.8 89.6 58.6 64.2

I.M.S.S. RURAL 136,562.6 137,940.6 99.0 113,792.8 126,259.0 90.1 83.3 91.5

SECRETARÍA DE

SALUD1 456,847.2 520,007.2 87.9 379,481.5 445,883.0 85.1 83.1 85.7

TOTAL1 601,849.0 666,552.8 90.3 510,120.5 578,331.5 88.2 84.8 86.8

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010 2010/2009 en %


135

135

El cuadro anterior muestra el comportamiento en términos absolutos de los niños con desnutrición y que recibieron complementos. Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar del siguiente cuadro es la disminución en el número de niños con desnutrición por cada 1,000 familias activas. La cifra pasa de 5.3 a 2.8 niños entre 2009 y 2010 para el IMSS Urbano, de 40.7 a 35.6 para el IMSS Rural y de 103.8 a 82.2 para los niños atendidos por la Secretaría de Salud. Como se comentó antes, no es posible determinar si este comportamiento es el resultado de una disminución real de la desnutrición o de una caída en el registro de niños con este problema.

Cuadro 50. Niños beneficiarios con desnutrición que recibieron complemento alimenticio por 1,000 familias activas


En el siguiente cuadro se muestra la evolución bimestral de las mujeres embarazadas en control y de las que recibieron complemento alimenticio. Se observa una disminución del número de mujeres embarazadas en control a partir del primer bimestre de 2010, esta situación se presenta en todos los casos pero de manera especial para el IMSS Urbano. En general y con mayor énfasis en el IMSS Urbano, el porcentaje de mujeres embarazadas en control que reciben complemento disminuye en 2010, esta situación se aprecia con mayor facilidad al comparar las cifras promedio bimestral de los periodos enero-octubre de 2009 y 2010.

Recibieron

complemento

Con

desnutrición%

Recibieron

complemento

Con

desnutrición%

Recibieron

complemento

Con

desnutrición

I.M.S.S.

URBANO 5.2 5.3 98.1 2.5 2.8 89.6 48.3 52.9

I.M.S.S. RURAL 40.3 40.7 99.0 32.1 35.6 90.1 79.7 87.6

SECRETARÍA DE

SALUD1 91.2 103.8 87.9 69.9 82.2 85.1 76.7 79.2

TOTAL1 120.1 133.0 90.3 94.0 106.6 88.2 78.3 80.1

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010 2010/2009 en %


136

136

Cuadro 51. Mujeres embarazadas en control que recibieron complemento alimenticio por bimestre, nacional


En el caso del IMSS Urbano, las mujeres embarazadas en control y las que recibieron complemento alimenticio disminuyeron un 39.9% y un 49.9% respectivamente entre 2009 y 2010, considerando el periodo enero-octubre; para el IMSS Rural las cifras correspondientes muestran una disminución del 3.3% y del 14.0%, para la Secretaría de Salud la disminución es del 17.3% y del 20.5% en los mismos conceptos. Cabe destacar que no solo disminuyen en términos absolutos las mujeres embarazadas en control y las que recibieron complemento alimenticio, también disminuye el porcentaje de cobertura. En el periodo enero-octubre de 2009 el 93.3% de las mujeres embarazadas en control recibieron complementos, en el mismo periodo de 2010 la cifra se redujo a un 82.7%; esta situación se presenta en todos los casos, siendo más marcada para el IMSS Urbano y en segundo término para el IMSS Rural.

Reciben

Complento

En

Control%

Reciben

Complento

En

Control%

Reciben

Complent

o

En

Control%

Reciben

Complento

En

Control%

Ene Feb 1,794 1,810 99.1 29,216 29,864 97.8 78,188 85,718 91.2 109,198 117,392 93.0

Mar Abri 1,787 1,820 98.2 28,739 29,598 97.1 78,298 87,082 89.9 108,824 118,500 91.8

May Jun 1,966 1,981 99.2 30,582 31,261 97.8 81,969 91,035 90.0 114,517 124,277 92.1

Jul Ago 2,099 2,106 99.7 31,438 31,907 98.5 87,326 93,487 93.4 120,863 127,500 94.8

Sep Oct 2,164 2,179 99.3 31,643 32,086 98.6 84,683 91,078 93.0 118,490 125,343 94.5

Nov Dic 1,938 1,951 99.3 30,724 30,986 99.2 81,502 87,718 92.9 114,164 120,655 94.6

Ene Feb 1,120 1,127 99.4 28,529 29,088 98.1 68,885 75,228 91.6 98,534 105,443 93.4

Mar Abri 1,122 1,129 99.4 28,024 28,609 98.0 61,591 73,042 84.3 90,737 102,780 88.3

May Jun 1,214 1,347 90.1 26,234 29,123 90.1

Jul Ago 1,006 1,175 85.6 27,385 31,136 88.0

Sep Oct 448 1,173 38.2 20,174 31,696 63.7

No disponib le1

AÑO

2009

TOTALI.M.S.S. URBANO SECRETARÍA DE SALUD

BIMESTRE

2010

I.M.S.S. RURAL


137

137

Cuadro 52. Mujeres embarazadas en control que recibieron complemento alimenticio, promedio bimestral por periodo

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010 2010/2009 en %

Reciben Complemento

En Control

% Reciben

Complemento En

Control %

Reciben Complemento

En Control

I.M.S.S. URBANO

1,962.0 1,979.2 99.1 982.0 1,190.2 82.5 50.1 60.1

I.M.S.S. RURAL 30,323.6 30,943.2 98.0 26,069.2 29,930.4 87.1 86.0 96.7


1

82,092.8 89,680.0 91.5 65,238.0 74,135.0 88.0 79.5 82.7

TOTAL 114,378.4 122,602.4 93.3 94,635.5 104,111.5 90.9 82.7 84.9



El cuadro anterior muestra el comportamiento en términos absolutos de las mujeres embarazadas en control y de las que recibieron complementos alimenticios. Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar del siguiente cuadro es la disminución en el número de mujeres embarazadas en control por cada 1,000 familias activas. La cifra pasa de 1.2 a 0.6 mujeres entre 2009 y 2010 para el IMSS Urbano, de 9.1 a 8.4 para el IMSS Rural y de 17.9 a 13.7 para las mujeres embarazadas en control por la Secretaría de Salud. En este caso, a diferencia de lo comentado respecto a los niños con desnutrición, este comportamiento es el resultado de una caída en el número de embarazadas en control y no de la disminución de mujeres beneficiarias embarazadas.

Cuadro 53. Mujeres embarazadas beneficiarias que recibieron complemento

alimenticio por 1,000 familias activas

INSTITUCIÓN

Ene Oct 2009 Ene Oct 2010 2010/2009 en %

Reciben Complemento

En Control

% Reciben

Complemento En

Control %

Reciben Complemento

En Control

I.M.S.S. URBANO 1.2 1.2 99.1 0.5 0.6 82.5 41.3 49.6

I.M.S.S. RURAL 8.9 9.1 98.0 7.4 8.4 87.1 82.3 92.5


1

16.4 17.9 91.5 12.0 13.7 88.0 73.4 76.3

TOTAL1 22.8 24.5 93.3 17.4 19.2 90.9 76.4 78.4




138

138

Indicadores relacionados con educación: becarios Entre enero de 2009 y agosto de 2010 el número total de becarios activos ha permanecido estable, disminuyendo solo en 0.3%. Los becarios de primaria crecieron 2.2%, los de secundaria disminuyeron un 3.7% y los de educación media superior cayeron 0.4%. Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar es la disminución en el número de becarios activos por cada 1,000 familias activas, para el conjunto de los becarios esta cifra pasó de 1,006 en el bimestre enero-febrero de 2009 a 912 en el bimestre julio-agosto de 2010, lo que representa una caída de 9.4%.

Cuadro 54. Becarios activos por bimestre


Comparando los periodos enero-octubre de cada año se advierte que la situación se deteriora en 2010. Los becarios de primaria por 1,000 familias activas caen de 503 a 467, los de secundaria de 348 a 316 y los de media superior de 149 a 145. Para el conjunto de los becarios la cifra pasa de 999 por 1,000 familias activas en el periodo enero-octubre de 2009 a 928 becarios por 1,000 familias activas en el mismo periodo de 2010, lo que representa una caída de 7.2%. El crecimiento del Programa y las dificultades para la implementación del nuevo modelo de atención pueden explicar la disminución del número de becarios por 1,000 familias activas.


Primaria 2,507,601 2,537,277 2,543,780 2,515,362 na 2,487,271 2,543,546 2,568,399 2,560,935 2,562,342 na

Secundaria 1,754,441 1,771,588 1,770,716 1,693,699 na 1,765,086 1,760,099 1,756,438 1,715,720 1,689,005 na

Media Superior 780,086 800,218 715,706 728,638 713,084 849,776 835,895 853,192 762,242 773,516 776,651

TOTAL 5,042,128 5,109,083 5,030,202 4,937,699 na 5,102,133 5,139,540 5,178,029 5,038,897 5,024,863 na

Índice (Ene Feb 2009 = 100) Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct

Primaria 100.0 101.2 101.4 100.3 na 99.2 101.4 102.4 102.1 102.2 na

Secundaria 100.0 101.0 100.9 96.5 na 100.6 100.3 100.1 97.8 96.3 na

Media Superior 100.0 102.6 91.7 93.4 91.4 108.9 107.2 109.4 97.7 99.2 99.6

TOTAL 100.0 101.3 99.8 97.9 na 101.2 101.9 102.7 99.9 99.7 na

Becarios Activos por 1,000

Familias ActivasEne Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sep Oct

Primaria 500 504 506 500 na 477 486 457 461 465 na

Secundaria 350 352 352 337 na 339 336 313 309 306 na

Media Superior 156 159 142 145 144 163 160 152 137 140 138

TOTAL 1,006 1,014 1,001 981 na 979 982 922 906 912 na

2010BECARIOS

ACTIVOS

2009


139

139

Cuadro 55. Becarios activos por 1,000 familias activas, promedio bimestral por periodo

BECARIOS ACTIVOS

BECARIOS ACTIVOS POR 1,000 FAMILIAS ACTIVAS


Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Ene Oct 2009

Nov Dic 2009

Ene Oct 2010

Primaria1 503 477 467 100.0 95.0 92.9

Secundaria1 348 339 316 100.0 97.5 90.8

Media Superior 149 163 145 100.0 109.4 97.4

TOTAL 999 979 928 100.0 98.0 92.8

Fuente: Elaboración propia a partir de la MIR de Oportunidades. 1/ Para Primaria y Secundaria el periodo es Ene Ago en lugar de Ene Oct.

5.5.2 información por localidades MAPO proporcionada por la CNO

Movimientos al Padrón en localidades MAPO Los movimientos al Padrón en localidades urbanas atendidas con MAPO se presentan en el siguiente cuadro. Los datos disponibles se refieren a los primeros cinco bimestres de 2010. Se observa una importancia creciente de los cambios de titular por error en la identificación y en los cambios de nombre o de registro del sexo de cualquier integrante de la familia. Para el periodo enero – octubre de 2010 el 69% de los cambios se debe a estos dos movimientos que, en gran medida, son el resultado de errores cometidos en la implementación del nuevo modelo de atención y en la incorporación de nuevas familias beneficiarias.

Cuadro 56. Movimientos al Padrón en localidades urbanas atendidas con MAPO, 2010 por bimestres.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos por localidad proporcionados por la CNO.

Número Dist. % Número Dist. % Número Dist. % Número Dist. % Número Dist. % Número Dist. %

Cambio de titular por fallecimiento, discapacidad,

ausencia del hogar o trabajo24,145 71.1 36,656 61.7 31,329 23.6 16,374 23.3 23,012 17.2 131,516 30.5

Cambio de titular por error en la identificación 8,943 26.3 21,319 35.9 98,267 73.9 48,940 69.7 102,873 76.8 280,342 65.1

Cambio de nombre o de registro del sexo de

cualquier integrante de la familia791 2.3 1,324 2.2 3,162 2.4 4,380 6.2 7,195 5.4 16,852 3.9

Otros movimientos (de localidad, reincorporación,

alta de integrantes) 89 0.3 131 0.2 216 0.2 554 0.8 866 0.6 1,856 0.4

Total 33,968 100.0 59,430 100.0 132,974 100.0 70,248 100.0 133,946 100.0 430,566 100.0

Ene OctSep OctMOVIMIENTOS AL PADRÓN LOCALIDADES

URBANAS (MAPO)

2010

Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago


140

140

Para dimensionar la importancia de estos movimientos, en el cuadro siguiente se presentan los movimientos al Padrón en términos porcentuales respecto al total de familias activas atendidas con MAPO. En el bimestre enero – febrero de 2010 los movimientos al Padrón afectaron al 7.1% de las familias activas, cifra que crece en los bimestres 2 y 3 a un 10.3% y 23.3% respectivamente, se reduce en el bimestre 4 a un 12.6% y nuevamente crece en el bimestre septiembre – octubre de 2010 a un 22.3 de las familias activas atendidas con MAPO. Para el periodo en su conjunto el 10% de las familias activas cambiaron de titular por error en la identificación.

Cuadro 57. Movimientos al Padrón en localidades urbanas respecto al total de familias atendidas en el MAPO, 2010 por bimestres.

1/ Familias activas estimadas suponiendo un crecimiento del 7.8% respecto al bimestre anterior.


Número de sesiones MAPO realizadas La información sobre realización y asistencia a MAPO está disponible por localidad desde el bimestre 5 de 2009 hasta el bimestre 6 de 2010. Con respecto a las MAPO programadas, la información muestra que se realizó el 100% de las mismas. A continuación se presentan los datos de sesiones realizadas por entidad federativa.

MOVIMIENTOS AL PADRÓN LOCALIDADES

URBANAS (MAPO)

2010

(% de las familias activas)

Cambio de titular por fallecimiento, discapacidad,

ausencia del hogar o trabajo

Cambio de titular por error en la identificación

Cambio de nombre o de registro del sexo de

cualquier integrante de la familia

Otros movimientos (de localidad, reincorporación,

alta de integrantes)

Total

0.6

0.1

15.4

Ene Oct

4.7

10.08.8 17.1

Ene Feb Sep Oct1

5.0 6.3 5.5 2.9 3.8

1.9

Mar Abr

0.1

0.2 0.2 0.6 0.8

Jul AgoMay Jun

3.7 17.2

22.37.1 10.3 23.3 12.6

1.2

0.0 0.0 0.0 0.1


141

141

Cuadro 58. Número de sesiones MAPO realizadas por bimestre

ENTIDAD FEDERATIVA

2009 2010

Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago

AGUASCALIENTES 1 6 25 23 23 28

BAJA CALIFORNIA 95 266 406 230 233 597

BAJA CALIFORNIA SUR 79 89 235 224 223 229

CAMPECHE 137 154 190 368 368 380

COAHUILA 172 136 982 381 967 774

COLIMA 2 33 57 57 164 218

CHIAPAS 553 813 1,347 1,347 1,346 1,659

CHIHUAHUA 214 315 499 499 1,041 1,266

DISTRITO FEDERAL 40 92 452 452 452 454

DURANGO 8 252 797 782 782 1,055

GUANAJUATO 221 641 1,522 1,521 1,525 1,776

GUERRERO 104 175 549 539 1,875 1,975

HIDALGO 172 207 617 463 490 714

JALISCO 83 100 135 135 135 205

MEXICO 2 944 1,622 1,622 1,618 2,015

MICHOACAN 206 207 375 387 387 540

MORELOS 1 23 41 18 18 18

NAYARIT 5 12 68 70 70 87

NUEVO LEON 9 23 109 104 104 262

OAXACA 339 445 485 485 485 746

PUEBLA 729 968 1,283 1,303 1,303 1,475

QUERETARO 180 137 160 156 156 270

QUINTANA ROO 262 150 148 138 138 153

SAN LUIS POTOSI 95 189 1,238 927 927 1,146

SINALOA 138 251 286 285 285 413

SONORA 224 139 267 273 273 416

TABASCO 160 96 192 206 788 817

TAMAULIPAS 484 786 885 733 733 1,130

TLAXCALA 41 53 165 167 167 228

VERACRUZ 555 1,253 2,375 2,222 2,221 2,620

YUCATAN 5 4 362 373 372 445

ZACATECAS 103 86 72 73 73 104

TOTAL 5,419 9,045 17,946 16,563 19,742 24,215


Como se observa en el cuadro anterior, las sesiones MAPO pasan en el periodo septiembre 2009 - agosto 2010 de 5,419 a 24,215, lo que representa un crecimiento de 350%, lo que pone de manifiesto el esfuerzo realizado por el Programa para atender a las familias urbanas con el nuevo modelo de atención.


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Asistencia a las sesiones del MAPO El análisis de la asistencia a las MAPO se basa en la entrega de acuses de recibo, donde acuse entregado equivale a asistencia a la MAPO. La información se tiene para el bimestre noviembre-diciembre de 2008 únicamente para localidades del Piloto Urbano y para los bimestres marzo-abril y mayo-junio de 2009 para todas las localidades MAPO.

Un primer punto a destacar es que en todas las localidades se observa un crecimiento de la asistencia a las MAPO, pasando de 82.6% a finales de 2008 a 86.1% en el bimestre mayo-junio de 2009. Esta tendencia positiva no se observa en el caso específico de las localidades del Piloto Urbano, donde la asistencia ha caído de 82.6% a 80.2% en el mismo periodo. El equipo evaluador no encontró evidencia de la existencia de estándares definidos por la CNO que permitan valorar si este nivel de asistencia es o no aceptable.

Cuadro 59. Recibos de apoyo entregados y no entregados en MAPO, por causal

Localidad y

Bimestre

Captu- rados

A = (B+C)

Entre- gados

(B)

No entregados (C) Entre- gados

No entregados

Titular no localizada

No asistió

al MAPO

Por otras

causas1

Total Titular no localizada

No asistió

al MAPO

Total

1. Todas las localidades % de los Capturados

2008 Nov Dic

39,629 32,750 1,882 4,960 37 6,879 82.6 4.7 12.5 17.4

2009 Mar Abr

61,598 49,787 883 10,908 20 11,811 80.8 1.4 17.7 19.2

2009 May Jun

133,863 115,274 916 17,547 126 18,589 86.1 0.7 13.1 13.9

2. Ciudad Juárez, Puebla y Ecatepec % de los Capturados

2008 Nov Dic

39,629 32,750 1,882 4,960 37 6,879 82.6 4.7 12.5 17.4

2009 Mar Abr

47,234 38,352 873 7,992 17 8,882 81.2 1.8 16.9 18.8

2009 May Jun

49,639 39,808 17 9,807 7 9,831 80.2 0.0 19.8 19.8

3. Otras localidades (1 - 2) % de los Capturados

2008 Nov Dic

- - - - - - - - - -

2009 Mar Abr

14,364 11,435 10 2,916 3 2,929 79.6 0.1 20.3 20.4

2009 May Jun

84,224 75,466 899 7,740 119 8,758 89.6 1.1 9.2 10.4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SIIO (Consulta de captura de acuses de recibo) 1/ No aceptó, defunción de titular, cambio de domicilio, titular duplicada o familia no incorporada.

En cuanto a las causas de no entrega de recibo, en el caso de Juárez, Puebla y Ecatepec se observa una disminución de las titulares no localizadas, pero un crecimiento de las que no asistieron a la MAPO. Para las demás localidades a pesar del importante incremento en el número de beneficiarias en el MAPO, no existe el problema de titular no localizada, y las que no asisten disminuyen de 20.3 a 9.2% de un bimestre a otro. Esta tendencia muestra un mejor resultado en las localidades que ingresaron después del piloto urbano,


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lo que podría reflejar un proceso de aprendizaje en materia de georeferenciación y conformación de grupos, así como procesos operativos más estables.


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6. Evolución de costos públicos y privados del Modelo Tradicional y el MAPO 2009 – 2010 Un aspecto determinante de la viabilidad del MAPO es el costo en que la CNO y los distintos agentes involucrados incurren para brindar y recibir una atención más cercana y personalizada a las titulares. En la Evaluación Externa realizada al Programa Oportunidades en 2008, se identificó que la CNO ponía especial atención en mantener los costos de operación bajos, especialmente con relación a otros Programas. Se evidenció además que muchos de los costos que en estricto sentido deberían ser cubiertos por el Programa son absorbidos por el personal operativo en el desempeño de sus funciones, mediante el uso de recursos propios en especie o monetarios68. Asimismo, se identificaron costos en los que incurren las titulares para acceder a los servicios que ofrece el Programa. En ese contexto, existe la preocupación de identificar y cuantificar los costos presupuestales y privados que implica la atención que brinda la CNO a la población beneficiaria, tanto en el Modelo Tradicional como en el MAPO, para identificar el impacto que tendrá la transición al nuevo modelo. En este capítulo se presenta el análisis de la evolución de los costos públicos y privados de la atención que brinda la CNO a la población. El estudio se realizó con base en el concepto de costo económico abarcando los costos presupuestales (recursos públicos) y los costos privados (de oportunidad) en que incurren los distintos agentes involucrados en el Programa.

Así, se analizan y comparan los costos públicos y privados del Modelo Tradicional y del MAPO, en el periodo 2009-2010. En primer lugar, se describe el modelo generado para el análisis de costos económicos, detallando la composición de cada tipo de costo estudiado. Después, se presenta un acercamiento al proceso de bancarización, entendido como el mecanismo de entrega de apoyos que dio origen al MAPO. Se identifican los avances en el proceso de bancarización durante 2009 y su evolución en 2010. Posteriormente, se presentan los costos del Modelo Tradicional y del MAPO, identificando las diferencias entre los años mencionados. Finalmente, se presenta el análisis comparativo de los costos de ambos modelos y se precisa el impacto en términos de costos de migrar del MT al MAPO, con base en el análisis de los ejercicios 2009 y 2010. Para facilitar la lectura de este capítulo, se presentan únicamente los principales resultados. Sin embargo, para el lector interesado, en el Anexo 3 se incluyen detalles sobre la metodología de cálculo e información útil para los operadores del Programa, así como los supuestos básicos para la cuantificación de los costos. 6.1 El modelo de análisis de costos

El modelo de análisis considera tres tipos de costos: 1) los costos de orden financiero, que son los costos presupuestales registrados en el ejercicio del Programa; 2) los costos privados en que incurren los operadores en el MT y el MAPO para el cumplimiento de sus funciones; y

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Mir Cervantes C, Coronilla Cruz R, Castro Flores L, Santillanes Chacón S, Loyola Mandolini D. “Evaluación operativa y de calidad de los servicios que brinda Oportunidades.” En: Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008. A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007). Tomo IV, Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias. México, DF: Secretaría de Desarrollo Social, 2008. p. 235.


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3) los costos privados de las beneficiarias y vocales para cumplir las obligaciones que establece el Programa y retirar los apoyos. En este sentido, el análisis es de costos económicos, ya que considera, además de aspectos presupuestales, costos de oportunidad de distintos agentes. En la figura siguiente, se presenta el modelo de costos empleado en 2009 y 2010, detallando los costos propios de cada modelo de atención.


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Figura 7. Modelo de Costos Económicos en el MT y en el MAPO


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Como se observa en la figura anterior, el modelo no incluye los costos relacionados con operativos masivos, como son el levantamiento de encuestas socioeconómicas, procesos de verificación permanente o de recertificación de beneficiarias, ni los costos de las oficinas centrales y estatales de Oportunidades, ya que estos siguen la misma dinámica en ambos modelos. A lo largo del capítulo, se retoman los distintos costos antes expuestos, integrándolos para el análisis bajo el concepto de costo económico que se muestra en la siguiente figura. Los costos presupuestales se integran por los costos asociados a los operadores de campo de la CNO y las comisiones pagadas a las liquidadoras69. Adicionalmente se consideran los costos privados de operadores, beneficiarias y vocales. La internalización70 de los costos privados de los operadores, asociada a los costos presupuestales sería el costo real de la atención que se muestra con línea punteada.

Figura 8. El concepto de Costo Económico

Fuente: elaboración propia.

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La CNO tiene formalizados convenios de colaboración con TELECOMM y BANSEFI para cubrir los apoyos a las beneficiarias ya sea por entrega en efectivo o por dispersión electrónica a tarjeta de débito. En el convenio con TELECOMM se establece un monto fijo por entrega en efectivo, más un cantidad adicional por excedente en el monto entregado y un monto fijo por cada depósito electrónico en tarjeta de débito (Cláusula Vigésima Cuarta del Convenio de Colaboración entre TELECOMM y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades). En el caso del Convenio con BANSEFI se establece una comisión de 2% sobre el monto total de los apoyos emitidos, indistintamente si se trata de entrega en efectivo o depósito electrónico en tarjeta de débito. En este sentido, se optó por denominar “comisiones” a los montos que la CNO paga a las liquidadoras por concepto de entrega de apoyos. 70

A lo largo del estudio, se entenderá por internalización de costos la inclusión en el presupuesto del Programa de los costos que son cubiertos por los Operadores para la realización de su trabajo y que por estar destinados a la operación del Programa deberían ser asumidos presupuestalmente.


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6.1.1 Costos en el MT En el caso del Modelo Tradicional, se han incluido los distintos costos relacionados con la atención y entrega de apoyos a las beneficiarias, así como los costos de orientación y capacitación a las vocales. A continuación, se describen los costos presupuestales y privados en el MT. Costos Presupuestales En el MT los costos presupuestales son:

1. Las comisiones bancarias que el Programa paga a las instituciones liquidadoras por concepto de dispersión de los recursos.

2. El costo de realización de las MAP; principalmente asociado a los Promotores Sociales (PS).

3. El costo de realización de las MAC, asociado a la figura del Responsable de Capacitación Comunitaria (Recco).71

El costo de las comisiones bancarias pagadas a las instituciones liquidadoras está directamente relacionado con la entrega de apoyos a las beneficiarias y se calcula con base en el número total de transferencias realizadas72. Los costos asociados a la operación se integran por los costos de Servicios Personales de los operadores (PS, Recco y capturistas). Adicionalmente, se incluyen los costos por concepto de Recursos Materiales y Servicios Generales necesarios para el desempeño de sus funciones73. Costos privados de los operadores Los operadores en el MT se ven en la necesidad de aportar recursos propios en especie o monetarios para cumplir con sus funciones, por las siguientes causas:

Realización de actividades no previstas en su contrato y/o no presupuestadas. Retraso o insuficiencia en la asignación de recursos para viáticos y/o materiales. Uso de vehículos, combustibles y uso de equipos de cómputo propios,

indispensables para la operación y que no son plenamente cubiertos por el Programa.

Pago de telefonía celular (No fue cuantificado porque no se considera en ninguno de los rubros de gasto operativo autorizado en el Programa. Sin embargo, en el trabajo de campo, se detectó que es un gasto común e importante entre los operadores).

Adquisición de materiales no considerados en las asignaciones presupuestales.

71

En el Anexo 3, (Cuadros 87 al 88) se presentan los datos y costos unitarios utilizados en el análisis de los costos en el MT. 72

Si bien los convenios que tiene la CNO con TELECOMM y BANSEFI difieren en la forma de pago, el costo total que la CNO cubrió a estas liquidadoras en 2009 y 2010 es muy cercano al 2.0% del total de apoyos emitidos, como se observa en los Cuadros 91y 92 del Anexo 3. En 2009 el promedio ponderado de las comisiones pagadas a las liquidadoras fue de 2.1% y en 2010 de 2.0%. 73

Cuadros 93 para los PS y 94 para los Recco (Anexo 3).


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Cargas de trabajo extraordinarias.74

Es importante considerar que a diferencia de los costos privados monetarios, los costos en especie de los operadores no forzosamente implican una erogación monetaria ex profeso, el valor cuantificado en el estudio se calcula con base en los precios que la CNO paga normalmente por la contratación de estos servicios o la adquisición de los bienes y suministros. Costos privados de las beneficiarias Con relación a los costos privados de las beneficiarias y vocales, estos se refieren a los costos en tiempo y a los costos monetarios que destinan para recibir información, asistir a reuniones previstas por la CNO y retirar sus apoyos. Si bien se cuantificó el tiempo destinado al traslado y permanencia en las MAP para recibir los apoyos, y el tiempo de traslado y permanencia para la capacitación que reciben por parte de las vocales, no se le asoció un valor monetario. En cambio, se presentan en términos monetarios los costos de traslado a las MAP y para recibir capacitación con las vocales. Costos privados de las vocales Por su parte, las vocales incurren en costos adicionales por asistir a la MAC. Se considera el tiempo de traslado y permanencia en las reuniones de capacitación y los costos monetarios por el traslado y otros necesarios para replicar la capacitación a las titulares75.

6.1.2 Costos en el MAPO Para la obtención de costos del MAPO, se identifican los costos presupuestales, y los privados de los operadores y beneficiarias. A diferencia del MT, el retiro de apoyos no se realiza en las mesas de atención, sino en cajeros automáticos de la institución liquidadora o de otras instituciones bancarias76. Costos Presupuestales Los costos presupuestales en el MAPO son: 1. Las comisiones pagadas por el Programa a las instituciones liquidadoras, 2. Los costos de las MAPO, asociados a la figura de los RA. El costo de las comisiones bancarias por transferencia y beneficiaria es el mismo independientemente del modelo de atención, ya que el convenio establecido con BANSEFI establece el costo por la contraprestación de los servicios como un porcentaje del monto de los apoyos efectivamente emitidos, y no distinguen entre entrega en efectivo o transferencia a cuenta de las beneficiarias. El convenio con TELECOMM sí identifica una diferencia en el costo de los servicios prestados, entre la entrega de apoyos en efectivo y dispersión para abono a una cuenta de ahorro con tarjeta de débito. A pesar de

74

El cálculo de los costos por las cargas de trabajo extraordinarias se obtuvo a partir de los resultados que se muestran en el Cuadro 95 del Anexo 3. El detalle de la proporción del personal que incurre en los distintos costos privados y el monto al que ascienden se presenta en los cuadros 96 al 101. 75

La estimación de los costos monetarios y de tiempo en 2009 y 2010, se presentan en los cuadros 102 y 103 del Anexo 3. 76

Los supuestos base para el cálculo de costos en el MAPO se presentan en los cuadros 89 y 90 del Anexo 3.


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ello, el costo de los servicios cubiertos a TELECOMM están en el rango de 2.0% del monto de los recursos emitidos por esta liquidadora77. Los costos de atención, orientación y capacitación incluyen los honorarios de los RA y capturistas, así como los Recursos Materiales y los Servicios Generales asociados para desempeñar sus funciones78. Costos privados de los operadores Los costos privados de los operadores se originan por exceso de cargas de trabajo y por el uso de recursos propios. Con respecto a las cargas de trabajo extraordinarias, éstas se deben principalmente a: 1. La realización de actividades adicionales a las establecidas en el perfil del puesto, 2. La recepción extemporánea de los kits operativos y necesidad de organizarlos en

función de las necesidades del MAPO.

Además del tiempo adicional a su jornada de labores, los operadores utilizan recursos propios, monetarios o en especie, para cubrir la insuficiencia o la falta de oportunidad en la asignación de los siguientes recursos y servicios: 1. Materiales de oficina 2. Vehículos, combustibles y equipos de cómputo 3. Telefonía celular (no cuantificado) 4. Alimentos y pasajes79. Costos privados de las beneficiarias Las beneficiarias incurren en costos de tiempo y monetarios por el traslado y permanencia en las MAPO, por el traslado al cajero o sitio en que retiran los apoyos y por el pago de comisiones en el uso de cajeros automáticos. Costos privados de las vocales Aun cuando en el MAPO las vocales cumplen con una función diferente a la que realizan en el MT, destinan tiempo adicional en apoyo al Programa y también incurren en gastos que deben cubrir con recursos monetarios propios80.

77

Para identificar la proporción del monto pagado a las liquidadoras, se ponderaron los costos totales pagados por la CNO en 2009 y 2010 entre los apoyos efectivamente entregados a las beneficiarias, con lo que se evidenció que el monto cubierto a TELECOMM está en el mismo rango de 2.0% que se paga a BANSEFI. Ver Cuadros 91 y 92 del Anexo 3. 78

En el cuadro 104 del Anexo 3 se identifican los costos presupuestales por RA en 2009 y 2010 y en el cuadro 105 los costos por el total de figuras contratadas en los dos periodos analizados. 79

La base para el cálculo de los costos privados generados por cargas excedentes de trabajo en MAPO se presenta en el Cuadros107 y 108 del Anexo 3. Para la cuantificación y evolución en 2009 y 2010, ver cuadros 107 al 109. 80

La estimación de estos costos se observa en los Cuadros 110 y 111 del Anexo 3.


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6.1.3 Fuentes de información del análisis de costos Al igual que en el resto de la presente evaluación, el estudio de costos combina información cuantitativa y cualitativa. El análisis financiero parte de la información brindada por la CNO en materia presupuestal. El análisis de costos privados se basa en información recabada mediante el Cuestionario a Funcionarios y Operadores durante 2009 y 2010, mientras que la Encelurb 2009 y la Encasdu 2010 aportaron los datos necesarios para determinar los costos privados en que incurren las beneficiarias y vocales. El estudio cualitativo permitió contextualizar y entender la información cuantitativa. De esta manera, se cruzaron distintas fuentes a fin de confirmar resultados y hallazgos. 6.2 Evolución del proceso de bancarización

Durante 2009 inició el proceso de bancarización de la entrega de apoyos a las titulares en zonas urbanas. Así, en el marco del Nuevo Modelo de Atención en Zonas Urbanas, los apoyos se depositan en una cuenta vinculada a una tarjeta de débito. Como consecuencia, se suprimen las MAP y se crean las MAPO a fin de garantizar un punto de contacto con las titulares. Instituciones liquidadoras y características de las cuentas Para la entrega del apoyo a las beneficiarias a través de tarjeta de débito, la CNO contrató los servicios de dos instituciones para fungir como liquidadoras del Programa: Bansefi y Telecomm. La determinación de las zonas de atención para cada una de las liquidadoras depende de la cobertura que tienen en las diferentes localidades en que opera Oportunidades. La apertura de cuentas en ambas instituciones está vinculada a una tarjeta de débito (VISA), lo que permite a las beneficiarias retirar los apoyos en cualquier cajero automático del sistema RED. La instrumentación y posterior expansión del MAPO está asociada a los avances en el proceso de bancarización, por lo que durante 2009 operó un programa piloto para la incorporación del nuevo modelo, programando su expansión para los siguientes tres años81. Al cierre de 2009, un total de 341,509 familias atendidas bajo el MAPO recibían los apoyos a través de depósito en cuenta y eran retirados por las titulares a través de tarjeta de débito (313,654 en Bansefi y 27,855 familias en Telecomm)82. Para 2010, la CNO definió las localidades que durante este año se incorporarían al MAPO. Bajo la premisa de que las titulares recibirían los apoyos a través de tarjeta de débito, se llevaron a cabo los procesos de capacitación y preparación para operar bajo el nuevo modelo, e incluso se previó la contratación del personal operativo que atendería las mesas respectivas. Sin embargo, al 4º bimestre de 2010, la expansión del MAPO no había alcanzado la meta establecida en la programación original, ya que en algunos estados las instituciones liquidadoras no entregaron los medios de pago (tarjetas de débito). Así, en ese bimestre, aproximadamente 963 mil familias recibían atención bajo el

81

La programación original del proceso de bancarización proyectaba que durante 2010 el número de familias bancarizadas y en atención bajo el MAPO sería de 1.7 millones de familias. Este número se incrementaría a 3.5 millones en 2011 y a 3.7 millones en 2012. 82

Información proporcionada por la CNO. MIR 2009 bimestre noviembre-diciembre de 2009.


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MAPO83, mientras que otras titulares, cuya transición o atención se preveía en este modelo, continuaban recibiendo sus apoyos en efectivo84. Uno de los problemas detectados para cubrir la meta proyectada fue la falta de coordinación entre la CNO y las instituciones liquidadoras para programar la entrega de los medios de pago. 6.3 Análisis de costos en el Modelo Tradicional 2009 - 2010

En esta sección se analizan los costos de atención en el MT. Este apartado inicia con la presentación de los costos económicos totales, comparando la evolución que presentaron de 2009 a 2010. Para identificar la integración de los costos en este modelo de atención, posteriormente se presentan por separado los costos presupuestales y los costos privados de los operadores y beneficiarias, comparando de igual forma los costos identificados en 2010 con los de 2009. En cada caso se cuantifican de forma separada, los costos que resultan de los procesos de atención y entrega de apoyos en las MAP, y los costos de orientación y capacitación en las MAC85. 6.3.1 Evolución de los costos económicos totales en el MT 2009-2010 En el siguiente cuadro se integran los resultados del análisis de costos económicos en el MT, identificando las diferencias entre 2009 y 2010.

