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CUADERNO DE POLITICA FISCAL Nº 2

EL FEDERALISMO FISCAL Y LA COPARTICIPACIÓN DEIMPUESTOS

Propuestas para una nueva ley de Coparticipación Federal *

Por Carlos Raimundi y Mariano Tilli

si desea descargar el archivo de texto correspondiente a este trabajo, haga click

* Este trabajo fue publicado con el título de "COPARTICIPACIÓN: HACIA UN NUEVO CONTRATOSOCIAL" por la Editorial Corregidor en 1996. Puede solicitarlo gratuitamente a [email protected]

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL1.1. a. La teoría: el federalismo y la descentralización1.1. b. Los hechos: el federalismo argentino centralizado en materia fiscal1.2. a. La teoría: el federalismo fiscal en la Constitución Nacional de 1853.1.2. b. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la época. La reforma de 1994.1.3. a. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados.1.3. b. El estado federal argentino: construcción desde un estado.

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL2.1. Descentralización fiscal o federalismo competitivo2.1. a. La teoría2.1. b. Las propuestas2.2. Centralización recaudatoria o federalismo coparticipado2.2. a. La teoría2.2 b. Las propuestas

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL3.1. Desarrollo histórico3.1. a. Etapa de separación de fuentes tributaria (1853 / 90)3.1. b. La etapa de concurrencia de hecho (1891 / 1934)3.1. c. La etapa de la coparticipación (1935 / )3.2. La ley 12.139 (1934)3.2. a. IIIra Conferencia de Ministros de Hacienda3.2. b. La Convención Constituyente de 19573.3. La ley 20.221 (1973)3.4. La reforma de 1980

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3.5. La etapa 1983 - 19893.6. La ley 23.548 (1988)3.7. La etapa de Carlos Menem3.7. a. La apropiación de recursos provinciales3.7. b. La transferencia de servicios3.7. c. Pacto Fiscal 13.7. d. Pacto Fiscal 23.7. e. Conclusiones

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS4.1. La reforma de los estados provinciales4.2. La situación actual4.3. La regionalización económico-social y administrativa

5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS5.1. La estructura tributaria argentina5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías desarrolladas

6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos6.2. La descentralización6.3. El marco político de la nueva ley6.4. Nuestra alternativa

ANEXO

BIBLIOGRAFÍA

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INTRODUCCIÓN

El problema del federalismo fiscal ha tomado nuevos rumbos en estos últimos años, debido a la emergencia y desarrollo de modelos económicos y políticos (neo) conservadores que propugnan una mayor eficiencia en el gasto, procurando a la vez la descentralización de las funciones del estado, debate que se ha ampliado incluyendo las propias potestades impositivas. La Coparticipación de Impuestos, como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo, debido a que los niveles inferiores de gobierno, al no contar con facultades tributarias propias, no poseen independencia económica y por lo tanto se encuentran subordinados a la coparticipación federal de impuestos para solventar sus gastos. El objetivo de este trabajo es la defensa de la Coparticipación como herramienta del federalismo. Asimismo, a partir del análisis de diversas formas de descentralización, se argumenta cómo en algunos casos, la mera descentralización resulta insuficiente para garantizar por sí sola el federalismo buscado. El capítulo I tiene que ver con el concepto de federalismo y los aspectos políticos del federalismo fiscal. El federalismo no necesariamente tiene que ser descentralizado fiscalmente. Se analizan los sistemas políticos federales, en especial el caso de los Estados Unidos, cómo se estructuran las instituciones fiscales descentralizadas, y cuáles son las características propias del federalismo argentino. En segundo lugar se examina el debate entre las teorías de la descentralización fiscal y las que pugnan por una centralización tributaria como herramienta de redistribución regional, ambas sostenidas por distintos diseños del estado federal. En tercer lugar, y de acuerdo a las características históricas descriptas del federalismo argentino, consignamos la redistribución histórica de los recursos, las dos últimas leyes de coparticipación federal (Nº 20.221 y 23.548) y la firma de ambos pactos fiscales entre la Nación y las Provincias. Por último, se analiza la situación financiera de las provincias desde la implementación del ajuste y la política fiscal de estos últimos años con las consecuencias que acarrea en la coparticipación federal, tanto en lo atinente a la obtención de los recursos como a su redistribución. Se plantea también la esterilidad de la coparticipación como herramienta del federalismo para el desarrollo de las regiones más pobres y para la igualación de oportunidades y servicios para todos los ciudadanos, debido a una política tributaria regresiva, esto es, la injusta redistribución social de la renta. En el capítulo final se plantean las conclusiones y algunas propuestas acerca de la reforma de la ley de coparticipación federal.

ADVERTENCIA

Antes de debatir acerca de los alcances del federalismo fiscal es necesario definir algunos de los conceptos que nos serán útiles. La coparticipación de impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobierno inferiores en un sistema federal.

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Las "finanzas públicas" se ocupan de analizar las distintas maneras en que puede estructurarse un sistema federal. De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los gobiernos locales podemos ordenar distintos esquemas: - Sistemas tributarios propios. Con bases y alícuotas bajo control local. - Alícuotas adicionales. Con bases y alícuotas adicionales a las establecidas por la Nación. - Transferencias de libre disponibilidad. El gobierno central transfiere fondos, fijando un monto global y la participación de cada unidad local (supuestamente con criterio redistributivo), pero estas determinan el destino de los gastos. - Transferencias condicionadas. El gobierno central determina el monto y el destino de la misma. - Coparticipación impositiva. Es un sistema de centralización de la recaudación y distribución del producido entre los distintos niveles de gobierno (bases y alícuotas establecidas a nivel nacional). Las participaciones están preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto. El sistema de coparticipación impositiva no es el único medio que vincula las relaciones entre la Nación y las Provincias. La elección del sistema o combinación de sistemas dependerá del peso que se asigne a los argumentos de eficiencia y equidad, junto con otros objetivos de política, los que varían según sea el enfoque empleado en el análisis y las circunstancias sociopolíticas de cada país. Hoy, ante las crisis provinciales -cuyo origen excede al presente trabajo - defender el sistema de coparticipación federal es un objetivo, ya que puede ser un muy eficiente instrumento para el desarrollo homogéneo de las economías regionales y más importante aún, para lograr una redistribución más equitativa de la renta.

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1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

La distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad, cuyo resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales. Esta disputa existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Nuestro régimen federal configura un sistema de distribución de recursos entre las unidades jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales. Junto a la distribución de funciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales existe, correlativamente, una distribución de los recursos. En nuestro país esta distribución se lleva a cabo fundamental, aunque no exclusivamente, por medio del sistema de coparticipación federal de impuestos. La discusión sobre la misma forma parte de un conflicto mayor que tiene que ver con la centralización o descentralización de las atribuciones y los recursos en el nivel federal de gobierno. Se ha identificado en los últimos años al proceso de descentralización de recursos con la descentralización de potestades tributarias. Intentaremos demostrar que la descentralización de las potestades impositivas no genera un sistema de reparto solidario y equitativo, y por lo tanto afecta la realización del federalismo. Las teorías del federalismo fiscal de descentralización de las potestades tributarias a los órganos locales se sustenta en tres argumentos: • Los estados federales le dejan la mayor potestad tributaria a los órganos locales de gobierno. • La Constitución Nacional de 1853 da a las provincias ese derecho. • El mismo está basado en la Constitución de los Estados Unidos y en los argumentos esgrimidos por

Hamilton y Madison en “El federalista”. Cada uno de estos tres argumentos son desarrollados a continuación de una manera teórica y luego son confrontados con las prácticas y los hechos característicos de nuestra historia.

1.1.A. La teoría: El federalismo y la descentralización Si sostenemos que la Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento de redistribución, antes de analizarlo específicamente debemos plantearnos los objetivos que deberían alcanzarse con su institucionalización. El primer objetivo, hoy puesto en duda, es garantizar el federalismo y redistribuir la recaudación de manera de posibilitar el desarrollo de las regiones más atrasadas. Un primer interrogante a tener en cuenta es si la recaudación fiscal centralizada es compatible legalmente con la descentralización de funciones que el Estado Nacional delega en las provincias. Numerosos autores sostienen que la falta de correspondencia entre las funciones que los estados

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provinciales deben cumplir y las competencias impositivas para poder financiarlas no contribuyen a la realización del verdadero federalismo.1 El debate por cierto comienza con la definición de federalismo y si la coparticipación federal es un instrumento adecuado para lograrlo. Podemos encontrar en la literatura diversas definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su principal característica: una garantizada división del poder entre el gobierno central y los estaduales. William H. Riker sostiene que "el federalismo es una organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias".2 Por su parte, Arend Lijphart señala que además del principio federal básico del reparto central-regional de poderes, "se pueden identificar otras cinco características secundarias del federalismo: • una Constitución escrita; • bicameralismo; • el derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda de la Constitución

federal, pero a cambiar unilateralmente su propia Constitución; • representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en la Cámara Federal de las

unidades constituidas más pequeñas; • gobierno descentralizado”.3 De acuerdo con estas definiciones podemos afirmar que a pesar del centralismo de la recaudación, nuestro país es federal. En el Anexo se analizan las competencias de cada estamento del gobierno en cada una de las funciones de gobierno (Véase Anexo Cuadro A.1.). La Constitución Nacional enumera expresamente las facultades de la Nación y delimita implícitamente las facultades provinciales, que pueden ser exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional), concurrentes (que pueden ser ejercidas simultáneamente con el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de existencia de regulaciones federales). Aquellos que sostienen que el federalismo debe incluir una descentralización fiscal lo hacen basándose en los distintos casos de gobiernos federales, pero se equivocan al tratarlo como un dogma. Sostiene Lijphart que puede haber tanto "federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo que estados unitarios centralizados y descentralizados".4 La definición de Lijphart se sustenta en el análisis de seis casos de constituciones federales y de allí concluirá en que "federalismo y descentralización suelen ir juntos". La cuestión radica en que los federalismos fueron instituidos en cada estado por motivos muy diversos de la experiencia histórica de nuestro país. El autor define las características de los países federales analizando los distintos problemas culturales, étnicos, religiosos, políticos y geográficos que solo pudieron solucionarse a partir de una constitución federal. Para medir la relación entre federalismo y descentralización Lijphart va a utilizar los siguientes indicadores: el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos locales. Las rentas públicas no 1 Véase Artana, Daniel; Libonatti, Oscar; Moskovits Cynthia y Salinardi, Mario "La descentralización fiscal en América Latina. Problemas y perspectivas: el caso argentino". Documentos de Trabajo Nº 184 (julio de 1994) del Departamento de Desarrollo Económico y Social del BID. 2 Citado por Arend Lijphart "Las democracias contemporáneas". Pag. 186. 3 Arend Lijphart. Op. citada. Pag. 186/8. 4 Arend Lijphart. Op. citada. Pag. 192.

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centrales se definen como impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho propio y porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del gobierno central, así como la participación en determinados impuestos recaudados por el mismo, que automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de estos por transferencia de impuestos del gobierno central y todas las tasas de seguridad social. La conclusión es que en cinco de los seis estados federales analizados la cuota de participación del gobierno central en los impuestos es del 70% o menos, y en cuatro de ellos del 57 % o menos. Los años considerados son 1977/9. Cuadro No 1. Cuota de participación del gobierno central en los recaudación impositiva en algunos Estados

Federales. 1977 / 9.

Estados Federales Cuota de participación del gobierno central en los

impuestos. (%) Australia 80 Austria 70 Estados Unidos 57 Alemania 51 Canadá 50 Suiza 41

FUENTE: Lijphart, Arend. “Las democracias contemporáneas”. Pag.193. En un reciente trabajo publicado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL)5 se realiza una comparación actualizada entre la estructura impositiva y el gasto de los Estados Unidos, la Confederación Suiza y nuestro país. Los resultados son los siguientes:

Cuadro No 2. Participación en el gasto y en los recursos por niveles de Gobierno. 1988. (En porcentaje).

Participación en el

gasto Participación en los

recursos Correspondencia (Recursos-Gastos)

Estados Unidos * Nación 46,0 53,0 7 Provincias 22,0 26,0 4 Municipios 32,0 21,0 (11) Suiza Nación 26,0 29,0 3 Provincias 42,0 43,0 1 Municipios 32,0 28,0 (4) Argentina Nación 42,0 74,0 32 Provincias 47,0 20,0 (27) Municipios 11,0 6,0 (5)

5 FIEL, “Hacia una nueva organización del federalismo fiscal”. Buenos Aires, 1993.

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* Los datos para los Estados Unidos corresponden a 1989. FUENTE: FIEL. ”Hacia una nueva organización del federalismo fiscal”. Como conclusión se afirma que en nuestro país no hay correspondencia entre la participación en el gasto de cada jurisdicción y la participación en los recursos: la diferencia es mucho mas amplia en lo que respecta a los recursos provinciales y municipales. Esta comparación intenta demostrar que el régimen impositivo argentino no es realmente federal, y que una mayor descentralización tributaria disminuiría la falta de correspondencia fiscal. 1.1.B. Los hechos: El federalismo argentino centralizado en materia fiscal Siguiendo el concepto de Lijphart analizaremos los datos de nuestro país para descubrir el grado de descentralización en lo que respecta a la facultades provinciales de recaudar impuestos. No se puede generalizar que todos los federalismos son descentralizados a partir del análisis de esa única variable. Hoy la Argentina es un país federal desde cada uno de los indicadores teóricos precedentes, y sin embargo la descentralización de funciones no fue acompañada por una descentralización fiscal. Si aplicamos las mismas categorías del cuadro anterior a la situación actual de las finanzas públicas, estas son las conclusiones:6

Cuadro No 3. Cuota de participación del Gobierno Central en la recaudación impositiva en la República Argentina.

Competencias tributarias (%) 1983 1992 Nación 76,40 74,08 Provincias 15,58 19,98 Municipios 8,02 5,94 Total 100.00 100,00

FUENTE: Elaboración en base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos. No se incluyen impuestos al trabajo. La MCBA está incluida como Provincia. Municipios incluye ingresos municipales tributarios y no tributarios. Estos datos demuestran que ha habido un muy pequeño proceso de descentralización fiscal, que beneficia a las provincias y no a los municipios, desde la instauración del sistema democrático. Aunque la recaudación aumentó en un 63 %, las competencias tributarias mantienen casi los mismos porcentajes. El aumento de la recaudación de las provincias se debe al arrastre que produjo el boom recaudador registrado desde 1991 para los impuestos nacionales y que trajo consecuencias beneficiosas para las recaudaciones provinciales. En consecuencia, dentro de la situación general de los sistemas federales, Argentina es uno de los más centralizados, sólo superado por Australia, pero no deja de ser federal. Más adelante analizaremos las competencias impositivas, y los proyectos de descentralización fiscal y sus posibles consecuencias. Por

6 Elaboración propia en base a datos publicados en Artana, Daniel y otros. Op. citada. Pag. 30.

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ahora basta saber que un estado federal no necesariamente tiene que ser descentralizado en lo que respecta a las potestades impositivas. Con respecto al trabajo de FIEL afirmamos que una comparación no se puede fundamentar solamente en datos económicos. Los dos países que sirven de ejemplo en este trabajo poseen características históricas, geográficas y culturales propias que les permitieron establecer un régimen federal de gobierno con características propias y que impiden una comparación con nuestro país. El mismo trabajo sostiene que, “Suiza como país, fue fundado en 1291. Su organización institucional ha tenido como rasgo dominante la característica de ser una Confederación. Ello ha implicado la retención por parte de los cantones de un altísimo grado de autonomía e independencia, que sólo es delegada en el gobierno federal para aquellas tareas que inevitablemente lo requieren”.7 Al ser un estado confederal es imposible la comparación. Un estado confederal está conformado por federaciones con mayor autonomía (en algunos casos se prevé el derecho de secesión) que la de un estado federal. Es por ello que los números del cuadro No 2 muestran ese grado de correspondencia fiscal (si no la hubiera, no sería una confederación). El caso de los Estados Unidos es más complejo: la formación de su estado federal fue consecuencia de un proceso histórico donde cada una de las jurisdicciones tenían su propio peso. Más adelante compararemos este proceso con la formación del estado federal argentino, construido desde una sola de las federaciones.

1.2.A. La teoría: El federalismo fiscal en la Constitución Nacional de 1853.8 La Constitución Nacional sancionada en 1853 establece el régimen de distribución de poder impositivo, atribuyendo potestad tributaria a la Nación y a las Provincias en base al tipo de impuesto. En teoría por lo tanto, está legislado el principio de separación de fuentes tributarias; en la práctica sin embargo, se ha dado una centralización en la Nación, que acapara los mayores impuestos. La facultad de establecer impuestos por el gobierno federal es exclusiva en relación a los siguientes tributos: • derechos de exportación e importación (art. 75 inc. 1); • impuestos directos, por tiempo determinado (art. 75 inc. 2). La potestad del gobierno federal de aplicar impuestos es concurrente con la de las provincias con 7 FIEL. “Hacia una nueva organización del federalismo fiscal”. Apéndice 2 “La experiencia de Estados Unidos, Suiza y Dinamarca”. Pags. 179 / 210. 1993. 8 Los números de los artículos citados corresponden a la Constitucón reformada en 1994.

Concluimos afirmando que la falta de correspondencia entre las funciones delegadas a los gobiernos no centrales y las competencias impositivas de los mismos no deterioran el federalismo. Por el contrario, la centralización de la recaudación bien orientada podría permitir una redistribución tendiente a fomentar el desarrollo y la equidad, y por lo tanto la igualdad de oportunidades de todos los habitantes. La descentralización fiscal llevaría a situaciones de autonomía de las provincias con mayor capacidad recaudatoria y de dependencia de las provincias con menor capacidad, promoviendo la existencia de habitantes de primera y de segunda categoría. La recaudación centralizada y la redistribución por medio de la Coparticipación Federal garantizan el federalismo y a su vez fortalecen el sentido de pertenencia a la Nación.

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relación a los impuestos indirectos (art. 75 inc. 2). Las provincias, por su parte, "conservan todo el poder no delegado" al gobierno federal (art. 121). Dado que este puede establecer impuestos directos "por tiempo determinado", son las provincias quienes mantienen su potestad sobre los impuestos directos permanentes. 1.2.B. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la época. La reforma de 1994. Si las provincias retomaran su facultad constitucional de establecer impuestos directos permanentes, la coparticipación perdería un monto importante, y por lo tanto sus posibilidades de redistribución, con lo cual se limita el crecimiento de un federalismo económico. Fue por esto que en 1935 se institucionalizó la ley de Coparticipación Federal, dado que hasta ese momento los impuestos provinciales nunca habían superado el 6,5 % del total de los recursos provenientes de la Nación. La mayoría de los recursos provenían de los impuestos aduaneros que le correspondían a la Nación. Luego de la crisis de 1930, el estado comienza a aplicar distintos tipos de impuestos directos que sí son importantes (y cada vez más) dentro del total los recursos frente a los impuestos aduaneros en lenta declinación. Pero en los tiempos de la redacción de la Ley Fundamental, no se pudo tener en cuenta la importancia que en estos días tienen los impuestos directos como herramienta de redistribución (Ver Cuadro No 3). Habida cuenta de que la reforma de 1994 se abstuvo de modificación alguna en lo concerniente a competencias tributarias, la coparticipación federal de impuestos debe seguir permitiendo a la Nación la recaudación de los impuestos directos.

Cuadro No 4. Recursos corrientes del Gobierno Nacional entre 1889 y 1929.

Recursos corrientes del Gobierno Nacional. (Porcentaje sobre el total). Recursos/año 1889 1892 1900 1920 1929 Aduaneros y portuarios

76,6

83,5

53,0

60,2

59,3

Locales 6,4 2,3 2,6 3,1 3,7 Internos nación. -- 4,3 24,0 18,6 16,5 Varios 17,0 9,9 20,4 18,1 20,5 Total Recursos 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 FUENTE: H. Nuñez Miñana. "La Coparticipación de Impuestos como herramienta del federalismo en la Argentina", 1973.9 Algunos juristas fundamentaron el derecho de las provincias a cobrar impuestos directos. El constitucionalista Segundo V. Linares Quintana sostuvo que los impuestos directos (sobre la renta, hoy ganancias) constituyen un recurso provincial y que no es suficiente la voluntad del Congreso federal y de las Legislaturas provinciales de firmar una ley-convenio (coparticipación), para alterar la distribución constitucional de poderes entre la Nación y las provincias.10

9 Reproducido en Ministerio de Economía. Secretaría de Hacienda. "Política para el cambio estructural del sector Público". 1989. 10 Segundo V. Linares Quintana. "El poder impositivo y la libertad individual". Editorial Alfa, pag. 165/9

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Para Germán Bidart Campos, las leyes-convenio impositivas, representan una manifestación del Derecho Constitucional material, que se expresa con vigencia transformadora en el reparto de poderes tributarios, alterando incluso las definiciones que vienen dadas en el texto de la Constitución formal. Con respecto a las fuentes tributarias en las cuales la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes (impuestos indirectos), la coparticipación no se encuentra en pugna con la Constitución, ya que las provincias no delegan su poder impositivo en el Estado Federal, ni este lo recibe de ellas. Simplemente los gobiernos locales dejan de utilizar una facultad que, por lo demás, no están obligadas a ejercer. Por el contrario, los impuestos directos son recursos tributarios exclusivos y permanentes de las provincias, de los cuales el gobierno central sólo puede valerse en supuestos extraordinarios y por tiempo determinado. Su utilización regular, como sucede en la actualidad, sólo se concibe mediante la transferencia de facultades que las Provincias hacen a la Nación, violentando la Constitución Nacional.11 Para estos dos académicos, por lo tanto, la ley-convenio de Coparticipación Federal es inconstitucional porque la Nación se adueña de competencias tributarias correspondientes a las provincias. Pero aquí entra en vigencia nuestra salvedad ya mencionada: en 1853 los impuestos directos no tenían la importancia que tienen hoy para garantizar el federalismo. La reforma de 1994. La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2 del artículo 75: “las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”. Se le da jerarquía constitucional a la coparticipación entre la Nación y las Provincias, de los impuestos directos e indirectos que recaude la Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado. Se institucionaliza una práctica de más de cincuenta años que no pudo ser prevista en 1853, debido a la estructura tributaria de esos años. En los párrafos siguientes se agrega “una ley convenio sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”. Por otra parte la Constitución reformada estableció las bases conceptuales, principios y objetivos a tomar en consideración para distribuir los recursos coparticipados, sin establecer magnitudes, para evitar una rigidez innecesaria: “La distribución entre la Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el Territorio Nacional”. Además se modifica la situación de la Ciudad de Buenos Aires: participará directamente del régimen de reparto. Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de los correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo ajustable. Sigue diciendo el artículo 75 inciso 2: “La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”. 11 Germán Bidart Campos. "Manual de Derecho Constitucional Argentino". Ediar, pag. 327 y ss. y "Algo sobre coparticipación impositiva". El Derecho, Tomo 80, Pag. 197 y ss.

