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MAYO 2014
ACCIÓN CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
INFORME SOBRE EL ESTADO DE SITUACIÓN “A UN AÑO DE LA VIGENCIA DE LA LEY DE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES INTEGRALES DE FUNCIONARIOS/AS PÚBLICOS/AS”
INFORME SOBRE EL ESTADO DE SITUACIÓN
“A UN AÑO DE LA VIGENCIA DE LA LEY DE
DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES
INTEGRALES DE FUNCIONARIOS/AS PÚBLICOS/AS”
Av. de Mayo 1161, 5° piso, oficina 9 Ciudad Autónoma de Buenos Aires Tel: (+5411) 4381-2371 [email protected] - www.acij.org.ar
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EQUIPO DE TRABAJO
ASOCIACIÓN CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA (ACIJ)
PROGRAMA ACCIÓN CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
María Victoria Gama - Autora Renzo Lavin - Director
Sebastián Pilo – Coordinador
MAYO 2014
Este informe fue elaborado en el marco de La Otra Trama, un espacio colectivo de organizaciones
de la sociedad civil que a través de un enfoque multidisciplinario, busca articular acciones en
torno al problema del crimen organizado en la sociedad argentina. La Otra Trama se propone
hacer visible la dinámica del crimen organizado en el país, por medio de la investigación, difusión,
sensibilización, el fortalecimiento de capacidades y la incidencia pública.
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ÍNDICE
CONTEXTUALIZACIÓN .............................................................................................................................. 4 Introducción .................................................................................................................................... 4 Las sugerencias de reglamentación de ACIJ para una verdadera Ley de publicidad de declaraciones juradas patrimoniales integrales .......................................................................... 5
LAS NORMAS REGLAMENTARIAS EMITIDAS POR EL PODER EJECUTIVO Y SUS DEPENDENCIAS. NUESTRAS CRÍTICAS ............................................................................................................................................. …9
Decreto 895/2013 ........................................................................................................................... 9 Resolución 3811/2013 de la Administración Federal de Ingresos Públicos ............................. 10 Formulario 1245 ........................................................................................................................... 11 Tabla comparativa de la Ley de Ética Pública y las normas reglamentarias de Ley de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales ...................................................................... 13
GRADOS DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE DECLARACIONES JURADAS EN LOS DIFERENTES PODERES Y SUS REGLAMENTACIONES INTERNAS ............................................................................................................ 14
Poder Ejecutivo ............................................................................................................................. 14 Poder Legislativo .......................................................................................................................... 15 Corte Suprema de Justicia .......................................................................................................... 15 Poder Judicial – Consejo de la Magistratura de la Nación ........................................................ 17 Ministerio Público Fiscal ............................................................................................................. 18 Ministerio Público de la Defensa ................................................................................................. 19 Resumen situación actual de cumplimiento de la ley por Poder .............................................. 21
CONCLUSIONES ................................................................................................................................... 23 Valor de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos ............................................. 23 De cara a un futuro oscuro en materia de transparencia y rendición de cuentas ................... 24
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CONTEXTUALIZACIÓN
INTRODUCCIÓN
El 8 de mayo de 2013 el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Publicidad de las
Declaraciones Juradas de los/as funcionarios/as públicos de todos los Poderes del Estado.
Dicha norma, que modifica parcialmente la ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública,
fue publicada con el Nº 26.857 en el Boletín Oficial del 23 de mayo de 2013.
A lo largo del debate parlamentario del proyecto, se han presentado posiciones encontradas
en torno a los eventuales avances y/o retrocesos que presenta el texto propuesto, en
comparación con los estándares vigentes con base a lo establecido en la Ley de Ética Pública1
-y sus normas reglamentarias- previo a la sanción de la nueva ley. En ese contexto, quienes
acompañaron el proyecto lo presentaron como un avance hacia la transparencia, mientras que
aquellos que lo cuestionaron sostuvieron que reduce los actuales niveles de acceso a dicha
información.
Desde la promulgación de la ley al día de hoy numerosas resoluciones promulgadas desde los
diferentes poderes del Estado fueron reglamentándola y determinando las obligaciones que
les corresponden a los funcionarios públicos en relación a la cantidad y calidad de la
información que deben volcar en los formularios.
Desde el Área de Acción Ciudadana y Lucha contra la Corrupción de ACIJ hemos trabajado el
tema desde sus inicios y reconocemos la importancia de contar con declaraciones juradas de
funcionarios/as públicos/as que sean claras, completas, integrales y públicas. Con este
objetivo en mente pretendemos a través de este informe, en primer lugar, sistematizar el
devenir de la normativa vinculada al tema desde la promulgación de la ley al día de hoy
en los diferentes poderes; determinar el grado de cumplimiento de la ley en los
diferentes Poderes del Estado; ahondar en la importancia de poder acceder a
declaraciones juradas de funcionarios públicos que contenga información detallada y
1Ley 25.188
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completa y determinar qué desafíos quedan aún pendientes para favorecer a la
transparencia y la rendición de cuentas de los/as funcionarios/as públicos/as.
LAS SUGERENCIAS DE REGLAMENTACIÓN DE ACIJ PARA UNA VERDADERA LEY DE
PUBLICIDAD DE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES INTEGRALES
Con el objetivo de que el sistema de publicidad garantice los niveles adecuados de
transparencia, acceso a la información y prevención y control de los actos de corrupción de
los/as funcionarios/as públicos/as de cada uno de los poderes del Estado, desde el área de
Acción Ciudadana y Lucha contra la Corrupción de ACIJ, el 3 de junio de 2013, publicamos el
informe Aportes para una adecuada reglamentación de la Ley de publicidad de las
declaraciones juradas patrimoniales integrales de los funcionarios públicos (Nº 26.857)2.Este
documento fue enviado a las cabezas de los Poderes del Estado junto con una nota en la que
nos poníamos a su disposición para debatir constructivamente posibilidades de
reglamentación de la ley(a dicha nota respondieron el Consejo de la Magistratura y la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, con quienes mantuvimos respectivas reuniones para
intercambiar sobre la temática).
