historia de la division de poderes
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BARRA NACIONAL DE ABOGADOS
S
FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO Y LEGISLATIVO
“HISTORIA DE LA DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO”
P R E S E N T A
ÚRSULA MARIANA MIRANDA HERNÁNDEZ
LEONARDO LORENZO PIÑA MÁRQUEZ
3ER. CUATRIMESTRE
MAESTRIA EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y AMPARO
MÉXICO, D.F. 11 DE FEBRERO DE 2012
HISTORIA DE LA DIVISION DE
PODERES EN MÉXICO
2
INDICE
INTRODUCCIÓN................................................................................................4
CAPITULO I.- ANALISIS Y PROYECCION DEL PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES...........................................................................................................6
I.1.- ANTECEDENTES..........................................................................................6I.2.- EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES................................................9I.3.- LA DIVISIÓN DE PODERES EN EL MARCO DEL ESTADO LIBERAL DE DERECHO
.......................................................................................................................10
CAPITULO II.- LA DIVISION DE PODERES EN MEXICO...............................14
II.1. ANTECEDENTES EN MÉXICO......................................................................14II.2.- CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN...............................................................16II.3.- CONSTITUCIÓN DE 1857...........................................................................18II.4.- DIVERSAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN................................................19
CAPITULO III.- EVOLUCIÓN FORMAL DE LA DIVISIÓN DE PODERES......22
III.1.- EVOLUCIÓN EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA...............................................22
CAPITULO IV.- DISTINCION ENTRE LA FUNCIÓN DE LOS ÓRGANOS EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL.......................................................25
IV.1.- CRITERIOS JURISPRUDENCIALES EN TORNO A LA DIVISIÓN DE PODERES... .26
CAPITULO V.- LA FUNCION JURISDICCIONAL............................................32
V.1.- CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LA JURISDICCIÓN COMO FUNCIÓN DE ESTADO...........................................................................................................32
CAPITULO VI.- ARTICULOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS A LA DIVISION DE PODERES..................................................................................36
VI.1. LA FLEXIBILIDAD DE LA DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO.......................39
CAPITULO VII.- PODER CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUIDO.........43
VII.1. CONCEPTO DE PODER CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUIDO...............43VII.2. FACULTADES DEL PODER CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUIDO..........50VII.3. DIFERENCIAS DE PODER CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUIDO............53
VIII.- CONCLUSIONES.....................................................................................56
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................58
3
INTRODUCCIÓN.
Históricamente la división de poderes es el resultado de la lucha contra el
absolutismo de los reyes en nombre de los derechos del pueblo, cuya
evolución se encuentra caracterizada tanto por la adaptación de las antiguas
instituciones estamentales a nuevos fines, como por la creación misma de
nuevas instituciones acordes con las transformaciones.
El origen de la División de Poderes era evitar la concentración del poder en
perjuicio de los individuos a favor de los cuales debía operar. Al órgano
jurisdiccional le correspóndela función de proteger y vigilar el principio, con
base en las facultades de interprete último de la Constitución y garante del
Orden Constitucional.
El principio de la División de Poderes ha sido uno de los pilares del
constitucionalismo contemporáneo, y se ha luchado para que la división entre
los mismos sea equitativa.
La división de Poderes tiene como objetivo desde su nacimiento la limitación
del poder y no la función legislativa,1 ejecutiva y judicial quede asignada estricta
y exclusivamente al órgano al cual le otorga su denominación.
El Estado de derecho se caracteriza por un alto grado de formalización y con
ello se afirma que sus principales elementos estructurales como la división de
poderes, el concepto de ley, el principio de la legalidad de la administración, la
garantía de los derechos fundamentales y la independencia de los tribunales
llevan en sí mismos las condiciones de su eficacia.
Técnico, en virtud de que los órganos y actos que ellos despliegan tienden a
lograr una unidad de acción, axiológico, en tanto que órganos y actos tienden a
1 Carmona Tinoco, Jorge Ulises. Revista Lainoamericana. Año 7-8 diciembre de 2007, pp. 175-211
4
la realización de un valor, a saber: el mantenimiento de un Estado de derecho
garante de las libertades fundamentales de los individuos.
La división de poderes permite una mejor aplicación de la Ley y una interacción
puntual con las necesidades de la sociedad, dado que al fin y al cabo es el
bienestar de ésta el que debe regir, toda vez que es aquí donde reside la
soberanía y la que elige su forma de gobierno y a sus gobernantes, siendo esto
lo que hace que el Estado funciones o fracase además de la clara delimitación
de los poderes que convergen en él.
Para poder realizar sus fines, el Estado tiene que actuar y desarrollar una
actividad fundamental que corresponde a su estructura orgánica inmediata, la
cual se desarrolla con el contenido propio de las funciones atribuidas a sus
órganos inmediatos, en el desarrollo de su actividad encontramos funciones
fundamentales, tales como:
La formulación de normas generales que deben seguir, tales como estructurar
al Estado y reglamentar las relaciones entre el Estado y los ciudadanos y las
relaciones de los ciudadanos entre sí. La cual sería la función legislativa.
Así mismo, debe existir una función encaminada a tutelar el ordenamiento
jurídico definiendo la norma precisa que aplica en los casos particulares, la cual
es la función jurisdiccional.
Por último, una tercera función esencial del Estado es actuar promoviendo la
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y fomentando el bienestar y
el progreso de la colectividad. La cual es la función administrativa comprendida
en la función gubernamental.
5
CAPITULO I.- ANALISIS Y PROYECCION DEL PRINCIPIO DE
DIVISION DE PODERES
I.1.- Antecedentes
Las funciones del Estado se han distinguido entre sí de acuerdo con la
concepción clásica de la división de poderes o división de funciones, según la
cual los órganos legislativo, ejecutivo y judicial realizan las funciones de
producción de normas jurídicas, de ejecución de tales normas y de solución de
controversias, respectivamente; está idea se gesto en la mente de Aristóteles,
fue esbozada por John Locke y finalmente delineada por Carlos Luis de
Secondant, Barón de Montesquieu.
Los tres personajes se refirieron en su momento a la misma idea, sin embargo
es posible diferenciar su pensamiento de acuerdo con la finalidad o la razón
que apoyaba dicha división; Felipe Tena Ramírez2, opina que en el caso de
Aristóteles la distinción entre la asamblea deliberante, el grupo de magistrados
y el cuerpo judicial, obedecía principalmente a una cuestión de especialización
de las funciones o un tipo de división del trabajo, en cambio para Locke y
Montesquieu la separación pretendía contener el posible exceso de poder en
algún órgano en detrimento de la libertad de los individuos.
Carl Luis de Secondant a la vez que señaló la necesidad de una tajante
separación de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial, estableció los peligros
de no contar con la misma, y pensaba:
“Cuando el poder Legislativo y el ejecutivo, se reúnen en la misma
persona o el mismo cuerpo, no hay libertad, falta la confianza, porque
puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas y las
ejecuten ellos mismos tiránicamente.
2 Tena Ramírez, Felipe. “La crisis del Principio de División de Poderes”, Rev. De la Esc. Nal de Jurisprudencia. México. 1947. pp 135 y 136
6
No hay libertad sí el poder de juzgar no está bien deslindado del Poder
Legislativo y Ejecutivo. Sí no está separado del Poder Legislativo, se
podría disponer arbitrariamente de la vida de los ciudadanos; como que
el juez sería el legislador. Si no está separado del Poder Ejecutivo, el
juez podría tener fuerza de opresos.
Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de
próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el
dictar leyes; el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los
delitos o los pleitos entre particulares”3
Respecto al Poder Judicial el Barón de Montesquieu no sólo postuló su
separación del resto de los poderes, sino que declaró que el Legislativo se
encontraba sobre los tribunales ordinarios y que de los tres poderes el de
juzgar era casi nulo.4
La forma en que el Barón de Montesquieu concebía la función judicial quedó
condensada en su lapidaria frase ”los jueces de la nación, como es sabido, no
son más ni menos que la boca que pronuncia las palabras de las leyes, seres
inanimados que no pueden mitigar la fuerza y el rigor de la ley misma”.
Montesquieu tomó en consideración la preponderancia que tuvo en Francia el
monarca en los siglos XVII y XVIII sobre los estados generales, que constituían
entonces el órgano legislativo y que no funcionaron de 1614 a 1789 por no ser
convocados por los reyes, y en consecuencia, la preponderancia de éstos era
absoluta.
Como constante a esa situación que existía en Francia, Montesquieu se dio
cuenta de la situación política inglesa, en la que el poder de los reyes mermaba
constantemente, a medida que paralelamente acrecía el poder del parlamento.
3 Montesquieu, Del espíritu de las leyes. 9ª. Ed. México, Porrúa, 1992, pp 104-110.4 Idem
7
Esas observaciones históricas dieron base a Montesquieu para elaborar su
teoría, buscando un mayor equilibrio entre los poderes aún cuando consideraba
que siempre debería mayor predominio del Legislativo.
Con objeto de establecer este equilibrio, Montesquieu dice que ha de
procurarse la división de poderes de acuerdo al contenido de sus funciones
fijando con claridad sus respectivas esferas de competencia, evitando las
interferencias de la actividad de unos en los campos correspondientes a los
demás.
De acuerdo con Montesquieu son muchísimas las ventajas que se deriven de
este sistema, encontrándose como las principales la eliminación del peligro de
que un órgano ignore cual es el campo preciso de sus atribuciones y los
desborde. Esto puede suscitarse sobre todo en el ejecutivo que podría
absorber las funciones del legislativo, convirtiéndose en dictador.
Repartida la soberanía entre varios órganos, correspondiendo a distintos
órganos dentro del Estado ejercitar la soberanía dentro de un mismo plano de
igualdad, se puede obtener un equilibrio que se traduzca en un prudente
ejercicio del poder, en un balance de poderes, en el que un poder sirva de
freno y de control al otro. Esta es la teoría que se conoce como de los frenos y
contrapesos.
Un poder vigila y controla la actividad del otro en atención a su recíproca
vigilancia, en virtud de que estando perfectamente delimitados sus campos,
cada uno dentro de su propia esfera evitará salirse de ella y que los otros
poderes puedan también inmiscuirse dentro de sus correspondiente esfera de
competencia.
Al principio de división de funciones se le dio cauce normativo al establecer en
las Constituciones de Estados Unidos de América de 1787 y de la Francia
revolucionaria, las cuales ejercieron una marcada influencia, en especial la
primera de ellas, en la difusión y consagración constitucionales del principio a
partir del siglo XVIII y hasta nuestros días.