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El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al Congreso “establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.”. Es decir que cualquier modificación de la conformación de la masa coparticipable no requiere de la adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio- sino de una mayoría especial. En síntesis, la Constitución reformada en 1994 institucionalizó y legalizó una situación que llevaba muchos años: el reparto de la recaudación impositiva mediante una ley convenio. La Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este mecanismo de financiación de las actividades provinciales, lo que no significó que no fuera justo y una eficaz herramienta. Los postulados de la Constitución Nacional de 1853 en materia de recursos son tomados de la Constitución de los Estados Unidos. El debate acerca de la autonomía impositiva se encuentra en “El Federalista”, donde se adopta una posición que tiene mucho que ver con la realidad económica, institucional y jurídica de los estados federados, que a la postre constituyeron los Estados Unidos de Norteamérica, pero que no debiera extenderse a otro tipo de estados federales como el nuestro. 1.3.A. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados. En el plano institucional el régimen federal fue establecido por primera vez en los Estados Unidos por la Constitución de 1787, que entró en vigencia en 1789. Las características inherentes al régimen federal determinan que para su aplicación es ineludible establecer una Constitución que lo reglamente. No se concibe en la práctica un modelo federal sin Constitución, ya que esta es el instrumento inevitable de aquel. Después de la declaración de la independencia de 1776, los trece estados de la América del Norte se rigieron por los artículos votados en 1777, hasta que la Constitución fue aceptada formalmente por todos ellos en 1789. La autoridad común emergente era un Congreso continental con un poder débil, pues se limitaba a resolver sobre los asuntos exteriores y militares, para lo que era necesario una mayoría de dos tercios, mientras que los demás aspectos eran de competencia exclusiva de los distintos estados. Los artículos habían establecido una Confederación cuyas características principales fueron las siguientes: • sus miembros conservan su independencia; • el poder confederal es débil, ya que sus decisiones se circunscriben, limitadamente, a las relaciones

exteriores y al ámbito militar, mientras que los aspectos aduaneros, tributarios y económicos en general son de competencia exclusiva de cada uno de los estados miembros;

• todos y cada uno de los estados miembros conservan el derecho de secesión. La transformación del Congreso continental en el gobierno federal encontró su base en un sector muy amplio de la población: ej.: agricultores, artesanos, comerciantes, propietarios, banqueros, profesionales. De los más de tres millones de habitantes, existía una gran cantidad de comerciantes y artesanos que conformaba una clase media en crecimiento y veía en un gobierno federal la posibilidad de organizar una economía de escala nacional. El estado federal es de carácter mixto, ya que los estados miembros conservan su autonomía, eligen sus autoridades y representantes. Sin embargo los distintos estados que conforman el supraestado deben subordinarse parcialmente al poder central por ellos elegido. Entre la independencia casi absoluta de los estados miembros que implica el régimen confederal, y el centralismo de los regímenes unitarios, el

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federalismo americano admite la coexistencia en el mismo ámbito político de Estados particulares y de una autoridad central efectiva, que se impone a todos. El federalismo, en suma, es una fórmula para repartir las competencias entre el poder central y las autoridades de los Estados.

1.3.B. El estado federal argentino: construcción desde un Estado El conflicto histórico entre federales y unitarios, impide una comparación con el proceso constitutivo de otros estados federales, especialmente los Estados Unidos, que es el resultado de un pacto entre estados con institucionalidad y con marcos legales propios muy avanzados. Numerosos casos de estados federales descentralizados son consecuencia de diferencias lingüísticas, religiosas o étnicas, conflictos casi ausentes en nuestra historia. En general, esto ha hecho que los estados provinciales mantuvieran la mayor parte de aquel poder, y que sus constituciones reflejaran este hecho explícitamente (poderes no expresamente delegados). Sólo está ausente como cláusula en las constituciones de Canadá, la India y Venezuela. En nuestro país se trata del actual art. 121. Por lo tanto, más que la similitud de los textos constitucionales, para abordar correctamente el tema es necesario focalizar en los procesos históricos de formación de ambos regímenes federales. Mientras los Estados Unidos se conforman desde el poder de los estados autónomos que contaban con un grado de institucionalidad muy desarrollada, la República Argentina recién queda definitivamente configurada luego de la incorporación de Buenos Aires. La población de las restantes provincias no excedía los 550.000 habitantes, y en la mayoría de ellas la tierra era de propiedad fiscal, la agricultura no se había consolidado como fuente de riqueza y no existía una clase media de envergadura. El modelo de desarrollo nacional adoptado durante la segunda mitad del siglo pasado recién advino con la hegemonía política liberal impuesta desde Buenos Aires. Oscar Ozslak sostiene que la autoexclusión de la Provincia de Buenos Aires privó a las autoridades de la Confederación de la única fuente significativa de recursos fiscales que existía en el territorio (90% de las rentas públicas generadas en el territorio).12 Fuera del circuito económico formado por la Provincia de Buenos Aires y el mercado externo, no estábamos en presencia de una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nueva organización nacional. En 1854 aún no se habían organizado las rentas nacionales y “el gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la provincia de Entre Ríos, el ingreso proveniente de unas pocas operaciones de crédito interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe, Córdoba y Mendoza”.13 De este modo, se demoraba la presencia del gobierno de la Confederación en todo el territorio que estaba formalmente bajo su jurisdicción. Los hechos relatados por Oszlak nos dan la pauta del grado de precariedad fiscal de la Confederación Argentina. Las provincias no podían subsistir sin la provincia de Buenos Aires y sin los fondos de su aduana, que buscaban federalizar. Uno de los mayores problemas que tuvo la Confederación fue la organización de su aparato recaudador. Urquiza expresó en su discurso de apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854: “La transición del aislamiento de las provincias a la nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo permitían los medios que debían verificarla... Sin rentas, sin moneda, sin comercio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo”. 12 Oszlak, Oscar. “La formación del Estado Argentino”. Editorial de Belgrano. 1982. 13 Oszlak, Oscar. Op. citada.

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Agrega Oszlak que la similitud de este discurso con el pronunciado por el ministro de Hacienda en 1862 -aludiendo al estado en que se hallaba la organización de la hacienda pública al instaurarse el nuevo gobierno nacional- expresa la suerte corrida por las instituciones nacionales durante el período de la Confederación Argentina.14 La Confederación no pudo organizar un sistema de rentas nacionales con anterioridad a la centralización de la recaudación aduanera, que aún en 1855 se encontraba en manos de los gobiernos locales. Con el fin de facilitar el comercio exterior, se abolieron los impuestos de aduana internos, pero asimismo se dilató en el tiempo el logro de introducir una moneda uniforme y crear el sistema crediticio. Es más, al no contar con la recaudación de las aduanas interiores, las provincias se vieron más privadas aún de obtener el financiamiento de sus exiguas administraciones locales. Hacia 1860, la Confederación se hallaba económicamente estrangulada. “En vísperas de Pavón, el lamentable cuadro de los recursos y la acumulación de créditos impagos anticipaban el colapso de este intento de construir el aparato institucional del estado sin el concurso de los recursos bonaerenses”, sostiene Oszlak. La comparación de los presupuestos de gastos de la Confederación y del Estado de Buenos Aires para el año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas: Cuadro No 5. Presupuesto de los gastos de la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires. Año

1859 Ministerio/Presupuesto (en pesos) Confederación Argentina Estado de Bs. As. Ministerio del Interior (En Bs. As., de Gobierno) 10.443.560 19.303.878 Ministerio de Relaciones Exteriores 1.172.200 1.505.240 Ministerio de Hacienda 6.786.300 20.304.593 Ministerio de Guerra y Marina 22.250.960 50.227.576 Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública. 7.076.720 Cámaras y Administración del Crédito Público. 602.616 TOTALES 47.729.740 91.943.903

FUENTE: Oszlak, Oscar. “La formación del Estado Argentino”. Ed. de Belgrano, 1984. 15 Sin perjuicio de los correspondientes juicios de valor, que exceden nuestra tarea en este ensayo, la realidad histórica demuestra como conclusión que, por una parte, las provincias necesitaban la federalización de la renta aduanera y, por otra parte, la Argentina como estado federal no pudo organizarse sin la participación de la provincia de Buenos Aires. Mientras el gobierno de la Confederación permaneció privado de la contribución de la Aduana y del Banco de Buenos Aires, el sistema tributario y el aparato militar no pudieron arraigarse como instituciones nacionales. “Más allá del hecho de las armas y la derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de la Confederación como estado nacional. Las fortuitas circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado no cambian un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación hubiera continuado siendo un 14 Oszlak, Oscar. Op. citada. 15 Citado por Luis Rodolfo Frías, “Mitre y la Organización Nacional”, Rev. Todo es historia, No 198, junio de 1971.

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conglomerado acéfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacional difícilmente podría haberle impuesto una política que contrariara sus poderosos intereses...Imponer la "solución porteña" a la vieja cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el resultado de una batalla, sino más bien porque en este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. De este modo, el gobierno nacional establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial”.16 El federalismo argentino no fue, en consecuencia, construido entre iguales relacionados horizontalmente, sino entre desiguales que deben confrontar verticalmente. La forma en que se construyó nuestro federalismo necesitó desde un principio del reparto de bienes, servicios y fondos desde la Nación a las Provincias, al que Oszlak califica como mecanismo de cooptación, ya que el reparto de fondos a las Provincias fue discrecional entre 1863 y 1890 en forma de subvenciones y subsidios (Véase Capítulo 3). La creación del Estado Federal constituyó una necesidad para las Provincias, pero al no poder institucionalizarse en la Confederación Argentina entre 1854 y 1860, aquellas debieron someterse a la forma de federalismo que impuso la Provincia de Buenos Aires. Este federalismo les garantizó sus propias rentas y nacionalizó los recursos aduaneros, que eran los más importantes (véase cuadro anterior), aunque no se creó ningún mecanismo de distribución regional de los mismos. Cuando se instituye la Coparticipación Federal, en 1935, las rentas aduaneras ya no significaban lo que antaño. El incremento de los impuestos directos y su progresividad, suministraron al tesoro nacional recursos que podían redistribuirse regionalmente para fomentar el desarrollo de las Provincias. Por ello es necesario reafirmar que la redistribución no discrecional de la recaudación fiscal por parte del estado nacional, lejos de constituir un signo de centralismo, puede contribuir con un federalismo más auténtico y equitativo. Por el contrario, la centralización tributaria no estableció mecanismos redistributivos racionales, sino que funcionó al servicio de la oligarquía agroexportadora presente en los grandes centros urbanos, y no para facilitar el desarrollo de las Provincias menos prósperas de nuestro territorio. En cambio, el federalismo estadounidense, se constituyó desde cada uno de los trece estados, que ya contaban con sus propias instituciones políticas y fiscales, por lo cual no debieron depender de ningún estado en particular para desarrollarse política, social y económicamente, es decir, para conformar su “estatidad”.

16 Oszlak, Oscar. Op. citada. Pag 82.

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2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

Como hemos visto, los aspectos políticos del centralismo recaudatorio tuvieron que ver con la evolución de nuestro país, y no con la creación de otros estados federales. Pero para analizar sus aspectos económicos, recurriremos a la visión teórica de algunos economistas con referencia a sus ventajas y desventajas. 2.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL O FEDERALISMO COMPETI TIVO

A. La Teoría17 Bajo la óptica de la "teoría positiva del federalismo fiscal" sostenida por Brennan y Buchanan desde 1980, el sector público puede ser visualizado como un agente monolítico, un Leviatán que maximiza sus excedentes (en la misma forma que un monopolio), desconociendo la voluntad de los ciudadanos. Estos autores proponen la descentralización como mecanismo de control de las tendencias expansivas del Leviatán. El argumento básico es que como la competencia en el sector privado ejercita su fuerza disciplinaria, la competencia entre las unidades de gobierno en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopólico del gobierno central. La movilidad interjurisdiccional de las personas persiguiendo "ganancias fiscales", puede ofrecer parcialmente, y quizá completamente, un sustituto de las restricciones del poder tributario de dichos estados. La centralización tributaria y el empleo de las transferencias intergubernamentales (Coparticipación Federal) han sido asimismo desafiadas por otros estudios de economía positiva, que focalizan en los efectos provocados por la "separación de las decisiones de gasto y su financiamiento". La descentralización de la potestad fiscal induce a una mayor responsabilidad fiscal, al permitir la "imputabilidad" ("accountability") de las decisiones fiscales y, de esta manera, facilitar su control. Más aún, no sólo induce a una mayor responsabilidad y control fiscal, sino también a un mayor control político dentro de la federación.

17 Los aspectos teóricos de la teoría positivista del federalismo fiscal son tomados de las “Propuestas para un sistena tributario federal”. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires”. Cuadernos de Economía No. 3. La Plata.

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El argumento de la responsabilidad resulta válido tanto para la descentralización de gastos como para la fijación de impuestos que los financien: debe existir una relación fuerte entre la decisión del gasto público y las decisiones sobre tributación. Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional, sostienen los positivistas, los aportes o transferencias federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia de que al menos parte del costo de los bienes y servicios públicos provinciales sea financiado por no residentes. En consecuencia esta percepción de menor costo impositivo del gasto público puede generar un tamaño de presupuesto superior al óptimo. Desde este punto de vista se han realizado investigaciones empíricas que revelan que las transferencias generan un efecto sobre el gasto de los gobiernos locales superior al efecto del ingreso ("flypaper effect"). Como veremos más adelante, las evidencias empíricas disponibles no siempre permitirán corroborar el Leviatán, porque ello depende de la conducta de los políticos y de la percepción que tengan de las transferencias. Una decisión política responsable de los gobernantes no tendría que percibir los aportes del gobierno central como un "regalo" y actuar bajo una "ilusión fiscal". En rigor, Brennan y Buchanan no sólo recomiendan el "modelo localista fragmentado" de federalismo fiscal (federalismo competitivo), sino también diversas medidas para evitar que el modelo "degenere" en un "modelo localista cooperativo" (federalismo cooperativo), que aún con alta descentralización de funciones, haga que los gobiernos provinciales continúen sobredimensionando el gasto público.

B. Las Propuestas Existen muchos trabajos de investigación, especialmente en estos últimos años, que basándose en los lineamientos constitucionales intentan desarrollar ideas acerca de la descentralización fiscal. l. El economista Jorge Makón busca justificar la descentralización en el concepto "subsidio", empleado en el sentido de "reserva", es decir, algo que se utiliza recién cuando falta una primera condición. En la asignación de funciones por nivel de gobierno -lo cual comprende obviamente la potestad recaudatoria-, debería comenzarse con los individuos primero y con los grupos más pequeños después, para ascender luego a grupos mayores, en los casos que la naturaleza de las funciones lo requieran. Desde el punto de vista económico, considera que la producción de bienes y servicios originados en el sector público es más eficiente en niveles inferiores de gobierno, debido al menor costo y a la mayor adecuación del servicio a las necesidades concretas. La descentralización del gasto y de los recursos haría más previsibles las decisiones políticas locales, hasta llegar al nivel de los municipios.18 2. Siguiendo los lineamientos teóricos del trabajo de Brennan y Buchanan, el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires diseñó en 1995 sus propuestas y recomendaciones de política económica y fiscal.19

18 Makón, Jorge. "Federalismo fiscal". Revista Oikos. Nº 2. Nov. 1993. Pag. 36/8. 19 Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, "Propuesta para un Sistema Tributario Federal". Cuadernos de Economía Nº 3, 1995. Véase Capítulo 2 "Principios para un Sistema Tributario Federal".

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En dicho trabajo se afirma que el grado de descentralización de las decisiones fiscales (impuestos y gastos) depende de las características políticas, institucionales y económicas de cada país. Pero como regla general declara los siguientes principios: Descentralizar la política fiscal tanto como fuera posible, minimizando al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario, y de esta manera minimizar la necesidad de transferencias verticales. Todo esto debe estar sujeto al cumplimiento de los objetivos nacionales, a saber: • Redistribución territorial del ingreso; • Optimización en la provisión de bienes públicos; • Mantenimiento de un mercado interno común minimizando o evitando distorsiones."20 El trabajo sostiene que pueden obtenerse algunos lineamientos, como guía para el diseño de la estructura fiscal. En primer lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos locales, a saber: provisión de aquellos servicios con características de "bienes mixtos" y aquellos "bienes públicos con derrames de beneficios delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos, sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y seguridad, así como la provisión local de servicios como los de agua, alcantarillado, limpieza y saneamiento, alumbrado público. En segundo lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos centrales: relaciones exteriores y culto, defensa, comercio internacional, inmigraciones, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con carácter de bien público con alcance nacional, o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países. De acuerdo con la competencia funcional de ambos gobiernos, le siguen las propuestas de competencia fiscal. Los gobiernos locales deberían establecer impuestos, en lo posible, sobre bases tributarias no móviles. Para el caso de impuestos que graven bases tributarias móviles (factores, bienes y ciertos servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la traslación de cargas hacia otros estados locales. Estos impuestos son: la imposición a la tierra (impuesto inmobiliario, tanto urbano como rural); el impuesto automotor de los residentes locales; el impuesto al valor agregado local; la imposición al consumo (ventas minoristas) o al gasto de las familias (impuesto proporcional a los ingresos de las personas físicas, o su reformulación como un impuesto al gasto); la imposición a la explotación de los recursos naturales de cada estado o provincia. Por su parte, los gobiernos centrales deberían establecer los impuestos con fuerte efecto distribuidor, los que exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a nivel local. Ellos son: el impuesto a los ingresos personales, el impuesto al capital, el impuesto al valor agregado a nivel nacional y los impuestos al comercio exterior. Para los problemas derivados de la poca capacidad tributaria de algunas provincias, el proyecto propone solucionarlos vía transferencias verticales (coparticipación); en tanto otras asimetrías regionales pueden ser resueltas por mecanismos de transferencia regional de recursos (transferencias de nivelación).21

20 Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Op. citada, Pag. 18. 21 Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Op. citada. Pag 18/9

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3. En su libro acerca del federalismo argentino, Alberto Porto hace un aporte muy importante, a partir del cual propone:22 -Reformular el régimen de coparticipación federal coordinadamente con la reforma del sistema tributario, ya que no son independientes. -Avanzar en la descentralización tributaria para evitar la disociación entre las decisiones del gasto público y de financiamiento. -Dado que los efectos de la coparticipación beneficiarían a las provincias avanzadas, provincia de Buenos Aires y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y las provincias intermedias y rezagadas perderían parte sustancial de su financiamiento. - La descentralización debe acompañarse de nuevas instituciones fiscales, como un sistema de aportes horizontales (de las provincias ricas a las pobres) y/o el mantenimiento del poder tributario en la Capital Federal para distribuir la recaudación hacia las provincias pobres; y la creación de fondos específicos de ayuda financiera a las provincias más pobres, con aportes condicionados a determinados fines y al cumplimiento de determinadas cláusulas. - Explicitar los objetivos en función de los cuales debe instrumentarse el sistema de transferencias. - Incentivar a las provincias, mediante la tendencia a la descentralización del sistema tributario, hacia el logro de una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos y hacia un nuevo marco de relaciones entre estas y los municipios. 4. En 1991 la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas publicó un estudio elaborado por un equipo de economistas encabezado por Daniel Artana acerca del sistema tributario de nuestro país23, en el cual realiza un diagnóstico y una propuesta. El diagnóstico resalta que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno se caracterizan por un alto grado de centralización en el manejo de los instrumentos y un alto grado de discrecionalidad en su diseño. Este sistema ha sido incapaz de asegurar la estabilidad de las reglas de juego y de articular las políticas macroeconómicas del gobierno nacional con las de los gobiernos provinciales. Las propuestas definen cuatro objetivos: - descentralizar el poder, traspasando el manejo de los instrumentos a las provincias. - potenciar las preferencias de los ciudadanos de las provincias, para modelar las políticas de los gobiernos provinciales. - explicitar todas las transferencias que se realizan a las jurisdicciones. - incentivar la autorresponsabilidad de las provincias en el manejo de la política de gobierno. Las medidas sugeridas son: - traspaso a la esfera provincial de tributos que puedan ser descentralizados y con base territorial definida: impuestos internos, a los combustibles, y eventualmente a la energía eléctrica y al gas natural. 22 Porto, Alberto. “Federalismo fiscal: el caso argentino”. Instituto Torcuato Di Tella. Editorial Tesis. Buenos Aires. 1990. Capítulo VIII. 23 Artana, Daniel. “El sistema impositivo argentino”. Ed. Manantial. Buenos Aires. 1991.

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- en razón de que el traspaso mencionado disminuye la masa coparticipable, elevar el porcentaje correspondiente a la Nación en la distribución primaria. - modificar los índices de la distribución secundaria para atemperar las desigualdades existentes. - las transferencias con afectación específica deben permitir un margen dentro del cual puedan expresarse las preferencias de las comunidades provinciales. - restricción de los aportes del Tesoro para atender situaciones coyunturales de financiamiento provincial. La asistencia debe ser reintegrada, condicionando su otorgamiento a compromisos de ajuste del presupuesto provincial. La propuesta de FIEL se concretó definitivamente en un nuevo trabajo bajo la dirección de sus economistas jefe, Daniel Artana y Ricardo Lopez Murphy, presentado en 1993.24 En el mismo se propuso: - reemplazo del Impuesto sobre los ingresos brutos por un impuesto a las ventas minoristas. - traspaso a las provincias del impuesto a los combustibles. - descentralización de los impuestos internos a las provincias. - traspaso de los impuestos inmobiliario y a los automotores a jurisdicción municipal. - eliminación de todo tipo de coparticipación de las provincias en impuestos nacionales. - distribución de los recursos con criterios personales y familiares (no regionales). La iniciativa se complementa con una redefinición de las funciones de la Nación, las provincias y los municipios, a los que se asigna la educación preprimaria, primaria y media, e inversión en escuelas, el grueso de los gastos de atención sanitaria, programas de vivienda y policía de prevención de delitos comunes. A su vez, se incrementan los gastos de las provincias relativos a la construcción y mantenimiento de las rutas nacionales, el servicio penitenciario, hospitales nacionales y gastos universitarios, como también el seguro de salud y el subsidio por alumno de los niveles elemental y medio. Las erogaciones de la Policía Federal se transfieren a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. A nuestro entender, la descentralización de funciones y recursos llevada al extremo tal como propone el trabajo de FIEL implica dos tipos de consecuencias: 1) lejos de promocionar el municipalismo en sentido positivo como podría suponerse, fomenta la atomización de las responsabilidades, con su consecuente desvinculación de las políticas nacionales en cada área. 2) además, la falta de financiamiento ocasiona el decaimiento dramático en la calidad de los servicios bajo tutela municipal, o bien su transferencia a manos privadas, lo cual diluye el componente de equidad imprescindible en la prestación de tales servicios. 5. En julio de 1994, un nuevo trabajo de Daniel Artana, con la colaboración de otros economistas, es publicado por el Departamento de Desarrollo Económico y Social del BID25, y el mismo trata sobre las competencias funcionales del estado nacional y de las provincias, y sobre la estructura de gasto público. El ensayo señala que mientras la ejecución de las principales funciones de estado son realizadas por las provincias, el financiamiento, en gran medida, corresponde al estado nacional, a causa de las limitaciones tributarias provinciales. Esta falta de correspondencia entre gasto y financiamiento se subsana 24 FIEL. “Hacia una nueva organización del federalismo fiscal”. 1993. 25 Artana, Daniel; Libonatti, Oscar, Moskovitz, Cynthia; Saliunardi, Mario. “La descentralización fiscal en América Latina. Problemas y perspectivas: el caso Argentina”. Serie Documentos de Trabajo No 184. Departamento de Desarrollo Económico y Social. BID. Julio 1994.

