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APUNTES DEL CENESII SEMESTRE DE 2006

¿Hacia dónde se diri¿Hacia dónde se diri¿Hacia dónde se diri¿Hacia dónde se diri¿Hacia dónde se dirigggggen los ren los ren los ren los ren los recurecurecurecurecursossossossossos

de Inde Inde Inde Inde Invvvvvererererersión del Prsión del Prsión del Prsión del Prsión del Presupuesto Generalesupuesto Generalesupuesto Generalesupuesto Generalesupuesto General

de la Nación?*de la Nación?*de la Nación?*de la Nación?*de la Nación?*

ANA MARÍA IREGUI B.

LIGIA MELO B.

JORGE RAMOS F. *

__________* Una versión similar de este documento fue publicada en la Revista del Banco de la República de junio 2006** Uos resultados y opiniones son responsabilidad exclusiva de los autores y su contenido no compromete al Banco

de la República ni a su Junta Directiva. Este trabajo se benefició de las discusiones con Carolina Soto, Rutti Ortiz,Leonardo Buitrago, José Fernando Arias y Liliana María Rodríguez del Departamento Nacional de Planeación; LelioRodríguez del Ministerio de Hacienda; Blanca Cortés, Orlando Ortiz, Pedro Rincón y Ximena Sánchez del Invías. Seagradecen los comentarios de José Leibovich a una versión anterior. Por último, en la realización de este trabajocontamos con la valiosa colaboración de Ángela María Muñoz.

Fecha de recepción: 7 de noviembre de 2006Fecha de aprobación: 14 de diciembre de 2006

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RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:

En este documento se presenta una descripción de las características y los

aspectos más importantes del componente de inversión del Presupuesto

General de la Nación. Se analiza el destino y distribución de los recursos,

las interrelaciones entre el marco normativo y el proceso de programación

presupuestal y el vínculo entre la política y la asignación de los recursos

públicos. En términos generales el componente de inversión del PGN

corresponde a una recopilación de proyectos de diferente naturaleza, de

los cuales un porcentaje relativamente pequeño se asigna a infraestructura

y adquisición de equipo. Este hecho contrasta con la definición de inversión

de las cuentas nacionales que corresponde a formación bruta de capital

fijo.

Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvveeeee: inversión, presupuesto, gasto público.

ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:

In this document a description of the characteristics and the most important

aspects of the component of investment of the General Budget of the Nation

appears. One analyzes the destiny and distribution of the resources, the

interrelations between the normative frame and the process of budgetary

programming and the bond between the policy and the allocation of the

resources public. In general terms the component of investment of the PGN

corresponds to a compilation of projects of different nature, which a relatively

small percentage assigns to infrastructure and acquisition of equipment.

This fact contrasts with the definition of investment of the national accounts

that corresponds to gross formation of fixed capital.

KeKeKeKeKey wy wy wy wy wororororordsdsdsdsds: Investment, budget, public cost

¿HACIA DÓNDE SE DIRIGEN LOS RECURSOS DE INVERSIÓNDEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN?

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1. Introducción

Las discusiones sobre el presupuestogeneralmente se desarrollan en uncontexto muy especializado, en el cualsolo participan las autoridadeseconómicas y unos pocos analistasconocedores del tema. Este hechocontrasta con la importancia que tieneel presupuesto, al ser uno de losprincipales instrumentos de la políticaeconómica, que refleja las decisiones enmateria de impuestos, deuda y gastopúblico. El desinterés por el estudio delpresupuesto puede estar asociado, a ladificultad para evaluar su contenido y alas características del documento, asícomo a las complejidades del procesopresupuestal que involucran aspectosnormativos, económicos y políticos.

Desde el punto de vista económico el

Presupuesto General de la Nación(PGN) está dividido en un componentede funcionamiento, uno de deuda y unode inversión. Este último componente esfundamental ya que la inversión públicaconstituye uno de los determinantes delcrecimiento económico y es una de lasvariables que permite identificar la labory las prioridades del Estado en cadaperiodo de gobierno. No obstante, esdifícil establecer el alcance económicode la inversión presupuestal, ya que losproyectos que la integran comprendengasto social, gasto en infraestructura,subsidios y capitalizaciones, entre otros,lo que impide delimitar claramente lapolítica de inversión nacional.

Dadas estas limitaciones y la ausenciade trabajos que analicen el presupuestode inversión, el objetivo de este estudioes presentar una descripción detallada

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de las características y los aspectos másimportantes del componente de inversióndel PGN. Más específicamente, seanaliza el destino de los recursos, lasinterrelaciones entre el proceso deprogramación y los documentos ynormas que sirven de base paradesarrollar este proceso. Además, seevalúa el vínculo entre la política y laasignación de los recursos públicos através del presupuesto de inversión. Esimportante mencionar que estedocumento constituye la primera etapade un proyecto de investigación másamplio, sobre los efectos económicos dela inversión pública en Colombia.

Este documento contiene cinco seccionesadicionales a esta introducción. En lasegunda sección se presenta brevementeel marco normativo del componente deinversión del Presupuesto General de laNación. La tercera incluye unadescripción de los principales indica-dores del presupuesto. En la cuartasección se analiza el presupuesto deinversión por entidades, programas,subprogramas y fuente de recursos. Enla quinta sección se realiza el análisisde la economía política del presupuesto,la inflexibilidad del mismo y laduplicidad de funciones de gasto. En laúltima sección se presentan algunoscomentarios finales al documento.

2 . Marco normativo del presu-puesto general de la nacion

El Presupuesto General de la Nación(PGN), que incluye al Gobierno NacionalCentral y a los establecimientos públicosdel orden nacional, está integrado por unpresupuesto de ingresos y uno de gastos.Este último, comprende un presupuestode funcionamiento, uno de deuda y unode inversión. Las normas que regulan elproceso de elaboración, aprobación yejecución del PGN están contenidas enel Decreto 111 de 1996, el cual compilalas Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225de 1995, que conforman el EstatutoOrgánico del Presupuesto. Adicional-mente, en el año 2003 se expidió la Ley819, que creó el Marco Fiscal deMediano Plazo (MFMP) y estableciónormas sobre transparencia y respon-sabilidad fiscal, tendientes a garantizarla sostenibilidad de la deuda y laestabilidad macroeconómica1. Reciente-mente, se expidió el Decreto 4730 de2005, que realizó algunos ajustes alproceso de programación presupuestal,creó los Comités Sectoriales dePresupuesto e introdujo el Marco deGasto de Mediano Plazo (MGMP)2.

El proceso presupuestal consta de tresetapas principales. La primera corres-ponde a la preparación del presupuesto,


__________1 El MFMP incluye proyecciones fiscales para el sector público consolidado, en un horizonte de 10 años, con el fin de

presentar la situación futura de las finanzas públicas, la sostenibilidad de la deuda y los eventuales riesgos quepudieran afectar el comportamiento fiscal en el mediano plazo. Este documento se presenta a las comisioneseconómicas del Congreso antes del 15 de junio de cada año.

2 El MGMP define unos techos sectoriales de gasto para las entidades que integran el Presupuesto General de laNación, en un periodo de 4 años. Este documento se presenta para aprobación del Consejo de Ministros antes del30 de junio de cada año.

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en la cual juegan un papel importante elDepartamento Nacional de Planeación(DNP), el Ministerio de Hacienda yCrédito Público y los EstablecimientosPúblicos del orden Nacional. La segundaetapa comprende el estudio y aprobaciónde la Ley de presupuesto por parte delCongreso de la República y la terceracorresponde a la ejecución y cierre delpresupuesto. A continuación sedescriben las principales etapas delproceso presupuestal haciendo énfasisen el componente de inversión del PGN.

La preparación del presupuesto deinversión del PGN está a cargo delDNP, entidad que toma como base dela programación el Plan Nacional deDesarrollo (PND), el MFMP que a suvez contiene el Plan Financieroaprobado por el Consejo Superior dePolítica Fiscal (CONFIS) y el MGMP.El PND establece los programas yprioridades del gobierno en materia deinversión3. Por su parte, el PlanFinanciero determina la coherenciamacroeconómica del PGN y define elmonto (cuota de inversión) de los aportesde la Nación que se destinan a inversión.

Con anterioridad a la definición delmonto de los aportes de la Nacióndestinados al presupuesto de inversión,las entidades envían un anteproyecto de

presupuesto que contiene susnecesidades de gasto. Estosanteproyectos son compilados por laDirección General de Presupuesto paraser enviados posteriormente a lascomisiones económicas del Congresodurante la primera semana de abril decada año. A partir de 2007, losanteproyectos de inversión se elaborarántomando en consideración las metasestablecidas en el MGMP. Este últimodocumento es elaborado por los ComitésSectoriales de Presupuesto, consultandolas evaluaciones de impacto y resultadosrealizadas por el Ministerio de Hacienday el DNP, y debe ser aprobado por elConsejo de Ministros antes del 30 dejunio de cada año. El Proyecto de PGNdebe coincidir con las metas del primeraño del MGMP; para los años siguienteslas metas son de carácter indicativo.

Una vez definida la cuota global deinversión por parte del Ministerio deHacienda, el DNP distribuye losrecursos entre los ministerios y susentidades adscritas y vinculadas, para queestas elaboren formalmente elanteproyecto de presupuesto. En el mesde marzo de cada año, se programan losComités Preliminares de Ingreso con elfin de estimar los recursos propios de losestable-cimientos públicos del ordenNacional para la siguiente vigencia4.

__________3 El Plan Nacional de Desarrollo se presenta al Congreso durante los primeros 6 meses del periodo presidencial y consta

de una parte general y de un plan de inversiones públicas para el Gobierno Nacional Central, los gobiernos territorialesy los establecimientos públicos. Una vez estudiado su contenido, el Congreso expide el Plan Nacional de Inversiones,mediante una Ley que tiene prelación sobre las demás leyes (Artículo 341 de la Constitución Política).

4 Estos comités están conformados por un representante de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienday Crédito Público, un representante de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP, y dos representantesde los establecimientos públicos (uno del área financiera y otro de la oficina de planeación).

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Posteriormente, entre los meses de abrily mayo, el DNP programa los ComitésFuncionales de Inversión, que estánencargados de estudiar y discutir losanteproyectos de inversión de cadaentidad5. La Dirección de Inversionesy Finanzas Públicas (DIFP) del DNPcon base en el trabajo de estos comitésfuncionales elabora el Plan OperativoAnual de Inversiones (POAI), que es labase del proyecto de PGN de inversión,una vez aprobado por el ConsejoNacional de Política Económica y Social(CONPES). Los proyectos incluidos enel presupuesto deben estar registradosen el Banco Programas y Proyectos deInversión Nacional (BPIN)6.

El POAI aprobado es remitido, antes del20 de julio, a la Dirección General dePresupuesto del Ministerio de Hacienday Crédito Público, para su inclusión enel proyecto de PGN, que debe serpresentado al Congreso durante los 10primeros días de las sesiones ordinariasque se inician el 20 de julio de cada año.A partir de este momento, se inicia laetapa de estudio del proyecto depresupuesto.

Las comisiones económicas de Senadoy Cámara tienen hasta el 15 de agosto

para determinar si el proyecto depresupuesto se ajusta al estatutoorgánico. En caso de que no se ajuste,el proyecto de PGN es devuelto alMinisterio de Hacienda para que realicelas modificaciones correspon-dientes ylo reenvíe de nuevo al Congreso antesdel 30 de agosto. Las Comisionesaprueban el monto definitivo delpresupuesto de gastos antes del 15 deseptiembre y el proyecto de PGN antesdel 25 del mismo mes. Las plenariasinician la discusión del PGN el 1 deoctubre y el Congreso tiene hasta lamedia noche del 20 de octubre paraexpedirlo. Si no lo hace, regirá elproyecto pre-sentado por el Gobiernoincluyendo las modificaciones aprobadasen primer debate7. Posteriormente, elGobierno Nacional expide el Decreto deLiquidación del PGN antes del 31 dediciembre de cada año.

Cuando el Gobierno Nacional nopresenta el proyecto de presupuesto,durante los primeros 10 días de lassesiones ordinarias del Congreso, ocuando la Corte Constitucional declarainexequible la Ley de presupuesto en suconjunto, rige el presupuesto del añoanterior que se repite de acuerdo conlas normas del Estatuto Orgánico.


__________5 Estos comités están conformados por un representante de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda

y Crédito Público, un representante de la entidad respectiva, un representante del ministerio al cual está adscrita laentidad y dos representantes del DNP (uno de la Dirección técnica correspondiente y otro de la Dirección deInversiones y Finanzas Públicas).

6 El BPIN “…es un sistema de información sobre programas y proyectos de inversión pública, viables técnica,financiera, económica, social, institucional y ambientalmente, susceptibles de ser financiados o cofinanciados conrecursos del Presupuesto General de la Nación” (DNP, 2005 p. 23). Este banco fue creado por la Ley 38 de 1989,y su funcionamiento, organización y operatividad fue establecido por el Decreto 841 de 1990.

7 Esta situación se conoce como “Dictadura Fiscal”.

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La última etapa corresponde a la ejecu-ción del presupuesto, que está a cargode las entidades que conforman el PGN.Los compromisos constituyen el primerpaso en la ejecución y corresponden aobligaciones adquiridas con cargo a lasapropiaciones incluidas en el presupues-to, mediante convenios o contratos le-galmente constituidos (DNP, 2002). Elsegundo paso, es el pago de las obliga-ciones que están sujetas al ProgramaAnual Mensualizado de Caja (PAC), quees un instrumento mediante el cual sefijan los montos máximos de pago, tan-to con recursos de la Nación como conrecursos propios de los establecimien-tos públicos.

Dentro de una vigencia fiscal puedenpresentarse modificaciones al PGN: i)traslados; ii) distribuciones con previoconcepto del DNP; iii) adiciones; iv)aplazamientos y recortes; y v) vigenciasexpiradas. Algunas de estas modifica-ciones requieren el trámite de unproyecto de Ley ante el Congreso, comoen el caso de los traslados que afectanel valor de los programas o subpro-gramas y las adiciones al presupuesto.

De otro lado, dentro de un año fiscal sepueden aprobar vigencias futuras, que sonautorizaciones de gasto con cargo apresupuestos de vigencias posteriores enaquellos casos en los que la ejecución deun proyecto toma más de un año y serequiere asegurar su financiación. Lasautorizaciones de vigencias futurasrequieren aprobación del CONFIS. La

Ley 225 de 1995 introdujo la figura delas vigencias futuras excepcionales,mediante las cuales el CONFIS puede“…autorizar la asunción de compromisosque afecten vigencias futuras sin queexista apropiación o afectaciónpresupuestal en la vigencia en que seautorizan” (DNP, 2002 p. 26).

El cierre del presupuesto se realiza el31 de diciembre de cada año. Lasapropiaciones sobre las cuales no existacompromiso expiran en esa fecha. Loscompromisos pendientes de pagogeneran cuentas por pagar y aquelloslegalmente constituidos cuyo objeto nose cumplió durante el año fiscal quetermina dan lugar a reservas presu-puestales. Tanto las cuentas por pagarcomo las reservas de apropiación seejecutan en la siguiente vigencia yconforman lo que se denomina el rezagopresupuestal.

Con base en lo anterior, se puede con-cluir que en la etapa de preparación delPGN de inversión intervienen múltiplesdocumentos, que dificultan la compren-sión y la transparencia del presupuesto.Al respecto, Ayala y Perotti (2000),Ayala (2001) y Echeverry, Fergusson yQuerubín (2004) señalan que la prolife-ración de estos sería útil solo si cadauno de ellos tuviera una función diferen-ciada, se pudieran comparar entre sí yfuera fácil pasar de uno a otro.

En el caso colombiano, el PGN debe serconsistente con el PND, el Plan Nacional

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de Inversiones, el Plan Financiero, elMFMP, el MGMP y el POAI. Estosdocumentos no tienen la mismacobertura. Mientras el PND abarca alGobierno Nacional Central, a losestablecimientos públicos y a losgobiernos territoriales, el MFMP y elPlan Financiero incluyen al sectorpúblico consolidado (sector público nofinanciero, Banco de la República yFondo de Garantías de InstitucionesFinancieras - FOGAFIN) y el MGMPy el POAI comprenden al GobiernoNacional Central y a los estable-cimientos públicos del orden nacional.De otro lado, la cuota de inversión quese obtiene a partir del Plan Financierorequiere, para su determinación, de unproceso de cálculo que no es fácilmentecomprensible para la opinión pública engeneral; de hecho el valor de esta cuotano es un dato explícito en los planesfinancieros anuales. Así mismo, vale lapena destacar que no es claro el vínculoentre el PND y el presupuesto, debido ala percepción de corto plazo en el diseñode la política económica y al continuoajuste en las prioridades de inversióndurante el periodo de gobierno.

