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Grupo FARO

Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010

Autores: Sebastián Zambrano y Julio López

Para citarlo: Zambrano, S. y López, J (2011). Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.

Quito, febrero 2011

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Contenido

I. Introducción ..................................................................................................................... 4

II. Metodología ..................................................................................................................... 4

Estructura del Cuestionario ...................................................................................................... 4

Municipios monitoreados ........................................................................................................ 5

Proceso investigativo ............................................................................................................... 6

Tipo de información y preguntas ............................................................................................. 6

III. Las Finanzas Municipales ................................................................................................. 6

Contexto General ..................................................................................................................... 6

Marco Normativo ................................................................................................................... 10

Ciclo Presupuestario ............................................................................................................... 13

Programación del Proyecto Presupuestario ........................................................................... 13

Discusión, valoración y aprobación de la Proforma ............................................................... 15

Ejecución y Monitoreo del Presupuesto ................................................................................ 17

Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto ................................................................ 19

IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA FISCAL MUNICIPAL ........................................................ 21

DE LA PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL EVALUADO Y POSTERIORES24

DEL DETALLE DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA .......................................................... 25

DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS .............................................................. 28

DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL PRESUPUESTO ....................... 29

DEL CICLO PRESUPUESTARIO ................................................................................................. 31

DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES ................ 32

DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................................................ 34

DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO .................................................................................... 38

Recuadro 1: El Sistema de Información de las Finanzas de los Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC) ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA ... 40

V. Conclusiones ................................................................................................................... 42

VI. Bibliografía ..................................................................................................................... 46

Índice de Tablas

Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo. .................................... 5 Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales ............................................................. 10 Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal ..................................................... 14

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Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal ...................................... 16 Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal ............................................................ 18 Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal .......................................... 20 Tabla 7 Programación y Formulación: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad ............. 33 Tabla 8 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos ......................................... 36 Tabla 9 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas ................................. 37 Tabla 10 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria ............. 39 Tabla 11 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad ....... 41

Índice de Gráficos

Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario ................................... 5 Gráfico 2 Organización del Sector Público ................................................................................... 7 Gráfico 3 Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto Total (1998 – 2008) ...................................................................................................................... 9 Gráfico 4 Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010 ........................................... 22 Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados ..................................... 24 Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados ............................. 25 Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados ......................... 26 Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados ..................... 27 Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados ........................................ 28 Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados ................................................ 29 Gráfico 11 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados .......... 32 Gráfico 12 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados ...................................... 35 Gráfico 13 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados ......................................... 38 Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual ....... 39 Gráfico 15 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados ............................ 40

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I. Introducción El presente documento, elaborado con el apoyo de la International Budget Partnership (IBP), pretende ofrecer una herramienta de análisis que permita la evaluación objetiva de la transparencia de cada fase del ciclo presupuestario a nivel municipal en el Ecuador. En este caso, el estudio se refiere al análisis 2009-‐2010 en trece municipios de las cuatro regiones del Ecuador. El documento comprende cuatro apartados relevantes, en primer lugar se presenta la metodología utilizada, que se basa en la Encuesta de Presupuesto Abierto que lleva a cabo el IBP, con la respectiva adaptación al contexto de las finanzas subnacionales en el país. El segundo apartado se refiere al contexto general de las finanzas municipales en cuanto a su situación coyuntural, así como un análisis de las reformas implementadas que han configurado un nuevo espectro legal en cuanto a las finanzas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). La tercera parte se remite al análisis de los principales hallazgos en cuanto a la transparencia fiscal en los trece municipios analizados, presentado desde una óptica de resultados generales y luego en función de las secciones que comprende el análisis: información del presupuesto, información adicional al presupuesto, programación y formulación, ejecución, entre otros. Finalmente, se presentan algunas conclusiones que recapitulan el avance y los retos que enfrentan los trece municipios en materia de transparencia fiscal.

II. Metodología El Cuestionario de Transparencia Presupuestaría Municipal (CTPM) es una adaptación de la Encuesta de Presupuesto Abierto1, que se formula de acuerdo a las especificidades del esquema municipal en el Ecuador. Es una herramienta que permite la evaluación objetiva de la información, y de los niveles de transparencia, asociados a cada fase del ciclo presupuestario en el ámbito de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). El análisis temporalmente de lleva a cabo entre el 2009 y 2010, siendo el primero de lo que se pretende que en el futuro sean ejercicios sistemáticos y continuos. El cuestionario contempla el análisis del grado de oportunidad, disponibilidad y difusión de información, y sobre todo de documentos oficiales clave que, habiendo sido producidos de acuerdo a disposiciones legales y normativas que regulan los procesos de programación, formulación, discusión, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos municipales, representan los primeros elementos de los que se valen los ciudadanos para conocer, dar seguimiento y vigilar la gestión local de los recursos públicos.

Estructura del Cuestionario Como se observa en la Tabla 1, el cuestionario contiene 83 preguntas divididas en 8 secciones. Estas secciones se construyeron bajo la necesidad de valorar por separado la transparencia atribuida a aspectos generales y a las distintas fases del ciclo presupuestario en la instancia municipal. Cada sección incluye preguntas relacionadas con ciertos hitos puntuales asociados a cada fase del ciclo presupuestario. 1 Se basa en un cuestionario realizada por International Budget Partnership en 94 países. El cuestionario completo está disponible en www.openbudgetindex.org 2 Las competencias atribuidas a los GAD están descritas en el artículo 262 de la Constitución Política del Estado. Las de los gobiernos municipales se encuentran enumeradas en el artículo 264 de la carta

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Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo.

No SECCIÓN Número de Preguntas 1 Estimaciones para el año fiscal evaluado y posteriores 11

2 Detalle de Información Presupuestaria 10 3 Desempeño Presupuestario 6 4 Información Adicional importante para el Análisis y Monitoreo

del Presupuesto 10

5 Programación y Formulación del Presupuesto 18 6 Aprobación del Presupuesto 8 7 Ejecución del Presupuesto 9 8 Evaluación y Control del Presupuesto 11 Total 83

Municipios monitoreados Los 13 municipios presentados en el

Gráfico 1, se seleccionaron bajo criterios demográficos y económicos. Todos los municipios son capitales de provincia y están repartidos en las cuatro regiones del país: costa, sierra, oriente e insular. Así mismo, son centros económicos y concentran la mayor cantidad de instituciones públicas en las que se realizan trámites de diversa índole.

Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario

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Proceso investigativo Se contó con un equipo de investigadores que realizó visitas de campo a las municipalidades designadas para llenar el cuestionario. La información necesaria para el mencionado cuestionario fue recolectada a través de entrevistas personales con cabezas departamentales que incluyen, pero no se limitan a las siguientes áreas: Dirección Administrativa, Finanzas, Planificación, Unidad de Auditoría Interna, entre otras. En cuanto a actores clave, se entrevistó a representantes de medios, representantes de Organizaciones de Sociedad Civil representativas en la localidad, gremios (colegios profesionales, cámaras, etc.), representantes de Juntas parroquiales, representante de Contraloría General del Estado, representante de Defensoría del Pueblo, etc.

En este sentido, la información recolectada se respalda por los datos de las fuentes entrevistadas (nombre, cargo, organización, fecha de la entrevista), así también en documentos de soporte como: base legal ( ordenanzas, reglamentos, etc.), planes y programas de la institución, informes de auditoría, informes de labores, documentos de análisis que complementan el presupuesto, artículos de prensa, transcripciones de entrevistas de radio, vínculos de Internet, documentos generados por otras instituciones gubernamentales, además de los que están descritos en la lista de documentos descritos en el contexto legal.

Tipo de información y preguntas La investigación está orientada a verificar la disponibilidad de la información relacionada al presupuesto (en las categorías definidas y los mecanismos utilizados por los municipios), no evaluará la calidad, consistencia ni veracidad de la misma.

El cuestionario está diseñado con preguntas de opción múltiple, y únicamente una respuesta es elegible por pregunta, en la mayoría del cuestionario. Existen sin embargo un grupo de preguntas que aceptan más de una respuesta, siendo la escala definida la siguiente:

i. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta la escala de puntaje es la siguiente: a=100, b=75, c=50, d=0, e= N/A (no se incluye en el promedio)

ii. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta y tengan menos opciones de respuesta, la siguiente escala de puntaje es válida: a=100, b=50, c=0, d= N/A (no se incluye en el promedio)

iii. En el caso de que la pregunta acepte más de una respuesta, se ponderará cada respuesta y el máximo es de 100.

III. Las Finanzas Municipales

Contexto General De acuerdo al artículo 293 de la Constitución Política del Estado, toda instancia de régimen cantonal/municipal se enmarca bajo la figura de Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD). El artículo 28 del Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (COOTAD) reafirma el mandato constitucional, disponiendo que la categoría GAD agrupe a todas esas instancias autónomas y descentralizadas de gobierno, que aun siendo parte del Sector Público, poseen una representatividad territorial y que en esa medida gozan de competencias

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específicas ya sea en el nivel parroquial, cantonal/municipal, metropolitano, provincial y regional. Paralelamente, desde la gestión pública en general, y la administración presupuestaria en particular, los GAD son concebidos como parte del Sector Público no Financiero, el mismo que comprende al Gobierno General, a las Empresas Públicas y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (mía financiera y presupuestaria

Gráfico 2). Se aprecia que los GAD aparecen como parte constitutiva del Gobierno General. Sin embargo, el mía financiera y presupuestaria

Gráfico 2 los presenta como una instancia diferenciada de la Administración General del Estado. La distinción entre ambas se refiere precisamente a la capacidad de los Gobiernos Locales para ejercer autonomía financiera y presupuestaria

Gráfico 2 Organización del Sector Público

Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)

No obstante, los GAD mantienen una estrecha y permanente relación con la Administración General del Estado, desde donde se ejerce la rectoría de las Finanzas Públicas a nivel nacional. En la esfera presupuestaria, esta relación se ve expresada principalmente en el origen y la utilización de los recursos económicos (ingresos) que sirven para financiar la gestión anual de los GAD. En ese sentido, el vínculo entre los GAD, el Gobierno Central y otros actores se ve expresado en una clasificación que se basa en la fuente de la que provienen esos recursos, pudiendo estos ser ingresos propios o ingresos que se captan como resultado de transferencias u otras formas de financiamiento. La mayor parte de los ingresos propios se originan a través de impuestos (ingresos tributarios) y el cobro de tasas por servicios ofrecidos directamente por el gobierno municipal (ingresos no tributarios), mientras que los otros se van

Sector Público no Financiero

Gobierno General

Empresas Públicas

Seguridad Social

Sector Público

Financiero

Administración General del Estado

Gobiernos Locales

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constituyendo en función de transferencias realizadas desde el Gobierno Central, otros GAD, entidades públicas de financiamiento, organismos de cooperación internacional, entre otros.

Eventualmente, estos ingresos se transforman en bienes y servicios que se ofrecen a la población cantonal a través de la gestión municipal y el uso de los recursos disponibles. La gestión del gasto municipal se categoriza primordialmente de acuerdo a estructuras “funcionales” que se definen considerando las competencias2 y áreas de trabajo del gobierno cantonal (administración general, policía y justicia, agua potable, alcantarillado, regeneración y embellecimiento urbano, construcción y mantenimiento de vías, higiene ambiental, etc.); y al tipo de rubro que se financia, clasificándolo en función de su contribución en el desarrollo de las actividades operacionales de administración (corriente) o su capacidad para incrementar el patrimonio del Estado (capital/inversión).

Según un estudio realizado recientemente por el Banco del Estado3, durante la última década los ingresos de los gobiernos municipales en su conjunto habrían experimentado un importante crecimiento. En ese contexto, si bien sus ingresos propios crecieron de manera significativa, las transferencias de Gobierno Central lo hicieron con una tasa aún mayor, todo esto en detrimento de la “autonomía financiera municipal” (peso de los ingresos propios con respecto a los ingresos totales). En efecto, mientras que en el periodo 1993 – 1999 los ingresos propios de los municipios representaron el 34% de los ingresos totales, entre 2000 – 2008 esa participación porcentual alcanzó en promedio apenas el 29%4 (25% en 2008). Lo anterior tuvo como correlato un aumento en la dependencia financiera de los municipios a las transferencias del Gobierno Central, sobre todo en cantones menos poblados donde la generación de ingresos propios presenta mayores dificultades.