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por medio de la copartipación federal, que lamentablemente ha derivado en reiteradas ocasiones en una “tendencia hacia la expansión del gasto del nivel inferior de gobierno”. De este modo, la herramienta de la coparticipación ha incidido negativamente y terminó por limitar la autonomía financiera provincial. El hecho de que las provincias más rezagadas reciban más recursos per cápita que las avanzadas, convierte a la coparticipación en instrumento de una distribución injusta. Además, en los hechos, la coparticipación no ha logrado evitar -según Artana- las pronunciadas fluctuaciones cíclicas de la economía. En las etapas expansivas, la coparticipación contribuyó a expandir el financiamiento de los gastos provinciales en aumento, en lugar de reducir sus deudas; mientras en los períodos recesivos obligó a una severa contracción del gasto, agravando la situación. Para superar estas consecuencias proponen suplir la distribución porcentual por transferencias de monto fijo, dejando caer los efectos del ciclo sobre el Tesoro Nacional, exigen como condición que se limite la capacidad de endeudamiento de provincias y municipios. Por otra parte, la distribución de base regional no garantiza la mejora en la distribución personal del ingreso, dado que las transferencias no se tienen por objeto igualar el gasto social per cápita, sino que de hecho permitieron elevar el gasto público provincial y desalentaron los esfuerzos recaudadores propios de las provincias. Finalmente, la propuesta Artana recomienda: - la descentralización a fin de acercar a los ciudadanos las decisiones sobre el nivel y la composición del gasto público, potenciando su participación y control; - lograr acuerdos institucionales de cooperación, coordinación y diseño de instituciones fiscales básicas entre los diversos niveles de gobierno; - lograr mayor responsabilidad en el comportamiento fiscal de los diferentes niveles de gobierno; - colaborar con las políticas de estabilización macroeconómica del gobierno federal, especialmente a través del ahorro; - descentralizar el sistema universitario; - crear consorcios de municipios para optimizar su desempeño en tareas tales como policía antimotines, educación superior, salud de alta complejidad etc.; - poner a cargo de los municipios la educación básica y la administración de la vivienda social; - fijar vía presupuesto el nivel de endeudamiento neto máximo del período para cada jurisdicción; - restringir el acceso de las provincias al crédito. 2.2. CENTRALIZACIÓN RECAUDATORIA O FEDERALISMO COPA RTICIPADO A. La Teoría26

Dentro de la teoría normativa del federalismo fiscal, la obra de Musgrave constituye una referencia obligada cuando se trata la asignación de roles en la estructura vertical del gobierno. Para este enfoque, el corazón del federalismo fiscal se encuentra en la rama “asignación” (definición del tamaño y estructura del

26 Los aspectos teóricos son tomados de Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Op. citada.

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gasto público), ya que, para los “bienes públicos locales” (provincias y municipalidades) debería permitirse la diferente provisión entre jurisdicciones, dependiendo de las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de “Distribución” y “Estabilización”, sin embargo, requieren la responsabilidad primaria del nivel central. Es función del gobierno central la Estabilización y Distribución y es función de cada estado descentralizado la función Asignación. En ella se encuentra la base del federalismo fiscal. Los fundamentos de la función “Estabilización” del gobierno federal son: • la ligazón entre las políticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno central; • el reducido alcance de los gobiernos locales para el manejo descentralizado de la demanda agregada; • los arbitrajes interregionales que neutralizan la acción de los agentes económicos ante los incentivos o

los desincentivos fiscales. La competencia del poder central para la función “Distribución” surge por las siguientes razones: • la imposibilidad de los gobiernos locales de contemplar redistribuciones regionales; • las posibles reacciones de los ciudadanos por disconformidad frente a la política redistributiva del

gobierno local. Por su parte, respecto de la función “Asignación” aparecen argumentos para justificar su carácter descentralizado (vinculados al concepto de bienes públicos locales); como también para defender su centralización (posibles economías de escala en la provisión de ciertos servicios, y el menor costo en la toma de decisiones públicas). La teoría normativa también se ocupa de la asignación de los instrumentos tributarios. El principio básico para la selección de fuentes impositivas a nivel local es que los tributos deben recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes locales, debiendo evitarse la “exportación de impuestos” a residentes de otros estados y los procesos migratorios entre estados, ya sea de trabajo o capital. Musgrave establece en 1983 un conjunto de reglas para la determinación de impuestos, que detallaremos en el capítulo 4. Pero, en síntesis, concluye en que el gobierno central está en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos (sobre los ingresos o quizá, el gasto personal), o que graven bases tributarias móviles (valor agregado o ventas, capital, ingreso de capitales). Mientras que los niveles de gobierno descentralizado deben ejercer su potestad con impuestos que graven bases tributarias inmóviles (impuesto inmobiliario) o deben descansar sobre “cargos a usuarios” (tasas y derechos de uso, aranceles). De este análisis surge que, en general, la centralidad de las facultades impositivas es mayor que la del gasto público, a raíz de lo cual se producen las denominadas “brechas fiscales”: superávit financiero a nivel central con déficit financiero a nivel provincial. Esto exige establecer un mecanismo de compensación. El uso de transferencias intergubernamentales como subsidios y aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro

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“federalismo fiscal”. En la Argentina, la mayoría de los gobiernos provinciales obtienen más del 50 % de sus ingresos vía aportes provenientes del poder central. Cuando las capacidades tributarias entre jurisdicciones provinciales o estaduales difieren en forma tan importante, las transferencias compensadoras del gobierno nacional (aportes federales) resultan necesarias para evitar migraciones no deseadas entre estados, pero no resuelven la esencia del problema. Dos tipos de aportes federales son los requeridos: subsidios condicionados al financiamiento de programas; aportes “no condicionados”, cuya justificación estriba en razones de equidad. Los mayores fondos se dirigen a jurisdicciones con bases tributarias débiles y/o con mayores necesidades, debido a mayor costo en la provisión de los servicios etc. En la medida de contar con una buena administración, el objetivo de estos aportes es el de ser una herramienta para el desarrollo de las regiones más atrasadas e impulsar un federalismo no ligado exclusivamente a las leyes del mercado. A través de la teoría de Brennan y Buchanan, vimos cómo el federalismo puede convertirse en un mercado competitivo, donde las provincias más pobres no pueden subsistir. El Estado no se puede subordinar a las leyes del mercado. El estado nacional debe garantizar el desarrollo de esas regiones, como única manera de que el federalismo pueda realizarse plenamente. B. Las Propuestas La concepción de la relación nación - provincias subyace bajo cada ley de coparticipación federal aplicada en nuestro país desde 1935. La ley 20.221/73 constituye el primer intento de redistribuir, y no sólo de devolver, los recursos nacionales. El mismo camino siguió la ley 23.548/88. Es por ello que para analizar las propuestas de la teoría normativa del federalismo fiscal debemos observar la historia del régimen de coparticipación federal en nuestro país, desde el cual se intentó implementar la teoría. (Véase el próximo capítulo) No obstante, ante cualquier duda sobre la constitucionalidad de las leyes-convenio de coparticipación, la Corte Suprema de Justicia admitió su validez en el fallo: 242:280 del 21 de noviembre de 1958, al señalar que: “el ordenamiento vigente en el país admite que las provincias puedan restringir convencionalmente el ejercicio de sus poderes impositivos mediante acuerdos entre sí con la Nación; y la peculiaridad esencial de estos acuerdos, en lo que al caso interesa, es que no afectan derechos individuales”27. En el fallo: 251:180 del 6 de noviembre de 1961, sentenció que “toda vez que lo atinente a las atribuciones en materia impositiva es de orden estrictamente constitucional, los plausibles de acuerdos que puedan alcanzarse por leyes del tipo de la invocada (se refería a la ley-convenio de unificación de impuestos internos No. 12.139) deben interpretarse restrictivamente”28.

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL.

3.1 Desarrollo histórico

27 Casas, José Osvaldo. “Derecho Constitucional Tributario. La reforma constitucional y la coparticipación federal”. Revista Criterios Tributarios No. 84/5. Abril 1993. Pag. 27. 28 Casas, José Osvaldo. Op. Cit. Pag. 27.

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Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones que le compete a cada una de aquellas. El régimen de distribución interjurisdiccional de recursos tributarios se comenzó a utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la organización nacional. Desde el año 1860 hasta el año 1934 el régimen de coparticipación federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que queda instaurado por ley y con las características que hoy conocemos, pero siempre sujeto a modificaciones, “influido por conflictos políticos, el crítico entorno macroeconómico y la presión del sistema previsional “.29 Jorge Priesman, en un reciente trabajo, analiza el tema desde un punto de vista histórico y reconoce la existencia de tres etapas principales:30 - 1853 - 1890: etapa de separación de fuentes, según lo establecido en la C.N. - 1891 - 1934: etapa de concurrencia tributaria de hecho - 1935 - : sistemas de coparticipación federal A. Etapa de separación de fuentes tributarias (1853 - 1890) En este período se aplicó lo establecido en la Constitución Nacional en el los artículos 4, 9, 11 y 12, para las competencias tributarias de la Nación y las provincias. Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de la Aduana del Puerto de Buenos Aires, esto significó una fuerte concentración de ingresos fiscales en el gobierno central. La norma constitucional previó la posibilidad de que las jurisdicciones provinciales atravesaran situaciones de desfinanciamiento, por lo que el inciso 8 del artículo 67 establece como función del Gobierno Nacional “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”. B. La etapa de concurrencia de hecho (1891 - 1934) La crisis de 1890 se transformó en un punto de inflexión en la relación fiscal entre el Gobierno Nacional y las provincias. Hasta esa fecha, más de las tres cuartas partes del total de los ingresos tributarios tenían su origen en el sector externo (véase cuadro No 4). La crisis del mismo condujo a la creación de impuestos al consumo e impuestos internos nacionales que con el paso del tiempo pasaron a tener una importancia mayor: en 1892 apenas sobrepasaban el 4 % del total de los recursos y en el año 1900 constituían el 24 %. El posterior crecimiento del comercio exterior hizo que disminuyera su importancia relativa, participando en 1929 del 16,5 % del total. La introducción de estos nuevos impuestos dio lugar a un debate acerca de las facultades del gobierno nacional en función de lo previsto en el artículo 4 de la C.N., pero la discusión se saldó a partir de que se aprobaran por un año con la posibilidad de renovación hasta su unificación en 1935: las provincias y la nación aplican impuestos internos de manera concurrente. 29 Cetrángolo, Oscar D.; Jimenez, Juan P. “El conflicto en torno a las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias. Primera Parte: Antecedentes de la ley 23.548”. CECE. Serie de estudios No 9. Diciembre 1995. 30 Priesman, Jorge Alberto. “La coparticipación de impuestos: del federalismo fiscal al centralismo menemista”. Centro de Estudios para el Cambio estructural. Serie Estudios No 5. Octubre 1992.

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C. La etapa de la coparticipación (1935 - ) La coparticipación federal es el mecanismo de redistribución a las provincias de impuestos cobrados por el gobierno central, de acuerdo con el porcentaje establecido por ley-convenio entre ambos. Jorge Priesman sostiene que su institución es consecuencia de tres circunstancias principales: - la crisis de 1930; - la expansión del gasto público; - los potenciales riesgos de doble imposición. Dado el alto grado de dependencia del sector externo, la crisis de 1930 produjo un importante impacto en las finanzas públicas de nuestro país. Cómo ejemplo podemos mencionar que la recaudación de los impuestos sobre el comercio exterior se redujo de 426 a 286 millones en 1932 (-33 %); mientras que la recaudación total del Estado Nacional cayó de 718 millones en 1929 a 421 millones en 1932 (-41 %). La expansión del gasto público se debió al aumento de funciones y actividades del Estado Nacional, lo que evidenció las limitaciones y el agotamiento de los recursos reservados estrictamente a la Nación. Esto dio lugar a un avance de la Nación sobre las provincias a través de la creación de nuevos impuestos que constituían originalmente facultades tributarias provinciales. Asociado con lo anterior, el ejercicio de las facultades concurrentes generó el riesgo de la doble imposición. La coparticipación federal, por lo tanto, tiene las características de las leyes-convenio, por las cuales el gobierno nacional asume el compromiso de distribuir el producto de la recaudación con las provincias, y estas se comprometen a no crear impuestos que recaigan sobre la misma base imponible. 3.2 La Ley 12.139 (1934) En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes: - ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos; - ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas; - ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos. De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva fuente de recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de distribución primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo. Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5 % para la Nación y el 17,5 % para las catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Hasta la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.31 A. IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda

31 Los tributos incorporados al sistema de coparticipación han aumentado hasta 1988. Vease Anexo Cuadro A.2.

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A partir de la implementación de esta ley, los debates sobre la distribución de la renta tributaria encontraron su foro principal en las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que se comenzaron a realizar en 1946. En vísperas de la reforma constitucional de 1949, la IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda estimó conveniente delimitar con precisión los ámbitos de imposición. Los ministros formularon una propuesta sobre las condiciones de distribución: a partir de 1952, la participación de las provincias no será inferior al 26 % de la recaudación, en atención a sus necesidades.32 No obstante lo reseñado, la Convención Constituyente Reformadora de 1949 no abordó el tema de la coparticipación, por lo que, a nivel constitucional, se mantuvo el criterio de la Constitución de 1853 (arts. 4 y 68 inc. 2).33 B. La Convención Constituyente de 1957 En cambio, el despacho de la comisión revisora de la Convención de 1957 consideró la coparticipación federal de impuestos, aunque los artículos respectivos no alcanzaron a ser sancionados por el Cuerpo, a raíz de su temprana disolución por la falta de quórum. El despacho de mayoría contemplaba en el artículo 4: “...La base del impuesto será la igualdad, proporcionalidad y progresividad. La Nación podrá convenir con las provincias un régimen de coparticipación en los impuestos indirectos concurrentes, siempre que estas se adhieran a la nacionalización y unificación de los mismos y que les asegure un porcentaje de distribución no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes”.34 Con respecto al artículo 67 dispone: “Corresponde al Congreso... Inciso 2: Imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación con carácter excepcional y extraordinario, para atender necesidades urgentes de la defensa nacional y seguridad interior. Asimismo, y sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, las provincias podrán celebrar convenios con la Nación para la percepción de dichas contribuciones directas, estableciendo una distribución que les asegure un porcentaje no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes.”35 En un reciente trabajo, el Dr. José Osvaldo Casas enumera las coincidencias entre los despachos de la mayoría y la minoría en la Convención:36 - La mayoría de las iniciativas se orientan a constitucionalizar la coparticipación impositiva, utilizando tal expresión o indistintamente, la de nacionalización o unificación de gravámenes. - El mecanismo de coparticipación se adopta tanto para las contribuciones indirectas, como para las directas y, en varios casos, dentro de estas últimas, se hace particular referencia a la imposición sobre ganancias, a la cual se le asigna el carácter de recurso exclusivo del gobierno nacional, siguiendo los lineamientos de la XVI Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América del Norte de 1913.

32 Lopez Aguado, Antonio. “Los impuestos y la Constitución”. Ediciones Macchi. Buenos Aires, 1976. 33 “Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente de 1949”. 12a. Reunión. Sesión del 11-3-1949. 34 “Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente de 1957”. Tomo II. Pgs 1016 y ss. 35 Op. citada. Pag. 1021. 36 Casas, José Osvaldo. “Derecho Constitucional Tributario. La reforma Constitucional y la Coparticipación Federal”. Revista Criterios Tributarios No 84/5. Abril 1993.

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- Asegurar a las provincias un porcentaje en la distribución primaria de las contribuciones tanto directas como indirectas no inferior al 50 %. -Respecto de la distribución secundaria aparecen algunas tímidas referencias en algunos de los despachos: “teniendo en cuenta la población y la radicación de fuentes generadoras de la riqueza gravada”(José A. Allende); y “la radicación material o económica de los bienes objeto de tributo” (dictamen de minoría); “en forma equitativa y proporcional al monto de los impuestos que recaude cada una de ellas”(Enrique U. Corona Martinez). - Una disidencia dejó definida la coparticipación provincial: “se entregará a las municipalidades con mínimo el veinticinco por ciento”. 3.3 La ley 20.221 (1973) La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas coyunturales que sufría la economía de esos años. En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte dependencia estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la nómina salarial de sus empleados públicos. Por otro lado, se comenzó a ver a la coparticipación federal como una herramienta redistributiva para compensar las deficiencias fiscales de las provincias: - la debilidad de la base tributaria provincial, debido a una estructura económica local poco desarrollada, cuya consecuencia fue la insatisfacción de las necesidades básicas de la población. - - la incompatibilidad entre las responsabilidades del gasto y los recursos de las provincias. Los objetivos centrales de la ley 20.221 fueron los siguientes: - Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias. - Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo relativo - Simplificar el sistema, la distribución de recursos, su administración y control. Para ello se instaura una instancia de coordinación que es la Comisión Federal de Impuestos. La ley entró en vigencia el 1º de enero de 1973 e incluye todos los impuestos vigentes a la fecha de su sanción. Son únicamente excluidos: - los impuestos de facultad exclusiva de la Nación (comercio exterior). - aquellos que la Nación establece en la Capital Federal y Tierra del Fuego. - los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento de actividades, declaradas de interés nacional.37 La distribución primaria fue la siguiente:

37 Ley 20.221. Párrafo segundo del artículo 7.

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- Nación, 48,5 %, que incluye 1,8 % para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires más el 0,2 % para Tierra del Fuego. Posteriormente, la ley 22.541/81 eliminó a la MCBA del régimen de coparticipación. - provincias, 48,5 % - Fondo de Desarrollo Regional, 3,0 % La distribución secundaria establece los siguientes coeficientes de distribución entre las provincias: - 65 % según la población - 25 % de acuerdo a la brecha de desarrollo, para cuya determinación se utilizan los índices de calidad de la vivienda, el número de automóviles por habitante y el grado de educación; - 10 % según la dispersión de la población, teniendo en cuenta aquellas áreas de menor densidad demográfica. Por su parte, el Fondo de Desarrollo Regional se creó como continuidad del Fondo de Integración Territorial del año 1968 (Ley 17.678), con el objeto de “financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos”. La asignación de sus recursos quedaba en manos del gobierno nacional, de acuerdo con los proyectos de inversión presentados por los gobiernos provinciales. Al igual que los actuales ATN, el manejo fue discrecional a cargo del Ministerio del Interior. Los resultados de esta ley podrían ser sintetizados en el siguiente cuadro:

Cuadro No 6. Efecto redistributivo de la ley 20.221 ( en %) Provincias Población Hasta la ley 20.221 Ley 20.221 avanzadas 68,4 57,6 50,6 intermedias 13,0 15,7 17,2 rezagadas 14,5 18,9 23,1 baja densidad 4,1 7,8 9,1

FUENTE: Nuñez Miñana, H. “Curso de Finanzas Públicas”. Ed. Centro de Estudiantes de Ciencias Económicas de la

Universidad de La Plata; La Plata, 1984. 3.4 La reforma de 1980 Su principal consecuencia fue un fuerte incremento del gasto público entre 1973 y 1975. El Tesoro Nacional debió acudir en auxilio de las finanzas provinciales por medio de transferencias adicionales a las correspondientes al régimen de Coparticipación Federal. Además, como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización que llevaba a cabo por Martinez de Hoz, a partir de 1980 se eliminan los aportes patronales al sistema previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA y se aumentó su alícuota.

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Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional debió reformar el régimen de coparticipación. La ley 22.293, que modificó el régimen de coparticipación, estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI, debía deducirse de la masa de recursos coparticipables, afectando gravemente la situación de las provincias. 1981 26,9 % 1982 26,9 % 1983 21,5 % 1984 24,4 % Por último, cabe mencionar que durante el período 1977 - 1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos lo cual, sumado a la importante caída de la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno. 3.5 La etapa 1983 - 1989 Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los primeros años del gobierno constitucional: en 1983 el 45 % de los recursos coparticipables se destinaba al sistema previsional y al FONAVI. La crisis no fue superada por la restitución de las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al sistema previsional (en abril y septiembre de 1984). La respuesta oficial para cubrir los déficits provinciales, agravados por la transferencia de servicios de la Nación a las provincias, fueron los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este mecanismo, además de alterar los coeficientes de la distribución secundaria, fomentó la irresponsabilidad fiscal ya que las provincias, a través de estos aportes de la Nación, legalizaban los gastos efectuados, sin tener en cuenta su necesidad, eficiencia o racionalidad. Por lo tanto, el déficit fiscal de las provincias fue en aumento, de la mano de mayor contratación de personal, descontrol de los bancos provinciales etc. Sumado a esto, el vencimiento de la ley de coparticipación en diciembre de 1984 agravó la situación. Durante 1984 se efectuaron reuniones entre los Ministros de Economía de las provincias y la Secretaría de Hacienda de la Nación para reformular el proyecto de distribución de los recursos tributarios, a partir de las siguientes pautas: - la participación de las provincias debía ser de 56,66 %, para compensar la transferencia de servicios operada durante la dictadura. - asegurar a las provincias los ATN, además de la coparticipación. - ratificar la necesidad de la existencia del Fondo de Desarrollo Regional (3 %). De todos modos, al caducar la ley 20.221 el 31.12.1984, la falta de acuerdo en cuanto a la distribución secundaria, causó un vacío legal, que fue cubierto por los ATN. Así, las provincias recibieron en 1984 el 48,5 % de los impuestos coparticipables, en 1985 el 59,3 % y en 1986 el 57 %.

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Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración, hasta que la firma del “Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias”, el 13 de marzo de 1986, establece una tregua transitoria. 3.6 La ley 23.548 La nueva ley de coparticipación federal fue sancionada el 7 de enero de 1988, con vigencia hasta diciembre de 1989 y prorrogable automáticamente si a esa fecha no se hubiera sancionado un régimen sustitutivo. La misma define que formarán parte de la masa coparticipable el producido de la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional), los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación. La distribución primaria prevista en el artículo 3 es la siguiente: - 42,34 % en forma automática a la Nación, - 54,66 % en forma automática a las provincias adheridas; - 2,00 % distribuido para “el recupero del nivel relativo” entre: - Buenos Aires 1,5701 % - Chubut 0,1433 % - Neuquén 0,1433 % - Santa Cruz 0,1433 % - 1,00 % para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. La distribución secundaria del 54,66 % se realiza de acuerdo a los porcentajes que fija el artículo 4 (Véase Anexo Cuadro A.4) El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias fue creado para atender las situaciones de emergencia y los desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. Estos fondos son manejados por el Ministerio del Interior, quien debe informar a las provincias los montos y los criterios seguidos para su asignación. El artículo 7 de la ley establece un piso en el monto a distribuir entre las provincias, al decir que “no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”. Respecto de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, el artículo 8 aclara que “la Nación se compromete a entregarles una participación compatible con los niveles históricos, que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”. Al desaparecer el Fondo de Desarrollo Regional, las obras en ejecución, contratadas o licitadas al 31 de diciembre de 1987, junto con sus deudas, serían continuadas por el Gobierno Nacional. El papel de esta ley fue muy importante en relación con la situación previa: - el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el más elevado en términos históricos (Véase Anexo Cuadro A.3)

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- Se acordó la expansión de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable, en especial la inclusión del gravamen sobre los combustibles líquidos. - Se puso un límite máximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras al reducir los Aportes del Tesoro que habían beneficiado a las provincias más ineficientes, y a partir de ella se redujeron al 1 % de la masa coparticipable. - Se dispuso un límite mínimo a los recursos que recibirían las provincias equivalente al 34 % de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, con independencia de su carácter de coparticipables. El principal aspecto negativo es que los porcentajes de la distribución secundaria no fueron resultado de prorrateadores que tuvieran en cuenta con antelación criterios objetivos, sino que fueron producto de negociaciones entre las provincias.38 La nueva ley había nacido en un contexto de mucha debilidad institucional, ya que la situación política del gobierno central le impedía adoptar una política nacional frente a la mayoría justicialista entre los gobernadores y en el Senado de la Nación. Requiriendo más fondos, aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó una nueva ley. La ley 23.562, promulgada en mayo de 1988, crea el Fondo Transitorio para financiar Desequilibrios Fiscales Provinciales, que de acuerdo a su art. 1, estaba “destinado a reforzar los ingresos de las jurisdicciones provinciales que enfrenten situaciones de emergencia financiera”. Para conseguir esos fondos, la Nación debió recurrir a nuevos impuestos: - sobre la venta al público de cada paquete de cigarrillos, 8 %. - sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo fijo en moneda nacional o extranjera, impuesto adicional de emergencia del 2,2 %. - sobre la transferencia de títulos públicos, impuesto adicional de emergencia de entre el 5 y el 7,5 por mil. La distribución de estos fondos benefició durante su año de vigencia a un grupo de 15 provincias, que en su mayoría son las mismas que recurrieron también al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Desde 1989, la ley 23.562 asignó a cada provincia, un importe máximo igual al monto que le había correspondido en el mes de diciembre de 1988. 3.7 La etapa de Carlos Menem Uno de los objetivos de la administración que asumió en julio de 1989 fue adecuar el sistema de Coparticipación Federal a su política económica. Es decir, racionalizar los gastos del estado nacional para lograr el superávit fiscal. Para ello se debió forzar a las provincias a que ajustaran sus cuentas públicas, y el instrumento era la coparticipación. 38 El ex-gobernador de Mendoza, José O. Bordón reconoció que se negociaban décimas de la coparticipación entre los gobernadores justicialistas para lograr los apoyos políticos en las internas presidenciables. Conferencia dictada en el Banco de la Nación Argentina en el marco de la Jornada Internacional “Descentralización fiscal y Coparticipación Federal”. Buenos Aires. 19-12-1995.