En el documento afirmamos que para que la nueva ley pueda cumplir con su objetivo de
“dotar de una mayor transparencia al desempeño de la función pública” y constituir un avance
en ese sentido, la reglamentación debía realizar algunas precisiones en cuanto al contenido de
los formularios, a las personas obligadas, a los años de las declaraciones juradas que serán
publicados y agregar información sobre los antecedentes laborales de los/as funcionarios/as
públicos/as, entre otras. Las repasamos a continuación:
i) Calidad de información de los formularios
La nueva ley establece que la publicidad de las declaraciones juradas se refiere a “aquellas
que se presentan ante la Administración Federal de Ingresos Públicos, no rigiendo para estos
casos el Secreto Fiscal establecido por la legislación impositiva”. De esta manera se logra
unificar bajo una misma documentación la información atinente al patrimonio de las personas
obligadas en los diferentes poderes del Estado (anteriormente cada uno de los poderes tenía
a su cargo el establecimiento de las autoridades de aplicación y control3, quienes debían
2 Disponible en http://acij.org.ar/sin-corrupcion/2012/publicaciones/10368/ 3Las autoridades de aplicación eran, para el caso del Poder Judicial, Consejo de la Magistratura, para el Poder Ejecutivo la Oficina Anticorrupción para el Poder Ejecutivo; para el Poder Legislativo los Presidentes de cada Cámara y para el Ministerio Público Fiscal la Procuración General de la Nación.
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redactar el reglamento y confeccionar el formulario teniendo en cuenta los criterios sentados
en la Ley de Ética Pública4).
Ahora bien, en lo que respecta a la cantidad de información accesible para la ciudadanía, sólo
podría hablarse de un paso adelante si la reglamentación incluía la obligación de dar a
conocer la totalidad de la información que surge del Art. 6º de la Ley de Ética Pública.
Por ello resultaba necesario, en primer lugar, que se incluya en forma expresa la publicidad
de los “papeles de trabajo” que se encuentran en el aplicativo de la AFIP.
Los formularios de declaración de ganancias (Formulario 711) y el de bienes personales
(Formulario 762) muestran el total de las valuaciones por categoría de bien de forma agregada,
y en el caso de ganancias, un renglón con la totalidad de las ganancias obtenidas por cada una
de las cuatro categorías de ingresos (alquileres, renta financiera, actividad de explotación
individual, sueldos y jubilación). Sin el acceso a los papeles de trabajo, la información detallada
respecto a qué tipo de bienes son, dónde están ubicados, metraje, valor de adquisición y valor
fiscal, titularidad, porcentaje sobre titularidad o, en el caso de ganancias, el origen de los
ingresos, no podrá visualizarse.
ACIJ consideró que la reglamentación debía necesariamente incluir el contenido de lo
vertido en los “papeles de trabajo” para evitar un retroceso en materia de
transparencia frente a la información que actualmente está disponible.
ii) Cónyuges e hijos menores
De acuerdo a lo que establece la ley de Ética Pública, las personas obligadas deben declarar
los bienes “propios del declarante, propios de su cónyuge, los que integren la sociedad
conyugal, los del conviviente, los que integren en su caso la sociedad de hecho y los de sus
4 Art. 6º: a) Bienes inmuebles, y las mejoras que se hayan realizado sobre dichos inmuebles; b) Bienes muebles registrables; c) Otros bienes muebles, determinando su valor en conjunto. En caso que uno de ellos supere la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) deberá ser individualizado; d) Capital invertido en títulos, acciones y demás valores cotizables o no en bolsa, o en explotaciones personales o societarias; e) Monto de los depósitos en bancos u otras entidades financieras, de ahorro y provisionales, nacionales o extranjeras, tenencias de dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera. En sobre cerrado y lacrado deberá indicarse el nombre del banco o entidad financiera de que se trate y los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de seguridad y tarjetas de crédito y las extensiones que posea. Dicho sobre será reservado y sólo deberá ser entregado a requerimiento de la autoridad señalada en el artículo 19 o de autoridad judicial; f) Créditos y deudas hipotecarias, prendarias o comunes; g) Ingresos y egresos anuales derivados del trabajo en relación de dependencia o del ejercicio de actividades independientes y/o profesionales; h) Ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de sistemas previsionales. Si el obligado a presentar la declaración jurada estuviese inscripta en el régimen de impuesto a las ganancias o sobre bienes personales no incorporados al proceso económico, deberá acompañar también la última presentación que hubiese realizado ante la Dirección General Impositiva.
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hijos menores, en el país o en el extranjero”.5 El problema que se suscitó bajo la nueva ley es
que, al ser los formularios de la AFIP personales -cada contribuyente declara sus bienes y
ganancias propios y en el caso de los gananciales cada cónyuge declara su parte-, no se
podría conocer el patrimonio de los cónyuges e hijos, información que es vital en las
investigaciones de delitos relacionados con la corrupción.
ACIJ consideró que la reglamentación a la nueva ley debía permitir conocer los bienes de
los cónyuges e hijos menores de las personas obligadas, tal como lo establece la ley de
Ética Pública, que sigue vigente.
iii) Información necesaria para la comparación interanual
En el mismo sentido, cabía agregar que para analizar la evolución patrimonial de un
funcionario (por ej. para detectar un posible enriquecimiento ilícito) es necesario
disponer de las declaraciones juradas de años anteriores.
Por ello, resultaba imprescindible que al momento de reglamentar la nueva ley, se incluya la
publicidad de las declaraciones juradas presentadas con anterioridad (ya sean los
formularios que se presentaban en virtud de la Ley de Ética Pública, o aquellos que se
requieran a partir de la aplicación de la nueva norma).
iv) Incompatibilidades
Asimismo, la reglamentación debería incluir la obligación de declarar los antecedentes
laborales de los/as funcionarios/as en un documento aparte, para mantener el control
respecto de los posibles conflictos de intereses. Dicha información es actualmente exigida
por la Ley de Ética Pública en su artículo 12 -que, cabe insistir, no fue derogada-, y no consta
en los formularios que deben presentarse ante la AFIP. Si lo único que deben presentar los
funcionarios obligados es el formulario de la AFIP, no podrá cumplirse con este requisito.