Por otro lado, el estudio también revela la manera en la que ha evolucionado el gasto municipal. Mientras que entre 1993 y 1999 el gasto total de los municipios crece con una tasa promedio del 13%, el crecimiento empieza una leve desaceleración a partir de 2000 en adelante, años en que se registra una tasa de crecimiento promedio del 11%5. En el marco de esa menor ejecución relativa de recursos, el gasto corriente experimentó una desaceleración aún más marcada en su crecimiento mientras que por el contrario los gastos de capital e inversión aumentaron de manera considerable. El estudio afirma que esto se debería principalmente a la aplicación de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales que entró en vigencia a finales de 1997 y liberó recursos para financiar específicamente gasto de capital e inversión. El peso del gasto de capital/inversión con respecto al gasto total en los municipios del país pasó de 56% en 2000 a 75% en 20086.

2 Las competencias atribuidas a los GAD están descritas en el artículo 262 de la Constitución Política del Estado. Las de los gobiernos municipales se encuentran enumeradas en el artículo 264 de la carta magna. 3 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009) 4 Ibíd. 5 Esto se verifica a pesar por lo que el estudio concluye que una mayor disponibilidad de recursos no ha implicado una mayor ejecución de los mismos. 6 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009)

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En términos globales, durante el periodo comprendido entre 1998 y 2008 los gobiernos municipales captaron en promedio el 4,73% de los ingresos totales y ejecutaron (también en promedio) el 14,5 % del gasto total del Gobierno General7. Estos porcentajes supusieron incrementos en las participaciones (sobre todo en la participación de los municipios sobre el gasto total) con una clara tendencia al alza en relación al periodo 1994 – 1997. La principal razón de este aumento en la participación sería efectivamente la vigencia de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales a partir de 2008. Además, la expedición de la Ley explicaría, al menos en principio, la mayor dependencia financiera de los municipios hacia las transferencias y la expansión del gasto de capital/inversión en la gestión anual de los mismos a partir de ese momento.

Gráfico 3. Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto Total (1998 – 2008)

Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)

En la actualidad, existen 220 jurisdicciones funcionando bajo la figura de la administración cantonal/municipal, todas ellas agrupadas en torno a las 24 provincias en las que se divide el territorio nacional. Desde la mirada presupuestaria, se debe destacar que las unidades que conforman el sistema nacional de régimen municipal se configuran desde distintas y diversas realidades. Las particularidades asociadas a cada una de estas unidades, especialmente su tamaño en términos de población, definen la dinámica y la complejidad con la que instrumentan el manejo de sus recursos presupuestarios. En 2009, cerca del 80% de las jurisdicciones municipales contaba con una población menor a los 50 mil habitantes, mientras que el 19% registraba una población entre los 50 mil y los 100 mil habitantes. Tan solo las grandes áreas metropolitanas de Quito y Guayaquil superaban el millón de habitantes, concentrando cerca del 30% de la población nacional. Esta tipificación es importante, en tanto

7 Ibíd.

INGRESOS GASTOS

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y en cuanto la situación demográfica en el nivel municipal ha determinado muchos de los aspectos de la administración de las transferencias a los GAD y de la gestión local de los recursos públicos.

Marco Normativo En el Ecuador, las reformas emprendidas en materia de administración de las finanzas públicas han apuntado hacia una relación más directa y coherente entre los procesos de presupuestación y planificación acompañada de mejoras sustanciales en la transparencia asociada a estos procesos. En ese contexto, se han realizado importantes esfuerzos para fortalecer y optimizar los sistemas de gestión presupuestaria (Sistema Integrado de Gestión Financiera (eSIGEF)8, Cuenta Única del Tesoro Nacional (CUT), Sistema Nacional de Compras Públicas, Sistema Nacional de Inversión Pública) e implementar procesos de presupuestación plurianual y por resultados. Lo anterior parte de un enfoque en el que el Estado asume decididamente su rol de planificador, con una visión más clara y definida de las políticas de desarrollo nacional que se pretenden instaurar y de los objetivos que se persiguen por medio de las mismas. Si bien estas iniciativas aún no han alcanzado de manera real a las entidades de régimen seccional, sin duda determinarán la forma en la que se conciben las finanzas subnacionales en el mediano y largo plazo.

Idealmente, el manejo presupuestario de los gobiernos municipales está determinado por un conjunto de leyes y cuerpos que norman el sistema de administración presupuestaria a nivel nacional de forma integral y leyes y ordenanzas que regulan más particularmente las diferentes fases del ciclo presupuestario en el ámbito subnacional (Tabla 2). Por un lado, existe un marco legal que rige a los presupuestos públicos a nivel nacional, estableciendo las líneas generales de política que permitan un control periódico de las finanzas subnacionales desde el Gobierno Central9 y al mismo tiempo, propicien un uso responsable y consistente de los recursos en función de metas de desarrollo nacional. Por otro lado, los regímenes de instancia provincial, municipal o parroquial se sujetan a normas que delinean específicamente los procedimientos, plazos, actores y roles a través de los cuales se instrumenta la administración descentralizada del presupuesto subnacional.

Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales

Instrumento Legal Referencia Estatutaria Descripción

Constitución Política del Estado (2008)

Título V Organización Territorial del Estado; Título VI Capítulo IV Sección Cuarta Presupuesto

General del Estado

Establecen el modelo de organización territorial, regímenes de competencia

y consecución de recursos económicos. Fija las líneas de administración del Presupuesto

General del Estado

8 La aplicación del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF se viene implementando desde 2008. Cerca de 3000 instituciones públicas migraron al sistema exitosamente a lo largo de ese período, permitiéndose así una administración financiera más integrada y armónica de los presupuestos públicos. En 2009 se estimó incorporar al sistema a 94 entidades autónomas. 9 Se refiere al Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC)

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Código de Planificación y Finanzas Públicas (2010)

Define la normativa por la cual se regirá el Sistema Nacional

Descentralizado de Planificación Participativa y el Sistema Nacional de

Finanzas Públicas Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (2010)

Capítulo VII Presupuesto de los GAD

Define los procedimientos asociados a cada fase del ciclo presupuestario

municipal

Ordenanzas Municipales Norman aspectos puntuales del ciclo presupuestario municipal

Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes

La Constitución Política del Estado fija la disposición legal marco sobre la administración de las finanzas públicas en los distintos niveles de gobierno. Uno de los puntos más importantes es el que, como ya se mencionó, relaciona la administración de los presupuestos públicos con la consecución de los objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo (Plan Nacional del Buen Vivir). El artículo 280 establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado….. Más adelante el artículo 293 dispone que los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados se ajusten a planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

Otro aspecto fundamental es que en el título V sobre la “Organización Territorial de Estado”, la norma constitucional prevé la existencia de gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales con competencias claramente definidas. Además, el capítulo quinto de dicho título se refiere al esquema de recursos económicos que permita asegurar un modelo de desarrollo basado en la equidad territorial y la prestación eficiente de servicios públicos10. Paralelamente, algunas de las disposiciones que norman el manejo del Presupuesto General del Estado alcanzan a los GAD; este es el caso de la obligación que mantienen los GAD en materia de entrega de informes de ejecución presupuestaria (artículo 296) y en la exigibilidad de que sus presupuestos sean formulados y evaluados en función de las metas contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 297).

De manera más puntual, el Código de Planificación y Finanzas Públicas11 define el cuerpo legal específico en el que se circunscribirá la gestión del el Sistema Nacional de Finanzas Públicas en articulación con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Si bien, la norma dispuesta en el Código de Planificación y Finanzas Públicas tiene aplicabilidad referencial en la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y liquidación de los presupuestos de los GAD, sus contenidos constituyen el marco en que se 10 El artículo 271 prevé que los GAD participen de al menos un 15% de los ingresos permanentes (ingresos tributarios) y un 5% de los no permanentes (sobre todo ingresos petroleros). El COOTAD tiene previsto ampliar esa participación en un 6% y en un 5% respectivamente. 11 El Código de Planificación y Finanzas Públicas fue publicado en Registro Oficial No 306 el 22 de octubre de 2010. Constituye la expedición de un solo cuerpo normativo en materia de Finanzas Públicas, por medio de la derogación de la Ley de Presupuestos del Sector Público; la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal; la Ley de Administración Financiera y Control; La Ley de Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento; etc.

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desenvolverán las finanzas municipales. Los mecanismos de planificación descentralizada del desarrollo y la transferencia de recursos condicionada a los logros en cuanto a esa planificación son algunos de los aspectos que modelarán la administración presupuestaria en los GAD.

Por otro lado, existen también otras disposiciones que en su momento estuvieron recogidas en leyes especiales de distribución y conformación de fondos para gobiernos seccionales (Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales, Fondo para el Desarrollo Seccional (FODESEC), Fondo para el Desarrollo Provincial (FONDEPRO), Fondo para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica, entre otros) y que ahora son parte del COOTAD. Estas disposiciones regulan la transferencia de recursos a los GAD desde el Gobierno Central (15%), en cuanto al origen de los recursos que se entregan (ingresos provenientes de la actividad petrolera, de la recaudación tributaria, de otros ingresos del Gobierno Central) y en lo que respecta a los criterios por medio de los cuales se distribuyen los mismos (población, densidad, necesidades básicas insatisfechas, eficiencia administrativa, cumplimiento de metas en planes de desarrollo nacional y local, etc.).

Paralelamente, cabe mencionar que hasta hace poco una buena cantidad de los recursos entregados a los GAD, se canalizaban por medio de preasignaciones presupuestarias. Sin embargo, leyes como la Ley para la Equidad Tributaria, la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y la propia Constitución Política del Estado dispusieron la limitación a la hora de crear, y en algunos casos la eliminación, de toda fórmula de preasignación de recursos, incluyendo algunas de aquellas en favor de los GAD12. Las reformas se diseñaron buscando una mayor flexibilidad fiscal y una administración más coordinada de estos recursos a través de la incorporación de los fondos antes preasignados en el Presupuesto General del Estado (PGE). No obstante, la decimocuarta disposición transitoria de la Constitución Política del Estado establece que a partir del Presupuesto General del Estado del año 2009, el monto de transferencias del Estado central a los gobiernos autónomos descentralizados no será, en ningún caso, inferior al monto asignado en el Presupuesto del ejercicio fiscal del año 2008. De esta manera, se garantizaba a los GAD una asignación equivalente a la percibida durante 2008, la misma que incluía transferencias, fondos preasignados y otros ingresos, como los provenientes de donaciones voluntarias de impuesto a la renta.

Todas estas disposiciones de carácter general representan el marco en el que se basan las finanzas municipales. Sin embargo, se debe mencionar que la administración presupuestaria municipal se encuentra específicamente sujeta a la norma prescrita en el Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (COOTAD)13. En ella se incluyen las principales definiciones en materia de organización político – institucional, roles, atribuciones y competencias de los gobiernos subnacionales. Además, se recogen de manera detallada, como

12 Una de las pocas preasignaciones que mantuvo su vigencia fue la que permite el financiamiento del presupuesto del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE). LA Ley 10 contempla que este fondo se conforme a través de fondos preasignados cuyo origen es la actividad petrolera. 13 El COOTAD fue publicado en Registro Oficial 303 del 19 de octubre de 2010. Pretende constituir un solo cuerpo normativo que rija la gestión pública en el nivel subnacional. Se derogan todas las Leyes de Régimen Parroquial, Municipal y Provincial así como la Ley de Descentralización del Estado, la Ley de Distribución del 15%, entre otras.

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se verá a continuación, los aspectos que regulan y van configurando las diferentes fases del ciclo presupuestario subnacional. Por último, se deben considerar otras normas con influencia sobre el manejo de los presupuestos municipales como las que se establecen a través de ordenanzas. Este es, por ejemplo, el caso de los mecanismos de gestión participativa de los presupuestos cantonales, que confieren voz y voto a grupos organizados de la población en la gestión del presupuesto y que han sido instrumentados por medio de la expedición de ordenanzas especiales14.