83

Aunque no todas estas beneficiarias realmente están bancarizadas por la situación ya reportada de falta de entrega de las tarjetas de débito. Aquí se adopta el supuesto de que todas las beneficiarias son atendidas en el modelo MAPO para poder hacer el cálculo de los costos correspondientes a este modelo. 84

Durante la evaluación cualitativa en los estados de Nuevo León y Yucatán, se constató que los municipios de General Escobedo y Tekax, que durante 2010 estaban programados para migrar del MT al MAPO, continuaban operando bajo el primero. 85 Los datos completos sobre los supuestos de cálculos, se presentan en la sección de base de cálculo del Anexo 3, cuadros 86 y 87


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Cuadro 60. Costos totales en el MT 2009 y 2010

Concepto

MT 2009 MT 2010

4.9 M Familias

(Millones de pesos) Anual

% Costo/Familia (Pesos) Anual

4.5 M Familias

(Millones de pesos) Anual

% Costo/Familia (Pesos) Anual

Costos Presupuestales

Servicios Personales 157.2 12.3% 32.3 157.2 12.1% 34.6

Recursos Materiales 98.2 7.7% 20.2 98.2 7.5% 21.6

Servicios Generales 165.4 13.0% 34.0 165.4 12.7% 36.3

Subtotal (Costos de Operación)

420.7 33.0% 86.4 420.7 32.3% 92.5

Comisiones bancarias 852.6 67.0% 175.1 881.6 67.7% 193.8

TOTAL 1,273.3 100.0% 261.6 1,302.4 100.0% 286.3

Costos Privados

Para los operadores 119.2 21.1% 24.5 149.9 29.0% 33.0

Para las beneficiarias 444.5 78.9% 91.3 366.9 71.0% 80.6

TOTAL 563.6 100.0% 115.8 516.8 100.0% 113.6

Costos de Operación + Costos Privados de los operadores

Costos presupuestales 420.7 77.9% 86.4 420.7 73.7% 92.5


TOTAL 539.9 100.0% 110.9 570.7 100.0% 125.4

Costos Económicos Totales (Costos Presupuestales+ Costos Privados)





TOTAL 1,836.9 100.0% 377.4 1,819.1 100.0% 399.9

Fuente: Elaboración propia. Las diferencias en los totales son resultados del redondeo de cifras.

Los costos económicos totales en 2010 fueron por 1,819.1 millones de pesos, 1.0% menos que en 2009 (1,836.9 millones de pesos). El hecho de que los costos en ambos años sean prácticamente iguales, a pesar de la disminución en el número de beneficiarias atendidas en el MT en 2010 con relación a 2009, se debe a que los costos privados de los operadores se elevaron considerablemente en 2010 y al incremento nominal en el costo de las liquidadoras. El costo económico total por familia beneficiaria en 2010, se incrementó 6.0% en términos nominales con relación a 2009, al pasar de 377.4 pesos en 2009 a 399.9 pesos en 2010. En términos reales, a precios de 2009, el costo en 2010 es de 369.8 pesos, 2% menor que en 2009. Esta disminución se explica en parte por un menor costo privado de las beneficiarias, parcialmente compensado por un aumento en el gasto privado de los


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operadores. A continuación, se analizan a detalle los distintos tipos de costo presentados en este apartado y se identifican los costos unitarios relacionados86.

6.3.2 Evolución de los costos presupuestales en el MT 2009-2010 Costos presupuestales En 2010, los costos presupuestales de operación en el MT (incluyendo las comisiones bancarias de las instituciones liquidadoras) son 9.4% más altos que en 2009. Al tener contratada la misma cantidad de operadores en ambos años, los costos nominales relacionados directamente con la función de los PS y Recco son los mismos entre un año y otro. En cambio, la actualización del monto de los apoyos registrada en las Reglas de Operación del Programa en 2010 eleva en términos nominales el costo de las comisiones pagadas a las instituciones liquidadoras.

El costo presupuestal total en el MT en 2009 fue de 1,273.3 millones de pesos y en 2010 fue de 1,302.4 millones de pesos. Las comisiones bancarias representaron el 67.0% de los costos operativos en 2009; mientras que en 2010 la proporción se incrementó a 67.7%. Asimismo, en términos nominales, el costo presupuestal promedio anual por familia se incrementó 9.4%, al pasar de 261.6 pesos en 2009 a 286.3 pesos en 201087. En 2010 el incremento en el costo presupuestal promedio por familia es resultado de que 318.7 mil familias menos recibieron atención con relación a 2009, mientras que los recursos para la operación se mantuvieron constantes. Asimismo, la actualización del monto de apoyos autorizados por beneficiaria implica que en términos nominales el costo de las comisiones bancarias sea más elevado en 2010, como se detalla a continuación.

Costos por comisiones bancarias en el MT En 2009, las comisiones pagadas a las instituciones liquidadoras por la entrega de apoyos en el MT ascendieron a 852.6 millones de pesos, lo que representa una cifra muy cercana al 2.0% del monto total de apoyos emitidos. El costo anual de la emisión de apoyos en 2009 fue de 175.1 pesos por familia88 . En 2010, independientemente de la forma en que se paga a cada una de las liquidadoras (Bansefi y Telecomm) el costo de las comisiones se mantienen en una proporción del 2.0% sobre la emisión del total de los apoyos. En términos nominales, el costo de las comisiones se incrementó 10.5% con relación a 2009. Esto equivale a 193.8 pesos

86

Los datos comparativos entre 2009 y 2010 presentados a lo largo de este Capítulo se expresan siempre en términos nominales (pesos corrientes). Se consideró pertinente realizar el análisis en función de los montos que reportaron operadores y beneficiarios. Los honorarios de los operadores en el Modelo Tradicional no tuvieron ningún ajuste, pero se identificó que los costos privados que absorben se incrementó, por lo que la actualización a términos reales en 2010 no reflejaría el impacto que tiene “directamente en el bolsillo” de estas figuras y no en su poder de compra. Sin embargo, en los casos específicos en que se considera que la actualización a precios constantes es relevante (sobre todo en el caso del análisis de los recursos presupuestales), se hace la aclaración expresa y se observa el impacto real del rubro específico analizado. 87

A precios constantes el costo promedio de atención por familia en 2010 es de 264.8 pesos, tomando como base los precios al mes de diciembre de 2008. INPC dic. 2010 = 144.639, dic. 2009 = 138.541 y dic. 2008 = 133.761. En el texto principal del informe se presenta en términos nominales por lo explicado líneas arriba. 88

Ver el cuadro 91 del Anexo 3.


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anuales por familia89. En términos reales, el costo anual promedio por familia pagado a las liquidadoras en 2010 es de 178.8 pesos, 2.1% superior al de 2009.

Tanto en 2009 como en 2010, las comisiones pagadas a las instituciones liquidadoras representan el 2% de los apoyos emitidos. Sin embargo, en términos nominales, el costo promedio de emisión por familia en 2010 es 10.6% superior al de 2009 debido a la actualización en el monto de los apoyos establecida en las Reglas de Operación del Programa para 201090.

Costos asociados a los Promotores Sociales

Los costos relacionados con los PS complementan los costos de atención y entrega de apoyos a las beneficiarias. Los costos de operación por familia beneficiaria en el MT se incrementaron nominalmente en 7.1% en 2010, al pasar de 86.4 pesos en 2009 a 92.5 pesos en 2010. Esto se debe que se atendieron menos familias en el MT en 2010 con respecto a 2009 con la misma cantidad de operadores.91

Costos asociados a los Recco Las actividades de orientación y capacitación en el MT son responsabilidad de los Recco. Al igual que en el caso de los PS, los costos asociados a los Recco no cambian de 2009 a 2010.

En 2009 y 2010, el costo presupuestal anual de la capacitación en las MAC fue de 69.7 millones de pesos. En 2009, el costo promedio anual de orientación y capacitación por familia fue de 14.3 pesos, mientras que en 2010, asciende a 15.3 pesos por familia, es decir, 7.0% superior al del año anterior. Esto se explica por la disminución en el número de familias atendidas bajo el MT con la misma cantidad de Recco contratados92.

6.3.3 Evolución de los costos privados en el MT 2009-2010 En esta sección, se analizan los costos privados 2010, y se comparan con la estimación realizada en 2009. Primero se analizan los costos de los operadores y posteriormente los de las titulares y vocales.

89

Ver el cuadro 92 del Anexo 3. 90

Ver D.O.F. 29 de diciembre de 2009. Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Aptdo. 3.5.4 “Monto de los Apoyos Directos” vigentes a partir del 4 de enero de 2010. 91 El costo presupuestal por PS es de 402.0 mil pesos anuales. El total de PS contratados representa a la CNO un costo anual presupuestal de 350.9 millones de pesos (indicar cuadro). Al incluir el costo de comisiones bancarias, el costo total anual por el concepto de atención y entrega de apoyos por familia en las MAP en 2009 fue de 247.2 pesos, mientras que en 2010 es de 270.8 pesos; es decir, 9.6% más alto que el año anterior Para mayor detalle sobre los costos presupuestales relacionados con la atención y entrega de apoyos en el MT ver los cuadros 93 y 94 en el Anexo 3 92

Para detalle de los costos relacionados con los Recco ve el cuadro 94 en el Anexo 3.


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Costos privados de los operadores en el MT 2009-201093 La proporción de PS que mencionaron utilizar recursos monetarios propios en el desempeño de sus funciones fue menor en 2010 que en 2009. Sin embargo, la cantidad aportada se incrementó sensiblemente, lo que implicó que en promedio, cada PS utilizara 32.2% más recursos monetarios en 2010 que en 2009, en términos nominales. En cuanto a los Recco encuestados, el 100% mencionaron que utilizaban recursos monetarios propios en el desempeño de sus funciones.94 El incremento en los costos que absorben los operadores en el MT tiene diversos orígenes. En primer lugar, en 2010 no se actualizaron los honorarios de los operadores en este modelo de atención. El diferencial de precios por inflación entre un año y otro fue en consecuencia absorbido por los operadores. Se encontró también que la normatividad aplicable en la comprobación de viáticos y pasajes resulta demasiado rígida dadas las zonas de atención en que los PS y Recco operan. Así, no se expide factura por pasajes y los lugares en donde toman sus alimentos no cuentan con los requisitos fiscales que establece la norma. El uso de recursos propios en especie se intensificó aún más: los PS utilizan más vehículos propios y combustible en 2010, mientras que los Recco incrementaron el uso de equipo de cómputo propio. Un servicio que no fue cuantificado pero que representa un costo importante para los operadores es el uso de telefonía celular95. Además de las causas mencionadas en el párrafo anterior, en la evaluación cualitativa se recibieron comentarios de que este año la suficiencia y oportunidad en la asignación de recursos presentaba un deterioro considerable con relación a 2009, situación que se confirmó en el Cuestionario a Funcionarios y Operadores. Las cargas adicionales de trabajo no se redujeron de 2009 a 2010. Los operadores mencionaron que la incorporación del PAL a la Operación de Oportunidades, representó un mayor esfuerzo para los PS, ya que la entrega de apoyos a las beneficiarias del Programa Alimentario en algunos casos se realiza en las mismas sedes que las MAP, lo que complica la operación de estas últimas. Además, la integración de los paquetes operativos desde la CNO, sigue representando trabajo adicional para los operadores, ya

93

Los datos relativos a costos privados de los operadores provienen del Cuestionario a Funcionarios y Operadores. Es importante recordar que la selección de las delegaciones y de los CAR fue dirigida de forma que la información recabada permitiera comparar el MAPO con el MT y la problemática asociada a la operación simultánea de ambos modelos. Por lo anterior, la muestra no es representativa a nivel nacional y el uso de estadísticos muestrales para estimar el comportamiento de funcionarios y operadores a dicho nivel es solamente indicativo. 94 En 2010 el 100% de Recco encuestados mencionaron utilizar recursos monetarios propios en el desempeño de sus funciones, contra 75.0% que lo hacían en 2009. Sin embargo, en 2009 no se pudo determinar el monto promedio de los recursos monetarios que aportaba cada Recco, ya que la información obtenida en el Cuestionario a Funcionarios y Operadores ese año no permitía hacer una proyección de los costos monetarios propios de esta figura operativa. Con la finalidad de hacer un análisis comparativo coincidente con el ejercicio 2009, se optó por no imputar costos monetarios a los Recco en 2010, aunque los datos obtenidos mediante el mismo instrumento en 2010, sí permitieron calcular que el costo bimestral promedio que cada Recco absorbe en recursos monetarios propios, es de 1,842.9 pesos bimestrales por Recco, que representa un costo anual total de 2.8 millones de pesos por el total de Recco contratados en 2010. (Fuente. CF abiertas 2009 2010, abiertas costos 1, Responsables de Capacitación a Comités Comunitarios, n2010 = 7) 95

El uso de telefonía celular no fue cuantificado, ya que en los presupuestos de 2009 y 2010, no existe asignación ni un monto base para este servicio. En campo se observó que los operadores usan sus propios teléfonos para cumplir con sus funciones.


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que sistemáticamente son entregados con retraso y la documentación no está integrada de acuerdo a las actividades programadas. Todo lo anterior representa costos que son absorbidos por los operadores y que en estricto sentido deberían ser aportados por el Programa.

A pesar de que en 2010 se atiende a un menor número de familias en el MT con respecto al año anterior con la misma cantidad de personal operativo, los costos privados de los operadores por beneficiaria son en términos relativos, 34.7% más altos que en 2009. El costo promedio que cada operador en el MT absorbía en 2009 era de 114.0 mil pesos por PS y de 78.7 mil pesos cada Recco. En 2010 un PS aporta recursos equivalentes a 138.1 mil pesos anuales y cada Recco 117.5 mil pesos.96

Internalización de costos privados

En términos nominales, la internalización de los costos privados de los operadores, representaría un costo para el Programa de 149.9 millones de pesos de acuerdo con los datos obtenidos en 2010, como se muestra en el cuadro anterior. Esto representaría al Programa, un costo 25.8% adicional del de la estimación obtenida al cierre de 2009, que fue de 119.2 millones de pesos. Así mismo, se requeriría la contratación de 183 PS y 47 Recco adicionales, para eliminar el tiempo extraordinario que los operadores del MT destinan a su función97.

Costos privados de las beneficiarias y vocales en el MT En total, con 4.9 millones de beneficiarias en el MT, en 2009 los costos monetarios privados para las beneficiarias y vocales fueron de 444.5 millones de pesos. En 2010 y con 4.5 millones de familias, en términos nominales estos costos fueron de 366.9 millones de pesos, es decir, 17.5% menos que en 2009. A continuación se presenta el detalle de la composición de estos costos privados. Costos de las beneficiarias A continuación se analizan los costos de traslado y tiempo destinado por las titulares a las actividades requeridas por la CNO. En 2009, cada beneficiaria gastó en el traslado para recibir los apoyos y asistir a capacitación 85.2 pesos anuales. Para 2010, dicho gasto es de 73.8 pesos por beneficiaria. Es decir, se observa una reducción, en términos nominales, de 13.4%98. Las titulares incurrieron también en un costo privado asociado al tiempo destinado a realizar actividades relacionadas con el programa, ya que éste representa un costo de oportunidad. Así, en 2009, el costo en tiempo ascendió a 33.4 horas por titular, mientras que en 2010 fue de 30.2 horas. La disminución en el tiempo invertido por las titulares se

96

Los costos privados en especie que los operadores absorben, no representan necesariamente un desembolso en efectivo, la cuantificación de estos costos se calculó con base en los montos que al Programa le cuesta proporcionar estos Servicios Generales y/o Materiales y Suministros. 97

Para mayor especificación de los costos de los operadores en el MT, ver cuadros 95 al 101 y cuadros 112 y 113 del Anexo 3. 98

Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Recepción Apoyos, datos para Modelo Tradicional Cuadro 6. n2009 = 980, n2010 = 775. Orientación y Sto. Cuadro 13, datos para Modelo Tradicional, n2009 = 517, n2010 = 477.


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debe a que el traslado para asistir a las MAP y el traslado para recibir capacitación de las vocales se redujeron en 2010 con relación a 2009. Sin embargo, el tiempo de permanencia en las MAP no se redujo de 2009 a 2010. En el estudio cualitativo realizado en 2010, titulares en el MT mencionaron que en la misma sede en donde reciben sus apoyos, se entregan los apoyos a las beneficiarias del PAL, provocando desorganización y retraso en la entrega99.

La suma de los costos privados de las titulares en el MT fue, en 2009, de 414.7 millones de pesos, mientras que en 2010 fue de 335.7millones de pesos, considerando el total de titulares atendidas bajo este modelo en cada año100. En cuanto al costo en tiempo, en 2010 las titulares invirtieron 9.6% menos tiempo que en 2009.

Costos de las vocales en el MT Además de los costos relacionados con ser beneficiarias, cada vocal incurre en costos monetarios y en tiempo por asistir a las MAC y para transmitir la capacitación recibida a las titulares. En 2010, las vocales gastaron, en términos nominales, 40% más recursos monetarios que en 2009 y dedicaron 9.8% más tiempo este año que en 2009101. Cada Vocal gastó en promedio 240 pesos en 2009 y 336 pesos en 2010 en traslado a las MAC, en la convocatoria a las MAP y en la capacitación a las titulares. Esto representa en términos nominales, un incremento del 40% de 2009 a 2010. Al igual que las beneficiarias, las Vocales mencionaron que la incorporación del PAL intensificó las actividades que realizan en el Programa. Asimismo, el número de sesiones de capacitación con las beneficiarias en 2010 se incrementó 53.3% con relación a 2009. En 2010, las vocales sostuvieron en promedio 14 reuniones de capacitación (9 reuniones en 2009)102, lo que puede explicar el incremento en sus costos privados.

La estimación de los costos monetarios privados de las vocales en 2009 fue de 20.1 millones de pesos, mientras que en 2010 fue de 31.2 millones de pesos103. En términos de tiempo, las vocales dedicaron 73.2 horas a su función en apoyo al Programa en 2009, mientras que en 2010 destinaron 80.4 horas durante el año.

6.4 Análisis de costos en el MAPO 2009 - 2010

En esta sección se analizan los costos económicos del MAPO. Se muestra primero la evolución de los costos totales en 2009 y 2010. Posteriormente, se presentan los costos presupuestales y finalmente los costos privados de los operadores y beneficiarias para ambos años.

99

Para mayores detalles, ver cuadros 67 y 68 en el Anexo 3. 100

Ver Cuadro 103 del Anexo 3. 101

Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Voc (ation, tie, gast). Cuadro 25, n2009=52 y n2010=46. 102

Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Vocales (atio, tie gast) Cuadro 25 n2009=52, n2010=46, en tradicional y Orientación y sto. Cuadro 39, n2009=40, n2010=36, en tradicional. Ver cuadros 102 y 103 del Anexo 3. 103

En el MT, para 2009 se estimaron 123,864 vocales y 92,650 vocales en 2010. Esta estimación se obtuvo de dividir el total de beneficiarias en cada año por el número de beneficiarias promedio atendidas por vocal. Ver Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Vocales (atio, tie gast) Cuadro 22 n2009=55, n2010=46.


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6.4.1 Evolución de los costos económicos totales en el MAPO 2009 – 2010 Los costos totales en el MAPO presentan sensibles diferencias entre 2009 y 2010, resultado del proceso de expansión de este modelo de atención, como se observa en el siguiente cuadro.

Cuadro 61. Evolución de costos totales en el MAPO 2009 y 2010

Concepto

MAPO 2009 MAPO 2010 0.4 M

Familias (Millones de

pesos) Anual

% Costo/Familia

(Pesos) Anual

1.0 M Familias (Millones de pesos)

Anual

%

Costo/ Familia (Pesos) Anual

Costos Presupuestales

Servicios Personales 40.1 25.0% 117.5 60.1 18.0% 62.4

Recursos Materiales 20.9 13.0% 61.1 30.2 9.0% 31.4

Servicios Generales 39.5 24.6% 115.6 57.1 17.1% 59.3

Subtotal (Costos de Operación) 100.5 62.7% 294.2 147.4 44.1% 153.1


TOTAL 160.3 100.0% 469.4 334.1 100.0% 346.9

Costos Privados



TOTAL 80.7 100.0% 190.5 246.7 100.0% 256.2

Costos de Operación + Costos Privados de los operadores



TOTAL 130.6 100.0% 180.8 202.3 100.0% 210.1

Costos Económicos Totales (Costos Presupuestales + Costos Privados)





TOTAL 241.0 100.0% 504.6 580.8 100.0% 603.1

Fuente: Elaboración propia. Las diferencias en los totales son resultado del redondeo de cifras.

Los costos económicos totales en 2010 ascendieron a 580.8 millones de pesos, mientras que en 2009 fueron de 241.0 millones, es decir, un incremento nominal del 241%. En 2010, el número de beneficiarias atendidas en el MAPO casi se triplicó con relación a 2009. Para soportar esta expansión, la CNO contrató este año a 118 RA adicionales a los contratados en 2009, y se registró un incremento de 5.9% en los honorarios de esta figura. Estos hechos explicarían por sí solos, el aumento de los costos de un año a otro. El costo económico total por familia beneficiaria en 2010 es un 19.5% más alto en términos nominales que en 2009. Esto se debe a que los costos privados en que incurren


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los operadores y las beneficiarias se incrementaron ostensiblemente en 2010 con relación a 2009, a pesar de que los costos presupuestales de operación por familia se hayan reducido. Lo anterior implica un deterioro en las condiciones de operación de este modelo que los RA absorben con recursos propios, mientras las titulares incurren en costos adicionales para permanecer como beneficiarias del Programa. A continuación se analizan con mayor detalle, los costos presupuestales y privados en el MAPO en 2009 y 2010.

6.4.2. Evolución de los costos presupuestales en el MAPO 2009-2010104 Costos presupuestales En el caso del MAPO el único costo presupuestal asociado a la entrega de apoyos son las comisiones pagadas a las instituciones liquidadoras por la emisión de apoyos a las beneficiarias. En cambio, los costos de atención, orientación y capacitación se relacionan con la operación de los RA en las MAPO.

En 2009, los costos presupuestales del MAPO ascendieron a 160.3 millones de pesos, mientras que en 2010 alcanzaron los 334.1 millones de pesos, lo que en términos nominales representa un incremento de 208.4%. El costo de operación por familia, disminuye 26.1% como resultado de la incorporación o integración de más de 600 mil familias en 2010, y como resultado del incremento en el número de beneficiarias que cada RA atiende. En efecto, en 2009 cada RA atendía en promedio a 1,294 beneficiarias bimestralmente, en 2010 un RA da atención a 2,521 familias105. Así, el costo presupuestal promedio por beneficiaria es 34.1% menor en 2010 con respecto a 2009 en términos nominales. Cada titular representa un costo operativo de 346.9 pesos en 2010, mientras que en 2009 dicho costo fue de 469.4 pesos.

Costos por comisiones bancarias en el MAPO

En 2009, el Programa gastó 59.8 millones de pesos por concepto de comisiones por los apoyos radicados a las cuentas de las beneficiarias. Por la incorporación de familias al MAPO en 2010, dicho costo se incrementa a 186.6 millones de pesos, esto es, un incremento total de 312.0% en términos nominales. El costo anual de la emisión de apoyos por familia entre 2009 y 2010 fue de 175.1 pesos y 193.8 pesos anuales respectivamente, reflejando un incremento de 10.7% en términos nominales en 2010, el cual se explica por el ajuste en el monto de los apoyos autorizado en Reglas de Operación.

El costo de las comisiones bancarias continúa siendo el más elevado de los costos

104

A lo largo de este capítulo y para poder comparar el costo de operación en el MAPO entre 2009 y 2010, se establece el supuesto de que la operación y el número de familias permanece constante a partir del 4º bimestre de 2010, periodo que sirvió de base para el análisis de costos en 2010. 105

La cifra muy cercana a la productividad compuesta estimada por La CNO de 2,785 beneficiarias por RA bimestralmente.


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presupuestales. En 2009, éstas representaron el 37.3% de los costos operativos totales en MAPO y para 2010 representan el 55.9%.

Costos asociados a los RA Proporcionalmente, los costos asociados a los RA (Honorarios, Recursos Materiales y Servicios Generales de los RA y Capturistas) se incrementaron en términos nominales 1.8% en 2010 con relación a 2009, como resultado del incremento en los honorarios de esta figura operativa106. Sin embargo, el costo de operación por familia, se redujo de 294.2 pesos en 2009 a 153.1 pesos en 2010, es decir 48% menos de un año a otro en términos nominales, ya que en promedio cada RA daba atención a 1,294 beneficiarias en 2009, mientras que en 2010 un RA atiende en promedio a 2,521 beneficiarias.

6.4.3. Evolución de los costos privados en el MAPO 2009 – 2010 Al igual que el Modelo Tradicional, los operadores de la CNO en el MAPO incurren en costos privados, ya sea utilizando recursos propios en especie o monetarios. Por su parte, las beneficiarias y vocales tienen que cubrir los costos de traslado para acudir a los bancos o cajeros para retirar los apoyos y para asistir a las reuniones, además de las comisiones que pagan a los bancos por el uso de cajero automático. Costos privados de los operadores en el MAPO Las cargas excesivas de trabajo de los RA, generadas principalmente por una inadecuada integración de los paquetes operativos y el retraso frecuente con que se envían a las entidades, aunado a una asignación insuficiente de recursos para la operación, generaron que de 2009 a 2010, el uso de recursos propios en especie se incrementara más de 40% y que los recursos monetarios propios que se ven obligados a utilizar prácticamente se triplicaran107. Por lo anterior, en 2010 cada RA destinó para el desempeño de sus funciones 57.0% más recursos propios que en 2009. En el mismo sentido, las cargas de trabajo en 2010 ocasionan que los RA trabajen en promedio 16.8% de tiempo adicional a sus jornadas laborales, marginalmente inferior al tiempo extraordinario que trabajaban en 2009108. Se aprecia un deterioro en la programación que se traduce en un aumento en el uso de recursos privados por parte de los operadores en MAPO. En 2009 cada RA utilizaba anualmente en favor del Programa recursos propios equivalentes a 41.8 pesos por beneficiaria, mientras que en 2010 aporta en términos nominales 57.0 pesos por beneficiaria109. Internalización de costos privados

En 2010, cada RA utiliza recursos propios que al Programa le representaría un costo estimado de 143.4 mil pesos, 25.0% más en términos nominales que los 114.7

106 Un año antes los costos asociados a cada RA fueron de 380.6 mil pesos anuales y en 2010 son de 386.0 mil pesos, como se muestra en el cuadro 104 del Anexo 3. 107

Ver cuadro 106 108

Ver cuadros 107 y 108 109

En 2010, el 100% de RA encuestados, mencionaron que utilizan recursos propios en especie y el 96.5% utiliza recursos monetarios. En 2009 estas proporciones eran de 86.3% y 86.8% respectivamente (cuadro 106). Para mayor detalle de los costos en que incurren los RA ver Cuadros 106 al 109.


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mil pesos que absorbía en 2009. La internalización de los costos que absorben los operadores en el MAPO representaría para el Programa un costo adicional de 54.9 millones de pesos, de acuerdo con los datos analizados en 2010.

Costos privados de las beneficiarias y vocales en el MAPO En total, con 0.4 millones de beneficiarias en el MAPO, en 2009 los costos monetarios privados de las beneficiarias y vocales fueron de 50.6 millones de pesos. En 2010 y con 1.0 millones de familias, en términos nominales estos costos ascendieron a 191.8 millones de pesos. A continuación se presenta el detalle de la composición de estos costos privados. Costos de las beneficiarias Las titulares incurren en costos privados, por el traslado a las MAPO y a los sitios en donde retiran sus apoyos y por las comisiones bancarias derivadas del uso de cajero automático. En 2009 estos costos ascienden a 125.6 pesos anuales por familia, mientras que en 2010, son de 182.4 pesos. Es decir se incrementaron en 45.2%.110. Este incremento se da por una parte debido a que en 2010 el costo de traslado al lugar en donde las titulares retiran sus apoyos fue más elevado, pero principalmente porque el cobro de comisiones por el uso de cajero automático es 83.9% más costoso en 2010 que en 2009. Mientras que en 2009, a cada titular las comisiones le representaban un costo anual de 47.0 pesos, en 2010 esta cifra se elevó a 86.4 pesos. En el estudio cualitativo realizado en 2010, las beneficiarias en el MAPO comentaron que las comisiones se habían incrementado considerablemente, identificaron incluso las diferencias en el monto de comisiones entre diferentes instituciones bancarias, por lo que se puede concluir que el incremento en el costo de este concepto no se refiere a que utilizan el cajero con mayor frecuencia, sino a que el convenio para no cobrar comisiones por los dos primeros movimientos durante el bimestre, no está siendo debidamente aplicado. Cada titular dedicó en 2009 22.7 horas para asistir a las MAPO y permanecer en la reunión, así como para retirar los apoyos, mientras que en 2010 destinó 24.5 horas. La diferencia principal se identificó en el tiempo que permanecen en las reuniones MAPO, que fue 17.6% mayor en 2010 que en 2009.

El costo total absorbido por las beneficiarias en 2009 fue de 42.9 millones de pesos y en 2010 de 175.6 millones de pesos, lo que representa un incremento de 409.3% en términos nominales, como resultado de la expansión del MAPO y un mayor número de beneficiarias.

Costos de las Vocales en el MAPO De 2009 a 2010, las vocales en MAPO gastaron 8.3% menos en 2010 que el año anterior y destinaron 16.4% menos tiempo a las labores en apoyo del Programa. En 2009 las

110

Este cálculo toma únicamente en cuenta los gastos de las titulares que no tienen la función de vocal. Ver Cuadro 110.


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actividades como vocal representaron en promedio, 922.1 pesos por Vocal en el año. En 2010, el costo de esta actividad es de 845.2 pesos en términos nominales111.

El costo privado total de las vocales fue de 7.7 millones de pesos en 2009 y de 16.2 millones de pesos en 2010, ya que en 2010 se estimaron 19.2 mil vocales en MAPO mientras que en 2009 fueron 8.4 mil vocales. En términos de tiempo, las vocales dedicaron en 2010, 151.4 horas mientras que en 2009 fueron 126.5 horas112.

6.5 Análisis comparativo de la evolución de costos entre MT y MAPO 2009 – 2010

En esta sección se comparan los costos del Modelo Tradicional y el MAPO. En primera instancia, se identifican los costos presupuestales por familia y la evolución que tuvieron entre 2009 y 2010. Posteriormente, se presenta el costo por familia que representan los costos privados de los operadores. Este último es el concepto que durante el ejercicio 2010 tuvo los mayores cambios con relación al estudio realizado en 2009. Finalmente se comparan los costos en que incurren las beneficiarias y vocales del Programa. En el siguiente cuadro se muestran los costos unitarios por familia, comparando el impacto, expresado en términos relativos, de migrar del MT al MAPO. El análisis de cada tipo de costo se detalla en esta sección.

111

Ver cuadros 110 y 111 112

Ver Cuadro 110 del Anexo 3


164

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Cuadro 62. Evolución de los costos por familia 2009 – 2010

En pesos

Concepto

2009 2010

Costo por familia

MT

Costo por familia MAPO

Diferencia %

Costo por familia

MT

Costo por familia MAPO

Diferencia %

Costos Presupuestales beneficiaria

Servicios Personales 32.3 117.5 263.7% 34.6 62.4 80.5%

Recursos Materiales 20.2 61.1 203.2% 21.6 31.4 45.4%

Servicios Generales 34.0 115.6 240.4% 36.3 59.3 63.2%

Subtotal (Costo de Operación) 86.4 294.2 240.4% 92.5 153.1 65.5%

Comisiones bancarias 175.1 175.1 0.0% 193.8 193.8 0.0%

TOTAL 261.6 469.4 79.4% 286.3 346.9 21.2%

Costos Privados por beneficiaria

Para los operadores 24.5 41.8 70.8% 33.0 57.0 72.9%

Para las beneficiarias 91.2 148.7 63.0% 82.2 182.4 121.9%

TOTAL 115.7 190.5 64.6% 115.2 239.4 107.9%

Costo de Operación + Costos Privados de los operadores (por beneficiaria)

Costos presupuestales 86.4 139.0 60.8% 92.5 153.1 65.5%


TOTAL 110.9 180.8 63.0% 125.4 210.1 67.5%

Costos Totales por beneficiaria

Costos presupuestales 86.4 139.0 60.8% 92.5 153.1 65.5%

Comisiones bancarias 175.1 175.1 0.0% 193.8 193.8 0.0%


Para las beneficiarias 91.2 148.7 63.0% 82.2 182.4 121.9%

TOTAL 370.0 504.6 36.4% 401.4 586.3 46.0%

Fuente: Elaboración propia. Las diferencias en los totales son resultados del redondeo de cifras.

6.5.1 Costos presupuestales El costo presupuestal de operación por familia en 2009, sin considerar las comisiones bancarias, era de 86.4 pesos en el MT, y de 294.2 pesos en el MAPO. En 2010, el costo por familia disminuyó considerablemente en el MAPO, con un costo en términos nominales de 153.1 pesos, como resultado del incremento en el número de familias atendidas por cada RA. Aun así, el costo de atención por familia en el MAPO en 2010, es 65.5% más alto que en el MT

6.5.2 Costos privados de los operadores Los costos que absorbieron los operadores en el MT en 2009 fueron de 24.5 pesos anuales por cada familia beneficiaria. En 2010 se incrementó a 33.0 pesos por familia,


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34.7% más de un año a otro. De la misma forma, los RA absorben costos con recursos propios por 57 pesos anuales por beneficiaria en 2010, contra 41.8 pesos que absorbían en 2009, 36.4% más de un año a otro. Entre modelos, los costos privados de los operadores en el MAPO en 2010 son 72.7% más elevados que en el MT, mientras que en 2009 eran 70.6% superiores en el MAPO. Entre 2009 y 2010, los costos privados de los operadores en ambos modelos se han incrementado, pero en el MAPO hay un mayor crecimiento de los costos que los operadores se ven obligados a absorber. Así, el deterioro en las condiciones laborales de los RA es más sensible que el observado en los operadores del MT. En la evaluación cualitativa se observó que los operadores en ambos modelos de atención, mantienen una posición de compromiso a la institución más por el servicio que prestan a la población, que por el reconocimiento de su labor por parte de las autoridades del Programa.

6.5.4 Costos privados de las beneficiarias Con el MAPO se busca generar mejores canales de comunicación entre las beneficiarias y el Programa, acercando los puntos de atención, lo que supone una disminución de los costos en tiempo y monetarios en que incurren las titulares para el cumplimiento de las obligaciones que establece el Programa. En este sentido, el tiempo que dedican anualmente a estas actividades se ha reducido comparativamente con el MT en aproximadamente 10 horas anuales por beneficiaria. En términos de costos monetarios, mientras que en el MT se identifica que los costos privados de las beneficiarias disminuyeron 9.9% de 2009 a 2010, en el MAPO se incrementaron en 22.3%, principalmente por el incremento en las comisiones bancarias por uso de cajeros automáticos. En 2010, los costos privados de las beneficiarias son 121.9% más altos en el MAPO que en el MT: mientras que una beneficiaria adscrita al MT incurre en costos estimados de 82.2 pesos anuales, una beneficiaria en el MAPO gasta en promedio 182.4 pesos anuales. Los costos en que incurrían las beneficiarias en el MAPO en 2009, eran 63.0% mayores que en el MT. En la conceptualización del MAPO se consideró la conveniencia de este modelo, ya que, entre otras representaría menores costos para las titulares. En términos de tiempo así es, sin embargo, en términos de recursos monetarios, al parecer el MAPO es un modelo más costoso para todos los agentes que intervienen en él.

6.5.5 Análisis comparativo de los costos económicos totales del MAPO y el MT Internalización de costos Si se considera que el costo real de la operación equivale a la internalización de los costos privados de los operadores aunada a los costos presupuestales, el costo real de brindar la atención a cada familia representaría un costo 67.5% más elevado en el MAPO que en el MT de acuerdo con las estimaciones para 2010.


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Costos económicos totales En cuanto a los costos económicos totales por beneficiaria, la operación en MAPO resulta 46% más costosa que en el MT, de acuerdo con los datos de 2010 (36.4% en 2009). En 2010 el costo económico por familia atendida en el MAPO fue de 586.3 pesos, contra 401.4 pesos en el MT. En todos los rubros, los costos en el MAPO son mayores que en el MT. Con los costos obtenidos en 2010, los costos relacionados directamente a la operación sin considerar el pago a las liquidadoras son 65.5% más altos en el MAPO que en el MT; el costo presupuestal total 21.2% mayor en el MAPO; los costos que absorben los RA son 72.9% más de los que absorben los operadores en el MT y los costos en que incurren las beneficiarias y vocales son 121.9% más elevados en el MAPO.