Es por ello que ACIJ considera que en la reglamentación se debía prever en forma expresa la
inclusión de un anexo con los antecedentes laborales -como incluían los formularios
anteriores- a fin de poder detectar eventuales incompatibilidades y potenciales
conflictos de interés.
v) Órgano de contralor
5Art. 6 Ley 25.188
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Uno de los mayores problemas que presenta la nueva ley es la supresión de la Comisión de
Ética Pública -nunca conformada- y la falta de reemplazo por otro órgano que permita
garantizar el cumplimiento de sus disposiciones.
Lo que esta nueva ley propone es “el traspaso del control, actualmente a cargo de un
organismo no creado, a un control social del cumplimiento de la obligación que la normativa
vigente impone a los funcionarios públicos de informar su estado patrimonial, control que se
efectiviza en la posibilidad de acceder a dicha información a través de Internet y en forma
gratuita por parte de los interesados” dado que se entiende que “son los ciudadanos quienes
se encuentran mejor posicionados para analizar los parámetros éticos de los funcionarios
públicos”. Si bien resulta valiosa toda iniciativa que ponga en cabeza de la ciudadanía el
control sobre los actos de los/as funcionarios/as públicos/as, la observancia efectiva de las
obligaciones de rendición de cuentas depende en gran medida de la existencia de órganos de
control con facultades de exigir el cumplimiento de la norma, que cotejen las declaraciones
juradas, analicen las denuncias y tomen las medidas pertinentes. Hasta el momento, la
OA tenía a su cargo el ejercicio de dichas facultades en el ámbito del Poder Ejecutivo.
Por ello, ACIJ requirió que por vía reglamentaria se establezca en forma expresa el/los
organismo/s encargado/s de cumplir tales imprescindibles funciones respecto de cada uno de
los Poderes del Estado.
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LAS NORMAS REGLAMENTARIAS EMITIDAS POR EL PODER EJECUTIVO Y SUS DEPENDENCIAS. NUESTRAS CRÍTICAS.
Luego de la promulgación de la ley el 8 de mayo de 2013 hubo que esperar tres meses hasta
que el Poder Ejecutivo a través del decreto 895/2013 precisara los alcances de la ley de
publicidad de las declaraciones juradas patrimoniales integrales de funcionarios/as públicos/as
(26.857).
El 10 de julio de 2013 la Administración Federal de Ingresos Públicos publicó la resolución
3511/2013 que dictaba normativa complementaria a la reglamentación que había hecho el
Poder Ejecutivo (decreto 985/13) sobre la ley. Según esta nueva resolución, el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos sería el encargado de confeccionar un formulario, denominado
“declaración jurada patrimonial integral” (Formulario 1245).
En la resolución 1695/13, el Ministerio de Justicia publicó el formulario 1245 que deben
completar los funcionarios obligados por la ley y en ella se estipulan los plazos para su
presentación.
DECRETO 895/2013
Lamentablemente, a través del decreto 895/2013 el Poder Ejecutivo restringió
considerablemente el nivel de información disponible que permite controlar el patrimonio de
los/as funcionarios/as obligados.
El decreto del Poder Ejecutivo en donde se establece el nuevo régimen de publicidad de las
declaraciones juradas afirma en su art. 4 que las declaraciones juradas patrimoniales que
adquirirán publicidad serán iguales a aquellas que se presentan ante la AFIP y se
confeccionará un formulario para aquellos que no se encuentren obligados a presentar
los formularios de ganancias y bienes personales, sustituyendo a cualquier otra
anterior. De esta manera, se eliminan los formularios públicos que existían bajo el amparo de
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la ley de ética pública, cuyo contenido era mucho más amplio y permitía conocer con gran
nivel de detalle el patrimonio de los funcionarios públicos (como ser la individualización de
cada uno de los bienes, su ubicación, metraje, valor de adquisición y valor fiscal, titularidad,
porcentaje sobre titularidad o, en el caso de ganancias, origen de los fondos). Bajo este nuevo
régimen, en cambio, sólo podremos conocer de forma agregada el total de las valuaciones por
tipo de bien, y las ganancias totales obtenidas por cada una de las cuatro categorías de
ingresos.
Otro punto sustancial de la nueva reglamentación es que restringe la información
patrimonial a la que pueda accederse en relación a cónyuges e hijos menores no
emancipados, dado que los formularios de AFIP son individuales y el decreto lo que hace es
establecer todos los bienes de cónyuges e hijos en un formulario reservado. En la ley de ética
pública se establece que el formulario reservado incluirá solamente la entidad bancaria en
donde se encuentra depositado el dinero, el número de cuenta y tarjetas de crédito así como
los domicilios de los inmuebles y patentes de los automóviles. De acuerdo a lo que se
desprende del formulario reservado de la nueva reglamentación, la totalidad de la
información patrimonial de cónyuges e hijos menores emancipados se encontrará en el
anexo reservado, siendo esta información -a la que no se podrá acceder sino por vía judicial-
sumamente importante para las investigaciones relacionadas con la corrupción.
La nueva reglamentación tampoco prevé la inclusión de información sobre empleos
anteriores, la cual resulta fundamental para evaluar posibles incompatibilidades y/o conflictos
de interés.
En conclusión, resulta evidente que a partir de la reglamentación dictada por el Poder
Ejecutivo Nacional, la ciudadanía contará con mucha menos herramientas para ejercer un
control adecuado sobre la evolución del patrimonio de los funcionarios públicos alcanzados
por la ley, y sus familiares directos, las incompatibilidades o conflictos de intereses en que
pudiera incurrir, etc. Ello, a pesar de que la ley de ética pública no ha sido modificada en -casi-
ningún artículo, por lo que sus disposiciones legales se encuentran plenamente vigentes.