Ciclo Presupuestario La forma en la que las instituciones y entidades que conforman el Sector Público manejan los recursos públicos de los que disponen para sus gestiones anuales, distingue algunas “etapas” que en su conjunto configuran el denominado “ciclo presupuestario”. Cómo se sugirió anteriormente, estas etapas se encuentran reguladas por la Constitución Política del Estado, por el marco que rige a las finanzas públicas en general y las finanzas municipales en particular y por ordenanzas cantonales que fijan normas para ciertos procedimientos específicos del ciclo presupuestario municipal. En general, el ciclo presupuestario de los GAD se refiere a la realización de las siguientes etapas:

• Programación del Proyecto Presupuestario (Proforma) • Discusión, valoración y aprobación de la Proforma • Ejecución y Monitoreo del Presupuesto • Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto

Programación del Proyecto Presupuestario El Ministerio de Finanzas, como ente rector de las finanzas públicas, es el encargado de establecer las líneas y políticas que permitan el buen desenvolvimiento del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Como parte de sus responsabilidades define un conjunto de “directrices presupuestarias” que sirve de insumo para la elaboración de los proyectos presupuestarios de las instituciones que conforman el Sector Público. Los artículos 96 y 101 del Código de Planificación y Finanzas Públicas disponen que los GAD empleen estos instrumentos y metodologías como referencia para la promulgación de sus propias políticas en el marco del equilibrio presupuestario.

Paralelamente, la Constitución Política del Estado (artículos 293 y 297) y los artículos 34 y 49 del Código de Planificación y Finanzas Públicas advierten sobre la obligatoriedad de los GAD para ajustar sus proyectos presupuestarios en función de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En la práctica, la aplicación de estas disposiciones se encuentra en la actualidad poco difundida aunque encaminada a través de la exigencia de que los GAD elaboren sus presupuestos bajo el esquema previsto por el Sistema de Administración Financiera, el Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público y el Catálogo General de Cuentas, instrumentos metodológicos construidos bajo un enfoque de presupuesto por resultados.

14 En la actualidad las instancias de participación se garantizan incluso en la Constitución Política del Estado que en su artículo 100 dispone que “en todos los niveles de gobierno se conformen instancias de participación” para “elaborar presupuestos participativos de los gobiernos” (numeral 3).

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Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal

PROGRAMACIÓN

ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y

RESPONSABILIDADES

• Alcalde • Concejo Municipal • Dirección Financiera Municipal • Dependencias Municipales • Ministerio de Finanzas • Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

(SENPLADES)

• Alcalde: Establece junto con la Dirección Financiera Municipal el cálculo definitivo de ingresos, determinando hasta el 15 de agosto del año fiscal en curso, los límites de gasto para que cada dependencia municipal elabore sus respectivos proyectos presupuestarios. Conoce el anteproyecto presupuestario preparado por la Dirección Financiera, genera una versión definitiva y lo presenta al Concejo hasta el 31 de de Octubre de cada año.

• Dirección Financiera Municipal: Efectúa una estimación provisional de Ingresos hasta el 30 de julio de cada año, emite un conjunto de instrucciones y formularios y establece límites de gasto que sirven de insumo para que las dependencias municipales elaboren sus respectivos proyectos de presupuesto. Recepta los proyectos de cada dependencia hasta el 30 de septiembre y prepara en base a los mismos el anteproyecto presupuestario hasta el 20 de octubre de cada año.

• Dependencias Municipales: Preparan un programa de trabajo hasta el 10 de septiembre en el que se basará la formulación de sus proyectos presupuestarios. Presentan a la Dirección Financiera Municipal sus respectivos proyectos presupuestarios hasta el 30 de septiembre de cada año.

• Concejo Municipal: Recibe, de parte del Alcalde, el Proyecto Presupuestario Definitivo hasta el 31 de Octubre de cada año.

• Ministerio de Finanzas: Es el representante del Ejecutivo en el manejo de las finanzas públicas, tiene a su cargo la programación del presupuesto del Gobierno Nacional, la generación de los lineamientos base para la elaboración de los presupuestos de las instituciones públicas y es responsable de determinar la política presupuestaria.

• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Es la institución que define las políticas con las que se definirán la gestión de los recursos públicos y en sus manos está también la formulación y seguimiento del Plan de Desarrollo Nacional, que direcciona la formulación presupuestaria. Los planes municipales de desarrollo deben ajustarse al Plan Nacional de Desarrollo.

DOCUMENTOS PRODUCIDOS

• Documento de Cálculo Definitivo de Ingresos y Límites de Gasto • Proyectos Presupuestarios de cada Dependencia Municipal • Anteproyecto Presupuestario (Proforma) con adjuntos: -‐ aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos, -‐

previsiones de gastos, -‐ liquidación del presupuesto del año anterior, -‐ estado de ingresos y gastos efectivos para el primer semestre del año en curso.

• Proyecto Complementario de Financiamiento

LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA

• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008. • Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010 • Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010


Cómo se señaló antes, si bien algunas leyes prevén diversas disposiciones puntuales, es el COOTAD el que detalla los procesos que caracterizan a cada fase del ciclo presupuestario de los GAD. La programación de los presupuestos subnacionales se describe en los artículos 233 – 243. Desde la perspectiva de los gobiernos municipales, en esta fase intervienen las

15

dependencias municipales, la Dirección Financiera Municipal, el Alcalde y el Concejo Municipal. La programación comienza cuando las dependencias municipales preparan sus programas de trabajo y los entregan hasta antes del 10 de septiembre de cada año. Simultáneamente la Dirección Financiera Municipal realiza una estimación provisional de ingresos (hasta el 30 de julio) que sustentará las instrucciones y los formularios que guían la elaboración preliminar de los proyectos presupuestarios de cada dependencia.

El Alcalde y la Dirección Financiera Municipal realizan el cálculo definitivo de ingresos hasta el 15 de agosto. Este documento, que incluye el detalle de los límites de gasto, es enviado a cada dependencia municipal. Cada dependencia formula su respectivo proyecto presupuestario, presentándolo a la Dirección Financiera hasta el 30 de septiembre. La Dirección Financiera Municipal consolida los proyectos presupuestarios de las dependencias en un solo documento denominado Anteproyecto Presupuestario (Proforma)15 y se lo presenta al Alcalde hasta el 20 de Octubre. El Alcalde presenta al Concejo Municipal el Anteproyecto Presupuestario en sesión extraordinaria hasta el 31 de Octubre. Si fuera el caso (si los egresos superaran a los ingresos en el anteproyecto), el Alcalde incorpora en su presentación un proyecto complementario de financiamiento que explique cómo se supliría el eventual déficit.

Se debe destacar que, paralelamente, el artículo 267 del COOTAD sobre “Los Presupuestos Anexos” establecen el marco por el cuál se rigen los presupuestos de las empresas municipales. Según la disposición, estos presupuestos deben ser presentados por separado. Cabe destacar, que actualmente la administración general de las empresas municipales debe remitirse también al marco dispuesto por la Ley Orgánica de Empresas Públicas (Registro Oficial No 48 del 16 de octubre de 2009), que en su primer artículo define un ámbito que alcanza a cualquier empresa pública conformada en el nivel nacional, regional, provincial y local y que en su artículo 9 prevé que los presupuestos de las empresas públicas sean aprobadas por el Directorio conformado para administrarlas.

Discusión, valoración y aprobación de la Proforma La etapa de discusión, valoración y aprobación del anteproyecto presupuestario se encuentra descrita en los artículos 244-‐249 del COOTAD. En este caso, los procesos asociados a la misma están a cargo del Alcalde, el Jefe Financiero, el Concejo Municipal en pleno y la Comisión especializada que se conforma para los fines consiguientes. La fase se inicia cuando la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal estudia el anteproyecto y emite, hasta el 20 de noviembre, un informe técnico en el que se explican de manera detallada los principales elementos de la propuesta del Alcalde y, si fuera el caso, del proyecto complementario de financiamiento.

15 El Anteproyecto Presupuestario debe estar basado en el plan de desarrollo municipal y deberá referirse al plan de desarrollo provincial y Nacional.

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Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal

DISCUSIÓN / APROBACIÓN

ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO

PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y RESPONSABILIDADES

• Alcalde • Concejo Municipal

• Alcalde: Asiste a las sesiones de Concejo para suministrar toda la información necesaria para la discusión del proyecto presupuestario. Conoce las observaciones del Concejo y se encuentra facultado a oponer su veto hasta el 15 de diciembre.

• Concejo Municipal: Aprueba u observa el proyecto presupuestario definitivo hasta el 10 de diciembre. En el caso de observar el proyecto, recibe el contraproyecto del Alcalde hasta el 15 de diciembre y se pronuncia hasta el 20 de diciembre (requiriendo de las dos terceras partes para rechazarlo). Aprueba el proyecto presupuestario a través de una ordenanza por la cual el proyecto pasa a ser el presupuesto vigente para el periodo fiscal que inicia el 1 de enero del año siguiente.


• Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal • Informes de las sesiones de discusión sobre el Anteproyecto Presupuestario • Documento de Observaciones al Anteproyecto Presupuestario del Alcalde • Ordenanza Presupuestaria


• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008 • Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010 • Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010


Posteriormente, el Concejo Municipal discute la propuesta en presencia del Alcalde y el Jefe Financiero, quienes asisten para suministrar cualquier tipo de información adicional, y aprueba u observa el anteproyecto por programas y subprogramas hasta el 10 de diciembre (si no lo hace hasta esa fecha se aprueba automáticamente la propuesta presupuestaria del Alcalde). El Alcalde conoce las observaciones realizadas por el Concejo Municipal y podrá oponer su veto hasta el 15 de diciembre. El Concejo Municipal podrá pronunciarse hasta el 20 de diciembre, deberá contar con las dos terceras partes de los concejales para rechazar las observaciones del Alcalde y reafirmar sus objeciones al anteproyecto. Si el Concejo Municipal no cuenta con esa mayoría se aprueba automáticamente la propuesta del Alcalde. Finalmente, el Concejo Municipal aprueba el que desde ese momento rige como presupuesto municipal para el siguiente periodo fiscal, mediante la expedición de una “ordenanza presupuestaria”. Los GAD deberán enviar oportunamente al Ministerio de Finanzas, sus proformas aprobadas con fines informativos (Código de Planificación y Finanzas Públicas, artículo 112)

Es necesario destacar que algunos aspectos puntuales relacionados con el ciclo presupuestario municipal, se regulan a través de ordenanzas municipales. Desde hace algunos años, muchos gobiernos municipales del país han venido implementando mecanismos de gestión

17

participativa en el manejo de sus presupuestos. Estas iniciativas han venido materializándose a través de la expedición de ordenanzas que norman sus respectivos procedimientos. Este es, por ejemplo, el caso de Cuenca, cuya autoridad municipal en coordinación con las 21 juntas parroquiales rurales del cantón emite una Ordenanza y elabora un Reglamento para normar la relación del Gobierno Municipal y el área rural en materia de presupuesto participativo. Por medio de este instrumento se pretende entre otras cosas “mejorar la transparencia de la gestión y la efectividad de la inversión pública16”.

Ejecución y Monitoreo del Presupuesto Esta fase del ciclo presupuestario municipal se remite principalmente a los artículos 250 – 262 del COOTAD, los mismos que se refieren a la ejecución de los recursos previstos en la proforma aprobada a inicios del periodo fiscal y al régimen de modificaciones que se podrían presentar a lo largo del ejercicio del presupuesto. Sin embargo es importante mencionar que el Código de Planificación y Finanzas Públicas en su artículo 119 prevé la exigibilidad de informes periódicos de ejecución a los GAD. En la práctica, los GAD emiten informes mensuales al Ministerio de Finanzas sobre su situación contable y presupuestaria. El Ministerio de Finanzas evalúa la consistencia parcial de estos informes y autoriza el que se efectivice la transferencia mensual correspondiente a través de las cuentas que para el efecto instrumenta el Banco Central del Ecuador, en su calidad de intermediario bancario público. Estos informes también permitirán la evaluación del cumplimiento de las disposiciones previstas en el COOTAD que estipulan que los recursos se transfieran de acuerdo a ciertos criterios, como la consecución de objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

Además, esta fase también se encuentra determinada por otras disposiciones que norman la distribución de recursos públicos. Estas prevén las relaciones de distribución de recursos entre los distintos niveles de gobierno. En ellas se establecen los mecanismos y criterios a través de los cuales se transfieren los recursos que les corresponden a los GAD, y se reparten fondos compensatorios por actividades de explotación de recursos en sus territorios, de desarrollo provincial, de desarrollo cantonal, de desarrollo patrimonial, etc. Estas transferencias son calculadas de acuerdo a criterios consagrados en la Constitución Política del Estado y el COOTAD y se acreditan mensualmente en las cuentas que los GAD mantienen en el Banco Central del Ecuador.