Por último, vale la pena destacar algu-nas incoherencias en las normaspresupuestales. Por ejemplo, mediantela Ley 179 de 1994 (Artículo transitorio62) se intentó sin éxito eliminar gradual-mente las reservas de apropiación8.

Recientemente, la Ley 819 de 2003 (Ar-tículo 8) busca de nuevo eliminarlas apartir del año 2007, pero no sabe si esteobjetivo será alcanzable en la prácticao se requerirán nuevas normas hacia elfuturo. Por otro lado, las disposicionesgenerales de la Ley de presupuesto hansido utilizadas como una salida legal alas restricciones impuestas por otrasnormas o para establecer regulacionesque están por fuera del presupuesto. Porejemplo, en el artículo 74 de las dispo-siciones generales del PGN de 2006 (Ley998 de 2005) se señala que la ComisiónNacional del Servicio Civil cobrará, alos aspirantes a participar en los con-cursos de ingreso a la carrera adminis-trativa o de ascensos dentro de la mis-ma, una suma expresada en salariosmínimos.

3. algunos indicadores sobre elpresupuesto de gastos de la nacion

Como se mencionó anteriormente, elPGN incluye las apropiaciones parafuncionamiento, servicio de la deuda einversión. En términos generales, elpresupuesto se financia con aportes dela Nación y con recursos propios de losestablecimientos públicos. Desdemediados de la década de los noventa elcomponente de inversión, sobre el cualse centra este documento, ha venidoperdiendo participación como porcen-taje del PIB, pasando de representar


__________8 Las reservas de apropiación han constituido uno de los problemas presupuestales más importantes, por cuanto en

ellas se reflejan las dificultades de ejecución de las entidades y la incapacidad financiera del gobierno para pagarlos compromisos establecidos en las leyes de presupuesto.

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5.5% del PIB en 1995 a 4.8% del PIBen 2006. Esta caída se explica en mayormedida por los menores recursos de losestablecimientos públicos destinados ainversión, que descendieron de 1.8% del

PIB en el primer año a 1.4% del PIB enel último año. Durante el mismo periodolos aportes de la Nación al presupuestode inversión cayeron de 3.7% del PIB a3.4% del PIB (Ver Cuadro 1).

Cuadro 1Presupuesto General de la Nación: Componente de Inversión1/

%

Porcenta je de l PIB P a r t i c p a c i ó ndent ro de l R e z a g o

A ñ o G o b i e r n o E s t a b l e c i m . T o t a l p r e s u p u e s t o Porcenta je de c o n s t i t u i d oC e n t r a l p ú b l i c o s t o t a l e j e c u c i ó n 2 / / PIB

1 995 3 . 7 1 . 8 5 . 5 25.3 88.5 n d .1 996 4.8 1 . 8 6 . 5 26.3 94.5 n d .1 9 9 7 4.5 1 . 9 6 . 5 25.6 9 3 . 1 1 . 91998 3.6 1 . 6 5 . 2 1 9 . 3 93.5 1 . 51999 3 . 7 2.0 5 . 7 1 8 . 3 8 1 . 9 2.02000 3.0 1 . 3 4.3 1 5 . 1 8 7 . 1 1 . 12001 4.6 1 . 5 6 . 1 1 8 . 3 9 1 . 9 1 . 82002 3.8 1 . 4 5 . 2 1 5 . 9 85.6 1 . 72003 2 . 7 1 . 2 3 .9 1 2 . 5 97 .9 1 . 32004 3 . 1 1 . 3 4.4 1 3 . 7 95.2 1 . 52005 3 .2 1 . 2 4.4 1 3 . 5 93.9 1 . 32006 3.4 1 . 4 4.8 14 .0 n d . n d .

nd. No Disponible 1/ Incluye Gobierno Nacional Central y Establecimientos Públicos.2/ Calculado como compromisos / apropiaciones definitivas.

Fuente: Cálculos de los autores con base en datos tomados de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio deHacienda y del Departamento Nacional de Planeación.

120

Entre 1995 y 2006, la inversión tambiénperdió participación dentro del PGN, engran parte como resultado del deteriorode la situación fiscal que dio lugar a unaumento en el saldo de la deuda públicay, en consecuencia, a los pagos por con-cepto de amortizaciones e intereses. Lainversión pasó de representar el 25.3%

del PGN en 1995 al 14% del PGN en2006, en tanto que las apropiaciones parael servicio de la deuda, ascendieron del16.1% del PGN al 36.9% del PGN enel mismo periodo (Ver Gráfico 1). Lasapropiaciones para funcionamiento semantuvieron relativamente estables,fluctuando alrededor del 52% del PGN.

Gráfico 1Distribución de las apropiaciones definitivas del PGN 1995-2005

%

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional delMinisterio de Hacienda y Crédito Público.

Al evaluar el proceso de ejecución delpresupuesto de inversión, se observa quelas pérdidas de apropiación fueronrelativamente pequeñas en la mayoríade los años, con un porcentaje ejecutadopromedio de 91.2% entre 1995 y 2005.Las cuentas por pagar y las reservas deapropiación, que constituyen el deno-minado rezago presupuestal, alcanzaronen promedio el 1.6% del PIB; estosignifica que aproximadamente una

tercera parte de la apropiacióndefinitiva para inver-sión quedapendiente de pago en cada vigencia.Esta situación podría estar reflejando loslímites a los pagos que impone el PACo las dificultades en el proceso deejecución que enfrentan las entidades(Ver Cuadro 1).

Al comparar el presupuesto inicial conel final, se observa que, con excepción


121


de 1997 y 1998, en todos los años se hanrealizado adiciones al presupuesto deinversión. En general, estas adicioneshan sido pequeñas y solo en el año 2001su monto superó el 1% del PIB. Estehecho refleja un buen proceso deprogramación, lo que significa que el

presupuesto inicialmente aprobadodefine adecuadamente la política enmateria de inversión y contiene lamayor parte de los proyectos yprogramas que se pretende ejecutar(Ver Cuadro 2)9.

Cuadro 2Inversión en el Presupuesto General de la NaciónDiferencia entre el presupuesto final y el inicial

% PIB

A ñ o Apor tes de la R e c u r s o s T o t a lN a c i ó n P r o p i o s

1 9 9 5 0 . 0 7 0 . 1 6 0 . 231 9 9 6 0 . 1 9 0 . 1 2 0 . 321 9 9 7 -0 .29 0.00 -0 .291 9 9 8 - 0 . 1 9 - 0 . 1 3 -0 .331 9 9 9 0 .23 0 . 2 7 0 . 502000 0 . 3 5 0.04 0 .392 0 0 1 1 . 1 5 0 . 1 9 1 . 3 42002 0 .29 0.06 0 . 3 52003 0.44 0 . 1 1 0 . 5 52004 0 . 59 0 . 1 7 0 . 7 62005 0 .02 0 .03 0 .05

Fuente: Cálculos de los autores con base en datos suministrados por elDepartamento Nacional de Planeación.

En cuanto a la distribución sectorial delas apropiaciones definitivas deinversión, las partidas para transportey para educación y cultura han sido lasmás importantes, representando, enpromedio, el 29.1% del PGN de inver-sión entre 1995 y 2006. Los sectores desalud y desarrollo comunitario hanganado participación dentro del PGN deinversión pasando de 8.7 a 15.4% y de

8.7 a 14.1% durante el mismo periodo,respectivamente. Por su parte, lasapropiaciones dirigidas al sectorgobierno (incluye, entre otros proyectos,partidas para la atención de emergenciasy desastres y para relaciones exteriores),que fue el mas importante entre 2000 y2005, perdieron participación en el PGNde inversión, descendiendo de 28.2% en2002 a 8.3% en 2006 (Ver Cuadro 3).

__________9 Por razones institucionales o legales, durante la década de los ochenta, si existían grandes diferencias entre el

presupuesto inicial y el definitivo, lo que impedía evaluar oportunamente la política de gasto del gobierno de turno(Ver Bernal, Montilla y Rueda, 1988).

122

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importante de gasto que no correspondea formación bruta de capital fijo(FBCF)10. Durante el periodo 2003-2005, en promedio, el 42% delpresupuesto de inversión se destinó agasto social, cuya ejecución se realizóa través del Servicio Nacional deAprendizaje (SENA), el InstitutoColombiano de Bienestar Familiar(ICBF), los Fondos de Solidaridad yGarantía (FOSYGA)11 y de SolidaridadPensional12, y de la Red de SolidaridadSocial de la Presidencia de laRepública, así como a la capitalizaciónde entidades financieras públicas pormedio de los aportes a FOGAFIN13. Lafalta de una definición precisa de lainversión en términos presupuestales hallevado a algunos autores a afirmar queen este rubro se podría incluir cualquiertipo de gasto, lo cual no es deseable

Al examinar la evolución de lasapropiaciones entre 1995 y 2006, seobserva que los sectores de defensa yseguridad, gobierno, salud y energíaregistraron las tasas de crecimiento realmás altas, con porcentajes de 179.5,145, 102.4 y 100.1%, respectivamente.Al mismo tiempo, los sectores devivienda, saneamiento básico, trabajo yseguridad social y agropecuarioregistraron caídas reales de 69.4, 54.5,47.5 y 34.5%, respectivamente.

4. Análisis del presupuesto deinversión

Desde el punto de vista presupuestal noexiste una definición precisa sobre lo quedebe considerarse como inversión. Poresta razón, dentro del presupuesto deinversión se incluye un porcentaje

__________10 De acuerdo con la definición de cuentas nacionales, la formación bruta de capital fijo se define como “…la

adquisición (descontada las ventas) de bienes de capital y las adiciones y mejoras duraderas o que aumentan laproductividad del capital ya existente de los agentes productores” (Lora 2005, p. 245).

11 El Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) es una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, adscrita alMinisterio de la Protección Social, creada por la Ley 100 de 1993. Este fondo está integrado por cuatro subcuentasindependientes: i) compensación interna del régimen contributivo; ii) solidaridad del régimen de subsidios en salud;iii) promoción de la salud; y iv) seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT). De estas cuentas,solo las de solidaridad y la del ECAT se incluyen en el presupuesto de inversión de la Nación. La primera de estascuentas tiene como objeto cofinanciar, con las entidades territoriales, los subsidios en salud de los colombianosmás pobres. Sus recursos provienen principalmente de un punto de la cotización de solidaridad del régimencontributivo y de aportes del presupuesto nacional. La segunda cuenta tiene como finalidad el financiamiento de losservicios médico quirúrgicos, indemnizaciones y otro tipo de gastos generados por accidentes de tránsito, accionesterroristas y catástrofes naturales. Los recursos de esta subcuenta provienen principalmente del Fondo del SeguroObligatorio de Accidentes de Tránsito (FONSAT) y de un porcentaje del valor de la prima anual establecida para elseguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT).

12 El Fondo de Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministeriode la Protección Social. Fue creado por la Ley 100 de 1993 y modificado por la Ley 797 de 2003. Este fondo tienecomo finalidad el otorgamiento de subsidios a los adultos mayores de 65 años que no accedieron a una pensión, yel financiamiento de aportes al régimen general de pensiones de ciertos grupos de la población que no disponen derecursos suficientes para realizarlos. Este fondo se financia principalmente con el 1% del salario base de cotización,de los afiliados al sistema general de pensiones que tengan una remuneración igual o superior a cuatro salariosmínimos legales mensuales vigentes (smmv). Los afiliados con ingresos base de cotización superiores a 16salarios mínimos mensuales legales vigentes harán un aporte adicional que varía entre 0.2% (entre 16 y 17 smmv)y 1% para mas de 20 smmv. También se financia con aportes del presupuesto nacional.

13 En el proyecto de presupuesto para el año 2007, el 63.8% de las apropiaciones de inversión corresponden a gastosocial y de fomento, y el 22.4% a infraestructura física.

124

desde el punto de vista económico, todavez que se dificultan las comparacionesen términos internacionales y se hacedifícil la lectura e interpretación delpresupuesto (Ayala y Perotti, 2000;Fainboim y Rodríguez, 2004).

A continuación, se analiza el PGN deinversión por entidades, tipo de gasto(programas), sector específico en el queeste se realiza (subprogramas) y fuentede recursos.

A. Inversión por entidades

Para el desarrollo de esta sección, elpresupuesto de inversión se agrupó porministerios, departamentos adminis-trativos y otras entidades, incluyendo encada una de estas instituciones susentidades adscritas y vinculadas (VerAnexo 1). Por esta razón, cuando sehaga referencia a un ministerio odepartamento administrativo debe

entenderse que allí también se incluyeel presupuesto de sus entidadesdescentralizadas, como usualmente seorganiza el PGN.

Al analizar el presupuesto de inversiónse observa que, en promedio, entre 1996y 2006, el 58.3% se asignó a losMinisterios de la Protección Social(29.8%), Transporte (14.9%) yHacienda y Crédito Público (13.6%)(Ver Cuadro 4). Después de estasentidades, el ministerio de defensarecibió el 6.7%, la Presidencia de laRepública el 5.5%, el ministerio deminas y energía el 5.1%, el ministeriode agricultura el 4.9%, el ministerio deeducación nacional el 4.5% y elministerio de ambiente, vivienda ydesarrollo territorial el 3.9%. Enconjunto todas las entidades mencionadasexplican, en promedio, cerca del 92%de las apropiaciones de inversión duranteel periodo.


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Dentro del ministerio de la protecciónsocial y sus entidades adscritas, cabedestacar los presupuestos del InstitutoColombiano de Bienestar Familiar(ICBF), del Servicio Nacional deAprendizaje (SENA) y del propioministerio que, en promedio, repre-sentan el 34.5, el 21.0 y el 40.9% deltotal apropiado para estos ministerios,entre 1997 y 200614, respectivamente.Mientras las dos primeras entidades sefinancian con recursos propiosprovenientes de los impuestos a lanómina que pagan los empleadores, elministerio de la protección social atiendesus gastos de inversión con aportes dela Nación (Ver Cuadro 5)15.

Al examinar con mayor detalle elpresupuesto del ministerio de laprotección social, se observa que, enpromedio, el 14.7% de las apropiacionescorresponden al Fondo de SolidaridadPensional y el 72.3% al Fondo deSolidaridad y Garantía (FOSYGA) (VerCuadro 6). El 13% restante se asigna aprogramas y proyectos de asistenciatécnica, campañas de promoción ydivulgación para salud y trabajo, y a la

construcción y mantenimiento de lainfraestructura del ministerio.

En cuanto al Ministerio de Hacienda yCrédito Público y sus entidadesadscritas y vinculadas, vale la penadestacar la importancia del presupuestodel propio ministerio, el cual durante losúltimos años (2000 – 2006) alcanzó arepresentar, en promedio, el 94% de lasapropiaciones conjuntas. El 6% restantecorresponde a la Unidad AdministrativaEspecial Dirección de Impuestos yAduanas Nacionales (DIAN), a laUnidad Administrativa EspecialContaduría General de la Nación, a laSuperintendencia de la EconomíaSolidaria (SUPERSOLIDARIA) y a laSuperintendencia Bancaria (SUPER-BANCARIA–Actualmente Superin-tendencia Financiera). La distribucióndel presupuesto de este ministerio fuediferente entre 1996 y 1998 debido a lainclusión de entidades, como la SociedadFinanciera de Desarrollo Territorial(FINDETER), que alcanzó el 40% delas apropiaciones entre 1996 y 1998, yel Fondo de Inversión Social (FIS), querepresentó el 35% entre 1996 y 1997.

__________14 El año 1996 no se incluye porque no fue posible desagregar el PGN de inversión financiado con recursos propios

por entidades.15 Entre 1997 y 2003 incluye las apropiaciones del ministerio de trabajo y seguridad social y del ministerio de salud.

A partir de 2004, estas dos entidades se fusionaron en el ministerio de la protección social.


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129


Dentro del presupuesto del ministeriosobresalen una serie de programas yproyectos que se han ajustado en eltiempo de acuerdo con las prioridadesde los gobiernos. Entre 1996 y 1998 sedestacan los créditos presupuestales,que corresponden a préstamos delgobierno a otras entidades públicas, lostraslados de recursos a algunosdepartamentos y las capitalizaciones aempresas del sector eléctrico yfinanciero. En 1999 aparecen los aportespara la financiación de los sistemas detransporte masivo en algunas ciudadesy en el año 2000 el programa de atenciónde emergencias y desastres en la regióndel eje cafetero, que absorbió el 60%de las apropiaciones de este ministerio,y los aportes al Fondo de Garantías deInstituciones Financieras (FOGAFIN).A partir del año 2001 el grueso de losrecursos ha correspondido a los aportesa FOGAFIN y a los sistemas detransporte masivo (Ver Cuadro 7).