RESOLUCIÓN 3811/2013 DE LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS
PÚBLICOS
Bajo esta resolución se establece el procedimiento a seguir por los/as funcionarios/as
obligados/as para completar el formulario. En caso de encontrarse obligado/a a presentar el
formulario de Ganancias y el de Bienes Personales, deben capturar la información de estos
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formularios para confeccionar automáticamente el formulario 1245. Los/as funcionarios/as que
no tienen la obligación de completar estos formularios deben llenar directamente el formulario
1245. El art. 2 inc. b establece que será el Ministerio de Justicia quien confecciones el
formulario.
No fue posible extraer ninguna conclusión adicional hasta que se publicara el nuevo
formulario.
FORMULARIO 1245
De acuerdo a lo que puede observarse en la nueva plataforma creada por la Oficina
Anticorrupción6, órgano de depósito de las declaraciones juradas conforme a la nueva ley, se
evidencia un retroceso considerable con la Ley de Ética Pública por muchas de las mismas
razones que ya habíamos identificado previo a la reglamentación.
i) Determinación y valuación de los bienes: El nuevo formulario es un tanto más
restrictivo en la calidad de la información volcada en él, dado que desparece la
obligación de brindar información clave para determinar la valuación real de los bienes.
Por ejemplo, en el caso de los bienes inmuebles, bajo el esquema de la ley de Ética
Pública, el/la funcionario/a obligado/a debía especificar la zona, localidad, ciudad, país.
Sin embargo, bajo el nuevo formulario se debe especificar solamente la provincia
donde se encuentra localizado el inmueble. De esta manera, al no tener que
especificar la zona o el barrio resulta más difícil determinar si el valor de adquisición del
inmueble que se declaró es acorde a las valuaciones por el mismo tipo de inmueble en
la misma zona.
En el mismo sentido, tampoco resulta claro del formulario que la valuación que
completan los/as funcionarios/as públicos/as sea el valor de adquisición del inmueble -
que puede haber sido modificado por el paso del tiempo- o el de la última valuación.
Conteste con eso, también sería necesario especificar-como existía en el anterior
formulario- la fecha de incorporación al patrimonio del bien, para poder determinar si la
valuación de ese momento era acorde a la de mercado y si el/la funcionario/a
declarante contaba con los activos suficientes para la compra del bien. Lo mismo
sucede al momento de tener que declarar en los nuevos formularios los bienes
6 https://www2.jus.gov.ar/consultaddjj
12
muebles como automóviles o el caso de las acciones en donde tampoco se pide la
fecha de adquisición.
ii) Información necesaria para la comparación interanual: El cambio de formulario
hace sumamente engorrosa la comparación interanual, dado que el contenido de la
información en los formularios resulta diferente. De esta manera es difícil determinar la
evolución patrimonial, más aún si se desconocen los bienes de los cónyuges e hijos
menores (ver siguiente).
iii) Cónyuges e hijos menores: Lamentablemente, la interpretación que se hizo de la
nueva ley al confeccionar el nuevo formulario restringe la cantidad de información, al
no tener que incluir los bienes de cónyuges e hijos menores de edad, obligación
establecida en la Ley de Ética Pública. La nueva ley establece que “Las declaraciones
juradas públicas tendrán un anexo reservado que contendrá la totalidad de los datos
personales y patrimoniales exentos de publicidad correspondientes a cada una de las
personas obligadas a la presentación, de su cónyuge, conviviente e hijos menores no
emancipados, de conformidad con lo dispuesto por la ley 25.188 y su normativa
complementaria”. La interpretación más fiel y acorde al texto de la ley de Ética Pública
sería entender que sólo debería ir al formulario reservado aquella información
considerada información sensible, como la entidad bancaria en donde se encuentra
depositado el dinero, el número de cuenta y tarjeta de crédito así como los domicilios
de los inmuebles y las patentes de los automóviles (art. 6 inc. e).
Esta información, a la que no se podrá acceder sino por vía judicial, resulta
fundamental para las investigaciones relacionadas con la corrupción. No contar con
ella, en cambio, facilita en forma significativa el ocultamiento de eventuales
crecimientos patrimoniales injustificados por parte de funcionarios/as públicos/as.
iv) Incompatibilidades: Otra de las falencias del nuevo formulario -o de las instrucciones
para la carga de datos del mismo- radica en que al completar los datos laborales sólo lo
hacen de su cargo actual, pero no de los anteriores. De esta forma resulta imposible
poder determinar posibles incompatibilidades y/o conflictos de interés. Las
obligaciones por parte de los/as funcionarios/as de brindar esta información surge del
art. 12 de la Ley de Ética Pública, que se encuentra plenamente vigente.
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TABLA COMPARATIVA DE LA LEY DE ÉTICA PÚBLICA Y LAS NORMAS
REGLAMENTARIAS DE LEY DE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES
INTEGRALES
LEY DE ÉTICA PÚBLICA
(Nº 25.188)
NORMAS REGLAMENTARIAS
DE LA NUEVA LEY SOBRE
DDJJ
(Nº 26.857)
Determinación y valuación
de los bienes
Gran nivel de detalle Algunas categorías de
información valiosa
desaparecen
Bienes cónyuges e hijos
menores
Incluidos en el Anexo Público Incluidos en el Anexo
Reservado (accesible a él
sólo por orden judicial)
Órganos de contralor Comisión de Ética Pública
(nunca conformada) y un
órgano al interior de cada
Poder
Se elimina la Comisión de
Ética Pública
Comparación Interanual Formularios uniformes por
Poder
El cambio de formulario
impide la comparación
interanual (salvo el MPF
que conserva el formulario
público y lo entrega a
pedido del interesado)
Incompatibilidades /
empleos anteriores
Incluido en la ley (art. 12) No se incluye (la
reglamentación de la CSJN
lo incluye, pero en el
formulario reservado,
accesible sólo por orden
judicial)
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GRADOS DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE DECLARACIONES JURADAS EN LOS DIFERENTES PODERES Y SUS REGLAMENTACIONES INTERNAS
Los/as funcionarios/as obligados/as al cumplimiento de la ley de declaraciones juradas
patrimoniales integrales incluye a los miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y al
Ministerio Público (art. 2). Sin embargo, y más allá de los cambios normativos que se han
producido, teniendo en cuenta la información a la que en la práctica puede actualmente
accederse (hasta ahora, en la página de declaraciones juradas de la Oficina Anticorrupción) se
evidencia un cumplimiento dispar de la norma teniendo en cuenta el Poder del que se trate.