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7. Conclusiones y Recomendaciones: Principales áreas de mejora para la implementación y operación de MAPO En este capítulo se presentan las conclusiones y recomendaciones derivadas de la evaluación en 2009 y 2010. El capítulo está integrado por una perspectiva general de los principales hallazgos y de las recomendaciones, así como por el análisis de hallazgos específicos para cada tema de investigación.

7.1 Principales hallazgos y recomendaciones generales

7.1.1 Diseño

El MAPO sigue siendo en gran parte una adaptación del MT, operando básicamente como una nueva mesa de atención a titulares. Está pendiente su conceptualización como un modelo integral, cualitativamente distinto del MT. Durante 2010, no se hicieron desarrollos específicos en el diseño del MAPO. La operación siguió los cauces generales establecidos desde 2009.

El MAPO se ha quedado anclado en la atención a trámites y en la orientación a titulares. Siguen ausentes la definición y la instrumentación de la estrategia de red social, así como la definición de nuevas formas de interacción institucional con los sectores Salud, Educación y Gobiernos Municipales, acordes a la naturaleza y necesidades del MAPO.

Mucho del tiempo y preocupación de las titulares se va en hacer trámites. En el MAPO, se observa que una mayor cantidad de titulares nuevas está realizando trámites, lo que, en un contexto de ausencia de procedimientos debidamente establecidos y estandarizados para MAPO, ha demandando una gran cantidad de papeles y requisitos que son poco pertinentes y difíciles de cumplir. Lo anterior ha significado un incremento importante en el tiempo de solución de trámites. Esto dificulta el trabajo de los operadores, lo que a la postre puede traducirse en bajas de titulares.

En la CNO existe un ambiente interno favorable para iniciar un proceso de planeación estratégica del MAPO, con una estrecha participación de todas sus direcciones generales y en diálogo con las DEO y CAR. Se ha formado un grupo interno para atender esta tarea central.

Recomendación Es imperiosa la necesidad de configurar al MAPO como un modelo integral de atención a la población beneficiaria del Programa en zonas urbanas. Las condiciones están dadas para que el grupo interno en la CNO haga cambios de fondo en la forma y en la lógica de la atención de la CNO en su conjunto y más específicamente del MAPO. Resulta esencial generar un marco de planeación estratégica, procesos ordenados y consensuados, instrumentos y recursos apropiados, metas operativas de mediano plazo e indicadores específicos que permitan monitorear y evaluar el desempeño y tomar decisiones oportunas.


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7.1.2 Implementación

En 2010, continuó la expansión del MAPO a un ritmo acelerado. Hasta el sexto

bimestre de 2009, se operó un total de 9,045 grupos de beneficiarias a nivel nacional, conducidos por 264 RA. En el quinto bimestre de 2010, se operaron un total de 26,292 grupos atendidos por un total de 382 RA. Atrás quedó la idea del piloto a partir del cual se harían los ajustes pertinentes previos al escalamiento del modelo. Sin embargo, en la práctica, el MAPO ha operado desde su inicio a una gran escala. Esto ha acarreado problemas diversos en la operación, que se atendieron de manera casuística y que se reflejaron en mayores cargas de trabajo en las DEO y CAR.

La estructura operativa sobre la cual se dio la expansión del MAPO sigue siendo la del MOZ con procesos del MT, y es básicamente la misma con que se inició la operación en 2009, excepto por el incremento en el número de Responsables de Atención (RA) para la conducción de las MAPO. Sin embargo, en la opinión de los funcionarios en las DEO y de los operadores en los CAR, no es claro que el incremento en el número de RA se haya acompañado de mayores recursos materiales para el desempeño de sus funciones.

Desde 2009 se habían identificado un conjunto de fallas en la implementación del

MAPO: deficiencias en el proceso de georeferenciación, carencia de sistemas informáticos apropiados y accesibles a los RA, falta de oportunidad y suficiencia en la habilitación de procesos y recursos a las DEO y CAR, no aseguramiento de locales apropiados para las sesiones de MAPO, entre otros. Estas fallas identificadas en 2009 escasamente fueron atendidas en 2010.

A los ya conocidos problemas de la operación simultánea del MAPO y el MT, en

2010 se agregó la atención a casi 600 mil familias provenientes del PAL. Además, el personal de las DEO y CAR prestó atención en varias regiones del país a la emergencia creada por huracanes e inundaciones. Todos estos factores complicaron la implementación del MAPO en varios estados.

La ampliación del MAPO a algunos nuevos estados se frustró por el

incumplimiento de la institución liquidadora en la entrega de tarjetas de débito a las beneficiarias. En otros estados, esto ha dado lugar a un esquema híbrido en el que las titulares asisten a las sesiones de MAPO pero reciben su apoyo en efectivo en las MAP, lo que se traduce en un mayor costo privado para las titulares y más procedimientos y costos para la CNO.

El Gobierno Federal está sometiendo a grandes presiones a la estructura operativa de Oportunidades para atender todas estas contingencias. Se perciben riesgos, por un lado, de desatención al cometido central del Programa y por otro, de comprometer la calidad de la atención que hasta ahora ha caracterizado a la CNO.

Recomendaciones Estabilizar la operación del MAPO, antes de incorporar más familias a este esquema de atención: deben quedar normalizados todos sus procesos operativos, asegurando la dotación oportuna y balanceada de los recursos necesarios para su operación.


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Organizar la operación en las DEO y CAR que manejan simultáneamente MAPO, MT y ahora el PAL, de tal manera que se estructuren equipos de trabajo específicos en cada ámbito además de evitar la convivencia de modelos en las mismas localidades. Esto facilitará el diseño de tramos de control manejables para los niveles de dirección. Mejorar sustancialmente la coordinación con las instituciones liquidadoras. Internamente la DGPL y la DGAO deben asegurarse de tener alineados los procesos e instrumentos antes de comprometer la incorporación de nuevos estados en el modelo MAPO. 7.1.3 Operación

Durante 2010 se recrudecieron varios de los problemas ya identificados en el ejercicio 2009 en la operación del MAPO:

El proceso de georeferenciación continúa enfrentando problemas para la conformación de grupos de beneficiarias bajo criterios de vecindad y para la asignación adecuada a centros de salud.

La integración de los kits operativos se sigue dando de manera disociada respecto

de la forma en que realmente están integrados los grupos de titulares en MAPO. Ello se sigue corrigiendo de manera manual en las DEO y CAR, lo que genera mayores cargas de trabajo. También el rezago en la entrega de los kits operativos a los CAR da lugar a calendarios más ajustados para llevar a cabo las sesiones de MAPO en cada bimestre. En algunos casos, se observa que el retraso en la recepción de recibos obligan a los RA a regresar a localidades ya cubiertas por la MAPO para entregarlos a las titulares.

Los sistemas informáticos no han evolucionado para atender las necesidades

planteadas por la operación del MAPO. Los RA continúan sin tener acceso directo a las bases de datos para poder dar una atención en línea a los trámites solicitados por las titulares. Asimismo, con frecuencia, los sistemas se saturan o no están disponibles en los momentos críticos de los procesos de captura que se deben llevar a cabo en los CAR.

Los recursos materiales que resultan críticos para el buen funcionamiento del

MAPO en 2010 siguen siendo esencialmente los vehículos, viáticos, equipo de cómputo, equipo de comunicación y locales adecuados para las sesiones de MAPO.

La desaparición de los Talleres de Actualización Operativa en 2010 dejó al

personal operativo sin un foro de intercambio de experiencias e información, que era muy útil para orientar la operación del Programa.

La capacitación de los RA sigue siendo un área de oportunidad para mejorar la

calidad de los servicios a las titulares. Es necesario enfatizar la necesidad de asegurar que los RA, como personal encargado de brindar y conducir estas pláticas y dinámicas, reciban la capacitación correcta que les dé las herramientas necesarias para poder obtener los mejores resultados en esta tarea crucial en la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social.


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La coordinación con los sectores Salud y Educación siguió los mismos cauces de años pasados. Es buena a nivel jurisdiccional, pero en el nivel operativo local carece de elementos vinculantes y depende en gran parte de la relación personal y del interés de los Jefes de CAR y del personal en campo, así como de la iniciativa que eventualmente tengan los médicos, enfermeras y maestros para informarse y conocer más sobre los objetivos y estrategia del Programa.

Con respecto a la relación con los gobiernos de las entidades federativas

únicamente se encontró como aspecto problemático a destacar, los problemas relativos al mecanismo de atención a quejas y sugerencias de las beneficiarias, a cargo de éstos gobiernos. Si bien los esfuerzos en materia de contraloría social se han traducido en un conocimiento de las titulares sobre cómo y dónde poner una queja, la percepción de que la confidencialidad de las mismas no se garantiza es un freno importante para avanzar en este tema.

La coordinación con los gobiernos municipales en 2010 tuvo un reconocimiento

expreso al oficializar la figura del Enlace Municipal en las Reglas de Operación del Programa. No obstante, la relación interinstitucional es ambivalente. El Programa requiere, y en casi todos los casos obtiene, el apoyo de los gobiernos municipales para la logística, pero hay recelo por ambas partes debido al riesgo del manejo político-electoral del Programa.

Recomendaciones Complementar el proceso de levantamiento de encuestas con el trabajo directo e informado de los RA en cada microzona de atención, a fin de evitar desde el origen errores en la ubicación de domicilios de las titulares. Esto podría reducir la cantidad de trámites de corrección de domicilio y de reincorporación de titulares. Para tal efecto, convendría dotar a los RA de equipos y materiales adecuados para apoyar las tareas de georeferenciación de los domicilios de las titulares. Ordenar la integración de los kits operativos considerando la verdadera asignación de titulares a cada grupo MAPO. Esto puede facilitarse descentralizando ciertos procesos a las DEO y CAR, como por ejemplo la impresión de recibos para las titulares. Mejorar sustancialmente los sistemas de información utilizados en los CAR y asegurar el acceso de los RA a las bases de datos pertinentes para dar respuesta en línea sobre trámites de titulares en las mesas MAPO. Asegurar la congruencia entre la creación de más grupos MAPO, el incremento en el número de RA y la dotación de los recursos necesarios para desempeñar su función, como la suficiencia y oportunidad en vehículos, equipo de cómputo, viáticos y equipo de comunicación. Dar atención prioritaria al aseguramiento de locales apropiados para llevar a cabo las mesas MAPO. La suerte del modelo depende en gran parte de este factor. De ser necesario, deberán asignarse recursos presupuestales a este propósito. Una vía a explorar es la negociación con los socios del Programa a nivel central para el uso de sus estructuras en las localidades (salones en clínicas, centros de salud y escuelas). Restituir el esquema de TAO o implementar uno equivalente para estandarizar los procesos operativos en las localidades.


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Elevar la calidad y pertinencia de la capacitación a los RA, generando contenidos ad hoc para el MAPO, en lugar de limitarse a los contenidos genéricos de lo que es el Programa, sus objetivos y estrategias. Se requiere desarrollar capacidades específicas para la atención personalizada a las beneficiarias. Se recomienda que se preste especial atención tanto al perfil requerido para la contratación de los RA, como a su puntual capacitación, en especial en temas como manejo de grupos y conflictos. También sería interesante plantear la posibilidad de que este aspecto de la estrategia pudiera abrirse a la participación de Organizaciones de la Sociedad Civil que probablemente pudieran aportar conocimientos especializados y experiencia y en este sentido enriquecer aún más la estrategia. Desarrollar mecanismos de coordinación interinstitucional a nivel de las zonas de atención. Las DEO y sobre todo los CAR deben tener un acercamiento más estrecho con los gobiernos municipales, médicos, enfermeras y maestros, de modo de asegurar la comprensión del Programa y sus esquemas de operación. Se recomienda que la CNO busque el establecimiento de acuerdos con el Sector Salud, las Contralorías Estatales y la Secretaría de la Función Pública, con el fin de que se pueda garantizar que no habrá represalias para las personas que presenten quejas o denuncias y de esta forma poder cumplir con el objetivo de propiciar la cultura de la denuncia. Un primer paso en este sentido sería mantener el anonimato de las denunciantes en toda la documentación que se genere e intercambie entre las instituciones relacionadas con el tema.

7.1.4 Atención en las MAPO

Respecto al tema de la productividad de los RA, no ha habido avances en la

determinación de estándares de productividad que reconozcan el grado de dificultad operativa a nivel de microzonas de atención. Lo anterior da lugar a una sobrestimación de la capacidad de atención que se resuelve vía cargas excesivas de trabajo para los RA (considerando la organización de materiales de trabajo previo a la MAPO, la instalación y retiro de la infraestructura de la MAPO, el desahogo de la carta descriptiva y la atención a trámites). Al presente, destaca el hecho de que en 2010, cada RA deba atender el doble de mesas MAPO de lo que hacía en 2009 (63 grupos MAPO por RA en 2010, mientras en 2009 eran 34 grupos por cada RA).

En algunos estados está teniendo buen resultado la organización de mesas MAPO

con 80 titulares atendidas por 2 RA que se distribuyen la tarea de cubrir los temas de la carta descriptiva y atender los trámites de las titulares.

Recomendaciones Hacer un estudio de estándares de productividad de los RA en el que se establezca una tipología de microzonas de atención y se determine el número de grupos MAPO que es realista atender por un RA. Sobre esta base, ordenar la programación de metas operativas en cada bimestre. Hacer una revaloración sobre la organización de una mesa MAPO: cantidad de titulares, tiempos destinados a cada tarea, número de RA por grupo, seguimiento a los trámites de las titulares, entre otros.


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7.2 Principales conclusiones y recomendaciones por tema y pregunta planteadas en la evaluación

En este apartado se presentan de manera sistematizada las conclusiones y recomendaciones específicas derivadas de los temas y preguntas de investigación expuestas en el primer capítulo del presente informe de evaluación, desde la perspectiva de su evolución en los dos últimos años.

7.2.1 Pertinencia del MAPO

La pertinencia del MAPO es valorada desde la perspectiva del mejoramiento en la calidad de los servicios y de la atención que ofrece la CNO a la población beneficiaria. Los parámetros centrales para analizar la calidad de los servicios son la oportunidad, suficiencia, accesibilidad y eficacia y eficiencia de la atención en MAPO. Sobre esta base, la pertinencia del MAPO es analizada respecto de la ofrecida en el Modelo Tradicional. Los elementos a partir de los cuales se realizó el análisis fueron las opiniones y el nivel de satisfacción de las beneficiarias con el MAPO, así como la percepción de los funcionarios y operadores en la CNO, las DEO y los CAR sobre la calidad de los servicios prestados. En este sentido, se compararon los dos modelos entre sí, considerando además los cambios habidos entre 2009 y 2010. Con fines de comparación entre modelos de atención, resultó indispensable analizar, además de los servicios brindados en la MAPO, el proceso de entrega de apoyos mediante tarjeta de débito. Asimismo, se consideró de importancia estratégica aportar elementos para determinar cuál de las intervenciones es la más eficaz, eficiente y viable de ser implementada en el futuro de forma generalizada en el ámbito urbano. Calidad de los servicios brindados La calidad de los servicios brindados en cuanto a su efectividad se infiere de los resultados en las tres vertientes básicas del modelo: orientación, atención y seguimiento, y del proceso de entrega de apoyos.

Orientación En 2010, las titulares en el MAPO están mejor informadas que en el MT, situación que en 2009 sólo se daba para las que habían transitado del MT al MAPO. Se observó en 2010 un mayor conocimiento respecto a los aspectos fundamentales del Programa, como por ejemplo qué apoyos puede recibir una familia, qué deben hacer para recibirlos, dónde y con quién pueden hacer trámites, así como las razones para las suspensiones y bajas en el Programa. El tiempo de exposición a dicha información tiene un efecto positivo sobre el conocimiento de las titulares acerca del Programa. No obstante, para el 78.4% de los operadores del Programa en 2010, MAPO es el mejor modelo para transmitir información a las titulares113. En 2009 esta opinión era compartida por el 84.2% de los operadores. La disminución es sistemática en todos los puestos, incluyendo a los RA. Esta situación hace evidentes los problemas que ha tenido la implementación del MAPO.

113

Cuestionario a Funcionarios y Operadores, Cuadro 37, n2009= 114, n2010= 125


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Atención En opinión de las titulares que transitaron del MT al MAPO, los trámites se resuelven mejor en este último. En 2009, 26.1% de las titulares opinaban en ese sentido. Esta proporción creció al 35.6% en 2010114. La atención y seguimiento a cargo del RA, quien brinda una atención personalizada a los trámites, es una de las principales fortalezas del modelo. A juicio del 83.6% de los funcionarios y operadores en 2009 y del 87.8% en 2010, la atención en MAPO ha mejorado115. No obstante, el tiempo de atención a trámites en MAPO, en opinión de las beneficiarias tanto nuevas como de transición, pasó de 2.3 meses en 2009 a 3.5 meses en 2010. En contraste, para las beneficiarias en el MT, el tiempo de atención a trámites se redujo de 2.8 a 2.2 meses en el mismo periodo116. Seguimiento Esta línea es parte de la estrategia del MAPO, pero aún no están claros ni su objetivo ni su mecánica de implementación. Esto en gran medida se explica porque los grupos MAPO no se han estabilizado. Hay divergencias dentro de la CNO sobre lo que se entiende por seguimiento y tampoco se ha implementado formalmente un cambio el rol de las vocales y los CPC en el MAPO, ni está identificada su vinculación con la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. Si bien están previstas acciones relacionadas con temas de educación y salud en el marco de las MAPO, no se han establecido acuerdos vinculantes con los socios del Programa que les den estructura y alcance. Las titulares señalan las pláticas de desarrollo humano como uno de los aspectos que más aprecian del Programa, junto con la entrega de apoyos. El trato más directo y continuado entre el RA, las vocales y las titulares parece funcionar en términos de comunicación, cooperación y del establecimiento de lazos en las comunidades.

Recomendaciones El grupo interno de dirección en la CNO debe articular una propuesta integral sobre la orientación y el alcance que se darán a la línea de seguimiento del MAPO y sobre la estrategia de Fortalecimiento a la Red Social, en coordinación con los sectores Salud y Educación. Es necesario que se socialicen objetivos y punto de llegada para las pláticas y dinámicas de desarrollo humano, en el marco de un Plan de Formación detallado. En este tema, se considera que explorar el trabajo conjunto con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) permitiría dar viabilidad a un proyecto de más amplio alcance. Es importante que se estudie a profundidad cuales son los mejores mecanismos de transmisión de información y el lenguaje más apropiado, a fin de que se reduzca el tiempo de aprendizaje de las titulares. Aprovechar las características y habilidades naturales de las vocales para que se conviertan en agentes o promotoras de modelos autogestivos y fomenten la creación de

114

Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Trámites Cuadro 13 n2009=234 n2010=174 115

Cuestionario a Funcionarios y Operadores, Cuadro 38, n2009=73, n2010= 98 116

Encelurb 2009 y Encasdu 2010, Trámites Cuadro 9 n2009=395 n2010=303


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lazos en las comunidades.

La entrega de apoyos mediante tarjeta de débito

En 2010, el mecanismo de entrega de los apoyos mediante tarjeta de débito se sigue reconociendo como un medio de mejor control sobre la entrega de los mismos y que se traduce en mayor flexibilidad para que las beneficiarias realicen el retiro en los horarios que les convengan. Se identificaron ventajas adicionales, tanto por parte de las beneficiarias como de los operadores del Programa, como el hecho de que este mecanismo incrementa la seguridad en el manejo de recursos.

Las beneficiarias que transitaron del MT a MAPO en 2009 tenían opiniones divididas respecto al mejor esquema de entrega de apoyos (en efectivo vs. en tarjeta de débito). En cambio, en 2010, casi dos tercios de éstas beneficiarias opinan que es mejor el esquema de tarjeta de débito y sólo la quinta parte considera que es mejor la entrega en efectivo117.

Sin embargo, en el MAPO, la necesidad de utilizar los cajeros automáticos es un

aspecto inicialmente desafiante para muchas titulares, además éstas se enfrentan al costo adicional de las comisiones bancarias y a la incertidumbre con respecto a los remanentes en las cuentas.

Fuera de lo inicialmente desafiante que resulta la utilización de los cajeros

automáticos para las titulares, se encontró que éstas posteriormente se adaptan perfectamente y aprenden sobre el cobro de comisiones y como evitarlo.

Las diferencias entre los montos reportados en los recibos y desgloses que se

entregan a las titulares y los saldos en las cuentas generan desconfianza y molestia entre las titulares.

Recomendaciones La CNO debe exigir y supervisar que las instituciones liquidadoras informen a las titulares sobre el uso de tarjetas de débito. En las unidades de supervisión del MAPO debe incluirse este tema. Es necesario instrumentar mecanismos de supervisión e inspección de los servicios que la Institución Bancaria brinda a las beneficiarias. Es fundamental atender esta problemática ya que, además de generar insatisfacción y descontento entre las titulares, puede también conllevar una pérdida de los recursos del Programa.

7.2.2 La eficacia del MAPO

Al igual que en 2009, en 2010 los funcionarios y operadores en las Delegaciones

Estatales y en los Centros de Atención y Registro consideran que el MAPO es más eficaz para cumplir con los objetivos estratégicos del Programa.

117

Ib. Recepción de apoyos Cuadro 13 n2009=496 n2010=651.


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La conformación de grupos pequeños y la información directamente a las titulares por parte del RA posibilita una atención de mayor calidad y eficacia, así como el posicionamiento del Programa a nivel local.

Se percibe que la mecánica de transmisión de información es más efectiva. Las titulares llegan mejor informadas a realizar sus trámites ya sea en el CAR o en las propias sedes MAPO.

En el MAPO, las titulares parecen tener más conocimientos sobre el Programa. El RA se encarga de dar seguimiento a cada trámite y en ocasiones logra darles curso en el mismo bimestre. No obstante, como ya se señaló, los tiempos de resolución de trámites han tendido a ser más prolongados.

En el MAPO en 2009 el 44% de las titulares había recibido capacitación y el 68.8% en 2010. En el MT, las titulares capacitadas por las vocales, pasaron del 58.5% en 2009 al 62.8% en 2010. Esto pone de manifiesto que en MAPO se logra una mayor penetración del Programa entre las titulares, en tanto que en el MT, aún cuando es un modelo ya consolidado, está logrando un menor avance en cobertura.

En términos de la entrega de apoyos, existe mayor flexibilidad y accesibilidad para retirar los apoyos en el MAPO que en el MT. Las titulares consumen menos tiempo en ello y pueden hacerlo en los momentos en que más les convenga. Asimismo, parece ser más seguro el retiro de los apoyos. Por otra parte, es de señalar que este mecanismo no ha propiciado que las titulares ahorren parte de los recursos depositados en su tarjeta, aunque sí ha significado una mejor administración de su dinero y un incipiente uso de la tarjeta como medio de pago.

Recomendación Las conclusiones planteadas en esta sección se basan en la opinión de beneficiarias y operadores. Como parte esencial de la definición estratégica del MAPO, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficacia, basada no solo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo.

7.2.3 La eficiencia del MAPO

En 2010, el MAPO siguió mostrando su potencialidad como un modelo más eficiente que MT. Los elementos centrales que sustentan esta afirmación se refieren esencialmente a sus ventajas en términos de una transmisión más efectiva de la información a todas las titulares (y no sólo a las vocales como en MT,) que se traduce en mayores conocimientos sobre sus derechos, obligaciones y operación, así como en la atención más personalizada. Esta es una percepción compartida entre las propias titulares, los funcionarios y operadores del Programa.

El MAPO permite que la CNO tenga más control sobre la calidad y oportunidad de

la orientación e información que se brinda a las vocales y titulares. Al eliminar la intermediación de las vocales, se está logrando un mejor y más homogéneo nivel de conocimientos e información. Se reducen los riesgos de sesgo en la transmisión de información a las titulares y de posible cooptación del Programa.


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Sin embargo, llama la atención que tanto en 2009 como en 2010, una mayoría de las titulares que transitaron del MT al MAPO y que recibieron capacitación por parte de las vocales y en las MAPO consideran que la calidad de la capacitación es igual en un caso y otro. Estos resultados contrastan con otras opiniones respecto a una mayor calidad en el MAPO.

Respecto a la entrega de apoyos, el MAPO tiene ventajas en cuanto a mayor

seguridad para las beneficiarias, sin embargo, durante 2010, continúan las quejas de las titulares por las comisiones en el uso de los cajeros automáticos para retirar sus apoyos, por las diferencias entre los desgloses de apoyo en los recibos y los depósitos realizados por el Programa y por la desaparición de saldos remanentes.

No obstante que MAPO tiene ventajas sobre el MT, es un modelo más costoso.

Esta realidad se sustenta en el hecho de que el MAPO hace un uso más intensivo de recursos de todo tipo (humanos, materiales, técnicos y financieros). Esta situación se debe fundamentalmente a que tiene un mayor grado de acercamiento a toda la población beneficiaria en grupos de menor tamaño que los del MT.

Recomendaciones Al igual que para valorar la eficacia, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficiencia, basada no sólo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. A partir de la definición de los objetivos del modelo, es necesario reconsiderar el tamaño ideal de los grupos, así como la duración, frecuencia y contenido de las sesiones MAPO. Asimismo, conviene valorar las opciones para alternar distintos formatos y duraciones de las MAPO en función de los contenidos y necesidades de cada bimestre del año.

7.2.4 La viabilidad del MAPO como modelo generalizado de atención en el medio

urbano

La visión en 2010 respecto de la viabilidad del MAPO sigue descansando fundamentalmente en la necesidad de dotarlo de una conceptualización integral como modelo y no meramente como mesa de atención. Además y sobre esta base, se hace imperativo estabilizar sus procesos y objetivos, a fin de estandarizar su operación a nivel nacional. En términos financieros, el MAPO es un modelo más intensivo en recursos humanos, y por lo tanto más costoso que el MT, por lo que su viabilidad estará dada, además, por la posibilidad de acceder a más presupuesto para la operación de las mesas de atención.

En el plano presupuestal, la decisión de SEDESOL y SHCP de canalizar mayores

recursos presupuestales a la operación de la CNO debe estar avalada por una visión estratégica y resultados de mayor impacto en el logro de los objetivos del Programa.

A pesar de que los resultados sean alentadores, hoy día resulta difícil dar sustento

a una afirmación categórica respecto de la viabilidad del MAPO como modelo generalizado de atención en el medio urbano nacional. Esto se debe a que en 2010 los objetivos continúan sin estar claramente definidos y a que no se dispone


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de indicadores específicos para medir los resultados de la atención de la CNO en los conocimientos y acciones que realizan las titulares para permanecer en el Programa.

Recomendaciones Es necesario normar los procesos operativos específicos del MAPO, generar los mecanismos y sistemas informáticos para su implementación y capacitar al personal. A partir de la definición del grupo directivo interno en la CNO sobre el Plan Estratégico 2011 del MAPO, es necesario llevar a cabo un riguroso proceso de planeación y presupuestación, que precise las necesidades de recursos para su operación. Es de la mayor prioridad poner orden en 2011 en la operación general de los modelos de atención, evitando en lo posible la mezcla de modelos en una misma localidad, ya que dan lugar a confusión entre las beneficiarias y complican la operación en las DEO y CAR.

7.2.5 Barreras que limitan y aspectos que facilitan la adecuada implementación del MAPO

El diseño e implementación del MAPO durante 2009 y 2010, deja lecciones con respecto a los factores internos y externos que pueden limitar o facilitar su generalización como modelo de atención.

Factores internos

La principal barrera interna que ha dificultado la implementación del MAPO es la ausencia de un diseño estratégico y operativo integral. Se ha operado sobre la estructura del MOZ y con procesos del MT, sin contar con un esquema de planeación y presupuestación específico para el nuevo modelo de atención. Más aún, en 2010 se dio un acelerado proceso de incorporación de beneficiarias en el modelo MAPO, sin haber resuelto los problemas claramente identificados desde el ejercicio 2009 y sin haber coordinado adecuadamente la bancarización de las beneficiarias con las instituciones liquidadoras, lo que derivó en titulares que asisten a las MAPO y que reciben sus apoyos en las MAP.

La operación del MAPO en 2010 siguió un curso inercial. Al igual que en 2009, la

liberación de procesos por parte de las distintas áreas de la CNO, sin realizar ejercicios conjuntos de diseño y validación de los mismos, se ha traducido a nivel local en improvisación de soluciones y posteriores problemas operativos, con los consecuentes altos costos de aprendizaje y estabilización de procesos.

Un factor interno que ha limitado la operación del MAPO es que no se ha logrado

incorporar la microzona como unidad básica para la planeación, operación, presupuestación y organización de la información.

A pesar de lo anterior, cabe señalar como principal factor interno que ha facilitado

el avance de MAPO, la gran flexibilidad de la estructura de la CNO para responder a las necesidades, muchas veces imprevistas, de la operación. Tal es el caso de la reconversión de Recco y PS en RA, así como la contratación de más personal


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para realizar las MAPO. Otro ejemplo es la capacidad de adaptación del CAR para organizar la operación de un modelo en construcción y, en algunos casos, operar simultáneamente ambos modelos.

Aunque en 2010 continuó indefinido el papel de las vocales en el MAPO, se

encontró que en la práctica ellas representan un importante apoyo para los RA en términos de logística, y para las titulares en términos de representación ante actores externos, por lo que han constituido un factor que ha facilitado la implementación del nuevo modelo.

Factores externos

La bancarización, como prioridad del gobierno federal para incorporar a los beneficiarios en el sistema financiero, es el factor externo que ha dado origen y condicionado el ritmo de implementación del MAPO.

La expansión del MAPO en 2010 enfrentó en algunos estados el incumplimiento

de las instituciones liquidadoras en la entrega de las tarjetas de débito. Ello originó confusión entre las beneficiarias, que además de asistir a la MAPO debían acudir a la MAP a recibir su apoyo en efectivo.

En 2010, la determinación del ritmo de incorporación de familias beneficiarias en el

MAPO sigue siendo en gran medida una decisión externa y ajena a las posibilidades de la CNO. La forma en que sistemáticamente se han reprogramado metas desde que se puso en marcha la llamada etapa piloto del MAPO corresponde más a las necesidades impuestas por el contexto económico, político y social que a metas deliberadas y sustentadas en los objetivos y capacidades reales de la CNO. Con ello, se generan tensiones y problemas operativos, además del riesgo de que a causa de un proceso inadecuado de implementación se descarte un modelo con gran potencial. Esto ha venido a problematizarse con la decisión externa de incorporar a más de 600 mil familias del PAL, que ahora son atendidas también a través de la estructura central y estatal de la CNO.

En 2010, el MAPO siguió mostrando como principal factor externo limitante su

extrema vulnerabilidad por la dependencia de actores externos para contar con locales apropiados para llevar a cabo las mesas MAPO. Las características deseables y previstas en la normatividad para los locales generalmente no se cumplen. Cabe destacar que las sedes MAPO son el principal punto de contacto con la población beneficiaria por lo que, tanto por imagen del Programa como por la calidad en la atención, es de la mayor importancia que dichas sedes cumplan con un mínimo de condiciones.

Otro factor externo limitante es el desinterés o desconfianza de las autoridades

locales en apoyar el MAPO, dado que ven la posibilidad de que el Programa recupere los espacios que habían venido tomando los gobiernos municipales y estatales.

Un factor externo adicional que en 2010 continuó impactando negativamente en la

implementación del MAPO son las dificultades del Sector Salud para atender a más familias del Programa conforme al ritmo previsto en el Modelo Urbano. Los operadores de la CNO, tanto en CAR como en mesas de atención, dedican parte


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de su tiempo a resolver trámites y atender problemas relacionados con la corresponsabilidad de salud. Así, las fallas en la adscripción a clínicas o en la certificación de corresponsabilidades afectan el trabajo que realiza la CNO e impacta en bajas por incumplimiento de las corresponsabilidades de salud.

Recomendaciones A nivel interno, es necesario que en la planeación, la presupuestación, el diseño y la ejecución del MAPO se incorpore la lógica de microzona como unidad operativa. Este mayor acercamiento de la CNO a las titulares puede implicar una reconfiguración de las atribuciones entre áreas centrales, delegaciones estatales y CAR. Es necesario que una vez que se haya definido con claridad el objetivo y alcance del MAPO, este se difunda entre los sectores Salud, Educación (especialmente a nivel local) y gobiernos municipales y estatales, a fin de generar sinergias en la atención a las beneficiarias del Programa. En este sentido, el papel de la Dirección General de Vinculación en la construcción de acuerdos con los socios del Programa resulta de vital importancia.

7.2.6 Costos de implementación y operación Costos presupuestales de operación del MT y MAPO

En el MT el número de operadores contratados es el mismo en 2010 que en 2009,

por lo que los costos nominales son los mismos en los dos ejercicios, a pesar de que el número de familias atendidas bajo este modelo se redujo en más de 318 mil generando que el costo anual promedio de atención por familia se incrementara 9.4%.

Para atender el proceso de expansión del MAPO, en 2010 se incorporó al Programa un mayor número de RA y se autorizó un incremento en los honorarios de esta figura operativa. En 2010 600 mil familias adicionales son atendidas bajo este modelo, con lo que se logró disminuir sensiblemente el costo promedio de atención por familia beneficiaria, 26.1% menor que en 2009.

En 2009 y 2010, el costo de las comisiones bancarias pagadas por la CNO a las instituciones liquidadoras, representan el 2% del total de los apoyos entregados a las beneficiarias. En términos nominales, el pago a las liquidadoras en 2010 fue 10.6% superior que en 2009, por el incremento en el monto de los apoyos a las beneficiarias establecido en las Reglas de Operación; en términos reales, el incremento fue de 2.1%. Esta condición es indistinta del modelo de atención de que se trate.

Los PS han visto incrementadas sus cargas de trabajo considerablemente a pesar de la disminución de familias en el MT, ya que la incorporación del PAL a la Operación de Oportunidades representa cargas adicionales. También en cuanto a los operadores del MAPO, las excesivas cargas de trabajo rebasan su capacidad de atención, por lo que se deteriora la calidad de los servicios. La insuficiencia y falta de oportunidad en la asignación de los recursos necesarios para la operación, genera cargas de trabajo excesivas para los operadores.


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Recomendaciones Desde la conceptualización del MAPO como modelo de atención alternativo en zonas urbanas, que busca tener un mayor acercamiento con las beneficiarias de Oportunidades a través de la conformación de grupos de atención reducidos, se identificó que sería un modelo más costoso que el MT. Por esta razón, los costos de operación no deben ser el factor que determine la viabilidad del modelo, si no que éstos se deben contrastar con los beneficios y ventajas que se han observado en las familias beneficiarias atendidas bajo el MAPO. Es importante cubrir las necesidades operativas y programar adecuadamente la asignación de los recursos en ambos modelos de atención. Asimismo, identificar los tiempos y capacidades en la expansión del MAPO. Es preciso delimitar las responsabilidades de operación para cada actor sin rebasarlas en la práctica Generar un acercamiento entre las autoridades del Programa y el personal operativo, dotar de los recursos necesarios a los operadores y hacer más eficientes los procesos de la CNO, para evitar retraso en la operación y el malestar del personal operativo. La adecuación del marco normativo vigente a la realidad operativa es una tarea indispensable para generar mejores condiciones laborales para los operadores, principalmente en los requisitos para la comprobación de gastos en alimentación y pasajes, en zonas en que no es posible obtener los comprobantes necesarios. Es necesario recalcular el nivel de productividad de los operadores del Programa, estimado desde la CNO y ajustarlo a la realidad de la operación en campo.

Evolución de los costos privados de los operadores

En 2010, los costos privados en que incurren los operadores en ambos modelos crecieron de manera importante. El incremento en las cargas de trabajo y la insuficiencia en la asignación de recursos para la operación aumentaron sensiblemente los costos en que las figuras operativas tienen que incurrir para cumplir con sus funciones.

En 2010, los PS y Recco fueron afectados por la incorporación del PAL a Oportunidades. Esto ha generado cargas adicionales de trabajo e inconformidad en la forma en que se llevan los procesos operativos.

El proceso de incorporación de nuevas familias a principios de 2010, presentó dificultades que han implicado a los operadores tener que realizar el mismo trabajo en varias ocasiones para corregir los errores ocasionados por una mala implementación del proceso.

De manera general, los operadores del Programa sostienen que la integración del

material operativo no se organiza de acuerdo con la operación en campo, lo que genera cargas adicionales de trabajo. Adicionalmente, los paquetes operativos son recibidos sistemáticamente con retraso por los operadores, generando jornadas de trabajo exhaustivas para atender a las beneficiarias oportunamente.