8
Fix-Zamudio señala que el principio de división de poderes ha jugado un papel
importantísimo como un instrumento protector de la Constitución, y que son
aquéllos encaminados a la propia limitación del poder y al sometimiento de
quienes lo detentan, al conjunto normativo de la Constitución y que junto con
los instrumentos económicos, sociales y de técnica jurídica integran uno de los
grandes sectores de la defensa constitucional.5
Por su parte Tena Ramírez6, señala que la división de poderes comparte con
las garantías individuales el lugar de honor en la defensa de la construcción
Política que levantó el siglo XIX.
No es desconocido para el historiador y el constitucionalista el hecho de que,
después de la decadencia de la cultura griega y romana, y durante el
medioevo, el monarca absoluto siguió concentrando en su persona el poder
soberano y ejerciendo, en consecuencia, un tipo de funciones que hasta el
momento no se había planteado que se escindieran; el monarca lo era por
"gracia de Dios" y con ello su representación no se cuestionaba.
I.2.- El Principio de separación de poderes.
La Revolución Francesa considero que si los procesos administrativos podían
ser juzgados por los Tribunales Judiciales, la independencia de la
Administración estaría comprometida, el Poder Judicial teniendo así el medio,
según la expresión de la época de “obstruir las operaciones de los cuerpos
administrativos”
Esta concepción rigurosa de las relaciones entre la administración y los jueces
se enlaza a la interpretación general del principio de separación de poderes
adoptado por la asamblea constituyente de 1789, en Francia, interpretación
que implicaba una independencia respectiva total de los poderes públicos y
conducían a lo que se llamó la separación absoluta o aislada de los poderes.
Entonces el Poder Judicial siendo así, apareció como un rival del Poder
5 Fix-Zamudio, Héctor. “La Constitución y su defensa”, México. Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993. P. 259.6 Tena Ramírez, Felipe, “La crisis del Principio de División de Poderes”, Rev. De la Esc. Nal de Jurisprudencia. México.
9
Administrativo, la Asamblea Constituyente estimó que la independencia de este
último exigía que no podía en ningún caso ser juzgada por los nuevos
Tribunales Judiciales, sucesores de los Parlamentos.
Inspirada en estas preocupaciones la interpretación revolucionaria de la
separación de poderes encontró su expresión en el texto célebre y fundamental
de la Ley 16-21 de agosto de 1790, artículo 13 que proclama, en términos
solemnes, el principio de la separación de las autoridades administrativas y
judiciales:
“Las funciones judiciales son distintas y estarán siempre separadas de las
funciones administrativas. Los jueces no podrán, so pena de incurrir en falta,
obstruir de alguna manera, ya se las operaciones de los cuerpos
administrativos, ni citar delante de ellos a los administradores por razón de sus
funciones”.
I.3.- La División de Poderes en el marco del Estado liberal de derecho
Desde el contenido del Estado de derecho, y en virtud de las elaboraciones
doctrinales del derecho positivo y de la teoría jurídica, el principio tratado en
esta sede se ha venido entendiendo en un doble sentido, primero, en tanto uno
de los elementos característicos del propio Estado de derecho y de su
Constitución como pacto político en el que confluyen las fuerzas políticas de
esa forma de Estado y, segundo, como una de las garantías en favor del
catálogo de derechos propios del constitucionalismo liberal, posible sólo, al
decir de Manuel García Pelayo, gracias a la estructuración de la Constitución
con arreglo a un esquema racional,7 tanto desde el punto de vista técnico,
como axiológico.
Al decir de Elías Díaz, se suman y pueden ser reducidas a cuatro
características esenciales e indispensables del Estado de derecho y son:
a) Imperio de la ley, como expresión de la voluntad general;
7 García Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madrid. Alianza Universidad. 1993. P.154
10
b) División de Poderes: legislativo, ejecutivo y judicial
c) Legalidad de la Administración: actuación según la ley y suficiente control
judicial.
d) Derechos y libertades fundamentales, garantía jurídico-formal y efectiva
realización material. 8
En virtud de que los órganos y actos que ellos despliegan tienden a lograr una
unidad de acción; axiológico, en tanto que órganos y actos tienden a la
realización de un valor, a saber: el mantenimiento de un Estado de derecho
garante de las libertades fundamentales de los individuos.
El principio de la división de poderes subyace, tanto en su sentido histórico
como ideológico, un telos: evitar la concentración de poder en manos,
esencialmente, del titular del Ejecutivo.
Tal afirmación puede ser constatada, en perspectiva, a través de la elaboración
del constitucionalismo inglés de un sistema de pesos y contrapesos (checks
and balances) y la formulación clásica de Charles de Secondant, barón de la
Brède y de Montesquieu, cuyo pensamiento, basado en gran medida en las
elaboraciones teóricas de los ingleses Harrington, Locke y Bolingbroke,9 puede
ser sintetizado, siguiendo a García Pelayo,10 en dos postulados fundamentales,
a saber:
"Cada función capital del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial) ha de tener un
titular distinto (poderes)".
“En el marco de esta separación, los poderes se vinculan recíprocamente
mediante una serie de correctivos y de vetos (statuer y empêcher)"; en donde
la facultad de statuer (derecho de fiscalización) denota el derecho de ordenar
por sí mismo o de corregir lo que ha sido ordenado por otro (órgano
constitucional en el cual se deposita una de las facultades del Estado),
8 Díaz, Elías. Estado de derecho y sociedad democrática. 8 ed. Madrid Taurus, 1986. P.319 Cueva, Mario de la. Teoría de la Constitución. México. Porrúa, 1982. Pp. 185-19410 García Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional comparado. Madrid. Alianza Universidad, 1993. P. 154
11
mientras que la facultad de empécher (derecho de veto), implica el derecho de
anular la resolución tomada por otro (órgano).
Los anteriores postulados podrían expresarse, en una reconductio ad unum, en
la famosa sentencia del barón de la Bréde y Montesquieu: que el poder
detenga al poder. Al decir de Montesquieu todo estaría perdido: "si el mismo
hombre o el mismo cuerpo de principales o de nobles o del pueblo ejercieran
estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones
públicas y el de juzgar los crímenes o las diferencias entre los particulares".
Es incuestionable la aportación de Montesquieu a la consolidación del
constitucionalismo contemporáneo, llegándose a proyectar en las
constituciones del presente siglo.
Pero en este iter evolutivo del pensamiento constitucional, no podemos
soslayarla lúcida aportación del publicista Karl Lowenstein, para quien el
concepto de división de poderes es erróneo, pues su significado real no es otro:
“…que el reconocimiento de que, por una parte, el Estado tiene que cumplir
determinadas funciones -el problema técnico de la división del trabajo- y que,
por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son
realizadas por diferentes órganos: la libertad es el telos ideológico de la teoría
de la separación de poderes. La separación de poderes no es sino la forma
clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el
ejercicio del poder político”.11
De la conformación de un principio, producto de la necesidad histórica de
libertad, pasamos a una división de funciones que se explica en función de la
teoría y práctica de la representación; en suma, de un cambio en el detentador
de la soberanía que va del monarca a la nación, y de la nación al pueblo.
Loewenstein propone una nueva división tripartita de las funciones de los
órganos que concretan el poder del Estado:
a) La decisión política conformadora o fundamental (policy determination)
11 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Tratado de Alfredo Gallego, 2da. Ed. Barcelona. Ariel, 1983. P. 54.
12
b) La ejecución de la decisión (policy execution), y
c) El control político (policy control)
Para Loewenstein cada una de las funciones habrán de ser concretadas en
aras de la colaboración de los propios órganos constitucionales, y dependiendo
de la forma de gobierno, ya presidencial o parlamentaria.
13
CAPITULO II.- LA DIVISION DE PODERES EN MEXICO.
II.1. Antecedentes en México.
La evolución histórica y el contenido originario del principio de la división de
poderes, como producto de las luchas estamentales contra los regímenes
absolutistas imperantes en los Estados europeos, se proyectó, en los territorios
que aquéllos mantenían en el continente americano.
Al triunfo del movimiento independiente, y en las subsecuentes luchas
intestinas que se libraron en nuestro territorio durante la primera mitad del siglo
XIX, se caracteriza por los siguientes rasgos:
El destierro de prácticas viciadas, "desarticular las redes del poder
heredadas de la época colonial y comenzar a constituir una nueva forma
de Estado"12, los esfuerzos y la necesidad de consolidar un nuevo
Estado mexicano llevó al ensayo de diversas formas de gobierno:
"Monarquía constitucional, república central y federal. El fracaso de las
dos primeras determinó el triunfo de la opción federal pero sin que ésta
significara que la república funcionara cabalmente".
El iterevolutivo en la adopción de una de las formas de gobierno y de la
consagración del principio de división de poderes en nuestra historia patria, la
encontramos por primera vez en el texto de la Constitución de Apatzingan de
1814. El texto fundamental refleja una diversidad de influencias doctrinales y
constitucionales de la época,13 así como de una división de poderes con una
marcada preeminencia del Poder Legislativo.
Es con la consolidación del constitucionalismo moderno y la conformación del
denominado Estado liberal de derecho14 en el siglo XVIII, que el principio de la
12 Gonzalez, María del Refugio. “De la Acumulación de funciones a la división de poderes”. Crónica Legislativa. México. Cámara de Diputados, 1994. pp. 19y 2013 Idem, p.12 14 Hernández, María del Pilar. Mecanismos de tutela de los intereses difusos y colectivos. México. Pp18-21
14
división de poderes se erige como uno de sus dogmas políticos, consecuencia
de experiencias históricas y de una evolución paulatina que va de la transición
del Estado estamental al Estado democrático liberal en Inglaterra, pasando por
las constituciones de los estados norteamericanos, hasta a su formulación
clásica y más prístina en el artículo 16 de la Declaración francesa de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, reflejando in toto, la más pura
manifestación del racionalismo liberal en contra del "absolutismo monolítico de
la monarquía".
El principio de división de poderes ha estado presente en todos los documentos
constitucionales de que ha dado cuenta la historia de nuestro país, haya o no
estado en vigor, de manera enunciativa podemos mencionar:
1. La Constitución de Cádiz de 1812 (artículos 15, 16 y 17),
2. La Constitución de Apatzingán de 1814 (artículos 11 y 12),
3. La Constitución de 1824 (artículos 6 y 74),
4. Las Siete Leyes Constitucionales con la modalidad del Supremo Poder
Conservador de influencia francesa (artículos 45 fracción VI, de la
Tercera de las Leyes),
5. Las Bases Orgánicas de 1843 (artículos 5),
6. La Constitución de 1857 (artículo 50) y,
7. La vigente de 1917 (artículo 49).
En nuestro país, el principio de división de poderes también se encuentra
consagrado en las Constituciones locales, puesto que tanto la Constitución
federal y las locales, consagran el principio relativo a la división de poderes.
II.2.- Constitución de Apatzingán.