A diferencia de los ministeriosanteriores, el presupuesto del Ministeriode Transporte y sus entidades adscritasy vinculadas se encuentra concentrado enalgunos institutos descentralizados y enla Unidad Administrativa Especial deAeronáutica Civil (AEROCIVIL) (VerCuadro 8). El Instituto Nacional de Vías(INVIAS) constituye la entidad másimportante, explicando, en promedio, el76.1% de las apropiaciones entre 1996 y2006. Los recursos de este instituto, queprovienen de aportes nacionales y

recursos propios (peajes), se dirigen a laconstrucción, mantenimiento ymejoramiento de carreteras y a laadecuación y mantenimiento de la redfluvial nacional. Los recursos destinadosa la AEROCIVIL explicaron, duranteeste periodo, el 8.2% de lasapropiaciones, las cuales, en su mayoría,se financian con recursos propiosoriginados en impuestos, tasas y otrosservicios aeroportuarios. Esta entidaddirige sus recursos de inversión a laconstrucción, mantenimiento y mejo-ramiento de la infraestructuraaeroportuaria y a la adquisición ymantenimiento de los sistemas deseguridad y de ayudas para la navegaciónaérea, entre otros. De otro lado, esimportante tener en cuenta que hasta elaño 2003, los aportes de la Nación a laEmpresa Colombiana de Vías Férreas(FERROVIAS) explicaban, enpromedio, el 9% del presupuesto conjuntodel ministerio y sus entidades. Estaempresa, que entró en proceso deliquidación, se dedicó principalmente almantenimiento y rehabilitación de víasférreas. A partir del año 2004, elrecientemente creado Instituto Nacionalde Concesiones (INCO) ha participado,en promedio, con el 17.4% de lasapropiaciones. Este establecimientopúblico tiene como objeto estructurar yadministrar los proyectos de infra-estructura de transporte (carreteras,ferrocarriles o puertos) que se desarrollenmediante alguna forma de vinculación delcapital privado.

130

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133


Como se mencionó anteriormente, losdemás ministerios y entidades conrelativa importancia dentro delpresupuesto de inversión son elministerio de defensa (6.7%), laPresidencia de la República (5.5%), elministerio de minas y energía (5.1%),el ministerio de agricultura (4.9%), elministerio de ambiente, vivienda ydesarrollo territorial (4.6%) y elministerio de educación nacional(4.5%).

En cuanto al Ministerio de Defensa ysus entidades, la mayor parte delpresupuesto se destina al cubrimiento delas necesidades del ejército, la fuerzaaérea y la armada nacional, queabsorben, en promedio, el 94.5% de lasapropiaciones entre 1996 y 2006. Estosrecursos se destinan principalmente ala construcción y mantenimiento deinstalaciones militares, a la compra dearmamento y municiones, a la adqui-sición de equipos de comunicaciones yde transporte, a la construcción devivienda militar, y a sanidad militar,entre otros.

La Presidencia de la República y susentidades, dentro de las cuales sedestaca la Red de Solidaridad Social16,destinan sus recursos mayoritariamentea programas especiales de desarrollosocial, a programas para la paz y laconvivencia, proyectos comunitarios, y

al mantenimiento de la infraestructurade la Presidencia.

En el caso del Ministeriode Agriculturay sus entidades adscritas, se hanobservado algunos ajustes institucionalesdurante los últimos años, que se hanreflejado en la distribución presupuestalde los recursos. Entre 1996 y 2003, elpresupuesto en su mayor parte sedistribuyó entre el propio ministerio(41.3%), el Banco Agrario (10.6%), elInstituto Colombiano de la ReformaAgraria (INCORA, 12.2%), el InstitutoColombiano de Adecuación de Tierras(INAT, 17%), el Instituto Nacional dePesca y Acuicultura (INPA, 1.4%) y elfondo de cofinanciación para la inversiónrural (DRI, 11.6%). Durante estos años,los presupuestos del INCORA, el INATy el INPA se atendían tanto con recursospropios como con aportes de la Nación.A partir del año 2004, el recientementecreado Instituto Colombiano deDesarrollo Rural (INCODER) recogiólas funciones que desarrollaban el DRI,el INAT, el INPA y el INCORA,alcanzando el 33% de las apropiacionesconjuntas del ministerio y sus entidadesen el año 2006.

Los recursos del Ministerio deAgricultura se destinan principalmentea proyectos denominados alianzasproductivas para la paz, a programasde generación y fortalecimiento de la

__________16 A partir de 2006 esta entidad fue fusionada con la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) para

formar la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

134

microempresa rural, a la investigacióny transferencia de tecnología agrícola ypecuaria, al desarrollo de sistemas deinformación agropecuarios, a lacomercialización de productosagropecuarios, y a programas dereactivación cafeteros y del sectoragropecuario. Por su parte, elINCODER ejecuta proyectos detitulación de baldíos y de desarrollorural; administración, diseño, construc-ción y operación de distritos de riego ydrenaje y otorga subsidios para laconformación de empresas básicasagropecuarias. Por último, el BancoAgrario entrega subsidio de viviendarural (Ley 546 de 1999).

En cuanto al Ministerio de Minas yEnergía y sus entidades adscritas, se hanobservado algunos ajustes en lacomposición del presupuesto entre 1996y 2006. Hasta 1999 la Comisión Nacionalde Regalías participaba con el 52.1% delas apropiaciones en tanto que elministerio lo hacía con el 32.7%17.Durante este periodo, el InstitutoColombiano de Energía Eléctrica(ICEL), la Empresa Multipropósito deUrrá S.A. y el Instituto Nacional deInvestigaciones en Geociencias, Mineríay Química (INGEOMINAS) parti-ciparon con el 6.8, 4.8 y 2.4% de lasapropiaciones, respectivamente. Entre

2000 y 2006, es el ministerio la entidadque recibe la mayor parte delpresupuesto con un 81.6%, en promedio.Adicionalmente, vale la pena señalar quela Agencia Nacional de Hidrocarburos(ANH), en promedio, participó con el16.4% del presupuesto entre 2004 y2006. El presupuesto del Ministerio deMinas y Energía se distribuye entresubsidios eléctricos (67.9% entre 1996y 2006) y una serie de proyectos queincluyen, entre otros, la construcción deinfraestructura para la masificación delgas, la asistencia técnica a la minería yal sector energético, y obras deelectrificación urbana (Ver Cuadro 9).

El Ministerio de Educación Nacional y susentidades adscritas tienen concentrado elpresupuesto en la dirección superior delministerio (45.7%) y en el InstitutoColombiano de Crédito Educativo yEstudios Técnicos en el Exterior(ICETEX, 35.2%), que en conjuntoexplican, el 80.9% de las apropiacionesentre 1996 y 2006. Le siguen enimportancia el Instituto Colombiano parael Fomento de la Educación Superior(ICFES, 3.6%) y la Universidad NacionalAbierta y a Distancia (UNAD, 3.1%).Entre 1996 y 2003, el Instituto Colombianodel Deporte (COLDEPORTES) participócon el 10% de las apropiacionesconjuntas18.

__________17 La Comisión Nacional de Regalías pasó a ser unidad administrativa especial adscrita al Departamento Nacional de

Planeación a partir de la expedición del Decreto 2141 de noviembre de 1999.18 El Instituto Colombiano del Deporte (COLDEPORTES) pasó a ser un establecimiento público adscrito al Ministerio

de Cultura a partir de la expedición del Decreto 1746 de junio de 2003.


135


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Al analizar el presupuesto de inversióndel ministerio de educación se observaque los aportes a las universidadespúblicas constituyen uno de losprogramas más importantes de laentidad, representando, en promedio, el24.4% de las apropiaciones entre 1996y 2006. Entre 1996 y 1998 los aportes alFondo Educativo de Compensación(FEC) absorbieron gran parte delpresupuesto (77.2%). Los demásrecursos asignados al ministerio se handedicado principalmente a la cons-trucción y mantenimiento de lainfraestructura física de universidadespúblicas y establecimientos educativos;a programas de ampliación de lacobertura y mejoramiento de la calidadde la educación preescolar, básica ymedia; y al otorgamiento de subsidios ala permanencia y asistencia en losniveles de educación básica ysecundaria (Ver Cuadro 10).

El presupuesto del Ministerio deAmbiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial y sus entidades adscritas, sedistribuyó principalmente, durante elperiodo 1996-2003, entre el ministerio(19.5%) y el Instituto Nacional deVivienda de Interés Social y ReformaUrbana (INURBE, 46.5%), reciente-mente liquidado. A partir del año 2004,el Fondo Nacional de Vivienda(FONVIVIENDA, creado por elDecreto 555 de 2003), que tiene comoobjeto la entrega de subsidios devivienda, ha participado, en promedio,con el 43.8% del presupuesto conjunto,mientras que al ministerio le ha

correspondido el 47.7% de lasapropiaciones.

Los recursos del Ministerio deAmbiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial se han dirigido priori-tariamente a la ampliación, rehabi-litación y construcción de sistemas deagua potable y saneamiento básico;control de incendios forestales yrestauración de áreas afectadas;análisis de la biodiversidad marina;aprovechamiento sostenible de losrecursos hidrobiológicos de la Amazoníacolombiana; y conservación, caracte-rización y recolección de recursosgenéticos amazónicos.

Los Cuadros 11 y 12 presentan losproyectos y programas más importantesdel PGN de inversión financiados conaportes de la Nación (1996-2006) y lospresupuestos de las principalesentidades descentralizadas (1997 y2006). Sobre esta información, esimportante resaltar que para el periodo2000-2006, del total de los aportes de laNación asignados anualmente, aproxi-madamente el 40%, en promedio, seexplica por los proyectos y programasincluidos en el Cuadro 11. De otro lado,las entidades descentralizadas que sedestacan en el Cuadro 12 explican, enpromedio, el 83% de los recursospropios incluidos en el presupuesto deinversión del PGN en este mismoperiodo. Por último, el valor de losprogramas y proyectos financiados conaportes de la Nación así como lospresupuestos de las entidades descentra-


137


lizadas explican, en promedio, el 53%de los presupuestos anuales de inversiónen los últimos años (2000-2006).

Para finalizar esta sección, vale la penaseñalar que al analizar la regiona-lización del PGN de inversión, seencuentra que, entre 1996 y 2006, enpromedio, el 48% de las apropiacionesson de carácter regional19, el 44.1%departamental, y el 7.9% restante esasignado “por demanda”20. Este últimocriterio de distribución, ha ganadoimportancia durante los últimos años. En

efecto, en 2005 y 2006 cerca del 28%del PGN de inversión se distribuyó poreste criterio. En cuanto a los proyectosdistribuidos por regiones, se encuentraque el 92% del PGN corresponde aproyectos considerados nacionales,seguido por la región occidental (4%) yla costa Atlántica (2%). Por el lado delos departamentos, vale la pena destacarque, en promedio, 46% del presupuestocorresponde a proyectos localizados enBogotá (12%), Valle (9%), Antioquia(9%), Cundinamarca (6%), Santander(5%) y Bolívar (5%).

__________19 Las regiones son: Nacional, Costa Atlántica, Occidente, Centro-Oriente, Orinoquia y Amazonia.20 De acuerdo con el Manual de Inversión Pública Nacional (DNP, 2002), la regionalización del presupuesto hace

referencia a la identificación de la región y/o departamento en el cual se ubica geográficamente cada proyecto deinversión.

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B. Inversión por programas

El presupuesto de inversión se clasificade diversas maneras con el objeto de daruna visión alternativa de la forma en quese asignan los recursos públicos. Una deestas clasificaciones es la del presupuestopor programas, que organiza lasapropiaciones por tipo de gasto, sin teneren cuenta el sector económico al que sedirigen los recursos. Estos programasincluyen la construcción, mejoramientoy adquisición de infraestructura; laadquisición, mantenimiento y producciónde equipos, materiales y suministros; lacapacitación y bienestar social delrecurso humano; la investigación básicay los estudios de preinversión; laasistencia técnica, divulgación ycapacitación de funcionarios para apoyarla administración del Estado; y loscréditos, subsidios, transferencias ycapitalizaciones (DNP, 1994).

En el Cuadro 13 se presenta ladistribución del presupuesto de inversiónpor programas entre 1996 y 2006. Losprogramas relacionados con adqui-sición, construcción y mejoramiento deinfraestructura representan, en

promedio, el 25.5% del presupuesto deinversión21. Los recursos incluidos enestos programas se utilizan prin-cipalmente para infraestructura vial yaeroportuaria; aportes para eldesarrollo de sistemas de transportemasivo de algunas ciudades; cons-trucción de distritos de riego;construcción de infraestructura paramasificación de gas; obras deacueducto, alcantarillado y elec-trificación; construcción y mante-nimiento de establecimientos peni-tenciarios; y trabajos de construcción,remodelación y mantenimiento de losministerios y sus entidades. Esimportante tener en cuenta que desdehace algunos años el sector privado haempezado a jugar un papel mas activoen el desarrollo de la infraestructuranacional, a través del mecanismo deconcesiones y del manejo de algunosservicios públicos. Este hecho, significaque parte de la inversión eninfraestructura no es financiada conrecursos del PGN. Dentro de lasactividades en las que participa el sec-tor privado, y que tienen incidencia sobreel PGN, se encuentran principalmentelas concesiones viales22, férreas23,

__________21 Estos programas son: Construcción de infraestructura propia del sector, adquisición de infraestructura propia del

sector, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura propia del sector, construcción de infraestructuraadministrativa, adquisición de infraestructura administrativa, y mejoramiento y mantenimiento de infraestructuraadministrativa.

22 Actualmente, el Inco tiene 16 contratos de concesiones viales vigentes: Autopistas del Café S.A; malla vial del Valledel Cauca y Cauca; Zipaquirá – Palenque; Neiva-Espinal-Girardot; desarrollo vial del Oriente de Medellín, Valle deRionegro y conexión a Puerto Triunfo; Fontibón - Facatativá - Los Alpes; Pereira - La Victoria; Bogotá – Villavicencio;Concesión Bogotá (El Cortijo) - Siberia - La Punta - El Vino; Los Patios - La Calera - Guasca y Salitre - Sopó –Briceño; Cartagena-Barranquilla; Autopista Bogotá - Girardot S.A.; Concesión Briceño-Tunja-Sogamoso; SantaMarta - Riohacha - Paraguachón ; Malla Vial del Meta; Desarrollo Vial del Norte de Bogotá.

23 Actualmente el Inco tiene 2 contratos de concesiones férreas vigentes: Concesión Red Férrea del Atlántico yConcesión de la Red Férrea del Pacífico.

142

portuarias24, y los proyectos de ge-neración, distribución y comer-cialización de energía. Vale la penamencionar, que en las primerasconcesiones, los riesgos no estuvieronadecuadamente distribuidos, por lo queel gobierno tuvo que asumir costosfiscales importantes. En el caso de lasvías, estos mayores costos se originaronpor la caída en el tráfico vehicular comoconsecuencia de la inseguridad y pordeficiencias en los estudios de diseño queafectaron las garantías de sobrecosto deproducción e ingreso mínimo que laNación había otorgado (Ver Fainboimy Rodríguez, 2004).

Otro programa relativamente importantees el de “transferencias”, que represen-ta, en promedio, el 15.2% del presupuestode inversión entre 1996 y 2006. Este pro-grama incluye principalmente los aportesal FOSYGA, al Fondo de SolidaridadPensional25, y parte de los recursos parala financiación de los sistemas de trans-porte masivo que asigna la Nación.

El programa de “protección y bienestarsocial del recurso humano” constituyeotra de las actividades para las cualesse destina una porción importante de

recursos, con una apropiación promediode 13.2% del presupuesto de inversiónentre 1996 y 2006. Este programa loconforman especialmente los proyectosejecutados por el ICBF y por elMinisterio de la Protección Social en elárea de protección de la salud pública.

Con relación a los programas de“adquisición y/o producción y/omantenimiento de equipos, materialesy suministros”, durante el mismoperiodo se asignó, en promedio, el 7.9%del presupuesto de inversión. Losrecursos apropiados a estos programasse destinan fundamentalmente aadquisición y mantenimiento de equiposde comunicaciones y de informática delos diferentes ministerios y entidades;equipos para el desarrollo de lasactividades del Departamento Admi-nistrativo de Seguridad (DAS);adquisición y mantenimiento de equipomilitar, incluyendo material decomunicaciones y de transporteterrestre, aéreo, marítimo y fluvial, aligual que municiones, armamento yequipo médico. Así mismo, se incluyenrecursos para adquisición y renovaciónde ayudas para la navegación aérea yequipos para seguridad aeroportuaria.

__________24 Actualmente el Inco tiene las siguientes concesiones portuarias vigentes: Pruebas, Terminal Marítimo Muelles El

Bosque S.A., Dow Química S.A., Terminal Petrolero de Ocensa S.A., Terminal Petrolero de Coveñas, Puerto deMamonal S.A., Muelle Costa Brava, Retramar, Terminal de Contenedores de Cartagena S.A. – CONTECAR, Lote elVacío, Terminal Marítimo de Tumaco, Cemas S.A., Dexton S.A., Muelle Pesquero, Terminal de Tolcemento, Muellede Lubricantes, Olefinas Y Derivados S.A., Puerto de Santa Marta, Sociedad Portuaria Golfo de Morrosquillo S.A.,Sociedad Portuaria de la Zona Atlántica, Terminal marítimo de Buenaventura, Transpetrol Ltda., CI Antillana,Transportes Marítimos San Andrés y Providencia.