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Los operadores del Programa no cuentan con clave de acceso a los sistemas

institucionales para acceder a consultas y actualizaciones de las beneficiarias, lo que provoca retraso y por tanto incrementa los costos, ya que tienen que esperar al responsable de informática en CAR, quien les facilita su clave y el equipo de cómputo. Los operadores en ambos modelos realizan actividades adicionales a las previstas en sus contratos; muchas veces, en horarios fuera de su jornada laboral.

El 100% de los operadores en el MT trabajan más de 40 horas a la semana, de ellos el 70% trabaja más de 50 horas semanalmente, condición que no se modificó desde 2009, de la misma forma que sucede para los RA en el MAPO.

En 2010, el 100% de operadores en MAPO encuestados utilizan recursos propios

ya sea en especie o monetarios en el desempeño de sus funciones, si estos costos fueran internalizados a la operación del Programa representarían a la CNO un costo adicional de 143.4 mil pesos por cada RA, mientras que los costos privados de los operadores en el MT representarían un costo adicional a la CNO de 84.6 mil pesos por cada PS y de 69.6 mil pesos anuales por Recco.

Recomendaciones Además de revisar los niveles de productividad estimados, es necesario hacer un esfuerzo para que desde la CNO se identifiquen las necesidades de recursos y servicios de la operación en campo, y dotar consecuentemente a los operadores de los recursos suficientes para realizar su función. Es imperioso revisar los procesos de integración de los kits operativos realizados desde la CNO, en primer lugar para organizar la documentación de acuerdo a la realidad de operación en campo, y después, para enviar oportunamente la documentación a las Delegaciones y CAR. Se podría considerar la opción de autorizar la impresión de la documentación en los CAR. Es importante que los PS y RA cuenten con acceso a los sistemas de información para agilizar su trabajo y reducir tiempos de atención, por lo que es recomendable que cuenten con clave de acceso a los sistemas y equipos de cómputo suficientes. Generar procesos operativos estandarizados que eliminen la necesidad de que el personal operativo realice actividades ajenas a las que fueron contratados. .

Evolución de los costos privados de las beneficiarias y vocales

Los costos privados de las beneficiarias en MAPO se incrementaron considerablemente de 2009 a 2010, principalmente por el cobro de comisiones en el uso de cajeros automáticos. La capacidad instalada de Bansefi parece limitada y las beneficiarias en MAPO tienen que acudir a otras instituciones para disponer de sus apoyos. El costo anual privado de las familias beneficiarias en el MAPO se


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incrementó 83.9% en 2010 con relación a 2009, mientras que en el MT los costos en que incurren las titulares disminuyó 13.4% entre 2009 y 2010.

El incremento del costo que cubren las beneficiarias se identificó en las comisiones bancarias que pagan por el retiro de los apoyos; en 2010 los bancos cobran comisión a las beneficiarias desde el primer movimiento de retiro o consulta durante el bimestre, a pesar de que los convenios con las liquidadoras establecen que no se hará ningún cargo por los dos primeros movimientos del bimestre.

Los costos en que incurren las vocales en el MT en apoyo del Programa se han

intensificado, en 2010 dedican 53.3% más tiempo que en 2009, asimismo el costo monetario fue 40% mayor en 2010 que en 2009 como consecuencia de la incorporación del PAL a Oportunidades. En contraparte, las vocales en el MAPO dedicaron menos tiempo al apoyo del Programa en 2010 que en 2009 y los costos que cubrieron fueron 8.3% más bajos de un año a otro. Aún así, las vocales del MAPO gastan tres veces más que las del MT y dedican el doble de tiempo al Programa.

Recomendaciones Considerar en la determinación de la viabilidad del MAPO el costo que representa a las beneficiarias recibir atención del Programa bajo este modelo. Revisar el Convenio de Colaboración con Bansefi e instrumentar un proceso de verificación continua en la calidad de los servicios de esta institución para garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos en materia de comisiones y calidad de la atención.

Asimismo, llevar a cabo negociaciones con la liquidadora para disminuir el costo por transferencias electrónicas y en su caso, diferenciarlo de la entrega de recursos en efectivo.

Revisar las funciones de apoyo que realizan las vocales en ambos modelos de atención, establecer alcances y estándares operativos y delimitar el tipo de apoyo que otorgan en cada modelo, considerando los costos en que incurren para ello.


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Análisis comparativo de los costos económicos totales del MT y MAPO

El nivel de costos privados en que incurren los operadores y las beneficiarias se incrementó considerablemente de 2009 a 2010. Se incrementaron proporcionalmente más en el MAPO que en el MT.

En todos los rubros, los costos en el MAPO son mayores que en el MT. En 2010, los costos relacionados directamente con la operación sin considerar el pago a las liquidadoras son 65.5% más altos en el MAPO que en el MT; el costo presupuestal total incluyendo pago a bancos es 21.2% mayor en el MAPO; los costos que absorben los RA son 72.9% más altos de los que asumen los operadores en el MT y los costos en que incurren las beneficiarias y vocales son 121.9% más elevados en el MAPO.

Recomendaciones Es muy importante que se definan con claridad los objetivos, indicadores y metas a alcanzar en el MAPO, a fin de que se puedan controlar y monitorear los beneficios del cambio de modelo y con ello evitar que la valoración del mismo se base únicamente en la cuantificación de sus costos.

El proceso de planeación y presupuestación, debe considerar los requerimientos operativos en la zonas de atención, una parte importante de los costos de operación son absorbidos por el personal operativo de campo. Es necesario dotar a la CNO de los recursos para operar las MAPO a un ritmo equivalente al del crecimiento de la entrega de apoyos mediante tarjeta de débito. Los costos de las MAPO pueden variar de acuerdo con los objetivos que se planteen para cada sesión. Es recomendable estudiar distintos escenarios, ya que las necesidades y los costos de la atención personalizada, o los tamaños ideales de grupos, dependen de los objetivos y actividades a realizar. Por ejemplo, en el caso de sesiones MAPO orientadas a la entrega de recibos y atención a trámites, podría considerarse una menor duración o grupos de mayor tamaño a un menor costo, mientras que en sesiones que incorporen actividades de desarrollo humano podría requerirse un grupo de menor tamaño y más tiempo. Desde el punto de vista de la operación, es necesario que las metas de bancarización y entrega de apoyos mediante tarjeta de débito queden supeditadas a la valoración de los costos y beneficios de dicho mecanismo de entrega de apoyos para las beneficiarias.

7.2.7 Impacto del MAPO en los principales indicadores del Programa Disponibilidad y pertinencia de los datos existentes

A pesar de que los resultados sean alentadores, hoy día resulta difícil dar sustento a una afirmación categórica respecto de la viabilidad del MAPO como modelo generalizado de atención en el medio urbano nacional. Esto se debe a que en 2010 los objetivos continúan sin estar claramente definidos y a que no se dispone


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de indicadores específicos para medir los resultados de la atención de la CNO en los conocimientos y acciones que realizan las titulares para permanecer en el Programa.

La Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) de Oportunidades presenta los

datos por entidad federativa. Como el Nuevo Modelo de Atención se está implementando en un número creciente de localidades urbanas, interesa disponer de dichos datos por localidad, identificando en cada bimestre cuando una localidad está siendo atendida por el MAPO y cuando por el MT.

Recomendaciones Para poder diferenciar el impacto de la operación de cada uno de los modelos de atención en los indicadores de resultados del Programa, es necesario que la MIR de Oportunidades genere y publique estos datos desagregados por localidad y por modelo. Es necesario establecer indicadores operativos y estratégicos del MAPO que permitan medir el impacto del cambio de modelo de atención y determinar su pertinencia en función de los costos y beneficios en relación con el Modelo Tradicional.

A pesar de que la percepción de operadores y beneficiarias es que las MAPO contribuyen a un mayor cumplimiento de corresponsabilidades, aún no es posible medir estos impactos atribuibles al nuevo modelo de atención, ya que no existe desagregación de la información a nivel de localidad. Familias activas, altas y bajas del padrón de beneficiarios

Las familias activas del Programa crecieron un 12% entre enero de 2009 y octubre de 2010, pasando de 5.0 a 5.6 millones; este crecimiento se dio principalmente en áreas urbanas, donde las familias activas pasaron de 750 mil a 1.1 millones.

Entre enero y agosto de 2009 las altas compensan solamente a las bajas, en el

bimestre septiembre-octubre de 2009 las altas son menores que las bajas y las familias activas disminuyen a 4.9 millones. A partir de diciembre de 2009, las altas se incrementan y el padrón crece para llegar a 5.6 millones de familias en el bimestre marzo-abril de 2010, situación que se mantiene sin cambio hasta el bimestre septiembre-octubre de 2010.

Entre enero y octubre de 2009 el 77.3% de las altas son reactivaciones y solo un

15.5% incorporaciones, a partir de noviembre de 2009 las incorporaciones representan más del 94% de las altas, situación congruente con alcanzar la meta de 5.6 millones de familias activas.

Entre enero y agosto de 2010 el total de familias activas creció en 5.3%, las

atendidas con MAPO crecieron un 16% pasando de 481 mil a 558 mil, las atendidas con el MT solo crecieron un 4.2%.

En el periodo enero - octubre de 2009 el 95.4% de las bajas definitivas se deben a

que la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad del Programa o a la conclusión de ciclo en el esquema diferenciado de apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas dos causas explican solo un 70.5% de las bajas definitivas,


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mientras que la duplicidad de familia y la cancelación por incorporación explican respectivamente el 9.3% y el 14.5% de este tipo de bajas.

Para el MAPO, en el período enero – agosto de 2010, las bajas por duplicidad de

familia representan el 33.2% de total de bajas definitivas, situación que se podría explicar por los problemas que se presentaron en la incorporación de familias al nuevo modelo de atención en zonas urbanas.

En el periodo enero - octubre de 2009 el 83.0% de las bajas por tiempo indefinido

se deben, por orden de importancia, a la no entrega del medio para recibir los apoyos, al incumplimiento a salud, a la no recertificación y al no retiro de los apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas cuatro causas explican solo el 66.9% de las bajas por tiempo indefinido. Cabe destacar que en este último periodo la causa más importante de baja por tiempo indefinido es el incumplimiento a salud, el 38.5% de las bajas se deben a esta causa, lo que se puede explicar por los problemas asociados a los procesos de incorporación llevados a cabo a partir de noviembre de 2009.

Las bajas por incumplimiento a salud ocurren en los dos modelos de atención,

siendo más significativas para el MAPO. El no retiro de los apoyos se presenta también en ambos modelos, siendo más importante para el MT. No devolver el formato CRUS tiene mayor presencia en MAPO. La no entrega de medios para recibir apoyos se presenta con importancia similar en los dos modelos en el periodo enero – agosto de 2009, con mayor presencia en el MT en el periodo septiembre – diciembre de 2009 y con mayor presencia en MAPO en el periodo enero – agosto de 2010.

En el MAPO se observaron 144 bajas por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas en el periodo enero – agosto de 2010, más del triple de lo observado en el MT. Las bajas por incumplimiento a salud, por no devolver el formato CRUS y por la no entrega de los medios para recibir apoyos ocurren en 116 de cada 10,000 familias en el MAPO y solo en 19 de cada 10,000 familias en el MT. Por no retirar los apoyos estas cifras son mayores en el MT, 8.6 versus 3.9 familias por cada 10,000 activas en MAPO.

Recomendaciones

Complementar el proceso de georeferenciación con el trabajo directo e informado de los RA en cada microzona de atención, a fin de evitar desde el origen errores en la ubicación de domicilios de las titulares y facilitar una asignación adecuada a centros de salud. Es necesario difundir el alcance del Programa entre el Sector Salud, particularmente a nivel local, a fin de generar sinergias en la atención a las beneficiarias del Programa.


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Movimientos al Padrón en localidades MAPO

Se observa una importancia creciente de los cambios de titular por error en la identificación y en los cambios de nombre o de registro del sexo de cualquier integrante de la familia. Para el periodo enero – octubre de 2010 el 69% de los cambios se debe a estos dos movimientos que, en gran medida, son el resultado de errores cometidos en la implementación del nuevo modelo de atención y en la incorporación de nuevas familias beneficiarias.

En el bimestre enero – febrero de 2010 los movimientos al Padrón afectaron al 7.1% de las familias activas, cifra que crece en los bimestres 2 y 3 a un 10.3% y 23.3% respectivamente, se reduce en el bimestre 4 a un 12.6% y nuevamente crece en el bimestre septiembre – octubre de 2010 a un 22.3 de las familias activas atendidas con MAPO. Para el periodo en su conjunto el 10% de las familias activas cambiaron de titular por error en la identificación.

Asistencia a las MAPO

Las sesiones MAPO pasan en el periodo septiembre 2009 - agosto 2010 de 5,419 a 24,215, lo que representa un crecimiento de 350%, lo que pone de manifiesto el esfuerzo realizado por el Programa para atender a las familias urbanas con el nuevo modelo de atención.

La información sobre asistencia a MAPO está disponible para los bimestres 5 y 6

de 2009 por localidad. Con respecto a las MAPO programadas, la información muestra que se realizó el 100% de las mismas.

En todas las localidades se observa un crecimiento de la asistencia a las MAPO,

pasando de 82.6% a finales de 2008 a 86.1% en el bimestre mayo-junio de 2009. Esta tendencia positiva no se observa en el caso específico de las localidades del Piloto Urbano, donde la asistencia ha caído de 82.6% a 80.2% en el mismo periodo. El equipo evaluador no encontró evidencia de la existencia de estándares definidos por la CNO que permitan valorar si este nivel de asistencia es o no aceptable.

En las localidades incorporadas más tarde en 2009, no existe el problema de

titular no localizada, y las que no asisten disminuyen de 20.3 a 9.2% de un bimestre a otro. Esta tendencia muestra un mejor resultado en las localidades que ingresaron después del piloto urbano, lo que podría reflejar un proceso de aprendizaje en materia de georeferenciación y conformación de grupos, así como procesos operativos más estables.

Recomendaciones Es necesario que la CNO defina y formalice estándares que permitan valorar si los resultados alcanzados en el MAPO en varios ámbitos (nivel de asistencia a las MAPO, nivel de cumplimiento de corresponsabilidades, características del contexto en qué se realizan las MAPO, entre otros) son o no aceptables.


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Efectos de la corresponsabilidad de asistencia al MAPO en el cumplimiento de corresponsabilidades de salud y educación Indicadores relacionados con Salud y Educación

Las tendencias observadas en los dos primeros bimestres de 2010 muestran un deterioro de los indicadores de salud.

Se observa una disminución del número de niños con desnutrición, situación que

se acentúa a partir del primer bimestre de 2010. Si esto ocurre porque los niños desnutridos están superando dicha condición el Programa estaría logrando sus objetivos de manera plena. Sin embargo, la magnitud de la caída entre el último bimestre de 2009 y el primero de 2010, así como el hecho de que también disminuya el porcentaje de cobertura, plantean dudas sobre lo anterior y abre la posibilidad de que el fenómeno se explique por una pérdida de registro de niños con desnutrición. La información disponible no permite rechazar o validar estas hipótesis.

Asimismo, en general y con mayor énfasis en el IMSS Urbano, el porcentaje de mujeres embarazadas en control que reciben complemento disminuye en 2010 y también disminuye el porcentaje de cobertura. De la misma forma, no es posible determinar si este comportamiento es el resultado de una disminución real de la desnutrición o de una caída en el registro de mujeres embarazadas con este problema.

Entre enero de 2009 y agosto de 2010 el número total de becarios activos ha

permanecido estable, disminuyendo solo en 0.3%. Los becarios de primaria crecieron 2.2%, los de secundaria disminuyeron un 3.7% y los de educación media superior cayeron 0.4%.

Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar es la disminución en el número de becarios activos por cada 1,000 familias activas, para el conjunto de los becarios esta cifra pasó de 1,006 en el bimestre enero-febrero de 2009 a 912 en el bimestre julio-agosto de 2010, lo que representa una caída de 9.4%. El crecimiento del Programa y las dificultades para la implementación del nuevo modelo de atención pueden explicar esta disminución.

Recomendaciones Es importante que se genere información específica por localidad y por modelo a fin de que se pueda hacer una valoración específica del impacto del MAPO en el cumplimiento de corresponsabilidades.


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8. Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

Tema Fortalezas y Oportunidades

Referencia Recomendación

Pertinencia del

MAPO

En 2010, las titulares en el MAPO están mejor

informadas que en el MT, situación que en 2009 sólo se daba para las que habían transitado del MT al MAPO. Se observó en 2010 un mayor conocimiento respecto a los aspectos fundamentales del Programa, como por ejemplo qué apoyos puede recibir una familia, qué debe hacer para recibirlos, dónde y con quién pueden hacer trámites, así como las razones para las suspensiones y bajas en el Programa. El tiempo de exposición a dicha información tiene un efecto positivo sobre el conocimiento de las titulares acerca del Programa.

Para el 78.4% de los operadores del Programa en 2010, MAPO es el mejor modelo para transmitir información a las titulares. En 2009 esta opinión era compartida por el 84.2% de los operadores.

Capítulo 5, 5.1.3,

párrafo 1. Conocimiento del Programa. Párrafo

1-6.

Capítulo 5, 5.1.3, Orientación e información.

Párrafo 3, gráfica 7.

En opinión de las titulares que transitaron del MT al MAPO, los trámites se resuelven mejor en este último. En 2009, el 26.1% de las titulares opinaban en ese sentido. Esta proporción creció al 35.6% en 2010. La atención y seguimiento a cargo del RA, quien brinda una atención personalizada a los trámites, es una de las principales fortalezas del modelo. El 83.6% de los funcionarios y operadores en 2009 y el 87.8% en 2010 considera que la atención en MAPO ha mejorado.

Capítulo 5, 5.1.3, Atención de

Trámites. Párrafos 7 y 16

5.1.2, Párrafo 4


189



Pertinencia del

MAPO

Las titulares señalan las pláticas de desarrollo humano como uno de los aspectos que más aprecian del Programa, junto con la entrega de apoyos. Un efecto del MAPO es un reforzamiento de lazos en las comunidades al propiciar una mayor vinculación, comunicación y convivencia.

Capítulo 5, 5.2.2,

Párrafo 1, 4

Es necesario que se socialicen objetivos y punto de llegada para las pláticas y dinámicas de desarrollo humano, en el marco de un Plan de Formación de tallado y evaluarlos. En este tema, se considera que explorar el trabajo conjunto con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) permitiría dar viabilidad a un proyecto de más amplio alcance. (Prioridad 2)

En 2010, el mecanismo de entrega de los apoyos mediante tarjeta de débito se sigue reconociendo como un medio de mejor control sobre la entrega de los mismos y que se traduce en mayor flexibilidad para que las beneficiarias realicen el retiro en los horarios que les convengan. Se identificaron ventajas adicionales, tanto por parte de las beneficiarias como de los operadores del Programa, como el hecho de que este mecanismo incrementa la seguridad en el manejo de recursos. Asimismo, se detectó que las titulares del MAPO destinan 10 horas menos que las del MT a actividades relacionadas con el Programa.

Capítulo 5, 5.1.2, Párrafos 1 y 2

Capítulo 6

Deben mejorar los procesos de transmisión de información sobre el uso de cajeros y ventajas de tener una cuenta bancaria, a fin de reducir los tiempos de aprendizaje y potenciar los beneficios de que los apoyos estén bancarizados. (Prioridad 1)

Las beneficiarias que transitaron del MT a MAPO en 2009 tenían opiniones divididas respecto al mejor esquema de entrega de apoyos (en efectivo vs. en tarjeta de débito). En cambio, en 2010, casi dos tercios de las beneficiarias opinan que es mejor el esquema de tarjeta de débito y sólo la quinta parte considera que es mejor la entrega en efectivo.

Capítulo 5, 5.3.1, Párrafo 4


Fuera de lo inicialmente desafiante que resulta la utilización de los cajeros automáticos para las titulares, se encontró que éstas posteriormente la encuentran mejor, se adaptan perfectamente y aprenden sobre el cobro de comisiones y como evitarlo.

Ídem. Párrafos 5, 6

y 7.



190



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

La capacitación de los RA sigue siendo un área de oportunidad para mejorar la calidad de los servicios a las titulares.

Capítulo 4,

4.6.2, Párrafo 2, 4.2.3, Párrafo 5

Restituir el esquema de TAO o equivalente para estandarizar los procesos operativos en las entidades federativas.

Elevar la calidad y pertinencia de la capacitación a los RA, incluyendo contenidos específicos del MAPO. Se requiere desarrollar capacidades específicas para la atención personalizada a las beneficiarias. (Prioridad 1)

La coordinación con los gobiernos municipales en 2010 tuvo un reconocimiento expreso al oficializar la figura del Enlace Municipal en las Reglas de Operación del Programa. No obstante, la relación interinstitucional es ambivalente. El Programa requiere, y en casi todos los casos obtiene, el apoyo de los gobiernos municipales para la logística, pero hay recelo por ambas partes debido al riesgo del manejo político-electoral del Programa.

Capítulo 4, 4.6.2

Factores externos, Párrafo 2

Desarrollar mecanismos de coordinación interinstitucional a nivel de las zonas de atención. Las DEO y sobre todo los CAR deben tener un acercamiento más estrecho con los gobiernos municipales, médicos, enfermeras y maestros, de modo de asegurar la comprensión del Programa y sus esquemas de operación. (Prioridad 1)

Como principal factor interno que ha facilitado el avance de MAPO, está la gran flexibilidad de la estructura de la CNO para responder a las necesidades, muchas veces imprevistas, de la operación. Tal es el caso de la reconversión de Recco y PS en RA, así como la contratación de más personal para realizar las MAPO. Otro ejemplo es la capacidad de adaptación del CAR para organizar la operación de un modelo en construcción y, en algunos casos, operar

simultáneamente ambos modelos.

Ídem. Factores

Internos, Párrafo 1


191



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

Aunque en 2010 en la práctica continuó indefinido el nuevo papel de las vocales en el MAPO, se encontró que ellas representan un importante apoyo para los RA en términos de logística, y para las titulares en términos de representación ante actores externos, por lo que han constituido un factor que ha facilitado la implementación del nuevo modelo.

Capítulo 5, 5.2.1

Párrafo 1

Es necesario que se implemente la Estrategia de Red Social, difundiendo con claridad el papel que jugarán los CPC y las vocales en el MAPO. Adicionalmente deberán generarse estrategias para la transmisión de información. (Prioridad 1)

La bancarización, como prioridad del gobierno federal para incorporar a los beneficiarios en el sistema financiero, es el factor externo que ha dado origen y condicionado el ritmo de implementación del MAPO.

Capítulo 5, 5.3.2 Estabilizar la operación del MAPO, antes de incorporar más

familias a este esquema de atención: deben quedar normalizados todos sus procesos operativos, asegurando la dotación oportuna y balanceada de los recursos necesarios para su operación. (Prioridad 1)

Calidad de los

servicios

brindados por el

MAPO

Nivel de

satisfacción de las

beneficiarias

Orientación: en 2010, las titulares en el MAPO

están mejor informadas que en el MT, situación que en 2009 sólo se daba para las que habían transitado del MT al MAPO. Se observó en 2010 un mayor conocimiento respecto a los aspectos fundamentales del Programa, como por ejemplo qué apoyos puede recibir una familia, qué deben hacer para recibirlos, dónde y con quién pueden hacer trámites, así como las razones para las suspensiones y bajas en el Programa. El tiempo de exposición a dicha información tiene un efecto positivo sobre el conocimiento de las titulares acerca del Programa. Para el 78.4% de los operadores del Programa en 2010, MAPO es el mejor modelo para transmitir información a las titulares. En 2009 esta opinión era compartida por el 84.2% de los operadores.

Capítulo 5

5.4 Cuadros 23 y 24

Es importante que se estudie a profundidad cuales son los mejores mecanismos de transmisión de información y el lenguaje más apropiado, a fin de que se reduzca el tiempo de aprendizaje de las titulares. (Prioridad 2)


192



Calidad de los

servicios

brindados por el

MAPO

Nivel de

satisfacción de las

beneficiarias

Atención: en opinión de las titulares que

transitaron del MT al MAPO, los trámites se resuelven mejor en este último. En 2009, 26.7% de las titulares opinaban en ese sentido. Esta proporción creció al 43.5% en 2010. La atención y seguimiento a cargo del RA, quien brinda una atención personalizada a los trámites, es una de las principales fortalezas del modelo. A juicio de los funcionarios y operadores, la atención en MAPO ha mejorado de 83.6% en 2009 a 87.8% en 2010. No obstante, el tiempo de atención a trámites en MAPO, en opinión de las beneficiarias tanto nuevas como de transición, pasó de 2.3 meses en 2009 a 3.5 meses en 2010. En contraste, para las beneficiarias en el MT, el tiempo de atención a trámites se redujo de 2.8 a 2.2 meses en el mismo periodo. En cuanto a los trámites que no se habían resuelto al momento de levantar las encuestas, el comportamiento observado es similar.

Capítulo 5

5.4, Cuadros 25 y 26.

Como parte esencial de la definición estratégica del MAPO, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficacia, basada no solo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. (Prioridad 1)

Las titulares señalan las pláticas de desarrollo humano como uno de los aspectos que más aprecian del Programa, junto con la entrega de apoyos vía tarjeta de débito. El trato más directo y continuado entre el RA, las vocales y las titulares parece funcionar en términos de cooperación y del establecimiento de lazos en las comunidades.

Capítulo 5 5.2.2, Párrafo 1.

Es necesario que se socialicen objetivos y punto de llegada para las pláticas y dinámicas de desarrollo humano, en el marco de un Plan de Formación detallado. En este tema, se considera que explorar el trabajo conjunto con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) permitiría dar viabilidad a un proyecto de más amplio alcance. (Prioridad 1)


193



Calidad de los servicios

brindados por el MAPO

Valoración interna de la calidad de

los servicios

Tanto en 2009 como en 2010 los funcionarios y operadores en las Delegaciones Estatales y en los Centros de Atención y Registro consideran al MAPO como un modelo más eficaz para cumplir con los objetivos estratégicos del Programa.

Capítulo 5, 5.1.3,

Párrafo 4

Al igual que para valorar la eficacia, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficiencia, basada no sólo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. (Prioridad 1)

En 2010, el MAPO siguió mostrando su potencialidad como un modelo más eficaz que MT. Los elementos centrales que sustentan esta afirmación se refieren esencialmente a sus ventajas en términos de una transmisión más efectiva de la información a todas las titulares (y no sólo a las vocales como en MT,) que se traduce en mayores conocimientos sobre sus derechos, obligaciones y operación, así como en la atención más personalizada. Esta es una percepción compartida entre las propias titulares, los funcionarios y operadores del Programa.

Ídem. Conocimiento del Programa,

Párrafo 7

Las conclusiones planteadas en esta sección se basan en la opinión de beneficiarias y operadores. Como parte esencial de la definición estratégica del MAPO, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficacia, basada no solo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. (Prioridad 1)

El MAPO permite que la CNO tenga más control sobre la calidad y oportunidad de la orientación e información que se brinda a las vocales y titulares. Al eliminar la intermediación de las vocales, se está logrando un mejor y más homogéneo nivel de conocimientos e información. Se reducen los riesgos de sesgo en la transmisión de información a las titulares y de posible cooptación del Programa.

Capítulo 5 5.4, Párrafo 2.


194



Aspectos del diseño e

implementación a considerar previo a la expansión del

MAPO

Hay un ambiente interno en la CNO muy positivo para iniciar un proceso de planeación estratégica del MAPO, con una estrecha participación de todas sus direcciones generales y en diálogo con las DEO y CAR. Se ha formado un grupo interno para atender esta tarea central.

Capítulo 4, 4.1

Párrafo 2

Como parte esencial de la definición estratégica del MAPO, es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficacia, basada no solo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. (Prioridad 1)

En algunos estados está teniendo buen resultado la organización de mesas MAPO con 80 titulares atendidas por 2 RA que se distribuyen la tarea de cubrir los temas de la carta descriptiva y atender los trámites de las titulares.

Capítulo 4, 4.2.3

Párrafo 4

Hacer una revaloración sobre la organización de una mesa MAPO: cantidad de titulares, tiempos destinados a cada tarea, número de RA por grupo, seguimiento a los trámites de las titulares, entre otros. (Prioridad 2)

La conformación de grupos pequeños y la información directamente a las titulares por parte del RA posibilita una atención de mayor calidad y eficacia.

Capítulo 5

5.4, Párrafo 2

Se percibe que la mecánica de transmisión de información es más efectiva. Las titulares llegan mejor informadas a hacer sus trámites ya sea en el CAR o en las propias sedes MAPO.

Capítulo 5, 5.1.3, Conocimiento del

Programa Párrafo 7

En el MAPO, las titulares parecen tener más conocimientos sobre el Programa. El RA se encarga de dar seguimiento a cada trámite y en ocasiones logra darle curso en el mismo bimestre.

Ídem. Conocimiento del Programa,

Párrafo 7

En términos de la entrega de apoyos, existe mayor certeza, flexibilidad y accesibilidad para retirar los apoyos en el MAPO que en el MT. Las titulares consumen menos tiempo en ello y pueden hacerlo en los momentos en que más les convenga. Asimismo, parece ser más seguro el retiro de los apoyos.

Capítulo 5, 5.3.1

Párrafo 7


195



Impacto del MAPO

en los principales

indicadores del

Programa

Las sesiones MAPO pasan en el periodo septiembre 2009 - agosto 2010 de 5,419 a 24,215, lo que representa un crecimiento de 350%, lo que pone de manifiesto el esfuerzo realizado por el Programa para atender a las familias urbanas con el nuevo modelo de atención. La información sobre asistencia a MAPO está disponible para los bimestres 5 y 6 de 2009 por localidad. Con respecto a las MAPO programadas, la información muestra que se realizó el 100% de las mismas. En todas las localidades se observa un crecimiento de la asistencia a las MAPO, pasando de 82.6% a finales de 2008 a 86.1% en el bimestre mayo-junio de 2009. Esta tendencia positiva no se observa en el caso específico de las localidades del Piloto Urbano, donde la asistencia ha caído de 82.6% a 80.2% en el mismo periodo. El equipo evaluador no encontró evidencia de la existencia de estándares definidos por la CNO que permitan valorar si este nivel de asistencia es o no aceptable. En las localidades incorporadas más tarde en 2009, no existe el problema de titular no localizada, y las que no asisten disminuyen de 20.3 a 9.2% de un bimestre a otro. Esta tendencia muestra un mejor resultado en las localidades que ingresaron después del piloto urbano, lo que podría reflejar un proceso de aprendizaje en materia de georeferenciación y conformación de grupos, así como procesos operativos más estables.

Capítulo 5

5.5, 5.5.2, párrafo 4

Capítulo 5 5.5, 5.5.2, párrafo 3



Si bien algunos indicadores muestran resultados en principio alentadores, es necesario que la CNO defina y formalice estándares que permitan valorar si los resultados alcanzados en el MAPO en varios ámbitos (nivel de asistencia a las MAPO, nivel de cumplimiento de corresponsabilidades, características del contexto en qué se realizan las MAPO, entre otros) son o no aceptables. (Prioridad 2)


196



Impacto del MAPO

en los principales

indicadores del

Programa

Las familias activas del Programa crecieron un 12% entre enero de 2009 y octubre de 2010, pasando de 5.0 a 5.6 millones; este crecimiento se dio principalmente en áreas urbanas, donde las familias activas pasaron de 750 mil a 1.1 millones.

Entre enero y agosto de 2009 las altas compensan solamente a las bajas, en el bimestre septiembre-octubre de 2009 las altas son menores que las bajas y las familias activas disminuyen a 4.9 millones. A partir de diciembre de 2009, las altas se incrementan y el padrón crece para llegar a 5.6 millones de familias en el bimestre marzo-abril de 2010, situación que se mantiene sin cambio hasta el bimestre septiembre-octubre de 2010.

Entre enero y octubre de 2009 el 77.3% de las altas son reactivaciones y solo un 15.5% incorporaciones, a partir de noviembre de 2009 las incorporaciones representan más del 94% de las altas, situación congruente con alcanzar la meta de 5.6 millones de familias activas.

Entre enero y agosto de 2010 el total de familias activas creció en 5.3%, las atendidas con MAPO crecieron un 16% pasando de 481 mil a 558 mil, las atendidas con el MT solo crecieron un 4.2%.

Capítulo 5

5.5, 5.5.1, párrafo 2




Si bien algunos indicadores muestran resultados en principio alentadores, es necesario que la CNO defina y formalice estándares y una apertura de la información que permita el análisis por modelo de atención.


197

Tema Debilidades y Amenazas


Pertinencia del MAPO

Los recursos materiales que resultan críticos para el buen funcionamiento del MAPO en 2010 siguen siendo esencialmente los vehículos, viáticos, equipo de cómputo, equipo de comunicación y locales adecuados para las sesiones de MAPO.

Capítulo 4, 4.4,

Párrafo 1 Gráfica 2

Dar atención prioritaria al aseguramiento de locales apropiados para llevar a cabo las mesas MAPO. La suerte del modelo depende en gran parte de este factor. De ser necesario, deberán asignarse recursos presupuestales a este propósito. Una vía a explorar es la negociación con los socios del Programa a nivel central para el uso de sus estructuras en las localidades (salones en clínicas, centros de salud y escuelas). (Prioridad 1)

Asegurar la congruencia entre la creación de más grupos MAPO, el incremento en el número de RA y la dotación de los recursos necesarios para desempeñar su función, como la suficiencia y oportunidad en vehículos, equipo de cómputo, viáticos y equipo de comunicación. (Prioridad 1)

Los sistemas informáticos no han evolucionado para atender las necesidades planteadas por la operación del MAPO. Los RA continúan sin tener acceso directo a las bases de datos para poder dar una atención en línea a los trámites solicitados por las titulares. Asimismo, con frecuencia, los sistemas se saturan o no están disponibles en los momentos críticos de los procesos de captura que se deben llevar a cabo en los CAR.

Capítulo 4, 4.5

Párrafo 2 y Capítulo 5, 5.1.1

Párrafo 1

Mejorar sustancialmente los sistemas de información utilizados en los CAR y asegurar el acceso de los RA a las bases de datos pertinentes para dar respuesta en línea sobre trámites de titulares en las MAPO (Prioridad 2)


198



Pertinencia del

MAPO

En el MAPO, la necesidad de utilizar los cajeros automáticos es, al principio, un aspecto desafiante para muchas titulares y además éstas se enfrentan al costo adicional de las comisiones bancarias y a la incertidumbre con respecto a los remanentes en las cuentas.

Capítulo 5, 5.1.2

Párrafo 1

La CNO debe exigir y supervisar que las instituciones liquidadoras informen a las titulares sobre el uso de tarjetas de débito. En las unidades de supervisión del MAPO debe incluirse este tema. (Prioridad 1)

Es necesario instrumentar mecanismos de supervisión e inspección de los servicios que la Institución Bancaria brinda a las beneficiarias. (Prioridad 1)

Las diferencias entre los montos reportados en los recibos y desgloses que se entregan a las titulares y los saldos en las cuentas generan desconfianza y molestia entre las titulares.

Capítulo 5

5.1.2, Párrafo 2

La CNO debe exigir y supervisar que las instituciones liquidadoras informen a las titulares sobre el uso de tarjetas de débito. En las unidades de supervisión del MAPO debe incluirse este tema. (Prioridad 1)


La coordinación con los sectores Salud y Educación siguió los mismos cauces de años pasados. Es buena a nivel jurisdiccional, pero en el nivel operativo local carece de elementos vinculantes y depende en gran parte de la relación personal y del interés de los Jefes de CAR y del personal en campo, así como de la iniciativa que eventualmente tengan los médicos, enfermeras y maestros para informarse y conocer más sobre los objetivos y estrategia del Programa.

Capítulo 4, 4.2.1

Párrafo 9

Dar atención prioritaria al aseguramiento de locales apropiados para llevar a cabo las mesas MAPO. La suerte del modelo depende en gran parte de este factor. De ser necesario, deberán asignarse recursos presupuestales a este propósito. Una vía a explorar es la negociación con los socios del Programa a nivel central para el uso de sus estructuras en las localidades (salones en clínicas, centros de salud y escuelas). (Prioridad 1)

Es necesario que una vez que se haya definido con claridad el objetivo y alcance del MAPO, este se difunda entre los sectores Salud, Educación (especialmente a nivel local) y gobiernos municipales y estatales, a fin de generar sinergias en la atención a las beneficiarias del Programa. En este sentido, el papel de la Dirección General de Vinculación en la construcción de acuerdos con los socios del Programa resulta de vital importancia. (Prioridad 2)


199



Pertinencia del MAPO

La línea de seguimiento se ha considerado como parte de la estrategia del MAPO, pero aún no están claros ni su objetivo ni su mecánica de implementación. Esto en gran medida se explica porque los grupos MAPO no se han estabilizado. Hay divergencias dentro de la CNO sobre lo que se entiende por seguimiento y tampoco está claro cómo se implementará la Estrategia de Fortalecimiento de la Red Social. Si bien están previstas acciones relacionadas con temas de educación y salud en el marco de las MAPO, no se han establecido acuerdos vinculantes con los socios del Programa que les den estructura y alcance.