Se analizará a continuación el estado de situación en cada uno de los poderes.
PODER EJECUTIVO
Como establece la nueva reglamentación, los/as funcionarios/as del Poder Ejecutivo deben
captar la información incluida en los formularios de Ganancias y Bienes Personales de la AFIP
para volcarlos en el Formulario 1245 y, en caso de no estar obligados a llenar esos
formularios, completar directamente el formulario 1245.
Al día de hoy se encuentran publicadas en la página de la Oficina Anticorrupción la gran
mayoría de las declaraciones juradas -bajo el formulario 1245- de los/as funcionarios/as
obligados/as del PE7.
7 Para el análisis se tomó una muestra que incluye a la totalidad de los/as Ministros/as, Secretarios/as y Subsecretarios/as. Se cotejó con la página de la Oficina Anticorrupción, y si bien la gran mayoría de las declaraciones juradas de los/as funcionarios/as obligados/as se encontraba disponible no se encontraban publicadas las declaraciones juradas del Dr. Hermenegildo A. R. CECCATTO (Secretario de Articulación Científico Tecnológica); de la Sra. Ofelia Mabel Cédola (SEC. DE SEGURIDAD SOCIAL); de la Lic. Paula Irene ESPAÑOL (Subsecretaria DE COMERCIO EXTERIOR); de la Dra. Ruth G. LADENHEIM (SEC. DE PLAN. Y POLIT. EN CIENCIA, TEC. E INNOV. PROD.); del Dr. Gabriel LERNER (SEC. N. DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA) y del Ing. Jorge O. MAYORAL (SEC. DE MINERÍA)
15
PODER LEGISLATIVO
En lo que respecta a este Poder, el cumplimiento con la ley resulta sumamente bajo. A la
fecha, se encuentran publicadas las declaraciones juradas de sólo 99 Diputados/as8 sobre un
total de 257 (38,52%), y de 7 Senadores/as sobre un total de 72 (9,72%). En el caso de los/as
candidatos a cargos legislativos nacionales durante las últimas elecciones correspondientes al
año 2013, el grado de cumplimiento de la norma fue prácticamente nulo en relación al
universo de obligados/as.
Desconocemos si dichas omisiones responden a un atraso por parte de los/as funcionarios/as
públicos/as en entregar las declaraciones juradas, si responde a que los encargados de
actualizar el registro en la OA aún siguen trabajando en su actualización, o si se debe a que la
reglamentación de la ley se demoró (hasta septiembre de 2013) y atento a la falta de
definiciones gran parte de los/as funcionarios/as públicos/as obligados/as presentaron la
declaración jurada bajo el anterior formulario como todos los años (mayo 2013)9 -según
informó a esta organización la Oficina Anticorrupción, si no se encuentran disponibles es
porque el/la legislador/a no las presentó o la oficina de depósito y control en Diputados o
Senadores no se las hizo llegar a la OA-.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
El máximo tribunal del Poder Judicial de la Nación había establecido en agosto de 2013, a
través de la Acordada 25/2013, que no le era aplicable a ese Tribunal el art. 6 de la Ley Nº
26.857, que determinaba que sería la Oficina Anticorrupción la autoridad de aplicación de la
norma. Se basó para ello en la necesidad de independencia del Poder Judicial, respecto de
cualquier otro Poder, entendiendo así que “no resulta admisible que las declaraciones de
aquellos pertenecientes al Poder Judicial sean controladas por funcionarios de la
Administración Pública”. Atento a ello, se establece que será la Secretaría General y de
Administración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la autoridad de aplicación para la
ley. Asimismo, considerando que el plazo para la presentación de las declaraciones juradas
correspondientes al 2012 se encontraba vencido establece que el nuevo ordenamiento que se
organice regirá para las que correspondan al 2013. Las declaraciones juradas serán publicadas
en la página web de la Corte.
8 Incluye 4 casos en que las DDJJ accesibles no corresponden a su actual cargo. 9 En el sitio web de la Cámara de Diputados de la Nación (http://www.diputados.gov.ar/secadmin/dcoord_admin/declaraciondip/2012.html) se informa que 229 de los/as 272 Diputados/as habrían presentado sus DDJJ correspondientes al año 2012ante dichas oficinas, pero las mismas no se encuentran accesibles por medio de la web, tal como ordena la nueva ley.
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Finalmente, el 29 de abril de 2014 a partir de la Acordada 9/2014 se reafirma que la Secretaría
General de Administración tendrá a su cargo la recepción, custodia, registro y archivo de las
declaraciones juradas para luego publicarlas en el sitio web de la Corte.
El art. 5 establece que las declaraciones juradas debe contener “el detalle de los bienes,
créditos, deudas, ingresos y egresos, radicados, generados o efectuados en el país y en el
extranjero, valuados de la forma estipulada por la AFIP para la declaración jurada de los
impuestos a los Bienes Personales y a las Ganancias […] y de los antecedentes laborales del
obligado, ajenos al Poder Judicial”. Luego la reglamentación especifica que el Anexo Público
deberá contener “copia de las declaraciones juradas de Bienes Personales, de Ganancias y de
cualquier otra que el sujeto obligado presente ante la AFIP o un formulario con contenido
equivalente al de dichos impuestos respecto de aquellos sujetos que no efectúen las
declaraciones ante el organismo fiscal”. En el Anexo reservado se deberá incorporar la
información del declarante, su cónyuge o conviviente e hijos menores no emancipados. De
esta manera, se sigue el criterio restrictivo de interpretación de la ley de declaraciones juradas
patrimoniales integrales adoptado por el Poder Ejecutivo.