15
El principio en estudio se incorporo al derecho público mexicano a través de la
Constitución de Apatzingán, en donde se tomaron ideas de la Constitución
estadounidense de 1787, de las francesas de 1793 y 1795. En los
antecedentes mexicanos del Decreto Constitucional para la Libertad de la
America Mexicana están los elementos constitucionales de Ignacio López
Rayón, los Sentimientos de la Nación de José Ma. Morelos y Pavón, y el
Reglamento para la Reunión del Congreso, expedido por el propio Morelos el
11 de Septiembre de 1813. A partir de entonces, el principio aparece
insistentemente en todos los documentos constitucionales posteriores a la
Independencia, aunque con cambios en la estructura y funciones de los
diversos órganos.
En la Constitución de Apatzingán se incorporaron los principios revolucionarios
de la soberanía popular y la división de poderes en los artículos 11 y 12. Los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se depositaron en tres corporaciones:
el Supremo Congreso Mexicano, el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal
de Justicia.
En su artículo 9o., Acta Constitutiva de la Constitución de 1824, siguió casi
fielmente el modelo constitucional estadounidense, tanto en lo que se refiere a
la visión de poderes como al sistema presidencial mismo, amén del carácter
bicamaral del Congreso, la vicepresidencia y la organización jerárquica,
funcional y competencial del Poder Judicial de la Federación. Durante la
vigencia de esta Constitución, el Ejecutivo federal se arroga de facto una serie
de facultades que le ponen por encima de los otros dos órganos.
Por su parte el artículo 4°. de las bases constitucionales del 15 de diciembre de
1835 dispuso:
“El ejercicio del Supremo Poder Nacional Continuará dividido en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial”, disponiendo existencia de prohibiciones
para que ninguno de los tres poderes traspasase el ámbito de sus
competencias”15
15 Henríquez, J. Jesús, “Comentario al artículo 49 Constitucional”. Const Politica de los Esatdos Unidos Mexicanos. Porrúa, pp 563.
16
Las leyes constitucionales de 1836, en la segunda ley, recogió el anterior
principio, pero conformando un nuevo tipo de órgano constitucional investido
con todas las facultades necesarias para determinarlo como un superpoder.
La historia constitucional de nuestro país, durante la segunda mitad del siglo
XIX, puede ser caracterizada bajo los siguientes puntos, señalados por María
del Refugio González:
1. La imperiosa necesidad de echar a andar el modelo bajo el régimen del
laicismo,
2. el impulso al desarrollo económico del país,
3. una complicada integración de los grupos sociales que constituían el
entramado social del país,
4. una preeminencia del Ejecutivo sobre los otros dos poderes y un abuso
de las facultades extraordinarias de dicho poder,
5. una casi nula presencia del poder Judicial,
6. la expedición de una nueva Constitución, la federal de 1857.
En México se tomaron ideas de Montesquieu para su vida política como fue en
la Independencia y lo consagro en sus Constituciones centralistas y
federalistas, independientemente del Reglamento Provisional Político del
Imperio Mexicano y el Acta Constitutiva de la Federación de 1824.
La efectividad de este dogma ha sido inconstante en México, durante la
vigencia de la Constitución de 1857, el caudillismo y la dictadura porfirista
convirtieron el Ejecutivo en un poder supremo, situado por encima del
Legislativo y del Judicial. Después de la Revolución se estimo imperioso
atemperar las atribuciones presidenciales y, al mismo tiempo, reformar las de
los otros poderes, para que el principio del articulo 49 se cumpliera, poco a
poco reformas constitucionales y legales han favorecido la división de las
funciones que corresponden a cada órgano depositario del gobierno federal. El
ámbito competencial del ejecutivo se ha acotado, mientras que el Legislativo y
el Judicial se han convertido en sus contrapesos. El caso del Poder Judicial de
la Federación es significativo; a partir de 1988, tanto la Suprema Corte de
Justicia como los Tribunales Federales han contado con nuevas facultades, se
17
han robustecido las garantías individuales y se han introducido en el panorama
constitucional diversos procesos y renovados, destinados a la protección
integral de la Constitución. La controversia constitucional es uno de esos
procesos, cuyo fin esencial, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, es
velar por el sistema de la división de poderes.16
II.3.- Constitución de 1857.
La Constitución de 1857 consagró en su artículo 50 un sistema presidencial de
gobierno sui generis, que algunos autores califican de intermedio entre el
presidencialismo norteamericano y el parlamentarismo europeo. El poder del
Estado se depósito en los tres órganos constitucionales tradicionales, un
Ejecutivo federal sin veto, un Poder Legislativo unicamaral, puesto que había
sido suprimido el Senado, y arrogado con una serie de facultades de control
sobre la administración pública. 17
Al margen de lo que señalo la Constitución en relación a la división entre el
Ejecutivo y el Legislativo, el primero domino la escena, salvo escasa
excepciones. El poder Judicial tampoco pudo consolidarse.
Las reformas constitucionales de 1874 a la Constitución del 57, no sólo
determinaron el restablecimiento del Senado y el otorgamiento de un veto
suspensivo a favor del Ejecutivo, sino que, además posibilita la consolidación
de un sistema presidencial con la impronta nacional.
Vale la pena destacar, que durante el régimen autoritario del General Porfirio
Díaz se reforzó el presidencialismo y se menoscabó, gravemente, la división de
poderes.
El Decreto de reformas a la Constitución de 1857 se convirtió y concretó, en
estricto sentido, en la expedición de una nueva Constitución federal, la de
1917, en donde se debatió arduamente el tipo y número de facultades a ejercer
por cada uno de los órganos constituidos, teniendo siempre en el centro de la 16
Burgoa Orihuela, Ignacio. El juicio de amparo, Ed. Porrúa. México, 2001.
17 Henríquez, J. Jesús, “Comentario al artículo 49 Constitucional”. Cost Política de los Estados Unidos Mexicanos. Porrúa, pp. 566
18
discusión a dos de los poderes que se han conformado en el núcleo de
atención: los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Por lo que la Constitución quiso que la forma total de gobierno de la federación,
fuera la forma de gobierno presidencial en toda su amplitud.18
II.4.- Diversas reformas a la Constitución.
La Constitución de 1917 no sólo consagró la división de poderes, artículo 49 y
la forma de gobierno presidencial sino que, además estableció los mecanismos
constitucionales de fortalecimiento y preeminencia del Ejecutivo Federal y
ciertas modalidades en las facultades del Poder Legislativo y el Poder Judicial;
por lo que hace al Ejecutivo federal permean las siguientes características:
a. La determinación de la elección directa del presidente de la República,
b. Se restringen las causales del juicio de responsabilidad al presidente,
sólo a delitos graves del orden común y traición a la patria,
c. Se derogan las causales de violación expresa de la Constitución y
ataques a la libertad electoral.
El Artículo 49 citado textualmente señala:
“El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán unirse dos o más de estos poderes en una sola persona
o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión
conforme a lo dispuesto por el artículo 29. En ningún otro caso,
salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar.”
Por lo que hace al Legislativo, si bien se le mantienen las facultades que la
Constitución del 57 preveía, se establecen algunas modalidades tales como:
a. La reducción de los periodos de sesiones.
18 Molina Enriquez, Andrés, “El artículo 27 de la Constitución Política Federal”. México. Inehrm, 1985.PP 672-680.
19
b. Se establece la competencia del Senado para conocer la segunda
instancia y en cuanto jurado se sentencia en los juicios de
responsabilidad de “funcionarios públicos”
c. Restricción de las facultades de la Comisión Permanente para convocar
a sesiones extraordinarias.
Por lo que hace al Poder Judicial, se permite la intervención del senado en la
ratificación de los nombramientos de los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, quedando suprimido el sistema de elección popular en
segundo grado de dichos funcionarios; se establecen nuevos requisitos de
elegibilidad para el nombramiento de los ministros.
El artículo 49 fue objeto de su primera reforma, durante el gobierno de Lázaro
Cárdenas del Río, por decreto de 12 de agosto de 1938. La reforma respondió
a la intención del general de evitar que el Congreso de la Unión confiriera al
Ejecutivo federal las facultades extraordinarias de legislar, cuando no se
presentaran los supuestos del artículo 29 de la propia Constitución; esto es, en
el casi de la suspensión de las garantías individuales. Con esta reforma se
erradico la costumbre contra legem: el abuso en el ejercicio de facultades
extraordinarias por parte del presidente con plena tolerancia del Legislativo y el
Judicial, y el acotamiento y corrección en el sano equilibrio entre los tres
órganos constitucionales.
Por decreto de 28 de marzo de 1951, se adicionó un segundo párrafo al
artículo 49, para emitir un supuesto más en el ejercicio de facultades
extraordinarias respecto del caso contenido en el segundo párrafo del artículo
131 constitucional, esto es, al tratarse de las facultades conferidas al Ejecutivo
Federal para el establecimiento de aranceles de importación y exportación.
Si bien el artículo que rectamente consagra la división de poderes, o si se
quiere la división y colaboración de funciones, sólo ha sido reformado en dos
ocasiones, el fortalecimiento del Ejecutivo y su preeminencia sobre los otros
dos poderes ha venido, tanto de las sucesivas reformas que le han permitido
acrecentar sus facultades formales, así como una serie de facto que le han
dotado de una considerable suma de facultades extraconstitucionales.
20
CAPITULO III.- EVOLUCIÓN FORMAL DE LA DIVISIÓN DE PODERES.
III.1.- Evolución en la Legislación mexicana.
A. El 12 de enero de 1927, durante el gobierno de Álvaro Obregón, se
establece la reelección por un periodo más, ya que el periodo
presidencial en esa época era de cuatro años.
21
B. El 24 de enero se dictamina a iniciativa de Higinio Álvarez, haciendo
procedente una reforma al artículo 83 constitucional, con el fin de
ampliar el periodo de cuatro a seis años, así como establecer el
principio de reelección relativa, es decir, permitir la reelección pero no
para un periodo inmediato posterior. Facultad derogada en 1933.
Argumento a favor de la reforma, el diputado Fernando Moctezuma, el
cual expuso sus virtudes19:
Un periodo presidencial alejaría las revueltas que hasta entonces
se daban ante la renovación del Poder Ejecutivo.
Al ocupar la presidencia un intérprete de la Nación, requiere mayor
tiempo para realizar su programa y plasmar sus ideales.
Un mayor tiempo permitiría atender, aspectos políticos de su
gobierno y también necesidades sociales de la comunidad.
C. En 1928, se dan reformas constitucionales que redundan en el
fortalecimiento del Ejecutivo, entre las que se encuentran:
Reforma a la fracción IV del artículo 73, con el fin de suprimir el sistema
municipal y constituir el departamento administrativo del Distrito
Federal, cuyo titular era nombrado y removido por el Ejecutivo Federal.