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El gobierno nacional puso en práctica, recuerda Priesman, los mismos instrumentos que la dictadura utilizó entre 1977 y 1980.39 - Afectó una parte importante de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias a los gastos específicos del gobierno nacional. - Descentralizó los servicios públicos, lo que implicó transferir a las provincias erogaciones que hasta ese momento estaban a cargo de la Nación. A. La apropiación de recursos provinciales La política tributaria implementada por el nuevo gobierno no resultó de la acción de una serie de medidas discutidas e instrumentadas como un paquete único, sino como la suma de intentos aislados que, con el tiempo, conformaron el sistema impositivo hoy vigente. Las medidas más importantes fueron: la ampliación de la base del IVA (mas generalizada que la de 1980), modificación del impuesto a los combustibles, eliminación de los gravámenes sobre las exportaciones, eliminación de los impuestos menores, baja en la alícuota del impuesto a las ganancias y reducción de la imposición sobre la nómina salarial, acompañado por el fortalecimiento de la Dirección General Impositiva. A medida que la reforma avanzaba se incrementaron las alícuotas de los impuestos más importantes (IVA y Ganancias) que, además, son coparticipables. La política macroeconómica puesta en marcha por medio del Plan de Convertibilidad produjo una baja de las tasas de inflación y un crecimiento de la actividad y el consumo, que posibilitaron un crecimiento de la recaudación. La estructura resultante registra una clara concentración en dos impuestos: IVA y Ganancias (Véase Cap. 5) La simplificación de la estructura de recursos coparticipados no se trasladó a los mecanismos de distribución. Estos se complejizaron debido a las necesidades del estado nacional. La necesidad de fondos adicionales para atender el déficit del sistema previsional promovió muchas de las modificaciones en la distribución de recursos coparticipables. Con estos recursos el estado nacional logró demorar la quiebra del mismo. La masa coparticipable establecida por la ley 23.548 fue modificada en: - el 11 % de la recaudación del IVA (cuya alícuota era en ese momento del 18 %), se afectó a la atención de los sistemas de seguridad social nacional, provinciales y municipales (90 % al primero y 10 % a estos últimos). - el 100 % de lo recaudado por el Impuesto a los Bienes Personales, fue distribuido con el mismo fin y en las mismas proporciones. - el 50 % de la recaudación del Impuesto a los Activos se destinó a gastos en educación. (hasta mediados de 1995 cuando se derogó) - el 100 % de los Impuestos Internos Unificados (Seguro) fue destinado a cubrir los desequilibrios del Instituto Nacional de Reaseguros (INDER).

39 Priesman, Jorge. Op. citada. Pag 23.

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- el 20 % del Impuesto a las Ganancias se destinó al sistema de seguridad social de la Nación (Decreto 879/92). De este impuesto, ya se derivaba el 10 % al “Fondo de Reparación Histórica” del conurbano de la provincia de Buenos Aires, el 4 % a las otras provincias y el 2 % al Tesoro Nacional (distribución secundaria en beneficio de la provincia de Buenos Aires). - el 15 % de la recaudación coparticipable bruta se destinó a financiar el sistema nacional de seguridad social a través de un acuerdo con las provincias, que aceptaron esta “precoparticipación” a cambio de una compensación en garantía. - el incremento del 3 % en la alícuota del I.V.A. en abril de 1995 no pasó a engrosar la masa coparticipable, sino que se destinó a un fondo especial para el equilibrio fiscal. - el descenso de las tasas de los impuestos internos decidida en abril de 1996 afectó la recaudación, y por consecuencia la masa coparticipable. En su lugar, se dispuso elevar el Impuesto a los Combustibles que, como se ve en el cuadro siguiente, no es coparticipable. Es decir que estas últimas reformas repercuten directamente sobre las provincias y benefician a la Nación (el 34 % del Impuesto a los Combustibles es para la Nación y el resto tiene asignación específica). En consecuencia, la masa coparticipable antes conformada por todos los impuestos nacionales, con algunas excepciones (Véase Ley 23.548. Art. 1), ahora se veía reducida al: - 64 % de la recaudación del Impuesto a las Ganancias. - 89 % de la recaudación del Impuesto al valor agregado. (Alícuota del 18 %) - 100 % de los Impuestos Internos. - 50 % del Impuesto a los Activos. (derogado en 1995) Debemos aclarar que no sólo el Impuesto a los activos ha sido derogado. La recaudación de los Impuestos Internos ha sido recortada en 1996 al reducirse las alícuotas de muchos de los productos hasta el momento gravados, y las intención oficial es de derogarlos. Por lo tanto, en los próximos años la masa coparticipable estará reducida a la recaudación del IVA y del Impuesto a las Ganancias. A continuación clasificamos la distribución de cada uno de los recursos tributarios obtenidos por el Estado Nacional. 40

Cuadro No 7. Estructura Impositiva Argentina Distribución de recursos y análisis de la masa coparticipable

IMPUESTO Ganancias 20% Seguridad Social 100% Nación 10% Conurbano Bs.As. Menos:Fdo Emergencia Rosario/Sta. Fe 4% Provincias sin Bs. As. 2% Aportes TESORO NACIONAL 64% COPARTICIPACIÓN BRUTA I.V.A. (18%) 89% COPARTICIPACIÓN BRUTA 11% Seguridad Social 90% Nación / 10% Provincias I.V.A. (3%) 100% Fondo especial equilibrio fiscal INTERNOS Y OTROS COPARTICIPABLES

100% COPARTICIPACIÓN BRUTA

ACTIVOS 50% COPARTICIPACIÓN BRUTA 50% Fondo Educativo 35% Nación / 65% Provincias

40 Estos datos fueron obtenidos del Secretarío de Asistencia para la Reforma Económica Provincial en diciembre de 1995. Para observar las reformas para 1996 y 1997 véase Anexo Cuadro A.5.

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ENERGÍA 60% Fondo Subsidios Comp. Regionales. 40% FEDEI COMERCIO EXTER. 100% NACIÓN COMBUSTIBLES 34% NACIÓN 42% FONAVI 24% 10% FEDEI

30% Obras Infraestructura 60% Fondo Vial

BIENES PERSONALES 90% Seguridad Social Nación 10% Seguridad Social Provincia ESTADÍSTICAS 90% NACIÓN 10% INTA INTERNOS SEGUROS 100% INDER SOBRE EL SALARIO 100% Seguridad Social Nación. Fuente: Ministerio del Interior, Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Asignación de Recursos tributarios nacionales Año 1995 B. La transferencia de servicios La Nación disminuyó sus gastos privatizando lo que pudo privatizar y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales, que para ser financiados las obligó a recurrir a los impuestos coparticipables. A fines de 1991 se dispuso la transferencia de la administración y financiamiento de los servicios educativos que aún quedaban en manos del Ministerio de Cultura y Educación (fundamentalmente colegios secundarios) y el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET); algunos hospitales y programas sociales a los gobiernos provinciales y a la MCBA. Los presupuestos provinciales no recibieron fondos de la Nación en contrapartida por los nuevos servicios por cumplir. Es decir que la descentralización de funciones no fue consecuencia de un análisis previo de los beneficios del federalismo, sino que fue uno de los instrumentos por medio de los cuales el estado nacional mostró sus cuentas a los organismos internacionales con menor nivel de gastos. La transferencia de los establecimientos secundarios, los hospitales y los servicios ferroviarios interurbanos “no son justificados en función del mejoramiento pedagógico, de la superación de los problemas sanitarios y de atención de la salud pública, o de un aumento de eficiencia y calidad de los servicios de transporte, sino en la disminución de las erogaciones a cargo del presupuesto nacional”.41 El gobierno central estaba cumpliendo su objetivo: reducir el presupuesto de la administración. Para ello vendió los activos públicos y modificó la distribución primaria y secundaria de la coparticipación. La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Allí se fundamenta la capacidad de las provincias para absorber los servicios transferidos en el hecho de que el aumento de la recaudación prevista les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones. Es decir, una finalidad fiscalista de corto plazo. La capacidad de gestión del estado nacional es aún muy superior a la mayor parte de los estados provinciales, lo cual es por ahora un impedimento para una descentralización eficaz de funciones, e impide esperar de ella buenos resultados para la comunidad. Sin una fuerte coordinación de políticas, la

41 Priesman, Jorge. Op. citada. Pag. 23.

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descentralización indiscriminada puede agudizar tendencias de desintegración y desestructuración del estado nacional, antes que de un genuino federalismo. C. Pacto Fiscal 1 El 12 de agosto de 1992, se firmó el denominado “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, que comenzó a regir en septiembre y modificó la distribución primaria de los recursos: - las provincias ceden el 15% de la masa coparticipada al Tesoro Nacional para “atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”.42 - las provincias ceden una suma fija mensual de $ 43.800.000 del total de la masa coparticipable para ser distribuida en forma de montos prefijados en el acuerdo, a aquellas provincias con desequilibrios fiscales (“Fondo para Desequilibrios Fiscales”). - Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego recibirán $ 3.000.000 cada una; - La Pampa, Neuquén, Río Negro y Salta recibirán $ 2.500.000 cada una; - Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumán: $ 2.200.000 cada una; - Entre Ríos recibe $ 1.800.000; - Córdoba y Santa Fe recibirán $ 500.000 cada una. - la Nación se compromete a transferir a las provincias firmantes una cantidad mínima de 725 millones de pesos mensuales hasta el 31 de diciembre de 1993. - las partes ponen un límite del 10 % al aumento de sus gastos corrientes de 1993 con relación a 1992, incluyendo los servicios transferidos. - adquiere carácter automático la remisión a las provincias de los recursos del FONAVI), Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAP y S), Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y Fondo Vial Federal. Las provincias asumen la responsabilidad de afrontar el pago de los servicios de los préstamos acordados por organismos internacionales. - las partes se comprometen a firmar los convenios por transferencias de servicios. Para el economista Oscar Cetrángolo, algunos aspectos de este acuerdo resultan poco claros:43 - no estableció la devolución de las sumas giradas por la Nación, por parte de las provincias cuya recaudación resultara insuficiente, una vez que estas recuperaran el piso de recaudación acordado. En la práctica, el gobierno central premió no solicitando la devolución a las provincias firmantes, y sí la solicitó a las no firmantes, pese a los reclamos de éstas. - no estableció criterio alguno de actualización del monto de garantía en caso de rebrotes inflacionarios. 42 Ley No.24.130. Art. 1, inciso a. Boletín Oficial 22-9-1992. 43 Cetrángolo, Oscar. “El Pacto fiscal y las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias”. Instituto para el Desarrollo Industrial. Octubre 1993. Pag. 8.

37

- la concesión de las provincias del 15 % al sistema previsional fue de carácter permanente, mientras que las obligaciones de la Nación debían renovarse anualmente por acuerdo.44 - si bien el acuerdo giró sobre la idea de que ese 15 % se destinaría al sistema previsional, el texto de la ley señala que “los fondos serán destinados al sistema previsional o a otras erogaciones del Tesoro”. - a partir de este acuerdo, las provincias deberán hacerse cargo de los servicios transferidos, y además, de las deudas contraídas en su consecuencia con organismos internacionales. - si por ley le corresponde el 43,34 % a la Nación en concepto de coparticipación primaria, a partir del pacto fiscal ese porcentaje se incrementa hasta el 50,3 %.45 Por su parte, Jorge Priesman indaga sobre las explicaciones que justifican este pacto, llegando a la conclusión de que son de carácter eminentemente político. El gobierno central aprovechó la coyuntura favorable de un contexto de recaudación en ascenso y de un mapa electoral que seguía favoreciéndolo. Asimismo, se eludió la búsqueda de consenso parlamentario, bajo la amenaza de un nuevo decreto, en la seguridad de que, ante la aceptación social de la política económica, tal demostración de concentración de poder no sería repudiada.46

44 Esto es lo que se debate actualmente en el Poder Legislativo. 45 Cetrángolo, Oscar. Op. citada. Pag. 8. 46 Priesman, Jorge. Op. citada. Pag. 24.

38

Cuadro No 8. Efectos del Pacto Fiscal 1 sobre la distribución de recursos coparticipables

Distribución primaria de los recursos coparticipables (Masa coparticipable antes del Convenio Fiscal transitorio)

Menos

PACTO FEDERAL FISCAL

15% al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL FONDO DE DESEQUILIBRIOS FISCALES (45,8 M en sumas fijas)

Igual

MASA COPARTICIPABLE NETA

Distribución

41,95% GOBIERNO NACIONAL 57,05% GOBIERNOS PROVINCIALES 1% A.T.N. (Dto. 2456/90) (Dto. 2456/90)

Menos

Transferencias para Servicios Sociales (Recursos equivalentes a $ 72,6 M que se retienen por transferencia de servicios sociales en 1992.) Ley 24.049.

Más

COMPENSACIÓN GARANTÍA.

(Ingreso Mínimo garantizado por el Estado Nacional 740 M mensuales desde 1-1-1994)

INGRESOS PROVINCIALES PROPIOS (Impuestos Inmobiliarios, Automotores, Sellos, Ingresos Brutos)

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D. Pacto Fiscal 2. El “Pacto Federal Para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” -llamado Pacto Fiscal II-, fue firmado el 12 de agosto de 1993 (decreto 1.807/93). Las provincias se comprometieron a: - Derogar en sus jurisdicciones el Impuesto a los Sellos en forma gradual hasta completarse el 30 de junio de 1995. - Derogar de inmediato los impuestos provinciales específicos a la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios (excepto que se trate de transferencias destinadas al uso doméstico). - Promover la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales antes mencionados. - Derogar de inmediato los gravámenes a intereses a plazo fijo y en caja de ahorros, a los débitos bancarios y gradualmente a la nómina salarial, con plazo hasta el 30 de junio de 1995. - Modificar el Impuesto a los Ingresos Brutos, disponiendo la exención de las siguientes actividades: - producción primaria - prestaciones financieras - compañías de capitalización y ahorro, administradoras de fondos comunes de inversión y de fondos de jubilaciones y pensiones y compañías de seguros - compraventa de divisas - producción de bienes (industria manufacturera) - construcción de inmuebles - prestaciones de servicios de agua, electricidad, gas, excepto para domicilios destinados a vivienda o casa de veraneo. - Para compensar la posible falta de ingresos, las provincias debían eliminar exenciones, desgravaciones y deducciones a actividades no incluidas en el listado anterior y adecuar las alícuotas aplicables a las actividades no exentas. - Modificar a partir del 1°.1.1994 los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. - Recomendar a los Municipios la modificación de las tasas viales y de mantenimiento de caminos. - Intensificar las tareas de fiscalización y control de sus organismos recaudadores, tratando de compatibilizar los en todas las jurisdicciones. - Sustituir el Impuesto a los Ingresos Brutos en un plazo no mayor a tres años (luego de la transición), por un impuesto general al consumo.

40

- Obligarse a que las valuaciones y alícuotas con relación a los impuestos sobre las patentes de automotores guarden uniformidad en todas las jurisdicciones. - Privatizar o concesionar, total o parcialmente los servicios, prestaciones y obras a cargo total o parcial de las provincias. - Desregular la actividad comercial y profesional. Bajar el costo judicial. Adherir a la política federal en materia de minería, portuaria y de medicamentos. Reconocer los controles federales sobre medicamentos y alimentos. La Nación se compromete a: - Redireccionar los tributos percibidos por la M.C.B.A. en el mismo sentido en que se comprometen las provincias. - Eliminar el Impuesto sobre los activos afectados a los procesos productivos. - Disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral. - “Organizar y poner en marcha un sistema que viabilize el financiamiento a mediano y largo plazo para el sector agropecuario y de la construcción” (sic). - Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales, respetando los derechos adquiridos, a través de convenios particulares con cada jurisdicción. - Asegurar que las reducciones en los costos o aumento de los beneficios de las empresas prestadoras de servicios públicos resulten en favor de los usuarios y consumidores. - Elevar la garantía mensual a las provincias en 740 millones de dólares. Cuando la recaudación supere los 800 millones, las mismas utilizarán estos excedentes para cancelar deudas. - Se incorpora a las provincias de Corrientes y Chaco en el Fondo de Desequilibrios Fiscales (conformado en el Primer Pacto Fiscal) con $ 1.500.000 y $ 500.000 mensuales, respectivamente. Consecuencias: Como primera conclusión, cabe señalar que el gobierno central intentó uniformizar la política tributaria de las provincias sin tener en cuenta su heterogeneidad, ni la desigual repercusión que esta medida tendría en cada una de ellas: los impuestos de sellos, a las transferencias de combustibles o a los ingresos brutos ejercen efectos muy disímiles según se trate de provincias como Buenos Aires o Catamarca. En el siguiente cuadro se describe la estructura tributaria provincial entre 1988 y 1992, para inferir luego en qué situación se encontrarán sus finanzas a partir de la derogación del impuesto a los sellos y a los ingresos brutos (especialmente si aún no se decidió cómo va a ser el impuesto que los reemplace)

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Cuadro No 9. Evolución y estructura de los recursos tributarios provinciales 1988 - 1992 (en % del total)

Año TOTAL (% PBI)

Ingresos Brutos

Inmobiliario Automotor

Sellos

Otros

1988 2,17 54,8 23,0 9,2 9,7 2,8 1989 1,92 54,2 25,0 9,9 8,3 2,1 1990 2,31 49,4 26,0 10,8 7,8 4,8 1991 2,58 53,5 23,3 10,1 10,9 2,7 1992 3,24 57,1 19,4 8,3 10,2 4,9

FUENTE: Oscar Cetrángolo. “El Pacto Fiscal y las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias”. (Basado en datos de la Secretaría de Hacienda)

Según se declama, el objetivo de las reformas impositivas era mejorar la competitividad de los sectores productivos. No obstante, la recesión de 1995 demostró que el descenso de la presión impositiva provincial ocasionó la baja de los costos de producción, pero no benefició la capacidad productiva de las provincias. La virtual eliminación del impuesto a los activos por parte de la Nación, perjudica a las provincias, debido a que el 50 % de su recaudación es coparticipable y el otro 50 % se destina al Fondo Educativo asignado también a las provincias. Por lo tanto, la Nación deja de percibir 600 millones de pesos por año (0,23 % del PBI) que en realidad son las provincias quienes lo pierden. Además, el deterioro global de la economía causado por las privatizaciones apresuradas, la improvisación en las políticas de “retiros voluntarios”, la renuncia del estado nacional a hacer uso de sus herramientas de política monetaria y crediticia etc., profundizó el proceso de concentración económica, agravado más tarde por el denominado “efecto tequila”. Otra intromisión de la Nación en las provincias es la presión ejercida para obtener la privatización de todas las empresas y servicios públicos, incluidas las bancas provinciales y las cajas de jubilaciones, implicando esto último traspasar a la Nación un déficit de alrededor de 120 millones de pesos mensuales. Con la privatización del sistema jubilatorio nacional, y el traspaso de las cajas provinciales, la política oficial no creó el “mercado de capitales” cuyo resonante anuncio confirió cierta legitimidad social a su propuesta, ni arribó a otro resultado que el desmantelamiento del sistema público de previsión. E. Conclusiones. Los resultados de ambos pactos fiscales no pueden estar más lejos de lo propuesto, y además ocasionaron un significativo recorte de la autonomía en la gestión provincial. Ambos acuerdos modificaron la distribución primaria y secundaria prevista en la ley de coparticipación federal sancionada en 1988.47 47 Para observar la estructura de recursos de la Nación y las Provincias en los ‘90 véase Anexo Cuadros A.6 y A.7.

42

Modificación de la distribución primaria. A continuación, mostramos un análisis comparativo entre los recursos coparticipados que las provincias debieron haber recibido de proseguir las condiciones originales de la ley 23.548, y lo que ingresó a sus arcas como consecuencia de los pactos fiscales. Cuadro No 10. Comparación entre la coparticipación efectiva y la que hubiera correspondido según

ley 23.548. (en millones de pesos)

Recaudación a coparticipar (ley 23.548)

1992 1993 1994 1995 Total

Ganancias 2.526,3 4.272,3 5.821,6 6.238,5 18.858,7 Activos 773,0 447,9 373,9 135,9 1.730,7 IVA Neto 13.074,4 15.433,7 16.236,9 16.306,5 61.051,5 Internos 2.154,1 2.100,0 2.146,0 2.060,3 8.460,4 Presentación espontánea 826,8 1.202,1 937,1 945,0 3.911,0 Bienes Personales 95,1 141,9 158,7 300,3 696,0 Otros 946,3 196,3 208,5 170,8 1.521,9 Total masa a Coparticipar

20.396,1 23.794,2 25.882,7 26.157,3 96.230,3

Transf. teórica: 57,048 % 11.635,5 13.574,1 14.765,6 14.922,2 54.897,4

Transferencias efectivas Coparticipación Federal 8.243,9 8.148,7 8.862,8 8.902,1 33.347,5 Cláusula de Garantía 426,0 660,6 246,3 845,5 2.178,4 Ganancias 293,5 597,2 813,7 871,3 2.575,7 Fondo Educativo 265,4 146,4 119,6 48,1 579,5 Seguridad Social (IVA) 93,4 162,1 165,4 139,3 560,2 Seguridad Social (Bs. Pers.)

8,8 13,0 14,4 23,4 59,6

Fdo. Comp. Deseq. Pciales 190,1 535,9 543,6 543,6 1.813,2 Total Efectivo 9.521,1 10.263,9 10.765,8 10.563,3 41.114,1

DIFERENCIA (2.114,4) (3.310,3) (3.999,8) (4.358,9) (13.783,4) FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural, en base a datos de la Secretaría de

Hacienda. 1996. Se puede observar el monto del recorte de fondos a las provincias. que fue aceptado debido al boom recaudatorio de 1991/2, pero que hoy, recesión mediante, dificulta sensiblemente sus administraciones.

43

El recorte a la masa coparticipable en 1995 fue de más de 4.000 millones de pesos que le hubieran correspondido a las provincias.48 Modificación de la distribución secundaria Las modificaciones en la estructura de distribución de los recursos también se reflejó en los Aportes del Tesoro Nacional. Conformados por el 1 % de la masa coparticipable y el 2 % de la recaudación total del impuesto a las ganancias- el Ministerio del Interior desplegó su conocida discrecionalidad: la Provincia de la Rioja recibió en los primeros tres trimestres de 1994 casi 80 millones de pesos en materia de A.T.N., mientras que el total de los fondos coparticipados a esa provincia ascendió a 182 millones. Aquí están los datos oficiales de la distribución de los A.T.N

Cuadro No 11. Distribución de los Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. (Ministerio del Interior) Acumulado Enero Septiembre 1995.

En millones de $

Provincia $ % Provincia $ % Buenos Aires 1,1 0,5 Misiones 0,9 0,4 Catamarca 0,9 0,4 Neuquén 6,6 2,9 Chaco 13,7 6,1 Río Negro 13,3 5,9 Chubut 3,1 1,4 Salta 13,2 5,9 Córdoba 6,9 3,1 San Juan 12,9 5,7 Corrientes 9,1 4,0 San Luis 5,8 2,6 Entre Ríos 6,1 2,7 Santa Cruz 3,7 1,7 Formosa 11,4 5,1 Santa Fe 9,5 4,2 Jujuy 5,2 2,3 Santiago del Estero 9,7 4,3 La Pampa 4,7 2,1 Tierra del Fuego 2,5 1,1 La Rioja 78,4 34,8 Tucumán 4,7 2,1 Mendoza 1,9 0,8 TOTAL DEL PAÍS 225,3 100,0 Fuente: Boletín Fiscal III Trim.`95 -Secretaría de Hacienda- y Carta Económica No 145. En consecuencia, también la distribución de los ATN modificó la coparticipación federal, beneficiando a algunas provincias en detrimento de otras. .49 Concluimos el análisis de los efectos de los pactos fiscales comparando como se han distribuido los recursos correspondientes a las provincias (distribución secundaria).

48 Véase Anexo Cuadro A.8 (Recursos netos apoderados por la Nación a cada provincia) 49 El Cuadro A.17 del Anexo establece los A.T.N. sibre los recursos corrientes de cada provincia.

44

Con la aplicación, desde 1991, de las modificaciones impositivas, los porcentajes de lo recibido por las provincias ha modificado lo previsto por la ley 23.548. En el siguiente cuadro se puede comprobar que , pese al recorte de recursos que ha sufrido la masa coparticipable (Véase Cuadro No 10) se pueden identificar distintas situaciones relativas: Provincias beneficiadas: Buenos Aires Provincias con crecimientos menores: Provincias patagónicas (excepto Río Negro) Provincias que han mantenido constante su participación: Jujuy, La Pampa, La Rioja, San Luis, Misiones y Río Negro. Provincias perjudicadas: el resto de las provincias, destacándose Córdoba.

Cuadro No 12. Distribución de recursos de origen nacional a las provincias. 1991/95. (Porcentaje sobre el total anual)

Provincias Ley

23.548 1991 1992 1993 1994 1995 Diferenc.