16 “Presupuestos Participativos Parroquiales: Una Estrategia de Desarrollo Parroquial”, Gobierno Municipal de Cuenca (2007)

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Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal

EJECUCIÓN Y MONITOREO



• Alcalde • Dirección Financiera Municipal • Tesorería Municipal • Dependencias Municipales • Ministerio de Finanzas • Banco Central del Ecuador • Instituto Nacional de Contratación Pública • Subsecretaria de Inversión Pública de

SENPLADES • Instituciones Financieras y de Ejecución de

Proyectos (Banco del Estado, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, etc.)

• Sociedad Civil

• Alcalde: Compara junto a la Dirección Financiera los calendarios con previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades y cupos de gasto hasta 8 días antes de cada trimestre fiscal.

• Dirección Financiera Municipal: Fija prioridades y cupos de gasto por partidas durante los primeros 8 días de cada mes. Emite informes mensuales sobre la situación contable y presupuestaria del Gobierno Municipal.

• Tesorero Municipal: Conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales. Efectúa los pagos correspondientes a cada mes en orden cronológico.

• Dependencias Municipales: Elaboran un calendario de ejecución y desarrollo de actividades detalladas por trimestres.

• Ministerio de Finanzas: Al ser la base del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, ejerce rectoría en el sistema de contabilidad y tesorería del Gobierno Central (en la actualidad a través del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF), aprueba y define la programación anual de caja de las unidades ejecutoras, efectúa pagos y cobros asociados a la gestión de todas las unidades ejecutoras del Sector Público a través del eSIGEF y la Cuenta Corriente Única, establece normas técnicas alrededor de todos los procesos de ejecución del presupuesto, elabora informes de ejecución para el Presidente de la República y la Asamblea Nacional, produce y difunde información estadística.

• Banco Central del Ecuador: Presta servicios de intermediación bancaria por medio de la operación de la Cuenta Corriente Única y Cuentas Especiales, supeditadas a lo dispuesto por el Ministerio de Finanzas y a leyes especiales de distribución seccional.

• Instituto Nacional de Contratación Pública: Tanto el INCOP como las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Contratación Pública establecen las políticas y procedimientos de contratación pública, normando por ejemplo la certificación de proveedores calificados para trabajar con el Sector Público.

• Subsecretaría de Inversión Pública: Vigila el cumplimiento de las metas del Plan Anual de Inversiones a nivel nacional.

• Instituciones Financieras y de Ejecución de Proyectos Públicos: Entregan recursos para el financiamiento de proyectos municipales y realizan seguimiento en la ejecución de los mismos.

• Gobiernos Seccionales: Publican en sus respectivas páginas web los presupuestos ejecutados de forma anual.

• Sociedad Civil: Monitorea y vigila el buen uso de los recursos municipales.


• Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable


• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008 • Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010 • Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010 • Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Registro Oficial 337 del 18 de Mayo del 2004


19

En lo que respecta a la gestión del ejercicio presupuestal desde la estructura municipal, los jefes de dependencias y servicios municipales elaboran un calendario de ejecución y desarrollo de actividades detalladas por trimestres. El Alcalde junto a la Dirección Financiera compara los calendarios con las previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades y cupos de gasto 8 días antes de cada trimestre. Al mismo tiempo, el Jefe Financiero establece cupos de gasto por partida durante los primeros 8 días de cada mes mientras que el Tesorero Municipal conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales, iniciando el pago de las obligaciones asumidas en orden cronológico17. Los artículos 255 – 262 del COOTAD establecen el marco en el que se permiten eventuales reformas al presupuesto durante su ejecución.

Cabe destacar, que a lo largo de la fase de ejecución de los presupuestos, la sociedad civil en su conjunto está llamada a cumplir un papel fundamental. Idealmente, la población tiene la posibilidad de monitorear y vigilar el adecuado uso de los recursos públicos, analizando permanentemente el ejercicio del presupuesto municipal en el marco de lo contemplado en el proyecto presupuestario inicial. En ese sentido, los informes de ejecución que los GAD están obligados a presentar han permitido la consolidación de una base sobre finanzas subnacionales a la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas. Además, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, garantiza el acceso oportuno de la población a información de carácter público, entre la que se cuenta información de tipo fiscal18. Finalmente, el artículo 163 del Código de Planificación y Finanzas Públicas prevé el desarrollo de sistemas de información que permitan el control ciudadano y la rendición de cuentas.

Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto Los artículos 263 y 266 del COOTAD disponen la norma que rige la fase de liquidación del presupuesto municipal. En ella intervienen la Dirección Financiera Municipal y el Concejo Municipal. La Dirección Financiera Municipal realiza una consolidación de ingresos y gastos y elabora una liquidación del presupuesto del ejercicio fiscal anterior hasta el 31 de enero, momento en el que se la presenta en sesión de Concejo. El Concejo Municipal analiza cómo se ejecutó el presupuesto a lo largo del año y eventualmente aprueba su liquidación.

17 Es necesario mencionar que la fase de ejecución de los presupuestos públicos debe remitirse también a las disposiciones emitidas por el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) en materia de contratación pública y al seguimiento de la Subsecretaría de Inversión Pública, ente adscrito a SENPLADES encargado de vigilar el cumplimiento del Plan Anual de Inversiones. 18 Para mayor información a este respecto ver el artículo 7 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública

20

Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal

LIQUIDACIÓN/CONTROL / EVALUACIÓN / AUDITORÍA



• Dirección Financiera Municipal • Unidad de Auditoría Interna Municipal • Concejo Municipal • Ministerio de Finanzas • Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo • Contraloría General del Estado19 • Asamblea Nacional20

• Dirección Financiera Municipal: Liquida el presupuesto del ejercicio anterior hasta el 31 de enero

• Unidad de Auditoría Interna Municipal: Realiza ejercicios permanentes de auditoría interna.

• Concejo Municipal: Aprueba la liquidación del presupuesto. Vela por la rectitud de la gestión administrativa municipal ejerciendo un papel fiscalizador de la actividad municipal.

• Ministerio de Finanzas: Establece las normas técnicas para el control y la evaluación del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, verifica y evalúa el cumplimiento de los fines y la obtención de metas establecidas en los presupuestos del sector público, informa al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional y a las autoridades competentes en el caso de necesitar correctivos, desarrolla y mantiene un sistema de información que registre los resultados de las operaciones presupuestarias en consistencia con el sistema de Contabilidad Gubernamental.

• Contraloría General del Estado: Realiza el control externo de los recursos de los presupuestos del sector público, antes, durante y después de la ejecución de los mismos. Lleva a cabo controles aleatorios de los que se informará al Ministerio de Finanzas. Dirige el Sistema Nacional de Auditorías Internas, coordinando el trabajo de las unidades de Control Interno de cada institución pública.

• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Da seguimiento y evalúa el cumplimiento de metas de las unidades y proyectos vinculados al Plan Nacional de Desarrollo y su Plan Anual de Inversiones.

• Asamblea Nacional: Lleva adelante el proceso de fiscalización basado en los informes de la Contraloría General del Estado.


• Informe de Liquidación de Presupuesto • Informes de las Unidades de Auditoría Interna • Informes de la Contraloría General del Estado


• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008 • Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010 • Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010 • Ley Orgánica y Reglamento de la Contraloría General del Estado, Registro Oficial Suplemento 595 del 12 de Junio del 2002


19 De acuerdo al artículo 204 de la Constitución Política del Estado aprobada, la Contraloría General pasa a formar parte de uno de los nuevos poderes del Estado: la función de Transparencia y Control Social. Se prevé expedir la Ley que rija las atribuciones y el ámbito de acción de esta nueva función del Estado hasta finales del presente año. 20 La Constitución Política del Estado nomina al Poder Legislativo como Asamblea Nacional en lugar del anteriormente denominado Congreso Nacional.

21

En lo que respecta a los ejercicios de control y evaluación de los presupuestos municipales, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado considera a los GAD como parte del ámbito de aplicación de la Ley. Siendo así, el control y la auditoría externa a la gestión de los GAD se ejerce desde la Contraloría General del Estado21. Además, la Ley prevé la constitución de unidades de auditoría interna que realicen labores de control interno en los GAD bajo la coordinación general de la Contraloría general del Estado22. Por su parte, la Asamblea Nacional está facultada para llevar procesos de fiscalización basados en los informes de Contraloría. Por último, el artículo 44 de la Ley de Régimen Municipal consagra como atribución del Concejo Municipal el “velar por la rectitud, eficiencia y legalidad de la administración y por la debida inversión de las rentas municipales, para lo cual ejercerá el control político y fiscal sobre el desarrollo de la gestión administrativa”, reconociéndose así la posibilidad de que se ejerza fiscalización presupuestaria desde esa instancia.

IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA MUNICIPAL

Cómo se explicó anteriormente, el Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal se vale de un conjunto de recursos metodológicos para cuantificar y medir objetivamente la transparencia asociada al ciclo presupuestario de cada uno de los trece municipios analizados. La evaluación generalmente estará referida al acceso que distintas audiencias tienen sobre la información que se produce a lo largo del periodo fiscal, así como a la calidad, la periodicidad y el detalle de la misma. Sin embargo, es sobre todo a través de un análisis pormenorizado de los documentos/productos que se generan formal y sistemáticamente a lo largo del ciclo 2009 -‐ 2010 (por lo general para cumplir con lo dispuesto en la norma legal), que se intentará contar con una mayor comprensión sobre la manera en que se administra el presupuesto en las diferentes fases y sobre cómo las prácticas que se instrumentan en torno a la producción, alcance y socialización de estos documentos/productos promueven una gestión más transparente y participativa en el nivel municipal.

21 Cabe mencionar que el plan anual de auditorías de la Contraloría General del Estado se realiza de forma “selectiva”, lo que en otras palabras significa que a la gestión de los GAD no se le somete necesariamente a control externo de forma sistemática cada año. 22 El artículo de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (2009) prevé incluso que los funcionarios de las unidades de auditoría interna mantengan una relación de dependencia laboral con la Contraloría General del Estado, es decir que éstos puedan ser designados o removidos por el Contralor y sus remuneraciones se efectivicen a través del organismo de control.

22

Gráfico 4 Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010

Fuente: Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal (2010)

Bajo estas premisas, el Gráfico 4 resume la calificación global obtenida por cada uno de los municipios que participaron en la iniciativa. Se registró una calificación promedio de 48 puntos a nivel nacional. Ambato fue el municipio que alcanzó la evaluación más alta (78 puntos sobre 100 puntos posibles), mientras que Esmeraldas se ubicó al final de la muestra con un total de 16 puntos. Casualmente, los municipios con calificaciones por sobre el promedio son aquellos en los que habita la mayor parte de la población nacional (Guayaquil, Quito, Cuenca, Ambato). Por regla general, estos municipios funcionan con estructuras institucionales complejas que concentran una buena parte de los recursos públicos que se ejecutan en el nivel cantonal. En ese sentido, resulta interesante constatar la inclusión de Orellana entre los municipios mejor evaluados. Se trata de un municipio de mediana envergadura, con una población que viene creciendo exponencialmente durante los últimos 20 años. En su territorio se realizan actividades de explotación de recursos naturales no renovables (petróleo), lo que lo convierte en receptor de rubros de renta adicional (renta petrolera) que aumentan significativamente su presupuesto anual.

A continuación se describen los principales aspectos de la forma en que fue evaluada la transparencia de la gestión presupuestaria municipal (Ver Tabla 7)

16 33 35 36

41 42

48 52 53 54 56

64 65

73

0 20 40 60 80

Esmeraldas San Cristobal

Tena Machala

Portoviejo Zamora

Promedio Ibarra Quito Loja

Guayaquil Cuenca

Orellana Ambato

23

Tabla 7 Características de los municipios con mayor, mediana y menor calificación

Fases/Características Mayor calificación* Mediana calificación Menor calificación

Presentación del presupuesto

Calificación 91 – 84 Calificación 73-‐71 Calificación 64-‐45 Información del gasto total para el año fiscal evaluado y para el año previo, detallándose tipo de gasto, programas individuales, gasto multianual, entre otros.