Reforma al artículo 96, para suprimir la facultad del Congreso de la
Unión, de nombrar a los ministros de la Corte e instituir la facultad,
como parte del Poder Ejecutivo.
Se adicionó el artículo 111, para otorgar al presidente de la República
la facultad de solicitar a la Cámara de Diputados la destitución de los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y restantes
jueces federales por “mala conducta”, así como de los magistrados del
Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los Jueces del
fuero común. Facultad que se derogó en 1982.
D. En 1951, la Constitución vuelve a sufrir reformas que,
indubitablemente, tienen a fortalecer al Ejecutivo:
19 Gonzalez Oropeza, Manuel. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada”. 9ª. Ed. México. UNAM 1997, pp. 870y871
22
Reforma del artículo 73, fracción IV, bases 1ª a 4ª para
conferirle facultades en materia de salubridad general.
Se reforma el artículo 89, con lo cual se le confiere la facultad
reglamentaria.
La reforma a los artículos 27, 28 y 131, que le atribuyen nuevas
facultades en materia económica.
E. En 1983, se reformaron los artículos 25, 26 y 28, llegando a conformar
lo que hoy conocemos como el “capítulo económico de la
Constitución”, y este bloque de facultades en materia económica es a
favor del Ejecutivo Federal.
Durante más de 80 años de vida constitucional se han realizado normas
que organizan a vida y funcionamiento del Poder Legislativo, han sido
simples facultades de nombramiento, hasta la modificación numérica de la
conformación de ambas Cámaras y la esencia de los principios electorales
que le han dado nueva vida: la Cámara de Diputados, ésta pasó de 100
diputados a 500, y de un sistema puro de mayoría a uno mixto. La
Cámara de Senadores, la entrada de dos principios nuevos, amén del de
la mayoría: el de representación proporcional y el de la primera minoría,
su integración numérica inicial paso de 64 senadores a 128 senadores.
Las reformas más importantes en el poder Judicial, fueron aquellas en
donde se evidencia una clara tendencia del control constitucional, y una
mayor racionalidad en el tipo de facultades que ha de ejercer, sobre todo
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Sin embargo, puede decirse que la Constitución de 1917 propicio un
exacerbado presidencialismo a partir de 1929, con la consolidación del
Partido de la Revolución Mexicana, con el incremento de las facultades
del Ejecutivo no sólo a nivel formal-constitucional sino, tal y como lo ha
señalado Jorge Carpizo, a nivel de facultades extraconstitucionales en el
ámbito del liderazgo del ahora denominado Partido Revolucionario
Institucional, circunstancia que se vio fortalecido por una serie de factores
tales como; la hegemonía de un solo partido sin ningún tipo de oposición,
23
la generación de un tipo de clientelismo y dependencia de los servidores
públicos tanto de elección popular como de carácter burocrático.
CAPITULO IV.- DISTINCION ENTRE LA FUNCIÓN DE LOS ÓRGANOS EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL.
La división tradicional de poderes, de carácter tripartito horizontal, atiende a un
criterio formal, a partir del cual lo que otorga el carácter legitimo, administrativo
o jurisdiccional a determinado acto estatal es precisamente el órgano que lo
emite o del cual emana, si reducimos al esquema clásico las facultades
constitucionales de los poderes, podemos observar que al poder legislativo le
corresponde crear leyes, al órgano ejecutivo le toca aplicarlas o ejecutarlas y al
24
órgano judicial dirimir las controversias jurídicas que se le planteen con base en
dichas leyes.
Desde el punto de vista material, considerando el contenido del acto estatal, su
esencia, su sustancia, nos encontramos que los órganos legislativos,
administrativos y judiciales, llevan a cabo cada uno, en cierta medida, actos
materialmente legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales.
En el sistema jurídico mexicano la multiplicidad de funciones es clara
tratándose de la facultad del Poder Ejecutivo, tratándose de reglamentos, o el
caso de las facultades jurisdiccionales de las Cámaras de Diputados y
Senadores en materia de juicio político.
Sin embargo, en algunas ocasiones en que estas facultades apenas son
perceptibles, como las atribuciones Legislativas del Pleno de la Suprema Corte,
o las actividades administrativas que realiza el Congreso de la Unión, lo que
confirma la tesis de que no existe una tajante y rígida división de poderes, sino
una armónica coordinación entre éstos para realizar los fines del Estado entre
los que ocupan un lugar preponderante: la justicia y la libertad de los
individuos.
Algunos autores señalan que la división tradicional se ha diversificado y se ha
convertido en algo sumamente complejo que implica no sólo una separación de
tipo tripartito u horizontal, sino que se han detectado otras entre las que se
encuentran las denominadas temporal, vertical, división decisoria y social de
poderes entre los grupos de la sociedad.20
La división de carácter temporal se refiere a la duración limitada y la rotación en
el ejercicio del poder, esto es, que los cargos públicos de superior nivel estén
sujetos a una temporalidad precisa, como la duración en el cargo de Presidente
de la República mexicana de seis años, sin posibilidad de reelección y,
finalmente la de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
de 15 años.
20 W. Steffani. La constitución y su defensa, nota 6. Pp 263-268
25
La división vertical o federativa alude a la descentralización de las facultades y
decisiones entre las instancias federales y locales, con una tendencia a
fortalecer las entidades federativas dentro de éstas a los municipios. Un
ejemplo claro de esto es el cambio que ha operado en el gobierno del Distrito
Federal, al que se han dotado de órganos legislativos propios y a partir de
diciembre de 1997, con un jefe de gobierno electo popularmente.
La división decisoria y social del poder, que refiere de manera específica a los
instrumentos canalizados a través de normas constitucionales que garantizan
el papel de la oposición en la toma de decisiones; en nuestro país podemos
mencionar el requisito de mayoría calificada para la aprobación de las reformas
Constitucionales.
IV.1.- Criterios Jurisprudenciales en torno a la división de poderes.
Las siguientes ejecutorias que sirven de apoyo a las atribuciones de algunos
poderes de realizar funciones que no estaban especificadas en sus facultades,
así como los requisitos que deben satisfacerse para que un determinado
órgano pueda llevar a cabo atribuciones inherentes a cualquiera de los otros
dos:
DIVISION DE PODERES. LA FUNCION JUDICIAL ATRIBUIDA A
AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLA EL ARTICULO 49 DE LA
CONSTITUCION FEDERAL (ARTICULO 48 DE LA LEY DE
APARCERIA DEL ESTADO DE NUEVO LEON).
No se transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal con la
expedición y aplicación del artículo 48 de la Ley de Aparcería del
Estado de Nuevo León, en tanto previene competencia para resolver
las controversias suscitadas con motivo de la aplicación de la misma
ley a la autoridad municipal que tenga jurisdicción sobre el predio
objeto del contrato y que la autoriza para que se allegue elementos de
prueba para normar su criterio y dictar resolución, y que también
previene un recurso ante el gobernador del Estado en caso de
26
inconformidad. En efecto, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos no estatuye un sistema rígido de división de
poderes, de tal manera que el judicial sólo pudiese realizar actos
materialmente jurisdiccionales, el Ejecutivo sólo actos administrativos y
el Legislativo exclusivamente actos de creación de normas jurídicas
generales. En la misma Constitución Federal se advierte que cada uno
de los poderes está facultado para desarrollar funciones distintas a las
que les corresponderían en un sistema rígido de división de poderes;
así, el Legislativo desempeña funciones administrativas, como por
ejemplo conceder licencia al presidente de la República (artículo 73,
fracción XXVI, 85 y 88) y funciones jurisdiccionales, cuando se erige en
gran jurado para conocer de delitos oficiales cometidos por funcionarios
de la Federación (artículo 111 de la Constitución Federal). El Poder
Judicial está facultado para realizar actos materialmente legislativos,
como por ejemplo, cuando se le otorga a la Suprema Corte de Justicia,
en Pleno, la facultad de expedir los reglamentos interiores de la misma
Corte, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de
Distrito; también le corresponden atribuciones materialmente
administrativas, como nombrar Magistrados y Jueces de Distrito. Los
órganos del Poder Ejecutivo tienen atribuciones legislativas, como la de
expedir reglamentos (artículo 89, fracción I constitucional). Prohíbe,
pues, la Constitución, la unificación de dos o más poderes en uno, mas
no que en un poder, por ejemplo, el Legislativo, desempeñe alguna
función ejecutiva o jurisdiccional. La idea básica en el artículo 49
constitucional, es evitar la posibilidad de una dictadura constitucional
que se daría en aquel caso en que en un poder reuniera dos o más,
pero no cuando la misma Constitución previene una flexibilidad en la
división de poderes y relaciones entre los mismos, lo que se traduce en
la autorización de que un poder realice funciones que en una estricta
división de poderes y funciones, no podría desempeñar.
Amparo en revisión 1541/67. Teodoro Ibarra Hernández y
coagraviados. 6 de marzo de 1973. Unanimidad de diecisiete votos.
Ponente: Rafael Rojina Villegas.
27
Nota: En el Informe de 1973, la tesis aparece bajo el rubro "FUNCION
JUDICIAL ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLAN
EL ARTICULO 49 DE LA CONSTITUCION FEDERAL (ARTICULO 48
DE LA LEY DE APARECERIA DEL ESTADO DE NUEVO LEON).".
Genealogías: Informe 1973, Primera Parte, Pleno, 323.
DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE
SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA
COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS
ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE
FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO
SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES
ASIGNA.
El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán
reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o
corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema
Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho
numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de
funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una
separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se
debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un
equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad
política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división
funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida
identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con
la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante
un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios
de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del
poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el
28
establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte,
el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de
supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben
sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y
funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de
que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que
entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos
establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que
corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia
Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza
ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la
Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente
necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por
efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en
los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer
efectiva la facultad propia.
Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos.
Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: José Ramón Cossío
Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas
Zamudio.
El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número
78/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal,
a primero de julio de dos mil nueve.
Sentencias:
Número de sentencia: 20974
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006.
Promovente: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA
UNIÓN.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXVII, Mayo de
29
2008; Pág. 529;
DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE
CARACTER FLEXIBLE.
La división de poderes que consagra la Constitución Federal no
constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones
expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las
cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder
Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a
la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109
constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son
propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de
la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos
funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia
Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza
funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en
dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que
consagra la Constitución General de la República es de carácter
flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden
a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier
caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del
Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro
poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que
uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder,
es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la
Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria
para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en
segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos
expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una
facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de
excepción son de aplicación estricta.
30
Amparo en revisión 2606/81. Sucesión de Carlos Manuel Huarte Osorio
y otro. 22 de octubre de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente:
Jorge Iñárritu. Secretario: Manuel Plata García.