1991 / 5 Buenos Aires 22,0 21,7 23,8 24,2 24,8 25,1 3,1 Catamarca 2,8 2,8 2,6 2,6 2,5 2,5 (0,3) Córdoba 8,9 8,7 8,3 8,0 8,0 7,6 (1,3) Corrientes 3,7 3,7 3,6 3,5 3,6 3,6 (0,1) Chaco 5,0 4,9 4,6 4,3 4,3 4,3 (0,7) Chubut 1,6 1,6 1,8 2,0 1,9 1,9 0,3 Entre Ríos 4,9 4,8 4,6 4,6 4,6 4,6 (0,3) Formosa 3,7 3,6 3,4 3,3 3,3 3,3 (0,4) Jujuy 2,8 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 0,0 La Pampa 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 0,0 La Rioja 2,1 2,3 2,0 2,1 2,0 2,1 0,0 Mendoza 4,2 4,2 4,1 4,1 4,1 4,1 (0,1) Misiones 3,3 3,2 3,3 3,3 3,3 3,3 0,0 Neuquén 1,7 1,7 1,9 2,0 2,0 1,9 0,2 Río Negro 2,5 2,5 2,6 2,6 2,5 2,5 0,0 Salta 3,8 4,0 3,7 3,7 3,7 3,7 (0,1) San Juan 3,4 3,4 3,2 3,2 3,2 3,2 (0,2) San Luis 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 0,0 Santa Cruz 1,6 1,6 1,7 1,8 1,8 1,7 0,1 Santa Fe 8,9 8,8 8,5 8,2 8,1 8,4 (0,5) Sant. del Estero 4,1 4,1 3,9 3,9 3,8 3,8 (0,3) Tierra del Fuego 0,6 0,8 1,1 1,1 1,1 0,5 Tucumán 4,8 4,9 4,6 4,6 4,5 4,5 (0,3) TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 NOTA: No incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural basado en datos de la Secretaría de Hacienda.

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS

45

No es nuestro objetivo el realizar un exhaustivo análisis de las finanzas provinciales. En este capítulo analizaremos algunos indicadores que, en estos últimos años, nos permiten afirmar que la crisis de las economías regionales es un problema estructural y que la nueva ley de coparticipación federal no debe obviar. El debate se plantea en torno a las funciones del Estado en esta crisis: si actúa activamente en la promoción de la actividad productiva o si se limita a establecer las reglas de juego, dejando en manos del sector privado la solución de este problema. Desde 1983, las provincias reprodujeron muchos aspectos de las políticas del gobierno central. Los gobiernos provinciales transfirieron patrimonio público, demandaron sistemáticamente mayor coparticipación, bajaron la recaudación provincial (inmuebles, automotores, ingresos brutos), y todo esto sin debatir a fondo el concepto de equidad fiscal ni la reconversión productiva que necesitaban. Este mecanismo acentuó la regresividad de nuestro sistema tributario, dado que las provincias dejaron de percibir impuestos directos y financiaron sus actividades con los fondos coparticipables, en su mayoría provenientes de impuestos indirectos. En muchas provincias, los favores se obtuvieron mediante la relación con el poder político, y en algunos casos por el propio adueñamiento del poder político por parte de los sectores beneficiados. La defensa irracional de antiguos e inviables regímenes de promoción industrial, o la apelación a empleo público como paliativo de la crisis social, fueron algunos de los métodos utilizados.50 De hecho, desde el inicio del plan de convertibilidad, las provincias aumentaron sus gastos en mucho mayor medida que la Nación: 53.2 % y 15.4% respectivamente entre 1991 y 1994. 51 Por su parte, la ineficiencia en el manejo de las bancas provinciales a lo largo de sucesivos períodos de gobierno constituyó una excelente excusa para los mentores del ajuste para justificar su privatización. El proceso de saneamiento de nuestro sistema financiero, notoriamente sobredimensionado se aceleró como consecuencia del efecto tequila, y apuró las presiones de la banca privada a través del poder central en pos de ese objetivo. No obstante, seguimos considerando estratégica la función social y de incentivo a la producción de una banca pública moderna y eficiente -y por lo tanto rentable-, y que al mismo tiempo opere como plaza testigo para impedir el encarecimiento del dinero a resultas de la oligopolización del sistema. 4.1. La reforma de los estados provinciales El ajuste de las finanzas provinciales está dirigido a eliminar el déficit fiscal y disminuir el “costo argentino” para incentivar la inversión.

50 Al final del capítulo se puede observar en el cuadro de indicadores los datos que relacionan los recursos tributarios propios sobre las erogaciones totales y se puede descubrir las desigualdades en la capacidad tributaria de cada una de las jurisdicciones. 51 Congreso de Trabajadores Argentinos. “Los nuevos contenidos de las crisis provinciales. Las relacionaes fiscales y financieras entre la Nación y las Provincias durante la Convertivilidad”. 1994.

46

Los mecanismos utilizados son: a- Eliminación de los impuestos distorsivos que limiten la inversión y la producción y disminución de los costos judiciales. Desregulación de las actividades productivas y profesionales. b- Reducir la infraestructura de los Estados Provinciales mediante un proceso de privatizaciones. c- Reformar las administraciones locales mediante el redimensionamiento de las plantas de personal. d- Eliminar el déficit de los sistemas previsionales locales mediante su traspaso a órbita nacional. e- Promover la Reforma del sector mediante la creación de un “Fondo para la transformación de los Sectores Públicos Provinciales”. a. Mediante el segundo Pacto Fiscal, el gobierno dispuso la baja del denominado “costo argentino”, eliminando los tributos que caracterizaron de “distorsivos” al desarrollo económico (Véase Cap. 3. Pacto Fiscal 2). La eliminación de estos impuestos es una materia pendiente para los gobiernos provinciales.52 Estos conforman una fuente muy importante de sus recursos (Véase Cuadro No 9) y aún no se ha decidido cual será el tipo de tributo que reemplazará a Ingresos Brutos. Con respecto a la desregulación de las actividades profesionales y productivas, las legislaturas provinciales en algunos casos han actuado con celeridad y en otros casos aún no se ha sancionado la legislación correspondiente.53 b. Las provincias poseen un sector público importante, centralizado en los bancos provinciales y empresas de agua y energía. Por medio del Pacto Fiscal 2, las Provincias se comprometieron a: “propender a la privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las Provincias”.54 El proceso de reforma del sector público provincial aún no se ha generalizado. Los siguientes cuadros nos muestra la composición de cada uno de los sectores públicos provinciales y

52 Para observar el grado de implementación de Pacto Fiscal véase Anexo Cuadro A.9. 53 Para conocer la situación actual véase Anexo Cuadro A.10 (Desregulación de profesiones, etc) 54 Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento, (Anexo del Decreto 1807/93). Titulo Primero. Punto 9.

47

una síntesis de la situación del mismo en relación a los procesos de privatización en marcha. (Véase Anexo Cuadros A.11 y A.12 para un análisis detallado del mismo a marzo de 1996)

Cuadro No 13. Estructura del Sector Público Provincial Provincia Bancos y Seguros Obras Sanitarias Energía eléctrica. Turismo,transport

e servicios varios. Empresas productivas.

Buenos Aires Banco de la Provincia de Bs As.

Dirección Pcial. de Obras Sanitarias

Emp. Social de Energía de Bs. As.

FF.CC. Pciales. (UEPFP)

Astillero Río Santiago

Catamarca Banco de la Provincia de

Catam.

Obras Sanitarias de Catamarca

Escuela de alfarería cerámica y alfomb. 12 hoteles y hoster.

Cine Catamarca

Chaco Servicio de Agua y mantenimiento

Serv, energéticos del Chaco

Hotel Termal. Aerolínea Fed. Arg.

Empresa de Cómputos S.A.

Chubut Banco de la Provincia de

Chubut

Direc. Gral de Servicios Públicos

S. A. Forestal Epuyen

Córdoba Bco de la Provincia. Bco Social de Cba.

Direcc. de seguros de vida y resguardo.

automotor

Empresa pcial de Obras Sanitarias.

Empresa pcial. de electricidad de

Córdoba.

Predio Ferial. Administr. estación

terminal de omnibus

Pque. Ind. San Francisco. Frigorífico

Regional Dean Funes S.A.

Corrientes Bco de la Provincia. Inst.

Pcial del Seguro de Corrient.

Adm. pcial. de Obras Sanitarias de

Corrientes

Dirección Pcial de Energía.

Dirección gral. de turismo y hoteles.

Entre Ríos Bco de la Provincia. Inst.

Autárquico Pcial de Seguros.

Obras Sanitarias de Entre Ríos

Empresa pcial de energía de Entre

Ríos

Dirección pcial de Telecomunicacione

s.

Formosa Banco de la Provincia de

Formosa

Direc. de suministro de agua

potable y saneamiento

Inst. pcial. de Con. Agraria y Forestal.

Jujuy Bco de la Provincia. Bco de Acción Soc. de

Jujuy. Inst pcial de

seguros

Agua potable y saneamiento de

Jujuy

Direccion de Energía de Jujuy.

La Pampa Bco de la Provincia. Inst.

pcial de Seguridad Soc.

Admin. pcial de Agua

Admin. pcial de Energía

La Rioja Dirección de Obras Sanitarias

Planta de sulfanato de aluminio

Mendoza Bco de la Provincia. Bco de

Previs. Soc.

Obras Sanitarias de Mendoza

Energía de Mendoza Dto gral

de irrigac.

Empresa pcial de transporte

Nuclear Mendoza S.A.

Misiones Bco de la Provincia. Inst pcial

del Seguro

Admin. pcial. de Obras Sanitarias

Electricidad Misiones

Papel Misionero S.A.

Neuquén Bco de la Provincia. Inst pcial

del Seguro

Admin. pcial. de Agua

Ente pcial. de Energía

Artesanías neuq. Transp. Aere.

Neuq. LU5 Radio Neuq.

Corp. Minera Neuq. Corp Forestal Neuq. Fertiliz.

Neuquinos Río Negro Bco de la

Provincia. Inst. pcial autárq. del

Seguro

Dirección gral. de Obras Sanitarias

Radio y T.V. Río Negro SE. Invest.

aplicada SE.

Corp. Produc. de Frutas. Fricadier S.A. Fridevi S.A.

Altec S. A.

48

Salta Bco de la Provincia. Inst pcial

del Seguro

Adminis. gral de Aguas de Salta

Frigorífico Arenales Cía. Ind. Cervecera Frertiliz. del N.O

San Juan Bco. San Juan Obras Sanitarias Soc. del Estado

Empresa pcial. de Energía

2 hoteles y 2 hosterías.

San Luis Bco de la Provincia de San Luis

Emp. pcial. de Energía

Fábrica Pcial. de Calzado.

Santa Cruz Bco de la Provincia de Santa Cruz

Emp. pcial. de Servicios Públicos

Aserradero Gdor. Gregores. Planta de

tungsteno y wolfram

Santa Fé Bco Pcial de S. Fé. Bco. santafes. de Inv. y Desarrollo.

Dirección pcial. de Obras Sanitarias.

Dirección pcial. de Energía

Sant. del Estero Bco de la Provincia Matadero y Frigorif.

Tierra del Fuego Bco Tierra del Fuego

Direc. pcial. de Obras y Serv.

Sanitarios

Dirección territorial de Energía

Tucumán BO de la Provincia. Inst. Pcial de Prev.

y Seg. Social. Caja Pop. de Ahorr.

Dirección Pcial. de Obras Sanitarias.

Ingenio Nuñorco.

FUENTE: Elaborado por Feletti, Roberto; Lozano, Claudio. “Las crisis provinciales. Evaluación del reciente acuerdo Nación Provincias”. IDEP. ATE 1992. Basado en datos de la SIGEP, FIEL y Subsecretaría del Interior.

Cuadro No 14. Estado de situación de los Bancos Provinciales.

Privatizados En proceso de adjudicación

Con pliego de bases y

condiciones a la venta

Con ley aprobando la privatización

Sin legislación privatizadora sancionada

Corrientes Tucumán Mendoza Catamarca Buenos Aires La Rioja San Juan San Luis Jujuy Córdoba Chaco Santa Cruz Chubut *

Entre Ríos Santiago d. Estero La Pampa Formosa Neuquén * Misiones Santa Fé * Río Negro

Salta FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996. * Con proyectos de ley.

49

Cuadro No 15. Estado de situación de las empresas de agua potable.

Empresas concesionadas

En proceso de adjudicación

Con pliegos de bases y


Con leyes aprobadas

autorizando a privatizar y definiendo

marco regulatorio

Con ley de marco

regulatorio pendiente de sanción y ley aprobando a

privatizar


Descentrali-zadas

Corrientes Córdoba Sant. Estero San Juan Bs As ** Chubut Formosa Misiones Chaco La Pampa Santa Fé La Rioja Jujuy *** Entre Ríos Tucumán Mendoza * Río Negro * San Luis

Neuquen Salta ** Catamarca

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996. * Ley con pautas propias de privatización ** Con proyectos de ley *** Con proyecto de ley con sector privado mayoritario

Cuadro No 16. Estado de situación de las empresas de energía.

Empresas concesionadas

En proceso de adjudicación

Con pliegos de bases y


Con leyes aprobadas

autorizando a privatizar y definiendo

marco regulatorio

Con ley de marco

regulatorio pendiente de sanción y ley aprobando a

privatizar


Descentrali-zadas

Catamarca Entre Ríos Corrientes Bs. As. Córdoba Chubut Formosa Misiones Jujuy Chaco La Pampa La Rioja Neuquen Mendoza San Juan Río Negro Salta San Luis Santa Cruz

Sant. Estero Santa Fe Tucumán T. del Fuego

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996. Este proceso privatizador es producto de la presión del estado nacional, pero también es consecuencia de la falta de eficiencia económica en la administración de la mayoría de estas empresas.

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c. Otro aspecto del ajuste lo constituye la reducción de personal en la administración pública central: a nivel nacional, entre 1985 y 1994 alcanzó a 350.000 personas, de las cuales, más de 260.000 corresponden al período 1990 - 1994. De estas, 150.000 derivan de la transferencia de servicios y las restantes 110.000 del programa de reforma administrativa.55 En cambio, a nivel provincial, el aumento del número de agentes públicos fue superior al 50 %: de 755.000 en 1983 a 1.100.000 en 1993, lo que ha rigidizado la estructura de gastos (Véase Cuadro No 17). En Catamarca, La Rioja y Formosa, los empleos públicos alcanzan al 36,6 %, 34,1% y 31,2 % respectivamente. Entre 1979 y 1994, la participación del personal de las administraciones provinciales en el gasto creció del 42,1 al 50,6 % (Fuente: “Política para el cambio estructural en el sector público”, Secretaría de Hacienda, 1989 y “Anuario Estadístico de la República Argentina”, 1995). d. El proyecto del traspaso de las cajas provinciales de seguridad social, es un intento más de recortar el federalismo. No es reiterativo recordar que, según nuestra Constitución, las funciones no delegadas por las provincias al gobierno central son de su exclusiva competencia. El argumento sostenido por el gobierno es que algunas de las legislaciones provinciales promueven diversas anomalías en sus sistemas jubilatorios, como por ejemplo las diferencias en la edad para la jubilación en cada una de ellas. Vale la pena recordar que, por otro lado, no es posible homogeneizar la legislación previsional. No es lo mismo el trabajo de un maestro en el bosque misionero con el mismo trabajo realizado en un colegio de Vicente Lopez. Las diferencias entre los regímenes jubilatorios tienen en cuenta esta desigualdades (o al menos deberían tenerlas). La federalización de las cajas puede ser un idóneo instrumento para el logro de la equidad social. Otro argumento esgrimido por el gobierno es el déficit de los sistemas previsionales provinciales. Este se origina en el manejo poco transparente de los fondos que durante muchos años han sufrido varias de estas cajas. La reducción de los aportes patronales también ha disminuido su fuente de financiación, y la privatización del sistema le ha recortado el financiamiento genuino. De esta manera, la Nación debió recurrir en ayuda de estas, financiándolas con el 10 % del porcentaje del IVA deducido para la seguridad social (que es del 11 % de la recaudación neta) y el 10 % del impuesto a los bienes personales (Véase Cuadro No 7) Algunos sistemas previsionales provinciales y municipales pasaron a órbita nacional. Es el caso dei Instituto Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires (Decreto 82/94)

55 Datos extraídos de Durán, Viviana/ Gomez Sabaini, Juan. “Lecciones sobre reformas fiscales en Argentina. 1990/3”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la ONU.

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Cuadro No 17. Planta de Personal de las provincias y la MCBA. 1983 / 1994.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 * MCBA 70.081 79.903 81.939 82.418 84.292 87.552 87.585 89.308 90.283 86.415 82.057 78.521 Buenos Aires 181.031 186.949 193.402 215.702 274.889 279.911 282.480 284.548 282.635 286.255 287.855 S/D Catamarca 16.887 19.131 22.104 22.695 22.185 21.517 22.615 23.971 22.480 22.752 23.257 S/D Chaco 25.943 26.737 28.146 29.613 38.523 38.318 41.776 38.404 35.596 35.244 37.903 37.008 Chubut 11.728 12.496 14.404 15.688 16.231 20.753 20.502 20.312 18.885 18.618 18.788 19.035 Córdoba 60.181 60.581 64.867 66.121 72.722 76.143 79.036 79.055 79.923 80.224 82.513 S/D Corrientes 29.552 33.344 38.318 41.154 35.843 36.440 38.417 41.441 45.180 41.466 40.962 39.323 Entre Ríos 27.622 30.288 28.354 33.506 34.780 36.285 40.805 41.855 43.247 42.077 40.034 42.389 Formosa 18.921 20.597 22.483 26.030 32.365 32.759 35.646 34.100 34.141 31.151 32.015 32.493 Jujuy 20.800 21.326 22.358 23.250 26.366 31.019 31.268 31.268 30.083 28.816 28.083 26.939 La Pampa 9.426 9.100 10.280 11.041 14.405 14.483 14.892 14.423 14.184 14.453 14.789 S/D La Rioja 11.874 13.499 14.626 16.783 18.344 17.511 20.430 20.613 21.122 21.178 20.868 21.980 Mendoza 33.661 34.131 34.575 35.861 38.098 39.668 40.747 42.020 41.674 41.645 46.131 S/D Misiones 20.947 22.060 22.569 24.179 25.809 29.009 29.407 32.973 32.763 33.373 32.137 32.259 Neuquén 14.017 15.075 16.345 17.555 22.284 24.492 25.994 26.708 28.101 28.908 28.649 27.977 Río Negro 18.242 18.712 20.567 21.959 23.691 25.256 27.402 28.031 29.213 29.062 29.233 29.976 Salta 26.203 27.133 29.174 33.822 40.860 44.273 45.899 44.224 42.802 42.797 41.567 41.680 San Juan 17.773 19.086 19.196 20.617 18.836 19.459 20.837 23.087 23.418 23.985 23.985 30.807 San Luis 13.269 14.105 14.754 15.846 16.109 15.929 15.676 15.556 15.359 15.529 16.559 16.842 Santa Cruz 9.486 11.232 13.164 14.138 14.285 15.086 15.521 15.498 15.029 13.750 13.635 13.641 Santa Fé 58.654 59.949 61.019 62.414 67.242 70.778 73.955 77.625 80.629 81.060 80.553 80.429 Sant.d/Estero 24.253 25.809 25.753 24.402 29.973 30.528 30.691 32.525 30.973 31.858 31.612 S/D Tierra/Fuego 1.753 2.773 3.383 3.633 3.808 4.146 4.522 5.530 5.190 5.139 5.139 S/D Tucumán 33.609 36.973 37.893 38.163 45.676 47.326 47.548 44.493 41.411 42.082 42.344 43.076 TOTAL 755.913 800.989 839.673 896.590 1.017.616 1.058.641 1.093.651 1.107.568 1.104.321 1.097.837 1.100.678 614.375 Fuente: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. * No se incluyen las Transferencias de Servicios.

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El déficit del resto de las cajas es variable (Véase Cuadro No 18). Las más grandes son las que mayor déficit poseen: en 1995 Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé, Mendoza, Entre Ríos y Tucumán sumaron el 70 % del mismo. Otras cajas (Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego) solo sumaron el 2,60 % del déficit. El resto de las cajas tienen deudas cercanas a la media (35,3 millones de pesos anuales), pero son llamativos algunos casos como el de Jujuy con 34 millones, el de San Juan con 65 millones y el de Santa Cruz con 48 millones, debido a la poca relación entre la deuda y la cantidad de beneficiarios del sistema jubilatorio. e. El decreto 678/93 estableció la creación del Fondo para la Transformación de los Sectores Públicos Provinciales, en el ámbito de la Secretaría de la Función Pública del Ministerio del Interior. La cláusula séptima de la Ley 24.230 (Pacto Fiscal 1) estableció que el mismo afectará el 50 % de los fondos que se obtengan por la privatización de la Caja Nacional de Ahorro y Seguros, la Casa de la Moneda y el Banco Nacional de Desarrollo y otros fondos aportados por la Nación y las Provincias. Este Fondo es un instrumento más del Estado Nacional para inducir al ajuste de las finanzas provinciales. La administración del mismo se hará a través de la Subsecretaría de Asistencia para la Reforma del Sector Público Provincial que concederá préstamos en el marco de un Programa de Transformación del Sector Público Provincial. Para poder obtener estos préstamos, las Provincias debían celebrar un convenio con el Ministerio del Interior en el que debían incluir las metas y los cursos de acción a seguir. Estos no eran otros que el cumplimiento del ajuste: la desregulación, la reducción de personal, las privatizaciones, el equilibrio fiscal, la reforma de la administración pública, etc. 4.2. La situación actual. La situación en 1996 no es la esperada por el gobierno. El efecto Tequila y la recesión agravaron las consecuencias estructurales del plan económico. El desempleo aumentó muy rápidamente y las finanzas provinciales reflejaron esta situación. - El déficit fiscal de algunas provincias ha aumentado considerablemente entre 1994 y 1995. Son llamativos los casos de Córdoba, Río Negro, Tucumán, Santa Fé, Chaco, Santa Cruz y Salta. En 1995 sólo dos provincias fueron superavitarias: Mendoza y La Pampa (ya lo había sido en 1994, al igual que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). (Véase Anexo Cuadro No 13). - Desde fines de 1994 el decaimiento del boom del consumo trajo como consecuencia una disminución de la tasa de crecimiento de los recursos coparticipables y el efecto Tequila desató un

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procesos de salida de capitales que produjo una fuerte caída del nivel de actividad y se tradujo en una disminución de los fondos coparticipables. Ante la recesión, la Nación y las provincias se convirtieron en “competidoras en el cobro de impuestos”56. Los agentes económicos, al no estar en condiciones de pagar la totalidad de sus impuestos , eligen pagar aquellos cuya evasión les entraña mayor riesgo. Las consecuencias negativas se reflejan en los índices de recaudación propia de cada provincia.(Véase Anexo Cuadro A.15) - Una gran parte de los gobiernos provinciales utilizaron la mejora provocada por el aumento de la recaudación fiscal para “aumentar sus gastos corrientes, no en función a una variación de recursos a mediano-largo plazo, sino que aprovecharon el momento de disponibilidad de efectivo”57. La disminución de recursos financieros produjo en las provincias un aumento en las necesidades de financiamiento, que se habían reducido entre 1991 y 1992 de 1300 a 425 millones de pesos. En 1994 ascendieron a 2500 y en 1995 a 2970 millones de pesos.58 - La necesidad de recursos llevó a muchas provincias a endeudarse a corto plazo. La deuda pública provincial alcanzó los 12.562,2 millones de pesos en diciembre de 1995 (La Pampa y San Luis son las únicas sin deudas)59. De no mediar cambios en la situación fiscal estructural, la refinanciación de las mismas puede provocar, en el futuro, mayores desequilibrios fiscales. Luego del “efecto tequila” la principal fuente de fondos pasó a ser el “atraso a proveedores, contratistas y empleados públicos, en un proceso desordenado, de fuerte repercusión social y política”60. La afectación de los recursos coparticipados al pago de estas deudas explica los conflictos sociales violentos como los ocurridos en 1995 en las provincias de Córdoba, Río Negro, Salta, Mendoza, Tucumán, Santiago del Estero y Jujuy.61 - Las mayores erogaciones de las administraciones públicas provinciales son en Gastos en Personal. El promedio de las 24 jurisdicciones en 1995 fue del 53,4 %. Pero sobresalen los casos de Catamarca (66,4 %), Salta (64,7 %) y Chaco (63,8 %). (Véase Cuadro No 18). Los Gastos en Capital (inversiones) sobre el total de erogaciones promediaron en 1995 el 11,6 %. Son encabezados por San Luis (38,8 %) y La Pampa (28,1 %), y las provincias patagónicas (Véase Cuadro No 18). 56 Instituto de Estudios Fiscales y Económicos. “Sintesis IEFE”, No 55. Abril 1996. 57 Instituto de Estudios Fiscales y Económicos. Op. citada. Pag. 5. 58 González, Gustavo; Padín, Daniel. “Las finanzas públicas provinciales en el marco de la convertibilidad”. CIEM. Buenos Aires. Enero 1996. 59 Instituto de Estudios Fiscales y Económicos. Datos al 31-12-1995. Véase Anexo Cuadro A.14 60 Argañaraz, Nadín; Israilevich, Guillermo. “Las reformas provinciales en el ‘96: decidir pensando en el largo plazo”. Revista Novedades Económicas No 181. Pag. 25. 61 González, Gustavo; Padín, Daniel. “Las finanzas públicas provinciales en el marco de la convertibilidad”. CIEM. Buenos Aires. Enero 1996.. Pag. 4.