La Acordada establece que también deberá incorporarse al Anexo reservado la titularidad,
porcentaje sobre la propiedad, ubicación, superficie, fecha de ingreso al patrimonio, origen de
los fondos y valuación de los bienes y el mismo nivel de detalle para los bienes muebles, para
las sociedades nacionales o situadas en el extranjero, para las cuentas bancarias situadas en
el país o en el extranjero; para las tarjetas de crédito, para los créditos y deudas e ingresos
derivados de relaciones contractuales. La inclusión de estas categorías de información en el
Anexo reservado genera dudas respecto de qué es lo que finalmente quedará incluido en el
Anexo público. Existe la posibilidad de que el Anexo público que incluye las declaraciones de
Bienes Personales y Ganancias ya evidencie ese nivel de detalle, como lo hace el Formulario
1245 para el caso del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. Sin embargo, también puede
interpretarse que en el Anexo público sólo se incluirá el Formulario de AFIP de Ganancias o
Bienes Personales en donde se muestra el total de las valuaciones por categoría de bien de
forma agregada, y en el caso de ganancias, un renglón con la totalidad de las ganancias
obtenidas por cada una de las cuatro categorías de ingresos (alquileres, renta financiera,
actividad de explotación individual, sueldos y jubilación). De esta manera se relegaría
información vital para conocer el patrimonio del/la funcionario/a a información que contiene el
Formulario reservado, que sólo puede conocerse por requerimiento judicial. Lo mismo sucede
17
con la información relativa a empleos anteriores, que permite determinar incompatibilidades y
conflictos de interés.10
Con la información que disponemos no podemos asegurar que la reglamentación de la Corte
Suprema siga los estándares -aún más bajos que los deseables- de la nueva ley de
declaraciones juradas patrimoniales integrales. Ello sólo podrá advertirse con seguridad
cuando se conozca el Anexo Público a presentar.
Un punto a destacar en la reglamentación es el rol primordial que se le da a la Dirección de
Recursos Humanos. La Dirección de Recursos Humanos será la encargada de controlar la
entrega de las declaraciones juradas así como su contenido. En caso de encontrar deficiencias
se le requerirá al funcionario que las salve y si continúa su incumplimiento ello será
considerado falta grave y será puesto en conocimiento de las autoridades con facultades
disciplinarias.11
Asimismo la Corte invitó al Consejo de la Magistratura a adherirse al régimen establecido por
ella.
ACIJ presentó bajo la ley de Ética Pública el primer pedido para acceder a las
declaraciones juradas de los/as Ministros/as el 23 de octubre del 2012 -el cual fue
reiterado en dos oportunidades-12.Luego de ello se sucedieron reuniones con diferentes
funcionarios/as de la Corte para comentarles sobre el lanzamiento de una plataforma que
contendría las declaraciones juradas del PE, PJ y PL. En una resolución de diciembre de 2013,
los ministros de la Corte resolvieron “diferir el acceso a las declaraciones juradas” hasta tanto
la propia Corte reglamente la ley 26.857.
A un año y siete meses aún no le ha sido posible a ACIJ, ya sea por vía de un pedido
expreso o por su publicación en una página web, acceder a las declaraciones juradas de
los/as Ministros/as de la Corte.
PODER JUDICIAL – CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DE LA NACIÓN
En el art. 3 de la Acordada 8/2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nación invita al Consejo
de la Magistratura a adherirse a la reglamentación establecida en la Acordada.
10 Acordada 9/2014, art. 6. 11 Acordada 9/2014, art.11. 12Una el 23/2/2013 y otra el 19/3/2013.
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Al día de hoy en la página web de la Oficina Anticorrupción no figuran declaraciones juradas
de ninguno/a de los/as miembros del Poder Judicial obligados/as.
MINISTERIO PÚBLICO FISCAL
En mayo de 2013 el MPF publicó la Res. 914/2013 en donde se presentaba el Plan de
Transparencia Institucional del MPF que incluía entre sus objetivos dar a publicidad las
declaraciones juradas de los/as fiscales, considerando esto un paso trascendental en lo que se
refiere a dar respuestas a la ciudadanía. Atento a ello, la Procuración se dispuso a crear un
nuevo Reglamento que incorpore los estándares internacionales de acceso a la información
pública en la materia. De acuerdo con esta normativa en julio de 2013 la Procuración publicó la
resolución 1302/2013 que modifica la normativa interna en materia de declaraciones juradas
aplicable al MPF.
Como aspectos positivos a destacar es que en esta Resolución se reconoce la necesidad de
compatibilizar las previsiones de la nueva ley con la no derogada Ley de Ética Pública,
disminuyendo el riesgo de que deje de ser pública información relevante a la que hasta ese
momento se podía acceder llenando un formulario de solicitud de la declaración jurada.
Asimismo, el nuevo reglamento prevé la posibilidad de acceder a los formularios de las
declaraciones juradas anteriores, siguiendo los pasos establecidos por la ley de ética pública
que podrán solicitarse a la Secretaría Disciplinaria, Técnica y de Recursos Humanos de la
Procuración. La Secretaría Disciplinaria, Técnica y de Recursos Humanos tendrá a su cargo la
recepción, custodia, registro, seguimiento y remisión de las declaraciones juradas (art. 4).
No obstante, la reglamentación busca ir un paso más allá de este cotejo formal y prevé
establecer un Reglamento específico para determinar las facultades de la Secretaría
Disciplinaria, Técnica y de Recursos Humanos para realizar un seguimiento a las declaraciones
juradas patrimoniales.
En la reglamentación se establecía que existirían 3 formularios diferentes: un formulario
público, uno reservado y uno simplificado. En lo que respecta al contenido del formulario
público, se incorporó la individualización del emplazamiento del inmueble y la superficie
aproximada. Sin embargo, en los formularios no se incluyeron los antecedentes laborales de
los/as obligados/as13.
13 En conversaciones informales se nos informó que ello formaría parte de un Código de Ética, que se dictaría por medio de otra normativa. A la fecha ello no se ha implementado.
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En su momento también hicimos hincapié para incorporar en la reglamentación que los bienes
de cónyuges e hijos menores no emancipados permanezcan en el anexo público. No obstante
ello, rigió en la Procuración el mismo criterio que había utilizado el Poder Ejecutivo y relegaron
esa información al formulario reservado.