Séptima Epoca, Tercera Parte:
Volúmenes 115-120, página 65. Amparo en revisión 4277/77. Héctor
Mestre Martínez y coagraviados (acumulados). 30 de noviembre de
1978. Cinco votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez.
Genealogías: Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala,
segunda tesis relacionada con la jurisprudencia 381, 650.
CAPITULO V.- LA FUNCION JURISDICCIONAL
V.1.- Características Distintivas de la Jurisdicción como Función de Estado.
Niceto Alcalá- Zamora y Castillo señaló la dificultad del estudio de la
jurisdicción, al menos en cuatro diversas direcciones:
1. La primera de ellas por cuanto a sus múltiples significados, ya que se ha
utilizado la palabra jurisdicción para designar la actividad determinada
31
de determinados órganos del Estado, el conjunto de sus atribuciones e
incluso la demarcación en las que se desarrollan éstas,
2. La segunda, respecto a la rama del derecho a la cual se atribuye su
examen, entre las que se hayan el derecho constitucional, el derecho
procesal o el derecho político ;
3. La tercera, por cuanto a los rasgos que la distinguen de la legislación y
lo que ha causado mayor dificultad, de la administración;
4. La cuarta, la dificultad se presenta en el ámbito procesal donde hay que
distinguir los elementos constitutivos de la jurisdicción, sus alcances y su
relación con la noción de competencia.21
La Suprema Corte ha intentado delimitar la naturaleza de la función
jurisdiccional en lagunas de sus ejecutorias, delimitándola de las funciones de
los órganos ejecutivo y legislativo, así como las excepciones a este respecto, a
manera de ejemplo podemos citar la siguiente tesis:
FUNCION JURISDICCIONAL, SISTEMA CONSTITUCIONAL
RELATIVO AL EJERCICIO DE LA.
El artículo 104 constitucional establece, en términos generales, que son
los tribunales de la Federación los únicos facultados para dirimir las
controversias que surjan con motivo de la aplicación de leyes federales,
salvo que dichas controversias sólo afecten intereses particulares;
evento en el cual los Jueces y tribunales del orden común de los
Estados y del Distrito Federal pueden conocer de los juicios
respectivos, a elección del actor. La exclusividad de la facultad de los
tribunales de la Federación para resolver las controversias a que se
refiere el precepto citado -función jurisdiccional- y específicamente la
de dirimir las controversias del orden civil o criminal que se susciten
sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales y de tratados
internacionales celebrados por el Estado Mexicano, se confirma 21 Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto, “Notas relativas al concepto de jurisdicción.” México 1972, UNAM 1992, pp 29-31
32
plenamente si se tiene en cuenta que el artículo 14 de la propia
Constitución General de la República consigna como garantía
individual la de que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o
de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio
seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el cual se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a
las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Corroborando que la
facultad de dirimir controversias que se den con motivo de la aplicación
de leyes federales es propia del Poder Judicial de la Federación, el
artículo 27 de la Carta Magna somete, inclusive, a la resolución del
propio Poder Judicial, el resultado del ejercicio de las acciones que
corresponden a la nación por virtud de las disposiciones contenidas en
dicho numeral, al establecer que el ejercicio de dichas acciones se hará
efectivo por el procedimiento judicial. Sin embargo, la Constitución
Federal también consigna casos de excepción en que atribuye
funciones jurisdiccionales a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, como
se comprueba si se tiene presente que el artículo 109 constitucional
faculta a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión para
conocer de los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios de
la Federación, así como que el artículo 27 de la propia Ley
Fundamental del país, después de instituir la propiedad privada, de
señalar el índice mínimo de dotación y el límite máximo de la pequeña
propiedad agrícola y ganadera, de consignar la expropiación de la
propiedad privada por necesidades agrarias, de establecer el derecho
de los núcleos de población para ser dotados de tierras y para ser
restituidos de las que, teniendo título, hayan sido injustamente
despojados, y de declarar nulos los actos jurídicos a que se refieren los
incisos a), b), c) y d) de la fracción VIII de dicho numeral, autoriza al
Ejecutivo Federal para dirimir controversias que se susciten en asuntos
de naturaleza agraria. En efecto, el citado artículo 27 constitucional
faculta al Ejecutivo Federal y a algunas de las autoridades que crea en
su fracción XI, entre las que se encuentran las Comisiones Agrarias
Mixtas, para intervenir en la tramitación y resolución de controversias
de naturaleza agraria, entre otros, en los casos siguientes: a)
33
Cuestiones de límites de terrenos comunales que se susciten entre dos
o más núcleos de población (fracción VII). b) División o reparto que se
hubiere hecho con apariencia de legítima entre los vecinos de algún
núcleo de población y en la que haya habido error o vicio (fracción IX).
c) Los que se presenten con motivo de dotaciones, ampliaciones o
restituciones de tierras o aguas (fracciones XII y XIII), y, d) Nulidad de
contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el
año de 1876, que hayan tenido por consecuencia el acaparamiento de
tierras, aguas y riquezas naturales de la nación por una sola persona o
sociedad (fracción XVIII). Empero, como las facultades que la
Constitución General de la República otorga a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo para ejercer la función jurisdiccional, constituyen excepciones
a la regla general de que el único facultado para dirimir controversias
que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales es el
Poder Judicial de la Federación, no puede sino concluirse que el
ejercicio de dichas facultades por parte de los referidos Poderes
Legislativo y Ejecutivo es de carácter estricto y limitado.
Amparo en revisión 2606/81. Sucesión de Carlos Manuel Huarte Osorio
y otro. 22 de octubre de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente:
Jorge Iñárritu. Secretario: Manuel Plata García.
Séptima Epoca, Tercera Parte:
Volúmenes 115-120, página 68. Amparo en revisión 4277/77. Héctor
Mestre Martínez y coagraviados (acumulados). 30 de noviembre de
1978. Cinco votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez.
Genealogías: Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala,
tercera tesis relacionada con la jurisprudencia 381, 651.
34
CAPITULO VI.- ARTICULOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS
A LA DIVISION DE PODERES.
El principio de la división de poderes en México está previsto en los artículos
40, 41 primer párrafo; 49, 115 primer párrafo; 116 primer párrafo; 122 primer
párrafo y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
respectivamente establecen:
Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
35
unidos en una federación establecida según los principios de esta ley
fundamental.
Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de
la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las
particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del Pacto Federal.
El ya citado numeral 49.
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma
de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de
su división territorial y de su organización política y administrativa el
Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse
el legislativo en un solo individuo.
Artículo 122.- Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la
naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los
Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de
carácter local, en los términos de este artículo.
Artículo 124.- Las facultades que no están expresamente concedidas
por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados.22
Al establecer el articulo 39 constitucional que todo poder público dimana del
pueblo y se constituye para su beneficio; al estatuir el articulo 40 que es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
22 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
36
democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida
según los principios de la propia Ley Fundamental y al disponer el articulo 41
que el pueblo ejerce su soberanía mediante los poderes de la unión, en los
casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo tocante a su
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la
Constitución Federal y las locales, que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal, es evidente que al crearse el Estado
mexicano en forma republicana federal, por voluntad del pueblo, se ha dado a
esa organización una finalidad única en beneficio del pueblo. Como el Estado
persigue un solo objetivo, tiene personalidad propia y exclusiva, sin menoscabo
de la que caracteriza a las entidades federativas en lo relativo a sus regimenes
interiores.
Conviene señalar que de los artículos 1, 40, 41 primer párrafo, 43, 44, 105
fracción I; 115 fracción I; 116 primero y segundo párrafos; 122 primero y
segundo párrafos; 124 y 133 todos de la Constitución Federal, se desprende la
existencia de cuatro ordenes jurídicos dentro del Estado Mexicano:
a) federal,
b) local o estatal,
c) del Distrito Federal y
d) constitucional.
Cada uno tiene competencias propias que, por lo general, son excluyentes
entre sí, y cuentan con autonomía para su ejercicio.
Los términos del articulo 49 constitucional recogen la tradición que data desde
nuestros primeros ordenamientos constitucionales surgidos del movimiento de
independencia y, específicamente, lo revisto en el articulo 9 del Acta
Constitutiva de la Federación. De acuerdo con nuestra Constitución, el
“Supremo Poder de la Federación”, es decir, el poder público del Estado
Federal Mexicano se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y judicial.
El conjunto de competencias asignadas a los órganos federales mencionados
es el Supremo Poder de la Federación.
37
Gabino Fraga, estima que la teoría de la división de poderes puede examinarse
desde dos puntos de vista:
a) Respecto de las modalidades impuestas por el ordenamiento
mexicano a los órganos del estado, y
b) Respecto de la distribución de las funciones del estado entre esos
órganos. Desde la primera perspectiva, la separación de poderes
implica la de los órganos del estado en tres grupos independientes,
y cada cual constituido de modo que los elementos que lo integran
conserven entre sí la unidad que lo caracteriza como poder.
Desde el segundo punto de vista esta doctrina impone la distribución de
funciones diferentes entre cada poder, de modo que el poder Legislativo tenga
atribuida exclusivamente la función de hacer leyes; el judicial, la atribución de
juzgar; y el Ejecutivo, la tarea administrativa.
VI.1. La Flexibilidad de la División de Poderes en México.
La división de poderes establecida por la Constitución Federal no constituye un
sistema rígido e inflexible, si no que admite excepciones consignadas en la
propia Constitución, que permite a cualquiera de los poderes ejercer funciones
que, en términos generales, corresponde a la esfera de atribuciones de otro.
Así por ejemplo el artículo 109 Constitucional permite que las Cámaras del
Congreso de la Unión ejerzan facultades jurisdiccionales propias del poder
judicial, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la
federación, mientras que los diversos 29 y 131 facultan al Poder Ejecutivo para
Legislar en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. No
obstante la flexibilidad del Sistema de División de Poderes, ello no significa que
los poderes puedan, motu propio, arrogarse facultades que no le corresponda
ni que las leyes ordinarias puedan atribuir a uno de los poderes facultados que
38
incumben a otro. Para que se ha valido que un poder ejerza funciones propias
de otro, es necesario, en primer lugar, que así lo prevé expresamente la ley
fundamental, o que la función respectiva se ha estrictamente necesaria para
ser efectivas las facultades que le son exclusivas; en segundo termino la
función debe ejercerse únicamente en los casos autorizado o indispensables
para ser efectiva una facultad propia en virtud de que las reglas de excepción
son de aplicación estricta.