Capítulo 5, 5.2.1,

Párrafo 1

El grupo interno de dirección en la CNO debe articular una propuesta integral sobre la orientación y el alcance que se darán a la línea de seguimiento del MAPO y sobre la estrategia de Fortalecimiento a la Red Social, en coordinación con los sectores Salud y Educación. (Prioridad 1)


Para el 78.4% de los operadores del Programa en 2010, MAPO es el mejor modelo para transmitir información a las titulares. En 2009 esta opinión era compartida por el 84.2% de los operadores.

Capítulo 4 4.1.2

Capítulo 5 5.1.3 Orientación e

Información, Párrafo 3

Es importante que la CNO precise los objetivos estratégicos y operativos del MAPO a fin de que se pueda hacer una valoración más precisa sobre su eficacia, basada no solo en percepciones sino también en datos duros e indicadores específicos del modelo. (Prioridad 1)

El tiempo de atención a trámites en MAPO, en opinión de las beneficiarias tanto nuevas como de transición, pasó de 2.3 meses en 2009 a 3.5 meses en 2010. En contraste, para las beneficiarias en el MT, el tiempo de atención a trámites se redujo de 2.8 a 2.2 meses en el mismo periodo. En cuanto a los trámites que no se habían resuelto al momento de levantar las encuestas, el comportamiento observado es similar

Capítulo 5 5.1.3, Atención a

trámites, Párrafo 15

Es necesario normar los procesos operativos específicos del MAPO, generar los mecanismos y sistemas informáticos para su implementación y capacitar al personal. (Prioridad 1)

Mejorar sustancialmente los sistemas de información utilizados en los CAR y asegurar el acceso de los RA a las bases de datos pertinentes para dar respuesta en línea sobre trámites de titulares en las mesas MAPO (Prioridad 2)


200



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

La estructura sobre la cual se dio la expansión del modelo sigue siendo la del MOZ, y es básicamente la misma que operó en 2009 con procesos del MT, excepto por el incremento en el número de Responsables de Atención (RA) para la conducción de las MAPO. Sin embargo, en la opinión de los funcionarios en las DEO y de los operadores en los CAR, no es claro que el incremento en el número de RA se haya acompañado de mayores recursos materiales para el desempeño de sus funciones.

Capítulo 5, 5.1.1,

Párrafo 1 y Capítulo 4, 4.4


Estabilizar la operación del MAPO, antes de incorporar más familias a este esquema de atención: deben quedar normalizados todos sus procesos operativos, asegurando la dotación oportuna y balanceada de los recursos necesarios para su operación. (Prioridad 1)

La visión en 2010 respecto de la viabilidad del MAPO sigue descansando fundamentalmente en la necesidad de dotarlo de una conceptualización integral como modelo y no meramente como mesa de atención. Además y sobre esta base, se hace imperativo estabilizar sus procesos y objetivos, a fin de estandarizar su operación a nivel nacional. En términos financieros, el MAPO es un modelo más intensivo en recursos humanos, y por lo tanto más costoso que el MT, por lo que su viabilidad estará dada por la posibilidad de acceder a más presupuesto para la operación.

Capítulo 4 Estabilizar la operación del MAPO, antes de incorporar más familias a este esquema de atención: deben quedar normalizados todos sus procesos operativos, asegurando la dotación oportuna y balanceada de los recursos necesarios para su operación. (Prioridad 1)

Desde 2009 se habían identificado un conjunto de fallas en la implementación del MAPO: deficiencias en el proceso de georeferenciación, carencia de sistemas informáticos apropiados y accesibles a los RA, oportunidad y suficiencia en la habilitación de procesos y recursos a las DEO y CAR, aseguramiento de locales apropiados para las sesiones de MAPO, entre otros. Estas fallas identificadas en 2009 escasamente fueron atendidas en 2010.

Capítulo 4, 4.1.1, Párrafo 1


Es necesario que una vez que se haya definido con claridad el objetivo y alcance del MAPO, este se difunda entre los sectores Salud, Educación (especialmente a nivel local) y gobiernos municipales y estatales, a fin de generar sinergias en la atención a las beneficiarias del Programa. El papel de la Dirección General de Vinculación en la construcción de acuerdos con los socios del Programa resulta de vital importancia. (Prioridad 2)


201



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

La integración de los kits operativos se sigue dando de manera disociada respecto de la forma como realmente están integrados los grupos de titulares en MAPO. Ello se sigue corrigiendo de manera manual en las DEO y CAR, lo que genera mayores cargas de trabajo. También el rezago en la entrega de los kits

operativos a los CAR da lugar a calendarios más ajustados para llevar a cabo las sesiones de MAPO en cada bimestre. En algunos casos, se observa que los retrasos en la entrega de recibos obligan a los RA a regresar a localidades ya cubiertas por la MAPO para entregarlos a las titulares.

Capítulo 4, 4.4,


Mejorar sustancialmente la coordinación con las instituciones liquidadoras. Internamente la DGPL y la DGAO deben asegurarse de tener alineados los procesos e instrumentos antes de comprometer la incorporación de nuevos estados en el modelo MAPO. (Prioridad 1)

A los ya conocidos problemas de la operación simultánea del MAPO y el MT, en 2010 se agregó la atención a casi 600 mil familias provenientes del PAL. Además, el personal de las DEO y CAR prestó atención en varias regiones del país a la emergencia creada por huracanes e inundaciones. Todos estos factores vinieron a complicar la implementación del MAPO en varios estados.

Capítulo 4, 4.2.3,

Párrafo 2

Organizar la operación en las DEO y CAR que manejan simultáneamente MAPO, MT y ahora el PAL, de tal manera que se estructuren equipos de trabajo específicos en cada ámbito. Esto facilitará tramos de control manejables para los niveles de dirección. (Prioridad 1)

La ampliación del MAPO a algunos nuevos estados se frustró por el incumplimiento de la institución liquidadora en la entrega de tarjetas de débito a las beneficiarias. Esto ha dado lugar a un esquema híbrido en el que las titulares asisten a las sesiones de MAPO pero reciben su apoyo en el esquema del MT, es decir, en efectivo en las mesas MAP, lo que se traduce en un mayor costo privado para las titulares y más procedimientos y costos para el Programa por lo antes señalado.

Capítulo 4, 4.6.2, Factores Externos,

Párrafo 2



202



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

El Gobierno Federal está sometiendo a grandes presiones a la estructura operativa de Oportunidades para atender contingencias. Se perciben riesgos, por un lado, de desatención al cometido central del Programa, y por otro, de comprometer la calidad de la atención que hasta ahora ha caracterizado a la CNO.

Capítulo 4, 4.2.1,

Párrafo 1



El proceso de incorporación de nuevas familias, operado a principios de 2010 presentó problemas, por lo que los operadores han tenido que realizar el mismo trabajo en varias ocasiones para corregir los errores ocasionados por una mala implementación del proceso.

Capítulo 4, 4.2.3,

Párrafo 8 Capitulo 5, 5.1.3,

Atención de trámites, Párrafo 2.

Complementar el proceso de levantamiento de encuestas con el trabajo directo e informado de los RA en cada microzona de atención, a fin de evitar desde el origen errores en la ubicación de domicilios de las titulares. Esto podría reducir la cantidad de trámites de corrección de domicilio y de reincorporación de titulares. Para tal efecto, convendría dotar a los RA de equipos y materiales adecuados para apoyar las tareas de georeferenciación de los domicilios de las titulares. (Prioridad 1)


203



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

La desaparición de los TAO en 2010 dejó al personal operativo sin un foro de intercambio de experiencias e información, que era muy útil para orientar la operación del Programa.

Capítulo 4, 4.1.1,

Párrafo 3

Restituir el esquema de TAO o uno equivalente para estandarizar los procesos operativos en las localidades.

Elevar la calidad y pertinencia de la capacitación a los RA, ella no puede ser con los contenidos genéricos de lo que es el Programa, sus objetivos y estrategias. Se requiere desarrollar capacidades específicas para la atención personalizada a las beneficiarias. (Prioridad 1)

No obstante que MAPO tiene ventajas sobre el MT, es un modelo más costoso. Esta realidad se sustenta en el hecho de que el MAPO hace un uso más intensivo de recursos de todo tipo (humanos, materiales, técnicos y financieros). Esta situación se debe fundamentalmente a que tiene un mayor grado de acercamiento a toda la población beneficiaria en grupos de menor tamaño que los del MT.

Capítulo 6, 6.5.5,

Párrafo 3.

Asegurar la congruencia entre la creación de más grupos MAPO, el incremento en el número de RA y la dotación de los recursos necesarios para desempeñar su función, como la suficiencia y oportunidad en vehículos, equipo de cómputo, viáticos y equipo de comunicación. (Prioridad 1)

La principal barrera interna que ha dificultado la implementación del MAPO es la ausencia de un diseño estratégico y operativo integral. Se ha operado sobre la estructura del MOZ y con procesos del MT, sin contar con un esquema de planeación y presupuestación específico para el nuevo modelo de atención. Más aún, en 2010 se dio un acelerado proceso de incorporación de beneficiarias en el modelo MAPO, sin haber resuelto los problemas claramente identificados desde el ejercicio 2009 y sin haber coordinado adecuadamente la bancarización de las beneficiarias con las instituciones liquidadoras, lo que derivó en titulares en MAPO que reciben sus apoyos en las MAP.

Capítulo 5, 5.1.1,

Párrafo 1


Instrumentar un proceso de verificación continua en la calidad de los servicios contratados a las instituciones liquidadoras. (Prioridad 1)

Hacer un estudio de estándares de productividad de los RA en el que se establezca una tipología de microzonas de atención y se determine el número de grupos MAPO que es realista atender por un RA. Sobre esta base, ordenar la programación de metas operativas en cada bimestre. (Prioridad 2)



204



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

La operación del MAPO en 2010 siguió un curso inercial. Al igual que en 2009, la liberación de procesos por parte de las distintas áreas de la CNO, sin realizar ejercicios conjuntos de diseño y validación de los mismos, se ha traducido a nivel local en improvisación de soluciones y posteriores problemas operativos, con los consecuentes altos costos de aprendizaje y estabilización de procesos.

Capítulo 4, 4.1,

Párrafo 1


Cubrir las necesidades operativas y programar adecuadamente los tiempos y capacidades en la expansión del MAPO. Asimismo, es preciso delimitar las responsabilidades de operación para cada actor. (Prioridad 1)


Un factor interno que ha limitado la operación del MAPO es que no se ha logrado incorporar la microzona como unidad básica para la planeación, operación, presupuestación y

organización de la información.

Capítulo 4 4.2.1

A nivel interno, es necesario que en la planeación, la presupuestación, el diseño y la ejecución del MAPO se incorpore la lógica de microzona como unidad operativa. Este mayor acercamiento de la CNO a las titulares puede implicar una reconfiguración de las atribuciones entre áreas centrales, delegaciones estatales y CAR. (Prioridad 1)

La expansión del MAPO en 2010 enfrentó en algunos estados el incumplimiento de las instituciones liquidadoras en la entrega de las tarjetas de débito. Ello originó confusión entre las beneficiarias, que además de asistir a la MAPO debían acudir a la MAP a recibir su apoyo en efectivo.

Capítulo 4 4.5, Párrafo 6

Mejorar sustancialmente la coordinación con las instituciones liquidadoras. Internamente la DGPL y la DGAO deben asegurarse de tener alineados los procesos e instrumentos antes de comprometer la incorporación de nuevos estados en el modelo MAPO. (Prioridad 1)



205



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

En 2010, la determinación del ritmo de incorporación de familias beneficiarias en el MAPO sigue siendo en gran medida una decisión externa y ajena a las posibilidades de la CNO. La forma en que sistemáticamente se han reprogramado metas desde que se puso en marcha la llamada etapa piloto del MAPO corresponde más a las necesidades impuestas por el contexto económico, político y social que a metas deliberadas y sustentadas en los objetivos y capacidades reales de la CNO. Con ello, se generan tensiones y problemas operativos, además del riesgo de que a causa de un proceso inadecuado de implementación se descarte un modelo con gran potencial. Esto ha venido a problematizarse con la decisión externa de incorporar a más de 600 mil familias del PAL, que ahora son atendidas también a través de la estructura central y estatal de la CNO.

Capítulo 4, 4.2.1,

Párrafo 11




206



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

En 2010, el MAPO siguió mostrando como su principal factor externo limitante su extrema vulnerabilidad por la dependencia de actores externos para contar con locales apropiados para llevar a cabo las mesas MAPO con las beneficiarias del Programa. Las características deseables y previstas en la normatividad para los locales generalmente no se cumplen. Cabe destacar que las sedes MAPO son el principal punto de contacto con la población beneficiaria y por tanto, por imagen y en términos de calidad en la atención, es de la mayor importancia que dichas sedes cumplan con un mínimo de condiciones.

Capítulo 5, 5.1.1,

Párrafos 2 a 3


Otro factor externo limitante es el desinterés o desconfianza de las autoridades locales en apoyar el MAPO, dado que ven la posibilidad de que el Programa recupere los espacios que habían venido tomando los gobiernos municipales y estatales.

Capítulo 4, 4.3.4,

Párrafo 2



207



Barreras que

limitan y aspectos

que facilitan la

adecuada

implementación

del MAPO

Un factor externo adicional que en 2010 continuó impactando negativamente en la implementación del MAPO son las dificultades del Sector Salud para atender a más familias del Programa conforme al ritmo previsto en el Modelo Urbano. Los operadores de la CNO, tanto en CAR como en mesas de atención, dedican parte de su tiempo a resolver trámites y atender problemas relacionados con la corresponsabilidad de salud. Así, las fallas en la adscripción a clínicas o en la certificación de corresponsabilidades afectan el trabajo que realiza la CNO e impacta en bajas por incumplimiento de las corresponsabilidades de salud.

Capítulo 4, 4.6.2

Factores Externos Párrafo 2


Un aspecto a destacar en materia de la relación CNO-entidades federativas es el mecanismo de atención a quejas y sugerencias de las beneficiarias, a cargo de estos gobiernos. Si bien los esfuerzos en materia de contraloría social se han traducido en un conocimiento de las titulares sobre cómo y dónde poner una queja, la percepción de que la confidencialidad de las mismas no se garantiza es un freno importante para avanzar en este tema

Capítulo 5, 5.2.3, Párrafos 1 y 3

Se recomienda que la CNO busque el establecimiento de acuerdos con el Sector Salud, las Contralorías Estatales y la Secretaría de la Función Pública, con el fin de que se pueda garantizar que no habrá represalias para los denunciantes y de esta forma poder cumplir con el objetivo de propiciar la cultura de la denuncia. Un primer paso en este sentido sería mantener el anonimato de las denunciantes en toda la documentación que se genere e intercambie entre las instituciones relacionadas con el tema. (Prioridad 2)


208



Calidad de los

servicios

brindados por el

MAPO

Respecto a la entrega de apoyos, el MAPO tiene ventajas en cuanto a mayor seguridad para las beneficiarias, sin embargo, durante 2010, continúan las quejas de las titulares por las comisiones en el uso de los cajeros automáticos para retirar sus apoyos, por las diferencias entre los desgloses de apoyo en los recibos y los depósitos realizados por el Programa y en ocasiones por la desaparición de saldos remanentes.

Capítulo 5, 5.1.2,

Párrafo 1

Instrumentar un proceso de verificación continua en la calidad de los servicios contratados a las instituciones liquidadoras. (Prioridad 1)

En el tercer eje que define al MAPO, el seguimiento de las acciones comunitarias, aún no hay suficiente claridad respecto a su orientación estratégica y formas de instrumentación.

Capítulo 5, 5.2.1,

Párrafo 1

El grupo interno de dirección en la CNO debe articular una propuesta integral sobre la orientación y el alcance que se darán a la línea de seguimiento del MAPO y sobre la estrategia de Fortalecimiento a la Red Social, en coordinación con los sectores Salud y Educación. (Prioridad 1)

Aspectos del diseño e

implementación a considerar previo a la expansión del

MAPO

El MAPO sigue siendo en gran parte una adaptación como mesa de atención a titulares. Está pendiente su conceptualización como un modelo integral, cualitativamente distinto del MT. Durante 2010, no se hicieron desarrollos específicos en el diseño del MAPO. La operación siguió los cauces generales establecidos desde 2009.

Capítulo 5, 5.1.1,

Párrafo 1

Es imperiosa la necesidad de configurar al MAPO como un modelo integral de atención a la población beneficiaria del Programa en zonas urbanas. Las condiciones están dadas para que el grupo interno en la CNO haga cambios de fondo en la forma y en la lógica operativa del MAPO y de la atención de la CNO en su conjunto, dotándolas de un marco de planeación estratégica, procesos ordenados y consensuados, instrumentos y recursos apropiados, metas operativas de mediano plazo e indicadores específicos que permitan monitorear y evaluar su desempeño y tomar decisiones oportunas. (Prioridad 1)


209



Aspectos del

diseño e

implementación a

considerar previo

a la expansión del

MAPO

Mucho del tiempo y preocupación de las titulares se va en hacer trámites. En el MAPO, se observa que una mayor cantidad de titulares nuevas está realizando trámites, lo que, en un contexto de ausencia de procedimientos debidamente establecidos y estandarizados para MAPO, ha demandando una gran cantidad de papeles y requisitos que son absurdos y difíciles de cumplir. Lo anterior ha significado un incremento importante en el tiempo de solución de trámites. Esto dificulta el trabajo de los operadores, lo que a la postre puede traducirse en bajas de titulares.

Capítulo 5, 5.1.3,

Atención a trámites Párrafo 15

Es imperiosa la necesidad de configurar al MAPO como un modelo integral de atención a la población beneficiaria del Programa en zonas urbanas. Las condiciones están dadas para que el grupo interno en la CNO haga cambios de fondo en la forma y en la lógica de la atención de la CNO en su conjunto y más específicamente del MAPO. Resulta esencial generar un marco de planeación estratégica, procesos ordenados y consensuados, instrumentos y recursos apropiados, metas operativas de mediano plazo e indicadores específicos que permitan monitorear y evaluar el desempeño y tomar decisiones oportunas. (Prioridad 1)

En 2010, continuó la expansión del MAPO a un ritmo acelerado. Hasta el sexto bimestre de 2009, operó un total de 9,045 grupos de beneficiarias a nivel nacional, conducidos por 264 RA. En el quinto bimestre de 2010, operaron un total de 26,292 grupos atendidos por un total de 382 RA. Atrás quedó la idea del piloto a partir del cual se harían los ajustes pertinentes previos al escalamiento del modelo. Sin embargo, en la práctica, el MAPO ha operado desde su inicio a una gran escala. Esto ha acarreado problemas diversos en la operación, que se atendieron de manera casuística y que se reflejaron en mayores cargas de trabajo en las DEO y CAR.

Capítulo 4, 4.1.2,

Párrafo 2; Capítulo 5, Sección 5.5,

Cuadros 55 y 56




210



Aspectos del

diseño e

implementación a

considerar previo

a la expansión del

MAPO

El proceso de levantamiento y georeferenciación continúa generando problemas para la conformación de grupos de beneficiarias bajo criterios de vecindad y para la asignación adecuada a centros de salud.

Capítulo 4, 4.5,

Párrafo 6

Complementar el proceso de levantamiento y georeferenciación con el trabajo directo e informado de los RA en cada microzona de atención, de manera de evitar desde el origen errores en la ubicación de domicilios de las titulares, lo que podría reducir la cantidad de trámites de corrección de domicilio y de reincorporación de titulares. Para tal efecto, convendría dotar a los RA de equipos y materiales adecuados para apoyar las tareas de georeferenciación de los domicilios de las titulares.(Prioridad 1)

Respecto al tema de la productividad de los RA, no ha habido avances en la determinación de estándares de productividad que reconozcan el grado de dificultad operativa a nivel de microzonas de atención. Lo anterior da lugar a una sobrestimación de la capacidad de atención que se resuelve vía cargas excesivas de trabajo para los RA (considerando la organización de materiales de trabajo previo a la MAPO, la instalación y retiro de la infraestructura de la MAPO, el desahogo de la carta descriptiva y la atención a trámites). Al presente, destaca el hecho de que cada RA deba atender el doble de mesas MAPO de lo que hacía en 2009 (63 grupos MAPO por RA en 2010, mientras en 2009 eran 34 grupos por cada RA).

Capítulo 4, 4.1, 4,1,2, Párrafo 2




211



Impacto del MAPO

en los principales

indicadores del

Programa

A pesar de que los resultados sean alentadores, hoy día resulta difícil dar sustento a una afirmación categórica respecto de la viabilidad del MAPO como modelo generalizado de atención en el medio urbano nacional. Esto se debe a que en 2010 los objetivos continúan sin estar claramente definidos y a que no se dispone de indicadores específicos para medir los resultados de la atención de la CNO en los conocimientos y acciones que realizan las titulares para permanecer en el Programa.

Capítulo 5, 5.4,

Párrafo 1

Es necesario normar los procesos operativos específicos del MAPO, generar los mecanismos y sistemas informáticos para su implementación y capacitar al personal. (Prioridad 1)

Es de la mayor prioridad poner orden en 2011 en la operación general de los modelos de atención, evitando en lo posible las mezclas de modelos en una misma localidad, ya que dan lugar a confusión entre las beneficiarias y complican la operación en las DEO y CAR. (Prioridad 1)

Para poder diferenciar el impacto de la operación de cada uno de los modelos de atención en los indicadores de resultados del Programa, es necesario que la MIR de Oportunidades genere y publique estos datos desagregados por localidad y por modelo. Es necesario establecer indicadores operativos y estratégicos del MAPO que permitan medir el impacto del cambio de modelo de atención y determinar su pertinencia en función de los costos y beneficios en relación con el Modelo Tradicional.


212



Impacto del MAPO

en los principales

indicadores del

Programa

En el periodo enero - octubre de 2009 el 95.4% de las bajas definitivas se deben a que la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad del Programa o a la conclusión de ciclo en el esquema diferenciado de apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas dos causas explican solo un 70.5% de las bajas definitivas, mientras que la duplicidad de familia y la cancelación por incorporación explican respectivamente el 9.3% y el 14.5% de este tipo de bajas. Para el MAPO, en el período enero – agosto de 2010, las bajas por duplicidad de familia representan el 33.2% de total de bajas definitivas, situación que se podría explicar por los problemas que se presentaron en la incorporación de familias al nuevo modelo de atención en zonas urbanas. En el periodo enero - octubre de 2009 el 83.0% de las bajas por tiempo indefinido se deben, por orden de importancia, a la no entrega del medio para recibir los apoyos, al incumplimiento a salud, a la no recertificación y al no retiro de los apoyos. En el mismo periodo de 2010, estas cuatro causas explican solo el 66.9% de las bajas por tiempo indefinido. Cabe destacar que en este último periodo la causa más importante de baja por tiempo indefinido es el incumplimiento a salud, el 38.5% de las bajas se deben a esta causa, lo que se puede explicar por los problemas asociados a los procesos de incorporación llevados a cabo a partir de noviembre de 2009.

Capítulo 5

5.5, 5.5.1, Párrafo 10

Capítulo 5 5.5, 5.5.1, Párrafo

11


14

Complementar el proceso de georeferenciación con el trabajo directo e informado de los RA en cada microzona de atención a fin de evitar desde el origen errores en la ubicación de los domicilios de las titulares y facilitar una asignación adecuada a los centros de salud (Prioridad 2)

Es necesario difundir el alcance del Programa entre el Sector Salud, particularmente a nivel local, a fin de generar sinergias en la atención a las beneficiarias del Programa (Prioridad 2)


213



Impacto del MAPO

en los principales

indicadores del

Programa

Las bajas por incumplimiento a salud ocurren en los dos modelos de atención, siendo más significativas para el MAPO. El no retiro de los apoyos se presenta también en ambos modelos, siendo más importante para el MT. No devolver el formato CRUS tiene mayor presencia en MAPO. La no entrega de medios para recibir apoyos se presenta con importancia similar en los dos modelos en el periodo enero – agosto de 2009, con mayor presencia en el MT en el periodo septiembre – diciembre de 2009 y con mayor presencia en MAPO en el periodo enero – agosto de 2010.

En el MAPO se observaron 144 bajas por tiempo indefinido, por cada 10,000 familias activas en el periodo enero – agosto de 2010, más del triple de lo observado en el MT. Las bajas por incumplimiento a salud, por no devolver el formato CRUS y por la no entrega de los medios para recibir apoyos ocurren en 116 de cada 10,000 familias en el MAPO y solo en 19 de cada 10,000 familias en el MT. Por no retirar los apoyos estas cifras son mayores en el MT, 8.6 versus 3.9 familias por cada 10,000 activas en MAPO.

Capítulo 5

5.5, 5.5.1, Párrafo 16


17

Es necesario que la CNO defina y formalice estándares que permitan valorar si los resultados alcanzados en el MAPO en distintos ámbitos son o no aceptables (Prioridad 1)


214



Efectos de la corresponsabilidad

de asistencia al MAPO en el

cumplimiento de corresponsabilidades de salud y educación

Las tendencias observadas en los dos primeros bimestres de 2010 muestran un deterioro de los indicadores de salud. Se observa una disminución del número de niños con desnutrición, situación que se acentúa a partir del primer bimestre de 2010. Si esto ocurre porque los niños desnutridos están superando dicha condición el Programa estaría logrando sus objetivos de manera plena. Sin embargo, la magnitud de la caída entre el último bimestre de 2009 y el primero de 2010, así como el hecho de que también disminuya el porcentaje de cobertura, plantean dudas sobre lo anterior y abre la posibilidad de que el fenómeno se explique por una pérdida de registro de niños con desnutrición. La información disponible no permite rechazar o validar estas hipótesis. Asimismo, en general y con mayor énfasis en el IMSS Urbano, el porcentaje de mujeres embarazadas en control que reciben complemento disminuye en 2010 y también disminuye el porcentaje de cobertura. De la misma forma, no es posible determinar si este comportamiento es el resultado de una disminución real de la desnutrición o de una caída en el registro de mujeres embarazadas con este problema.

Capítulo 5

5.5, 5.5.1, Párrafo 21 y 22


31

Es importante que se genere información específica por localidad y por modelo, a fin de que se pueda hacer una valoración específica del impacto del MAPO en el cumplimiento de corresponsabilidades. (Prioridad 1)


215



Efectos de la corresponsabilidad

de asistencia al MAPO en el

cumplimiento de corresponsabilidades de salud y educación

Entre enero de 2009 y agosto de 2010 el número total de becarios activos ha permanecido estable, disminuyendo solo en 0.3%. Los becarios de primaria crecieron 2.2%, los de secundaria disminuyeron un 3.7% y los de educación media superior cayeron 0.4%. Tomando en cuenta el crecimiento en el número de familias activas, el dato a destacar es la disminución en el número de becarios activos por cada 1,000 familias activas, para el conjunto de los becarios esta cifra pasó de 1,006 en el bimestre enero-febrero de 2009 a 912 en el bimestre julio-agosto de 2010, lo que representa una caída de 9.4%. El crecimiento del Programa y las dificultades para la implementación del nuevo modelo de atención pueden explicar esta disminución.

Capítulo 5

5.5, 5.5.1, Párrafo 35


36

Es importante que se genere información específica por localidad y por modelo, a fin de que se pueda hacer una valoración específica del impacto del MAPO en el cumplimiento de corresponsabilidades. (Prioridad 1)


216



Costos de implementación

y operación

En el MT el número de operadores contratados es el mismo en 2010 que en 2009, por lo que los costos nominales son los mismos en los dos ejercicios, a pesar de que el número de beneficiarias atendidas bajo este modelo se redujo en más de 318 mil beneficiarias generando que el costo anual promedio de atención por beneficiaria se incrementara 9.4%.

Capítulo 6, 6.3.2,

Costos privados de los Operadores

Párrafo 1

Es importante cubrir las necesidades operativas y programar adecuadamente la asignación de los recursos en ambos modelos de atención. Asimismo, identificar los tiempos y capacidades en la expansión del MAPO. Es preciso delimitar las responsabilidades de operación para cada actor sin rebasarlas en la práctica. (Prioridad 2)

Para atender el proceso de expansión del MAPO, en 2010 se incorporó al Programa un mayor número de RA y se autorizó un incremento en los honorarios de esta figura operativa. En 2010 600 mil familias adicionales son atendidas bajo este modelo, con lo que se logró disminuir sensiblemente el costo promedio de atención por beneficiaria, 26.1% menor que en 2009.

Capítulo 6, 6, 4.1, Costos privados de

los Operadores Párrafo 2

Cuadro 59

Desde la conceptualización del MAPO como modelo de atención alternativo en zonas urbanas, que busca tener un mayor acercamiento con las beneficiarias de Oportunidades a través de la conformación de grupos de atención reducidos, se identificó que sería un modelo más costoso que el MT. Por esta razón, los costos de operación no deben ser el factor que determine la viabilidad del modelo, si no se deben contrastar con los beneficios y ventajas que se han observado en las familias beneficiarias atendidas bajo el MAPO. (Prioridad 1)

En 2009 y 2010, el costo de las comisiones bancarias pagadas por la CNO a las instituciones liquidadoras, representan el 2% del total de los apoyos entregados a las beneficiarias. En términos nominales, el pago a las liquidadoras en 2010 fue 10.6% superior que en 2009, por el incremento en el monto de los apoyos a las beneficiarias establecido en las Reglas de Operación; en términos reales, el incremento fue de 2.1%. Esta condición es indistinta del modelo de atención de que se trate.

Capítulo 6, 6, 3.2, Costos por comisiones

bancarias en el MT Párrafo 1

Revisar el Convenio de Colaboración con Bansefi Instrumentando un proceso de verificación continua de la calidad de los servicios de esta Institución en particular, para garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos. Asimismo, llevar a cabo negociaciones con la liquidadora para disminuir el costo por transferencias electrónicas y diferenciarlo de la entrega de recursos en efectivo. (Prioridad 1)


217



Costos de implementación

y operación

Los operadores del Programa no cuentan con clave de acceso a los sistemas institucionales para acceder a consultas y actualizaciones de las beneficiarias, lo que provoca retraso, ya que tienen que esperar al responsable de informática en CAR, quien les facilita su clave y el equipo de cómputo.

Capítulo 4, 4.5,

Párrafo 2

Es importante que los PS y RA cuenten con acceso a los sistemas de información para agilizar su trabajo y reducir tiempos de atención, por lo que es recomendable que cuenten con clave de acceso a los sistemas y equipos de cómputo suficientes. (Prioridad 2)

Los PS han visto incrementadas sus cargas de trabajo considerablemente a pesar de la disminución de familias en el MT, ya que la incorporación del PAL a la Operación de Oportunidades representa cargas adicionales. También en cuanto a los operadores del MAPO, las excesivas cargas de trabajo rebasan su capacidad de atención, por lo que se deteriora la calidad de los servicios. La insuficiencia y falta de oportunidad en la asignación de los recursos necesarios para la operación, genera cargas de trabajo excesivas para los operadores.

Capítulo 6, 6.3.3 Costos privados de

los Operadores Párrafos 2 y 3

Generar un acercamiento entre las autoridades del Programa y el personal operativo, dotar de los recursos necesarios a los operadores y hacer más eficientes los procesos de la CNO, para evitar retraso en la operación y molestia del personal operativo. (Prioridad 1)

La adecuación del marco normativo vigente a la realidad operativa es una tarea indispensable para generar mejores condiciones laborales para los operadores, principalmente en los requisitos para la comprobación de gastos en alimentación y pasajes, en zonas en que no es posible obtener los comprobantes necesarios. (Prioridad 2)

Es necesario recalcular el nivel de productividad de los operadores del Programa, estimado desde la CNO y ajustarlo a la realidad de la operación en campo. (Prioridad 1)


218



Costos de implementación y

operación

En 2010, los costos privados en que incurren los operadores en ambos modelos crecieron de manera importante. El incremento en las cargas de trabajo y la insuficiencia en la asignación de recursos para la operación aumentaron sensiblemente los costos en que las figuras operativas tienen que incurrir para cumplir con sus funciones.

Capítulo 6, 6.5,

Párrafo 9

Además de revisar los niveles de productividad estimados, es necesario hacer un esfuerzo para que desde la CNO se identifiquen las necesidades de recursos y servicios de la operación en campo, y dotar subsecuentemente a los operadores de los recursos suficientes para realizar su función. (Prioridad 1)

En 2010, los PS y Recco fueron afectados por la incorporación del PAL a Oportunidades. Esto ha generado cargas adicionales de trabajo e inconformidad en la forma en que se llevan los procesos operativos.

Capítulo 6, 6.3.3,

Costos privados de los operadores

Párrafo 4

Generar procesos operativos estandarizados que eliminen la necesidad de que el personal operativo realice actividades ajenas a las que fueron contratados. (Prioridad 1)

El proceso de incorporación de nuevas familias a principios de 2010 presentó dificultades por lo que los operadores han tenido que realizar el mismo trabajo en varias ocasiones para corregir los errores ocasionados por una mala implementación del proceso, lo que incrementa los costos.

Capítulo 6, 6.3.3,

Párrafo 2

El proceso de planeación y presupuestación, debe considerar los requerimientos operativos en la zonas de atención, una parte importante de los costos de operación son absorbidos por el personal operativo de campo. (Prioridad 1)


219




operación

De manera general, los operadores del Programa sostienen que la integración del material operativo no se organiza de acuerdo con la operación en campo, lo que genera cargas adicionales de trabajo. Adicionalmente, los paquetes operativos son recibidos sistemáticamente con retraso por los operadores, generando jornadas de trabajo exhaustivas para atender a las beneficiarias oportunamente.

Cap. 6, 6.3.3,

Párrafo 5

Es imperioso revisar los procesos de integración de los kits operativos realizados desde la CNO, en primer lugar para organizar la documentación de acuerdo a la realidad de operación en campo, y después, para enviar oportunamente la documentación a las Delegaciones y CAR. (Prioridad 1)

Los operadores del Programa no cuentan con clave de acceso a los sistemas institucionales para acceder a consultas y actualizaciones de las beneficiarias, lo que provoca retraso, ya que tienen que esperar al responsable de informática en CAR, quien les facilita su clave y el equipo de cómputo.

Cap. 6, 6.3.3, Párrafo 5

Es importante que los PS y RA cuenten con acceso a los sistemas de información para agilizar su trabajo y reducir tiempos de atención, por lo que es recomendable que cuenten con clave de acceso a los sistemas y equipos de cómputo suficientes. (Prioridad 2)

Los operadores en ambos modelos realizan actividades adicionales a las previstas en sus contratos; muchas veces, en horarios fuera de su jornada laboral.

Cap. 6, 6.3.3, Párrafo 2 y

6.4.3 Párrafo 2

Generar procesos operativos estandarizados que eliminen la necesidad de que el personal operativo realice actividades ajenas a las que fueron contratados. (Prioridad 1)


220




operación

El 100% de los operadores en el MT trabajan más de 40 horas a la semana, de ellos el 70% trabaja más de 50 horas semanalmente, condición que no se modificó desde 2009, de la misma forma que sucede para los RA en el MAPO.

Cap. 6, 6.3.3,

Párrafo 2

Es imperioso revisar los procesos de integración de los kits operativos realizados desde la CNO, en primer lugar para organizar la documentación de acuerdo a la realidad de operación en campo, y después, para enviar oportunamente la documentación a las Delegaciones y CAR. Se podría considerar la opción de autorizar la impresión de la documentación en los CAR. (Prioridad 1)

En 2010, el 100% de operadores en MAPO encuestados utilizan recursos propios ya sea en especie o monetarios en el desempeño de sus funciones, si estos costos fueran internalizados a la operación del Programa representarían a la CNO un costo adicional de 143.4 mil pesos por cada RA, mientras que los costos privados de los operadores en el MT representarían un costo adicional a la CNO de 84.6 mil pesos por cada PS y de 69.6 mil pesos anuales por Recco.