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- Los procesos de reforma de los estados provinciales que habían comenzado con la reducción de los gastos de capital se amplían su ámbito de acción a los gastos corrientes. El discurso oficial remarca el hecho de “hacerlo eficiente” tal de facilitar su disminución y consecuentemente su financiamiento. Si la cuestión se planteo en torno a la reducción de los gastos corrientes, las consecuencias nos llevarán a debatir la cuestión social. La reducción del gasto conlleva una reducción en los servicios básicos de educación, salud y seguridad social que producirán además de masivos desempleados, una disminución de la “eficacia” del estado, en lo que hace al cumplimiento de sus deberes con la sociedad. El concepto “eficiente” para la Nación significa “menos gasto (para menos gente)”, mientras que nuestra definición podría sintetizarse en “mejor gasto (para más gente)”. - Del análisis de los indicadores del cuadro No 18 se pueden sacar algunas conclusiones. Pese a la heterogeneidad entre las provincias, se pueden diferenciar dos grandes grupos de jurisdicciones con marcadas diferencias: - Por un lado las denominadas “más avanzadas o de mayor desarrollo relativo”: Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Santa Fé. Poseen: - el mayor porcentaje de recursos impositivos propios con respecto a las erogaciones totales (Media del país: 41, 6 %). En la provincia de Buenos Aires representan el 43,6 %. - el menor porcentaje de recursos de origen nacional por habitante. - la menor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por habitante y en relación con los recursos y las erogaciones corrientes (en ningún caso alcanza el 5 %). - la menor cantidad de empleados públicos por cada mil habitantes. - Por otro lado las denominadas “atrasadas o de menor desarrollo relativo”, encabezadas por La Rioja, Catamarca y Formosa, poseen: - un nivel muy bajo de autofinanciamiento. En las provincias mencionadas y en Santiago del Estero los recursos tributarios propios no llegan al 10 %. En la provincia de La Rioja representan el 2,8 (Véase Cuadro No 18).62 - la mayor cantidad de recursos de origen nacional por habitante, cuyo extremo son Santa Cruz y Tierra del Fuego. - la mayor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por habitante y en relación a los recursos corrientes. Se destaca la situación de La Rioja, donde un 32,2 % de los recursos corrientes son cubiertas con estos aportes (Véase Anexo Cuadro A.17).

62 Para una comparar la relación Recursos Propios sobre los Recursos Corrientes véase Anexo Cuadro A16.

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- el mayor número de empleados públicos por cada mil habitantes. El promedio de las 24 jurisdicciones es 34 agentes. La lista es encabezada por La Rioja, Catamarca y Formosa, que poseen 99, 82 y 74 agentes respectivamente por cada mil habitantes. (Véase Anexo Cuadro A.18) Estos datos deben ser relevantes a la hora de sancionar una nueva ley de coparticipación federal. La situación de las finanzas provinciales dista de ser superavitaria.63 A este proceso se le suma que las políticas de disminución del gasto público se encuentran limitadas por la alta tasa de desocupación en las provincias, lo que impide la reinserción de los empleados públicos en el sector privado. En este debate la solución no está en que la Nación les ceda más recursos a las provincias para financiar los déficits financieros que se originan en el empleo público provincial. Si no se generan las condiciones para una reactivación de las economías regionales, no habrá ajuste que alcance para equilibrar sostenidamente las cuentas públicas en el mediano y largo plazo. En definitiva, es la aplicación de los recursos recibidos y no su porcentaje, el eje del debate en torno de la legitimidad de la coparticipación. Los recursos distribuidos por la Nación resultan importantes en tanto se destinen en favor del desarrollo de economías regionales y sistemas sociales eficientes.

63 En el Cuadro A.19 del Anexo se pueden observar las erogaciones y recursos por habitante de cada provincia, ordenadas de mayor a menor.

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Cuadro No 18. Indicadores seleccionados de las 24 jurisdicciones. En base a ejecución 1995.

Indicadores Unidades Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja M.C.B.A. Prom. 24 Empleados pub/1000 habit. en agentes 22 82 28 46 41 48 42 74 52 58 99 28 34 Gasto salarial prom. mensual en pesos * 1002.8 1016.1 1281.1 841.8 1163.8 1317.3 1068.4 898.0 1023.8 1031.4 1031.4 1631 1100.2 Déficit sist. previsional mill. pesos 178.0 0.0 92.0 24.0 22.0 12.0 52.0 2.0 34.0 10.0 21.0 0.0 35.3 Rec. Prov. Tribut/Erog. total. en % 43.6 5.2 31.7 11.2 12.6 9.0 25.3 3.6 7.9 17.0 2.8 88.1 31.6 Gs. personal/Erog. totales. en % 44.2 66.4 48.9 61.8 63.8 52.5 54.8 58.3 57.9 43.8 54.3 65.5 53.4 Gs. Capital/Erog. totales en % 10.5 5.2 12.2 10.1 9.4 21.2 10.3 23.0 10.9 28.1 8.5 8.3 11.6 Erog. totales/hab. en pesos 597.2 1509.8 884.6 748.2 901.4 1457.9 976.2 1370.1 1094.7 1661.7 2261.0 823.3 836.8 Erog. ctes/hab en pesos 534.6 1431.8 777.1 672.9 0.0 1148.8 875.5 1055.3 975.3 1194.7 2068.8 755.1 733.5 Gastos personal/hab. en pesos 264.2 1003.0 432.9 462.5 574.9 765.0 534.6 798.4 633.7 727.7 1228.7 539.4 442.7 Rec. prov./hab en pesos 323.8 99.2 336.5 92.5 117.9 213.8 316.2 64.8 191.0 546.7 125.4 787.3 325.1 Rec. Nac./hab en pesos 249.8 1166.0 345.9 557.0 639.5 636.2 573.5 992.9 666.8 897.9 1120.1 53.4 383.9 Cop. Fed./hab. en pesos 184.4 949.8 303.5 443.4 544.3 427.6 478.6 800.8 527.2 677.0 861.0 52.7 310.3 ATN/hab. en pesos 0.8 7.1 3.1 17.9 14.7 10.3 6.6 18.5 5.5 32.6 447.2 0.0 8.7 Otros ap. del Tes. Nac/hab. en pesos 0.0 11.7 0.0 0.0 0.0 9.1 0.0 0.0 0.0 17.3 30.2 0.0 4.9 Rec. Nac. + Aport/hab ** en pesos 259.1 1166.0 350.4 583.3 671.3 824.2 600.1 1057.7 729.2 1068.0 2077.2 4.0 417.2 Agent. legisl/legislador en agentes 21.2 s/d 10.5 51.1 47.8 6.5 7.3 63.5 8.1 8.3 19.1 s/d s/d

Indicadores Unidades Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fé Stgo.d/Est. Tucumán T.d/ Fuego Prom. 24 Empleados pub/1000 habit. en agentes 28 40 65 53 45 65 56 78 31 56 46 59 34 Gasto salarial prom. mensual en pesos * 1306.7 897.3 1320.6 1240.0 1012.4 815.6 1006.8 1790.7 1080.1 826.1 786.0 3291.8 1100.2 Déficit sist. previsional mill. pesos 63.0 5.0 1.0 3.0 0.0 65.0 11.0 48.0 149.0 0.0 55.0 1.0 35.3 Rec. Prov. Tribut/Erog. total. en % 35.9 12.9 15.0 13.6 13.1 8.2 14.3 9.7 32.6 9.3 13.9 13.9 31.6 Gs. personal/Erog. totales. en % 60.0 61.9 51.9 57.9 64.7 54.7 47.4 48.3 50.7 61.7 53.0 56.4 53.4 Gs. Capital/Erog. totales en % 6.6 11.1 22.2 11.2 13.3 10.3 38.8 17.3 12.5 12.4 15.3 12.5 11.6 Erog. totales/hab. en pesos 736.1 697.6 1981.4 1373.3 838.3 1154.9 1422.5 3465.2 799.9 895.4 816.3 4106.1 836.8 Erog. ctes/hab en pesos 687.4 620.3 1542.1 1219.7 726.6 1036.1 870.9 2864.8 700.1 784.5 691.4 3592.8 733.5 Gastos personal/hab. en pesos 441.8 431.9 1028.1 795.5 542.0 632.3 674.2 1675.4 405.3 552.8 432.4 2315.4 442.7 Rec. prov./hab en pesos 302.9 94.8 511.8 267.0 193.2 137.0 222.6 543.2 328.6 105.1 133.3 832.6 325.1 Rec. Nac./hab en pesos 363.3 499.8 597.8 598.0 518.4 752.9 954.8 1292.3 377.7 711.1 495.3 1562.6 383.9 Cop. Fed./hab. en pesos 294.3 386.2 391.8 438.9 411.1 606.7 719.3 857.7 322.8 577.2 403.1 832.6 310.3 ATN/hab. en pesos 4.1 2.3 27.2 36.6 9.7 5.5 38.7 28.6 3.8 23.0 5.9 45.6 8.7 Otros ap. del Tes. Nac/hab. en pesos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 209.7 0.0 1.9 3.6 627.3 4.9 Rec. Nac. + Aport/hab ** en pesos 369.4 541.9 774.5 676.6 552.8 789.4 1045.1 1658.3 408.0 739.9 509.5 2246.9 417.2 Agent. legisl/legislador en agentes 8.4 30.6 7.3 16.3 16.4 10.9 5.9 14.8 18.6 1.2 25.4 10.5 s/d

Notas: Elaboración en base a - Dirección Nacional de Relaciones Fiscales con las Provincias. MEYOSP. - Población: Proyección para 1994 en base a tasa media anual de crecimiento por provincia según Censo 91. INDEC.

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4.3 La regionalización administrativa y económico-social. Durante el período de sesiones de 1996, un grupo de senadores nacionales del Justicialismo presentó un proyecto de “ley de Regiones”, con las siguientes características: Buscando “rediseñar la estructura del sistema federal del país en pos del bien común”, se propone “descentralizar las funciones del Estado Nacional y transferir actividades de los estados provinciales a un espacio regional integrador”.64 Define la región cono una unidad de organización territorial y de administración federal donde se ejecuten algunas competencias administrativas y económicas que le corresponden a la Administración General de la Nación, y en tal virtud integra las provincias en cuatro regiones: • Región Norte Grande: Catamarca, Santiago del Estero, Tucumán, Salta, Jujuy, Chaco, Formosa,

Corrientes y Misiones (con sede en Santiago del Estero). • Región Central: La Rioja, San Juan, Mendoza, San Luis, Córdoba, Santa Fé y Entre Ríos (con

sede en San Luis). • Región del Plata: Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires (con sede en Azul). • Región de la Patagonia: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego,

Antártida e Islas del Atlántico Sur (con sede en Puerto Madryn). Entre las contradicciones del proyecto, podemos destacar que las provincias transfieren a la “región” parte de sus facultades y competencias, pero que esto no afecta su autonomía. El proyecto supone la creación de una Junta de Gobernadores, de una “Unidad Ejecutora Provincial” y de un “Fondo de Desarrollo Regional” para solventar el “Programa de Inversión para el Desarrollo Regional”, a través de “Bancos de Desarrollo Regional” (¿para qué entonces, haber disuelto el Banade?). Si este engendro de proyecto fuese aprobado, se crearía el “Concejo Legislativo Regional” y la “Cámara Federal de Apelaciones Regional”, en cada una de las regiones. Asimismo, se pretende crear un “Sistema Regional para el Desarrollo del Comercio Exterior” y fusionar las Universidades Nacionales en una por cada región: aquella que tenga mayor cantidad de alumnos, sin otro criterio académico de por medio. El Registro Nacional de las Personas debería habilitar una delegación en la sede de cada región, como así también el “Banco Federal”, la DGI, la Administración General de Aduanas, la Dirección Nacional de Recaudación Previsional, la Dirección Nacional de Vialidad, el INTI, el INTA y el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Hídricas.

64 Véase “Ley de Regiones”. Proyecto presentado por los senadores nacionales Daniel Baum, Carlos Almirón, José Luis Gioja, Osvaldo Sala, Carlos Manfredotti, Felipe Sapag, José Manuel de la Sota, Enrique Martinez Almudevar y José Oscar Figueroa.

58

Dada la evidente falta de visión estratégica, el proyecto constituye una improvisación más, tendiente a moderar el progresivo deterioro de las provincias con un criterio meramente coyunturalista. ¿pueden las provincias concretar su desarrollo dentro o fuera del marco de una región, bajo las condiciones actuales impuestas por el modelo de ajuste? Nos oponemos terminantemente a una regionalización impuesta desde el poder central, en ausencia de un debate sobre el modelo de desarrollo nacional, su patrón de especialización tecnológica, de inserción internacional, de política industrial, educativa etc. Lo que esconde este proyecto es su verdadero objetivo, es decir, el afán por disimular los efectos de la profunda crisis de las economías provinciales y regionales, resultado de las inadecuadas políticas fiscal, financiera etc. Cuando el artículo xx de la nueva Constitución Nacional expresa “podrán crear regiones”, se refiere a un proceso similar al de la construcción nacional: las provincias preceden a la Nación; son ellas las que acuerdan políticas comunes, y no la calificación de “inviabilidad geoeconómica” del Banco Mundial. “La individualidad de las provincias no podía desdibujarse, pero la unidad federativa de todas señalaba que tampoco podían quedar separadas. No se trata de una simple unión entre las provincias, sino de una entidad que, en unidad, mantiene la existencia autónoma de todas ellas. La división territorial en provincias no es una simple demarcación física de diferentes espacios; las provincias son realidades geográficas, sociales, culturales y políticas que han surgido de numerosos factores (también de índole económica), en forma espontánea y como productos de la vida local; la constitución las reconoció como unidades históricas y políticas a las que debía unir, pero no destruir ni desfigurar.65 Estos argumentos constatan la insólita arbitrariedad con la que se crean las regiones. A modo de ejemplo, la situación de Entre Ríos -más ligada al litoral- difiere de la de La Rioja -cercana a Catamarca-, y sin embargo Entre Ríos y La Rioja comparten en el proyecto en análisis, la misma región. En suma, las bases del federalismo no pueden conmoverse por causas coyunturales ni responder a una necesidad del poder central. Son los tratados entre las provincias como parte de un proceso histórico y del debate de un nuevo contrato social de la Nación, los que podrán ir edificando una conciencia regional e ir modificando las bases del federalismo.

65 Germán Bidart Campos “Educación Cívica 2”. Editorial Estrada, 1985. Pag. 33.

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5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICI PACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Reducir el debate sobre la Coparticipación como tema del desarrollo del estado federal, a la división de facultades entre nación y provincias es limitar el análisis. La Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento del federalismo para la redistribución de recursos a las regiones menos favorecidas, pero no tiene sentido si no se realiza una reforma fiscal. El Estado reparte los recursos que obtiene a través de los impuestos pagados por toda la población. La redistribución regional cobra sentido si se opera a su vez una redistribución social de los recursos, donde los impuestos se dirijan desde los sectores con mayor capacidad contributiva hacia los sectores -en este caso las provincias- que más los necesitan. Con la actual estructura tributaria de corte netamente regresivo, la reforma del régimen de Coparticipación Federal no traerá mejoras redistributivas sustanciales, ni a largo plazo. 5.1. La estructura tributaria argentina Para analizar la estructura tributaria argentina recurriremos a un encomiable trabajo de Arnaldo Bocco publicado en la Revista Oikos, al que agregaremos algunos datos más actualizados.66 En nuestro sistema impositivo prevalecen claramente los impuestos al consumo y al trabajo por sobre los impuestos a la riqueza, el capital y las ganancias, desequilibrio que se ha consolidado en los últimos cinco años. Analizando los últimos treinta años, se puede observar que una vez desarticulado el esquema de industrialización de los años 40, la crisis fiscal del estado fue financiada -cuando no por el impuesto inflacionario- con impuestos indirectos aportados por los trabajadores y los consumidores con ingresos fijos. (Véase Anexo Cuadro A.20.) Sucesivamente “tomado” por diferentes grupos de interés, el estado comenzó a mantenerse a partir del impuesto a la remuneración de los asalariados y al mercado de consumo interno, eliminando ininterrumpidamente las contribuciones de los factores económicos con mayor renta o patrimonio. La consecuencia fue que el estado perdió poder para arbitrar conflictos sociales, cooptado por factores de poder que privilegiaron la acumulación sectorial de recursos antes que un desarrollo colectivo armónico fruto de la cohesión social. Nuestro sistema impositivo se convirtió en uno de los más regresivos de América Latina y del Mundo. Dos de cada tres pesos que ingresan al estado provienen de las capas inferiores de la pirámide social, proporción que se invierte en las economías industriales. Además de las consideraciones políticas que esto merece, con esta estructura las posibilidades de financiamiento público se ven profundamente limitadas, entre otras razones debido a la rigidez de los ingresos de esas capas sociales.

66 Bocco, Armando. “El efecto Tacchi. Tan lejos del primer mundo y tan cerca de la inequidad”. Revista Oikos, No 2. Pags. 21/30.

60

Cuadro No 19. Estructura tributaria de la Argentina. 1980 / 1993. (En % del PBI)

Ingresos Patrimonios Trabajo Consumo Transaccion.

Internacion. Total*

1980/84 0,9 0,6 2,3 6,3 1,4 14,0 1985/89 1,2 0,6 3,5 6,2 2,0 16,1 1990 0,6 0,7 3,6 5,7 1,5 14,6 1991 0,6 0,6 4,3 7,5 0,9 16,9 1992 1,2 0,4 4,8 8,7 1,0 19,6 1993 ** 1,6 0,3 5,1 8,1 1,0 19,9 * Incluye las regularizaciones tributarias y los impuestos provinciales. ** Estimado. FUENTE: Secretaría de Ingresos Públicos. DNIAF. Informe INDEC sobre recaudación impositiva.67

Cuadro No 20. Recursos tributarios de la Argentina 1992/4. (en % de la recaudación total)

Ingresos Patrimonios Consumo Comercio

Int. Trabajo Otros

1992 7,26 2,43 52,87 5,78 29,28 2,38 1993 10,36 1,45 49,54 5,85 29,93 2,87 1994 12,97 1,22 48,45 6,12 29,16 2,08 FUENTE: INDEC. Anuario Estadístico de la Argentina 1995. La configuración de esta estructura impositiva es fruto de muchos años y de muchos gobiernos (Véase Anexo Cuadro A20). Pero desde 1991 se ha acentuado su regresividad.

La etapa de la convertibilidad agudizó la tendencia regresiva del sistema tributario, con un notorio retroceso de los impuestos directos a expensas de los indirectos. La generalización del IVA aumenta la penetración fiscal sobre un número creciente de contribuyentes que no son, precisamente, los que concentran la capacidad contributiva.

En base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos, el trabajo de Bocco muestra la estructura impositiva promedio del período 1966 / 92. Si la comparamos con los resultado del cuadro No 20 las diferencias son claras.

67 INDEC. “Anuario estadístico de la República Argentina 1995”.

61

Cuadro No 21. Comparación entre la estructura impositiva argentina (1966 / 92 - 1994).

(en % sobre los recursos tributarios totales)

1966/92 1994 Ingresos 8,52 12,97 Patrimonios 11,14 1,22 Trabajo 25,29 29,16 Consumo 40,27 48,45 Comerc Internac.

10,82 6,12

Otros 3,69 2,08 FUENTE: Subsecretaría de Hacienda / INDEC.

Grafico No 1. Estructura Impositiva. 1966 / 92

9%

11%

25%

40%

11%4%

Ingresos

Patrimonios

Trabajo

Consumo

ComercInternac.

Otros

FUENTE: Cuadro No 21.

Grafico No 2. Estructura Impositiva 1994.

13%

1%

29%

49%

6%2%

Ingresos

Patrimonios

Trabajo

Consumo

ComercInternac.

Otros

FUENTE: Cuadro No 21.

62

La incidencia de los impuestos al consumo es tanto o más regresiva que el impuesto inflacionario. El desarrollo de una estrategia que se esfuerza por ampliar la base y avanzar casi excluyentemente sobre la masa de consumidores produce consecuencias sociales y económicas que se observan mejor en el siguiente gráfico:

Gráfico No 3. Incidencia de los impuestos al consumo en los ingresos de los consumidores. (Porcentaje de incidencia en cada quintil)

0

5

10

15

20

25

30

20%Mas

pobre

20%Medio

s

20%Masricos

FUENTE: Bocco, Arnaldo. Revista Oikos No 2.

Los impuestos indirectos benefician a los ricos por su mayor propensión al ahorro. Los pobres, en cambio, además de sufrir la amenaza de la reducción del salario real, el subempleo y el desempleo abierto, ven disminuir su remuneración en un 23 - 28 % por efecto de la generalización del IVA. A la distribución desigual de los ingresos se adiciona una política que acentúa la distribución inequitativa a través del diseño tributario. Fuga de capitales y estímulo de las inversiones no productivas y del consumo suntuario resultan, pues, las consecuencias naturales. A similitud del modelo aplicado por Reagan y Thatcher en los 80, el modelo argentino sostiene en su discurso que si los ricos pagan menos impuestos, ese dinero se convertirá en ahorro, luego reinvertido, y por lo tanto elevará la producción y el empleo. Es esta llamada economía de la oferta (Supply side economics) la que debería sacar al país del estancamiento. Por su parte, la realidad encuentra consecuencias catastróficas en la aplicación de este modelo: partió la sociedad estadounidense y perjudicó a su estructura productiva más que en todas las décadas anteriores de este siglo.68 5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías desarrolladas La reducción de los impuestos a los capitales y a los patrimonios, uno de los pilares de la doctrina neoconservadora aplicada por Reagan, se ampara en los argumentos de Laffer, de que una mayor imposición a los beneficios, capitales y patrimonios conspira contra los incentivos capitalistas orientados a incrementar ganancias y por consiguiente la acumulación. 68 Véase Albert, Michel. “Capitalismo contra Capitalismo”. Capítulos 1 y 2. Paidós. 1992.

63

Recientemente, los integrantes del equipo Cavallo han expuesto estas ideas con mayor rigor. En artículos y conferencias sostienen que su política compensa lo regresivo del sistema con la sola eliminación del impuesto inflacionario. Y que imponer tributos directos a los capitalistas desincentiva la productividad global de la economía y, por lo tanto, limita las posibilidades de crecimiento económico. No obstante, economías avanzadas a partir del propio paradigma del desarrollo capitalista contradicen estas afirmaciones. Alemania, Francia, Japón, Canadá, Holanda o Suecia destinan al gasto público más del 40 % del ingreso nacional, y promueven desde el estado políticas activas de inversión, reorganización empresaria y protección social, califican su fuerza de trabajo, etc. La pregunta inevitable es: ¿cómo financian estos países sus políticas de estado? ¿A cuánto asciende la presión fiscal con relación al ingreso nacional?

Cuadro No 22. Presión fiscal. (en % del PBI)

ARGENTINA

1984-1988 21,66

1991-1992 21,85 EE.UU 31,29 JAPÓN 31,03 ALEMANIA 44,92 FRANCIA 46,46 ITALIA 37,87 UK 41,26 CANADÁ 39,21 AUSTRIA 47,20 BÉLGICA 51,26 DINAMARCA 55,57 FINLANDIA 39,06 GRECIA 33, 61 ISLANDIA 33,89 IRLANDA 42,18 HOLANDA 52,93 NORUEGA 53,90 PORTUGAL 36,34 ESPAÑA 33,87 SUECIA 60,25 SUIZA 34,06

FUENTE: OECD Economic Outlook 1992 y Subsecretaría de Hacienda. La primera conclusión que podemos establecer es que la presión fiscal en la Argentina es muy inferior a los niveles promedios de los países más desarrollados. Esta no es la única diferencia. El Cuadro No. 23 enumera los ingresos fiscales de los países más desarrollados en porcentaje del Producto Bruto Interno. Es útil comparar estos datos con los provistos por el Cuadro No. 19. De dicha confrontación podemos establecer que la estructura impositiva argentina es una de las más regresivas del mundo. La mayoría de sus ingresos fiscales provienen de los clases más bajas, muy lejos de los niveles que muestran países como los Estados Unidos y Gran Bretaña, donde la “revolución neoconservadora” no pudo, en general, destruir muchas de las instituciones propias del “Estados de Bienestar” y en particular, las reformas tributarias no produjeron la inequidad que hoy caracteriza a nuestra estructura impositiva.