Es verdad que los poderes no deben actuar siempre y necesariamente
separados. Si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones al examinarlas
se aprecia que en varios casos se da una concurrencia como sucede por
ejemplo en la designación de ministros de la Suprema Corte de Justicia, en que
participan el poder legislativo, a través de la Cámara de Senadores que hace la
designación y el titular del Ejecutivo que presenta ternas para que de ellas se
seleccione a los designados. Sin embargo cuando se esta ante facultades u
obligaciones de cada uno de los poderes relacionados con otro, deben estar
expresamente señalada en la propia constitución y sin bien el Congreso tiene
dentro de sus atribuciones la de dictar leyes, ello no debe exceder lo
establecido en el articulo 49 Constitucional ni lo señalado en las disposiciones
especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder.
La jurisprudencia de la Corte ha establecido que la intromisión, la dependencia
y la subordinación son conductas violatorias del principio de la División de
Poderes.
1. La intromisión se produce cuando uno de los poderes interfiere o se
inmiscuye en un asunto concerniente a otro, sin que por ello pueda
considerarse que exista una sumisión o dependencia.
2. Por su parte mediante, la dependencia un poder impide a otro de forma
antijurídica, tomar decisiones o realizar conductas de manera
autónoma.
39
3. Por último, la subordinación implica el sometimiento de uno de los
poderes a otro, de ahí que represente el mayor grado de violación a la
división de poderes.
Violar la autonomía o independencia de un poder implica necesariamente, una
vulneración al principio en estudio, pero no puede establecerse que toda
ingerencia o participación de uno de ellos en un acto de otro se ha una
violación, pues para ello es preciso que la ingerencia se ha determinante y
decisiva. Los poderes no están limitados a ejercer actos propios de sus
funciones, si no que para permitir el funcionamiento de los órganos estatales y
lograr la unidad política mediante el equilibrio de fuerzas y el control reciproco,
se han establecido mecanismos que pueden consistir en la colaboración de dos
poderes para la validez de un acto, o bien, en que uno realice actos que
formalmente corresponderían a otro. Es decir, no todos lo actos materialmente
legislativos se han reservados el poder legislativos ni los administrativos al
ejecutivo ni los jurisdiccionales al judicial.
El esquema general de la estricta separación de funciones no siempre coincide,
en virtud de temperamentos y excepciones. Los primeros son aquellos casos
en los cuales existe colaboración de varios poderes en la realización de una
función que, intrínsecamente considerada, solo debería corresponder a uno de
ello.
En cuanto a las excepciones, se presentan cuando el carácter material y el
formal de la función no coincide en la Constitución Federal hay numerosos
temperamentos y excepciones.
Las necesidades de la vida practica han impuesto la atribución a un mismo
poder de funciones de diferente naturaleza por tanto las funciones del estado
se han clasificado en dos categorías:
a) Desde el punto de vista formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de
la naturaleza intrínseca de la actividad, las funciones son formalmente
40
legislativas, administrativas o judiciales según que estén atribuidas al
poder legislativo, al ejecutivo o al judicial y
b) Desde el punto de vista objetivo o material, tocante a la naturaleza
intrínseca de la función que prescinde del órgano al cual están atribuidas
las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales,
según revistan los caracteres que la teoría jurídica ha atribuido a cada
uno de sus grupos.
Formalmente la función legislativa es la actividad que el estado realiza
mediante los órganos integrantes del poder legislativo. En México, la función
legislativa formal corresponde al Congreso de la Unión, integrado por las
Cámaras de Diputados y Senadores. Este concepto abarca también el conjunto
de actos que cada Cámara puede realizar en forma exclusiva. Así mismo la
función Legislativa se aprecia desde el punto de vista objetivo o material es
decir, sin atender al autor ni a la forma en que se realice y solo considera la
Naturaleza intrínseca del acto.
Por otro lado, la función judicial también puede analizarse desde los puntos de
vista formal y material. Formalmente se constituye por la actividad desarrollada
por el Poder Judicial. Desde el ángulo material, se ha considerado que debe
llamársele “función jurisdiccional”, en la inteligencia de que la expresión
“judicial” solo remite al órgano que la realiza.
Se ha considerado que la función jurisdiccional no se distingue de la
administración, dado que en el Estado hay sólo dos actividades diferentes: la
de hacer leyes y la de ejecutarlas, sin que haya razón de fondo para distinguir
la ejecución tanto en casos de controversia cono cuando no hay conflicto. Sin
embargo, la existencia de la función jurisdiccional obedece aun proceso
histórico de diferenciación, que ha separado la esfera de actividades del Estado
en una función administrativa y en otra jurisdiccional, correspondiente a los
tribunales. Esta última función supone, en primer termino, una situación de
duda o conflicto preexistentes, dos pretensiones opuestas cuyo objeto es
variable. Dado ese antecedente, el primer elemento del acto jurisdiccional
41
consistente en la declaración que se haga de la existencia del tal conflicto. Esta
declaración requiere un procedimiento especial previo que, desde la óptica
política, es una garantía para las partes en conflicto; pero esto no supone que
la esencia del acto jurisdiccional sean las formas procesales. Además, el acto
jurisdiccional esta constituido solo por la sentencia, no por los actos previos. La
función jurisdiccional propende a proteger el derecho, a fin de evitar la anarquía
social; no puede limitarse a declarar que hay una situación de conflicto. La
sentencia debe, como consecuencia lógica de su contenido, completarse con
una decisión que termine con el conflicto y ordene restituir el derecho
vulnerado23.
CAPITULO VII.- PODER CONSTITUYENTE Y PODER
CONSTITUIDO.
VII.1. Concepto de Poder Constituyente y Poder Constituido.
El poder en sí mismo es una actividad, una fuerza, una energía, cuando
definimos al Poder Constituyente aludimos a una potencia que establece un
nuevo orden constitucional. El objeto de ese poder es crear la Constitución, que
como ordenamiento fundamental, estructure normativamente a un pueblo bajo
la tónica de diferentes y variables ideologías de carácter político, económico o
23 Idem, Suprema Corte de Justicia de la Naciòn, La divisiòn de poderes, Mexico 2006. p.p. 39 y 40
42
social. Poder Constituyente implica la fuerza en virtud de la cual se incide en la
creación o modificación de la estructura jurídica de un Estado.
El concepto de Poder Constituyente se encuentra fuertemente vinculado al
concepto de soberanía, porque para poder estructurar políticamente un Estado
se requiere del poder supremo en el Estado. Sin ese poder no se estaría en
aptitud de estructurar al Estado. De ahí que sea atendible que el Poder
Constituyente sea un poder soberano en si mismo que requiere de la soberanía
para existir como tal.
El Poder Constituyente debe der un poder supremo que sea efectivo, que por si
mismo pueda actuar y hacer sus resoluciones, que pueda imponer y, al mismo
tiempo, tener fuerza respecto de los otros poderes políticos; por lo tanto, es un
poder coercitivo que puede hacer valer sus resoluciones, evidentemente es un
poder que no puede atender a una voluntad ajena a la soberanía, no puede
tener otra fuerza ajena a la que le otorgo su propia fuerza; es decir, aquellas
fuerzas que componen la soberanía nacional, no pude atender otras fuerzas
que no sea la del pueblo o de la nación. El Poder Constituyente, tiene 3
características: es un poder supremo, coercitivo que significa que tiene la
facultad para hacer valer su derecho en el caso que este no se cumpla o no se
respete y por ultimo tiene la característica de ser independiente24.
La importancia del Poder constituyente incide en la Legitimidad de los
documentos constitucionales. Estamos hablando de un poder supremo,
independiente, coercitivo que confiere legitimidad al régimen jurídico de que se
trate. Es tan importante la vinculación que existe entre la soberanía y el poder
constituyente, que sostenemos que la soberanía es el sustento e, incluso, la
legitimidad misma del Poder Constituyente. Dicho de otra manera la
Legitimidad del Poder Constituyente se sustenta en el poder soberano.
24 Quiroz acosta, Enrique. Teoría de la constitución. Editorial Porrúa, pag.85
43
Además, el Poder Constituyente es ilimitado, indivisible e inalienable. Pero
desde luego no puede quedarse en algo etéreo, si no que requiere para efectos
prácticos una organización, ya sea una asamblea o con un congreso
representativo. En alguna organización tiene que depositar este juicio soberano
para actuar. El Poder Constituyente es como la voluntad política cuya fuerza o
autoridad es capaz de adaptar la decisión del conjunto sobre el modo y la
forma de la propia existencia política, determinando así la existencia de la
unidad política como un todo. La constitución no tiene su fundamento de
validez en una norma, sino que en una decisión política que se toma un ser
político respecto del todo de la vida política del Estado, de hay que podamos
señalar que el Poder Constituyente no pertenece al mundo del deber ser, sino
que pertenece al mundo del ser.
Evidentemente si el Poder Constituyente no pertenece al mundo del deber ser,
entonces el Poder Constituyente actúa sin estar vinculado a procesos jurídicos
predeterminados, ya que si estuviese determinado a estos procesos no
pertenecería al mundo del ser, sino al del deber ser. El Poder Constituyente
está en el mundo del ser y es el creador del orden jurídico de un Estado. Como
creador del imperium está fuera del orden jurídico, está en la propia
comunidad. El Poder Constituyente se ubica en la norma hipotética
fundamental, que es la que fundamenta el propio orden jurídico. El Poder
Constituyente es el creador de la Constitución esta en el mundo del ser; por lo
tanto, bajo la tesis Kelseniana, es la norma hipotética fundamental, es una
fuerza y una voluntad que crea todo el sistema jurídico, es el orden jurídico de
un Estado.
Partiendo de esta Tesis, tenemos algunos elementos de la concepción del
Poder Constituyente y a partir de su análisis, llegamos fácilmente a identificarlo
con la soberanía que es el Poder Supremo de autodeterminación y
autolimitación en un Estado.
Precisamente, el Poder Constituyente puede identificarse o no con el concepto
de soberanía. Sin polemizar acerca de esa confusión se debe señalar que es
indiscutible que el Poder constituyente deber ser soberano. No se entiende a
44
este poder si no se le ubica con los atributos propios de la soberanía; es decir,
no es factible suponer que exista una fuerza o una voluntad para crear un
sistema jurídico, sino existen las garantías para identificar a la soberanía y al
Poder Constituyente; por lo menos, existe una simbiosis del Poder
Constituyente de la soberanía.
El concepto fundamental para atender el concepto de soberanía popular
significa que es la “voluntad general”. La voluntad general es la única e
inevitable potestad para dirigir las fuerzas del estado de acuerdo a los fines del
bien común por pertenecer al pueblo no se le puede corromper. Al vincular el
concepto de voluntad general al concepto de soberanía popular, concluimos
que con base a esa soberanía el pueblo puede darse, a través del poder
constituyente a la constitución que desea. La soberanía popular recae en la
nación, y esta es superior, incluso, a la Constitución. Por lo tanto, se traduce el
término soberanía en una cuestión que traslada el poder popular a la
Constitución.
