Gestión Pública por Resultados y

Presupuesto

I Curso de Descentralización y Federalismo Fiscal, Agosto, 2004

Juan Cristóbal Bonnefoy

Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública

ILPES, CEPAL

Estructura de la Gobernabilidad del S. XXISiglo XX Siglo XXI

• Estado unitario • Estado Federal/Confederado

• Centralizado • Globalizado y localizado

• El Centro administra • El Centro lidera

• Burocrático • Participativo

• Dirección y control • Responsabilidad ante los ciudadanos

• Servicio civil con inamovilidad

• Servicio Civil con empleo contractual

• Controles a los insumos • Los resultados importan

• Accountability de arriba hacia abajo

• Accountability de abajo hacia arriba

• Dependiente internamente • Competitivo

• Cerrado y lento • Abierto y rápido

• Intolerancia al riesgo • Libertad para fracasar/éxito

Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias

Objetivos Estratégicos

Objetivos Básicos Instrumentos

Objetivos Macroeconómico

s

Preservar la solvencia del Sector Público

 Estabilizar la

Demanda Agregada

Marco de Programación

Plurianual/ Evaluación de

Riesgos Fiscales

Objetivos de Políticas

Eficiencia Distributiva:

asignar recursos de acuerdo con las

prioridades gubernamentales

Medición de Resultados/

Evaluación de Programas

Desempeño Operacional y Accountability

Promover la eficiencia técnica con Participación

Ciudadana

Indicadores de Desempeño/ Convenios de

Gestión/ Externalizació

n

Tipos de innovaciones

según los objetivos

Modelo de Gestión Burocrático-Tradicional

control de los insumos

(número de funcionarios,

gastos autorizados, etc.)

cumplimiento detallado de

normas y procedimientos

definidos centralmente

logro de productos

(número de inspecciones, viviendas o atenciones)

Crisis del Estado que obliga a revisar el “paradigma burocrático” en AL

Reformas Consenso WashingtonDemocratización y Demanda Social

Incrementalismo Fiscal y Deuda Pública

Inflación crónica

Factores Demográficos

Liberalización Comercial

Globalización

Modelo de Gestión por Resultados – Principales Aspectos

1. Medición de Resultados

2. Participación Ciudadana y Transparencia

3. Dimensiones Cualitativas de la Gestión

4. Se asume que ciudadanos pueden evaluar la calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios recibidos

Modelo de Gestión por Resultados – Perspectivas Críticas

1. La transición a la gestión por resultados no es sólo un problema de medición, sino de cambio de mentalidad.

2. Problemas en medir la evaluación de impactos de las actividades públicas.

3. Sesgo “eficientista” versus enfoque centrado en la gente.

El gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en una evaluación del año 2001 que el enfoque de sus reformas públicas han tenido un foco excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la efectividad, con ausencia de vínculos claros hacia las políticas. De esta manera, no existe una prueba incuestionable que las reformas hayan implicado beneficios para la sociedad neocelandesa y sus ciudadanos.

New Zealand Treasury (2001), “Review of Evidence on Broad Outcome of Public Sector Management Regime”, Treasury Working Paper 01/06, preparado por Murray Petrie y David Webber.

Críticas al New Public Management

• Visión simplista, centrada en la eficiencia;• No incorpora las diferencias entre el sector público y

privado, especialmente la dimensión constitucional del estado de derecho y no los mecanismos de mercado (realpolitik).

• Ignora el rol del gobierno en resolver conflictos, definir metas nacionales, controlar el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la nación;

• No integra la búsqueda de valores societales y objetivos de políticas que poco tienen que ver con el servicio o con satisfacer a los consumidores.

• Convierte al ciudadano en un consumidor con poca responsabilidad por la comunidad.

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación

1. Ambigüedad en la definición de la misión organizacional

2. El impacto en el proceso presupuestario

Proceso Presupuestario

DiscusiónDiscusión

AprobaciónAprobación

EjecuciónEjecución

EvaluaciónEvaluación

FormulaciónFormulación

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación

1. Ambigüedad en la definición de la misión organizacional

2. El impacto en el proceso presupuestario3. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la

gestión por resultados4. Ausencia de mecanismos de participación

ciudadana a favor de la gestión por resultados5. Disponibilidad de información administrativa6. Problemas de causa-efecto7. La evaluación de funcionarios y las normas

contractuales y de salarios

Productividad en el Sector Público

Evaluación del SIGMA-OECD sobre los sitemas de pago asociados al desempeño (F. Cardno, 2002)

• "no link has been found between performance-related pay for managers [in the public service] and improvements in organisational performance".

• At worst it leads to disharmony in the workplace and "the view is gaining momentum that attempting to develop highly formalised performance management techniques is inimical to a transparent and democratic public service culture".

• Sigma reported that, while it is intuitively appealing to link bonuses to yearly performance in terms of specific output measures, the facts show that such schemes have been only marginally effective in improving performance in the private sector "and especially in the public sector where outputs are difficult to measure".