Información del gasto total para el año fiscal evaluado y para el año previo, sin detallar tipos de gasto ni gastos multianuales.

Información sobre los gastos no es publicada y no se presenta información sobre años anteriores a 2010.

Información sobre ingresos totales, detallando tipo de ingreso tributario y no tributario.

Información sobre ingresos totales sin detalles.

Información sobre ingresos totales sin detalles.

Información sobre el nivel de endeudamiento y elaboración de informes financieros, detallando saldo total, amortizaciones, acreedores, pago de intereses y su periodicidad, entre otros.

Información sobre nivel de endeudamiento, detallando generalmente sólo el saldo total, amortizaciones y los intereses pagados.

Información sobre nivel de endeudamiento, detallando sólo el saldo total.

Detalle de la información e

Información adicional para monitorear el

presupuesto

Calificación 97-‐50 Calificación 30-‐20 Calificación 10-‐0 Información de recursos provenientes por donaciones, transferencias del gobierno central, activos que mantiene el municipio y fondos extrapresupuestarios.

Información de recursos de transferencias del gobierno central.

Información escaza o nula sobre información adicional de transferencias.

Se presenta un resumen ejecutivo del presupuesto con glosarios ciudadanos de terminología empleada. Se incluye información adicional al presupuesto.

No se presenta un resumen ejecutivo, a pesar de que hay información adicional a la presupuestaria, como la situación presupuestaria.

No se presenta información adicional a la presupuestaria.

Desempeño del presupuesto

Calificación 89-‐67 Calificación 33-‐17 Calificación 0 Información incluye vinculación entre presupuesto y metas del plan de desarrollo municipal, detallando: metas a alcanzar y estimaciones cuantitativas del presupuesto.

Información es presentada sin analizar, omitiendo detalles, como vinculación entre el presupuesto y el plan de desarrollo municipal.

No se presenta este tipo de información.

Indicadores de desempeño para programas del gasto y datos no financieros: número de beneficiarios por programas sociales.

Poca información sobre datos no financieros: número de beneficiarios en general.

No se presenta este tipo de información.

*Los rangos de calificación reflejan las calificaciones reales obtenidas máximas y mínimas.

24

DE LA PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL EVALUADO Y POSTERIORES La primera sección hace referencia a once preguntas destinadas a identificar si los municipios presentan información de los tres principales rubros del presupuesto: gastos, ingresos y deuda. En un esfuerzo por transparentar dicha información, la gran mayoría lo hace a través de su página web institucional, presentando los rubros totales de los tres componentes mencionados, así como las divisiones por tipo de ingreso y por tipo de gasto. Un aspecto relevante es que ningún municipio presenta información histórica, en el mejor de los casos se lo hace de dos años atrás al evaluado. Se observó que el 76% de los municipios lo hace del año en curso y de su respecto inmediato anterior, y tan solo el 38% lo hace de dos años anteriores. En esta sección, el 62% (ocho) de los municipios monitoreados tienen calificaciones superiores al promedio de la muestra, que es 71, siendo Ambato, Cuenca e Ibarra los municipios mejor evaluados, tal como se ilustra en el Gráfico 5.

Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados


De los tres componentes macro de esta sección, la información que se presenta sobre ingresos es la más completa en todos los municipios, por ende tiene las mayores calificaciones. La información sobre gastos se presenta en menor cantidad, sin embargo no deja de ser representativa. Finalmente, la información sobre la deuda es la de menos presencia en todos los municipios, como se explicará más adelante, solo seis municipios presentan cierto detalle del endeudamiento, lo que demuestra su sensibilidad y resistencia a publicarla.

Respecto a los gastos, el promedio general da cuenta que la mayoría de municipios presenta la información sobre el gasto total y sus clasificaciones: por unidad administrativa, funcional, clasificación económica, y programas individuales. Por un lado, la información sobre gastos en programas individuales es la de mejor posicionamiento, con una calificación de 91 puntos, pues doce municipios presentan información detallada sobre cada programa que lleva a cabo el municipio. En contraste, la información sobre estimaciones multianuales es la peor posicionamiento, pues no la presentan once municipios, como resultado el promedio es de 8 puntos. Los municipios que presentan dicha información, lo hacen parcialmente: o solo del total de gastos, o para algunas clasificaciones y algunos programas individuales.

91 89 84

Promedio muestra, 71

0

20

40

60

80

100

Ambato Cuenca Ibarra

25

Sobre los ingresos, los trece municipios presentan gran cantidad de información sobre los ingresos y sus fuentes, en la mayoría de casos se observa que los ingresos provenientes de fuentes tributarias y no tributarias son claramente especificados. Las calificaciones obtenidas son superiores a 97 en las preguntas sobre ingresos.

En cuanto a la información presentada sobre endeudamiento, los resultados muestran que tan solo dos municipios publican informes financieros de deuda con cierto detalle (Ibarra y Ambato), cuatro municipios proporcionan información sobre la deuda total y amortizaciones o con poco detalle al respecto (Loja, Quito, Guayaquil y San Cristóbal), y los municipios restantes no presentan ningún tipo de información sobre deuda. Así mismo, como se observa en el Gráfico 6, existe limitada información relacionada con la deuda, pues solo el 46% de los municipios proporciona información sobre el saldo total de la deuda, el 28% sobre la composición de la deuda: sea por proyecto o por acreedor, y tan solo el 15% proporciona información sobre el pago de intereses (Ver Gráfico 5).

Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados

Saldo total de la Deuda Composición de la deuda Pago de Intereses


DEL DETALLE DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA Esta sección indaga sobre información complementaria a la presentada en el presupuesto, como: fondos extrapresupuestarios, transferencias, activos, créditos fiscales, pasivos, situación financiera, entre otros. Respecto a lo mencionado se puede decir el promedio de la muestra corresponde a una puntuación de 31, pues la mayoría de municipios son deficientes presentando dicha información a la ciudadanía, quienes lo realizan utilizan los medios web, así como establecen mecanismos que la ley designa como ordenanzas, cédulas presupuestarias e informes poco elaborados. En este sentido, Guayaquil, Loja y Ambato son los mejores evaluados, cuyas calificaciones pueden verse en el gráfico 7.

0 25 50 75 100

Quito

Cuenca

San Cristobal

Loja

Ibarra

Ambato

26

Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados


Como se observa en el Gráfico 8, la información sobre el registro de las transferencias recibidas del gobierno central es el componente mejor avaluado y corresponde al 84% de los municipios, dicha información es presentada en la mayoría de los casos a través de las cédulas de ingresos presupuestarios o en el registro de los ingresos. Los tres componentes restantes, se refieren a: otras fuentes de financiamiento como donaciones y fondos extra presupuestarios, y, a transferencias a empresas públicas; de estos se presenta poca información. Sobre los fondos extrapresupuestarios, solo seis municipios presentan información y cuatro de ellos de forma completa (incluyendo detalle por escrito y cuantificaciones). Respecto a donaciones, la misma cantidad de municipios presenta esta información, algunos con mayor detalle que otros, pues no se presenta el listado de donantes sino el rubro general. En cuanto a las transferencias a empresas públicas, la información es presentada de manera agregada y pocos municipios detallan montos específicos para cada empresa.

67 60

53

Promedio muestra , 31

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Guayaquil Loja Ambato

27

Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados


El resto de componentes que recoge esta sección y que se refieren al presupuesto no ejecutado, a los activos del municipio, estado de situación financiera, regulaciones vigentes sobre transferencia de fondos del gobierno nacional, créditos fiscales y pasivos contingentes; tienen poca acogida en cuanto a transparentar dicha información. En promedio, tan solo tres municipios presentan la información mencionada, lo que muestra la poca predisposición de los municipios por darla a conocer y en algunos casos no se cuenta con la capacidades adecuadas para realizarlo, como es el caso de presentar las regulaciones sobre transferencias de fondos, existen dos casos exitosos donde se presenta estas regulaciones en diferentes medios de comunicación y han dado resultado en cuanto a ser herramientas de comunicación a la ciudadanía.

Se debe mencionar que los retos están en contar con la información, pues gran parte de ella no es generada por los municipios (pasivos contingentes, situación financiera, activos, etc.) lo que dificulta que pueda ser presentada al resto de ciudadanos, una vez que se cuente con la información se debe buscar las herramientas para que se logre comunicar y transparentar, lo que involucra aspectos de capacitación en torno al tema de transparencia de la información sobre qué publicar y cómo realizarlo. Los cuerpos legales aprobados buscan que los presupuestos sean ciudadanizados y participativos, es así que se vuelve necesario que la información que acompañe al presupuesto sea la adecuada y esté en un lenguaje de fácil comprensión, pues es el caso de esta sección, que se utilizan términos poco ciudadanos y que aún están contenidos en las cédulas presupuestarias y documentos de trabajo interno, dificultando el monitorio ciudadano en cuanto a transparencia fiscal.

82

46 41 41

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Transferencias del GC

Detalle de donaciones

Fondos extra presupuestarios

Transferencias a empresas públicas

28

DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS Esta sección se refiere a la existencia, o a la ausencia, de mecanismos que reconozcan la relación entre el manejo presupuestario de los municipios analizados y las políticas públicas que sus administraciones instrumentan en sus respectivos territorios, siempre con el propósito de alcanzar los objetivos previstos en sus planes de desarrollo cantonal. Además, la sección pretende entregar una idea de la manera en la que los municipios trabajan en la implementación de sistemas de evaluación del desempeño y el impacto asociado al ejercicio de sus presupuestos, siempre en función de las metas contempladas en los planes de trabajo que idealmente dirigen la gestión municipal. Desde esa perspectiva, el Gráfico 9 revela que Cuenca, Quito y Orellana son los municipios que muestran una mayor orientación hacia la definición de mecanismos específicos que favorezcan un manejo presupuestario basado en resultados.

Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados


Generalmente, los municipios publican poca información relacionada con los vínculos entre la programación/formulación del presupuesto y la política pública que se diseña de acuerdo a los objetivos de desarrollo territorial. En la mayor parte de los casos, lo anterior se produce en la medida en que el presupuesto no se encuentra, o se encuentra tan solo parcialmente articulado a los planes de desarrollo cantonal. No obstante, en municipios como Cuenca, Orellana o el Distrito Metropolitano de Quito se revela una tendencia por consolidar una administración presupuestaria cada vez más referida a planes operativos anuales (POA’s), elaborados en función de sus respectivos proyectos de desarrollo. Si bien la información disponible al respecto aún no es del todo exhaustiva, estos municipios han venido presentando importantes avances a la hora de desarrollar lineamientos metodológicos (a través del diseño de indicadores, como en el municipio de Quito) que permitan una evaluación más objetiva de su gestión presupuestaria con respecto a las aspiraciones en materia de desarrollo cantonal.

56

67

89

Promedio Nacional: 25

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Orellana Quito Cuenca

29

A pesar de estos esfuerzos, la relación entre las distintas fases del presupuesto y la consecución paulatina de objetivos de política y metas de desarrollo ha sido poco clara y poco sistemática. En efecto, los ejercicios de vinculación entre presupuesto e impacto siguen siendo aislados y presentan múltiples desafíos metodológicos. Con frecuencia estos desafíos se han configurado desde la limitada difusión e incorporación de instrumentos formales de presupuestación plurianual, de gestión por resultados y, por ende, de evaluación periódica del verdadero impacto asociado a la gestión de recursos públicos.

Así mismo, el ejercicio presupuestario a nivel cantonal no ha logrado establecer una relación formal con las poblaciones que se pretende atender por medio de la gestión municipal (beneficiarios de programas de educación, salud, agua y alcantarillado, etc.), dificultándose así el monitoreo continuo de los efectos reales asociados a la misma. Bajo estas premisas, se puede afirmar que los elementos para realizar monitoreo de desempeño en los presupuestos municipales están atravesados por una serie de limitaciones prácticas, las mismas que deberán resolverse en el marco de una normativa (el Código de Planificación y Finanzas Públicas) que prevé una articulación definitiva entre el uso de los recursos públicos y los objetivos de desarrollo que se persigan en el ámbito nacional y subnacional.

DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL PRESUPUESTO Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados


Esta sección intenta explicar en qué medida los municipios entregan información adicional a la prevista en los documentos que se producen a lo largo del ciclo presupuestario (proyecto presupuestario, el presupuesto inicial y modificado, los informes de ejecución mensual y de liquidación presupuestaria, etc.) para justificar y complementar los contenidos descritos en los mismos. Si bien esta información sirve para clarificar ciertos aspectos puntuales del ciclo presupuestario (como las estimaciones que sustentan los niveles de recaudación de impuestos y tasas, y de rubros de cooperación internacional no reembolsable, proyectados para el año

50

63

97


0

20

40

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80

100

120

Orellana Ibarra Ambato

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fiscal correspondiente) esa “información adicional” está concebida aquí sobre todo como aquellos instrumentos que, acompañados de los documentos oficiales, permiten difundir y socializar con mayor precisión las implicaciones de la manera en la que el municipio lleva adelante su gestión presupuestaria. En el Gráfico 10, se puede apreciar que los municipios de Ambato, Ibarra y Orellana son lo que, comparativamente, ponen a disposición un mayor volumen de información para cumplir con ese objetivo.

Es necesario destacar que esta información “adicional” puede producirse en función de un propósito técnico o de acuerdo a un objetivo estrictamente comunicacional. La información que se genera desde la perspectiva técnica, constituye un insumo metodológico imprescindible para diseñar y justificar el proyecto presupuestario, definiendo su consistencia fiscal y su viabilidad práctica. Por otro lado, existe otro tipo de recursos informativos de carácter “adicional”, cuyo objetivo está vinculado primordialmente a la socialización de lo que se viene realizando en materia presupuestaria. Por lo general, se trata de reportes y documentos sencillos que vuelvan públicos y difunden ampliamente los aspectos más relevantes del ciclo presupuestario: resúmenes ejecutivos, glosario de términos, presupuestos “ciudadanos”. En este caso, los medios institucionalizados que garanticen el libre y oportuno acceso a esta información (página web, procesos estandarizados para cumplir con requerimientos de información, etc.) serán especialmente importantes.

En la práctica, la información que se emplea como insumo técnico para cualquiera de las fases del ciclo suele producirse sistemáticamente (por ejemplo estimaciones y justificación de ingreso) y se vuelve disponible como parte de los contenidos adjuntos a los distintos documentos presupuestarios. Por lo general, estos insumos son considerados como documentos internos a los que se puede acceder a través de una solicitud formal. La profundidad de su información responde a la exhaustividad con la que cada municipio programa el presupuesto y por tanto no presenta necesariamente el nivel detalle deseable. Por ejemplo, la mayor parte de los municipios analizados está en capacidad de reportar las tasas impositivas que justificarán los ingresos tributarios esperados para el periodo fiscal, pero son muy pocos los que publican información desagregada sobre otros ingresos, como los que provienen de la cooperación internacional no reembolsable, donaciones, entre otros.

Por su parte, la elaboración y recurrencia de instrumentos comunicacionales que amplíen la discusión informada alrededor de las cuestiones presupuestarias a otras poblaciones objetivo es poco frecuente. Nuevamente, son muy pocas, y generalmente focalizadas, las iniciativas municipales para favorecer ejercicios de amplia socialización con respecto a su dinámica presupuestaria. Ninguno de los municipios participantes ha logrado producir, como práctica regular, un presupuesto “ciudadano”, o un documento con definiciones no técnicas para audiencias no especializadas, aunque muchos vienen trabajando en ese sentido (Ibarra, Orellana, Ambato, etc.). También se debe reconocer el compromiso de los municipios por instrumentar las disposiciones de la LOTAIP, afianzando, por ejemplo, mecanismos sistemáticos de recepción y trámite de solicitudes de información pública con requerimientos específicos. En efecto, la mayor parte de los municipios consultados demostró la existencia de sistemas de registro de estas solicitudes aunque admitió las distintas dificultades que se presentan al momento de dar seguimiento a las mismas. Todas estas iniciativas siguen siendo

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discrecionales e incipientes, esto en la medida en que aún no se ha desarrollado la normativa y la voluntad política suficiente para estimular y garantizar la producción y provisión periódica de información que contribuya a una mejor comprensión del presupuesto.

DEL CICLO PRESUPUESTARIO

El ciclo presupuestario consta de cuatro fases principales en las que actúan diferentes instancias, las cuales son ilustradas en el Gráfico 11. En general, se observa que las fases del ciclo con más transparencia son las fases de ejecución y evaluación y auditoria, en cuanto existe mayor disponibilidad de documentos al público, si bien son documentos de carácter técnico que los municipios no necesariamente los utilizan como un instrumento para llegar a la ciudadanía y reflejar el desempeño de su gestión.

Gráfico 11 Ciclo presupuestario municipal

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DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES

Gráfico 12 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados


Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia con la que se llevan a cabo los procesos de programación y formulación de los presupuestos cantonales. En primera instancia, estas prácticas pueden ser evaluadas desde la producción de una serie de documentos e insumos oficiales, cuya elaboración se contempla como disposición legal en el COOTAD, pero también desde la instauración de los arreglos institucionales necesarios para garantizar una adecuada y oportuna divulgación de la in formación contenida en los mismos. Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver Tabla), la normativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un “anteproyecto presupuestario” que consolide las proformas de las distintas dependencias municipales e incluya diferentes documentos “anexos” que demuestren su consistencia y factibilidad (proyecto de financiamiento complementario en el caso de que el anteproyecto contemple un déficit presupuestario, los presupuestos de empresas municipales, etc.). El acceso irrestricto y pertinente a este tipo de información, es crucial para volver participativos y transparentes los procesos de formulación de los presupuestos municipales.

Como se observa en el

Gráfico 12, Ambato, Orellana e Ibarra son los municipios mejor evaluados en cuanto a la transparencia con la que viabilizan la primera fase del ciclo presupuestario. En función de lo descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta precisamente en las prácticas asociadas a la elaboración de los documentos que se producen a lo largo de la programación del presupuesto, así como en la calidad, la coherencia, la relevancia, la comparabilidad histórica y la desagregación de la información que presentan los mismos.

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84 85


0

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20

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Ibarra Orellana Ambato

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Además, la calificación toma en cuenta la forma en la que la gestión del presupuesto, durante esta primera etapa, promueve el grado de disponibilidad de estos documentos, la oportunidad con la que se los pone a consideración de las diferentes audiencias y el nivel de participación necesarios para establecer espacios permanentes de diálogo informado y pacto fiscal.

A pesar de que en la mayor parte de los municipios analizados, los documentos previstos para esta etapa del ciclo presupuestario se producen periódicamente, su contenido suele considerarse información de uso interno, con limitada disponibilidad al público y con un acceso supeditado a criterios discrecionales de la administración municipal. En efecto, las implicaciones incluidas en los insumos técnicos que sirven para formular las proformas de cada dependencia municipal (estimación provisional y cálculo definitivo de ingresos), en el anteproyecto presupuestario y en sus anexos (liquidación presupuestaria, entre otros) quedan con frecuencia confinadas casi exclusivamente al análisis y la deliberación intra municipal (Tabla 8). Si bien la mayor parte de los municipios cumplen con la disposición legal de regirse a un cronograma específico que contemple los plazos para presentar estos documentos, en muchas ocasiones, éstos son puestos a disposición del público de manera extemporánea. Además, se lo hace por medio de canales distintos a los de difusión masiva (solicitudes formales de información en lugar de emplear el sitio web) y con escasa oportunidad (cuando el presupuesto está próximo a aprobarse), es decir cuando las posibilidades de la sociedad civil para participar en el debate del anteproyecto son mínimas.

Tabla 8 Programación y Formulación: Documentos presupuestarios y su disponibilidad

Estado / Documento Anteproyecto Presupuestario Anexos Proyecto Complementario

de Financiamiento

No se produjo Orellana, Esmeraldas, San

Cristóbal, Guayaquil, Loja

Se produjo para fines internos

Orellana, Esmeraldas, Ibarra, Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Tena, Zamora, Cuenca, Loja, Machala,

Guayaquil

Orellana, Esmeraldas,

Ibarra, Portoviejo, Quito, Tena

Ibarra, Quito, Cuenca,

Portoviejo, Tena, Zamora, Machala

Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales

Ambato Ambato, Zamora, Machala

Ambato

Se produjo y se difundió al público en general

Guayaquil, Loja, Cuenca


Paralelamente, se observa que este tipo de documentación entrega pocos elementos para comprender los aspectos fundamentales en los que se basa la formulación del anteproyecto presupuestario. En ese sentido, los municipios mejores calificados se distinguen del resto de la muestra, en la medida en que ofrecen información más amplia y específica sobre los supuestos

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y sobre cifras presupuestarias de años fiscales precedentes que justifiquen la pertinencia del anteproyecto. Municipios como Ambato y Orellana producen y vuelven disponible información de ingresos y gastos efectivos para otros periodos y proyecciones/estimaciones para aquellos meses no considerados en el corte de elaboración de estos documentos. Si bien esta clase de información sigue siendo parcial, su generación representa un importante ejercicio de racionalización y consistencia en el diseño de sus respectivos anteproyectos presupuestarios.

Ampliando lo anterior, es importante destacar que los procesos de programación de los presupuestos en estos municipios, han venido acompañados de la búsqueda de espacios institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación, tanto a nivel de las distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el ámbito de la sociedad civil en general. Habitualmente, es el departamento financiero; el de planificación y desarrollo; y el de obras públicas los que lideran los espacios en los que se formula el presupuesto. En algunos casos, estos espacios también incorporan a miembros de las distintas comisiones especializadas del Concejo Municipal, instancia en la que eventualmente se deberá discutir y aprobar el anteproyecto, pero en base a vínculos puntuales que no se replican en el tiempo. Consecuentemente, el alcance asociado a estas prácticas es poco incluyente frente al resto del aparato municipal. Sin embargo, cabe mencionar que en muchos municipios, como Guayaquil y San Cristóbal, se viene trabajando en la implementación de formas más participativas de programación presupuestaria que aseguren una relación más equitativa e informada y un mayor involucramiento de cada una de las dependencias que posibilitan la gestión anual del municipio, de actores clave en el Concejo Municipal, entre otros.

Al mismo tiempo, algunos municipios también han previsto la instauración de mecanismos formales que garanticen la participación de distintos segmentos de la sociedad civil organizada. Normalmente, estos mecanismos se fundamentan en la realización de asambleas, sesiones y audiencias con diferentes grupos de la población, en las que se presenta y discute el anteproyecto presupuestario. Muchas veces, se ha logrado la institucionalización de estos espacios por medio de la aplicación de formas reconocidas y legitimas de deliberación presupuestaria (en el nivel parroquial, por ejemplo) y disposiciones legales que se traducen en ordenanzas para la participación ciudadana en el ciclo presupuestario o presupuesto participativo. El presupuesto participativo es una herramienta crucial para mejorar la participación y la transparencia, se observa que son pocos los municipios que han logrado instrumentar un sistema de formulación de esta naturaleza. En el marco de los municipios analizados, muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato constitucional, pero en la actualidad es solamente Cuenca el único que ha conseguido expedir una ordenanza en ese sentido y promover el que al menos el 50% de su presupuesto se fije de forma participativa.

DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver Tabla), la normativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un “informe técnico de la comisión de Finanzas del Concejo Municipal” y luego de la aprobación del presupuesto, sea por parte de la mayoría de votos del Concejo o por el incumplimiento del plazo, se expide una

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“ordenanza presupuestaria” que es el aval final del presupuesto municipal que rige para el siguiente periodo fiscal. En este proceso, el acceso a la información u la participación activa de la ciudadanía son necesarios para garantizar transparencia en la aprobación de los presupuestos municipales.

Gráfico 13 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados


Como se observa en el Gráfico 13, Dado que en el artículo 100 de la Constitución Política del Estado se determina la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno, presupuestos construidos participativamente. En el marco de los municipios analizados, muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato constitucional, y como se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.