El Poder Constituyente es el poder del pueblo para darse su Constitución, a
través de esta, el pueblo se confiere sus poderes constituidos, que son
producto de la soberanía de la nación y, por lo tanto, tienen legitimidad. El
Poder Constituyente, no es otra cosa que el ejercicio de la soberanía popular
que crea la Constitución, en el cual están los poderes constituidos, que son la
representación del pueblo. El único Titular del Poder Constituyente es la
nación, por que es el Titular de la soberanía y de los poderes constituidos. El
Poder Constituyente es supremo porque emana de la soberanía, la cual radica
en la nación y es ejercida a través del Poder Constituyente que crea poderes
constituidos.
El origen y legitimidad de los poderes constituidos se sustenta en la Soberanía
Popular, por lo tanto, esos poderes serán la representación del pueblo. Así,
voluntad general se traducirá en soberanía popular; esta se traduce en Poder
Constituyente y, éste a su vez, es el que crea la Constitución, en la cual, se
establecen lo poderes constituidos. En este orden lógico, la legitimidad de los
poderes constituidos es su Constitución es el Poder Constituyente que tiene su
45
sustento en la Soberanía Popular. El Poder Constituyente participa de las
características de la soberanía. Es decir, es supremo, y la supremacía se
traduce en que actúa sobre los otros poderes que se desarrollan en la
sociedad; es coercitivo, por que tiene la posibilidad de someter a los poderes
constituidos; es independiente, por que no está subordinado a fuerzas externas
o ajenas, distintas a las fuerzas de la soberanía.
La nación es la que decide la Constitución, por lo tanto, por encima de la
nación no hay nada, antes de la nación tampoco no hay nada, solo existe el
derecho natural. La nación vista desde el punto de vista como Poder
Constituyente, crea precisamente la Constitución para que haya control
respecto de los gobernantes y gobernados, para que pueda darse en efecto la
soberanía popular, para que el mandato de la sociedad se cumplimente con los
actos de gobierno.
Para Kelsen menciona que el Poder Constituyente esta establecido en la
norma fundamental hipotética, porque la función de esta norma precisamente
es fundamentar jurídicamente el Poder Constituyente e igualmente menciona
que el Poder Constituyente es puro derecho natural y no tiene otra finalidad
sino la de poner dificultades a la reforma de ciertos preceptos jurídicos, como
es el caso de establecer una mayoría calificada de votos o un número total de
votantes también calificado. En esa forma, no puede suponerse un poder
constituyente diferente del legislativo.
Sánchez Agesta opina que el Poder Constituyente implica una legitimidad
trascendente del derecho positivo. El Poder Constituyente se apoya
únicamente en valores que son superiores, incluso, al derecho positivo, o bien,
se apoya en las necesidades históricas de una sociedad. Linares Quintana
menciona que el Poder Constituyente es la facultad soberna del pueblo.
Quiroga Laviè afirma que el Poder Constituyente se ubica en la sociología
política y lo define como la relación social de mando y obediencia, a través de
la cual, se establecen la distribución y el fondo del ejercicio de la fuerza, Para
poder ubicar el Poder Constituyente no lo ubica dentro del Derecho
46
Constitucional por no ser derecho positivo, traslada el concepto al terreno puro
de la sociología política.
Para Bidart Campos, el Poder Constituyente es la competencia, capacidad o
energía para constituir y lograr las cuestiones del Estado, es decir, para
organizar al propio Estado y establecer una estructura jurídica-política.
Jorge Carpizo afirma que el Poder Constituyente consiste en la capacidad de
decisión sobre la organización jurídica política de la comunidad. En otras
palabras es la atribución de estructurar libremente una constitución. Asimismo,
para Mario de la Cueva dice que el Poder Constituyente se ejerce en función
de la soberanía, la cual reside en el pueblo.
Para Sánchez Agesta, el Poder Constituyente implica una legitimidad
trascendente, en contraposición con el derecho positivo, ya que se apoya en
valores de justicia superior a éste, o en necesidades históricas o en titulo de
derecho que al derecho positivo no incumben.
El Poder Constituyente es superior al orden jurídico que crea y a todos los
mismo poderes creados por el. Su Superioridad sobre cualquier otro poder se
deduce de su eficacia, que se quebrantaría si hubiera un poder que pudiera
oponérsele. Consiste en la facultad de decisión sobre la organización jurídico-
político de la comunidad; en otras palabras, es la atribución de estructurar
libremente una Constitución, de constituir un orden jurídico.25
Los Poderes Constituidos emergen o nacen de la voluntad suprema del Poder
Constituyente para darle al colectivo nacional una organización política y
establecer en la Ley Marco Constitucional las bases fundamentales del
ordenamiento jurídico, y como consecuencia de ello, esos poderes constituidos
son derivativos, están limitados y regulados normativamente por la voluntad del
poder constituyente. Los poderes constituidos son los instrumentos o medios a
través de los cuales se cumplen las funciones del estado y son necesarios para
alcanzar los fines y propósitos de una sociedad organizada; pero por más
25 Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales. Instituto de Investigaciones Jurídicas.
47
atribuciones que tuvieren asignados en el marco de competencias que a cada
uno ellos les corresponda por mandato constitucional, las mismas pueden sufrir
cambios significativos a la hora en que el poder constituyente decida
reestructurar el Estado, como quiera, sin restricciones, libre de toda vinculación
a organizaciones pretéritas e igualmente podemos definir al poder constituido
como aquellos órganos estatales establecidos directamente por la Constitución
de un orden público. La noción de poderes constituidos surge en oposición a la
de poder constituyente, lo cual presupone la supremacía de la Constitución; en
tanto que el poder constituyente alude al órgano creador de la Constitución de
un orden jurídico, los poderes constituidos son aquellos órganos fundamentales
del Estado establecidos por esta última, la cual determina también sus
respectivas competencias y limitaciones. En este sentido, los órganos
constituidos derivan del órgano constituyente y, mientras la función esencial de
éste no es gobernar sino crear la Constitución del Estado, corresponde a los
órganos constituidos gobernar en los términos y límites previstos por la
Constitución.
Por motivos de seguridad y de claridad, se ha considerado conveniente en la
mayoría de los sistemas constitucionales que la voluntad del constituyente se
externe por escrito en un documento único y solemne habitualmente
denominado Constitución, donde se precisen los órganos fundamentales del
Estado su división, su integración, sus funciones y limitaciones. En tales
sistemas los órganos constituidos no puedan modificar o derogar la
Constitución escrita a su arbitrio o, por lo menos, con los mismos
procedimientos utilizados en el ejercicio ordinario de sus funciones, razón por la
cual se prevé generalmente en la propia Constitución escrita algún
procedimiento especial y dificultado para su reforma; es así como han
proliferado las llamadas constituciones escritas y rígidas en oposición a las no
escritas y flexibles.
De lo que antecede se desprende la idea de la supremacía de la Constitución y
el principio formulado de que todo acto contrario a ella debe nulificarse, en
tanto que sólo puede ser válido el acto que se ajuste a la Constitución, pues es
ésta la que sirve de último fundamento positivo de validez de los demás actos y
48
normas del respectivo orden jurídico. Es así como los diversos sistemas
establecen por lo general las llamadas garantías constitucionales, cuya función
es controlar la constitucionalidad o regularidad de los actos de los órganos
constituidos y demás órganos en quienes. Estos deleguen alguna función.
Conforme al orden jurídico mexicano, es posible distinguir al órgano
constituyente de los órganos constituidos, en tanto que lógica y
cronológicamente el primero precede a los segundos. En efecto, a través de la
Constitución de 1917, el constituyente de Querétaro estableció a los diversos
órganos constituidos: mientras la llamada parte orgánica determinó los órganos
supremos del Estado, sus relaciones, competencias y los procesos
fundamentales de creación de las normas jurídicas, la denominada parte
dogmática determinó los limites a la competencia de dichos órganos en tanto
que en ella se fija el contenido que de modo necesario deben tener las normas
jurídicas o el que no pueden tener y que corresponden a los derechos
fundamentales.
Es conveniente observar que es preferible hablar de órganos y no de poderes
constituidos, ya que en realidad no se trata de que haya distintos poderes
independientes entre sí, sino que existe un solo poder y lo que se divide es el
ejercicio en diferentes órganos. La historia constitucional mexicana
reiteradamente ha sustentado lo anterior, como se aprecia en el art. 49 de la
Constitución vigente: ''El Supremo Poder de la Federación se divide, para su
ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial''.
Asimismo, es claro que, de acuerdo a los postulados de la doctrina de la
supremacía de la Constitución, la Constitución mexicana de 1917, además de
ser escrita, es rígida pues establece un procedimiento más complejo y difícil
que el legislativo ordinario para su reforma artículo 135 Constitucional, con lo
cual se preserva la distinción entre órgano constituyente y órganos constituidos
cabe apuntar que, si bien el órgano constituyente permanente u órgano revisor
de la Constitución es propiamente un órgano constituido, es posible distinguirlo
de los demás en tanto que desempeña funciones constituyentes y se integra de
una manera más compleja. Igualmente, para garantizar la constitucionalidad o
49
regularidad de los actos y normas de los órganos constituidos o de aquellos en
quienes estos deleguen tal función, la Constitución Mexicana provee de
diversos instrumentos jurídico procesales para su defensa, entre los que
destaca el juicio de amparo.
VII.2. Facultades del Poder Constituyente y Poder Constituido.
El pueblo como unidad, no pueden, por si mismos, ejercer el Poder
Constituyente, es imposible que el conjunto de seres humanos todos en su
conjunto se sienten, elaboren y voten todos juntos una Constitución. Se
requiere de la acción de otras instituciones constitucionales. Para crear una
Constitución, es indispensable que se deposite el ejercicio del poder soberano
del pueblo en un cuerpo de representantes populares que se denomina
Congreso o Asamblea Constituyente. Este cuerpo va a tener una única facultad
que consiste en elaborar una Constitución a nombre del pueblo.
Las Asambleas Constituyentes es el órgano a quien el Poder Constituyente le
confiere la facultad de crear la Constitución. Sin embargo, se requiere para
efectos prácticos, que en la Asamblea se presenten auténticos representantes,
quienes en estricto rigor representen la voluntad de la nación, a fin de que al
momento de elaborar la Constitución posean la legitimidad necesaria.
Esta Asamblea, al elaborar un producto constitucional, tiene un mandato
amplio. Es decir, tan amplio como sea necesario para acordar la voluntad de la
nación, de ahí que se diga, que gozan los representantes de una amplia
libertad para debatir en esa Asamblea.