Cap. 6, 6.4.3, Párrafo 2

Además de revisar los niveles de productividad estimados, es necesario hacer un esfuerzo para que desde la CNO se identifiquen las necesidades de recursos y servicios de la operación en campo, y dotar consecuentemente a los operadores de los recursos suficientes para realizar su función. (Prioridad 1)

Los costos privados de las beneficiarias en MAPO se incrementaron considerablemente de 2009 a 2010, principalmente por el cobro de comisiones en el uso de cajeros automáticos. La capacidad instalada de Bansefi parece limitada y las beneficiarias en MAPO tienen que acudir a otras instituciones para disponer de sus apoyos. El costo anual por beneficiaria en el MAPO se incrementó 83.9% en 2010 con relación a 2009, mientras que en el MT los costos en que incurren las titulares disminuyó 13.4% entre 2009 y 2010.

Capítulo 6 6.4.3 Párrafo 1

Revisar el Convenio de Colaboración con Bansefi Instrumentando un proceso de verificación continua en la calidad de los servicios de esta Institución en particular, para garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos en materia de comisiones. Asimismo, llevar a cabo negociaciones con la liquidadora para disminuir el costo por transferencias electrónicas y diferenciarlo de la entrega de recursos en efectivo. (Prioridad 1)


221




operación

El incremento del costo que cubren las beneficiarias corresponde a comisiones bancarias que pagan por el retiro de los apoyos; en 2010 los bancos cobran comisión a las beneficiarias desde el primer movimiento de retiro o consulta durante el bimestre, a pesar de que los convenios con las liquidadoras establecen que no se hará ningún cargo por los dos primeros movimientos del bimestre.

Capítulo 6

6.4.3 Párrafo 2 Costos de las beneficiarias

Párrafo 1

Revisar el Convenio de Colaboración con Bansefi Instrumentando un proceso de verificación continua en la calidad de los servicios de esta Institución en particular, para garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos en materia de comisiones. Asimismo, llevar a cabo negociaciones con la liquidadora para disminuir el costo por transferencias electrónicas y diferenciarlo de la entrega de recursos en efectivo. (Prioridad 1)

Los costos en que incurren las vocales en el MT en apoyo del Programa se han intensificado, en 2010 dedican 53.3% más tiempo que en 2009, asimismo el costo monetario fue 40% mayor en 2010 que en 2009 como consecuencia de la incorporación del PAL a Oportunidades. En contraparte, las vocales en el MAPO dedicaron menos tiempo al apoyo del Programa en 2010 que en 2009 y los costos que cubrieron fueron 8.3% más bajos de un año a otro. Aún así, las vocales del MAPO gastan tres veces más que las del MT y dedican el doble de tiempo al Programa.

Cap. 6, 6.3.3, Costos de las

vocales en el MT Párrafo 2

Revisar las funciones de apoyo que realizan las vocales en ambos modelos de atención, establecer alces y estándares operativos y delimitar el tipo de apoyo que otorgan en cada modelo, considerando los costos en que incurren para ello. (Prioridad 1)


222




operación

El nivel de costos privados en que incurren los operadores y las beneficiarias se incrementó considerablemente de 2009 a 2010. Se incrementaron proporcionalmente más en el MAPO que en el MT.

Capítulo 6

6.4.3

El proceso de planeación y presupuestación, debe considerar los requerimientos operativos en la zonas de atención, una parte importante de los costos de operación son absorbidos por el personal que atiende estas zonas. (Prioridad 1)

En todos los rubros, los costos en el MAPO son mayores que en el MT. Con los costos obtenidos en 2010, los costos relacionados directamente a la operación sin considerar el pago a las liquidadoras son 65.5% más altos en el MAPO que en el MT; el costo presupuestal total es 21.2% mayor en el MAPO; los costos que absorben los RA son 72.9% más altos de los que asumen los operadores en el MT y los costos en que incurren las beneficiarias y vocales son 121.9% más elevados en el MAPO.

Capítulo 6, 6.5.4,

Párrafo 3

Es muy importante que se definan con claridad los

objetivos, indicadores y metas a alcanzar en el MAPO, a fin de que se puedan controlar y monitorear los beneficios del cambio de modelo y con ello evitar que la valoración del mismo se base únicamente en la cuantificación de sus costos. (Prioridad 1)

Los costos de las MAPO pueden variar de acuerdo con los objetivos que se planteen para cada sesión. Es recomendable estudiar distintos escenarios, en el caso de sesiones MAPO orientadas a la entrega de recibos y atención a trámites, podría considerarse una menor duración o grupos de mayor tamaño a un menor costo, mientras que en sesiones que incorporen actividades de desarrollo humano podría requerirse un grupo de menor tamaño y más tiempo. (Prioridad 2)

Desde el punto de vista de la operación, es necesario que las metas de bancarización y entrega de apoyos mediante tarjeta de débito queden supeditadas a la valoración de los costos y beneficios de dicho mecanismo de entrega de apoyos para las beneficiarias. (Prioridad 1)

Es necesario dotar a la CNO de los recursos para operar las MAPO a un ritmo equivalente al del crecimiento de la entrega de apoyos mediante tarjeta de débito. (Prioridad 1)


223

223

9. Principales referencias bibliográficas y documentales Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Evaluación Organizacional: Marco para Mejorar el Desempeño, 2002.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Dirección de

Información y Comunicación Social, COMUNICADO DE PRENSA No. 006/09, Distrito

Federal, 18 de julio de 2009. Diario Oficial de la Federación 29 de diciembre de 2008. Secretaría de Desarrollo Social. Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. México.

Diario Oficial de la Federación 29 de diciembre de 2009. Secretaría de Desarrollo Social. Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. México.

Gutiérrez Bolaños Cacho, Fernando, “Implementación de Políticas Públicas” en Mauricio Merino (Coord. Gral.) Política Pública y Gobierno Local, México D.F., Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1996, pp. 97-121.

Gutiérrez, Martínez Miriam y Raúl Pérez Argumedo. “Informe de resultados cuantitativos del proyecto. Encuentros Comunitarios de Oportunidades”, ECO. Enero 2007. México.

Levy, Santiago. “La pobreza extrema en México: una propuesta de política”, Estudios Económicos. 1991.

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. www.presidencia.gob.mx

Secretaría de Desarrollo Social, Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008. Tomo IV Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias, México, 2008.

Villanueva, Luis F. La Implementación: una perspectiva teórica. Entre la intención y la acción en Aguilar. La Implementación de la Políticas. Porrúa, México 2000.

Información institucional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. CNO- Dirección General de Atención y Operación, Manual de Comités de Promoción Comunitaria (CPC), 2011. Encuesta de las Características Sociodemográficas de los Hogares Urbanos (Encasdu) 2010. Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) 2009. Indicadores de Resultados. Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano. www.oportunidades.gob.mx Lineamientos Operativos. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. 2009. Documento aprobado por el Comité Técnico de la Coordinación Nacional en la 49 Sesión Ordinaria, llevada a cabo del 10 de junio del 2009. www.oportunidades.gob.mx

http://www.presidencia.gob.mx/

http://www.oportunidades.gob.mx/

http://www.oportunidades.gob.mx/


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224

Lineamientos del modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas. Documento aprobado en la 8ª Sesión Extraordinaria del Comité Presentaciones diversas provistas por la CNO. Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades del 11 de febrero de 2009. Términos de referencia de la evaluación externa 2009-2010 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.


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Anexos

Anexo 1. Metodología

En este anexo, se presentan a detalle el diseño metodológico de las distintas fuentes de información empleadas para la realización de esta evaluación y los resultados de los procesos de levantamiento. En primer lugar, se presentan los principales elementos de la Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Posteriormente, se detalla la información relativa al Cuestionario a Funcionarios y Operadores de Oportunidades 2009 - 2010. Finalmente se incluye la estrategia del estudio cualitativo en CNO y entidades federativas para los dos años en evaluación.

A1.1 Encelurb 2009 y Encasdu 2010 Para cumplir los objetivos del proyecto de investigación “Evaluación operativa y retroalimentación oportuna al diseño e implementación del Modelo de Atención Personalizada Oportunidades (MAPO), 2009-2010”, se diseñó un módulo de preguntas para incluirse y aplicarse durante los levantamientos de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010. Este módulo se aplicó a tres tipos de hogares: 1) hogares incorporados a Oportunidades en el 2009 operando con el nuevo modelo de atención (MAPO); 2) hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención (MT) y que continúan con dicho modelo; y 3) hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención (MT) y que en 2009 migraron al modelo MAPO (Transición). En 2009, la Evaluación Operativa del MAPO utilizó una submuestra de hogares de la muestra de la Encelurb 2009. Ésta última consideró tres componentes: 1) Muestra Educación de hogares recién incorporados (nuevos) en Puebla y Ecatepec; 2) Muestra Salud de hogares operando con el modelo tradicional (tradicionales) y 3) Muestra Panel de hogares que se vienen entrevistando desde 2002 y que han migrado al nuevo modelo urbano (transitados). La Muestra Educación consta de 9,768 hogares, de Ecatepec y Puebla, incorporados al Programa en 2009 con el nuevo modelo de atención.

Cuadro 63. Marco muestral Evaluación Operativa hogares nuevos

Localidad

Fase de Incorporación Muestra Educación (F35 a F38)

Marco Muestral EO (F35 a F37) Fase 35 Fase 36 Fase 37 Fase 38

Ecatepec 2,448 920 241 241 3,850 3,609

Puebla 5,338 208 105 267 5,918 5,651

Total 7,786 1,128 346 508 9,768 9,260

Fuente: Elaboración propia.


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Una submuestra de 1,620 hogares, seleccionados aleatoriamente entre los incorporados en las fases 35 a 37 (durante el primer semestre de 2009), satisface los requerimientos de la Evaluación Operativa para hogares nuevos o de reciente incorporación. El marco muestral para seleccionar la muestra de hogares incorporados en 2009, con el nuevo modelo de atención, consta de 9,260 hogares, de los cuales se seleccionó una muestra aleatoria simple de tamaño 1,620, cuya distribución por localidad y fase de incorporación se presenta en el siguiente cuadro.

Cuadro 64. Muestra 2009 Evaluación Operativa hogares nuevos

Localidad

Muestra EO Hogares Nuevos

Fase 35 Fase 36 Fase 37 Total %

Ecatepec 449 175 53 677 18.8

Puebla 894 32 17 943 16.7

Total 1,343 207 70 1,620 17.5


La Muestra Salud comprende 3,500 hogares, ubicados en 25 localidades sin crecimiento urbano, incorporados al Programa antes de la fase 35 con el Modelo Tradicional de Atención y que continúan con dicho Modelo, y a 10,500 hogares incorporados con el Nuevo Modelo de Atención, durante el bimestre septiembre-octubre de 2009 en la fase 38 de crecimiento urbano. Se consideró una submuestra de 1,620 hogares, seleccionados aleatoriamente entre los 3,500 hogares señalados en primer término, que satisface los requerimientos para el estudio de la Evaluación Operativa para hogares operando con el Modelo Tradicional en 2009. La Muestra Panel consta de 8,675 hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención. En esta muestra se encontraron 2,287 hogares activos que migraron al nuevo modelo de atención MAPO, ubicados en 30 localidades de 12 estados. Dado que la Muestra Panel se levantó por última vez en 2009, para dar seguimiento a los hogares en transición en 2010, por razones de costo se redujo el marco muestral a 2,097 hogares ubicados en 20 localidades de 5 estados. Se diseñó una submuestra, de 1,540 hogares seleccionados aleatoriamente entre estos 2,097 hogares, que satisfacía los requerimientos de la Evaluación Operativa para hogares que transitaron del modelo tradicional al nuevo modelo (hogares en transición).


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Cuadro 65. Muestra 2009 Evaluación Operativa hogares en transición

Entidad Federativa

Activos Migrados de la Muestra Panel

Marco Muestral EO

Muestra Evaluación Operativa

No. %

Veracruz1 877 871 643 73.8

Chiapas 812 812 593 73.0

Tamaulipas 213 213 158 74.2

México 105 105 75 71.4

Michoacán 96 96 71 74.0

Subtotal 2,103 2,097 1,540 73.4

Otras2 184 1/ Se elimina del marco muestral una localidad con 6 hogares.

2/ Puebla,Campeche, Guanajuato, Colima, Sinaloa, Hidalgo y San Luis Potosí. Total 2,287


De acuerdo con lo anterior, la Muestra 2009 para la Evaluación Operativa está conformada por submuestras independientes de la Muestra de la Encelurb 2009 (Educación, Salud y Panel). En el siguiente cuadro se presentan la muestra y submuestras mencionadas y el marco muestral del cual se obtuvo la Muestra para la Evaluación Operativa.

Cuadro 66. Muestra 2009 para la Evaluación Operativa

Panel Educación Salud

Muestra ENCELURB

2009

8,675 hogares incorporados al Programa con el Modelo Tradicional

de Atención.

9,768 hogares, de Puebla y Ecatepec,

incorporados en 2009 con el Nuevo Modelo de

Atención.

a) 3,500 hogares incorporados al Programa con el Modelo Tradicional de Atención que continúan con dicho

Modelo. b) 10,500 hogares incorporados en la fase 38 (sep-oct 2009) con el Nuevo

Modelo de Atención.

Marco Muestral para la

Evaluación Operativa

2,097 de los 8,675 hogares que,

permaneciendo activos, migraron al Nuevo Modelo

de Atención.

9,260 de los 9,768 hogares, de Puebla y

Ecatepec, incorporados en las fases 35 a 37.

3,500 hogares incorporados al Programa con el Modelo Tradicional

de Atención y que continúan con dicho Modelo.

Muestra para la


1,540 hogares en Transición, seleccionados

aleatoriamente del Marco Muestral para la


1,620 hogares Nuevos,

seleccionados aleatoriamente del

Marco Muestral para la Evaluación Operativa

1,620 hogares Tradicionales,

seleccionados aleatoriamente del Marco Muestral para la Evaluación

Operativa



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Determinación del Tamaño de Muestra

Estimación de parámetros. Los parámetros a estimar con el módulo para la Evaluación Operativa de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010 son en su gran mayoría proporciones cuyos valores poblacionales obviamente se desconocen. Asimismo, por tratarse de una encuesta de propósitos múltiples, el número de dichos parámetros es elevado y sus valores pueden ubicarse en cualquier punto entre 0 y 1. Por lo anterior, para calcular el tamaño de muestra, se consideró adecuado aplicar la fórmula para proporciones con tamaño de población desconocida y un valor de la proporción (p) que maximiza el tamaño de muestra (p = 0.5). Bajo estas condiciones, con una muestra de tamaño 1,540 para cada tipo de hogar (Tradicional, Nuevo y Transición) las estimaciones de los parámetros desconocidos se hacen con un 95% de nivel de confianza y una precisión d = 0.025 para p = 0.5. En el siguiente cuadro, se presenta una simulación que estima, para una muestra de tamaño 1,540 con un 95% de nivel de confianza, errores e intervalos para una proporción P con valores entre 0.05 y 0.95. A partir de P = 0.20 el error de estimación disminuye de 10% hasta llegar a 1.1% cuando P = 0.95. Para valores más pequeños el error porcentual crece, por ejemplo, a 21.8% para P = 0.05, sin embargo, el intervalo para estimar esta proporción no resulta tan grande, construido a partir del valor medio va de 0.04 a 0.06.


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Cuadro 67. Precisión e intervalos para distintos valores de la proporción P

Estimación para P con n = 1,540

P d implícito d como % de

P

Intervalo de

estimación para P

0.05 0.011 21.8 0.04 0.06

0.10 0.015 15.0 0.09 0.11

0.20 0.020 10.0 0.18 0.22

0.25 0.022 8.7 0.23 0.27

0.30 0.023 7.6 0.28 0.32

0.35 0.024 6.8 0.33 0.37

0.40 0.024 6.1 0.38 0.42

0.45 0.025 5.5 0.43 0.47

0.50 0.025 5.0 0.48 0.52

0.55 0.025 4.5 0.53 0.57

0.60 0.024 4.1 0.58 0.62

0.65 0.024 3.7 0.63 0.67

0.70 0.023 3.3 0.68 0.72

0.75 0.022 2.9 0.73 0.77

0.80 0.020 2.5 0.78 0.82

0.85 0.018 2.1 0.83 0.87

0.90 0.015 1.7 0.89 0.91

0.95 0.011 1.1 0.94 0.96


Prueba de hipótesis. El principal objetivo de las pruebas de hipótesis es determinar en qué aspectos difieren o son similares las respuestas al cuestionario de las titulares nuevas que ingresaron al MAPO, las que transitaron del MT a MAPO y las que permanecen en el MT. Para tal efecto, las submuestras de la Muestra de la Encelurb 2009 (Educación, Salud y Panel) se utilizarán para realizar pruebas de hipótesis para diferencias de proporciones y, en su caso, de promedios entre los modelos de atención mencionados. a) Diferencia de proporciones con muestras independientes de dos poblaciones. La hipótesis nula (H0) plantea que las proporciones en las dos poblaciones (Población 1 y Población 2) son iguales, la hipótesis alternativa (H1) que dichas proporciones son distintas.

H0: P1 = P2


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H1: P1 ≠ P2 Para realizar la prueba se toman muestras aleatorias e independientes en ambas poblaciones. Sea:

p1 = Proporción muestral, población 1 q1 = 1 - p1 n1 = Tamaño de muestra, población 1 p2 = Proporción muestral, población 2 q2 = 1 - p2 n2 = Tamaño de muestra, población 2

Para muestras grandes el estadístico Z = (p1-p2)/Sp1-p2 se distribuye como una normal estándar, donde:

S2p1-p2 = (pq / n1) + (pq / n2)

p = (n1p1 + n2p2) / (n1 + n2) q = 1-p

Si la probabilidad de rechazar la hipótesis nula (H0) siendo verdadera se fija en 5% (nivel de significación de la prueba) la H0 se rechaza cuando el valor observado de Z (Zobs) es mayor que 1.96 o menor que -1.96. Para muestras de tamaño 1,540 en las dos poblaciones, en el siguiente cuadro se muestran ejemplos de proporciones muestrales que generan valores observados del estadístico de prueba que se ubican en la región de rechazo de la hipótesis nula.

Cuadro 68. Ejemplos de pruebas donde se rechaza la hipótesis nula

Caso p1 p2 p1 - p2 Sp1-p2 Zobs

1 0.965 0.950 0.015 0.0073 2.06

2 0.828 0.800 0.028 0.0140 2.00

3 0.733 0.700 0.033 0.0162 2.03

4 0.635 0.600 0.035 0.0175 2.00

5 0.536 0.500 0.036 0.0180 2.00

6 0.436 0.400 0.036 0.0178 2.03

7 0.334 0.300 0.034 0.0168 2.03

8 0.230 0.200 0.030 0.0148 2.03

9 0.123 0.100 0.023 0.0113 2.03

10 0.067 0.050 0.017 0.0085 2.01



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b) Diferencia de promedios con muestras independientes de dos poblaciones

La hipótesis nula (H0) plantea que los promedios en las dos poblaciones (Población 1 y Población 2) son iguales, la hipótesis alternativa (H1) que dichos promedios son distintos.

H0: X1 = X2 H1: X1 ≠ X2

Para realizar la prueba se toman muestras aleatorias e independientes en ambas poblaciones. Sea:

x1 = Promedio muestral, población 1 S1 = Desviación estándar muestral, población 1 n1 = Tamaño de muestra, población 1 x2 = Promedio muestral, población 2 S2 = Desviación estándar muestral, población 2 n2 = Tamaño de muestra, población 2

Para muestras grandes el estadístico Z = (x1-x2) / S se distribuye como una normal estándar, donde:

S2 = (S1

2 / n1) + (S22 / n2)

Si la probabilidad de rechazar la hipótesis nula (H0) siendo verdadera se fija en 5% (nivel de significación de la prueba) la H0 se rechaza cuando el valor observado de Z (Zobs) es mayor que 1.96 o menor que -1.96. Tamaño de muestra resultante del levantamiento de la Encelurb 2009.

En el levantamiento de la Encelurb estaba prevista una disminución del tamaño de muestra. Las principales razones de lo anterior fueron la no ubicación de los hogares, la negativa a responder la encuesta y que la persona entrevistada no era la titular del Programa Oportunidades. Esta situación, si bien significó levantar un menor número de encuestas, no puso en peligro la aleatoriedad de la muestra, razón por lo cual los estimadores que se utilizan en las inferencias siguen siendo insesgados. En el siguiente cuadro se presenta la relación entre los tamaños de muestra solicitados y los obtenidos con el levantamiento de la Encelurb 2009, que se llevó a cabo solamente cuando la persona entrevistada era la titular beneficiaria del Programa.


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Cuadro 69.Tamaño de muestra solicitado y aplicado en 2009

¿Es usted la (el) Titular del Programa Oportunidades (a la que se le entregan los apoyos económicos?

Muestra Aplicada Educación Salud Panel TOTAL

Sí 1,181 1,014 1,037 3,232

No 126 138 294 558

No Sabe 7 1 10 18

Total Muestra aplicada

1,314 1,153 1,341 3,808

Muestra Solicitada 1,620 1,620 1,540 4,780

Disminución de la Muestra

306 467 199 972

% de Cobertura 81.1 71.2 87.1 79.7


De igual forma, el menor tamaño de muestra tiene un impacto marginal sobre la precisión y significancia de las inferencias realizadas. En el siguiente cuadro se muestra este impacto en pruebas de hipótesis para diferencias de proporciones en diferentes escenarios.


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Cuadro 70. Impacto del menor tamaño de muestra en las pruebas de hipótesis

Muestra solicitada Tamaño

de muestra

Proporción muestral población 2

0.95 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.05 1,540


0.97 0.83 0.74 0.64 0.54 0.44 0.34 0.23 0.13 0.070 1,540

Z observada 2.83 2.14 2.47 2.29 2.22 2.25 2.38 2.03 2.61 2.34

Muestra obtenida Tamaño

de muestra


0.95 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.05 1,037


0.97 0.84 0.74 0.65 0.55 0.45 0.35 0.24 0.13 0.075 1,014

Z observada 2.31 2.36 2.02 2.34 2.27 2.29 2.42 2.19 2.13 2.34


Tamaño de muestra para el levantamiento de la Encasdu 2010.

La muestra 2010 para la Evaluación Operativa del MAPO se conformó con las 3,232 titulares de Oportunidades que respondieron el módulo correspondiente de la Encelurb 2009. Considerando ambos levantamientos, se obtuvo una muestra panel que permite comparar la situación de las titulares en 2010 con lo observado en 2009.


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Cuadro 71. Tamaño de muestra solicitado y aplicado en 2010

Encelurb 2009 Educación Salud Panel TOTAL

Titulares que respondieron el Módulo para la Evaluación Operativa en 2009

1,181 1,014 1,037 3,232

Encasdu 2010 Educación Salud Panel TOTAL

Muestra 2010 para la Evaluación Operativa 1,181 1,014 1,037 3,232

Hogares entrevistados en 2010 1,045 855 914 2,814

Titulares que respondieron el Módulo para la Evaluación Operativa en 2010

896 812 888 2,596


Al igual que en 2009, la pérdida de observaciones se debe a la no ubicación de los hogares y a que la persona entrevistada no era la titular de Oportunidades. Sin embargo, la calidad de las inferencias no disminuye por este hecho, más aún, como interesa comparar la situación de 2009 con la de 2010, ahora se dispone de una muestra de mayor tamaño al considerar los dos levantamientos. A continuación se presenta la muestra levantada por Entidad Federativa y Localidad en 2009 y 2010 para cada tipo de hogar.

Cuadro 72. Muestra Educación 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad

ENTIDAD FEDERATIVA / LOCALIDAD 2009 2010

MÉXICO ECATEPEC DE MORELOS 465 332

PUEBLA HERÓICA PUEBLA DE ZARAGOZA 716 564

TOTAL 1,181 896



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Cuadro 73. Muestra Salud 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad


CAMPECHE CIUDAD DEL CARMEN 45 37

CHIAPAS CHIAPA DE CORZO 37 29

OCOSINGO 33 30

GUERRERO CHILPANCINGO DE LOS BRAVO 38 28

ZIHUATANEJO 39 28

MÉXICO

TENANGO DE ARISTA 42 36

SAN JOSÉ GUADALUPE OTZACATIPA 45 40

SAN MATEO OTZACATIPAN 29 20

MICHOACÁN APATZINGÁN DE LA CONSTITUCIÓN 56 37

URUAPAN 26 20

MORELOS

CUAUTLA 42 37

EMILIANO ZAPATA 41 36

JIUTEPEC 44 32

TEMIXCO 36 28

YAUTEPEC DE ZARAGOZA 45 35

PUEBLA TEHUACÁN 44 32

SINALOA JUAN JOSÉ RÍOS 43 41

SONORA HERMOSILLO 39 31

HEROICA GUAYMAS 45 29

TABASCO

COMALCALCO 39 34

CUNDUACÁN 54 50

VILLAHERMOSA 43 36

VERACRUZ

AGUA DULCE 25 22

BANDERILLA 51 41

XALAPA-ENRÍQUEZ 33 23

TOTAL 1,014 812



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Cuadro 74. Muestra Panel 2009 - 2010 por Entidad Federativa y Localidad


CHIAPAS

SAN CRISTÓBAL DE LAS CASAS 222 196

TAPACHULA DE CÓRDOVA Y ORDÓÑEZ 57 53

TUXTLA GUTIÉRREZ 94 81

MÉXICO TOLUCA DE LERDO 41 34

SAN PABLO AUTOPAN 8 6

MICHOACÁN JACONA DE PLANCARTE 17 12

ZAMORA DE HIDALGO 39 32

TAMAULIPAS

CIUDAD MADERO 38 32

REYNOSA 31 23

TAMPICO 54 50

VERACRUZ

CIUDAD MENDOZA 18 17

COATEPEC 71 58

COATZACOALCOS 31 23

CÓRDOBA 62 47

COSOLEACAQUE 97 89

IXTACZOQUITLÁN 30 26

ORIZABA 19 19

VERACRUZ 64 52

ALLENDE 14 12

MINATITLÁN 30 26

TOTAL 1,037 888


Análisis de la información Para el levantamiento de esta encuesta, se diseñaron tres cuestionarios: 1) para hogares incorporados en 2009 al Programa con el nuevo modelo de atención en zonas urbanas, 2) para hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención (MT) y que continúan con dicho modelo y; 3) para hogares incorporados al Programa con el modelo tradicional de atención (MT) y que en 2009 migraron al nuevo modelo. Los cuestionarios se aplicaron tanto en el levantamiento de la Encelurb 2009 como de la Encasdu 2010, con pequeñas modificaciones y algunas preguntas adicionales. Una vez liberadas las bases de datos por el INSP, las respuestas se exportaron a una base en Excel y se alinearon de forma que las preguntas comunes quedaran ubicadas en


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las mismas columnas, se agregó una columna para distinguir entre hogares nuevos, tradicionales y en transición y otra para identificar el año de aplicación de la encuesta. La mayor parte de las preguntas que se aplicaron son cerradas y de opción múltiple. El entrevistado tenía que escoger una sola respuesta de un conjunto exhaustivo y mutuamente excluyente. El procesamiento de estas preguntas se presenta en cuadros donde las columnas identifican el tipo de hogar y el año de aplicación de le encuesta (2009 y 2010), en los renglones se registran las respuestas a la pregunta en valores absolutos y la distribución porcentual al interior de cada tipo de hogar118. Cuando una pregunta aplica a dos ó tres tipos de hogar, se calcularon estadísticos de prueba para diferencias de proporciones, donde la hipótesis nula plantea que la proporción es igual en dos tipos de hogar (nuevo y tradicional por ejemplo). Lo que interesa es rechazar dichas hipótesis, lo que se logra con un 5% de nivel de significación cuando el estadístico mencionado es mayor que 1.961 o menor que -1.961. Rechazar estas hipótesis significa que los tipos de hogar involucrados en la prueba son diferentes para las proporciones o porcentajes que se están comparando. Casi todas las preguntas cerradas y de opción múltiple contemplan la opción Otra (especifique). Cuando el número de respuestas para esta opción es representativo se presenta un listado ordenado por tipo de hogar con las especificaciones correspondientes. En los tres cuestionarios el total de preguntas es 186, de las cuales 45 son preguntas abiertas de carácter cuantitativo de la forma: cuánto se demora, cuánto gasta, cuántas titulares atiende, etc. En algunos casos las respuestas estaban previamente clasificadas por el medio de transporte (camión, taxi, caminando, etc.). En otros casos la respuesta sólo se acotaba a un rango determinado y fue necesario definir intervalos para presentar los resultados en una tabla de distribución de frecuencias. El procesamiento de las preguntas abiertas se presenta en cuadros cuyas columnas identifican el tipo de hogar y el año de aplicación de la encuesta, los renglones registran los valores promedio (de tiempo, de gasto, etc.) para cada intervalo y las frecuencias absolutas correspondientes. Cuando una de estas preguntas aplica a dos o a tres tipos de hogar se calcularon estadísticos para probar hipótesis sobre diferencias de medias, donde la hipótesis nula plantea que el promedio es igual en dos tipos de hogar (transición y tradicional por ejemplo). Nuevamente, lo que interesa es rechazar dichas hipótesis, lo que se lleva a cabo e interpreta de la misma forma que en la pruebas de proporciones.

A1.2 Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa Oportunidades en entidades federativas En el siguiente cuadro se resume la muestra de actores a encuestar en el marco del Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa Oportunidades en 2009. Corresponde a la totalidad de figuras operativas en activo en las entidades y CAR seleccionados. En el caso de los Promotores Sociales, se considera únicamente a los que tienen contrato de honorarios “permanente” ya que son los responsables de brindar la atención en las MAP.

118

La base de datos de cuadros de salida, resultado del procesamiento de la Encelurb 2009 y de la Encasdu 2010 forma parte de los entregables de esta evaluación. A lo largo del documento, en las fuentes de información se cita el número de cuadro de salida a que corresponde el dato presentado.


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Cuadro 75. Muestra del cuestionario a funcionarios 2009

Personal Activo

Baja California

Coahuila Chihuahua Estado

de México

Puebla Tamaulipas Total

Coordinador Estatal

1 1 1 1 1 1 6

Jefe de Administración

1 1 1 1 1 1 6

Jefe de Atención Ciudadana

1 1 1 1 1 1 6

Jefe de Atención Operativa

1 1 1 1 1 1 6

Jefe de Padrón 1 1 1 3 1 1 8

Responsable de Capacitación

1 1 1 1 1 1 6

Supervisor 1 1 2 2 4 2 12

Capturista 1 0 0 1 1 3 6

Jefe de CAR 2 1 2 1 1 1 8

Promotor Social 4 2 3 4 10 14 37

Responsable de Capacitación a CC

2 1 2 2 1 5 13

Responsable de Captura

1 1 1 1 2 2 8

Responsable de Operación

2 1 2 0 2 4 11

Responsables de Atención

3 2 7 11 18 14 55

Total 22 15 25 30 45 51 188


Los resultados del levantamiento se presentan a continuación.


239

239

Cuadro 76. Resultados del levantamiento por puesto y entidad federativa 2009

Entrevistas realizadas

Baja California


de México

Puebla Tamaulipas Total

Coordinador Estatal

1 0 0 1 1 0 3


1 0 0 1 0 1 3


1 1 1 1 1 0 5


1 1 1 1 1 1 6

Jefe de Padrón 1 1 0 3 1 0 6


1 1 1 0 1 1 5



Jefe de CAR 2 1 2 1 1 1 8

Promotor Social 4 2 1 3 9 9 28


2 1 1 0 1 5 10


1 1 1 1 2 2 8


2 1 1 0 2 3 9


3 2 3 7 13 1 29

Total 22 13 14 22 37 29 137


De acuerdo con las cifras presentadas en los cuadros anteriores la cobertura del levantamiento se presenta en el siguiente cuadro.


240

240

Cuadro 77. Cobertura efectiva del levantamiento 2009

Cobertura (%) Baja

California Coahuila Chihuahua

Estado de

México Puebla Tamaulipas Total

Coordinador Estatal

100.0 0.0 0.0 100.0 100.0 0.0 50.0


100.0 0.0 0.0 100.0 0.0 100.0 50.0


100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0.0 83.3


100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Jefe de Padrón 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 75.0


100.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 83.3

Supervisor 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Capturista 100.0 - - 100.0 0.0 100.0 83.3

Jefe de CAR 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Promotor Social 100.0 100.0 33.3 75.0 90.0 64.3 75.7


100.0 100.0 50.0 0.0 100.0 100.0 76.9


100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


100.0 - 50.0 - 100.0 75.0 81.8


100.0 100.0 42.9 63.6 72.2 7.1 52.7

Total 100.0 86.7 56.0 73.3 82.2 56.9 72.9


En 2010 la muestra de actores activos a encuestar en el marco del Cuestionario a

Funcionarios y Operadores del Programa Oportunidades en las entidades y CAR

seleccionados es la que se presenta en el siguiente cuadro.


241

241

Cuadro 78. Muestra del cuestionario a funcionarios 2010

Personal Activo

Baja California


de México

Puebla Tamaulipas Yucatán TOTAL

Coordinador Estatal

1 1 1 1 1 1 1 7

Jefe de Depto. de Atención Operativa

1 1 1 1 1 1 1 7

Jefe de Depto. de Administración del Padrón

1 1 1 1 1 1 1 7

Jefe de Depto. Administrativo

1 1 1 1 1 1 1 7

Jefe de Depto. de Capacitación

1 1 1 1 1 1 1 7

Jefe de Depto. de Atención Ciudadana

1 1 1 1 1 1 1 7

Supervisor 1 1 3 2 3 1 1 12

Jefe de CAR 1 1 2 2 1 2 1 10


1 1 2 1 3 3 5 16


1 1 2 1 1 2 2 10

Responsables de Atención (RA)

5 1 10 21 23 16 5 81

Promotores Sociales (PS)

21 8 10 16 54 64 91 264

Responsables de Capacitación Comunitaria (Recco)

1 1 2 1 2 6 3 16


Auxiliar de Atención Ciudadana

1 1 2 1 1 6

TOTAL 40 20 39 53 98 109 119 478


Los resultados del levantamiento se presentan a continuación.


242

242

Cuadro 79. Resultados del levantamiento por puesto y entidad federativa 2010

Entrevistas realizadas

Baja California


de México

Puebla Tamaulipas Yucatán TOTAL

Coordinador Estatal 1 1 1 1 4


1 1 1 1 1 1 1 7


1 1 1 1 4


1 1 1 1 1 1 6


1 1 1 1 1 5


1 1 1 1 1 5

Supervisor 1 1 4 1 1 8

Jefe de CAR 1 1 2 2 1 2 1 10


2 1 3 2 5 13


1 1 2 1 1 2 8


2 1 10 16 23 10 5 67


2 3 3 10 2 19 39


1 1 1 1 2 1 3 10

Capturista 1 2 2 4 9


1 1 1 1 1 5

TOTAL 12 13 22 29 52 25 47 200


La cobertura del levantamiento se presenta en el siguiente cuadro.


243

243

Cuadro 80. Cobertura efectiva del levantamiento 2010

Cobertura (%) Baja

California Coahuila Chihuahua

Estado de

México Puebla Tamaulipas Yucatán TOTAL

Coordinador Estatal

100.0 100.0 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 57.1


100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


100.0 100.0 0.0 0.0 100.0 0.0 100.0 57.1


100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 100.0 100.0 85.7


100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 71.4


100.0 100.0 0.0 0.0 100.0 100.0 100.0 71.4

Supervisor 100.0 100.0 0.0 0.0 133.3 100.0 100.0 66.7

Jefe de CAR 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


0.0 0.0 100.0 100.0 100.0 66.7 100.0 81.3


100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0.0 100.0 80.0


40.0 100.0 100.0 76.2 100.0 62.5 100.0 82.7


0.0 25.0 30.0 18.8 18.5 3.1 20.9 14.8


100.0 100.0 50.0 100.0 100.0 16.7 100.0 62.5

Capturista 0.0 - 0.0 50.0 66.7 25.0 100.0 42.9


- - 100.0 100.0 50.0 100.0 100.0 83.3

TOTAL 30.0 65.0 56.4 54.7 53.1 22.9 39.5 41.8


Análisis de la información Se diseñaron en 2009 un total 14 cuestionarios, uno para cada tipo de actor. En 2010 se añadió el de Auxiliar de Atención Ciudadana. Terminado el periodo de levantamiento, las respuestas se exportaron a una base en Excel y se alinearon de forma que las preguntas comunes quedaran ubicadas en las mismas columnas, identificando el año de levantamiento de la información. La mayor parte de las preguntas que se aplicaron son cerradas y de opción múltiple. El procesamiento de estas preguntas se presenta en 107 cuadros: en los renglones aparecen los actores en que la pregunta aplica, en las columnas las respuestas de los actores involucrados en valores absolutos y con la distribución porcentual de las opciones distintas a No Responde. En 28 de estas preguntas, dependiendo de la respuesta, se pedía una justificación o especificación donde el entrevistado tenía un espacio para contestar con sus propias


244

244

palabras. Estas respuestas se presentan en un listado ordenadas por actor y situación (cambio positivo o negativo, implementación adecuada o inadecuada, No, Sí, Otra, etc.). En los diferentes cuestionarios, además de las preguntas cerradas, se hicieron en total 16 preguntas abiertas, estandarizadas de forma que todas admiten registrar una, dos y hasta tres respuestas distintas (ventajas, deficiencias, debilidades, fortalezas, áreas de oportunidad, funciones, diferencias, factores que facilitan, factores que obstaculizan, etc.). Las respuestas a estas preguntas se presentan en un listado ordenado por actor, con tres columnas donde se registran de manera textual y por separado, un máximo de tres respuestas por cada actor.119

A1.3 Estudio cualitativo El estudio cualitativo se realizó tanto en el ejercicio 2009 como en el 2010, en dos ámbitos: por un lado se llevaron a cabo entrevistas con funcionarios del Programa en la Coordinación Nacional y por otro se realizaron desplazamientos a una muestra de entidades federativas para llevar a cabo reuniones con los actores que se describen a continuación.