25 Hasta 2003 el programa de transferencias incluía tanto los aportes al Fondo de Solidaridad Pensional como losaportes del Fondo de Solidaridad Pensional para respaldo de pensiones del personal del servicio doméstico. A partirdel año 2004, solamente este último aporte se incluye como transferencia; las subcuentas de solidaridad y desubsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional se incluyen como “subsidios”.


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Por último, vale la pena destacar que,en promedio, el 18.1% de las apro-piaciones entre 1996 y 2006 se destinó atres programas. Estos son: capi-talizaciones (6.3%); divulgación,asistencia técnica y capacitación delrecurso humano (6.2%), y Subsidiosdirectos (5.6%). El primero de ellos,incluye los aportes a FOGAFIN paracapitalización de entidades finan-cieras26. El segundo, abarca una granvariedad de actividades dentro de lascuales sobresalen los programas demejoramiento de la calidad de laeducación (preescolar, básica, media ysuperior), la capacitación defuncionarios en las diferentes entidadesestatales, la asistencia técnica para elfortalecimiento del Sistema Nacional deBienestar Familiar (SNBF), y losprogramas del SENA para capacitaciónen centros industriales y de servicios yen centros agropecuarios y mineros. Eltercer programa, comprende,principalmente, el subsidio familiar devivienda, los aportes al fondo desolidaridad pensional (subcuentas desubsistencia y de solidaridad, a partirde 2004), la distribución de recursospara pagos por menores tarifas delsector eléctrico, los subsidios devivienda rural, los subsidios a lapermanencia y asistencia escolar(educación básica y secundaria), y lossubsidios para la conformación deempresas básicas agropecuarias.

C. Inversión por subprogramas

El PGN de inversión también seclasifica en subprogramas presu-puestales, con el fin de establecer elsector específico o área en la cual serrealiza un gasto. Actualmente existen16 áreas de inversión: defensa yseguridad, industria y comercio, salud,comunicaciones, energía, transporte,educación, justicia, medio ambiente,gobierno, sector agropecuario, sanea-miento básico, trabajo y seguridadsocial, vivienda, desarrollo comunitarioy administración del Estado. Cada unade estas áreas se divide a su vez ensubáreas, dentro de las cuales hay unaque tiene un carácter general dentro delsector, denominada intersubsectorial, esdecir aquella en la que la inversión sedestina a más de un subprograma (DNP,1994 p. 8).

En el Cuadro14 se presenta ladistribución del presupuesto de inversiónpor áreas y subprogramas entre 1996 y2006. Durante este periodo, enpromedio, el 74.5% de las apropiacionesse concentró en las áreas de transporte(19%), gobierno (14%), salud (12%),desarrollo comunitario (11.6%),educación (10.8%) y defensa yseguridad (7.1%).

Al avaluar específicamente el presu-puesto por subprogramas, se observa

__________26 A partir de la vigencia 2006 los cupos autorizados para vigencias futuras previstos en el presupuesto de inversión

del Ministerio de Hacienda asociados a los aportes a FOGAFIN, se apropiarán en el servicio de la deuda públicaNacional (Artículo 57, Ley 998 de 2005).


145


que el 60% de las apropiaciones esexplicado, en promedio, por ocho deellos: intersubsectorial gobierno(13.8%), asistencia directa a lacomunidad (10.3%), servicios integralesde salud (9.4%), intersubsectorialtransporte (7.0%), red troncal nacional(7.0%), capacitación técnica noprofesional (4.7%), defensa y seguridadinterna (4.2%) e intersubsectorialenergía (3.6%).

El primer subprograma, corresponde a lainversión destinada a “…mejorar yfortalecer la acción del gobierno eincrementar la eficiencia y eficacia de susórganos de control y vigilancia, registro,planificación y relaciones exteriores…”(DNP, 1994 p.29). Este subprogramaincluye proyectos tan diversos como elmantenimiento y adecuación del sistemacomputacional del DANE, elmejoramiento de los sistemas decartografía del territorio nacional, eldiseño y construcción del paso peatonalsubterráneo entre el edificio nuevo delcongreso y el capitolio nacional, elmejoramiento y consolidación del sistema

de información de la Red de SolidaridadSocial (SISRED), la atención a la poblacióndesplazada, y la divulgación, popula-rización y mejoramiento de la enseñanzade las ciencias, entre otros.

El subprograma de asistencia directa ala comunidad, que pertenece al área dedesarrollo comunitario, incluye aquellosproyectos destinados a brindarprotección y asistencia directa a gruposvulnerables de la población (porejemplo, niños, mujeres, ancianos yminorías étnicas) (DNP, 1994).Contiene, entre otros, proyectos deasistencia a víctimas de la violenciapolítica en Colombia; la implantación delFondo de Solidaridad Pensional -Subcuenta de subsistencia; la asesoríatécnica y jurídica para apoyo a la gestiónempresarial; asistencia a la niñez yapoyo a la familia para posibilitar elejercicio de los derechos; capacitacióny asistencia técnica a organizacionespúblicas y privadas de la región del PlanPacífico; y mejoramiento y apoyo aldesarrollo integral de las comunidadesindígenas de Colombia.

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148

El subprograma de servicios integralesde salud busca “… fortalecer, mejorar,promover, desarrollar y garantizar elacceso de la población a un paquete deservicios de Salud” (DNP, 1994 p. 20).Incluye aquellas inversiones destinadasal mejoramiento, fortalecimiento yajuste en la gestión de las institucionesde la red pública hospitalaria del país;la ampliación y renovación de laafiliación del régimen subsidiado,subcuenta de solidaridad del Fosyga; yel mejoramiento de la red de urgenciasy atención de riesgos catastróficos yaccidentes de tránsito, de la subcuentaECAT del Fosyga.

Los subprogramas Intersubsectorialtransporte y red troncal nacionalincluyen proyectos ejecutados prin-cipalmente por el Invías y el Inco. Elprimero, “incluye los recursosasignados a inversiones cuyo propósitoes definir, orientar, vigilar y ejecutarla política nacional en materia detránsito, transporte y su infraestructura”(DNP, 1994 p. 23). También formanparte de este subprogrma la financiaciónde los sistemas de transporte masivo dealgunas ciudades del país e incluso elmantenimiento mayor de vehículosblindados del ejército nacional, laampliación, reconstrucción yremodelación del edificio central y sedesdel ministerio del transporte y lacapacitación del recurso humanoinvolucrado con los diferentes modos detransporte. Por su parte, el subprogramared troncal nacional contiene aquellasinversiones dirigidas a mejorar la

calidad y cobertura de la red troncal delpaís (DNP, 1994).

El subprograma de CapacitaciónTécnica no Profesional, que perteneceal área de educación, contiene losproyectos ejecutados por el SENA.Comprende “…la asignación derecursos destinados al fomento, mejorade la calidad y cobertura del servicio decapacitación técnica no profesional,entendiendo esta como aquellainstrucción orientada a laboresespecíficas, que podrán ser desem-peñadas por personal que nonecesariamente ha concluido susestudios secundarios” (DNP, 1994 p.25). Dentro de estos proyectos, seencuentran la implantación deprogramas para la innovación y eldesarrollo tecnológico; la capacitacióny actualización de docentes, asesores ypersonal de apoyo; la capacitación deempleados y empleadores a través delos convenios especiales de capa-citación; y la capacitación a jóvenesrurales para mejorar sus niveles deempleabilidad en el territorio nacional.

En cuanto a Defensa y SeguridadInterna, este subprograma contiene“…las asignaciones de recursosorientados a mejorar y fortalecer lacapacidad de acción de los organismosde defensa y seguridad del Estadoencargados de proteger a las personasresidentes en Colombia, en su vida,honra, bienes y demás derechos ylibertades, así como de preservar elorden institucional” (DNP, 1994 p. 17).


149


De este subprograma vale la penadestacar las apropiaciones parafinanciar los proyectos a cargo del DAS,el ministerio de defensa y la policíanacional. En particular, allí se clasificala adquisición de sistemas deidentificación dactilar para el DAS; laconstrucción y dotación de batallones dealta montaña; la adquisición de equipo ymaterial de comunicaciones; mante-nimiento mayor de armamento; laadquisición, compra de terrenos,construcción, reconstrucción, remo-delación, adecuación y dotación deestaciones de policía; la reposición deaviones de combate táctico de la FuerzaAérea Colombiana y la implantación deacciones y medidas orientadas a generarcondiciones de seguridad y convivenciaciudadana a nivel nacional.

Por último, el subprograma Inter-subsectorial energía contiene inversionesdirigidas “…a mejorar la calidad,incrementar el volumen y capacidaddistributiva, y fomentar un aprove-chamiento racional y eficiente de laenergía convencional y no convencionalgenerada” (DNP, 1994 p. 21). Incluyeproyectos como el mejoramiento en laprestación del servicio de energizaciónen zonas interconectadas en el país; laconstrucción del archivo central delministerio de minas y energía en Bogotá;

la capacitación del recurso humano enlas áreas de minería y energía; ladistribución de recursos para pagos pormenores tarifas del sector eléctrico; laasistencia técnica para apoyo aldesarrollo de proyectos de uso racionalde energía; y la habilitación de lainterconexión eléctrica Cravo Norte -Caño Limón en Arauca, entre otros.

D. Inversión por fuente de recursos

Los recursos que financian el PGN deinversión provienen de fuentes que sepueden clasificar en aportes de laNación, recursos de los estable-cimientos públicos y fondos especiales.Dentro de los aportes de la Nación seincluyen a su vez los ingresos corrientes,otras rentas del tesoro (por ejemplo,recursos de capital como venta deactivos y bonos), recursos de créditointerno y externo, préstamos dedestinación específica, donaciones yfondos especiales27. Por su parte, losrecursos de los establecimientospúblicos pueden ser rentas corrientes,otros recursos, préstamos de destinaciónespecífica, donaciones y rentasparafiscales (en el caso del SENA y delICBF). Por último, a partir del año 2003,aparecen nuevas fuentes de recursos,como los Fondos Especiales de DefensaNacional (Ley 48 de 1993), de Subsidio

__________27 Los fondos especiales son los siguientes: Fondo Nacional de Regalías, Fondo de Investigación en Salud, Fondos

de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía, Fondo Especial de Energía Social (FOES), Fondo de Subsidio dela Sobretasa a la Gasolina, Fondo de Compensación Ambiental, Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud(FOSYGA), Fondo de Solidaridad Pensional, Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON),Aportes Especiales para la Administración de Justicia (Ley 55 de 1985, Ley 6 de 1992 y Ley 66 de 1993), FondoNacional de Estupefacientes, y Fondo Rotatorio de Minas y Energía.

150

y Redistribución de Ingreso y para laElectrificación de Zonas no Inter-conectadas (FAZNI).

El Cuadro 15 presenta la distribución delPGN de inversión por tipo de recursosentre 2000 y 2006. Los aportes de laNación han constituido la principalfuente de recursos, con el 69.8% enpromedio durante el periodo consi-derado. Dentro de estos aportes esimportante resaltar el crédito externo(16.7% en promedio), otros recursos deltesoro (16.6%) y fondos especiales(14.8%). Llama la atención el hecho de

que durante este periodo solo el 9.7%de estos aportes tuvo origen en rentascorrientes. Esta situación es más claradurante los últimos tres años, dondeapenas el 4.6% del PGN de inversiónse financió con este tipo de recursos.

Por su parte, los recursos de losestablecimientos públicos han con-tribuido, en promedio, con el 29.8% delas apropiaciones. Dentro de estosrecursos los más importantes son lasrentas parafiscales (15.8% en promedio)y los recursos propios de dichosestablecimientos (10.9%).

Fuente: Cálculos de los autores con base en datos suministrados por el Departamento Nacional dePlaneación.

Tipo de recursos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Aportes de la Nación 64.3 72.8 71.5 67.7 69.2 72.1 70.8Recursos corrientes 8.8 20.2 12.4 12.8 6.2 3.7 3.7Otros recursos del tesoro 15.0 12.3 19.2 3.9 5.4 33.0 27.2Recursos del crédito interno previa autorización 0.0 0.0 0.0 5.9 2.1 0.0 0.0Recursos del crédito externo 15.7 11.2 15.1 24.8 33.8 11.3 5.0Préstamos de destinación específica 2.8 13.5 9.8 6.8 5.9 5.7 14.5Donaciones 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Fondos especiales 17.9 14.1 11.5 12.1 13.4 15.7 19.1Préstamos de destinación específica autorizados 4.0 1.4 3.5 1.6 2.2 2.6 1.4Recursos establecimientos públicos 35.7 27.2 28.5 31.7 30.1 27.0 28.4Recursos corrientes 11.3 9.4 12.2 11.3 11.6 10.6 9.8Otros recursos 1.5 1.4 1.5 1.6 1.5 1.5 3.9Préstamos de destinación específica 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Donaciones 2.5 1.7 1.0 0.9 0.5 0.6 0.6Rentas parafiscales 19.9 14.7 13.8 17.9 16.4 14.2 14.1Fondos especiales 0 .0 0 .0 0 .0 0 .6 0 .7 1 .0 0 .8Fondo especial defensa nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.1 0.1Fondo especial subsidio y redistribución de ingreso 0.0 0.0 0.0 0.5 0.4 0.5 0.6Fondo especial para la electrificación de zonas no

interconectadas 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.3 0.2Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Cuadro 15Distribución de las apropiaciones iniciales del presupuesto

de inversión por tipo de recursos2000 - 2006


151


5. Economía política, inflexi-bilidad del presupuesto deinversión y duplicidad defunciones de gasto

El presupuesto es el resultado de unproceso de negociación política más queun ejercicio estrictamente técnico,basado en la estimación de ingresos yen la asignación de partidas de gasto.En la práctica, las decisionespresupuestales reflejan la interacción devarios grupos de la sociedad condiferentes intereses y grados de poder.Al respecto, Norton y Elson (2002)sostienen que “estudiar la política delproceso presupuestal significa examinarlas formas en las cuales la distribuciónde poder dentro del proceso afecta ladistribución de los recursos públicos”(p.vi, traducción de los autores).

Las presiones políticas sobre elpresupuesto provienen de diferentesgrupos de la sociedad que demandangasto del gobierno para beneficioparticular, sin tomar en cuenta el costode los recursos públicos empleados, quees asumido por la sociedad en suconjunto a través del presupuestonacional. Este tipo de comportamientoha sido estudiado en la literaturaeconómica y se conoce como “latragedia de los comunes”28, la cual

describe cómo el individuo racional,actuando separadamente y sin tomar encuenta las consecuencias colectivas desus acciones, puede ocasionar la sobre-utilización de recursos escasos. Alrespecto, Wiesner (1982) sostiene que“… en cierta forma existe un divorcioentre la responsabilidad política por eltotal del bienestar de la Nación y laresponsabilidad política por lassoluciones parciales e individuales queno van en la misma dirección de esebienestar general” (p. 17).

Desde el punto de vista de las finanzaspúblicas, algunos autores atribuyen eldesequilibrio fiscal a la naturalezapolítica del presupuesto (por ejemplo,Wiesner, 1982; Fabrizio y Mody,2006)29. Evaluando la situación de lasfinanzas nacionales a comienzos de losochenta, Wiesner (1982) explica estarelación a través del “proceso delegitimación de gastos y obligaciones”,contra el presupuesto nacional, que semanifiesta de forma directa e indirecta.En el primer caso, por medio de laaprobación de leyes que otorganbeneficios y ayudas con cargo alpresupuesto, sin que existan los recursospara cubrir tales obligaciones. En elsegundo caso, a través de una serie deacciones, algunas veces encubiertas,que conducen a la ampliación del gastoy que tienen origen en huelgas,

__________28 Estudiado inicialmente por Hardin (1968).29 En Fabrizio y Mody (2006), los autores realizan un ejercicio empírico para un grupo de países (miembros nuevos y

potenciales de la Unión Europea) y confirman que el presupuesto es mas una expresión de prioridades políticas quede prioridades económicas.

152

presiones políticas y en la asunción dedeuda garantizada por parte del gobier-no sobre créditos contratados por otrosniveles de gobierno y entidades públicas.

En un trabajo más reciente, Wiesner(2004), relaciona el vínculo entre elproceso político y la asignación delpresupuesto, con aspectos de laeconomía neo-institucional. El autoranaliza los grupos que logran “capturar”rentas derivadas de la acción delgobierno o de otras instituciones públicasy privadas30. Estos grupos puedenpromover la inflexibilidad presupuestalporque, al inducir la creación de unarenta o al apropiarse de ella, tratan deevitar que el Estado modifique ladestinación de estos recursos. Políti-camente dichos grupos están mejororganizados que quienes “defienden” elinterés colectivo (se presume que seríael gobierno) y al final logran hacerprevalecer sus intereses.