El principio fundamental que debe imperar en esta asamblea o Congreso
Constituyente, es precisamente, el de la soberanía o voluntad popular. Ese
mandato que ejerce la Asamblea o Congreso Constituyente no puede ser
modificado por los Poderes Constituidos, pese a ello, una vez creados los
Poderes Constituidos nos preguntamos como se modifica la Constitución, en el
Poder Constituyente, existe otro poder que esta dentro de la obra
constitucional, que es el Poder Revisor o Poder Constituyente Permanente.
50
Ese Poder reformador adecua o modifica la Constitución. Pero cuales son los
limites de ese Poder Revisor, pareciera que el común denominador es justa y
precisamente coincidir en que el Poder Revisor, al no ser depositario de la
soberanía, en sí mismo no puede modificar las decisiones políticas
fundamentales que ordeno el pueblo, de no después se le podría ocurrir al
Poder Revisor que en lugar de sistema presidencial haya un sistema
parlamentario, y como se ha dicho, solamente el pueblo puede modificar las
decisiones políticas fundamentales.
Una vez lleno su cometido la asamblea o Congreso Constituyente dicha
asamblea desaparece y al extinguirse puede entenderse que se había agotado
el ejercicio de la soberanía. En su lugar apareció la Constitución, como
exteriorización concreta de la soberanía y los Poderes por ella organizados, los
cuales no son ya soberanos, puesto que sus facultades están enumeradas y
restringidas.
La separación en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Constitución y
de los Poderes Constituidos, obra y emancipación del Poder Constituyente, en
el momento en que la vida del Poder Constituyente por haber cumplido su
misión, comienza la de los Poderes Constituidos. El Poder Constituyente
únicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los
Poderes Constituidos, que ejercitan las facultades recibidas del Constituyente,
sin otórgaselas nunca a sí mismos. El artículo 135 de la Constitución establece
un órgano integrado por la asociación del Congreso de la Unión y de las
legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitución, mediante
adiciones y reformas a la misma.
Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde
el momento en que puede afectar la obra que es expresión de la soberanía.
Por otra parte se trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución,
cuya vida se extinguió con su tarea, consideramos que merecer por todo ello el
nombre de Poder Constituyente Permanente.
51
La presencial del Poder Permanente al par de los Poderes Constituidos,
requiere ser explicada y justificada dentro de un régimen que como el nuestro
descansa en la separación de las dos clases de Poderes, lo que da a la
Constitución su carácter de rígida.
El Congreso Federal es Poder Constituido; cada una de la legislaturas de los
estados también lo son, pero acontece cuando actúan por separado, en
ejercicio de sus funciones normales; una vez que se asocian en los términos
del artículos 135 Constitucional, componen un órgano nuevo, que ya no tiene
actividades de Poder Constituido, sino únicamente de Poder Constituyente.
El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la Constitución.
Adicionar es agregar algo nuevo o la ya existente, tratándose de leyes, añadir
un precepto nuevo a una ley que ya existe, toda adición supone la
supervivencia integra del texto antiguo, para lo cual es necesario que el texto
que se agrega no contraiga ninguno de los preceptos existentes, pues si
hubiere contradicción, el precepto que prevalece es el nuevo, en virtud del
principio de que la norma nueva deroga a la antigua, razón por la que en este
caso se trata de una verdadera reforma, disfrazada de adición, ya que hay
derogaciones tacita del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior,
incompatible con aquel.
Reforma es también la supresión de un precepto de la ley, sin sustituirlo por
ningún otro; en este caso la reforma se refiere a la ley que es la que resulta
alterada y no a determinado mandamiento. Reforma es por ultimo en su
acepción característica la sustitución de un texto por otro, dentro de la ley
existente. Adicionar la Constitución o reformarla por cualquiera de los medios
que ha quedado indicados, en eso estriba la competencia del Constituyente
Permanente.
Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de derogar y
expedir totalmente una Constitución, podría parecer que han quedado
debidamente acotadas las atribuciones de dicho Poder, que son tan solo las de
adicionar y reformar la Constitución existente
52
VII.3. Diferencias de Poder Constituyente y Poder Constituido.
Los Poderes Constituidos y sus diferencias con el Poder Constituyente es que
la primera se nota distintiva es que los poderes constituidos tienen limites y
estos están en la propia Constitución. En el caso del Poder Constituyente, una
nota característica es que es ilimitado. El Poder Constituyente lo puede todo en
materia constitucional. De ninguna manera está sometido, porque en el Poder
Constituyente la nación es la que ejerce el poder.
Otra característica es que un Poder Constituyente es de origen; es un poder
que se encuentra en sí. En cambio los Poderes Constituidos derivan de la
Constitución. Esto se observa si nos percatamos que el Poder Constituyente es
un orden creador de todo el orden jurídico y los poderes constituidos son
creados por el Poder Constituyente. De hay que no pueden actuar más que en
su propia competencia. El Poder Constituyente, solamente existe para una
solución en cuestión, para un solo asunto, para una sola función, que es crear
la Constitución, mientras que los poderes constituidos tienen diversas
funciones; es decir, cada órgano su competencia tiene diversas funciones, las
que determino el Poder Constituyente. No obstante, debe quedar claro que el
Poder Constituyente no gobierna, en cambio los poderes constituidos fueron
creados precisamente para gobernar.
La Supremacía Constitucional presupone dos condiciones: a) Que el Poder
Constituyente es distinto a los Poderes Constituidos por que el autor de la
Constitución debe ser distinto y estar por encima de las demás voluntades
particulares; es decir, es indispensable, hay una necesidad de que haya un
poder mas alto que mande a los demás poderes constituidos; y b) Hay otra
diferencia de orden cronológico, en el que el Poder Constituyente precede a los
Poderes Constituidos por que es el autor de la obra constitucional. El Poder
Constituyente es un poder originario, soberano e ilimitado26
26 Quiroz acosta, Enrique. Teoría de la Constitución. Editorial Porrúa .pp 67-82
53
Sieyes distinguió con toda claridad entre poder constituyente y poderes
constituidos. En un importante documento presentado a la Asamblea Francesa
y que manifestó lo siguiente: “Una Constitución supone ante todo un poder
constituyente. Los poderes comprendidos en el establecimiento público están
todos sometidos a leyes, reglas, formas, que ellos no son dueños de cambiar.”
Así como no han podido constituirse por sí mismos, tampoco pueden cambiar
su constitución: del mismo modo, los unos nada pueden sobre la constitución
de los otros. El Poder Constituyente lo puede todo en esta materia. De ninguna
manera está sometido de antemano a una Constitución dada. La nación, que
ejerce entonces el más grande, el más importante de sus poderes, debe
hallarse en esta función, libre de toda sujeción, y de toda otra forma que
aquella que la plazca adoptar.
Pero no es necesario que los miembros de la sociedad ejerzan individualmente
el Poder Constituyente; pueden depositar su confianza en representantes que
solo se reunirán en asamblea para este objeto, sin poder ejercer por sì mismos
ninguno de los constituidos. En resumen podemos analizar la diferencia de los
Poderes Constituyentes y Constituidos de la siguiente forma:
El Poder Constituyente es un poder de origen, poder que se encuentra en sì,
los poderes constituidos derivan de la Constitución, El Poder Constituyente, en
principio es un poder creador de todo el orden jurídico, los Poderes
Constituidos son creados por el propio Poder Constituyente en la Constitución,
El Poder Constituyente, en principio es un poder jurídicamente ilimitado, los
Poderes Constituidos están completamente limitados, ya que no pueden actuar
más allá de su competencia, El Poder Constituyente es poder de una sola
función: dar una Constitución, los Poderes Constituidos poseen múltiples
funciones, El Poder Constituyente no gobierna, los Poderes Constituidos fueron
creados precisamente para gobernar27.
27 Carpizo, Jorge. Estudios constitucionales. Instituto de Investigaciones Jurídicas, pág. 572.
54
VIII.- CONCLUSIONES
Si bien existen elementos que permiten distinguir las funciones del órgano
legislativo, como creador de normas jurídicas generales, de los órganos
ejecutivo y jurisdiccional, como aplicadores de las mismas, no es posible
determinar de manera tajante la frontera entre las funciones de estos últimos,
aunque se han realizado numerosos esfuerzos a este respecto, sin embargo se
debe atender a un enfoque pluralista que conjugue los factores para delimitar la
distinción
Se ha visto que el hecho de que la soberanía no se ejercite por un solo órgano,
sino que la misma se encuentre repartida entre varios. Afirmando que del
equilibrio entre los poderes y de la delimitación precisa de su competencia que
se ha visto son una ventaja indiscutible de la división de poderes. Y resulta un
beneficio indudable a favor de los ciudadanos, de su libertad y de su seguridad.
Quedando perfectamente marcado el campo de competencia de la actividad
estatal, los ciudadanos quedan asegurados, contra las acciones desorbitadas
55
del poder del Estado ya que deben manifestarse a través de las normas
generales, por medio de leyes, y de éstas tienen que emanar del órgano
encargado de dicha función y en caso de duda será un órgano jurisdiccional
quien definirá y establecerá la norma precisa cuya aplicación se requiera.
La función administrativa difiere de la función legislativa y de la jurisdiccional,
puesto que mientras la función legislativa tiene por objeto formar el derecho y la
jurisdicción tutelarlo y actuarlo, la función administrativa, por su parte, se dirige
satisfacer una necesidad concreta o a obtener el bien o la utilidad que la norma
jurídica debe garantizar.
La División de Poderes, expuesta como una teoría política necesaria para
combatir el absolutismo y establecer un gobierno de garantías, se ha
convertido en el principio básico de la organización de los estados
constitucionales modernos.
Esta división de poderes implica la separación de los órganos del estado
en tres grupos diversos e independientes unos de otros, y cada uno de ellos
constituidos en forma que los diversos elementos que lo integran guarden entre
si la unidad que les da el carácter de poderes.
La separación de poderes impone la distribución de funciones diferentes
entre cada uno de los poderes, de tal manera, que cada uno tenga atribuida
exclusivamente su función primordial. Sin embargo, la legislación positiva no ha
sostenido el rigor de esta exigencia, y han sido necesidades de la vida práctica
las que han impuesto la atribución a un mismo poder de funciones de
naturaleza diferente. Cumpliendo con esas exigencias, las constituciones
modernas han establecido dichos poderes para el ejercicio de su soberanía.
56
La División de Poderes en México se establece concretamente en el
artículo 49 de la Constitución Federal en el que asienta la tesis de que el poder
es sólo uno y lo que se divide es su ejercicio. Este ejercicio del poder se
encuentra repartida en tres órganos o poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Entre estos tres poderes existe una colaboración, lo cual implica que un órgano
puede realizar funciones que formalmente corresponderían a otro poder,
siempre y cuando la propia constitución así lo disponga.
BIBLIOGRAFÍA
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Jurídicas.
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