64

Cuadro No 23. Ingresos fiscales. Promedio 1965-89 en % del PBI.

Ingresos Patrimonios Trabajo Consumo Transac. Total Suecia 21,58 0,88 11,28 11,30 0,68 45,73 Noruega 16,33 0,98 8,92 15,88 0,83 42,95 Dinamarca 23,55 2,35 1,38 14,48 0,92 42,68 Países Bajos 13,32 1,45 16,07 10,10 0,93 41,87 Bélgica 15,05 1,05 13,05 10,80 0,88 40,83 Francia 6,88 1,62 16,85 12,53 1,53 39,42 Austria 10,03 1,22 14,15 12,90 0,75 39,05 Luxemburgo 15,95 2,37 10,97 8,25 0,33 37,87 Alemania 12,25 1,38 12,02 9,55 0,52 35,72 Reino Unido 14,08 4,47 6,33 9,87 0,67 35,42 Finlandia 16,78 0,98 3,22 12,85 0,18 34,02 Irlanda 10,58 2,65 4,33 14,87 0,65 33,08 N. Zelanda 20,38 2,82 0,22 7,95 0,45 31,82 Canadá 14,22 3,25 3,35 8,58 2,12 31,52 Islandia 7,12 1,78 2,17 17,80 1,28 30,15 Italia 8,45 1,20 11,18 8,53 0,67 30,05 EE.UU. 13,07 3,47 7,00 4,62 0,67 28,82 Grecia 4,35 1,70 9,43 11,80 0,97 28,25 Suiza 11,52 2,25 8,18 5,68 0,48 28,12 Australia 15,00 2,50 1,25 7,38 1,13 27,27 Portugal 6,23 0,67 7,73 11,27 1,03 26,93 Japón 11,00 2,13 6,47 3,68 0,47 23,75 España 6,03 1,10 9,15 6,47 0,15 22,90 Turquía 7,78 1,27 2,38 7,43 1,77 20,63 FUENTE: OCDE.69 Del análisis de estos datos podemos establecer las amplias diferencias entre los sistemas fiscales de los países más desarrollados y el de nuestro país. Vale la pena remarcar que los países con mayor presión fiscal (los primeros de la lista), pugnan por mantener los beneficios sociales del denominado “Estado de bienestar”, tan criticado en la última década. Para entender mejor las políticas fiscales de los países más desarrollados, a continuación detallamos la composición de sus ingresos fiscales. En este caso es útil la comparación con los datos de nuestro país brindados en el cuadro No. 20 y el Gráfico No. 2.

Cuadro No 24. Ingresos fiscales. Promedio 1965-89 en % de los recursos tributarios totales

69 Arnaldo Bocco. Op. citada.

65

Ingresos Patrimonios Trabajo Consumo Transac. Total Suecia 47,19 1,93 24,67 24,71 1,49 100 Noruega 38,03 2,29 20,76 36,98 1,94 100 Dinamarca 55,17 5,51 3,24 33,93 2,15 100 Países Bajos 31,81 3,46 38,38 24,12 2,23 100 Bélgica 36,86 2,57 31,96 26,45 2,16 100 Francia 17,45 4,10 42,75 31,80 3,89 100 Austria 25,69 3,12 36,24 33,03 1,92 100 Luxemburgo 42,12 6,25 28,96 21,79 0,88 100 Alemania 34,30 3,87 33,64 26,74 1,45 100 Reino Unido 39,76 12,61 17,88 27,86 1,88 100 Finlandia 49,34 2,89 9,46 37,78 0,54 100 Irlanda 31,99 8,01 13,10 44,94 1,96 100 N. Zelanda 64,06 8,85 0,68 24,99 1,41 100 Canadá 45,11 10,31 10,63 27,23 6,72 100 Islandia 23,60 5,91 7,19 59,04 4,26 100 Italia 28,14 4,00 37,24 28,41 2,22 100 EE.UU. 45,34 12,03 24,29 16,02 2,31 100 Grecia 15,40 6,02 33,39 41,77 3,42 100 Suiza 40,96 8,00 29,10 20,21 1,72 100 Australia 55,01 9,17 4,58 27,08 4,16 100 Portugal 23,14 2,48 28,71 41,83 3,84 100 Japón 46,32 8,98 27,23 15,51 1,96 100 España 26,35 4,80 39,96 28,24 0,66 100 Turquía 37,72 6,14 11,55 36,03 8,56 100 FUENTE: OCDE.70 La comparación de estos datos con los de nuestro país nos permiten afirmar que tenemos uno de los sistemas impositivos más regresivos del mundo. Incluso países como Gran Bretaña y Estados Unidos, “padres” de la revolución neoconservadora de los ‘80, poseen un sistema tributario mucho más progresivo. La política fiscal en la Argentina, de acuerdo al plan desarrollado desde 1991 y pactos fiscales mediante, intenta provocar una disminución de la presión tributaria en los sectores productivos y así provocar un aumento de la inversión y la productividad. Pero, como lo demuestra el próximo cuadro, durante el período 1973 - 1990 se refleja una relación directamente proporcional entre el aumento de la presión fiscal y el crecimiento de la productividad en los países desarrollados.

Cuadro No 25. Productividad y Presión Fiscal

70 Arnaldo Bocco. Op. citada.

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PAÍS CRECIMIENTO ANUAL DE LA

PRODUCTIV. EN %

CRECIMIENTO ANUAL DEL PBI

EN %

CRECIMIENTO IMPOSITIVO EN

% DEL PBI. PROMED. ANUAL

CRECIMIENTO IMPOSITIVO EN

% RECAUDACIÓN

PROMED. ANUAL ITALIA 1,70 3,11 0,62 1,73 JAPÓN 1,65 4,13 0,73 2,56 FRANCIA 1,60 2,61 0,48 1,08 ALEMANIA 1,35 2,27 0,20 0,45 REINO UNIDO 0,95 2,24 0,21 0,51 CANADÁ 0,35 3,53 0,36 0,94 EE.UU. -0,15 2,56 0,15 0,48 Datos para el período 1973-1990. FUENTE: OECD Economic No 52, OECD, December 1992, París. El crecimiento sostenido exige inversión productiva. También requiere un persistente gasto en salud, educación, investigación y desarrollo, como asimismo que se mantenga el nivel indispensable de consumo interno, de manera de asegurar la reproducción de la fuerza de trabajo. La lección es evidente: los países de la OECD, que son aquellos con mayores tasas de crecimiento de su PBI y de la productividad media de la economía, a diferencia de la Argentina, recaudan una porción importante de sus recursos mediante impuestos a los beneficios, el ingreso y los patrimonios de los sectores más ricos. Se demuestra de este modo la falacia del argumento que sostiene que menores impuestos directos garantizan el crecimiento económico. En nuestro país, la presión impositiva es menor a todos los países anteriormente detallados y además, la mayoría de los impuestos provienen del consumo y el trabajo. Cuando los impuestos sobre la riqueza son bajos, lo que se promueve es la posesión de riqueza, no su uso productivo. Aún cuando excepcionalmente puedan funcionar como un incentivo a la inversión, no brindan garantías de continuidad.

6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA 6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos.

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Al inicio de nuestro trabajo planteamos la necesidad de estructurar un sistema genuinamente federal en materia de gastos y recursos. Durante el desarrollo del mismo pudimos observar la relación histórica entre la Nación y las provincias. En la actualidad, la transferencia de fondos de la Nación a las provincias se encuentra condicionada por aquella (fondos para actividades específicas), y además no representan para las provincias una gran masa de ingresos. Por su parte, los impuestos propios han sido recortados por los recientes pactos fiscales. En consecuencia, la Coparticipación Federal es la principal fuente de recursos para las provincias. Al describir las principales características de un sistema federal, concluimos que la descentralización de funciones no implica la descentralización de las potestades tributarias. La redistribución justa de los recursos recaudados por la Nación en base a criterios objetivos, razonables y equitativos parece seguir siendo una herramienta fundamental del federalismo. Entendemos a la Coparticipación Federal como garantía del federalismo. A diferencia de los teóricos de la descentralización y de la teoría positiva del federalismo fiscal, a nuestro entender no es necesaria la fragmentación del sistema tributario para obtener un sistema federal eficiente. La Coparticipación Federal permite salvar a las provincias “económicamente inviables” de su inviabilidad. Las provincias no se pueden manejar bajo los mismos presupuestos que una empresa. Si los gastos de una provincia son mayores a los recursos propios con los que cuenta, de la quiebra de su sistema financiero no puede inferirse la necesidad de cerrarla. En su ensayo “Un país no es una empresa”, Walter Krugman afirma: “lo que se aprende de conducir empresas no ayuda a formular una política económica. Un país no es una gran corporación. Son falsas las analogías entre los países y las corporaciones”. Es obligación del poder central garantizar la unidad y cohesión nacional, logrando que las provincias obtengan los recursos necesarios para cumplir con sus atribuciones constitucionales. Pero la Coparticipación de impuestos es solo una herramienta para el logro de los objetivos del Estado nacional. El debate actual es enfocado, desde el oficialismo, en la nueva ley de Coparticipación Federal y en los coeficientes por el que discutirán cada una de las jurisdicciones. Creemos, desde la oposición, que el debate debe centralizarse en dos cuestiones: a. Plantearnos cómo se conforma la masa coparticipable. En la actualidad, la estructura regresiva del sistema impositivo hace que la mayor cantidad de lo recaudado provenga de impuesto al consumo y al trabajo. Paradójicamente, a los sectores de menores recursos le será sustraído un porcentaje mayor de sus ingresos para financiar los déficit provinciales. La nueva ley no tendrá en cuenta esta cuestión: solo establecerá coeficientes para el reparto. Creemos que es impostergable el debate acerca de la estructura impositiva, ya que de su conformación dependerá el logro de los objetivos de la nueva ley: la redistribución social del ingreso (no solo la redistribución geográfica). b. Plantearnos el problema del gasto en las administraciones provinciales. Como describimos anteriormente, las provincias utilizan sus recursos para mantener una estructura de personal sobredimensionada (y paliar así la desocupación) y para sostener las quebradas economías regionales mediante prestamos y subvenciones (y paliar el problema del subdesarrollo). La nueva ley nada dirá de cómo administrar los recursos que la Nación repartirá. Siguiendo la lógica anterior, puede darse el caso de que las capas bajas y medias (sistema impositivo regresivo mediante), financien las quebradas economías regionales (créditos incobrables mediante).

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Nuestra posición es no reducir el debate a una lucha por los coeficientes. Lo importante no es el tamaño de las porciones de la torta, sino cuáles son los ingredientes con los que la vamos a preparar, y cuales serán las maneras eficientes para cumplir con el principal objetivo por el cual fue creada: alimentar a todos. Es un desafío político refundacional de la Nación edificar el consenso sociopolítico necesario para la restructuración del sistema tributario argentino. Y para las provincias constituye también un desafío refundacional establecer mecanismos propios y viables para la asignación de los recursos y el control del gasto. Es necesario demostrar que los objetivos para los que fue instituido el sistema de coparticipación (el desarrollo homogéneo de las provincias) no se logra con el solo hecho de sancionar una nueva ley. Una sistema democrático debe hacer honor a la equidad, y esto requiere que los que más poseen sean solidarios con los que menos tienen. Con el marco legal actual, esta definición parece una utopía. 6.2. La descentralización La separación de las decisiones de gasto (provincias) y su financiamiento (Nación y provincias), no trae por sí misma consecuencias gravosas para las economías provinciales. El estado desastroso de algunas finanzas provinciales se debe a la inviabilidad del modelo y a la irresponsabilidad de algunos gobernadores, infinitamente más que al régimen de coparticipación. Si la recaudación de una provincia resulta mucho menor que su capacidad tributaria, es por causa de su ineptitud en materia de política económica. Con decisión política, las recaudaciones locales pueden aumentar la capacidad de acción de las mismas. La descentralización del gasto es necesaria. Pero no es imprescindible la descentralización total del financiamiento para garantizar la eficiencia en las funciones del Estado. Es apropiado que se aumente el poder de los municipios y de las provincias en cuanto a la responsabilidad del gasto, pero una historia de desigualdades estructurales en la conformación de la Nación, sumada a las inequidades políticas, hizo que tal responsabilidad no cuente con los recursos suficientes, provenientes de sus propios sistemas tributarios. Gérard Marcou señala que la descentralización no necesariamente promueve la democratización, sino que deben establecerse ciertas condiciones para que ello se produzca. Advierte que pueden darse múltiples ejemplos de descentralización del poder donde la gente tiene limitada intervención en los procesos de toma de decisiones: “la autonomía local puede derivar en la confiscación del poder y, consiguientemente, de los recursos que vienen con él por un grupo político o social dominante”.71 Un informe del PNUD también afirma que: “la descentralización puede acabar por conferir más poder a las élites locales que a la población local. O sea que nunca puede existir una participación local eficaz en los países en desarrollo si no hay una redistribución del poder. Si se aspira a que la descentralización promueva el desarrollo humano debe ir acompañada por una

71 Marcou, Gerard. “Democratización and descentralization of the state”. Citado por Kliksberg, Bernardo, “El rediseño del Estado. Una perspectiva internacional”. Instituto Nacional de la Administración Pública de Mexico y Fondo de Cultura Económica. 1994.

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democracia auténtica a nivel local”.72Las experiencias de muchas de nuestras provincias nos eximen de comentarios más profundos. Un proceso de descentralización de funciones debe: - Garantizar participación real de los ciudadanos (y no sólo de las elites locales) en la gestión administrativa. - Proveer a la administración local o regional las capacidades y los medios para poder enfrentar las demandas de la población. - Fijar los mecanismos de control. - Garantizar la existencia de adecuada información a la ciudadanía. Tampoco debemos dejar de lado que los procesos de descentralización están inmersos en el contexto histórico específico de las sociedades, lo que impide realizar comparaciones matemáticas. 6.3. El marco político de la nueva ley. Seguramente, dado que tenemos una concepción global muy diferente de la del menemismo, muchas de nuestra propuestas para una nueva ley de Coparticipación Federal no sean tenidas en cuenta en su redacción definitiva. La realidad indica que se reducirá a establecer los coeficientes de redistribución (con aumentos para algunas provincias), y que tomará en cuenta muchas recomendaciones de la teoría positiva. Especialmente la función “estabilización”, en base a las recomendaciones de FIEL sobre la conveniencia de repartir un monto fijo para que la Nación controle el ciclo y evite consecuencias gravosas en caso de nuevas crisis. El modelo marcha hacia una profundización del ajuste, en el que las provincias deberán reducir sus gastos a un monto fijo, y así la Nación contará con mayor cantidad de fondos para pagar su deuda creciente. El objetivo de mediano plazo es reducir la Coparticipación a un monto fijo de subsistencia para cada provincia. El estado promotor del desarrollo habrá desaparecido. Por ello, nuestras propuestas poco tienen que ver con el modelo en marcha. La cuestión no es sólo la nueva ley, sino la nueva forma que está tomando la relación Nación-Provincias. El debate es acerca de las fronteras entre el estado y la sociedad civil. El actual retiro del estado requiere nuevas herramientas para hacer posible en el futuro el cumplimiento de sus objetivos. En este marco se sancionará la nueva ley de coparticipación federal. El debate no solo debe ser planteado en términos del grado de intervención del Estado sino que se torna indispensable tener en cuenta la forma y los medios que utiliza. No se puede reducir el tema del estado a su tamaño. La cuestión es el papel que debe cumplir frente a los problemas de la sociedad, el modo de interrelación que establece con la sociedad civil y la capacidad real de gestión para cumplir su rol. No se ha planteado un estado “mejor”, sino uno “menor”. “Menos” ha adquirido una connotación más positiva que “mejor”. Oszlak afirma que mas bien “menos se ha convertido en un prerequisito de mejor”.73 De este modo el meollo de la cuestión es el tamaño, no la calidad del estado.

72 Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo. “Informe sobre desarrollo humano”. 1993. 73 Oszlak, Oscar. Op. citada. Pag. 63.

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Por todo esto, una propuesta de coparticipación federal debiera atender a las siguientes pautas: - Acuerdo sobre el modo de conformar la masa coparticipable, esto es, cuáles serán los impuestos que formarán parte de la misma. - Modo de financiar las asignaciones específicas de la Nación a las provincias. - Debate sobre el futuro de los sistemas provinciales de seguridad social. - Acuerdo en que los impuestos transitorios que puedan establecerse, no modificarán la estructura de la masa coparticipable ni la distribución primaria o secundaria. Para ello deberá facultarse a un organismo federal para consensuar entre todas las partes en juego las posibles modificaciones, debidamente fundamentadas, y no permitir la impovisación de reformas parciales o meramente coyunturales. - Obligar a la Nación a acompañar con mayores recursos los procesos de transferencias de servicios a las Provincias,74 de acuerdo a la Constitución Nacional.75 - Fin de la discrecionalidad de los ATN y creación de un Fondo de Desarrollo Regional (similar al de la ley 20.221) para atender urgencias de las provincias, bajo garantía de devolución. Acuerdo sobre su reparto con participación de la Nación y de todas las provincias. - Fijación de criterios objetivos de redistribución primaria y secundaria, que garanticen los sistemas de seguridad social nacional y provinciales, y permitan contar con fondos adicionales a las provincias con menor población y/o desarrollo relativo. - Creación de un índice de ajuste anual para la distribución secundaria. Las provincias podrán mantener su porcentaje anual, sólo en caso de mejoramiento de la brecha social. - Derogación de los pactos fiscales, y con ellos de la precoparticipación y los fondos para el desequilibrio fiscal de las provincias.

74 Recordemos que los procesos de transferencias de servicios de 1978 y 1992 no fueron acompañados de mayores recursos para las provincias. 75 “No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”. (Art. 75 inc. 2)

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6.4. NUESTRA ALTERNATIVA 1. CONFORMACIÓN DE LA MASA COPARTICIPABLE. La ley 20.221 establecía que todos los impuestos nacionales, incluyendo el 15% del impuesto automotor formaban parte de la masa coparticipable. La ley 23.543, aún vigente, estableció que todos los impuestos nacionales conformaban los recursos coparticipables, excepto: - derechos de importación y exportación; - aquellos cuya distribución se prevea por regímenes especiales de coparticipación; - aquellos con asignación específica a propósitos determinados; - aquellos que sean afectados a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento a las actividades de interés nacional (duración limitada).

NUESTRA PROPUESTA A nuestro entender, la masa coparticipable debe estar conformada por todos los impuestos nacionales, excepto los del comercio exterior, según el precepto constitucional, y todos los impuestos a crearse en el ámbito nacional. Deben exceptuarse aquellos impuestos cuya distribución se prevea por regímenes diferenciales de coparticipación, aquellos con asignación específica a propósitos o destinos determinados y aquellos que sean afectados a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento de actividades de interés nacional. Una vez concluidos, los impuestos deben pasar a formar parte de la masa coparticipable. Por consenso, deberá establecerse que los impuestos transitorios que eventualmente puedan crearse no modificarán la estructura de la masa coparticipable ni la distribución primaria o secundaria. Para ello debe facultarse a un organismo federal para consensuar las posibles modificaciones, debidamente fundamentadas, y no permitir reformas improvisadas, parciales o meramente coyunturales.

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2. DURACIÓN DEL ACUERDO La ley 20.221 estableció su duración en ocho años, con posibilidad de denuncia para ciertos gravámenes antes del 30 de setiembre de cada año. La ley 23.548, en cambio, tuvo una duración de dos años, estableciendo una prorroga automática ante la inexistencia de otro régimen (experiencia sufrida entre 1984 y 1988, cuando, sin un régimen legal de reparto, las provincias recibieron recursos discrecionales provenientes del Tesoro Nacional).

NUESTRA PROPUESTA El régimen de coparticipación tendrá una duración de dos años, prorrogables automáticamente ante la inexistencia de un nuevo régimen de reparto de los recursos federales. Las denuncias correspondientes deberán realizarse ante el organismo federal que controla el cumplimiento del acuerdo, y serán analizados por todas las jurisdicciones.

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3. DISTRIBUCIÓN PRIMARIA En la actualidad, luego de las reformas de la administración Menem, la masa coparticipable ha sufrido recortes, debido a dos motivos: - la creación de fondos con asignaciones específicas financiados con porcentajes de la recaudación de los impuestos nacionales, antes coparticipables. - la creación de mecanismos de precoparticipación para financiar el sistema de seguridad social. El debate se plantea acerca de cómo se distribuirá y con qué porcentajes. Históricamente se distribuyó entre las provincias y la Nación, y por medio de la precoparticipación, se financia también el Sistema de Seguridad Social. Las propuestas deben, entonces, tener en cuenta esta coyuntura y por lo tanto distribuir los fondos entre las tres partes: Nación, Provincias y Sistema de Seguridad Social. Para establecer el coeficiente correspondiente a la Seguridad Social deben tenerse en cuenta los gastos que hoy insume este servicio y posibilitar su mantenimiento y mejora administrativa. El problema surge al querer establecerse la cantidad de recursos que se repartirán la Nación y las provincias. En este ámbito el debate no es técnico, sino político, y debe responder un importante interrogante: cuáles son las funciones de la Nación y cuáles las de las provincias. Una vez aclarado este punto, podremos desarrollar técnicas que nos permitan cuantificar los recursos que se requieren para cumplir con esas funciones. Pero el proyecto oficial no tiene en cuenta este necesario debate de la sociedad argentina. Más bien, se encaminará a establecer el coeficiente para las provincias de acuerdo a

NUESTRA PROPUESTA La nueva ley deberá tener en cuenta la situación de nuestra economía y, de acuerdo a lo afirmado anteriormente, la masa coparticipable debe dividirse entre la Nación, las provincias y el sistema de Seguridad Social. Pero nuestra propuesta se distingue en lo que respecta al orden en que deben formularse los porcentajes para cada una de ellas. Primero se debe establecer la estructura de gastos de la Nación y establecer el porcentaje correspondiente que le permita solventarlos. En segundo lugar, debe establecerse el porcentaje correspondiente al Sistema de Seguridad Social que garantice su normal funcionamiento. Por último, el resto de los recursos debería distribuirse entre las provincias Un porcentaje de estos recursos (entre el 6 el 9 %) se deben destinarse a un Fondo común de todas las provincias, para fomentar el desarrollo regional. Estos recursos, a su vez pueden dividirse en distintos Fondos específicos. Nuestra propuesta es: -Fondo Nacional de la Vivienda (1 %) - Fondo Educativo (2 %) - Fondo Vial (1 %) - Fondo de Desarrollo Regional (entre el 2 y el 5 %) . Estos recursos no deben ser utilizados para mantener una administración pública local deforme, sino ser parte de fondos especiales que:

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sus gastos operativos y de funcionamiento, previa reforma de sus respectivas administraciones. Se buscarán mecanismos que aseguren a las provincias una suma fija mínima de reparto (como se estableció en el Pacto Fiscal). El principal motivo es que, al tener las provincias un gasto fijo, la Nación podrá contar con los excedentes de la recaudación. En un segundo paso, establecerá el coeficiente para el Sistema de Seguridad Social (también un monto fijo mínimo). Por último, los fondos restantes serán para la Nación. Esta metodología le permite contar con mayores fondos, para pagar los gastos de la deuda y financiar el déficit público. Pero a su vez, no permitirá a las provincias contar con recursos para ser utilizados en políticas activas de Estado. En ningún momento el gobierno central se plantea el fomento del desarrollo de las economías regionales. La función de las provincias se reducirá a la educación, la salud, la seguridad (policía y sistema carcelario) y la obra pública de servicio (asfalto etc). Reducida la actividad provincial, es más fácil establecer mecanismos que acerquen el reparto de fondos coparticipables a una suma fija.