Como se mencionó anteriormente, laspresiones políticas que se expresan enla legitimación de gasto reducen laautonomía de los gobiernos para decidirsobre la asignación de los recursospúblicos de acuerdo con sus prioridadesy comprometen una parte importante delpresupuesto. Esta es una de las expre-siones del vínculo entre el proceso polí-tico y la programación del presupuesto.

En Colombia un porcentaje significativo

de las apropiaciones de inversióncorresponde a partidas que pueden serconsideradas como inflexibles, debidoa que existen protecciones constitucio-nales o legales que aseguran su inclusiónen el presupuesto. El tema de la inflexi-bilidad presupuestal ha sido estudiado porvarios analistas (por ejemplo, Eche-verri, Fergusson y Querubín, 2005;Fainboim y Rodriguez, 2004; Ayala yPerotti, 2000). En particular, Echeverriy otros (2005) sostienen que aunque lainflexibilidad presupuestal tiene algunasventajas, especialmente al garantizarcierto tipo de gastos que son prioritariospara la sociedad, puede conducir a queen el presupuesto se incluyan gastos queson el resultado de intereses de grupos,lo cual afecta la eficiencia del gastopúblico y la disciplina fiscal. Estosautores encuentran que la inflexibilidadpresupuestal genera niveles crecientese ineficientes de gasto a medida que pasael tiempo.

En el caso concreto del presupuesto deinversión, las inflexibilidades afectan losrubros financiados con los aportes de laNación y se pueden atribuir a laexistencia de fondos especiales del ordenNacional, a rubros de gasto vinculadosa normas legislativas y a lasdenominadas vigencias futuras. ElCuadro 16 presenta la distribución de losaportes de la Nación del PGN deinversión entre recursos flexibles einflexibles durante el periodo 2000 –

__________30 En la literatura estos grupos se conocen como “rent-seekers” Este término se atribuye a Tullock (1967) y a Krueger (1974)


153


Cuadro 16Distribución de los aportes de la Nación del PGN de inversión entre recursos

flexibles e inflexibles%

2006. Como se puede apreciar, enpromedio, los gastos inflexiblesalcanzan el 66% de las apropiacionesfinanciadas con aportes de la Nación.

Los fondos especiales fueron creadospara la prestación de un servicio públicoespecífico; por lo tanto, “…el gobiernono tiene estricto control sobre ellos, nopuede cambiar la destinación de losrecursos generados por o para ellos…”(CONPES, 1999 p. 17). Estos fondos sonuna fuente importante de gasto inflexible

del presupuesto (20%, en promedio,entre 2001 y 2006) y sus recursos seconcentran principalmente enprogramas del FOSYGA (en particularlos aportes al régimen subsidiado desalud), del Fondo de SolidaridadPensional (aportes al régimen generalde pensiones y subsidios de aportes delos trabajadores del servicio doméstico),del Fondo de Solidaridad para subsidiosy redistribución de ingresos del sectoreléctrico, y el Fondo Nacional deRegalías81.

__________81 Otros fondos incluidos dentro del presupuesto de inversión se mencionan en la nota de pié de página 27.

La presencia de fondos en el PGN deinversión puede tener tanto ventajascomo desventajas. Entre las ventajas,Fainboim y Rodríguez (2004) consideranque la existencia de estos fondos asegura“… recursos ciertos, estables y

suficientes para el objetivo establecidoy … de esa forma los recursos no estánexpuestos a cambios de gobierno ni arecortes inconvenientes duranteprocesos de ajuste” (p. 28). En cuanto alas desventajas, se observa que estos

1/ En el año 2000 el rubro de Fondos Especiales incluye gastos establecidos por las leyes 55 de 1985,6 de 1992 y 66 de 1993.

Fuente: Plan Operativo Anual de Inversiones vigencias 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006.

Aportes de la Nación 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Inflexible 69.3 74.8 57.6 78.5 57.0 62.7 65.2Fondos especiales1/ 42.9 18.1 15.2 17.6 19.7 20.2 26.5Leyes n.d. 10.3 4.5 10.7 13.1 12.6 12.5Vigencias futuras 26.4 46.4 37.9 50.2 24.2 29.9 26.2Flexible 30.7 25.2 42.4 21.5 43.0 37.3 34.8Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

154


fondos no permiten un control efectivodel gasto, afectan la asignación eficientede recursos entre las diferentesprioridades y pueden distorsionar elmanejo financiero de los recursos (verpor ejemplo, Fainboim y Rodríguez,2004; Potter, 1997).

La siguiente fuente de inflexibilidad delPGN de inversión tiene origen en leyesexpedidas a favor de un sector o de ungrupo particular de la población. Estosrubros de gasto, con destinaciónpreestablecida, “… en la mayoría de loscasos no cuentan con fuente específica ydeben ser atendidos con recursosordinarios de la Nación…” (CONPES,2005 p. 7). En el Cuadro 16 se observaque este gasto inflexible representó, enpromedio, el 11% del total de los aportesde la Nación para inversión entre 2001 y2006. En el año 2006, estos recursos seconcentran principalmente en la atencióna los programas de afiliación al régimensubsidiado de salud y campañas devacunación (Ley 100 de 1993 y 715 de2001), pensiones a población vulnerabley servicio doméstico (Ley 797 de 2002 yLey 11 de 1988), subsidios eléctricos alos estratos 1, 2 y 3 (Ley 142 de 1994), ya los proyectos regionales priorizados enlas audiencias públicas del PND (Ley 812de 2003). También se destinan recursospara el deporte (Ley 788 de 2002) y lasuniversidades (Ley 30 de 1992).

En el Cuadro 17 se presenta un resumende las principales leyes, decretos ydocumentos CONPES que han generadoapropiaciones en el PGN de inversiónentre 1996 y 2006 (en el Anexo 2 sedescriben estas normas)32. Durante esteperiodo, se destacan los gastosoriginados en la Ley 55 de 1985(construcción, adecuación y dotación dedespachos judiciales y establecimientoscarcelarios), la Ley 30 de 1992 (aportespara las universidades públicas), la Ley142 de 1994 (subsidios eléctricos), la Ley223 de 1995 (plan antievasión yproyectos de desarrollo rural en zonascafeteras), la Ley 344 de 1996 (creacióny administración del Fondo NacionalAmbiental), la Ley 368 de 1997(programas especiales para la paz), laLey 546 de 1999 (subsidios de vivienda),la Ley 795 de 2003 (cobertura a losdeudores individuales de vivienda) y laLey 812 de 2003 (Plan Nacional deDesarrollo). Durante los últimos años,el monto de las apropiaciones vinculadasa leyes ha aumentado, probablemente,como consecuencia de la inclusión delas partidas correspondientes al PND.Si bien estas últimas tienen respaldo enuna ley, no es claro que constituyan unafuente adicional de inflexibilidadteniendo en cuenta que son el reflejo delprograma económico del gobierno yno de normas expedidas en añosanteriores.

__________32 Este cuadro se elaboró con base en la información de los presupuestos de inversión suministrada por el DNP. Sin

embargo, en la leyenda que define el proyecto no siempre se especifica si dicho gasto es originado en un mandatolegal, por lo que algunas normas pudieron ser omitidas o algunas partidas subestimadas.

155


Cuadro 17Principales normas que afectan el PGN de inversión entre 1996-2006 $ millones

Fuente: Cálculos de los autores con base en datos suministrados por el Departamento Nacional de Planeación.

Leyes / Decretos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ley 77 Bis de 1965 50Ley 1 de 1973 3.671Ley 21 de 1982 82,400 60,000Ley 55 de 1985 55,435 65,698 78,838 75,198 51,377 68,164 52,200 77,000 81,050 89,173Ley 29 de 1990 10,866 9,500 5,716 1,800 1,863 4,000 1,735 4,200 4,000 4,350 6,550Ley 6 de 1992 4,333Ley 30 de 1992 22,409 23,516 18,293 19,805 31,390 33,634 36,887 39,100 40,860 42,803 45,476Ley 60 de 1993 30,624Ley 70 de 1993 230 529 300 216 80Ley 82 de 1993 100Ley 98 de 1993 548 560 700 150 200 100 500 2,000Ley 115 de 1994 19,952 950 6,500 7,020 3,219 3,653 3,086Ley 141 de 1994 936 1,456 1,563 1,583 236 275 465Ley 142 de 1994 123,193 109,339 123,859 174,805 33,205 150,000 129,600 138,889 235,000 315,000 360,000Ley 160 de 1994 1,520Ley 181 de 1995 35,920 27,316 74,700 4,965Ley 193 de 1995 900Ley 218 de 1995 1,300Ley 223 de 1995 200 87,570 16,410 9,000 50,742 59,765Ley 226 de 1995 10,884Ley 300 de 1996 2,500 2,500Ley 302 de 1996 55,000Ley 307 de 1996 400Ley 344 de 1996 91,058 140,009 94,214 11,538 12,000 12,000 12,000 20,934 19,755Ley 368 de 1997 5,000 900 1,000 1,112 1,403 1,450 705 700Ley 388 de 1997 9,400Ley 454 de 1998 200Ley 508 de 1999 31,654 30,770Ley 546 de 1999 42,086 163,053 33,400 30,300Ley 619 de 2000 3,443Ley 643 de 2001 7,000 7,000 7,000 6,000 21,000Ley 708 de 2001 80,000 20,000Ley 731 de 2002 500 200Ley 756 de 2002 14,000 14,000Ley 788 de 2002 45,000 30,000Ley 795 de 2003 80,000 80,000 5,000Ley 812 de 2003 254,565 336,386 314,461

Decreto 2132 de 1992 449 513 715Decreto 2171 de 1992 1,171 0Decreto 1865 de 1994 37 137 575Decreto 340 de 1997 6,231 9,880Decreto 3087 de 1997 25,729 31,875Decreto 982 de 1999 1,318 992 1,259 3,000 4,000Decreto 847 de 2001 85,179

Documento CONPES 2955 / 1997 4,000Documento CONPES 2960 / 1997 18,024

Total 225,162 377,343 452,342 494,339 307,127 332,323 431,741 294,945 742,640 1,166,5221,138,345

156

La tercera fuente de inflexibilidad delPGN de inversión está constituida porlas vigencias futuras, que en generalcorresponden a partidas de gastoautorizadas para proyectos de inversióncuya ejecución toma más de unavigencia. Mediante este mecanismo segarantiza la continuidad en la ejecuciónde obras de infraestructura o procesosde adquisición de bienes y servicios.Como una variante de esta figurapresupuestal, la Ley 225 de 1995introdujo las vigencias futurasexcepcionales, mencionadas anterior-mente. Desde el punto de vistapresupuestal, la utilización excesiva deeste mecanismo puede llevar acomprometer una porción importante delos presupuestos futuros, cerrandoespacio para la ejecución de nuevasobras o la definición de nuevasprioridades de gasto por parte de laadministración de turno. Este tipo departidas representan la inflexibilidad másimportante del PGN de inversión, conuna participación promedio del 36% delas apropiaciones financiadas conaportes de la Nación, durante el periodo2001 - 2006 (ver Cuadro 16).

En el Cuadro 18 se presentan lasvigencias futuras aprobadas por la

administración Uribe entre 2003 y200633. Allí se aprecia que el Ministeriode Hacienda y Crédito Público, elINVIAS, el INCODER y el Ministeriode Defensa son las entidades queconcentran la mayor utilización de estemecanismo. Las vigencias futuras delMinisterio de Hacienda, están destinadasprincipalmente a la financiación de lossistemas integrados de transportemasivo de Barranquilla, Bogotá,Bucaramanga, Cali, Cartagena,Medellín y Pereira. Por su parte, lasvigencias futuras del INVIAS se dirigenesencialmente a la construcción del túnelde la línea y al mejoramiento ypavimentación de vías a través delprograma de infraestructura vial deintegración y desarrollo regional (Plan2500 y mantenimiento de corredores)34.

Los recursos para vigencias futurasasignados al Ministerio de Defensa sedestinan a la adquisición de helicópterospara el ejército, a la adquisición yrenovación de material de guerra, y ala reposición de aeronaves de combatede la fuerza aérea, entre otros.Finalmente, los recursos del INCODERse dirigen al análisis, diseño yconstrucción de distritos de riego ydrenaje a nivel nacional.

__________33 Esta información está actualizada a diciembre de 2005.34 En el Anexo 3 se presenta una breve descripción del Plan 2500.


157


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Otra expresión del vínculo entre elproceso político y el presupuesto tieneque ver con la inclusión en el PGN deinversión de partidas de gasto quecorresponden a funciones de otrosniveles de gobierno. Esta situación hasido una de las características delpresupuesto a pesar de que las normassobre transferencias han tratado deseparar las competencias de la Naciónrespecto de las de los gobiernosterritoriales. No obstante, vale la penaresaltar que el Acto Legislativo 1 de2001, artículo 2, permite que el gobiernoNacional incluya proyectos de carácterregional y local al señalar que deacuerdo con “…los principios desolidaridad, complementariedad ysubsidiariedad, la ley señalará los casosen los cuales la Nación podrá concurrira la financiación de los gastos en losservicios que sean señalados por la leycomo de competencia de los departa-mentos, distritos y municipios”.

Los intentos legislativos por separar lascompetencias nacionales de lasdepartamentales, distritales y munici-pales, no han conducido a una depuracióndel PGN, en gran parte por la existenciade presiones e intereses políticos queafectan el proceso de programación delpresupuesto. Normalmente, las leyesanuales de presupuesto incluyen unaserie de proyectos de carácter regional,

que si bien no absorben una grancantidad de recursos, atomizan elpresupuesto y confunden los objetivos dela política de inversión del gobiernonacional. Esta situación, se reseñó enun estudio sobre descentralización fiscalelaborado por Iregui, Ramos y Saavedra(2001), en el cual se destaca que en 1998el 82.2% de los proyectos incluidos enel PGN eran de carácter territorial, yque su valor representaba el 20.7% delPGN de inversión35.

Durante los últimos años continúaobservándose la inclusión de proyectosde carácter regional en el PGN. Sinembargo, por la forma de clasificaciónno todos estos proyectos son fácilmenteidentificables debido al carácter globalcon el que se presentan. El Cuadro 19muestra algunos ejemplos de proyectosde carácter regional incluidos en el PGNde inversión entre 1996 y 2006. Dentrode estos, se destacan la construcción deplazas de mercado, mataderos,polideportivos, plantas de tratamiento deaguas, construcción de acueductos yalcantarillados, pavimentación de víasmunicipales, y construcción de aulasescolares, entre otros. En el actualgobierno, las leyendas con las que seidentifican los proyectos dejan explícitoque su inclusión está asociada a la Leydel Plan Nacional de Desarrollo(Artículo 6, Ley 812 de 2003).

__________35 Este porcentaje lo calcularon los autores con base en la clasificación del presupuesto de inversión realizada por una

de las unidades técnicas del Departamento Nacional de Planeación.

160


Cuadro 19Ejemplos de proyectos de inversión de carácter regional

incluidos en el PGN1996-2006

PROYECTOS

Reconstrucción Plaza de Mercado, Luruaco – Atlántico.Reconstrucción Matadero Público, Pueblo Rico – Córdoba.Terminación Plaza de Ferias, cabecera municipal de Ariguaní – Magdalena.Construcción planta de tratamiento de agua residual, Manta - Cundinamarca.Construcción Puesto de Salud, Corregimiento Labores, Belmira – Antioquia.Pavimentación de vías, Santo Tomás – Atlántico.Mejoramiento y pavimentación de calles, Pitalito – Huila.Construcción aulas escolares, Galeras – Sucre.Construcción concentración oficial educativa Guarumo, Cáceres – Antioquia.Construcción salón múltiple escuela oficial, barrio El Rincón, Girón – Santander.Construcción estadio en El Carmen de Bolívar – Bolívar.Construcción polideportivo Barrio Botero, Sincelejo - Sucre.Construcción gradería cancha de fútbol, Concordia – Antioquia.Mejoramiento y optimización acueducto y alcantarillado, Gigante – Huila.Construcción acueducto, Malambo – Atlántico.Construcción del plan maestro de acueducto y alcantarillado, Barranquilla – Atlántico.Construcción del plan maestro de acueducto y alcantarillado, Cartagena – Bolívar.Mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación de caminos en el departamento de Santander.Construcción acueducto, Moñitos – Córdoba.Implantación programa de agua y saneamiento básico, Sabanalarga – Atlántico. Art. 6

Ley 812 de 2003.Recuperación de la malla vial de la ciudad de Ibagué – Tolima. Art. 6 Ley 812 de 2003.Implantación plan estratégico del Quindío y construcción centro cultural metropolitano

de la ciudad de Armenia – Quindío. Art. 6 Ley 812 de 2003.Construcción centro educativo, La Tebaida – Quindío. Art. 6 Ley 812 de 2003.Mejoramiento y mantenimiento circunvalares de San Andrés y Providencia – San Andrés.Construcción de centros educativos en el departamento de Córdoba. Art. 6 Ley 812 de 2003Implantación del programa de agua y saneamiento básico en los departamentos del país.