Entrevistas en la Coordinación Nacional de Oportunidades El siguiente cuadro ,resume la muestra de actores a entrevistar en la Coordinación Nacional del Programa. Para definir la muestra de actores a entrevistar se consultó al personal de la Dirección de Enlace para la Evaluación sobre la participación de las distintas áreas de la CNO en el diseño y operación del MAPO. Se generaron guías de entrevista a fin de orientar las sesiones. Con base en esa información se llevaron a cabo entrevistas individuales semi-estructuradas con el personal, de una duración de entre 60 y 90 minutos, que se detallan en el siguiente cuadro. Es importante señalar que en el caso de 2009 se realizaron la totalidad de las entrevistas previstas en la muestra original. En cambio, para 2010 se consideró pertinente acotar el número de entrevistas en función de las necesidades de información del ejercicio de evaluación 2010. En este caso, se encontraron dificultades únicamente para concertar una entrevista como se muestra en el cuadro siguiente.

119 La base de datos de cuadros de salida, resultado del procesamiento de la Encuesta a funcionarios y

operadores de Oportunidades puede ser consultada.


245

245

Cuadro 81. Actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en la Coordinación Nacional de Oportunidades*

Nombre Cargo 2009 2010

Manuel Cárdenas Dirección de Participación Comunitaria y Contraloría Social Sí Sí

Marcela Gómez Subdirección de Capacitación a la Estructura Social Sí No aplica

Cynthia Espino Dirección de Administración Regional Sí No aplica

Jorge Romero Departamento de Control Presupuestal Regional Sí Sí

Gregorio Montero Dirección de Operación Sí Sí

Alma Huitrón Subdirección de Apoyo Operativo Sí Sí

Gerónimo Camargo Dirección de Atención Operativa

Sí No fue posible

realizar la entrevista

Donato Vieyra Departamento de Normatividad Operativa Sí No aplica

Laura Durán Dirección de Planeación y Apoyo Operativo Sí Sí

*Los actores entrevistados coinciden con la muestra diseñada originalmente.


Entrevistas a nivel estatal y municipal El diseño muestral previsto para el levantamiento en entidades federativas se resume en el siguiente cuadro.


246

246

Cuadro 82. Diseño muestral 2009 y 2010

Actor Muestra 2009 2010 Método

Personal de las Delegaciones Estatales

Delegados Estatales Jefes de Padrón Jefe de Operación Jefes de Administración Responsables de Atención Ciudadana Responsables de Capacitación Supervisores

2 2 2 2 2 2 2

4 4 4 4 4 4 4

Entrevistas individuales

Personal operativo de CAR

Jefes de CAR Responsables de Operación Responsables de Captura Responsables de Atención Promotores Sociales Recco

3 3 3

10 10 4

7 7 7

20 20 8

Entrevistas individuales Grupos focales

Beneficiarias: en MT, en MAPO y en transición MT-MAPO

Titulares 72 144 Grupos focales

Vocales: en MT, en MAPO y en transición MT-MAPO

Vocales 72 144 Grupos focales

Personal de los gobiernos municipales, maestros, médicos ó enfermeras

Enlaces municipales Maestros Médicos ó enfermeras

4 4 4

8 8 8

Entrevistas individuales

* La metodología plantea grupos de 10 individuos, pero se añaden 2 más como reemplazo.


Características de las titulares y vocales a incluir en la muestra 2009

Muestra de actores a entrevistar en Ecatepec

De nueva incorporación en modelo MAPO: 12 titulares y 12 vocales

Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Antigüedad de al menos 8 meses en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite (por ejemplo: solicitud de

beca, cambio de domicilio). - Que al menos el 80% haya recibido apoyo económico del Programa (en caso de

detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAPO. - Que la mitad tengan al menos un hijo becario o un hijo en edad de recibir beca

que no la reciba.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que tengan al menos 6 meses de antigüedad en esa función. - Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.


247

247

De transición del modelo tradicional MT al nuevo modelo MAPO: 12 titulares y 12 vocales (del antiguo modelo que sigan vigentes)

Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Que efectivamente hayan transitado de un modelo al otro. - Antigüedad de al menos 2 años en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2009 (solicitud de beca,

cambio de domicilio…). - Que al menos el 80% haya recibido el apoyo económico en la modalidad

bancarizada. (en caso de detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAPO. - Que la mitad tengan al menos un hijo becario o un hijo en edad de recibir beca que

no la reciba.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención. - Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.

Muestra de actores a entrevistar en Tlalnepantla

Que continúan en el modelo tradicional MT: 12 titulares y 12 vocales

Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Antigüedad de más de 8 meses en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2009 (solicitud de beca,

cambio de domicilio…). - Que al menos el 80% hayan recibido apoyo del Programa (en caso de detectarse

situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAP. - Que la mitad tengan al menos un hijo becario o un hijo en edad de recibir beca

que no la reciba.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención. - Haber asistido al menos a una Mesa MAC.

Muestra de actores a entrevistar en Puebla Capital



248

248

Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Antigüedad de al menos 8 meses en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite (solicitud de beca, cambio de

domicilio…). - Que al menos el 80% haya recibido apoyo económico del Programa (en caso de

detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).


no la reciba.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que tengan al menos 6 meses de antigüedad en esa función. - Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.

De transición del modelo tradicional MT al nuevo modelo MAPO: 12 titulares y 12 vocales (del antiguo modelo que sigan vigentes)

Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Que efectivamente hayan transitado de un modelo al otro. - Antigüedad de al menos 2 años en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2009 (solicitud de beca,

cambio de domicilio…). - Que al menos el 80% hayan recibido el apoyo económico en la modalidad

bancarizada (en caso de detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).


no la reciba. Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención. - Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.

Muestra de actores a entrevistar en San Pedro Cholula


Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias. - Antigüedad de más de 8 meses en el Programa. - Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2009 (solicitud de beca,

cambio de domicilio…).


249

249

- Que al menos el 80% hayan recibido apoyo del Programa (en caso de detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAP. - Que la mitad tengan al menos un hijo becario o un hijo en edad de recibir beca

que no la reciba.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias. - Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención. - Haber asistido al menos a una Mesa MAC.

Características de las titulares y vocales a incluir en la muestra 2010 Muestra de actores a entrevistar en Ecatepec, Puebla Capital, Gral. Escobedo y

Mérida


Titulares:

- Estar activas en el Padrón de beneficiarias.

- Antigüedad de al menos 8 meses en el Programa en el caso de Mérida y General

Escobedo y al menos 18 meses en los casos de Ecatepec y Puebla.

- Que las titulares hayan realizado al menos un trámite (solicitud de beca, cambio de

domicilio…).

- Que al menos el 80% haya recibido apoyo económico del Programa (en caso de

detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa

incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAPO.

Vocales:

- Estar activas en el Padrón de Beneficiarias.

- Que tengan al menos 6 meses de antigüedad en esa función.

- Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.

De transición del modelo tradicional MT al nuevo modelo MAPO: 12 titulares

y 12 vocales (del antiguo modelo que sigan vigentes)

Titulares:


- Que efectivamente hayan transitado de un modelo al otro.


250

250

- Antigüedad de al menos 2 años en el Programa. En el caso de Ecatepec y Puebla,

al menos 1 año en MAPO.

- Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2010 (solicitud de beca,


- Que al menos el 80% hayan recibido el apoyo económico en la modalidad

bancarizada. (en caso de detectarse situaciones de titulares que no hayan recibido

apoyo, también interesa incluirlas en la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAPO.

Vocales:


- Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención.

- Haber asistido al menos a una Mesa de MAPO.

Muestra de actores a entrevistar en Tlalnepantla, San Pedro Cholula, Montemorelos y Tekax (CAR en Ticul)


Titulares:


- Antigüedad de más de 8 meses en el Programa.

- Que las titulares hayan realizado al menos un trámite en 2010 (solicitud de beca,


- Que al menos el 80% hayan recibido apoyo del Programa (en caso de detectarse

situaciones de titulares que no hayan recibido apoyo, también interesa incluirlas en

la muestra).

- Haber asistido al menos a una MAP.

Vocales:


- Que hayan sido vocales en los dos modelos de atención.

- Haber asistido al menos a una Mesa MAC.

Temas de análisis Funcionarios en la Coordinación Nacional de Oportunidades (CNO)

a. Horizonte estratégico de Oportunidades a mediano plazo (rural-urbano) b. Objetivos de Oportunidades en materia de calidad de la atención y operativa

mediante MAPO i. A nivel estratégico


251

251

ii. A nivel operativo c. Costos d. Recursos Humanos e. Bancarización f. Red Social g. Atención a Trámites

Funcionarios en la Delegación Estatal de Oportunidades (DEO)

a. Pertinencia de MAPO a las realidades y necesidades locales b. Problemática y perspectivas de la transición de MT a MAPO c. Fortalezas y debilidades de MT y MAPO d. Ventajas y desventajas de MT y MAPO e. Viabilidad y deseabilidad de la implementación generalizada de MAPO f. Factores internos y externos que facilitan o restringen la implementación de

MAPO g. Costos presupuestales y privados en MAPO; adicionalidad respecto a MT h. Balance general de MAPO en calidad, costo y efectividad en la atención a

trámites, seguimiento y orientación a beneficiarias i. Impacto de MAPO sobre los principales indicadores operativos del Programa j. Organización interna en DEO, líneas de mando, procesos operativos,

programas de trabajo, metas, asignación de recursos k. Relaciones institucionales internas y externas; descentralización de procesos y

decisiones l. Identificación de áreas de mejora en la operación y resultados de MAPO

Funcionarios y operadores en el Centro de Atención y Registro (CAR)

a. Problemática operativa y perspectivas en la transición de MT a MAPO; operación simultánea de ambos modelos

b. Experiencia específica en los procesos de georeferenciación y bancarización c. Dinámica operativa en MAPO y MT d. Recursos humanos y materiales en MT y MAPO; suficiencia y oportunidad en

la dotación de recursos presupuestales; costos privados e. Desempeño de los RO, RC, Capturistas, PS, Recco y RA f. Balance de cargas de trabajo y recursos para la operación; productividad

laboral de PS, Recco y RA; seguimiento y monitoreo a su desempeño g. Percepción sobre las ventajas y desventajas de MAPO y MT h. Coordinación operativa entre DEO y la Coordinación Nacional;

descentralización de procesos y decisiones i. Coordinación a nivel local con funcionarios de los sectores Salud y Educación y

gobiernos municipales j. Recomendaciones para la mejora operativa y resultados de MAPO

Otros funcionarios de los Sectores Salud, Educación y Gobierno Municipal

a. Relaciones con Oportunidades; mecanismos formales e informales de coordinación


252

252

b. Experiencia en los procesos de certificación de corresponsabilidades de las beneficiarias en los componentes de salud y Educación; sugerencias para la mejora en procedimientos

c. Contribución del Gobierno Municipal a la operación de Oportunidades

Titulares y vocales

a. Calidad y utilidad de los servicios y la información brindada por el Programa b. Costos privados y cumplimiento de corresponsabilidades c. Entrega de apoyos d. Costos privados y cumplimiento de sus funciones como vocal e. Funcionamiento y resultados de las mesas MAPO y MAC f. Contraloría social y quejas g. Sugerencias para la mejora del Programa

Tamaño de muestra resultante del levantamiento de la estrategia de campo en

entidades federativas 2009

Cuadro 83. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. DEO

Levantamiento 2009

Actor Entrevistado Entrevistas /Actores

entrevistados por Entidad Federativa y Municipio

Número de entrevistas /

grupos focales realizadas

Número de actores

entrevistados


grupos focales

programados

Delegación Estatal de Oportunidades

Entrevistado Puebla México Total Total Total

Delegado Estatal 1 1 2 2 2

JAO 1 1 2 2 2

Jefe Administración de Padrón

1 1 2 2 2

Jefe Depto. Administrativo

1 1 2 2 2

Jefe Depto Capacitación 1 1 2 2 2

Jefe Depto Atención Ciudadana

1 1 2 2 2

Supervisor 1 1 2 2 2

N.A= no aplica. Fuente: Elaboración propia.


253

253

Levantamiento 2010

Actor Entrevistado

Entrevistas /Actores entrevistados por Entidad Federativa y Municipio

Número de entrevistas

/ grupos focales

realizadas

Número de actores

entrevistados


grupos focales

programados

Delegación Estatal de Oportunidades

Entrevistado Puebla México Nuevo León Yucatán Total Total Total

Delegado Estatal

1 1 1 1 4 4 4

JAO 1 1 1 1 4 4 4

Jefe Administración de Padrón

1 1 1 1 4 4 4

Jefe Depto. Administrativo

1 1 1 1 4 4 4

Jefe Depto Capacitación

1 1 1 1 4 4 4

Jefe Depto Atención Ciudadana

1 1 1 1 4 4 4




254

254

Cuadro 84. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en entidades federativas. CAR

Levantamiento 2009

Actor Entrevistado


Número total de

entrevistas / grupos focales

realizadas

Número total de actores

entrevistados


grupos focales

programados

Centro de Atención y Registro

Puebla Tlalnepantla Ecatepec Total Total Total

Jefe de CAR 1 1 1 3 3 3


1 1 Vacante 2 2 3


1 1 1 3 3 3

Promotores Sociales

1 / 9 1 / 4 N.A. 2 13 3


1 / 8 N.A 1/4 2 12 2

Recco 1/2 1 N.A. 2 3 2

N.A= no aplica. Fuente: Elaboración propia.


255

255

Levantamiento 2010

Actor Entrevistado


Número de entrevistas

/ grupos focales

realizadas

Número de actores

entrevistados


grupos focales

programados

Centro de Atención y Registro

Entrevistado

Pu

eb

la

Ec

ate

pec

Tla

lne

pa

ntl

a

Ge

ne

ral

Es

co

be

do

Mo

nte

mo

relo

s

Mé

rid

a

Tic

ul

Total Total Total

Jefe de CAR 1 1 1 1 1 1 1 7 7 7


1/2 1 1 1 1 1/3 1 7 10 7


1/2 1 1 1 1 1 1 7 7 7

Capturista np np np 1 np np 1 2 2 0

Promotores Sociales

1/4 na 1/5 1/3 1/1 na 1/4 5 17 5


(RA)

1/16 1/5 na 1/1 na 1/2 na 4 24 4

Recco 1 na 1 1 1 na 1 5 5 5 Na = no aplica: Np= no se programó; El capturista no estaba previsto en la agenda, sin embargo en algunos casos se entrevistó porque el Responsable de Captura era de reciente ingreso o no estaba. Fuente: Elaboración propia.


256

256

Cuadro 85. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. Mesas de Atención observadas

Levantamiento 2009

Actor Entrevistado

Entrevistas /Actores entrevistados por Entidad Federativa y Municipios

No. entrevistas

/ grupos focales

realizadas

No. actores

entrevis-tados

No. entrevistas /

grupos focales

programados

Municipios

Puebla San Pedro

Cholula Tlalne-pantla

Ecatepec Total Total Total

MAPO

1/ 80 titulares*

N.A. N.A. 1/ 42

titulares 2 2 2

MAC N.A. 1 / 25

vocales 1 / 28 vocales

N.A. 2 2 2

MAP N.A. 1 / 230

titulares 1 / 200 titulares

N.A. 2 2 2

Levantamiento 2010

Actor Entrevis

tado


No. entrevistas /

grupos focale

s realiza

das

No. actor

es entrevis-

tados

No. entrevist

as / grupos focales

programados

Municipios

Pu

eb

la

Sa

n P

ed

ro

Ch

olu

la

Ec

ate

pec

Tla

lne

pa

ntl

a

Ge

ne

ral

Es

co

be

do

Mo

nte

mo

re-

los

Mé

rid

a

Tic

ul

Total Total Total

MAPO

np na 1/50 na 1/120 na 1/80 na 3 - 3

MAC

na

np na np np np na

1/40

1 - 1

MAP

na

np na 1/500 np np 1 / 600

np

2 - 2



257

257

Cuadro 86. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 y 2010 en entidades federativas. Titulares y Vocales

Levantamiento 2009

Actor Entrevistado


Número total de


realizadas


entrevistados


grupos focales

programados

Municipios

Puebla San

Pedro Cholula

Tlalnepantla Ecatepec Total Total Total

Titulares MAPO

8 N.A. N.A. 10 2 12 2

Titulares Transición

9 N.A. 12 10 3 25 3

Vocales Transición

11 N.A. N.A. 11 2 13 2

Titulares Tradicional

N.A. 11 10

N.A. 2 23 2

Vocales Tradicional

N.A. 12 10

N.A. 2 24 2



258

258

Levantamiento 2010

Actor Entrevis

tado


No. entrevistas /

grupos focale

s realiza

das

No. actor

es entrevis-

tados

No. entrevist

as / grupos focales

programados

Municipios

Pu

eb

la

Sa

n P

ed

ro C

ho

lula

Ec

ate

pec

Tla

lne

pa

ntl

a

Ge

ne

ral

Es

co

be

do

Mo

nte

mo

relo

s

Mé

rid

a

Tic

ul

Total Total Total

Titulares MAPO

1/12 na 1/10 na 1/9 na na na 3 31 3

Titulares

Transición

1/22

na 1/12

na na na 1/10

na

3 44 3

Titulares

Tradicional

na

1/12

na 1/11 1/17 1/9 na

2/12

5 61 5

Vocales Transici

ón

2/29

na 1/10

na na na 1/7

na

4 46 4

Vocales Tradicio

nal

na

1/13

na 1/14 1/2 1/9 na

1/9

5 47 5



259

259

Cuadro 87. Número de entrevistas y actores entrevistados en el marco del estudio cualitativo 2009 en entidades federativas. Personal municipal, de educación y de

salud.

Levantamiento 2009

Actor Entrevistado


Número total de


realizadas


entrevistados


grupos focales

programados

Pu

eb

la

San

Ped

ro

Ch

olu

la

Tla

lnep

an

tla

Ecate

pec

Total Total Total

Apoyo Municipal

N.A. 1 1 N.P. 2 2 3

Maestro 1 1 1 N.P. 3 2 4

Médico o enfermera

1 1 1 1 4 4 4

Levantamiento 2010

Actor Entrevis

tado


No. entrevistas /

grupos focale

s realiza

das

No. actor

es entrevis-

tados

No. entrevist

as / grupos focales

programados

Municipios

Pu

eb

la

Sa

n P

ed

ro C

ho

lula

Ec

ate

pec

Tla

lne

pa

ntl

a

Ge

ne

ral

Es

co

be

do

Mo

nte

mo

relo

s

Mé

rid

a

Tic

ul

Total Total Total

Apoyo Municip

al

1 1 1 1 1 1 1 1 8 8 8

Maestro 1 1 1 1 1 1 1 1 8 8 8

Médico o

enfermera

1 1 1 2 1 1 1 1 9 9 8

N.A.= no aplica; N.P.= No se pudo programar. * El Programa decidió juntar dos grupos debido a dificultades

operativas. Fuente: Elaboración propia.


260

260

Análisis de la información cualitativa A partir de la información recabada en campo, se generó una base de datos con las respuestas a cada pregunta por parte de cada actor (o grupo de actores) entrevistado. Posteriormente, se realizó un análisis de las frecuencias y sentido de las opiniones vertidas en la base de datos, realizando cruces de información pertinentes en cada caso. Así, por ejemplo, resultó de interés estudiar la diferencia de opiniones del personal operativo en las entidades federativas y el personal responsable del diseño de los procesos en la CNO. También fue interesante comparar las diferencias en condiciones laborales que enfrenta el personal operativo del Modelo Tradicional y el MAPO. En 2010 se realizó el mismo ejercicio de integración de base de datos con los mismos criterios y después se hizo un análisis de diferencias entre los hallazgos de los dos años en evaluación. Se generaron categorías de información que posteriormente fueron contrastadas con los hallazgos derivados de la Encelurb 2009 y el Cuestionario a Funcionarios y Operadores. Con ello, se pudo comparar la opinión y experiencia de beneficiarios, funcionarios, personal de los sectores educación y salud con respecto a los mismos temas de análisis. Se buscó analizar el grado de congruencia de la información obtenida mediante diversas técnicas para cada actor, a fin de derivar generalizaciones pertinentes.


261

Anexo 2. Derechos, Corresponsabilidades y Obligaciones de las Familias Beneficiarias120 Derechos.

Recibir oportuna y gratuitamente los apoyos y beneficios del Programa al haber cumplido con sus corresponsabilidades;

Recibir gratuitamente los servicios de salud ofrecidos a las familias beneficiarias; Decidir libremente en qué escuela inscriben a sus hijos; Recibir información sobre las opciones educativas que ofrece el INEA-CONEVYT

para decidir libremente su incorporación ya sea como estudiante o como asesor, y recibir por parte de esta institución de forma gratuita los materiales para estudiar, apoyo en su aprendizaje, exámenes y en su caso capacitación para desempeñarse como asesor. Tendrán las misma libertad de participación en las acciones de los organismos estatales de educación para los adultos;

Recibir gratuita y oportunamente el complemento y/o suplemento alimenticio para los niños menores de cinco años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia;

Recibir la cartilla de salud correspondiente al grupo de edad y sexo, para cada integrante de la familia beneficiaria;

Recibir información clara, sencilla y oportuna sobre la operación del Programa; Recibir atención oportuna a sus solicitudes, quejas y sugerencias; Decidir libremente sobre la participación de sus hijos en esquemas de tutorías

escolares que mejoren su nivel de conocimientos. Corresponsabilidades

Inscribir a los menores de 18 años que no hayan concluido la educación básica, en las escuelas de secundaria autorizadas y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases e inscribir a los jóvenes de hasta 21 años con necesidades educativas especiales en escuelas de educación especial;

Inscribir a los jóvenes de hasta 21 años que hayan concluido la educación básica, en los planteles de educación media superior autorizados y apoyarlos para que permanezcan en el sistema escolar;

Registrarse oportunamente en la unidad de salud que le sea asignada; Formalizar el contrato de su cuenta de ahorro a través de la cual recibirá los

apoyos del Programa; Participar en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la

salud, preferentemente por parte del integrante de la familia beneficiaria de 15 años hasta 60 años de edad que sea citado;

Asistir bimestralmente a sesiones de orientación en el Modelo de Atención Personalizada de Oportunidades (MAPO).

Obligaciones

Destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentación y educación de los hijos;

Apoyar a los becarios de educación básica en sus actividades escolares y fomentar que asistan en forma regular a clases para que mejoren su aprovechamiento;

120

Fuente: Lineamientos Modelo Alternativo de Gestión y Atención del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas. Documento aprobado por el Comité Técnico de la Coordinación Nacional, en la Séptima Sesión Extraordinaria llevada a cabo del 30 de enero del 2009


262

Apoyar a los becarios de educación media superior para que asistan en forma regular a la escuela y participen en las acciones para el autocuidado de la salud, así como en las actividades que marquen los planes y programas de estudio de cada entidad federativa;

Presentar la cartilla de salud en cada una de sus consultas; Participar en las acciones de salud, acordadas por la asamblea comunitaria,

dirigidas al autocuidado de la salud y fomento de los entornos favorables para la salud;

La madre y/o el responsable del menor de cinco años que cuente con algún grado de desnutrición, deberá cumplir con la frecuencia de citas que indique el personal de salud;

Entregar a los adultos mayores los apoyos monetarios destinados para ellos; Utilizar adecuadamente los complementos y/o suplementos alimenticios

entregados en la unidad de salud, para los niños y para las mujeres en estado de embarazo y lactancia;

Mantener actualizados los datos de su familia, reportando al Programa el nacimiento o alta de nuevos integrantes y el fallecimiento o ausencia definitiva de los integrantes; así como la corrección de datos personales de sus integrantes y los cambios de domicilio.

Suspensión de los apoyos del programa Los apoyos monetarios se podrán suspender en forma mensual, por tiempo indefinido o definitivamente. Las familias beneficiarias con suspensión por tiempo indefinido o definitiva de los apoyos causan baja del Padrón Activo de Beneficiarios. Suspensión mensual de los apoyos monetarios. Los apoyos monetarios mensuales de alimentación, energético, alimentario Vivir Mejor y Compensatorio se suspenderán cuando la familia beneficiaria no cumpla con las corresponsabilidades del componente de salud. La suspensión aplicará en el mes en el cual se registra la inasistencia. Para los bimestres de corresponsabilidad previos al inicio de la prestación de los servicios de salud, estos apoyos se suspenderán cuando la familia no cumpla con las acciones especificadas en el calendario de corresponsabilidades. Educación Básica: Los apoyos monetarios de los becarios de educación secundaria se suspenden cuando:

No se recibe con oportunidad la certificación de asistencia del alumno; la suspensión corresponderá al bimestre del que no se haya recibido la certificación correspondiente;

Un alumno registre cuatro o más inasistencias injustificadas durante el mes. La suspensión aplica en el mes en el cual se registran las inasistencias. En secundaria, una inasistencia equivale a siete horas de ausencia continua a clase, y

Cuando el becario acumule tres meses de suspensión o 12 o más faltas injustificadas en un mismo ciclo escolar, se le suspenden los apoyos educativos por el resto del ciclo.


263

Educación media superior: Los apoyos monetarios mensuales de los becarios de educación media superior se suspenderán cuando:

No se certifique la permanencia escolar del becario. La suspensión del apoyo corresponderá al mes o a los meses en los que no se haya certificado la permanencia.

Apoyos de la familia: La totalidad de los apoyos de la familia se suspenderán temporalmente cuando en cuatro meses consecutivos o seis meses discontinuos en el curso de los últimos 12, la familia beneficiaria no cumpla con su corresponsabilidad de asistencia a los servicios de salud. La emisión de los apoyos se reanudará a partir del siguiente ciclo escolar. A estas familias se les entregará una notificación informándoles la suspensión temporal de los apoyos y el bimestre a partir del cual se reanudará la emisión con base en el cumplimiento de su corresponsabilidad en salud. Suspensión de los apoyos monetarios por tiempo indefinido. Apoyos de la familia: La totalidad de los apoyos monetarios de la familia beneficiaria se suspende por tiempo indefinido cuando:

La titular de la familia beneficiaria no asista al MAPO en dos bimestres consecutivos o tres discontinuos en los últimos 6. Los apoyos se retendrán durante un bimestre más antes de aplicar la suspensión por tiempo indefinido;

La titular de la familia beneficiaria no realice ningún movimiento en su cuenta de ahorro durante dos o más bimestres consecutivos, de acuerdo a la fecha en que la institución liquidadora reporte esta información a la Coordinación Nacional, en los términos de la Ley de Instituciones de Crédito. Los apoyos se retendrán durante un bimestre más antes de aplicar la suspensión por tiempo indefinido;

La titular de la familia beneficiaria no firme su contrato de cuenta de ahorro con la institución liquidadora, en un plazo máximo de dos bimestres después de su emisión. Los apoyos se retendrán durante un bimestre más antes de aplicar la suspensión por tiempo indefinido;

La titular de la familia beneficiaria no presente la Constancia de Registro a la Unidad de Salud validada, en un plazo máximo de dos bimestres después de su emisión. Los apoyos se retendrán durante un bimestre más antes de aplicar la suspensión por tiempo indefinido;

No pueda comprobarse la supervivencia de la titular beneficiaria. La emisión de los apoyos monetarios se reanudará cuando se determine a la nueva titular beneficiaria;

La familia beneficiaria sea objeto de un procedimiento relacionado con la identidad o patria potestad de los becarios, que requiera revisión por parte de una autoridad judicial o civil, hasta que ésta emita la resolución o sentencia respectiva;

Exista una disputa por los apoyos del Programa entre los integrantes de la familia beneficiaria, registrados en el Padrón;


264

El titular solidario de la familia beneficiaria no cumpla con los compromisos adquiridos por la titular beneficiaria con los integrantes de la familia beneficiaria;

La familia beneficiaria sea visitada en dos ocasiones por personal del Programa y no se localice al informante adecuado, o bien, no sea posible recolectar la información socioeconómica y demográfica completa por causas imputables a la familia, como resultado del proceso de verificación permanente de condiciones socioeconómicas;

Un integrante de la familia beneficiaria que sea servidor público, de cualquier orden de gobierno (federal, estatal o municipal). perciba ingresos por tres o más salarios mínimos generales correspondientes a la zona geográfica A, que rebase los 12 meses de contratación con uno o varios contratos;

Las familias beneficiarias con suspensión de apoyos monetarios por tiempo indefinido causarán baja del Padrón Activo de Beneficiarios y podrán solicitar su reactivación o reincorporación al Programa, de acuerdo a lo previsto en las Reglas de Operación; Apoyos Adultos Mayores: Los apoyos monetarios de los adultos mayores se suspenden por tiempo indefinido cuando no se certifique el cumplimiento de la corresponsabilidad de asistir a los servicios de salud, reactivándose la emisión de apoyos monetarios en caso de comprobarse un error u omisión en la certificación semestral o cuando reinicie su certificación en los servicios de salud, sin que por esto pierda su derecho a recibir la atención del componente de salud. Apoyos Educativos: Los apoyos monetarios de los becarios de secundaria se suspenderán por tiempo indefinido cuando éstos cursen por tercera vez el mismo grado escolar. La emisión de apoyos educativos se reanudará cuando avancen de grado. Suspensión definitiva de los apoyos monetarios. Apoyos de la familia: La totalidad de los apoyos monetarios de la familia se suspenden definitivamente cuando:

La titular beneficiaria u otro de sus miembros vendan o canjeen los complementos alimenticios recibidos del Programa;

La titular beneficiaria u otro de sus integrantes presente documentación falsa o alterada o acredite una situación falsa, para intentar recibir sus apoyos monetarios o los de otra familia beneficiaria;

La titular beneficiaria u otro de sus integrantes utilice el nombre del Programa con fines electorales, políticos, de proselitismo religioso o de lucro;

Se detecte duplicación de la familia en el Padrón Activo de Beneficiarios. Solo en un registro la familia beneficiaria permanecerá activa, suspendiéndose la emisión de los apoyos duplicados a partir de su detección;

La familia ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa como resultado del proceso de verificación permanente de condiciones socioeconómicas;


265

La familia beneficiaria no permita la verificación de sus condiciones socioeconómicas y demográficas, o

La familia beneficiaria renuncie al Programa. Las familias beneficiarias con suspensión definitiva de los apoyos monetarios causarán baja del Padrón Activo de Beneficiarios y no podrán ser reactivadas o reincorporadas al Programa, excepto cuando se compruebe que la baja no es imputable a la familia beneficiaria, previa justificación de la Coordinación Estatal respectiva. Apoyos educativos: Los apoyos monetarios de becas y útiles se suspenderán en forma definitiva cuando:

Se detecte duplicación del becario en el Padrón Activo de Beneficiarios. Sólo un registro del becario permanecerá activo, suspendiéndose la emisión de los apoyos duplicados a partir de su detección.

Adicionalmente, los apoyos monetarios de educación media superior, se suspenderán de forma definitiva cuando:

El becario haya recibido durante cuatro años calendario el apoyo educativo en educación media superior, contado a partir del primer periodo en que emitieron becas en este nivel educativo.

Apoyo Adultos Mayores: El apoyo monetario de adultos mayores se suspende definitivamente cuando:

Fallece el adulto mayor; El adulto mayor abandona el hogar, o El adulto mayor no cumpla con la corresponsabilidad de asistir a los servicios de

salud por más de dos semestres consecutivos.


266

Anexo 3. Análisis de Costos

Elementos de cálculo y supuestos Para el análisis de costos se consideraron los siguientes supuestos y parámetros, algunos proporcionados por la CNO y otros definidos en el marco de la evaluación. En 2009 y 2010 se contrataron a 873 PS y 250 Recco. Asimismo, se estimó que 318,724 familias migraron del MT al MAPO. Con el mismo número de PS que se tenían durante 2009, al 4º bimestre de 2010 bajo el MT se dio atención a 4,549,126 beneficiarias de Oportunidades, mientras que en 2009 eran 4,867,850 beneficiarias en el MT. De las 378 mil familias registradas en el MAPO, en 2009, se atendieron a 341,509 familias bancarizadas en Bansefi o Telecomm. Otras se atendieron a través de las tiendas DICONSA (que dio atención a 34,540 familias) y el resto estaban en proceso de migración del MT al MAPO. La programación original del MAPO establecía la expansión de este modelo durante 2010 para atender a 1.7 millones de familias. La decisión de incorporar al Programa nuevas familias ese año retrasó la implementación del MAPO, y al 4º bimestre, aproximadamente 962,960 beneficiarias recibían atención bajo el esquema MAPO. Para efecto de tener un referente para calcular los costos del MAPO en 2010, se establece el supuesto de que todas las beneficiarias atendidas en este modelo reciben sus apoyos a través de tarjeta de débito. No obstante, durante la evaluación cualitativa se observó que diferentes grupos de beneficiarias en atención del MAPO continúan recibiendo los apoyos en efectivo.

La planeación para bancarizar a las familias en el medio urbano llevó a la CNO a contratar y capacitar a un mayor número de RA en 2010. En 2009, se tenían contratados 264 RA y en 2010 creció a 382 RA contratados. Los supuestos base utilizados en el estudio para calcular los costos en ambos años, se obtuvieron de las siguientes fuentes:

Los costos unitarios vinculados a cada uno de los operadores fueron proporcionados por la CNO.

El costo unitario de los servicios bancarios por familia y transferencia en 2009 y 2010 fue calculado con base en los indicadores de resultados del 1º al 6º bimestre de 2009, y del 1º al 4º bimestre de 2010.

El número de familias en atención de MT y MAPO en 2009 fue proporcionado por la CNO. En 2010, fue estimado con base en el número de mesas MAPO instaladas el 4º bimestre de 2010, al no contar con la información de la CNO.

El total de vocales en cada modelo de atención se calculó con base en los resultados obtenidos en la Encelurb 2009 y la Encasdu 2010.

Los servicios personales en el MT se integran por los PS, los Recco y una parte proporcional de los honorarios de los capturistas (0.8 capturistas por PS y 0.1 capturistas por Recco). En MAPO, se integran por los honorarios del RA y 0.8 capturistas por cada RA (las proporciones de los capturistas fueron proporcionadas por la CNO).


267

Los materiales y suministros vinculados a los operadores en ambos modelos son: papelería, formatos e impresiones, materiales con la imagen institucional, combustibles y uniformes.

Los servicios comprenden los costos de arrendamiento de vehículos y viáticos, además de los costos indirectos por ocupar un espacio en las oficinas del Programa (Luz, agua, teléfono, renta etc.)

Todos los costos presentados, son en términos nominales, ya que con excepción del incremento registrado en los honorarios de los RA en 2010 con relación a 2009, los costos unitarios base no se modificaron entre 2009 y 2010. En los casos que se considera que la actualización de los costos aporta mayor claridad al estudio, se aclara en cuerpo del capítulo.

En los siguientes cuadros se muestran los conceptos y supuestos base aplicados en el análisis de costos.

Cuadro 88. Conceptos base para el análisis de costos en el MT

COSTOS PRESUPUESTALES

COSTOS CONSIDERADOS MT MAPO

CAP. 1000

Honorarios de operadores PS, RECCO RA

Honorarios de Capturistas 0.8 PS, 0.1 RECCO 0.8 RA

Aguinaldo PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

CAP. 2000

Papelería PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Materiales / Impresiones PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Imagen institucional en sedes PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Combustibles PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Vestuario, uniformes y blancos PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

CAP. 3000

Costos indirectos (Renta, luz, teléfono, agua, etc.) PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Arrendamiento de vehículos PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Pasajes para labores de campo. PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Viáticos. PS, RECCO, Capt. RA, Capt.