El 17 de diciembre de 2013, luego de la sanción por el PE de la reglamentación sobre el
contenido de los formularios que se harían públicos, para ajustarse a estos estándares, la
Procuración a través de la Resolución 2737/13 aclaró que los formularios que serían
publicados serían los formularios públicos simplificados-aquellos que poseen información
agregada sobre los bienes personales y los ingresos de los/as funcionarios/as-, mientras que
al formulario público se accederá mediante solicitud expresa por escrito -tal como se realizaba
bajo el régimen anterior-.
En abril de 2014 la Procuración emitió una nueva Resolución (792/2014) en donde se reafirma
la existencia de tres formularios diferentes en donde el formulario simplificado se generará de
forma automática a partir de la síntesis de la información contenida en el formulario público
que se completará a través de la red informática interna del Ministerio Público Fiscal (art. 3 de
la Res. 792/14). En la misma carga el sistema emitirá un formulario reservado que se
completa a mano.
Conforme se desprende del art. 16 de la reglamentación, la Oficina Anticorrupción tendrá
acceso a la base de datos digital de los formularios simplificados. El formulario simplificado
contiene la información que figura en el formulario de Bienes Personales y el de Ganancias de
la AFIP que muestra la sumatoria de la totalidad de los bienes del declarante por categoría de
bien y los ingresos totalizados por categoría.
En relación al estado de situación material, debe advertirse que al día de hoy no se puede
acceder a las declaraciones juradas de los/as fiscales, ni a través de la página de la OA ni a
través de la página del Ministerio Público Fiscal.
MINISTERIO PÚBLICO DE LA DEFENSA
La primera resolución de aplicación de la nueva ley por parte de este órgano es la Nº34/14 del
14 de enero de 2014. En ella se detalla que, la ley 26.857“afianza el carácter público y de libre
accesibilidad a las Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales de los funcionarios públicos
que se encuentran obligados a su presentación, en virtud del ejercicio de la función pública,
en un todo de acuerdo con lo establecido por la Ley 25.188”.
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En esta resolución se establece que la presentación de las declaraciones juradas
correspondientes al 2012 se regirá por los cánones establecidos en la Res. DGN N° 1120/06 y
el nuevo régimen empezará a regir para las presentaciones del 2013. Bajo el régimen de la
Res. 1120/06 la información a la que podía accederse era similar a la información disponible
por los demás poderes y la Resolución también establecía un órgano de aplicación de la ley en
cabeza de la Dirección General de Auditoría de la Nación.
El 15 de mayo de 2014 la Procuradora emitió la Res. 620/14 en donde se establece el
“Régimen de Presentación de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales”, que deroga el
establecido por la Res. 1120/06. Respecto de esta reglamentación se deben resaltar las
mismas críticas que venimos realizando al resto de los poderes en relación a las
modificaciones sufridas a partir de la ley 26.857: cónyuges, convivientes e hijos menores no
emancipados quedan relegados al formulario reservado; lo mismo ocurre con los
antecedentes laborales, lo que impide determinar incompatibilidades; y menor cantidad de
información disponible en los formularios.
Este posee aún menor nivel de detalle que los establecidos por los demás poderes dado que
el formulario previsto muestra el total de las valuaciones por categoría de bien de forma
agregada, y un renglón con la totalidad de las ganancias obtenidas por cada una de las cuatro
categorías de ingresos (alquileres, renta financiera, actividad de explotación individual, sueldos
y jubilación). De esta manera, no se podrá acceder a la información detallada respecto al tipo
de bienes, ubicación, metraje, valor de adquisición y valor fiscal, titularidad, porcentaje sobre
titularidad u origen de los ingresos.
Conforme lo establece esta nueva resolución, las declaraciones juradas patrimoniales serán
publicadas en la página web institucional del Ministerio Público de la Defensa.
A la fecha, sin embargo, no puede accederse aun a ninguna de las declaraciones juradas de
los/as defensores generales.
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RESUMEN SITUACIÓN ACTUAL DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY POR PODER
PODERES DEL ESTADO SITUACIÓN ACTUAL EN MATERIA DE
PUBLICIDAD
Poder Ejecutivo Se encuentran publicadas casi todas las
declaraciones juradas correspondientes al
año 2012 (habiendo sido cotejado hasta el
rango de subsecretario/a).
Poder Legislativo Se encuentran publicadas las declaraciones
juradas de sólo 99 Diputados/as14 sobre un
total de 257 (38,52%), y de 7 Senadores/as
sobre un total de 72 (9,72%). El criterio de
publicación no responde a ningún parámetro
específico.
Corte Suprema de Justicia de la Nación Emitió una Acordada en la que atento al
criterio de independencia de poderes
entiende que es la propia Corte la que debe
publicar las declaraciones de los Ministros.
Aún no está totalmente claro el grado de
información al que se alcanzará. No
obstante ello, a un año de la sanción de la
ley no se encuentran disponibles las
declaraciones juradas en la página de la
Corte
Consejo de la Magistratura No se encuentran disponibles las
declaraciones juradas de ninguno de los
magistrados integrantes del Poder Judicial
Nacional ni en la página de la OA ni en la
página del Consejo. El Consejo de
Magistratura no ha emitido normas
reglamentarias.
14 Incluye 4 casos en que las DDJJ accesibles no corresponden a su actual cargo.
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Ministerio Público Fiscal Emitió varias resoluciones al respecto,
incluyendo una en la que se publicarían las
declaraciones juradas en la página del
organismo, pero al día de hoy no se
encuentran accesibles en su página ni en la
de la OA.
Ministerio Público de la Defensa Estableció una reglamentación restrictiva. Al
día de hoy no se encuentran accesibles las
declaraciones en la página del organismo o
en la de la OA.