Art. 6 Ley 812 de 2003.Fortalecimiento de las casas de cultura de Providencia y Santa Catalina. Art. 6 Ley 812 de

2003.Construcción primera fase, tramo dos del malecón turístico, sector puente Bernardo Arango,

La Virginia – Risaralda. Art. 6 Ley 812 de 2003.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

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Para los próximos años, el gobiernoNacional pretende reducir la “…cofinanciación nacional en las com-petencias descentralizadas, especial-mente aquellas vinculadas a los sectoressociales y prestación de servicios quedupliquen el gasto territorial. …” (DNP,2005 p.341). Sin embargo, dado elcarácter político del proceso pre-supuestal, explicado anteriormente, ladepuración del PGN se podría vercomprometida por la presión queejercen diferentes sectores o grupossobre los recursos públicos. Además,no hay que olvidar que una depuracióncompleta del presupuesto exige larevisión del marco normativo sobre lascompetencias del gobierno y losterritorios en la provisión de bienes yservicios.

Otra manifestación del vínculo entre elproceso político y el presupuesto tieneque ver con las diferentes prácticas decorrupción. En este sentido, Tanzi(1997) sostiene que la corrupción,especialmente la de origen político,genera distorsiones en el proceso dedecisión relacionado con los proyectosde inversión pública. Dentro de estasprácticas, se puede destacar el cobro decomisiones para la adjudicación deproyectos, que genera incentivos paraincrementar su costo. Otra práctica decorrupción es la orientación de losproyectos hacia zonas no prioritarias,con el fin de ganar dividendos políticos,o de valorizar ciertas propiedades.

En general, la corrupción distorsiona el

proceso de asignación de los recursosdel presupuesto de inversión y puedeconducir a la construcción de “elefantesblancos”, ya que el criterio de selecciónde los proyectos no siempre se basa enun análisis de costo-beneficio económicoy social. La construcción del aeropuertode Palestina – Caldas, aprobada por elDocumento CONPES 3270 de febrero16 de 2004, constituye un ejemplo de unproyecto cuestionable desde el punto devista financiero y técnico. Fainboim yRodríguez (2004) sostienen que este“…proyecto tan sólo sería sosteniblefinancieramente si se cobra unasobretasa aeroportuaria muy elevada,que convertiría al aeropuerto en el máscaro del país…”(p. 26). Desde el puntode vista técnico, estos autoresconsideran que la construcción de unnuevo aeropuerto en la región no esnecesaria, porque en el área deinfluencia de la obra existen tresaeropuertos (Matecaña de Pereira, ElEdén de Armenia y Santa Ana deCartago) y la ubicación de la obra noparece adecuada ya que cerca de lamitad del costo del proyecto lo generael movimiento de tierras.

Comentarios finales

En este documento se analizó elcomponente de inversión del Presu-puesto General de la Nación entre 1996y 2006. Durante este periodo la inversiónpresupuestal pasó de representar el6.5% del PIB en el primer año al 4.8%del PIB en el último, en tanto que lasapropiaciones para funcionamiento

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ascendieron de 13.1 a 16.6% del PIB ylas de deuda de 5.2 a 12.5% del PIB.Esto indica que dentro del proceso deajuste fiscal llevado a cabo en los últimosaños, la inversión ha constituido el rubromás castigado dada la inflexibilidad queen general exhibe el PGN. Así mismo,la participación de la inversión dentrodel presupuesto se redujo del 26.3% en1996 al 14% en 2006, en tanto que elservicio de la deuda ganó participación,ascendiendo del 21 al 37% del PGN,durante el mismo periodo.

En materia normativa, es importantedestacar que en la preparación delpresupuesto intervienen múltiplesdocumentos. En principio, el PGN debeser consistente con el PND, el PlanNacional de Inversiones, el PlanFinanciero, el MFMP, el MGMP y elPOAI. Esta proliferación de docu-mentos le resta transparencia al procesopresupuestal y dificulta su comprensión.Además, estos documentos no sonfácilmente comparables entre si, yaque, entre otras razones, tienendiferentes niveles de cobertura.

Es importante mencionar que elcomponente de inversión del PGN incluyeuna gama amplia de proyectos de tiposocial, de infraestructura, al igual quesubsidios, capitalizaciones, programas defortalecimiento institucional y de defensay seguridad, entre otros. Este hechocontrasta con la definición de inversión delas cuentas nacionales, dificulta lascomparaciones internacionales y complicala lectura e interpretación del presupuesto.

El PGN de inversión se analizó teniendoen cuenta su distribución por entidades,programas, subprogramas y por fuentede recursos. En cuanto a la distribuciónpor entidades, se puede destacar que,en promedio, el 58.3% se asignó a losMinisterios de la Protección Social(29.8%), Transporte (14.9%) yHacienda y Crédito Público (13.6%).Dentro del ministerio de la protecciónsocial y sus entidades adscritas, sedestacan los presupuestos del ICBF, delSENA y del propio ministerio. Dentrodel presupuesto de este último,sobresalen los aportes al Fondo deSolidaridad Pensional y al FOSYGA.

En el caso del Ministerio de Transportey sus entidades adscritas y vinculadas,el grueso del presupuesto se encuentraconcentrado en el INVIAS, el INCO yla AEROCIVIL. Los recursos delINVIAS se dirigen a la construcción,mantenimiento y mejoramiento decarreteras y a la adecuación y man-tenimiento de la red fluvial nacional, entanto que los del INCO se orientan a laatención de los proyectos de infra-estructura desarrollados a través delmecanismo de concesiones. LaAEROCIVIL, por su parte, asigna susrecursos principalmente a la construc-ción y mantenimiento de infraestructuraaeroportuaria.

En cuanto al Ministerio de Hacienda yCrédito Público y sus entidadesadscritas y vinculadas, vale la penadestacar la importancia del presupuestodel propio ministerio, dentro del cual se

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han incluido créditos concedidos por lanación a otras entidades públicas,capitalizaciones de empresas del sectoreléctrico y de entidades financieras,aportes para la financiación de lossistemas de transporte masivo enalgunas ciudades y los aportes aFOGAFIN.

El presupuesto de inversión también seclasifica por programas, con el fin deorganizar las apropiaciones por tipo degasto, sin tener en cuenta el sectoreconómico en el cual este se realiza.De acuerdo con esta clasificación, entre1996 y 2006, en promedio, el 25.5% delpresupuesto de inversión se destinó a laadquisición, construcción y mejora-miento de infraestructura; el 15.2% seasignó a “transferencias” (FOSYGA,Fondo de Solidaridad Pensional yaportes para la financiación de lossistemas de transporte masivo); el13.2% se dirigió al programa de“protección y bienestar social delrecurso humano” (proyectos ejecutadospor el ICBF y por el Ministerio de laProtección Social en el área deprotección de la salud pública); y el7.9% a programas de “adquisición y/oproducción y/o mantenimiento deequipos, materiales y suministros”. Losprogramas enunciados son los másimportantes, y explican, en promedio,el 61.8% del PGN de inversión.

Para analizar el presupuesto de acuerdocon el sector específico o área en la cualser realiza el gasto, el PGN de inversióntambién se clasifica en subprogramas

presupuestales. Actualmente existen 16áreas de inversión, y cada una de estasse divide a su vez en subáreas, dentrode las cuales hay una que tiene uncarácter general dentro del sector,denominada intersubsectorial, es deciraquella en la que la inversión se destinaa más de un subprograma. Entre 1996 y2006, en promedio, el 74.5% de lasapropiaciones se concentró en las áreasde transporte (19%), gobierno (14%),salud (12%), desarrollo comunitario(11.6%), educación (10.8%) y defensay seguridad (7.1%). Al avaluar elpresupuesto por subprogramas, seobserva que el 60% de las apropiacioneses explicado, en promedio, por ocho deellos: intersubsectorial gobierno(13.8%), asistencia directa a lacomunidad (10.3%), servicios integralesde salud (9.4%), intersubsectorialtransporte (7.0%), red troncal nacional(7.0%), capacitación técnica noprofesional (4.7%), defensa y seguridadinterna (4.2%) e intersubsectorialenergía (3.6%).

Los recursos que financian el PGN deinversión provienen de aportes de laNación, recursos de los estable-cimientos públicos y fondos especiales.Dentro de los aportes de la Nación seincluyen a su vez ingresos corrientes,otras rentas del tesoro (por ejemplo,recursos de capital como venta deactivos y bonos), recursos de créditointerno y externo, préstamos dedestinación específica, donaciones yfondos especiales. Por su parte, losrecursos de los establecimientos

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públicos pueden corresponder a rentascorrientes, otros recursos, préstamosde destinación específica, donaciones yrentas parafiscales (en el caso del SENAy del ICBF). Por último, a partir del año2003 aparecen nuevas fuentes derecursos provenientes de los FondosEspeciales de defensa nacional (Ley 48de 1993), de subsidio y redistribución deingreso y para la electrificación dezonas no interconectadas. En cuanto alorigen de los recursos que financian elpresupuesto de inversión, entre 2000 y2006, los aportes de la Nación hanconstituido la principal fuente derecursos (69.8% en promedio). Dentrode estos aportes, sobresalen los recursosdel crédito externo, otros recursos deltesoro y los fondos especiales. Losrecursos de los establecimientospúblicos han contribuido, en promedio,con el 29.8% de las apropiaciones.

En Colombia un porcentaje significativode las apropiaciones de inversióncorresponde a partidas que pueden serconsideradas como inflexibles, debidoa que existen protecciones consti-tucionales o legales que aseguran suinclusión en el presupuesto. Estasinflexibilidades en alguna medida puedenser reflejo de presiones de carácterpolítico y se plasman en la expediciónde leyes que generan gasto.

En el caso específico del presupuesto deinversión, las inflexibilidades estánconstituidas por los fondos especiales,las leyes y las vigencias futuras. Entre2000 y 2006 los gastos inflexibles

alcanzaron, en promedio, el 66% de lasapropiaciones financiadas con aportes dela Nación. Los fondos especiales fueroncreados para la prestación de unservicio público específico y hanrepresentado, en promedio, el 20% delgasto inflexible del presupuesto. Lasegunda fuente de inflexibilidadproviene de las leyes expedidas en favorde un sector o grupo particular de lapoblación, con una participaciónpromedio del 11% del total de aportesde la Nación para inversión.Finalmente, las vigencias futuras, quecorresponden a partidas de gastoautorizadas para proyectos de inversióncuya ejecución toma más de una vigenciaexplican, en promedio, el 36% de lasapropiaciones inflexibles.

Otra manifestación del vínculo entre elproceso político y el presupuesto tieneque ver con la inclusión en el PGN deinversión de partidas de gasto quelegalmente corresponden a funciones deotros niveles de gobierno. Igualmente,el clientelismo y algunas prácticas decorrupción distorsionan la distribucióny asignación eficiente de los recursospara inversión.

En términos generales el componente deinversión del PGN corresponde a unarecopilación de proyectos de diferentenaturaleza, de los cuales un porcentajerelativamente pequeño es formaciónbruta de capital fijo (25.5% del PGN deinversión, en promedio, entre 1996 y2006). Este hecho podría sugerir que,dentro del proceso de ajuste fiscal de

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los últimos años, la inversión eninfraestructura ha sido uno de los rubrosmas castigados (pasando de 39.8% delPGN de inversión en 1996 a 22.6% en2006) y/o que parte de este gasto ha sidotransferido al sector privado a través delsistema de concesiones.

De otro lado, es importante resaltar quela presencia de proyectos deinfraestructura, de gasto social y de otrotipo de programas (por ejemplo,capitalizaciones y subsidios) junto conla inercia de algunos rubros de gasto,limita la posibilidad de identificar demanera clara la política de inversión decada gobierno. El ajuste en lasprioridades gubernamentales a lo largodel tiempo no es fácilmente observable,por la forma en que se presenta el PGNde inversión y por el hecho de que la

inclusión de muchos programas en elpresupuesto no depende del gobierno deturno sino de normas o fondos creadospreviamente (por ejemplo, FOSYGA yfondo de solidaridad pensional) o deentidades como el SENA y el ICBFcuyos recursos provienen de impuestosa la nómina.

Por último, vale la pena señalar que estedocumento puede considerarse como elprimer paso para desarrollar estudiossobre la inversión pública. Dentro deestos, se podría sugerir el análisis delos efectos de la inversión pública sobreel crecimiento económico, el impactodistributivo de los programas deinversión del gobierno, los problemasasociados a la corrupción y a losprocesos de contratación pública y deejecución presupuestal, entre otros.

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Anexo 1

Entidades adscritas y vinculadas a los ministerios, departamentos administrativosy otras entidades: 1996-2006

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Ministerio de Agricultura – Gestión generalBanco AgrarioFondo de Cofinanciación para la inversión

rural, DRIInstituto Colombiano Agropecuario, ICAInstituto Colombiano de la Reforma Agraria,

INCORAInstituto Colombiano de Adecuación de

Tierras, INATInstituto Colombiano de Pesca y Acuicultura,

INPAInstituto Colombiano de Desarrollo Rural,

INCODERInstituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA

Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial

Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDAInstituto de Investigaciones Marinas y

Costeras “José Benito Vives de Andreis”,INVEMAR

Instituto de Investigaciones de RecursosBiológicos “Alexander von Humboldt”, AVH

Instituto Amazónico de InvestigacionesCientíficas, SINCHI

Instituto de Investigaciones Ambientales delPacífico “John von Neumann”, JVN

Instituto de Hidrología, Meteorología yEstudios Ambientales, IDEAM

Fondo Nacional AmbientalAdministración y manejo del sistema de

parques nacionales naturalesUnidad Administrativa Especial Comisión

Reguladora de Agua Potable y SaneamientoBásico

Fondo Nacional del Ahorro, FNA

Instituto Nacional de Vivienda de InterésSocial y Reforma Urbana, INURBE

Ministerio del Medio AmbienteCorporación Autónoma Regional de las cuencas

de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CARCorporación Autónoma Regional del Cauca,

CVCCorporación Autónoma Regional de los valles

del Sinú y San Jorge, CVSCorporación Autónoma Regional del Quindío,

CRQCorporación Regional para el desarrollo de

Urabá, CORPOURABACorporación Autónoma Regional de desarrollo

de Caldas, CORPOCALDASCorporación Nacional para el desarrollo del

Chocó, CODECHOCOCorporación de defensa de la meseta de

Bucaramanga, CDMBCorporación Autónoma Regional del Tolima,

CORTOLIMACorporación Autónoma Regional del

Risaralda, CARDERCorporación Autónoma Regional para el

desarrollo de Nariño, CORPONARIÑOCorporación Autónoma Regional de la

frontera nororiental, CORPONORCorporación Autónoma Regional de la

Guajira, CORPOGUAJIRACorporación Autónoma Regional del Cesar,

CORPOCESARCorporación Autónoma Regional de Rionegro

– Nare, CORNARECorporación para la reconstrucción y el

desarrollo del departamento del Cauca,CRC

Corporación Autónoma Regional delMagdalena y de la sierra nevada de SantaMarta, CORPAMAG

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Corporación para el desarrollo sostenible delsur de la Amazonía, CORPOAMAZONIA

Corporación para el desarrollo sostenible delnorte y el oriente amazónico, CDA

Corporación para el desarrollo sostenible dela sierra nevada de Santa Marta, CSN

Corporación para el desarrollo sostenible delarchipiélago de San Andrés, Providencia ySanta Catalina, CORALINA

Corporación para el desarrollo sostenible dela Macarena, CORMACARENA

Corporación para el desarrollo sostenible dela Mojana y el San Jorge, COPOMOJANA

Corporación Autónoma Regional de laOrinoquía, CORPORINOQUIA

Corporación Autónoma Regional de Sucre,CARSUCRE

Corporación Autónoma Regional del AltoMagdalena, CAM

Corporación Autónoma Regional del Centrode Antioquia, CORANTIOQUIA

Corporación Autónoma Regional delAtlántico, CRA

Corporación Autónoma Regional deSantander, CAS

Corporación Autónoma Regional de Boyacá.CORPOBOYACA

Corporación Autónoma Regional de Chivor,CORPOCHIVOR

Corporación Autónoma Regional del Guavio,CORPOGUAVIO

Corporación Autónoma Regional del Canaldel Dique, CARDIQUE

Corporación Autónoma Regional del sur deBolívar, CSB

Unidad Administrativa de Asuntos delInstituto de Crédito Territorial, ICT

Superintendencia de Servicios PúblicosDomiciliarios (Hasta 2000)

Ministerio de Comercio, Industria yTurismo

Ministerio de Comercio ExteriorDirección General de Comercio ExteriorInstituto Colombiano de Comercio Exterior,