Orellana, Ambato y Portoviejo son los municipios mejor evaluados en cuanto a la transparencia en la fase de aprobación del ciclo presupuestario. El cumplimento de los plazos que la ley establece, la realización de audiencias públicas y la presentación de informes sobre el proceso de aprobación presupuestaria, utilizando diferentes medios de comunicación y las respectivas páginas web institucionales, son prácticas comunes en estos tres municipios. Así mismo, la calificación considera si el Concejo Municipal tiene acceso a todo tipo de información a través de las diferentes instancias administrativas (Secretaria General y demás) y puede tomar decisiones en cuanto a modificación del presupuesto, previa votación, como lo determina la legislación. Finalmente, otro aspecto considerado es la realización de audiencias y nivel participativo de la ciudadanía en la aprobación del presupuesto, realizada por las alcaldías y por los concejos municipales.

En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce periódicamente, sin embargo la disponibilidad del contenido

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Promedio Nacional, 59

0

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Orellana Ambato Portoviejo

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de la misma es de uso interno y con limitada disponibilidad al público, cuyo acceso está bajo la discrecionalidad de las administraciones municipales (Ver Tabla 9). Así, el principal insumo técnico para esta fase que es laborado por el Concejo Municipal incluye información financiera proporcionada por la Alcaldía, se observa en se la entrega con la anticipación prevista en la ley y además, la gran mayoría de municipios analizados proporciona información adicional si es requerida por los miembros del Concejo. Finalmente se observa que en ocho de los trece municipios analizados, las modificaciones por parte del concejo al presupuesto presentado por el Alcalde son efectivas y que se dan con total normalidad. Con respecto al acceso a la información sobre las ordenanzas presupuestarias, es producida por la totalidad de municipios analizados, como lo determina la ley. Sin embargo, son de uso interno y con limitada disponibilidad al público, tan solo dos municipios presentan esta información a través de mecanismos como sus páginas web, medios de comunicación y audiencias públicas urbanas y rurales (Ver Tabla 9).

Tabla 9 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos

Estado / Documento Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal

Base Legal del Presupuesto Participativo

Ordenanza Presupuestaria

No se produjo Tena, San Cristóbal Guayaquil, San Cristóbal, Tena


Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, Machala, Portoviejo, Quito,

Zamora

Esmeraldas, Loja, Machala, Orellana,

Portoviejo, Quito, Zamora

Orellana, Esmeraldas, Guayaquil, Machala,

Portoviejo, Quito, San Cristóbal,

Zamora Se produjo y se puso a disposición a través

de solicitudes formales

Ambato, Orellana, Loja Ambato, Cuenca Cuenca, Loja, Tena

Se produjo y se difundió al público en

general

Guayaquil Ibarra Ibarra, Ambato


Complementado lo anterior, se debe destacar que si bien en las fases anteriores se ha buscado implementar espacios institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación, tanto a nivel de las distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el ámbito de la sociedad civil en general, en la fase de aprobación las audiencias públicas son escazas y en la mayoría de casos no se producen informes sobre mas mismas (Ver Tabla 10). En este sentido se observa que la realización de audiencias públicas sobre la fase de aprobación del ciclo presupuestario municipal, se da más por parte de la Alcaldía que el Concejo. En los casos observados el mecanismo utilizado es a través de una convocatoria en un medio de comunicación o páginas webs municipales, cuyo fin es la participación en reuniones (de juntas

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parroquiales) o talleres participativos abiertos a la ciudadanía. En la misma línea, los municipios han buscado otras formas de acercamiento a través de visitas a los distintos barrios o la recepción de solicitudes de financiamiento y planificación para programas parroquiales o barriales.

Tabla 10 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas

Documento / Estado Informe sobre audiencias públicas

Informe del proceso de aprobación del presupuesto

No se produjo Ibarra, Guayaquil, San Cristóbal, Zamora, Quito, Ambato, Tena, Esmeraldas

Cuenca, San Cristóbal, Machala, Zamora, Quito, Esmeraldas, Tena, Portoviejo


Cuenca, Loja

Se produjo y se puso a través de solicitudes formales

Machala, Portoviejo

Se produjo y se difunde al público en general

Orellana Ibarra, Guayaquil, Loja, Ambato, Orellana


Respecto al informe sobre aprobación del presupuesto, la gran mayoría de municipios no produce ninguno. Si bien, las ordenanzas presupuestarias constituyen el documento oficial de validación de esta fase, debe existir un informe en el que se proporcione cierto detalle de lo que se ha hecho. Sin embargo, aquellos municipios que cumplen con este informe lo realizan a través de documentos adjuntos a la ordenanza presupuestaria, tales como: informes adjuntos, actas del proceso de aprobación y resúmenes de los presupuestos aprobados con detalle de montos y clasificaciones. Así mismo, es importante mencionar que se ha visto un avance en la publicación de dicha información sobre la aprobación del presupuesto y la forma en que la ciudadanía se involucra, pues la información se presenta en las páginas web de los municipios y así mismo las convocatorias para audiencias públicas se realizan en medios de comunicación, lo que ha llevado a que exista un mayor involucramiento de la ciudadanía. En este sentido, el presupuesto participativo se ve respaldado por las bases legales que los municipios están implementado (Ver Tabla 9), la gran mayoría ya cuenta con los documentos legales que respaldan el presupuesto participativo como herramienta para mejorar la participación, pues se lo está implementado a través de reglamentos, ordenanzas municipales y en algunos casos ya se tiene implementado un mecanismo para que la ciudadanía decida en audiencias el porcentaje de recursos que se destinan a los programas más prioritarios (Ibarra, Cuenca). Dado que en el artículo 100 de la Constitución Política del Estado se determina la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno, presupuestos construidos participativamente. En el marco de los municipios analizados, muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato constitucional, y como se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.

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DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados


Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia con la que se llevan a cabo el proceso de ejecución de los presupuestos cantonales. Estas prácticas pueden observarse a través de los documentos e insumos oficiales, cuya elaboración se contempla como disposición legal en el COOTAD, de forma que uno de estos documentos es el “informe mensual sobre la situación presupuestaria y contable” que tiene que ser elaborado por los municipios periódicamente como lo determina la ley. Así mismo, los informes de ejecución de los GADS se encuentran consolidados en una base sobre finanzas subnacionales a la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas.

Como se observa en el Gráfico 14, Ambato, Cuenca y Quito, son los municipios mejor evaluados en cuanto a la transparencia en la fase de ejecución del ciclo presupuestario. En función de lo descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta en la frecuencia y detalle en la que los municipios presentan los informes a lo largo del año de ejecución, así como los emitidos anualmente. Por otro lado, también se analiza la información relacionada a las modificaciones presupuestarias y sus requerimientos, como pueden ser transferencias de fondos y aprobación de recursos de emergencia.

93 85

78

Promedio; 66

0

10

20

30

40

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70

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100

Ambato Cuenca Quito

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Tabla 11 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria

Estado / Documento Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable

No se produjo Orellana, Portoviejo Se produjo para fines internos

Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, San Cristóbal,

Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales

Ambato, Machala, Tena, Zamora

Se produjo y se difundió al público en general

Guayaquil, Loja, Quito


En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce con una periodicidad semestral, aun cuando la legislación prevé que sean de forma mensual. Los informes producidos, se los realiza para fines internos y en algunos casos se pude tener acceso bajo solicitudes formales y a discreción de los municipios correspondientes (Ver Tabla 11). Así mismo, el detalle con que se presentan los informes abarca el gasto ejecutado de la mayoría de unidades y programas, como se explicó en la primera sección. Como se observa en el

Gráfico 1, respecto al informe de situación presupuestaria con mayor detalle, cuatro son los municipios que presentan información comparativa entre presupuesto ejecutado y las estimaciones originales para el periodo fiscal evaluado, recaudación real de ingresos por fuente y la composición de la deuda del municipio son sus detalles respectivos (tasas de interés sobre deuda, vencimiento, tipo de cambio, etc.).

Gráfico 15 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual


0 20 40 60 80 100 120

Quito

Ibarra

Guayaquil

Cuenca

Loja

Machala

Portoviejo

40

DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA

Gráfico 16 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados


Esta sección del reporte se refiere a la vocación observada en los municipios participantes para llevar a cabo distintos ejercicios de rendición de cuentas y de control/auditoría sobre la administración anual de sus recursos presupuestarios. Las prácticas que se realizan con ese propósito se reflejan en la producción de informes finales de ejecución y liquidación presupuestaria; y exámenes de auditoría interna (a cargo de la unidad de auditoría interna de cada municipio) y control externo (competencia de la Contraloría General del Estado (CGE)). El Gráfico 16 revela que Cuenca, Quito y Guayaquil (los tres municipios más grandes del país) son municipios orientados hacia una gestión presupuestaria que propicia mecanismos de auditoría social permanente en todos los niveles (Concejo Municipal, CGE, Sociedad Civil). Nuevamente, una buena calificación en este ámbito implicará prácticas que garanticen la transparencia; la calidad y exhaustividad en la información presentada; y el acceso oportuno a cada uno de estos documentos, siempre en el marco de leyes que precisamente estipulan las características y los plazos que delineen la elaboración de los mismos.

En la Tabla 12 se encuentra la posición de los municipios frente a la generación y disponibilidad de los tres documentos presupuestarios más relevantes para esta fase del ciclo. Se observa que un buen número de municipios analizados elabora estos documentos pero los emplea como información de uso interno o como insumos técnicos para otras etapas del ejercicio presupuestario (por ejemplo, el informe de liquidación que se utiliza para justificar la formulación y legitimar el proceso de discusión/aprobación del anteproyecto presupuestario). No obstante, se debe destacar que en municipios como Cuenca, Ibarra, Guayaquil y Quito no solo se produce esta información sino que se la socializa por medio de canales de alta y

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76


0

10

20

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60

70

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Guayaquil Quito Cuenca

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mediana difusión (asambleas cantonales y parroquiales, sesiones de Concejo Municipal, sitio web, solicitudes formales de información, etc.).

Tabla 12 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad

Estado / Documento

Liquidación Presupuestaria

Informe de Auditoría Interna

Informes de

Contraloría

No se produjo


Ambato, Orellana, Esmeraldas, Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Tena

Ambato, Orellana, Esmeraldas, Guayaquil, Loja,

Machala, San Cristóbal, Tena, Zamora

Esmeraldas, Machala,

Tena

Se produjo y se puso a disposición a

través de solicitudes formales

Machala, Zamora Cuenca, Portoviejo Orellana, Loja

Se produjo y se difundió al público

en general

Cuenca, Guayaquil, Ibarra, Loja

Ibarra, Quito Ambato, Cuenca,

Guayaquil, Ibarra,

Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Zamora


Generalmente, los municipios presentan un informe económico financiero de la administración anual de sus presupuestos, a lo largo de los primeros tres meses del periodo fiscal subsiguiente. La información contenida en estos documentos normalmente se refiere a la manera en la que se ejecutaron los recursos presupuestarios de acuerdo a los diferentes programas, tipo de gasto, fuente de financiamiento, entre otros. Muchas veces, los municipios complementan cualitativamente estos esfuerzos a través de la publicación de Informes Anuales de Rendición de Cuentas. No obstante, la información sigue siendo parcial y poco específica, sobre todo en cuanto a la forma en que se explican eventuales diferencias entre los presupuestos programados y los efectivamente ejecutados, aumentos/disminuciones en los recursos durante el período fiscal, el impacto y los vínculos entre los presupuestos y los objetivos de desarrollo, la veracidad de los supuestos y estimaciones originales, etc. Solamente en algunos casos, los contenidos de estos informes se ponen a disposición del público de manera periódica y sistemática.

Por otro lado, los municipios analizados suelen someterse a distintos ejercicios de auditoría interna y exámenes efectuados por la Contraloría General del Estado (CGE). La eficacia asociada al trabajo de las unidades de auditoría interna ha dependido de cuan

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institucionalizadas se encuentran en los esquemas organizacionales de los municipios. En municipios como Zamora y Orellana se conformaron tan solo hace poco departamentos de auditoria a la gestión interna. En la mayor parte de los casos, el alcance de sus funciones en el control del presupuesto no ha logrado abarcar la totalidad del presupuesto y por el contrario, en diversas ocasiones, ha quedado circunscrito a requerimientos puntuales, basados en indicios específicos de malversación de fondos. Algo parecido sucede con los reportes de auditoría externa que genera la CGE. Muy pocas veces se refieren al presupuesto global y más bien se fundamentan en determinadas denuncias sobre posibles indicios de corrupción.