Comisiones bancarias. 2% de apoyos 2% de apoyos

COSTOS PRIVADOS DE LOS OPERADORES

En especie PS, RECCO RA

Monetarios PS, RECCO RA

Cargas extra de trabajo PS, RECCO RA

COSTOS PRIVADOS DE LAS BENEFICIARIAS

Traslado y permanencia en las MAP Titulares en MT

Traslado y permanencia en las MAC Vocales de MT

Traslado a cajeros para retiro de apoyos Titulares MAPO

Traslado a las MAPO Titulares MAPO

Otros costos Vocales MAPO



268

Costos unitarios base

Cuadro 89. Costos unitarios base para el cálculo de costos en el MT

Costo Unitario Bimestral

Concepto Descripción PS Recco

2009 2010 2009 2010

Servicios Personales Capturista por PS (0.8), Recco (0.1) 10,212.0 10,212.0 1,276.5 1,276.5

Cap. 1000 Promotor Social, Recco

15,111.0 15,111.0 15,111.0 15,111.0

Materiales y Suministros Papelería 531.3 531.3 531.3 531.3

Cap. 2000 Formatos / impresiones 12,204.6 12,204.6 2,500.5 2,500.5

Material de orientación (RECCO) 0.0 0.0 250.0 250.0

Imagen institucional en sedes (PS) 398.0 398.0 0.0 0.0

Combustibles 3,480.0 3,480.0 3,480.0 3,480.0

Vestuario, uniformes y blancos 150.0 150.0 150.0 150.0

Servicios Generales Costos indirectos (renta, luz, agua etc.) 1,714.0 1,714.0 1,714.0 1,714.0

Cap. 3000 Arrendamiento de vehículos 12,992.0 12,992.0 12,992.0 12,992.0

Pasajes nacionales para labores de campo y superv.

2,450.0 2,450.0 2,450.0 2,450.0

Viáticos nacionales para labores de campo y superv.

8,223.0 8,223.0 8,223.0 8,223.0

Servicios bancarios (comisión por cada peso transferido)

29.2 32.3 0.0 0.0

Fuente: Elaboración propia con base en costos unitarios proporcionados por la CNO.

*El costo por servicios bancarios se calculó como se indica en el cuadro correspondiente.

Cuadro 90. Datos base por tipo de actor para el cálculo de costos en el MT

Tipo de actor 2009 2010

PS Contratados 873 873

Recco contratados 250 250

Beneficiarias MT 4,867,850 4,549,126

Vocales MT 123,864 92,650

Fuente: Elaboración propia. Los datos de PS y Recco en 2009 y 2010 fueron proporcionados por la CNO, al igual que el número de beneficiarias en 2009. El resto de datos anotados, son resultado del cálculo con base

en los resultados obtenidos mediante los diferentes instrumentos utilizados durante la evaluación.


269

Cuadro 91. Costos unitarios base para el cálculo de costos en el MAPO

Costo Unitario Bimestral

Concepto Descripción RA

2009 2010

Servicios Personales Responsable de Atención 12,088.8 12,088.8

Cap. 1000 Capturista por RA (0.8) 12,765.0 16,000.0

Materiales y Suministros


Cap. 2000 Formatos / impresiones 7,621.2 7,621.2

Material de orientación (RECCO) 600.0 600.0

Imagen institucional en sedes (PS) 800.0 800.0

Combustibles 3,480.0 3,480.0

Vestuario, uniformes y blancos 150.0 150.0

Servicios Generales Costos indirectos (renta, luz, agua etc.) 1,714.0 1,714.0

Cap. 3000 Arrendamiento de vehículos 12,992.0 12,992.0

Pasajes nacionales para labores de campo y superv.

2,450.0 2,450.0

Viáticos nacionales para labores de campo y superv.

8,223.0 8,223.0

Servicios bancarios (comisión por cada peso transferido)

29.2 32.3

Fuente: Elaboración propia con base en costos unitarios proporcionados por la CNO.

*El costo por servicios bancarios se calculó como se indica en el cuadro correspondiente.

Cuadro 92. Datos base por tipo de actor para el cálculo de costos en el MAPO

Tipo de actor 2009 2010

Responsables de Atención 264 382

Beneficiarias MT 341,509 962,960

Vocales MT 8,376 19,171

Fuente: Elaboración propia


270

Cálculo del costo promedio de las comisiones bancarias pagadas por titular Cuadro 93. Cálculo del costo de comisiones pagadas a las liquidadoras por emisión

y beneficiaria bimestralmente en 2009 (pesos).

Familias Monto Emitido Comisiones Costo Prom x Tit. %

1er Bim 4,974,446.0 7,413,196,475.0 147,922,519.8 29.7 2.0

2º Bim 4,974,446.0 6,931,596,517.0 142,974,896.2 28.7 2.1

3er. Bim 4,988,796.0 7,634,716,488.0 150,739,937.5 30.2 2.0

4º Bim 4,997,585.0 7,474,685,502.0 149,309,453.2 29.9 2.0

5º Bim 4,797,792.0 4,198,255,335.0 113,773,856.3 23.7 2.7

6º Bim 5,059,107.0 8,456,837,928.0 166,097,044.1 32.8 2.0

Costo ponderado anual 42,109,288,245.0 870,817,707.2 29.2 2.1

Fuente: elaboración propia con base en Indicadores de resultados del 1º al 6º bimestre de 2009. 1101.1

Razón de recursos entregados respecto a los costos. http/www.oportunidades.gob.mx.

Cuadro 94. Cálculo del costo de comisiones pagadas a las liquidadoras por emisión y beneficiaria bimestralmente en 2010 (pesos).

Familias Monto Emitido Comisiones Costo Prom x Tit. %

1er Bim 4,982,867.0 7,648,236,946.0 162,657,561.3 32.6 2.1

2º Bim 5,297,566.0 8,122,724,294.0 164,150,514.1 31.0 2.0

3er. Bim 5,307,924.0 8,517,618,618.0 172,190,927.3 32.4 2.0

4º Bim 5,288,499.0 8,762,482,004.0 174,568,841.4 33.0 2.0

Costo ponderado anual 33,051,061,862.0 673,567,844.1 32.3 2.0

Fuente: elaboración propia con base en Indicadores de resultados al 4º bimestre de 2010 e información proporcionada por la CNO.

El cálculo del costo unitario promedio de las comisiones bancarias en 2009 se obtuvo mediante la ponderación de los promedios bimestrales, obteniendo que el costo por emisión y beneficiaria bimestral fue de 29.2 pesos, como se muestra en el cuadro correspondiente a ese año. Asimismo, con información al 4º bimestre de 2010, se calculó el costo por emisión y beneficiaria en 2010, por 32.3 pesos.

El costo de las comisiones bancarias en el MT es el mismo que en el MAPO, ya que las instituciones liquidadoras cobran el 2% sobre los monto emitidos, independientemente de la forma en que se realice (entrega en efectivo o abono en cuenta).


271

Costos asociados a los operadores del Programa

Cuadro 95. Costos asociados a PS en el MT 2009 – 2010 (pesos)

Concepto de gasto Costo Anual

/ PS Costo Anual

873 PS

SERVICIOS PERSONALES

Honorarios 90,660.0 79,146,180.0

Honorarios capturista (0.8) 61,272.0 53,490,456.0

MATERIALES Y SUMINISTROS

Papelería 3,187.8 2,782,949.4

Formatos / impresiones 73,227.6 63,927,694.8

Imagen institucional en sedes 2,388.0 2,084,724.0

Combustibles 20,880.0 18,228,240.0

Vestuario, uniformes y blancos 900.0 785,700.0

SERVICIOS GENERALES

(Costos indirectos; renta, luz, agua, etc.) 10,284.0 8,977,932.0

Arrendamiento de vehículos 77,952.0 68,052,096.0

Pasajes para labores de campo y Supervisión 14,700.0 12,833,100.0

Viáticos 49,338.0 43,072,074.0

Capturista (2000 y 3000) 12,007.2 10,482,285.6

Costo total por promotor con vehículo 402,096.6 351,030,331.8

Costo total por promotor sin vehículo 317,964.6 277,583,095.8

Fuente: Elaboración propia. Con base en información proporcionada por el Programa. La planeación

considera un vehículo por cada dos PS y 0.8 capturistas por PS.


272

Cuadro 96. Costos asociados a Recco en el MT2009 – 2010 (pesos)

Concepto de gasto Costo Anual

Recco Costo Anual 250 Recco


Honorarios 90,660.0 22,665,000.0

Honorarios capturista (0.8) 7,659.0 1,914,750.0


Papelería 3,187.8 796,950.0

Formatos / impresiones 15,003.0 3,750,750.0

Material de orientación 1,500.0 375,000.0

Combustibles 20,880.0 5,220,000.0

Vestuario, uniformes y blancos 900.0 225,000.0

SERVICIOS GENERALES

(Costos indirectos; renta, luz, agua, etc.) 10,284.0 2,571,000.0

Arrendamiento de vehículos 77,952.0 19,488,000.0

Pasajes para labores de campo y Supervisión 14,700.0 3,675,000.0

Viáticos 49,338.0 12,334,500.0

Capturista (2000 y 3000) 1,500.6 375,150.0

Costo total por promotor con vehículo 278,864.4 69,716,100.0

Costo total por promotor sin vehículo 194,732.4 48,683,100.0

Fuente: Elaboración propia. Con base en información proporcionada por el Programa. La planeación

considera un vehículo por cada dos Recco, y 0.1 capturistas por Recco

Con base en los supuestos de cálculo presentados líneas arriba se obtienen los costos anuales relacionados a cada uno de los operadores en el MT. Como se anotó, los costos entre 2009 y 2010 no se modificaron, por lo que los resultados obtenidos en los dos cuadros anteriores, forman parte de los costos presupuestales en ambos años Costos privados de los operadores y de las titulares en el MT

Cuadro 97. Comparativo de horas trabajadas por semana por PS y Recco 2009 -2010

Horas trabajadas por semana

PS RECCO

2009 2010 2009 2010

Hasta 40 0.0 0.0 0.0 0.0

Entre 40 y 50 0.3 0.3 0.1 0.3

Más de 50 0.7 0.7 0.9 0.7

Total 1.0 1.0 1.0 1.0

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores. Cuadro 107. PS

n2009=27, n2010=19, Recco n2009=8, n2010=7


273

Cuadro 98. Costos privados absorbidos por los PS en 2009 (pesos)

Costos privados de los PS (2009)

Concepto

% de PS que usa recursos propios

Costo por PS

bimestral

Total de operadores

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 46.0% 5,976.3 873 5,217,327.4 31,303,964.2

Combustibles 46.0% 1,600.8 873 1,397,498.4 8,384,990.4

Eq. Cómputo 39.0% 1,501.5 873 1,310,809.5 7,864,857.0

Subtotal 1

9,078.6

7,925,635.3 47,553,811.6

Costos monetarios 57.7% 990.0 873 864,270.0 5,185,620.0

Subtotal 2

10,068.6

8,789,905.3 52,739,431.6

Cargas excedentes 21.0% 42,598.3 183 7,795,481.6 46,772,889.5

TOTAL 100%

52,666.9

16,585,386.8 99,512,321.0

Fuente: elaboración propia, con base en información obtenida mediante la encuesta aplicada a funcionarios y operadores del Programa en 2009. Cuadro 105. n= 28 PS. Cuadro 106. n= 28 PS. Cuadro 79. n= 28

Promotores Sociales.

Cuadro 99. Costos privados absorbidos por los Recco en 2009 (pesos)

Costos privados de los Recco (2009)

Concepto

% de Recco que usa recursos propios

Costo por Recco

bimestral

Total de operadores

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 20.0% 2,598.4 250 649,600.0 3,897,600.0

Combustibles 20.0% 696.0 250 174,000.0 1,044,000.0

Eq. Cómputo 30.0% 1,155.0 250 288,750.0 1,732,500.0

Subtotal 1 4,449.4 1,112,350.0 6,674,100.0

costos monetarios 75.0% 0.0 250 0.0 0.0

Subtotal 2 4,449.4 1,112,350.0 6,674,100.0


TOTAL 100% 46,899.7 3,277,313.3 19,663,879.6

Fuente: elaboración propia, con base en información obtenida mediante la encuesta aplicada a funcionarios y operadores del Programa en2009. Cuadro 79, n=10 Responsables de Capacitación a Comités Comunitarios.

Cuadro 105, n=10 Recco. Cuadro 106, n=10 Recco


274

Cuadro 100. Costos privados de los operadores en MT en 2009 (pesos)

Costos privados de los operadores en el MT (2009)

Concepto Costo

bimestral total Costo

anual total

Vehículos 5,866,927.4 35,201,564.2

Combustibles 1,571,498.4 9,428,990.4

Eq. Cómputo 1,599,559.5 9,597,357.0

Subtotal 1 9,037,985.3 54,227,911.6

costos monetarios 864,270.0 5,185,620.0

Subtotal 2 9,902,255.3 59,413,531.6

Cargas eXcedentes 9,960,444.8 59,762,669.0

TOTAL 100% 19,862,700.1 119,176,200.6


Cuadro 101. Costos privados absorbidos por los PS en 2010 (pesos)

Costos privados de los PS (2010)

Concepto

% de PS que usa recursos propios

Costo por PS

bimestral

Total de operadores

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 71.0% 9,224.3 873 8,052,831.4 48,316,988.2

Combustibles 71.0% 2,470.8 873 2,157,008.4 12,942,050.4

Eq. Cómputo 29.0% 1,116.5 873 974,704.5 5,848,227.0

Subtotal 1 12,811.6 11,184,544.3 67,107,265.6

costos monetarios 52.6% 1,269.0 873 1,107,837.0 6,647,022.0

Subtotal 2 14,080.6 12,292,381.3 73,754,287.6


TOTAL 100% 56,678.9 20,087,862.8 120,527,177.0

Fuente: elaboración propia, con base en información obtenida mediante la encuesta aplicada a funcionarios y operadores del Programa durante 2010. Cuadro 78, n=19PS. Cuadro 105, n=19 PS. Cuadro 106, n=19 PS.

Abiertas costos 2 n = 14 PS


275

Cuadro 102. Costos privados absorbidos por los Recco en 2010 (pesos)

Costos privados de los Recco (2010)

Concepto

% de Recco que

usa recursos propios

Costo por Recco

bimestral

Total de operadores

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 57.1% 7,418.4 250 1,854,608.0 11,127,648.0

Combustibles 57.1% 1,987.1 250 496,770.0 2,980,620.0

Eq. Cómputo 57.1% 2,198.4 250 549,587.5 3,297,525.0

Subtotal 1 11,603.9 2,900,965.5 17,405,793.0

costos monetarios 100.0% 0.0 250 0.0 0.0

Subtotal 2 11,603.9 2,900,965.5 17,405,793.0

Cargas excedentes 18,8% 42,450.3 47 1,995,162.2 11,970,973.3

TOTAL 2010 54,054.1 4,896,127.7 29,376,766.3

Fuente: elaboración propia, con base en información obtenida mediante la encuesta aplicada a funcionarios y operadores del Programa durante 2010. Cuadro 78, n=7 Responsables de Capacitación a Comités

Comunitarios. Cuadro 105, n=7 Recco. Cuadro 106, n=7 Recco. Abiertas costos 2 n = 7 Recco.

Cuadro 103. Costos privados de los operadores en MT en 2010 (pesos)

Costos privados de los operadores en el MT (2010)

Concepto Costo

bimestral total

Costo anual total

Vehículos 9,907,439.4 59,444,636.2

Combustibles 2,653,778.4 15,922,670.4

Eq. Cómputo 1,524,292.0 9,145,752.0

Subtotal 1 14,085,509.8 84,513,058.6

costos monetarios 1,107,837.0 6,647,022.0

Subtotal 2 15,193,346.8 91,160,080.6

Cargas eXcedentes 9,790,643.8 58,743,862.8

TOTAL 2010 24,983,990.6 149,903,943.4



276

Cuadro 104. Evolución anual de costos privados por beneficiaria y vocal MT 2009 - 2010 (pesos / horas)

CONCEPTO 2009 2010 DIFERENCIA

COSTOS MONETARIOS (pesos)

Traslado y retorno a MAP (titulares) 67.8 61.2 -9.7%

Traslado a capacitación con vocales (titulares) 17.4 12.6 -27.6%

COSTO TOTAL POR BENEFICIARIA 85.2 73.8 -13.4%

COSTO POR VOCAL 240.0 336.0 40.0%

TIEMPO (horas)

Traslado a MAP (titulares) 9.0 6.2 -31.1%

Pemanencia en MAP (titulares) 19.9 20.8 4.6%

Capacitación con vocales (titulares) 4.5 3.2 -27.8%

TIEMPO TOTAL POR TITULAR (hrs.) 33.4 30.2 -9.4%

TIEMPO POR VOCAL (hrs.) 73.2 80.4 9.8%

Fuente: elaboración propia con base en Encelurb 2009 y Encasdu 2010. Recepción apoyos. Cuadro 5

n2009=995 n2010=778. Orientación y sto. Cuadro 12 n2009=552 n2010=477 Cuadro 13 n2009=517 n2010 = 477, Cuadro 12 n2009=566 y 12 n2010=477.. Voc (ation, tie, gast). Cuadro 23 n2009=57 n2010=49 Cuadro 25

n2009=52 n2010=46, Cuadro 25, n2009=52 y n2010=46. En todos los casos los datos se refieren a Tradicional.

Cuadro 105. Evolución de costos monetarios privados de beneficiarias y vocales

MT 2009 y 2010 (pesos)

CONCEPTO 2009

4.9 mill. Fams.

2010 4.5 mill. Fams.

DIFERENCIA

Traslado y retorno a MAP (titulares) 330,040,230.0 278,406,511.2 -15.6%

Traslado a capacitación con vocales (titulares) 84,700,590.0 57,318,987.6 -32.3%

Costo total beneficiarias 414,740,820.0 335,725,498.8 -19.1%

Costo total vocales 29,727,328.2 31,130,475.3 4.7%

Costos privados totales benef. y vocales 444,468,148.2 366,855,974.1 -17.5%


n2009=980, n2010=775. Orientación y sto. Cuadro 13 n2009=517, n2010=477. Voc (ation, tie, gast). Cuadro 25 n2009=52, n2010=46.


277

Costos asociados a los operadores del Programa en el MAPO

Cuadro 106. Costos anuales asociados a cada RA 2009 - 2010 (pesos)

Concepto de gasto Costo anual / RA 2009

Costo anual / RA 2010

Diferencia relativa

2010/2009


Honorarios RA 90,666.0 96,000.0 5.9%

Honorarios capturista (0.8) 61,273.8 61,273.8 0.0%


Papelería 3,187.8 3,187.8 0.0%

Formatos / impresiones 45,727.2 45,727.2 0.0%

Material de orientación 3,600.0 3,600.0 0.0%

Imagen institucional en sedes 4,800.0 4,800.0 0.0%

Combustibles 20,880.0 20,880.0 0.0%

Vestuario, uniformes y blancos 900.0 900.0 0.0%

SERVICIOS GENERALES

(Costos indirectos; renta, luz, agua, etc.) 10,284.0 10,284.0 0.0%

Arrendamiento de vehículos 77,952.0 77,952.0 0.0%

Pasajes para labores de campo y Supervisión 14,700.0 14,700.0 0.0%

Viáticos 49,338.0 49,338.0 0.0%

Capturista (2000 y 3000) 12,007.2 12,007.2 0.0%

Costo total por RA con vehículo 380,616.0 385,950.0 1.4%

Costo total por RA sin vehículo 296,484.0 301,818.0 1.8%


Los costos asociados a la operación de los RA se integran por las percepciones salariales del RA y la parte proporcional de los salarios de otras figuras que los apoyan, los recursos materiales y los servicios necesarios para el desempeño de sus funciones. Los supuestos de costos de esta figura se modifican en 2010 con relación al año anterior, únicamente en el nivel de percepciones del RA, incrementándose de 7,555 pesos a 8,000 pesos mensuales, lo que representa un incremento en los costos totales asociados al RA de 1.8% y de 5.9% en honorarios.


278

Cuadro 107. Costos presupuestales de RA 2009 - 2010 (pesos)

Concepto de gasto

Costo anual / 264

RA 2009

Costo anual

382 RA 2010

Diferencia absoluta

2009-2010

Diferencia relativa

2010/2009


Honorarios 23,935,824.0 36,672,000.0 12,736,176.0 53.2%

Honorarios capturista (0.8) 16,176,283.2 23,406,591.6 7,230,308.4 44.7%


Papelería 841,579.2 1,217,739.6 376,160.4 44.7%

Formatos / impresiones 12,071,980.8 17,467,790.4 5,395,809.6 44.7%

Material de orientación 950,400.0 1,375,200.0 424,800.0 44.7%

Imagen institucional en sedes 1,267,200.0 1,833,600.0 566,400.0 44.7%

Combustibles 5,512,320.0 7,976,160.0 2,463,840.0 44.7%

Vestuario, uniformes y blancos 237,600.0 343,800.0 106,200.0 44.7%

SERVICIOS GENERALES

(Costos indirectos; renta, luz, agua, etc.)

2,714,976.0 3,928,488.0 1,213,512.0 44.7%

Arrendamiento de vehículos 20,579,328.0 29,777,664.0 9,198,336.0 44.7%

Pasajes para labores de campo y Supervisión

3,880,800.0 5,615,400.0 1,734,600.0 44.7%

Viáticos 13,025,232.0 18,847,116.0 5,821,884.0 44.7%

Capturista (2000 y 3000) 3,169,900.8 4,586,750.4 1,416,849.6 44.7%

Costo total RA con vehículo 100,482,624.0 147,432,900.0 46,950,276.0 46.7%

Costo total RA sin vehículo 78,271,776.0 115,294,476.0 37,022,700.0 47.3%


Costos privados de los operadores y de las titulares en el MAPO

Cuadro 108. Proporción de RA que usó recursos propios 2009-2010

Frecuencia en usos de recursos propios

EN ESPECIE (%) MONETARIOS(%)

2009 2010 2009 2010

Esporádicamente 4.5 14.5 27.7 30.9

Frecuentemente 81.8 85.5 59.1 65.5

Nunca 13.7 0.0 13.2 1.8

No sabe / no contestó 0.0 0.0 0.0 1.8

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores. En especie Cuadro 105,

n2009 = 22 RA, n2010 = 55 RA. Monetarios Cuadro 106, n2009 = 22 RA, n2010 = 55 RA


279

Cuadro 109. Costos privados absorbidos por los RA en 2009 (pesos)

Costos privados de los RA (2009)

Concepto

% de RA que usa recursos propios

Costo por RA

bimestral

Total de RA

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 48.3% 6,275.1 264 1,656,635.9 9,939,815.4

Combustibles 48.3% 1,680.8 264 443,741.8 2,662,450.6

Eq. Cómputo 45.8% 1,763.3 264 465,511.2 2,793,067.2

Subtotal 1 9,719.3 2,565,888.9 15,395,333.2

costos monetarios 86.8% 877.8 264 231,739.2 1,390,435.2

Subtotal 2 10,597.1 2,797,628.1 16,785,768.4


TOTAL 2009 54,197.3 5,021,241.3 30,127,447.9

Fuente: elaboración propia, con base en Cuestionario a Funcionarios 2009 Cuadro 78, n=25RA. Cuadro 105, n=22RA. Cuadro 106, n=22RA. Abiertas costos 1 n =17RA y Abiertas Costos 2 n=19RA.

Cuadro 110. Costos privados absorbidos por los RA en 2010 (pesos)

Costos privados de los RA (2010)

Concepto

% de RA que usa recursos propios

Costo por RA

bimestral

Total de RA

Costo bimestral

total

Costo anual total

Vehículos 69.1% 8,977.5 382 3,429,394.3 20,576,365.8

Combustibles 69.1% 2,404.7 382 918,587.8 5,511,526.6

Eq. Cómputo 63.6% 2,448.6 382 935,365.2 5,612,191.2

Subtotal 1 13,830.8 5,283,347.3 31,700,083.6

costos monetarios 96.4% 2,807.4 382 1,072,426.8 6,434,560.8

Subtotal 2 16,638.2 6,355,774.1 38,134,644.4


TOTAL 2010 60,238.4 9,146,190.7 54,877,144.2

Fuente: elaboración propia, con base en Cuestionario a Funcionarios 2010 Cuadro 78, n=60RA. Cuadro 105, n=55RA. Cuadro 106, n=55RA. Abiertas costos 1 n =44RA y Abiertas Costos 2 n=53RA.


280

Cuadro 111. Evolución de los Costos privados de RA 2009 - 2010 (pesos)

Costos privados por RA 2009 - 2010

Concepto 2009 2010 Diferencia absoluta

Diferencia relativa

Vehículos 37,650.8 53,864.8 16,214.0 43.1%

Combustibles 10,085.0 14,428.1 4,343.0 43.1%

Eq. Cómputo 10,579.8 14,691.6 4,111.8 38.9%

Subtotal 1 58,315.7 82,984.5 24,668.9 42.3%

costos monetarios 5,266.8 16,844.4 11,577.6 219.8%

Subtotal 2 63,582.5 99,828.9 36,246.5 57.0%

Cargas excedentes 50,536.7 43,828.5 -6,708.1 -13.3%

TOTAL 100% 114,119.1 143,657.4 29,538.3 25.9%


Cuadro 112. Evolución anual de los costos privados por beneficiaria y vocal MAPO

2009-2010 (pesos / horas)

CONCEPTO 2009 2010 DIFERENCIA

COSTOS MONETARIOS (pesos)

Traslado MAPO 30.0 26.4 -12.0%

Traslado retiro apoyos 48.6 69.6 43.2%

Retiro apoyos cajero autom 47.0 86.4 83.9%

COSTO TOTAL POR BENEFICIARIA 125.6 182.4 45.2%

COSTO POR VOCAL 922.1 845.2 -8.3%

TIEMPO (horas)

Traslado a MAPO (titulares) 5.6 5.0 -10.7%

Pemanencia en MAPO (titulares) 11.9 14.0 17.6%

Traslado retiro apoyos cajero autom 5.2 5.5 5.8%

TIEMPO TOTAL POR TITULAR (hrs.) 22.7 24.5 7.9%

TIEMPO POR VOCAL (hrs.) 151.4 126.5 -16.4%


n2009=1559 n2010=1490. MAPO Cuadro 5 n2009=1,063 n2010=1489 Cuadro 10 n2009=1,053 n2010= 1.486, Voc (ation, tie, gast). Cuadro 23 n2009=63 n2010=59.


281

Cuadro 113. Evolución de costos monetarios privados de beneficiarias y vocales MAPO 2009 y 2010 (pesos)

CONCEPTO 2009

341.5 mil. Fams.

2010 963.0 mil.

Fams. DIFERENCIA

Traslado MAPO 10,245,270.0 25,422,144.0 148.1%

Traslado retiro apoyos 16,597,337.4 67,022,016.0 303.8%

Retiro apoyos cajero autom 16,044,092.8 83,199,744.0 418.6%

COSTO TOTAL BENEFICIARIAS 42,886,700.2 175,643,904.0 309.6%

COSTO TOTAL VOCALES 7,723,782.7 16,202,573.6 109.8%

COSTO BENEF + VOCALES 50,610,482.9 191,846,477.6 279.1%

Costos de internalización por la CNO de los costos privados de los operadores Cuadro 114. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los PS

2009 - 2010 (miles de pesos)

CONCEPTO

Costo Unitario Anual 2009


Costo Anual

Total 2009

Costo Anual

Total 2010

Diferencia 2009-2010

%

Personal adicional requerido para cubrir cargas excedentes de trabajo (183 PS) Servicios Personales (Cap. 1000) PS requeridos por exceso de cargas de trabajo

90.6 90.6 16,590.6 16,590.6 0.0%

Recursos Materiales (Cap. 2000) relacionados al personal adicional

27.6 27.6 5,005.8 5,005.8 0.0%

Servicios Generales (Cap. 3000) relacionados al personal adicional

137.4 137.4 25,176.0 25,176.0 0.0%

Subtotal personal adicional

255.6 255.6 46,772.4 46,772.4 0.0%

Recursos propios (873 PS)

Combustibles 9.6 15 8385 12942 54.3%

Equipo informático 9 6.6 7864.8 5848.2 -25.6%

Telefonía celular - - - - -

Arrendamiento de vehículos

36 55.2 31303.8 48316.8 54.3%

Recursos monetarios 6 7.8 5185.8 6646.8 28.2%

Subtotal recursos propios

60.6 84.6 52739.4 73753.8 39.8%

TOTAL 316.2 340.2 99511.8 120526.2 21.1%

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa. Cuadros 105 al 107. PS n2009 = 27, 26 y 27 respectivamente, n2010 = 19 en todos los casos. Cantidad de recursos

necesarios para la operación, proporcionados por la Dirección de Planeación y Apoyo a la Operación. (Diferencias en totales son resultados del redondeo de cifras)


282

Cuadro 115. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los Recco 2009 - 2010 (miles de pesos)

CONCEPTO



Costo Anual Total

2009 (51 Recco

adicionales)

Costo Anual Total

2010 (47 Recco

adicionales)


%

Personal adicional requerido para cubrir cargas excedentes de trabajo (183 PS) Servicios Personales (Cap. 1000) PS requeridos por exceso de cargas de trabajo

90.6 90.6 4,623.6 4,261.2 -7.8%


26.4 26.4 1,350.0 1,243.8 -7.9%


137.4 137.4 7,016.4 6,466.2 -7.8%


254.4 254.4 12,990.0 11,971.2 -7.8%

Recursos propios (250 Recco)

Combustibles 4.2 12.0 1,044.0 2,980.8 185.5%

Equipo informático 7.2 13.2 1,732.8 3,297.6 90.3%



15.6 44.4 3,897.6 11,127.6 185.5%

Recursos monetarios 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0%


281.4 0.0 19,664.4 29,377.2 49.4%

TOTAL 281.4 324.0 19,664.4 29,377.2 49.4%

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa. Cuadros 105 al 107. Recco n2009 = 8 en todos los cuadros, n2010 = 7 en todos los casos. Cantidad de recursos

necesarios para la operación, proporcionados por la Dirección de Planeación y Apoyo a la Operación. (Diferencias en totales son resultados del redondeo de cifras)


283

Cuadro 116. Costo de internalización para la CNO de los costos privados en el MT 2009 - 2010 (miles de pesos)

CONCEPTO



Costo Anual

Total 2009

Costo Anual

Total 2010


%

Personal adicional requerido para cubrir cargas excedentes de trabajo Servicios Personales (Cap. 1000) PS requeridos por exceso de cargas de trabajo

181.2 181.2 21,214.2 20,851.8 -1.7%


54.0 54.0 6,355.8 6,249.6 -1.7%


274.8 274.8 32,192.4 31,642.2 -1.7%


510.0 510.0 59,762.4 58,743.6 -1.7%

Recursos propios

Combustibles 13.8 27.0 9,429.0 15,922.8 68.9%

Equipo informático 16.2 19.8 9,597.6 9,145.8 -4.7%



51.6 99.6 35,201.4 59,444.4 68.9%

Recursos monetarios 6.0 7.8 5,185.8 6,646.8 0.0%


87.6 154.2 59,413.8 91,159.8 53.4%

TOTAL 597.6 664.2 119,176.2 149,903.4 25.8%

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores del Programa. Cuadros 105 al 107. PS n2009 = 27, 26 y 27 respectivamente, n2010 = 19 en todos los casos. Recco n2009 = 8 en

todos los cuadros, n2010 = 7 en todos los casos. Cantidad de recursos necesarios para la operación, proporcionados por la Dirección de Planeación y Apoyo a la Operación.


284

Cuadro 117. Costo de internalización para la CNO de los costos privados de los RA. 2009 -2010 (miles de pesos)

Concepto Por RA

2009 Por RA

2010

Por 264 RA

2009

Por 382 RA

2009

Diferencia relativa

2009-2010

Diferencia absoluta

2009-2010

Servicios Personales (Cap. 1000) Personal adicional requerido por cargas de trabajo

17.5 15.8 4,620.6 6,019.8 -10.0% 1,399.1


6.5 5.5 1,713.6 2,106.9 -15.0% 393.3


26.5 22.6 7,007.4 8,615.8 -15.0% 1,608.4

Subtotal Cargas adicionales Trabajo

50.5 43.8 13,341.7 16,742.5 -13.3% 3,400.8

Combustibles 10.2 14.4 2,692.8 5,500.8 41.2% 2,808.0

Equipo de cómputo 10.8 14.4 2,851.2 5,500.8 33.3% 2,649.6

Telefonía celular - - - - - -

Arrendamiento de vehículos 37.8 54.0 9,979.2 20,628.0 42.9% 10,648.8

Recursos monetarios 5.4 16.8 1,425.6 6,417.6 211.1% 4,992.0

TOTAL 114.7 143.4 30,290.5 54,789.7 25.0% 24,499.2

Fuente: Elaboración propia con base en Cuestionario a Funcionarios y Operadores. Cuadro 105, n2009 = 22 RA, n2010 = 55 RA Cuadro 106, n2009 = 22 RA, n2010 = 55 RA. Abiertas costos 1 (Recursos monetarios)

n2009 = 18 n2010 = 44. Abiertas costos 2 n2009 = 18 n2010 = 53.


285

Anexo 4. Información cuantitativa

En este anexo se describe el contenido de los archivos electrónicos que contienen la información cuantitativa recabada mediante encuestas que se utiliza a lo largo de este informe y a las que se hace referencia en el Capítulo 2.

1. Cuestionario a Funcionarios

Los resultados del levantamiento de datos por medio de este cuestionario y los cuadros con la información procesada se presentan en el archivo Excel “C F BD y Cuadros.xls”. El contenido de las pestañas de este archivo se describe a continuación:

Base de datos: datos primarios de la encuesta a funcionarios levantada en 2009 y en 2010.

Diseño y Planeación: cuadros 1 a 18.

Puesta en marcha MAPO: cuadros 19 a 36.

Comparativo MAPO MT: cuadros 37 a 46.

Operación y Recursos: cuadros 47 a 78.

Incompletos o con atraso: cuadros 79.

Institucionalización y Resultados: cuadros 80 a 98.

Costos: cuadros 99 a 107.

Abiertas 1 2: respuesta a las preguntas abiertas donde se pide justificar o especificar la respuesta.

Abiertas 1 2 3: respuesta a las preguntas abiertas donde se pide mencionar a lo más tres factores, problemas o elementos.

Abiertas Costos 1: respuesta a las preguntas abiertas de costos donde se pide justificar o especificar la respuesta.

Abiertas Costos 2: respuesta a las preguntas abiertas de costos donde se pide registrar hasta tres recursos utilizados y las tareas en que se los utiliza.

2. Cuestionarios a titulares beneficiarias del Programa.

Los resultados del levantamiento de datos por medio de estos cuestionario y los cuadros con la información procesada se presentan en el archivo Excel “Encelurb Encasdu 2009 2010.xls”. El contenido de las pestañas de este archivo se describe a continuación:

Encelurb 1: datos primarios de la Encelurb levantada en 2009, todas las secciones excepto MAPO.

Encelurb 2: datos primarios de la Encelurb levantada en 2009, sección MAPO.

Encasdu 1: datos primarios de la Encasdu levantada en 2010, todas las secciones excepto MAPO.

Encasdu 2: datos primarios de la Encasdu levantada en 2010, sección MAPO.

Encasdu 3: datos primarios de la Encasdu levantada en 2010, preguntas nuevas, no levantadas en la Encelurb 2009.


286

Encuestas: número de encuestas respondidas en 2009 y en 2010, por entidad federativa y situación de la familia (nueva, transitada o atendida con el modelo tradicional)

Recepción apoyos (1 a 13): 13 cuadros sobre recepción de los apoyos, 2009 y 2010.

Tradicional tiempo en MAP (14): cuadro 14

Cobro uso cajero (15): cuadro 15

Compras comercio (16): cuadro 16

Recep Apoyos Preguntas Nuevas: 12 cuadros con las preguntas nuevas sobre recepción de los apoyos, 2010

Conocimiento Programa (1 a 7): 7 cuadros sobre conocimiento del Programa, 2009 y 2010.

Orientación y sto (1 a 43): cuadros 1 a 19 y 28 a 43 sobre orientación y seguimiento, 2009 y 2010.

Voc (ation, tie, gast 20 a 27 ): cuadros 20 a 27 sobre orientación, tiempos y gastos de las vocales, 2009 y 2010.

Trámites: 13 cuadros sobre trámites, 2009 y 2010.

MAPO: 30 cuadros sobre MAPO, 2009 y 2010.

[informe final de resultados cualitativos, cuantitativos y ... · instituto noviembre de 2010 2010...

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