INCOMEXSuperintendencia de SociedadesSuperintendencia de Industria y ComercioArtesanías de ColombiaCorporación Nacional de Turismo, CNTMinisterio de Desarrollo (la Ley 790 de 2002,

fusionó los Ministerios de DesarrolloEconómico y de Comercio Exterior,conformando el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo)

Ministerio de Comunicaciones

Ministerio de ComunicacionesUnidad Administrativa Especial – Comisión

de Regulación de TelecomunicacionesFondo de Comunicaciones, FONCO-

MUNICACIONES

Ministerio de Cultura

Archivo General de la Nación (Desde 2000)Instituto de Cultura Hispánica, ICANH

(Desde 1998)Instituto Caro y Cuervo (Desde 2004)Ministerio de Cultura, Gestión generalInstituto Colombiano de Deportes,

COLDEPORTES (A partir de 2004)Investigación cultural (Desde 2000)

Ministerio de Educación Nacional

Colegio BoyacáColegio de AntioquiaColegio Mayor del CaucaColegio Mayor de CundinamarcaDirección superior y administración general

Ministerio de Educación NacionalInstituto Colombiano de Cultura,

COLCULTURA

170


Instituto Colombiano de Deportes,COLDEPORTES (Hasta 2003)

Instituto Caro y Cuervo (Hasta 2003)Instituto Colombiano para el Fomento de la

Educación Superior, ICFESInstituto Colombiano de Crédito Educativo y

Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEXInstituto de Cultura Hispánica, ICANH

(Hasta 1997)Instituto Nacional para Sordos, INSORInstituto Nacional para Ciegos, INCIInstituto Tecnológico Pascual Bravo, MedellínInstituto Jorge Eliécer GaitánUniversidad NacionalUniversidad del CaucaUniversidad Pedagógica NacionalUniversidad de CaldasUniversidad Pedagógica de TunjaUniversidad de CórdobaUniversidad Tecnológica del ChocóUniversidad de los LlanosUniversidad Tecnológica de PereiraInstituto Tecnológico de Soledad Atlántico,

ITSAInstituto Tecnológico del PutumayoUniversidad Popular del CesarUniversidad Surcolombiana de NeivaUniversidad de la AmazoníaUniversidad Nacional Abierta y a Distancia,

UNADInstituto Técnico CentralInstituto Superior de Educación Rural de

Pamplona, ISERInstituto Nacional de Formación Técnica

Profesional de San Andrés y ProvidenciaInstituto Nacional de Formación Técnica

Profesional de San Juan del CesarInstituto Técnico Agrícola, ITAInstituto Tolimense de Formación Técnica

ProfesionalInstituto para el Desarrollo de la Democracia

Luis Carlos Galán SarmientoBiblioteca Pública Piloto de Medellín

Ministerio de Defensa Nacional

Ministerio de DefensaComando GeneralEjércitoArmada NacionalFuerza AéreaSatenaCaja de Retiro de las Fuerzas MilitaresFondo Rotatorio de la Fuerza AéreaInstituto Casas Fiscales del EjércitoDefensa Civil ColombianaSalud Fuerzas MilitaresClub Militar de OficialesHospital Militar Central

Policía Nacional

Policía NacionalCaja de sueldos de retiro de la Policía

NacionalInstituto para la seguridad social y bienestarSalud - Policía NacionalCesantías y vivienda – Policía Nacional

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Dirección Superior Ministerio de Hacienday Crédito Público

Dirección General de Crédito PúblicoUnidad Administrativa Especial Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales, DIANSociedad Financiera de Desarrollo Territorial

S.A., FINDETERCaja de Previsión Social de la

Superintendencia Bancaria, CAPRESUB(De 1996 a 1998)

Salud – CAPRESUB (1997 y 1998)Pensiones – CAPRESUB (De 1996 a 1999)Unidad Administrativa Especial Contaduría

General de la NaciónSuperintendencia de la Economía Solidaria,

SUPERSOLIDARIA

171


Superintendencia Bancaria, SUPERBAN-CARIA (Hoy Superintendencia Financiera)

Instituto Geográfico Agustín CodazziFondo de inversión social, FIS

Ministerio de Minas y Energía

Dirección Superior Ministerio de Minas yEnergía

Instituto Colombiano de Energía Eléctrica,ICEL

Comisión de Regulación de Energía y GasUnidad de Planeación Minero-Energética,

UPMEInstituto Nacional de Investigaciones en

Geociencias, Minería y Química,INGEOMINAS

Instituto de Ciencias Nucleares y EnergíasAlternativas, INEA

Instituto de Planificación y promoción desoluciones energéticas para las zonas nointerconectadas - IPSE

Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH(2004 y 2005)

Unidad información minero energética UIMEComisión Nacional de Regalías (Hasta 1999)Empresa Multipropósito de Urrá S. A.

Ministerio de Relaciones Exteriores

Dirección Superior Ministerio de RelacionesExteriores

Fondo Rotatorio del Ministerio de RelacionesExteriores, FONMINRELACIONES

Agencia Colombiana de CooperaciónInternacional (Hasta 2003)

Ministerio de Transporte

Ministerio de TransporteSuperintendencia General de Puertos,

SUPERPUERTOSEmpresa Colombiana de Vías Férreas,

FERROVIAS

Instituto Nacional de Vías, INVIASFondo Nacional de Caminos Vecinales, en

liquidaciónUnidad Administrativa Especial de

Aeronáutica Civil, AEROCIVILInstituto Nacional de Concesiones, INCO

Ministerio del Interior y de Justicia

Archivo General de la Nación (Hasta 1999)Ministerio del InteriorMinisterio de JusticiaEscuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”Dirección General de políticas Jurídicas y

Desarrollo LegislativoDirección General de Prevención y

ConciliaciónUnidad Administrativa Especial Fondo de

Infraestructura Carcelaria, FICSuperintendencia de Notariado y RegistroFondo de Previsión Social de Notariado y

Registro, FONPRENOR – PensionesCesantías y vivienda - FONPRENORInstituto Penitenciario y Carcelario, INPECDirección Nacional de EstupefacientesDirección Nacional de Derechos de AutorCorporación Nacional para la Reconstrucción

de la Cuenca del río Páez y Zonas aledañas,CORNASAKIWE

Unidad para la Atención de Asuntos Indígenas(Hasta 2000)

Dirección Nacional para la Prevención yAtención de Desastres (Hasta 2000)

Fondo de Desarrollo ComunalFondo para la Participación CiudadanaMinisterio del Interior y de Justicia

Ministerio de la Protección Social

Pensiones – CAPRESUB CAPRESUB (2000a 2005)

Dirección Superior Ministerio de Trabajo ySeguridad Social (Hasta 2003)

Superintendencia de Subsidio Familiar

172


Caja Nacional de Previsión, Salud -CAJANAL

Pensiones - CAJANALServicio Nacional de Aprendizaje, SENAMinisterio de Salud (Hasta 2003)Instituto Nacional de CancerologíaSanatorio de ContrataciónSanatorio de Agua de DiosCentro Dermatológico “Federico Lleras

Acosta”Instituto Nacional de Salud, INSInstituto Colombiano de Bienestar Familiar,

ICBFSuperintendencia Nacional de SaludInstituto Nacional para la Vigilancia de

Medicamentos y Alimentos, INVIMAMinisterio de la Protección Social (Desde 2004)

Presidencia de la República

PresidenciaRed de SolidaridadDirección Nacional para la Equidad de la MujerFondo para la Reconstrucción del Eje

Cafetero, FORECAgencia Colombiana de Cooperación

InternacionalLa Agencia Presidencial para la Acción Social

y la Cooperación Internacional (se integranla Red de Solidaridad Social (RSS) y laAgencia Colombiana de CooperaciónInternacional (ACCI))

Departamentos Administrativos

Departamento Administrativo Nacional deEstadística, DANE

Fondo Rotatorio del DANE, FONDANEDepartamento Administrativo de la Función

PúblicaEscuela Superior de Administración Pública,

ESAP

Departamento Administrativo de Seguridad,DAS

Fondo Rotatorio del DAS, FONDASDepartamento Administrativo Nacional de

Cooperativas, DANCOOPInstituto Geográfico Agustín Codazzi, IGACDepartamento Nacional de Planeación, DNPFondo Financiero de Proyectos de Desarrollo,

FONADEInstituto Colombiano para el Desarrollo de

la Ciencia y la Tecnología “Francisco Joséde Caldas”, COLCIENCIAS

Comisión Nacional de Regalías (De 2000 a2004)

Fondo Nacional de Regalías, FNR (Desde2005)

Superintendencia de Servicios PúblicosDomiciliarios (Desde 2001)

Unidad Administrativa Especial Unidad deDesarrollo Territorial (Hasta 1999)

Rama Legislativa

SenadoCámara de Representantes

Otras Entidades

Fiscalía General de la NaciónInstituto Nacional de Medicina Legal y

Ciencias ForensesDirección Nacional de Administración

JudicialConsejo Superior de la JudicaturaProcuraduría General de la NaciónDefensoría del PuebloContraloría General de la NaciónRegistraduría Nacional del Estado CivilFondo Rotatorio de la Registraduría,

FONREGISTRADURIAAuditoría General de la República

173


1. Leyes

Ley 77 Bis de 1965

Ley 1ª. de 1972

Ley 21 de 1982

Ley 55 de 1985

Ley 29 de 1990

Ley 6 de 1992

Por la cual se crean dos establecimientos deeducación secundaria en el departamento de Nariño.

Por la cual se dicta un estatuto especial para elArchipiélago de San Andrés y Providencia.

Por la cual se modifica el Régimen de SubsidioFamiliar y se dictan otras disposiciones.

Por medio de la cual se dictan normas tendientesal ordenamiento de las finanzas del Estado y sedictan otras disposiciones.

El Art. 13 establece que la porción que se reasignade los ingresos provenientes de los derechos porregistro de instrumentos públicos y otorgamientode escrituras destinados a la Superintendencia deNotariado y Registro, se utilizará exclusivamentepara el financiamiento de inversiones para laconstrucción, adecuación y dotación de despachosjudiciales y establecimientos carcelarios.

Por la cual se dictan disposiciones para el fomentode la investigación científica y el desarrollotecnológico y se otorgan facultades extraordinarias.

Ley 6 de 1992 Por la cual se expiden normas enmateria tributaria, se otorgan facultades para emitir

Construcción ColegioNacional Oficial de Iles(Nariño).

Implantación programasde desarrollo regional deSan Andrés y Providencia.

Mejoramiento eninfraestructura y dotaciónde instituciones deeducación básica y media.

Implantación conveniopara ejecución de pro-yectos de inversión para elsector justicia.

Implantación proyectos deinversión en ciencia ytecnología. SistemaNacional de Ciencia yTecnología. Apoyo acentros tecnológicos.

Implantación de programasespeciales de protección al

Anexo 2

Descripción de algunas normas legislativas que han afectado el PGN de inversión:1996-2006

Norma Descripción Ejemplos de loslegislativa proyectos incluidos

en el PGN deinversión

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Ley 30 de 1992

Ley 60 de 1993

Ley 70 de 1993

Ley 82 de 1993

títulos de deuda pública interna, se dispone un ajustede pensiones del sector público nacional y se dictanotras disposicionesEl Art. 3, deducción por donaciones, modificó elArt. 125 del Estatuto Tributario.Donaciones para financiar programas de servicioal menor y a la familia, a cargo del InstitutoColombiano de Bienestar Familiar ICBF.Implantación de programas especiales de protecciónal menor.

Por la cual se organiza el servicio público de laEducación Superior.

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ladistribución de competencias de conformidad conlos artículos 151 y 288 de la Constitución Políticay se distribuyen recursos según los artículos 356 y357 de la Constitución Política y se dictan otrasdisposiciones.El Art. 19 plantea que en lo referente a latransferencia de los recursos del situado por conceptode prestaciones sociales tanto en educación comoen salud, el Fondo Nacional de Ahorro es unaentidad a la que se pueden girar estos recursos demanera provisional, en caso especial.Administración cesantías sector salud.

Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55de la Constitución.El Art. transitorio 55 de la Constitucióncomprometió al Congreso con la creación de unaley que reconociera la propiedad colectiva a lascomunidades negras ocupantes de las zonas ruralesribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico. Enesta ley además garantiza la protección y el desarrolloeconómico de esta cultura

Por la cual se expiden normas para apoyar demanera especial a la mujer cabeza de familia.

menor.

Aportes para lafinanciación deUniversidades públicas.

Administración cesantíassector salud.

Asistencia para la gestióninstitucional y el desarrolloorganizacional decomunidades negras a nivelNacional.

Implantación programas defomento organizaciones demujeres cabeza de familiaen los municipios deSantander de Quilichao,



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Ley 98 de 1993

Ley 115 de 1994

Ley 141 de 1994

Ley 142 de 1994

Ley 160 de 1994

Ley 181 de 1995

Por medio de la cual se dictan normas sobredemocratización y fomento del libro colombiano.

Por la cual se expide la ley general de educación.

Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías,la Comisión Nacional de Regalías, se regula elderecho del Estado a percibir regalías por laexplotación de recursos naturales no renovables,se establecen las reglas para su liquidación ydistribución y se dictan otras disposiciones.

Por la cual se establece el régimen de los serviciospúblicos domiciliarios y se dictan otrasdisposiciones.

Por la cual se crea el Sistema Nacional de ReformaAgraria y Desarrollo Rural Campesino, se estableceun subsidio para la adquisición de tierras, se reformael Instituto Colombiano de la Reforma Agraria yse dictan otras disposiciones.

Por la cual se dictan disposiciones para el fomentodel deporte, la recreación, el aprovechamiento deltiempo libre y la educación física y se crea elSistema Nacional del Deporte.

Padilla, Puerto Tejada,Miranda y Caloto – Cauca.Convenios con lasalcaldías.Implantación, fomento ydemocratización del librocolombiano.

Asesoría y apoyo a losdepartamentos (Art. 177).Implantación apoyo amejores bachilleres del país(Art. 99).

Distribución recursosdisponibles para inversiónde conformidad con elparágrafo segundo delartículo 1 de la Ley 141de 1994.(Este parágrafo fuemodificado por el Art. 360de Ley 685 de 2001, yposteriormente por el Art.2 de la Ley 756 de 2002).

Implantación de laComisión de Regulaciónde Telecomunicaciones(CRT).

Subsidios directos acooperativas beneficiariasde reforma agraria.

Construcción, adecuación,dotación y puesta enfuncionamiento de loscentros de rendimiento.Distribución Nacional.



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Ley 193 de 1995

Ley 218 de 1995

Ley 223 de 1995

Ley 226 de 1995

Ley 300 de 1996

Por la cual se declara de utilidad pública e interéssocial la adquisición de unos inmuebles con finesde renovación urbana.El objetivo de esta Ley es la realización de planeso proyectos de renovación urbana, en el sector delcentro de la ciudad de Barranquilla.

Por la cual se modifica el Decreto 1264 de 1994proferido en desarrollo de la emergencia declaradamediante Decreto 1178 de 1994 y se dictan otrasdisposiciones.El parágrafo dos del Art. 2 establece lascondiciones bajo las cuales se les dará crédito fiscala nuevas Empresas de tardío rendimiento que seubiquen en la zona afectada por la avalancha delrío Páez.

Por la cual se expiden normas sobre racionalizacióntributaria y se dictan otras disposiciones.

Por la cual se desarrolla el artículo 60 de laConstitución Política en cuanto a enajenación de lapropiedad accionaria estatal, se toman medidas parasu democratización y se dictan otras disposiciones.

Por la cual se expide la ley general de Turismo yse dictan otras disposiciones.

Adquisición, estudios,diseños y remodelación deinfraestructura urbana deldistrito de Barranquilla.

Implantación programa desubsidios créditos LeyPáez. Convenio con elInstituto de FomentoIndustrial.

Implantación Plan AnualAntievasión (Art. 154)Implantación de proyectosde infraestructura dedesarrollo rural zonascafeteras (Art. 14).Normalización deudacafetera. (Art. 14)Implantación programas deprevención y curación dela cardiopatía infantil ytratamiento de la diabetesinfantil. A nivel Nacional(Art. 14).

Construcción del planmaestro de alcantarillado deCartagena (Bolívar).Traslado de recursos aldepartamento del Huila.Traslado de recursos aldepartamento de Norte deSantander.

Programa de promociónturística a través del Fondo



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Ley 302 de 1996

Ley 307 de 1996

Ley 344 de 1996

Ley 368 de 1997

Ley 388 de 1997

Por la cual se crea el Fondo de SolidaridadAgropecuario, se conceden unas autorizaciones yse dictan otras disposiciones.

Por medio de la cual la Nación se asocia a los 450años de fundación de la ciudad de Valledupar,capital del departamento del Cesar, se rindehomenaje a la memoria de su fundador, se exaltala capacidad creadora y el espíritu de superaciónde su gente, se ordena la realización de unas obrasde infraestructura y se dictan otras disposiciones.

Por la cual se dictan normas tendientes a laracionalización del gasto público, se conceden unasfacultades extraordinarias y se expiden otrasdisposiciones.Artículo 24. Crease el Fondo de CompensaciónAmbiental como una cuenta de la Nación, sinpersonería jurídica, adscrito al Ministerio del MedioAmbiente..Por la cual se crea la Red de Solidaridad Social, elFondo de Programas Especiales para la Paz, y elFondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-Fondo Plante- y se dictan otras disposiciones.

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y laLey 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.Art. 96. Otorgantes del subsidio. Son otorgantesdel Subsidio Familiar de Vivienda, además de lasentidades definidas en la Ley 3ª de 1991, lasinstituciones públicas constituidas en los entesterritoriales y sus institutos descentralizadosestablecidos conforme a la ley, cuyo objetivo sea elapoyo a la vivienda de interés social en todas susformas, tanto para las zonas rurales como urbanas.

de Promoción Turística(Art. 44).

Administración Fondo deSolidaridad Agropecuaria.

Construcción redeseléctricas de los barriosmarginados La Nevada, ElDivino Niño, Villas delRosario, Villa Clara y VillaFuente en Valledupar(Cesar).Construcción y terminaciónde la segunda etapa de lasredes del alcantarilladofluvial en el municipio deValledupar (Cesar).

Implantación del Fondo deCompensación Ambientalpara proyectos deinversión. DistribuciónComité Fondo Ministeriodel Medio Ambiente (Art.24).

Implantación de ProgramasEspeciales para la paz.

Construcción y mejo-ramiento de vivienda urbanade interés social en eldepartamento de Caldas.Convenio con Invicaldas.



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Ley 454 de 1998

Ley 508 de 1999

Ley 546 de 1999

Ley 619 de 2000

Ley 643 de 2001

Capitalización Fondo deGarantías de EntidadesCooperativas queadelantan actividadesfinancieras (Art. 51).

Apoyo y fomento a laminería a través deMinercol.

Subsidio para readqui-rientes de viviendaentregada en dación enpago al sistema financiero.

Subsidio de vivienda ruralpor intermedio del BancoAgrario de Colombia.

Apoyo y fomento a laminería a través deMinercol. – Proyectosmineros especiales pre-sentados por los entesterritoriales.

Aporte al Fondo deInvestigación en Salud(Art. 42, literal B).

Por la cual se determina el marco conceptual queregula la economía solidaria, se transforma elDepartamento Administrativo Nacional deCooperativas en el Departamento AdministrativoNacional de la Economía Solidaria, se crea laSuperintendencia de la Economía Solidaria, se creael Fondo de Garantías para las CooperativasFinancieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normassobre la actividad financiera de las entidades denaturaleza cooperativa y se expiden otrasdisposiciones.

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollopara los años de 1999-2002.Ley declarada INEXEQUIBLE por vicios de formapor la Corte Constitucional mediante sentencia C-557-00 del 16 de mayo de 2000.

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda,se señalan los objetivos y criterios generales a loscuales debe sujetarse el Gobierno Nacional pararegular un sistema especializado para sufinanciación, se crean instrumentos de ahorrodestinado a dicha financiación, se dictan medidasrelacionadas con los impuestos y otros costosvinculados a la construcción y negociación devivienda y se expiden otras disposiciones.

Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, seestablecen criterios de distribución y se dictan otrasdisposiciones.Ley declarada INEXEQUIBLE por la CorteConstitucional mediante Sentencia C-737-01, de 11de julio de 2001. Los efectos de la anteriordeclaración de INEXEQUIBILIDAD quedandiferidos hasta el 20 de junio de 2002, a fin de queel Congreso, dentro de la libertad de configuraciónque le es propia, expida el régimen que subroguela Ley 619 de 2000".

Por la cual se fija el régimen propio del monopoliorentístico de juegos de suerte y azar.



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Ley 708 de 2001

Ley 731 de 2002

Ley 756 de 2002

Ley 788 de 2002

Ley 795 de 2003

Ley 812 de 2003

Subsidio familiar devivienda complementario.

Apoyo al Fondo deFomento para las mujeresrurales – FOMMUR.

Control y seguimientomediante auditoríaadministrativa y financieraa la inversión de regalíasdirectas, municipios,distritos y departamentosdel país.

Apoyo financiero para laenergización de zonasrurales interconectadas.

Aportes a Fogafin paracobertura a los deudoresindividuales de vivienda.(Art. 96)

Implantación programa deagua potable y sanea-miento básico en elmunicipio de Sabanalarga(Atlántico).Mejoramiento y reha-bilitación vía Pácora –Aguadas (Caldas) km 8.Construcción centro

Por la cual se establecen normas relacionadas conel Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Socialy se dictan otras disposiciones.

Por la cual se dictan normas para favorecer a lasmujeres rurales.

Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994 (Leyde Regalías), se establecen criterios de distribucióny se dictan otras disposiciones.

Por la cual se expiden normas en materia tributariay penal del orden nacional y territorial; y se dictanotras disposicionesArt. 105. Por cada kilovatio/hora despachado enla bolsa de energía mayorista, el Administradordel Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC),recaudará un peso ($1.00) moneda corriente, condestino al Fondo de Apoyo Financiero para laenergización de las zonas rurales interconectadas.

Por la cual se ajustan algunas normas del EstatutoOrgánico del Sistema Financiero y se dictan otrasdisposiciones.Art. 96. Cobertura a los créditos individuales devivienda a largo plazo frente al incremento de laUVR respecto de una tasa determinada.

Por la cual se aprueba el Plan Nacional deDesarrollo 2003-2006, hacia un Estadocomunitario.



180


2. Decretos

Decreto 2132 de 1992



Por el cual se reestructura y fusionan entidades ydependencias de la administración nacional.Art. 28. Organización regional. Para el ejerciciode sus funciones de cofinanciación, los Fondos deCofinanciación no tendrán dependencias regionalesni locales, pero podrán contribuir financieramentea la organización y funcionamiento, en cada unode los Departamentos y Distritos, de una unidadespecializada en las oficinas de planeación de larespectiva entidad territorial, encargada de lasfunciones de promoción, coordinación, apoyo,asesoría y evaluación previa de los programas yproyectos que presenten tanto dichas entidadesterritoriales como los municipios del respectivoDepartamento. La misma unidad podrá aprobar losproyectos en los casos previstos en el numeral 12del artículo 23.

Por el cual se reestructura el Ministerio de ObrasPúblicas y Transporte como Ministerio deTransporte y se suprimen, fusionan y reestructuranentidades de la rama ejecutiva del orden Nacional.El Art. 162, recursos para el Fondo deCofinanciación para la inversión social. Sin perjuiciode lo dispuesto en el artículo 127 para el FondoNacional de Caminos Vecinales, el remanente dela enajenación de los activos de las entidades quese suprimen y se ordena liquidar en el presenteDecreto, una vez cancelados los pasivos de laentidad respectiva, serán destinados al Fondo deCofinanciación para la Inversión Social.

Por el cual se regulan los planes regionalesambientales de las Corporaciones AutónomasRegionales y de las de Desarrollo Sostenible y suarmonización con la gestión ambiental territorial.

educativo municipio LaTebaida (Quindío).Construcción y dotacióndel laboratorio de saludpública en el departamentodel Chocó.

Implantación UnidadesDepartamentales deCofinanciación UDECO, através del Fondo deCofinanciación para laInfraestructura Urbana.

Distribución aportes alFondo de Cofinanciaciónpara la inversión social.

Aplicación, elaboración yevaluación del plan degestión ambiental del Valledel Cauca.



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Decreto 340 de 1997


Decreto 982 de 1999

Decreto 847 de 2001

Decreto 340 de 1997 Por el cual se modificaparcialmente el Decreto 1747 de 1995.El Art. 1 modifica el Art. 9 sobre fomento de laminería del Decreto 1747 de 1995. El 70% de losrecursos anuales destinados al fomento de la mineríase destinará para los proyectos de fomento a lapequeña y mediana minería del carbón, estosrecursos se canalizarán a través de Ecocarbón queadministrará el 56% y el Instituto de Investigacionesen Geociencias, Minería y Química Ingeominasque administrará el 14% restante.

Por el cual se reglamentan las leyes 142 y 143 de1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, en relación conla liquidación, cobro, recaudo y manejo de lascontribuciones de solidaridad y de los subsidiosen materia de servicios públicos de energía eléctricay gas combustible por red física

Decreto 982 de 1999 Por el cual el GobiernoNacional crea una Comisión para el desarrollointegral de la política indígena, se adoptan medidaspara obtener los recursos necesarios y se dictanotras disposiciones

Decreto 847 de 2001 Por el cual se reglamentanlas Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286de 1996 y 632 de 2000, en relación con laliquidación, cobro, recaudo y manejo de lascontribuciones de solidaridad y de los subsidiosen materia de servicios públicos de energía eléctricay gas combustible distribuido por red física.

Explotación apoyo a lapequeña y medianaminería del Carbón a travésde Ingeominas.

Distribución recursos delos excedentes de lacontribución de solidaridadgenerados por empresasdel sector eléctrico y delsector gas a través delFondo de Solidaridad paraSubsidios y Redistribuciónde Ingresos.

Subsidio a la permanenciay asistencia, educaciónbásica.Titulación y ampliación deresguardos indígenas en eldepartamento del Cauca.

Distribución recursos delos excedentes de lacontribución de solidaridadgenerados por empresasdel sector eléctrico y delsector gas a través delFondo de Solidaridad paraSubsidios y Redistribuciónde Ingresos.



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3.DocumentosCONPES

Conpes 2955 de 1997

Conpes 2960 de 1997



Programa de apoyo al departamento de Norte deSantander.

Programa de mejoramiento y rehabilitación de lamalla vial secundaria y terciaria del área de influenciade la Hidroeléctrica de Chivor en el departamentode Boyacá.

Construcción y adecuaciónvariante Cúcuta – LosPatios – Sector Pinar delRío – Intersección anillovial – Hogar Santa Rosade Lima (Norte deSantander).

Traslado de recursos aldepartamento de Boyacá.

Fuente: Elaborado por los autores con base en información suministrada por el Departamento Nacionalde Planeación y Documentos CONPES.

Anexo 3Programa de infraestructura vial de integración y desarrollo regional – Plan 250036

El transporte por carretera es el más utilizadoen Colombia. La red de carreteras del paísestá constituida por la Red Nacional oPrimaria (10%) y por las vías secundarias yterciarias (90%). De acuerdo con la Ley 105de 1993, la Nación está a cargo de las víastroncales y transversales, mientras que losdepartamentos y los municipios tienen a sucargo las carreteras secundarias y terciarias,respectivamente. Sin embargo, teniendo encuenta que las entidades territoriales nocuentan con los recursos para administrar,técnica y económicamente, estos activos, laNación continúa a cargo de cerca de 20.000kilómetros que no han sido transferidos(Conpes 3261 de 2003).

Esta falta de recursos para la construcción ymantenimiento de vías ha generado un deteriorocontinuo de las mismas con el consecuenteaumento en los costos de operación vehiculary en los tiempos de viaje. Además hay regionesdel país en las que no existen vías decomunicación adecuadas por lo que no sepueden integrar con el resto de la economía,afectando su desarrollo económico y social.

En los últimos años, la mayoría de los recursosdirigidos a la infraestructura vial se handedicado principalmente a la construcción ymantenimiento de los corredores vialesprincipales, lo que ha rezagado el desarrollode las redes vasculares.

__________36 Ver Documentos CONPES 3261 de 2003, 3272 de 2004, 3311 de 2004, 3331 de 2004 y 3352 de 2005.

183


El Conpes 3261 de 2003 aprobó “un programaestratégico de mejoramiento de lainfraestructura vial secundaria y terciariaorientado a promover la integración y eldesarrollo regional”(p.1), denominadoPrograma de Infraestructura Vial deIntegración y Desarrollo Regional. Esteprograma producirá beneficios económicos ysociales para las áreas de influencia de losproyectos. Además, lograr el desarrollobalanceado de la red nacional, de la redsecundaria y de la terciaria.

La meta inicial era de 2.500 kilómetros,priorizados de acuerdo con criterios sociales,técnicos y económicos. El Conpes 3311 de2004 modificó estos criterios y definió lostramos de vías a ser intervenidos por elprograma, con lo que se determinó que elcubrimiento sería de 3.134 kilómetros37.

Para desarrollar el programa se cuenta concuatro fuentes principales de recursos (Conpes3272 de 2004): i) inversiones regionales delPlan Nacional de Desarrollo; ii) programade vías para la paz; iii) recursos del planplurianual de inversiones procedentes de otrossectores; y iv) recursos adicionales a loscontemplados en el Plan Nacional deDesarrollo. Estos recursos no deberíantomarse del presupuesto del INVIAS.

Los recursos se asignan a través de vigenciasfuturas, que respaldan la emisión de títulosvalor para financiar los distintos proyectos.Inicialmente los recursos se asignarían alprograma a través de vigencias futuras durante8 años (Conpes 3261 de 2003); estas fueronmodificadas por el Conpes 3272 de 2004 (lasredujo a 7 años) y el Conpes 3331 de 2004redujo el cupo de vigencias futuras de $2.3

billones (pesos de 2004) a $1.8 billones (pesosde 2004) distribuidos en 3 años (2005 a 2007)(Ver Cuadro A1.1).

Cuadro A1.1Programa de Infraestructura vial y

desarrollo regional vigencias futurasrequeridas (Cifras en millones de pesos

constantes de 2004)

Año Valor2005 338,000.02006 800,000.02007 662,000.0Total 1,800,000.0

Fuente: Tomado de Conpes 3331 de 2004, p.2

Como consecuencia de lo anterior, se pasóde un esquema de financiación basado envigencias futuras a otro respaldado en recursosde la Dirección General de Crédito Públicoy del Tesoro Nacional.

Teniendo en cuenta lo anterior, y dada laimportancia del proyecto y las restriccionesde caja se recurrió al crédito externo, parafinanciar lo correspondiente a las vigenciasfuturas por valor de $1.8 billones (US$ 799.48millones de los cuales US$ 782.84 millonesse financiarán con recursos del crédito externoy US$ 16.63 millones con recursos de laNación) (Conpes 3352 de 2005).

El programa de infraestructura vial deintegración y desarrollo regional entró a hacerparte de la política integral de infraestructuravial, junto con un programa de rehabilitacióny mantenimiento integral de la red decarreteras a cargo de la Nación (Conpes 3272de 2004).

__________37 Cada kilómetro de pavimentación de este tipo de vías tiene un costo aproximado de $1.000 millones

184

En los últimos años, la política deinfraestructura vial primaria se haconcentrado en asegurar el buen estado de lared de carreteras concesionadas (2.389kilómetros), que concentra los mayoresvolúmenes de tráfico. La red no concesionada(9.615 km de carreteras pavimentadas y 4.521km de carreteras en afirmado), se ha venidodeteriorando en los últimos años. El pasivovial (definido como el costo de llevar loskilómetros de la red que se encuentran enregular y mal estado, a bueno) se calcula enun billón de pesos.

El objetivo del programa de rehabilitación ymantenimiento integral es mejorar y manteneren buen estado los principales corredoresviales, racionalizar el gasto fiscal en el sectory disminuir los costos de operación del parqueautomotor. En la situación actual no es viableiniciar la rehabilitación de toda la red queestá en regular y mal estado; por lo tantoeste programa, inicialmente, cubrirá loscorredores con mayor tráfico de la redpavimentada (Conpes 3272 de 2004) y abarcaráaproximadamente 2.000 kilómetros (VerCuadro A1.2). Los recursos para atender estaprimera fase de corredores se estiman en$130.000 millones anuales, en pesos de 2004,durante seis años, que será garantizados através de vigencias futuras, provenientes del

presupuesto anual del INVIAS paramantenimiento vial.

Por último, la política integral deinfraestructura vial tiene un costo de US$1.249millones, de los cuales US$431 millonescorresponden al programa de rehabilitacióny mantenimiento y US$908 millones alprograma de infraestructura vial deintegración y desarrollo regional.

Cuadro A1.2Corredores Prioritarios

Sector Longitud (km)1. Rumichaca – Popayán* 340.22. Cerritos – Medellín 241.43. Hatillo – Caucasia 253.14. Caucasia – Sincelejo 179.95. Sincelejo – Toluviejo 18.16. Toluviejo – Cartagena 136.97. Ibagué – Mariquita 107.38. San Alberto – Bosconia 277.09. Barrancabermeja –

La Lizama – Lebrija 96.210. Manizales – Honda 132.511. Buenaventura – Buga 166.5Total 1,949.0

* El Sector Rumichaca – Popayán incluye PasoNacional por Pasto.

Fuente: Tomado de Conpes 3272 de 2004, p. 22.


¿hacia dónde se dirigen los recursos de inversión del ...anteproyectos son compilados por la...

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