Al mismo tiempo, el carácter “selectivo” previsto en la Ley para el trabajo de la CGE supone el que no se garanticen exámenes recurrentes y sistemáticos a la gestión presupuestaria municipal, exámenes que además registran rezagos históricos de aproximadamente un año (la mayoría de informes de la CGE se remiten a 2008 y parte de 2009). El acceso a los informes de auditoría interna suele estar restringido al público en general, mientras que los de auditoría externa se publican a través de canales administrados por el gobierno municipal o por la propia CGE. En términos generales, se debe destacar que en aquellos municipios mejor evaluados, se observa una tendencia por afianzar estas distintas formas de control, y dar seguimiento y aplicación a sus recomendaciones. Paralelamente, se verifica su compromiso por compartir cada vez más estos resultados con otras instancias como las que se encuentran representadas por las distintas comisiones del Concejo Municipal. Por último, demuestran una gestión de la información que intenta ofrecer una mayor cantidad de elementos de análisis sobre esta última etapa del ciclo presupuestaria.

V. Conclusiones

Sobre los Concejos Municipales

Apoyándonos en los datos obtenidos en las entrevistas sobre cuál ha sido la verdadera participación de los concejos municipales en su rol de análisis y aprobación del presupuesto y en fiscalizador de los procesos y avances del presupuesto, se puede concluir que éstos no han mostrado mayor liderazgo y determinación en su toma de decisiones respecto a estos temas. Se puede discutir que muchas veces, los concejales no tienen una preparación técnica para poder evaluar y mejorar presupuestos, por lo que en ocasiones se toman decisiones sin un riguroso análisis de lo que se está aprobando. Otra razón por la cual se puede dar este análisis superficial es debido a que se dan casos en los que la entrega del presupuesto al concejo no se lo hace a tiempo, o éste no llega a todos los concejales, por lo que no se puede realizar un análisis riguroso del mismo. Por otro lado, se puede observar que en este proceso de análisis previo a la aprobación del presupuesto el concejo municipal no muestra una participación crítica y se limita únicamente a aprobar o no el presupuesto. Se ha visto que esta aprobación del presupuesto depende mucho de si el alcalde tiene una mayoría o no en el concejo.

En los temas de índices de tTansparencia Presupuestaria Municipal, como se ha analizado anteriormente, el promedio general de los municipios es menor a 50 puntos, lo que significa que la mayoría de índices de transparencia no son adecuadamente ejecutados. Entre una de

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las razones por las cuales se puede dar este resultado, es debido a que los concejos municipales no están realizando adecuadamente su trabajo de fiscalización, ya que deberían presionar a los respectivos municipios para que cumplan la ley de transparencia que está vigente en la constitución del estado y que, por consiguiente, debe formar parte de la ejecución del presupuesto.

Como recomendaciones para mejorar la gestión de los concejos municipales en temas de análisis de presupuestos municipales y fiscalización de su ejecución, consideramos que la sociedad civil debería tener un papel decisivo en evaluar la gestión de los concejales y en presionar a que cumplan su rol de manera crítica, eficiente y honesta. Para esto se pueden organizar veedurías en los momentos críticos de evaluación para comprobar el adecuado procedimiento. También se puede proponer para que los concejales hagan una rendición de cuentas ante organizaciones sociales interesadas sobre las decisiones que hayan tomado en cuanto al tema del presupuesto, su elaboración y evaluación.

Sobre el Indice de de Transparencia Presupuestaria Municipal

Resultados Generales:

Con respecto al índice de transparencia fiscal municipal, como fue detallado anteriormente, la calificación global obtenida por los municipios que participaron en la iniciativa fue de un promedio de 48 puntos a nivel nacional sobre un máximo de 100. Ambato fue el municipio que alcanzó la evaluación más alta (78 puntos), mientras que Esmeraldas se ubicó al final de la muestra con un total de 16 puntos. Como se había explicado, el resultado que se observa de los municipios mejor calificados, muestra una aparente correlación entre el tamaño del presupuesto y la transparencia asociada a su manejo, puesto que los municipios con calificaciones por sobre el promedio son aquellos en los que habita la mayor parte de la población nacional

Sobre la presentación del presupuesto para los años fiscales evaluados y posteriores:

Refiriéndonos a la presentación de información de los tres principales rubros del presupuesto: gastos, ingresos y deuda, se debe reconocer que la gran mayoría de municipios lo hace a través de su página web institucional. Esto demuestra que si se están haciendo esfuerzos por parte de los municipios por transparentar su gestión, pero sin embargo, un aspecto relevante es que no se presenta información histórica, en el mejor de los casos se lo hace de dos años atrás al evaluado. Sería importante analizar y ver si se debe a que las nuevas reglas de transparencia presupuestaria están vigentes recién desde hace unos años, por tanto, los municipios no tienen o no se sienten obligados a mostrar información de años anteriores a la ley.

Es importante ver que de los tres rubros del presupuesto, dos de ellos se presentan con regularidad, lo que significa un gran avance en términos de transparencia. El que más se reporta es el que describe los ingresos del municipio, seguido por la información del gasto que tiene cada municipio. Sin embargo, el último rubro, el que muestra información sobre la deuda de los municipios es el menos difundido. Solo seis municipios presentan esta información, pero muy poco detalla, lo que demuestra su sensibilidad y resistencia a publicarla.

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Del detalle de la información presupuestaria:

Como se analizó anteriormente, los municipios si han realizado esfuerzos por presentar mayor información sobre el presupuesto a la ciudadanía, sin embargo esta información no es lo suficientemente detallada, detalles como fondos extrapresupuestarios, transferencias, activos, créditos fiscales, pasivos, situación financiera, entre otros, no se los presentan con regularidad. De estos detalles de información, el que se evalúa con mayor frecuencia y mejor es el registro de las transferencias recibidas del gobierno central, que corresponde al 84% de los municipios. Se puede apreciar también que mucha de la información no es presentada a la ciudadanía debido a que los municipios no generan dicha información. Por esto, primero se debe buscar incentivar a los municipios a que generen esta información para después buscar herramientas o mecanismos para difundir esta información de una manera en que la gente pueda entenderla. Esto se puede hacer con una combinación de un lenguaje sencillo, realizar gráficas que interpreten los resultados y adjuntar una explicación de qué significa cada dato obtenido y de cómo interpretar o leer estos datos.

Del desempeño asociado a los presupuestos

Con respecto al desempeño asociado a los presupuestos, se puede concluir que existe una escasa publicación de información sobre mecanismos que reconozcan la relación entre el manejo presupuestario y las políticas públicas que cada municipio fomenta en sus respectivos territorios. En la mayor parte de los casos, este problema se produce debido a que el presupuesto esta solo parcialmente ligado a los planes de desarrollo de cada cantón. Sin embargo, se puede observar que ciertos municipios están encaminados a realizar un presupuesto más conectado con los planes operativos anuales (POA´s) en función de sus proyectos de desarrollo y también en generar lineamientos metodológicos que permitan evaluar más objetivamente la gestión presupuestaria con respecto a las aspiraciones de desarrollo cantonal.

Estos intentos de realizar monitoreo de desempeño se ven dificultados debido a limitaciones prácticas que encuentran los municipios, las cuales serán resueltas por medio de normativas establecidas en el Código de Planificación y Finanzas Públicas, que facilitará una mayor articulación entre el uso de recursos públicos y los objetivos perseguidos, tanto a nivel nacional como subnacional.

De la información adicional para el monitoreo del presupuesto:

Analizando los resultados obtenidos en términos de información adicional para monitorear el presupuesto, se puede concluir que existen dos tipos de información extra. La primera es información con un propósito técnico que sirve para planificar y justificar el presupuesto, y la segunda es información con objetivos comunicacionales. Esta información tiene como objetivo la socialización de lo que se realiza con el presupuesto y consiste en reportes y documentos sencillos diseñados para que le gente pueda entender temas de presupuesto.

En la práctica, sin embargo, se puede observar que la información que se genera de forma sistemática es la técnica y la información con fines comunicacionales no se la realiza de manera regular. Se observa que son pocas las iniciativas por parte de los municipios para

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ampliar la socialización sobre su gestión presupuestaria. Tampoco se han podido crear y difundir de manera regular presupuestos “ciudadanos”, sin términos técnicos, aunque se pueden ver iniciativas en distintos municipios sobre este tema. También se debe reconocer la labor de los municipios en implementar las disposiciones de la LOTAIP, como crear mecanismos de recepción y tramite de solicitudes sobre temas específicos de información pública. Para alcanzar los estándares deseados en producción y difusión periódica de información explicativa del presupuesto se debe finalizar el desarrollo de normativas necesarias y también se requiere de la voluntad política para llevarlas a cabo.

Del ciclo presupuestario:

En las diferentes etapas del ciclo presupuestario, es importante reconocer que los municipios, en su mayoría, si están cumpliendo con lo que dispone la ley, ya que si están elaborando reportes donde se explican los procesos que se siguen, tanto para la elaboración, la aprobación y finalmente para la ejecución de presupuesto. Sin embargo, una vez que se examinan más a fondo los documentos, la mayor parte de estos se elaboran con fines puramente técnicos, sirven como insumos para llevar adelante cada una de las fases del ciclo presupuestario y su uso se reserva a la gestión interna de los recursos públicos. En determinadas ocasiones, su información se vuelve disponible a través de solicitudes formales. Sin embargo, su difusión presenta dificultades en la medida en que se realizan pocos esfuerzos para socializarla y en que las audiencias a las que deberían estar dirigidos conocen tan solo parcialmente su existencia. Todo esto afecta de forma decisiva la transparencia con la que se gestiona el presupuesto municipal.

En esta etapa se puede observar también que los presupuestos participativos, donde grupos organizados de la sociedad aportan y participan en la elaboración del presupuesto, no se están implementando a pesar de que la ley así lo dispone. Cabe mencionar, que muchos municipios están trabajando con diferentes mecanismos para hacer esto posible. Para agilitar el proceso, sería necesario crear una metodología clara y fácil de implementar donde existan lineamientos o pautas para alcanzar esta forma de presupuesto en el menor tiempo posible y con el menor esfuerzo por parte de los municipios.

De los reportes de fin de año y los informes de auditoría interna y externa:

En esta etapa de entrega de reportes anuales e informes de auditorías, se puede observar la misma tendencia que se observó en cuanto a la elaboración de reportes durante el ciclo presupuestario. Esto se debe a que en la mayoría de municipios si se están elaborando estos reportes e informes de manera periódica, tal como lo establece la ley, sin embargo, éstos son considerados para uso interno y la ciudadanía tiene un limitado acceso a estos para su análisis y evaluación. Es importante destacar que en los municipios mejor evaluados se reconoce su compromiso de brindar a la ciudadanía documentos más simples y también de socializar de mejor manera lo que reportan para que un mayor número de personas puedan acceder a estos.

Como recomendaciones generales se puede decir que en vista de que entre los principales factores que limitan o dificultan la transparencia a nivel subnacional está la tendencia a

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realizar reportes técnicos que difícilmente pueden ser entendido por la ciudadanía en general y, por otro lado, los escasos esfuerzos por socializar y agilitar el libre acceso a dichos reportes, se debe trabajar en estos dos temas conjuntamente para lograr transparentar la gestión municipal. Se debería instruir a las personas que elaboran dichos reportes para que realicen análisis claros de los resultados, de manera comparativa para crear referentes, y sin términos técnicos difíciles de comprender. Este aspecto aumentará el interés ciudadano por leer y evaluar estos reportes ya que serán más entendibles. Por otro lado, se debe incentivar o presionar a los municipios, por parte de la sociedad civil, para que agiliten la accesibilidad de los reportes que realizan y así sea más fácil para la ciudadanía acceder a estos.

VI. Bibliografía

• SALAZAR, A. y GALLARDO, V. (2009). Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008. Quito, Ecuador: Banco del Estado.

• INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP (2010). Los presupuestos abiertos cambian vidas. Encuesta de Presupuesto Abierto 2010. Internactional Budget Partnership. En línea http://internationalbudget.org/files/2010_Full_Report-‐Spanish.pdf

indice de transparencia presupuestaria municipal 2010 · 7* específicas* ya sea en* el* nivel*...

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