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CONCLUSIONES
VALOR DE LAS DECLARACIONES JURADAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
El acceso a las declaraciones juradas de los funcionarios públicos es uno de los más
importantes instrumentos con que contamos periodistas, organizaciones de la sociedad civil y
la ciudadanía en su conjunto para conocer su evolución patrimonial, eventuales
inconsistencias, así como posibles incompatibilidades o conflictos de interés. La herramienta
de la declaración jurada sirve a dos propósitos esenciales: asiste al oficial en cuestión y al
gobierno en determinar si existen o no conflictos de interés (en la resolución de una causa
judicial, en la sanción de una ley o en la actividad de administración del Estado) y, al mismo
tiempo, permite comparar e identificar activos que pueden ser producto de maniobras de
corrupción y determinar un enriquecimiento ilícito por parte del formulario investigado. Un
sistema de publicidad y control de las declaraciones juradas efectivo resulta esencial para que
la sociedad pueda solicitar la pertinente rendición de cuentas a los funcionarios y evitar
maniobras que posibiliten incrementos patrimoniales durante la función pública que luego no
puedan explicarse. Asimismo, y como contracara de esto, permite que la ciudadanía pueda
aumentar su confianza en la figura del funcionario público.
Los funcionarios tienen una particular responsabilidad frente a los ciudadanos: deben poder
dar cuenta del origen de su patrimonio y el mismo debe ser consistente con los ingresos que
perciben. La mera apariencia de una falta de adecuación de ambas variables debe ser causal
de investigación, tanto administrativa como judicial.
Sin embargo, los resortes institucionales de control que surgen de nuestra -ya un tanto
vetusta pero aún valiosa- Ley de Ética Pública, en mucho distan de ser todo lo eficaces que se
espera de ellos en esta materia. El prácticamente nulo impulso de oficio de denuncias penales
por parte de los organismos de control sobre posibles enriquecimientos ilícitos de los sujetos
obligados sólo puede hablarnos de dos escenarios: o es que en nuestro país todo está
demasiado bien en relación a esta demanda de transparencia o, al contrario, es que todo está
demasiado mal. Tanto, que prácticamente no hay organismo que pueda decirlo.
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DE CARA A UN FUTURO OSCURO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE
CUENTAS
A partir del análisis sobre la normativa actual en materia de declaraciones juradas
patrimoniales integrales y su implementación podemos extraer varias conclusiones, no muy
auspiciosas en materia de transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios públicos.
Desde el punto de vista del contenido de la información disponible en las nuevas
declaraciones juradas se evidencia, como hemos detallado en el documento, un preocupante
retroceso al comparar las declaraciones juradas actuales con las declaraciones juradas
establecidas por la ley de Ética Pública. Particular mención merece la inclusión de los bienes e
ingresos de los cónyuges o convivientes e hijos menores de edad en el formulario reservado,
sólo susceptible de conocerse por medio de una orden judicial. Esta interpretación de la nueva
ley de declaraciones juradas patrimoniales e integrales no hace más que favorecer la opacidad
del régimen de declaraciones juradas, sustrayendo del conocimiento público información vital
para determinar un incremento en el patrimonio de los funcionarios públicos que podrán
esconder sus bienes poniéndolos a nombre de sus cónyuges o hijos menores.
Mención similar merece la no incorporación dentro de la nueva normativa de la obligación de
dar a conocer los empleos anteriores que haya tenido el funcionario para poder determinar
incompatibilidades y posibles conflictos de interés. Esta información es clave al momento de
determinar si un juez se encuentra en conflicto al momento de dictar una resolución judicial, al
momento de cotejar los intereses detrás de la sanción de ciertas leyes por parte de los/as
legisladores/as o al momento de adjudicar licitaciones en la actividad de administración del
Estado.
En lo que respecta a la implementación de la ley en los diferentes poderes del Estado, la
situación merece grandes reproches. A un año de la sanción de la ley sólo el Poder Ejecutivo
parece haber cumplido con la obligación de publicidad de las declaraciones. Los/as
diputados/as y senadores/as presentan un cumplimiento sumamente bajo de la publicidad de
las declaraciones en la página de la Oficina Anticorrupción. En lo que respecta a la Corte
Suprema de Justicia, recién a fines de abril de este año reglamentó la ley de declaraciones
juradas patrimoniales e integrales y, a raíz de eso, aún no se tienen acceso a las declaraciones
juradas de los Ministros. El Consejo de la Magistratura aun no emitió una reglamentación
propia, y por tanto al día de hoy tampoco se encuentran disponibles las de los/as jueces/zas
federales y nacionales. Finalmente, en lo que al Ministerio Público se refiere, al día de hoy no
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se encuentran disponibles los formularios de los/as fiscales y defensores/as, ni en la página
de la OA ni en las respectivas páginas del Ministerio Público.
“Dotar de una mayor transparencia al desempeño de la función pública” era el objetivo
establecido en la ley de declaraciones juradas patrimoniales integrales. Su realización, a un
año de la sanción de la ley, como se evidenció a lo largo del informe, se encuentra muy lejos
de su consecución. El escenario que se presentó resulta desalentador e impide pensar
verdaderamente en un avance hacia la transparencia y rendición de cuentas de los/as
funcionarios/as públicos/as, y sólo logra alejar a la ciudadanía de las instituciones que la
gobiernan, representan o resuelven sus disputas.
El sistema democrático requiere, necesaria-
mente, del aporte de la ciudadanía en el forta-
lecimiento de las instituciones, como un ejerci-
cio indirecto de la soberanía del pueblo. La cor-
rupción es un flagelo que vulnera derechos
humanos, acentúa la desigualdad social y
afecta el desarrollo de la población. Hemos
recorrido diferentes caminos que, a nuestro
entender, conducen a construir más y mejor
democracia poniendo en marcha una intensa
labor respecto a este fenómeno que azota de
manera especialmente severa a los países en
vías de desarrollo.
La participación de la ciudadanía para enfrentar
a la corrupción es una condición indispensable
para obtener resultados positivos y sustenta-
bles. Con ese objetivo se desarrolla la labor del
programa Acción Ciudadana y Lucha contra la
Corrupción.
ACIJ.ORG.AR
ACCIÓN CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN