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Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe

ANTONIO PRADO SECRETARIO EJECUTIVO ADJUNTO

Seminario de Alto Nivel “Caminos hacia la igualdad y el desarrollo:

diálogo América Latina- Noruega”

Santiago – 30-31 de marzo de 2015

Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe Antonio Prado

¿Por qué abordar la gobernanza de los

recursos naturales en la región?


América Latina, una región rica en recursos naturales • Chile: 1er productor mundial de cobre • Brasil: 3er productor mundial de hierro • México: 1er productor de plata, 5to de molibdeno y de plomo de mina • Perú, entre los primeros productores mundiales de plata, cobre, oro y

plomo • Bolivia: 4to productor de estaño de mina y 6to de plata • Colombia: 7mo productor de níquel refinado, 1er de esmeraldas, 10mo

de carbón • Cuba: 8vo productor de níquel de mina • Jamaica: 7mo productor de bauxita • América Latina y el Caribe fue en 2012 la segunda región con mayores

reservas petroleras probadas (después de Oriente Medio), las que se concentran en un 88% en la República Bolivariana de Venezuela.

• Concentra 52% producción de soja, 16% de la carne y maíz, 11% de leche • Concentra +30% reservas de agua dulce, 15% superficie agrícola mundial. • 6 de los 17 países megadiversos están en esta región.


La región se encuentra en una encrucijada

• No se hizo suficiente para incrementar la productividad durante la bonanza ni superar la primarización de la estructura exportadora

• Hubo progreso en lo social, pero menos en la desigualdad • Hoy la integración y el desarrollo que contribuyan a un

cambio estructural para la igualdad enfrenta un escenario complejo

• El desarrollo con igualdad implica superar las brechas estructurales: laborales, educativas, sociales, físicas, fiscales que operan como reproductores de desigualdad

• Giro paradigmático en la política: el modelo exportador agotado en lo económico y el asistencialista en lo social


Desafíos en la Gobernanza de Recursos Naturales • Históricamente la región no ha logrado traducir los períodos de

bonanza exportadora de sus recursos en procesos de desarrollo económico de largo plazo

• A corto y mediano plazo, los países de la región enfrentan el reto de captar e invertir eficientemente las rentas extraordinarias del ciclo de precios actual con criterios de sustentabilidad social y ambiental

• Un tema pendiente en la región es revisar y fortalecer la institucionalidad y los instrumentos que permitan maximizar la contribución de los recursos naturales al desarrollo regional

• Economía política para construir los consensos sociales para invertir estas rentas efectivamente en capacidades humanas, innovación tecnológica , infraestructura y programas de mitigación ambiental.

• Necesidad de reconocer las fluctuaciones de mediano y largo plazo en la tecnología y los precios.


Relevancia de la explotación de los recursos naturales en

América Latina y el Caribe


En 2003-2012, la renta del sector minero creció más en la región que en el resto del mundo

RENTA DEL SECTOR MINERO EN LAS PRINCIPALES REGIONES MINERAS DEL MUNDO 1980-2009 (En millones de dólares de 2005)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Mundial. a/ Renta minera es estimada como el valor de la producción al precio internacional menos los costos de producción en boca de mina, para una canasta de 10 minerales: estaño, oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. b/ El dato del año 2009 de Asia del Este y el Pacífico corresponde al año 2006.


RENTA ECONÓMICA ESTIMADA DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN LAS PRINCIPALES REGIONES PRODUCTORAS DEL MUNDO (En millones de US$ de 2005, promedios para cada período)

La renta estimada del sector hidrocarburos durante el período de auge 2004-2009 (7,1% del PIB),

duplicó el promedio 1990-2003 (3,6% del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información del Banco Mundial, World Development

Indicators. Agosto 2013 Nota: Hidrocarburos incluye petróleo y gas natural.

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200000

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2000-2003 2004-2008 2009-2011

América Latina y el Caribe Europa y Asia central (sin Fed. De Rusia)

Oriente medio y norte Africa Federación de Rusia


La importancia de los recursos naturales es diferente entre los países de la región

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en línea].

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RENTA MEDIA DE RECURSOS NATURALES, 2003-2010 (En porcentajes del PIB)


Las empresas transnacionales también se han beneficiado de los sectores de extracción de materias primas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de América Economía [en línea] http://www.americaeconomia.com/.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RENTABILIDAD SOBRE ACTIVOS DE LAS 500 MAYORES EMPRESAS, SEGÚN SECTORES, 2010 (En porcentajes)


La IED refuerza la especialización productiva de América Latina y el Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras preliminares y estimaciones oficiales al 29 de abril de 2013.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SECTORES DE DESTINO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA SEGÚN REGIÓN, 2007-2012

(En porcentajes)

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2007-2011 2012 2007-2011 2012 2007-2011 2012

Brasil América del Sur (sin Brasil) México, Centroamérica y el Caribe

Recursos Naturales Manufacturas Servicios


El último auge de precios reforzó el patrón primario-exportador

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES POR NIVEL DE INTENSIDAD TECNOLÓGICA, 1981-2013 a

(En porcentajes del total)


La elevada participación de las exportaciones mineras es una tendencia histórica

reforzada en el último periodo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y EL MUNDO: PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES EN LAS EXPORTACIONES TOTALES, 1962-2011

(En porcentajes)


El “boom” de exportaciones mineras en la región, estimuló la exportación de minerales

en etapas muy primarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES PRIMARIOS Y

MANUFACTURAS DE MINERALES, 1990-2011 (En millones de dólares de 2005)


24%

25% 27%

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27%

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1990 1995 2000 2005 2010 2011

Menas y concentrados de metales Metales no ferrosos refinados

Acero y productos derivados Manufacturas de metales y no metales


El auge de precios de productos básicos se tradujo en mayores recursos fiscales


-2,3-2,9

-2,7 -2,6-1,7

-1,0

0,0 0,2 -0,5

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-2,1 -2,4

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2

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10

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado global (eje derecho) Ingreso total (eje izquierdo)

Gasto total (eje izquierdo)

AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): INDICADORES FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL, 2000-2013a

(En porcentajes del PIB)


El auge de precios de productos básicos permitió acumular reservas y reducir la deuda externa


AMÉRICA LATINA: RESERVAS INTERNACIONALES Y DEUDA EXTERNA BRUTA (En millones de dólares corrientes y porcentajes del PIB)


Gobernanza de los recursos naturales


La opción latinoamericana y caribeña: gobernanza de sus recursos naturales

• No se trataría de depender completamente de los recursos naturales ni de alejarse del todo de ellos, sino de desarrollar una institucionalidad sólida para hacer manejo macroeconómico y fiscal adecuado de estas rentas en un horizonte de largo plazo

• Esto incluye el manejo de las rentas públicas derivadas de la explotación de estos recursos, que recibe el Estado a través del régimen tributario, y su distribución entre distintos actores y niveles de gobierno; es preciso crear mecanismos que permitan asegurar la inversión eficiente de estas rentas para sentar las bases de un proceso de desarrollo sostenible y el respeto de los derechos de las personas de la región.


Visión de la CEPAL sobre la gobernanza de los recursos naturales

Gobernanza de los recursos naturales: la capacidad efectiva de los Estados de tomar medidas políticas para asegurar que la explotación de los recursos nacionales, y que las rentas de la apropiación, distribución y utilización de recursos extractivos contribuyan eficazmente al desarrollo económico socialmente inclusivo.

Esto implica promulgación de regímenes de regulación, tributación y concesiones que garanticen:

•La eficiente inversión pública de las rentas de los recursos en capacidades (educación, reducción de la pobreza etc.) y otras inversiones públicas con alta rentabilidad social

•Desarrollo de una infraestructura adecuada (energía, transporte, puertos, logística) con efectos multiplicadores en la economía nacional

•Aprovechar el desarrollo del sector extractivo para crear encadenamientos productivos con el resto de la economía nacional, promover el cambio tecnológico & estructural y empleo

•Salvaguardar el medio ambiente, desarrollo sostenible y los derechos de los pueblos y comunidades


Apropiación de las rentas de los recursos naturales


Heterogénea capacidad de los instrumentos fiscales para capturar las rentas de los recursos naturales

2000-2003 2004-2009 2010-2012 2000-2003 2004-2009 2010-2012

Argentina … 56.0 25.8 30.9 22.1 33.6

Bolivia (Est.Plur. De) … 27.1 24.5 47.1 60.8 62.6

Brasil 8.9 3.5 4.3 32.7 34.3 36.8

Chile 14.4 35.7 25.9 … … …

Colombia 23.3 22.9 15.7 25.6 36.5 41.6

Ecuador … 27.4 18.4 38.4 32.3 61.9

Guatemala … 12.2 10.8 … … …

México … 29.5 15.3 63.7 68.1 78.4

Perú 43.7 20.4 17.2 35.5 38.6 51.6

Trinidad y Tabago … … … 23.7 29.1 35.1

Venezuela (Rep.Bol.de) … … … 38.2 35.0 39.2

Australia … 26.2 … … … …

Canadá … 36.0 … … … …

Ingresos fiscales por minería

como porcentaje de la renta

minera

Proporción de los ingresos fiscales

por hidrocarburos en la renta

económica de hidrocarburos

AMÉRICA LATINA: INGRESOS NATURALES PROVENIENTES DE LOS RECURSOS NATURALES COMO PARTE DE LA RENTA MINERA Y DE HIDROCARBUROS

(En porcentajes)



Prima la distribución centralizada de los ingresos provenientes de recursos naturales, con diferentes

intensidades según los países AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): PROPORCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DESCENTRALIZADA DE INGRESOS FISCALES TRIENALES

POR LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINERALES Y DE HIDROCARBUROS, 2007-2009 Y 2010-2012 (En porcentajes)

Recursos mineros Hidrocarburos



Seis tendencias en la distribución de la renta de los recursos naturales

1. Priorización de las regiones o localidades productoras sobre las no productoras en la asignación de recursos

2. Gasto en el presente de los recursos, con una débil apuesta por su gestión financiera mediante fondos para fines de ahorro o estabilización o de equidad intergeneracional

3. Priorización de las regalías sobre los impuestos en la asignación de una parte de la renta extractiva a los gobiernos subnacionales

4. Restricción o condicionamiento del uso de los ingresos distribuidos a los gobiernos subnacionales con fines de gasto de capital y no de gasto corriente

5. Asignación directa de una parte de los ingresos provenientes de la renta extractiva a poblaciones en situación de vulnerabilidad (pobres, indígenas, adultos mayores y escolares, entre otras)

6. En ningún país existe legislación sobre la evaluación de los impactos que genera la distribución de los recursos provenientes de la renta extractiva.


Reservas probadas y la urgencia de una gobernanza de los

recursos naturales


La intensificación de las actividades de exploración producto del auge de precios se tradujo en un aumento

de las reservas minerales AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES RESERVAS MINERALES, 2000, 2010 Y 2012

(En porcentajes del total mundial)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de U.S. Geological Survey, Mineral Commodity Summaries, enero de 2011.


La duración estimada de reservas expresada en número de años cayó considerablemente en los últimos veinte años

América Latina y el Caribe: principales reservas minerales, 2000, 2010 y 2012 (En porcentajes del total mundial)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de British Petroleum (BP), Statistical Review of World Energy, 2012 y 2013; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Base de datos, 2013 [en línea] Base de datos [en línea] y http://unctadstat. unctad.org/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_referer=&sCS_ChosenLang=en y base de datos CEPALSTAT, 2013.

MUNDO Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DISPONIBILIDAD DE HIDROCARBUROS E IMPACTO SOBRE EL COMERCIO, ALREDEDOR DE 2012

http://unctadstat/


• Fortalecer las democracias: cerrar las brechas sociales, conseguir que el crecimiento sea inclusivo, que la explotación de los recursos naturales se realice de manera ambiental y socialmente responsable, y que el diálogo sea asumido por las autoridades y los ciudadanos.

• Abrir mayores espacios para la deliberación, el diálogo y la participación constructiva y establecer mecanismos de transparencia en la toma de decisiones relacionada con los RRNN y mayor acceso a la información.

• Implementación de mecanismos fiscales que permitan que la riqueza de la extracción mineral (especialmente rentas extraordinarias) se canalicen hacia la sociedad y generen oportunidades económicas para las generaciones futuras.

• Internalizar los reales costos de las explotaciones, presentes y contingentes.

Desafíos para el desarrollo sostenible de la actividad extractiva


Es necesario institucionalizar mecanismos para el manejo macroeconómico frente a la volatilidad de los ciclos de precios internacionales

Se requiere una política activa de desarrollo productivo que permita mayores encadenamientos para que las empresas de recursos naturales sean motores de la convergencia productiva (sectorial y territorial)

Lograr mayor progresividad en la participación del Estado en las rentas por explotación de recursos naturales

Mejorar la gestión pública de los conflictos socioambientales con una visión de largo plazo

Desafíos para el desarrollo sostenible de la actividad extractiva


La gobernanza de los recursos naturales en el horizonte post-2015


Lograr mayor progresividad en la participación del Estado en las rentas derivadas

de RRNN, particularmente en los ciclos de auge de precios

• Este objetivo puede implicar actualizaciones al marco tributario para aumentar

su progresividad; así como mayor coordinación entre los países en su

tratamiento de la inversión para evitar la competencia fiscal que actúa en

sentido contrario reduciendo el margen de los Estados para capturar un mayor

porcentaje de la riqueza generada por la explotación de sus recursos.

Desarrollar mecanismos que aseguren una inversión pública eficiente de las rentas

generadas hacia inversiones específicas en capacidades (educación y capacitación

laboral), infraestructura, e innovación y desarrollo tecnológico con criterios de largo

plazo para impulsar el cambio estructural con igualdad.

• Así como el manejo de los dilemas de economía política implícitos en la

distribución e inversión pública de las rentas de recursos naturales entre grupos

sociales y entre distintos niveles de gobierno y zonas del territorio nacional.

Desafíos de gobernanza de los recursos naturales en el horizonte post-2015


• Instaurar mecanismos de transparencia e información pública sobre el manejo de las rentas extractivas promoviendo el control social y democrático de su uso tanto en el sector público como privado.

• Desarrollar la capacidad institucional necesaria para gestionar la resolución de los conflictos socio-ambientales en el desarrollo de los sectores extractivos.

– La multiplicación y judicialización creciente de conflictos asociados al desarrollo de proyectos extractivos pone en evidencia la carencia de políticas de Estado, capacidad institucional y mecanismos expeditos de compensación y resolución, que logren conciliar las legítimas demandas sociales de los grupos afectados con el desarrollo económico sustentable de las ventajas comparativas nacionales.

Desafíos de gobernanza de los recursos naturales en el horizonte post-2015


Oportunidades en la agenda para el desarrollo post-2015

• En los debates actuales de la nueva agenda para el desarrollo post-2015 se proponen 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) al 2030

• El Secretario General propuso en su documento “El Camino Hacia la Dignidad para 2030”- lanzado en diciembre de 2014- seis elementos esenciales para alcanzar dichos objetivos, que incluyen la dignidad, las personas, la justicia, la prosperidad, la asociaciones y el planeta

• En el debate de la nueva agenda se reconoce la prioridad de proteger nuestros ecosistemas y recursos naturales como un elemento esencial para el desarrollo sostenible


Oportunidades en la agenda para el desarrollo post-2015

• La nueva agenda apuesta al crecimiento económico sostenido, sostenible e inclusivo a través de una alianza mundial para el desarrollo sostenible fortalecida (ODS 8, 9, 12 y 17)

• Oportunidad a nivel global para enfocar energía y políticas públicas en: – Usar de manera eficiente los recursos mundiales procurando desvincular el

crecimiento económico de la degradación del medio ambiente – Reajustar las industrias para que sean sostenibles, aumentando la eficiencia en

el uso de los recursos y promoviendo una mayor adopción de tecnologías y procesos industriales limpios

– Apoyar el desarrollo de la tecnología nacional, la investigación y la innovación en los países en desarrollo

– Mejorar la cooperación regional e internacional Norte-Sur, Sur-Sur y triangular en materia de ciencia, tecnología e innovación y aumentar el intercambio de conocimientos

– Promover el desarrollo, la transferencia, la divulgación y la difusión de tecnologías ecológicamente racionales a los países en desarrollo en condiciones favorables

gobernanza de los recursos naturales en américa latina y...

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