Lecciones internacionales de sistemas de salarios asociados al desempeño

1. Los SSAD funcionan (depende de los objetivos)2. No hay un solo modelo de SSAD (consistencia con

la cultura organizacional)

3. El proceso de introducción es crucial para el éxito4. Un mal proceso es peor que no tener SSAD5. Definir los objetivos del sistema es lo más

complejo6. Los SSAD deben ser parte integral de una

estrategia de cambio organizacional

.... y de una política de recursos humanos

Reformas recientes con sistemas de «Banda Ancha»

Países Reforma al sistema de salario/ cla-sificación

Sistemas de salarios asociados al desempeño

Servicio de Alta Dirección Gerencia

Incrementos por antigüe-dad

Australia Si (1994 y 1998)

Si Si Limitado

Corea Si (1998) Si No No

Mexico Si (1996) Si No No

Nueva Zelandia

Si

(Mid-1980s)

Si Si No

Reformas recientes con sistemas de «Banda Ancha»

Países Reforma al sistema de salario/ cla-sificación

Sistemas de salarios asociados al desempeño

Servicio de Alta Dirección Gerencia

Incremen-tos por antigüe-dad

Noruega Si (1991) Si Si Si

Suiza Si (1998/2002)

Si No No

United Kingdom

Si (1994, 1999)

Si Si No

United States

Si (1978,1990)

Si Si No automático

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación

1. Ambigüedad en la definición de la misión organizacional2. El impacto en el proceso presupuestario3. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por

resultados4. Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a

favor de la gestión por resultados5. Disponibilidad de información administrativa6. Problemas de causa-efecto7. La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y

de salarios8. Los problemas de nomenclatura en la medición de

resultados

Problemas de Nomenclatura en la Gestión por Resultados: Interrelaciones entre Insumos, Productos y Resultados

Resultados↑

Productos↑

Procesos↑

Insumos↑

Costos

Costo-Efectividad

Efectividad

Eficiencia

Economía

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación

1. Ambigüedad en la definición de la misión organizacional2. El impacto en el proceso presupuestario3. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por

resultados4. Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a favor

de la gestión por resultados5. Disponibilidad de información administrativa6. Problemas de causa-efecto7. La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y

de salarios8. Los problemas de nomenclatura en la medición de resultados9. Institucionalización de la función de evaluación de resultados:

centralización vs. descentralización

Principales características de los modelos de evaluación

Dimensión Modelo de evaluación tipo Plan Modelo de evaluación tipo Presupuesto

Objetivo Reforzar el proceso de toma de decisiones de políticas públicas

Mejorar los procesos de formulación y discusión presupuestaria

Unidad Rectora Unidades encargadas de planificación (ministerios de planificación, secretarías de la presidencia)

Unidades encargadas de la formulación presupuestaria (direcciones de presupuesto, ministerios de finanzas)

Vinculación entre los procesos de planeación, presupuestación y evaluación

Existe una desincronización entre estos procesos. Por ej. en Costa Rica los compromisos de resultados se firman 6 meses después de la formulación presupuestaria. En Colombia los compromisos y metas sectoriales se suscriben durante los primeros meses del año, cuando los proyectos de inversión ya están presupuestados y registrados

Si bien las herramientas de evaluación se entrelazan desde un principio con los ciclos y dinámicas de la Ley de Presupuestos, por problemas de coordinación se produce un riesgo de saturación por parte de los gerentes y tomadores de decisión por la sobredemanda de información.En Uruguay el presupuesto establece un vínculo entre los recursos asignados y los resultados esperados de la ges.

Nivel de análisis de la evaluación

Énfasis en la metaevaluación: análisis de las acciones estratégicas que contribuyen al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo

Dependiendo del tipo de instrumentos de evaluación de la gestión, el énfasis puede estar en la mesoevaluación, en la microevaluación o en una combinación de ambas.

Estrategia de incentivos de los sistemas de evaluación

No hay un diseño que genere consecuencias materiales, pero sí incentivos simbólicos. En Costa Rica la rendición de cuentas es clave para el uso de las evaluaciones en la el mejoramiento de la gestión

Se han establecido sistemas de incentivos monetarios asociados al desempeño en el perfeccionamiento de sistemas de gestión (Chile)

Países del estudio que se clasifican en cada modelo

Colombia y Costa Rica Chile y Uruguay

Herramientas adecuadas para Problemas Diversos ….

Qué se busca con un Programa Municipal de Medición del Desempeño

• Accountability• Comunicación (entre el Consejo y ciudadanos y entre municipios)

• Definición de prioridades y recursos • Seguimiento del presupuesto municipal (monitorear si

los costos presupuestados y los niveles esperados de servicio se logran)

• Foco en los resultados (diseño, modalidades de provisión, calidad, costo e impacto)

• Definir metas• Mejores prácticas

Mejoramiento en la provisión de servicios

Cuadro de Mando Integral: la Alianza de la Ciudad de San José para la Provisión de Servicios

Plan de Mejoramiento de la Gestión Financiera

1. Incorporar la visión estratégica municipal2. Aumento de los ingresos propios3. Racionalización de los gastos4. Catastro de bienes municipales5. Mejorar gestión en educación y salud (aumento del

autofinanciamiento)6. Capacitación y transferencia metodológica a

funcionarios municipales7. Generación de indicadores de gestión financiera8. Impacto real apreciable de 1 a 3 años mínimo.9. Nuevas fuentes de financiamiento externo.

Secuencia de las Innovaciones

1. El Gobierno debe incentivar un ambiente que apoyo y demanda el desempeño antes de introducir presupuestos por resultados o por desempeño.

2. Control los insumos antes de controlar los productos.

3. Llevar una contabilidad de caja comprensiva antes de llevar contabilidad devengada.

4. Establecer controles internos antes de introducir accountability gerencial.

Secuencia de las Innovaciones

5. Operar un sistema contable confiable antes de instalar un sistema integrado de administración financiera.

6. Presupuestar por trabajo a realizar antes de presupuestar por resultados a lograr.

7. Implementar contratos de desempeño en el sector privado antes de introducir contratos en el sector público.