- fomenten políticas activas ante un Estado que prescinde de hacerlo, de modo similar al Fondo de Desarrollo Regional de la ley 20.221, conformado por el 3% de la masa coparticipable; - premien el aumento de las recaudaciones propias de acuerdo a la capacidad recaudatoria de cada provincia; - fomenten la solidaridad entre las jurisdicciones; - garanticen el financiamiento externo. - garanticen el funcionamiento del sistema educativo proveyéndolo de una infraestructura adecuada. - Promuevan la construcción de viviendas. - Garanticen el mantenimiento de las rutas y caminos de cada jurisdicción. Estos recursos podrán ser administrados por el CFI o por distintos organismos federales creados al efecto (ver más adelante “Creación de un Ente federal de políticas públicas”).

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4. DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA Para evitar las arbitrariedades de la ley anterior, se torna necesario tomar como punto de partida los prorrateadores de la ley 20.221. En el comienzo de este capítulo describimos los distintos tipos de prorrateadores que se utilizaron a nivel provincial y nacional. Nuestra sugerencia sobre la distribución secundaria propone contemplar lo siguiente (de acuerdo a los criterios de la ley 20.221, ya que la 23.548 no estableció criterios objetivos para el reparto entre las provincias):

NUESTRA PROPUESTA Un prorrateador devolutivo (porcentual de población): 50 %. Se puede debatir acerca de la inclusión de otros prorrateadores con distinta ponderación. por ejemplo: - población - partes iguales - inversamente proporcional a la relación entre crecimiento promedio de la provincia y el correspondiente a la Nación - crecimiento de recursos tributarios provinciales. Un prorrateador redistributivo: 40/45 %. Deberá tener en cuenta las desventajas de las jurisdicciones más atrasadas, tomando en consideración sus condiciones sociales, por ejemplo: - Educación: nivel de educación, tasa de analfabetismo, cantidad de alumnos/cantidad de población etc. - Vivienda: condiciones de vida, tipo de vivienda, déficit de viviendas, cantidad de propietarios/cantidad de habitantes etc. - Salud: condiciones de salud, mortalidad infantil, cantidad de camas/habitante etc. - Trabajo: tasa de desempleo etc. Un prorrateador que se destine a las provincias con menor densidad de población: 5 / 10 % 76

76 En el anexo se analizan las ventajas y desventajas de una serie de prorrateadores.Véase Cuadro No A 21

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6. AJUSTE DE LOS COEFICIENTES El ajuste de los coeficientes no fue establecido en ninguna de las dos leyes anteriores. La ley 23.548 no fijaba criterios objetivos para la distribución secundaria. El principal problema se centró en el prorrateador redistributivo, que con una alta ponderación, beneficia a las provincias más pobres. Las críticas señalan que estas jurisdicciones no utilizan estos fondos para achicar la brecha social que las separa de las avanzadas, sino que, en su mayoría, los gastan en la creación de puestos públicos. Por lo tanto, sería importante que la nueva ley diferencie entre las jurisdicciones que actúan correctamente para achicar la brecha de desarrollo y aquellas con creciente gasto público improductivo.

NUESTRA PROPUESTA A. Ajuste de los recursos correspondientes a la brecha de desarrollo. Un sistema estadístico permitirá reajustar anualmente el porcentaje correspondiente a la brecha de desarrollo a ser distribuido. Se compararán año a año los resultados de la gestión provincial, beneficiando a aquellas que logren reducir esa brecha. En caso de catástrofes ambientales que trastoquen negativamente los índices y se demuestre que no han sido responsabilidad de la administración provincial, el ente que regule el Fondo de Desarrollo Regional podrá decidir por mayoría otorgar el mismo porcentaje que el año anterior por un plazo de dos años consecutivos. B. Ajuste de los recursos correspondientes a los criterios devolutivos y de densidad. El ajuste de los demás ponderadores (población y densidad de población) se hará de acuerdo con las cifras de los censos nacionales de población.

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7. CREACIÓN DE UN ENTE FEDERAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS El único organismo federal existente cuya competencia es la inversión pública es el Consejo Federal de Inversiones.

NUESTRA PROPUESTA Los fondos destinados a las provincias en concepto de “Fondo de Desarrollo Regional” (3 o 4 %) deben ser administrados por el Consejo Federal de Inversiones, organismo que, además, debe controlar el nivel del endeudamiento provincial y hacer un seguimiento de la liquidación diaria de los recursos coparticipables. Creemos que este órgano de administración no basta para el desarrollo de políticas activas a nivel provincial. Propiciamos la creación de un Ente Federal, con participación de todas las provincias, cuya conformación incluya en una instancia superior a una Comisión bicameral de legisladores nacionales, provenientes también de todas las provincias. Estaría conformado por técnicos y especialistas de distintas jurisdicciones y su principal función sería diseñar políticas activas, de acuerdo a las necesidades de cada provincia, fomentar la industrialización del agro, minería, pesca etc. Su financiamiento quedaría a cargo del “Desarrollo Regional” administrado por el CFI.

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ANEXO

Cuadro No. A1. Asignación de Responsabilidades de Gasto y Regulaciones Públicas en la Práctica.

Nacional Provincial Municipal Sec. privado 1. EDUCACIÓN. (Quien ejecuta el gasto) 1.1. Prestación del servicio Primaria X X X Secundaria X X Universitaria X X 1.2. Financiamiento público de las prestaciones públicas (Qué nivel de gobierno financia el gasto)

Primaria X X Secundaria X Universitaria X 1.3. Financiamiento público de las prestaciones privadas (Que nivel de gobierno financia el gasto)

Primaria X X Secundaria X X Universitaria 1.4. Facultades regulatorias (Quien regula en la materia) 1.4.1. Régimen laboral y formación de recursos humanos a. Aspectos básicos Primaria X X X(1) Secundaria X X X(1) Universitaria X b. Aspectos operativos Primaria X X X(1) Secundaria X X Universitaria X 1.4.2. Régimen administrativo y financiero a. Aspectos básicos Primaria X X X(1) Secundaria X X Universitaria X b. Aspectos operativos Primaria X X X(1) Secundaria X X Universitaria X 1.4.3. Régimen curricular. a. Aspectos básicos Primaria X X Secundaria X X(2) Universitaria X b. Aspectos operativos Primaria X X Secundaria X X Universitaria X

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1.4.4. Auditoría de calidad a. Aspectos básicos Primaria X X Secundaria X X Universitaria X b. Aspectos operativos Preprimaria Primaria X X Secundaria X X Universitaria X 2. SALUD 2.1. Prestación del servicio Hospitales o centros complejos X X X Salas de atención primaria X X X Atención básica de la salud X X X 2.2. Financiamiento público de las prestaciones públicas Hospitales o centros complejos X X X Salas de atención primaria X X X Atención básica de la salud X X X 2.3. Financiamiento público de las prestaciones privadas (3) Hospitales o centros complejos Salas de atención primaria Atención básica de la salud 2.4. Facultades regulatorias a. Aspectos básicos Hospitales o centros complejos X X X Salas de atención primaria X X X Atención básica de la salud X X X b. Aspectos operativos Hospitales o centros complejos X X X Salas de atención primaria Atención básica de la salud 3. SEGURO DE SALUD 3.1. Prestación del servicio X X X 3.2. Financiamiento Público X X X(4) 3.3. Facultades regulatorias X X 4. SEGURIDAD 4.1. Servicios penitenciarios 4.4.1. Prestación del servicio X X 4.1.2. Financiamiento X X 4.1.3. Facultades regulatorias X X 4.2. Policía 4.2.1. Prestación del servicio Urbana X X Caminera X Fronteras X Especial (e.g. antimotines) X X 4.2.2. Financiamiento Urbana X X

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Caminera X Fronteras X Especial (e.g. antimotines) X X Facultades regulatorias Urbana X X Caminera X Fronteras X Especial (e.g. antimotines) X X 5. JUSTICIA 5.1. Prestación del servicio X X X 5.2. Financiamiento X X X 5.3. Facultades regulatorias X(5) X(6) X(7) 6.PREVISIÓN SOCIAL 6.1. Prestación del Servicio X X X X 6.2. Financiamiento X X X X 6.3. Facultades regulatorias X X 7 ASISTENCIA A LA VEJEZ 7.1. Prestación del servicio X 7.2. Financiamiento X 7.3. Facultades regulatorias X 8. TRANSPORTE 8.1. Prestación del servicio Automotor Pasajeros X Carga X Ferroviario Pasajeros X X Carga X X Aéreo X X Fluvial X Marítimo X X 8.2. Financiamiento (gastos operativos) Automotor Pasajeros Carga Ferroviario Pasajeros X Carga Aéreo Fluvial Marítimo X 8.3. Facultades regulatorias Automotor Pasajeros X X X(8) Carga X X X(8) Ferroviario Pasajeros X X Carga X X Aéreo X Fluvial X X Marítimo X 9 OBRAS DE INFRAESTRUCTURA 9.1. Provisión de la obra Energía X X X Telecomunicaciones X Agua Potable y saneamiento X X X

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Caminos X X X X Vías Férreas X X Aeropuertos X X Puertos X X X Vías navegables X X 9.2. Financiamiento Público Energía X X Telecomunicaciones Agua Potable y saneamiento X X Caminos X X X Vías Férreas X X Aeropuertos X X Puertos X X Vías navegables X X 9.3. Facultades regulatorias Energía X X Telecomunicaciones X Agua Potable y saneamiento X X Caminos X X Vías Férreas X X Aeropuertos X Puertos X Vías navegables X 10. VIVIENDA SOCIAL. 10.1. Provisión X 10.2. Financiamiento de la construcción X X 10.3. Elección de los beneficiarios X X 10.4. Gestión recupero de créditos X X 11. MEDIO AMBIENTE 11.1. Regulaciones normativas X X X 11.2. Control de las regulaciones X X X 12. OTROS SERVICIOS 12.1. Prestación del servicio Recolección residuos X Bomberos X X Alumbrado Público X Mantenimiento urbano X Registro de las personas X X Registro de automotores X Registro de propiedad inmueble X X Registros mercantiles X X 12.2. Financiamiento Recolección residuos X Bomberos X X Alumbrado público X Mantenimiento urbano X 13. OTRAS REGULACIONES (Quien regula) 13.1. Laborales X(9) X(10) 13.2. Comerciales X X 13.3. Sobre servicios profesionales X

82

13.4. Seguros X 13.5. Financieras X 14. POLÍTICAS DE FOMENTO 14.1. Agropecuaria Desgravaciones X X Subsidios directos X X Otros 14.2. Industrial Desgravaciones X X Subsidios directos X X Otros

(1) Los municipios pueden regular en la materia pero de acuerdo a las delegaciones que le efectúen las provincias (o la Nación en el caso de la MCBA) (2) Los títulos secundarios provinciales tienen validez nacional en tanto y en cuanto adhieran a planes elaborados en el orden nacional. (3) Excepcionalmente pueden existir subsidios públicos a centros de salud altamente especializados, pero no es la norma (4) Normalmente la prestación es realizada por la Obra Social de la Provincia (5) El Poder Legislativo Nacional dicta los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y de Trabajo y Seguridad Social. Legisla sobre la naturalización, ciudadanía, quiebras, etc. La denominada legislación de fondo es pues, competencia nacional. (6) Las provincias legislan sobre las leyes de procedimiento (leyes de forma) para la aplicación del derecho común, la actuación ante sus respectivos tribunales, las leyes electorales, sobre tierras fiscales provinciales, impuestos, educación, régimen administrativo y sobre la aplicación local de las normas dictadas por el gobierno federal. (7) Los municipios controlan los denominados “Tribunales de faltas” que en rigor son tribunales administrativos (no dependientes del Poder Judicial) que juzgan contravenciones (faltas de tránsito, por edificación, etc.). Sus decisiones son siempre recusables en sede judicial. (8) Los municipios actúan dentro del égido urbano como autoridad delegada del poder provincial. (9) En materia laboral la Constitución Nacional establece que es facultad del Congreso dictar el Código de Trabajo, cuyo contenido se refiere al “Contrato de trabajo”(legisla sobre todo lo que está relacionado con el contrato en sí). (10) A las provincias les corresponde dictar las reglas referentes a condiciones o policía de trabajo. FUENTE: BID. Departamento de Desarrollo Económico y Social. Serie Documentos de Trabajo No 184. Julio 1994. En base a datos de la Secretaría de Programación Económica. MEOYSP.

Cuadro A.2. Incorporación de tributos al Sistema de Coparticipación

83

AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS 1935 12.139

12.143 12.147

Internos Ventas Réditos

1946 12.956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios

1951 14.060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes 1973 20.221 Tierras aptas para la explotación agropecuaria,

regularización patrimonial, divisas, parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.

1988 23.548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes excepciones: - derechos de importación y exportación - aquellos cuyas distribución esté prevista en otros regímenes. - aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.

FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio estructural. Serie Estudios No 9. Pag 18.

Cuadro No A.3. Distribución primaria de la coparticipación federal de impuestos 1935-1995

84

AÑOS % PARA LAS PROVINCIAS 1935 29,1 1936 27,9 1937 25,0 1938 24,0 1939 23,4 1940 24,3 1941 24,6 1942 23,9 1943 22,1 1944 18,9 1945 19,1 1946 17,9 1947 20,8 1948 20,5 1949 19,8 1950 19,4 1951 20,2 1952 20,3 1953 21,9 1954 21,9 1955 24,6 1956 25,9 1957 25,5 1958 23,9 1959 32,0 1960 33,2 1961 35,1 1962 37,1 1963 38,7 1964 41,7 1965 41,6 1966 41,6 1967 38,3 1968 38,8 1969 38,8 1970 38,7 1971 38,7 1972 38,6 1973 48,5 1974 48,5 1975* 52,4 1976/1979 48,5 1980 44,0 1981 32,6 1982 32,6 1983 29,0 1984 31,5 1985 ** 1986 **

85

1987 ** 1988 56,66 1989 56,66 1990 57,05 1991 57,05 1992*** 57,05 1993*** 57,05 1994*** 57,05 1995*** 57,05

* Incluye la Compensación por eliminación de los impuestos sobre las actividades lucrativas. ** La ley de coparticipación había quedado sin vigencia. Las provincias se financiaban con los aportes del Tesoro Nacional. *** Desde la implementación del pacto fiscal las provincias recibieron un porcentaje menor debido a la precoparticipación. FUENTE: Ministerio de Economía. Secretaría de Hacienda. “Política para el cambio estructural del

sector público”. Buenos Aires, 1989

Cuadro No A.4. Coparticipación Federal de Impuestos. Distribución Secundaria Provincia/ Año 1960 1971 1973 1986* 1988** 1994*** 1994**** Buenos Aires 29,6 34,2 28,2 19,4 22,0 21,78 24,77

86

Catamarca 1,9 1,4 2,0 2,8 2,8 2,73 2,55 Córdoba 8,9 8,3 8,1 9,0 8,9 9,13 8,02 Corrientes 4,7 4,3 3,8 4,5 3,7 3,69 3,55 Chaco 3,5 2,9 4,5 5,0 5,0 4,95 4,32 Chubut 1,4 1,6 2,0 1,4 1,6 1,57 1,90 Entre Ríos 4,6 4,2 3,8 5,1 4,9 4,84 4,62 Formosa 1,5 1,5 2,4 3,7 3,7 3,61 3,28 Jujuy 2,6 2,7 2,5 2,8 2,8 2,82 2,77 La Pampa 1,6 1,6 1,7 1,9 1,9 1,86 1,91 La Rioja 1,4 1,2 1,7 2,5 2,1 2,05 2,02 Mendoza 5,4 5,7 4,3 4,8 4,2 4,14 4,11 Misiones 2,9 2,6 3,5 3,3 3,3 3,28 3,29 Neuquén 1,4 1,4 1,8 1,8 1,7 1,72 1,97 Río Negro 1,6 1,7 2,6 2,6 2,5 2,50 2,53 Salta 3,4 3,3 4,2 3,7 3,8 3,80 3,69 San Juan 2,9 2,8 2,6 3,8 3,4 3,35 3,16 San Luis 1,6 1,4 1,7 2,2 2,3 2,26 2,25 Santa Cruz 1,1 1,6 1,4 1,1 1,6 1,57 1,75 Santa Fé 10,4 9,4 8,2 9,5 8,9 8,87 8,15 Sant.del Estero 2,9 2,3 4,2 4,0 4,1 4,10 3,81 T. del Fuego 0,64 1,06 Tucumán 4,7 4,0 4,8 5,1 4,8 4,72 4,50 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 * Se contabilizan los Aportes del Tesoro Nacional. ** Ley 23.548 de Coparticipación Federal. *** Repartido en 1994 de acuerdo a la ley. **** Porcentajes repartidos de acuerdo a la ley, sumada la cláusula de garantía, transferencia de servicios, Impuesto a las ganancias, Fondo Educativo, Seguridad social, Impuesto a los combustibles, FONAVI y Fondo Compensador de desequilibrios fiscales. FUENTE: Ministerio de Economía. Secretaría de Hacienda; “Política para el cambio estructural del sector público”. Buenos Aires. 1989. Pag. 184 (Datos de 1960/71/73/86/88). Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (Datos de 1994).

Cuadro A.5. Distribución de los Impuestos recaudados por la Nación a diciembre de 1995. IMPUESTO AL VALOR AGREGADO *

87

- 14,29 % Fondo Especial para el Equilibrio Fiscal y el Fortalecimiento del Crédito Público, administrado por el Tesoro Nacional (equivale al los 3 puntos de alícuota adicional vigente desde abril de 1995)

- 19,93 % Sistema Nacional de Previsión Social (equivale a la suma del 90 % del 11 % y el 15% del 89 % de los 18 puntos de alícuota permanente)

- 0,94% Sistemas provinciales previsionales (equivale al 10 % del 11 % de los 18 puntos de alícuota permanentes)

- 64,84 % Se coparticipa según ley 23.548 (equivale al 85 % del 89 % de los 18 puntos de alícuota permanente)

IMPUESTO A LAS GANANCIAS

- 10 % Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense

- 2 % Fondo de Aporte del Tesoro Nacional a Provincias administrado por el Ministerio del Interior

- 4 % Provincias, excepto Buenos Aires, distribuido de acuerdo con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas

- 29,6 % Sistema Nacional de Previsión Social (equivale a la suma del 20 % y el 15 % del 64 % del impuesto)

IMPUESTOS INTERNOS (Excluído Seguros**), a la transferencia de Inmuebles, a los Premios de Juegos, Fondo de Educación y Promoción Cooperativa, Presentaciones espontáneas y facilidades de pago, Otros coparticipados.

- 15 % Sistema Nacional de Previsión Social

- 85 % Se coparticipa según ley 23.548

IMPUESTO SOBRE LOS COMBUSTIBLES

- 34 % al Tesoro Nacional

- 24 % a diferentes destinos provinciales:

- 60 % para organismos de vialidad

- 30 % para obras de infraestructura

- 10 % para el Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI)

- 42 % Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI)

IMPUESTO SOBRE LOS BIENES PERSONALES NO INCORPORADOS AL PROCESO ECONÓMICO

- 90 % Sistema Nacional de Previsión Social

- 10 % Sistemas provinciales previsionales

IMPUESTOS INTERNOS SEGUROS

88

- 100 % financiamiento de pasivos del Instituto Nacional de Reaseguros (INdeR)

IMPUESTOS SOBRE LA ENERGÍA ELÉCTRICA ***

- 60 % Fondo Subsidiario para Compensaciones Regionales de Tarifas a Usuarios Finales, administrado por el Consejo Federal de Energía Eléctrica (CFEE)

- 40 % Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI)

IMPUESTO A LAS ENTRADAS DE ESPECTÁCULOS CINEMATOGRÁ FICOS, VENTA Y LOCACIÓN DE VIDEOGRAMAS Y A LOS SERVICIOS DE RADIOD IFUSIÓN

- 100 % Fondo de Fomento Cinematográfico, administrado por el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales.

DERECHOS DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN

- 100 % Tesoro Nacional

TASA DE ESTADÍSTICA.

- 31,30 % Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)

- 38,47 % Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

- 1,06 % Poder Judicial de la Nación

- 29,17 % Tesoro Nacional * Neto de reintegro a las exportaciones, subsidio a los productores de bienes de capital y del 4 % de la recaudación del impuesto realizada por la Administración Nacional de Aduanas (ANA) que se destina a ese organismo. ** Y neto del 4 % de la recaudación del impuesto realizada por la ANA que se destina a ese organismo. *** Forma el Fondo Nacional de la Energía Eléctrica, que es administrado por el Consejo Federal de la Energía Eléctrica. FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural. Serie Estudios No 10. REFORMAS PREVISTAS.

Asignación de recursos tributarios para el año 1996.

Impuesto a las Ganancias

89

- El 10 % correspondiente al Fondo del Conurbano bonaerense tiene un tope de 650 millones anuales. El excedente se suma al 4 % correspondiente al resto de las Provincias, que también recibirán 6 millones mensuales de los recursos coparticipables correspondientes a la Nación. Impuesto a los Combustibles - Se reduce al 29 % el porcentaje correspondiente al Tesoro Nacional y aumenta al 29 % los recursos destinados a los fondos con destinos provinciales (la distribución entre estos mantiene el mismo coeficiente)

Asignación de recursos tributarios para el año 1997

Impuesto a las Ganancias - Del 2 % que se destinan a A.T.N., el Ministerio del Interior le agrega al 4 % correspondiente a las Provincias (sin Buenos Aires) una suma mensual de 6 millones mensuales para 1997. Este fondo recibirá mayores recursos correspondientes a los coparticipados a la Nación: 12 millones mensuales (en 1996 fue de 6 millones mensuales).

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior.

Cuadro A.6.. Estructura porcentual de los recursos del Estado (Nación y provincias) Año Coparticip

. No

copartic. Asignación específica

Sobre la nómina

Subtotal nacionales

Impuestos Provinciale

s

Total Recursos

90

1988 33 9 21 22 85 15 100 1989 31 12 22 21 87 13 100 1990 33 13 14 24 84 16 100 1991 39 7 14 24 84 16 100 1992 38 6 15 25 83 17 100 1993 33 5 19 25 83 17 100 1994 33 5 20 25 83 17 100 1995 32 4 23 23 82 18 100 FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural. Serie Estudios No 10.

Cuadro No A.7. Estructura porcentual de los recursos provinciales.

Año

Transferenc. Coparticipac.

Federal

Aportes del Tesoro

Nacional

Otros * Total transferencia

de Nación

Impuestos Provinciales

Total de recursos

provinciales. 1980/2 32 8 19 59 41 100 1983/4 18 31 21 70 30 100 1985/7 0 44 22 66 34 100 1988/90 44 3 20 67 33 100 1991/92 49 1 13 63 37 100

FUENTE: Cetrángolo, Oscar. “El Pacto Fiscal y las relaciones financiera entre la Nacioón y las Provincias”. Instituto para el Desarrollo Industrial. Basado en datos del Ministerio de Economía.. * Incluye recursos de libre disponibilidad, recursos con asignación específica y regalías petrolíferas y gasíferas.

Cuadro A.8. Diferencia entre la Coparticipación efectiva y la que hubiera correspondido según la ley 23.548. (en miles de pesos)

Provincias 1992 1993 1994 1995 Pérdida Acumulada

91

Buenos Aires (326.522) (516.443) (565.430) (608.809) (2.017.204) Catamarca (62.012) (94.167) (116.645) (130.310) (403.134) Córdoba (219.091) (371.243) (441.813) (528.252) (1.560.398) Corrientes (90.817) (146.447) (168.154) (177.493) (582.911) Chaco (126.201) (209.684) (247.489) (263.238) (846.611) Chubut (25.855) (31.107) (43.754) (49.351) (150.067) Entre Ríos (118.229) (186.704) (227.848) (243.026) (775.807) Formosa (88.325) (134.685) (166.107) (177.306) (566.423) Jujuy (63.425) (94.960) (118.681) (127.423) (404.489) La Pampa (38.585) (52.730) (69.534) (75.903) (236.752) La Rioja (43.693) (62.047) (80.355) (87.339) (273.434) Mendoza (92.727) (145.106) (179.873) (193.383) (611.089) Misiones (73.780) (112.374) (139.381) (149.555) (475.090) Neuquén (31.880) (45.025) (59.114) 965.395) (201.414) Río Negro (52.684) (78.540) (98.593) 9107.193) (337.010) Salta (81.864) (128.482) (160.167) (172.544) (543.057) San Juan (77.754) (118.437) (147.502) (158.013) (501.705) San Luis (50.083) (74.035) (94.316) (101.733) (320.168) Santa Cruz (27.896) (34.020) (47.363) (52.957) (162.237) Santa Fé (217.928) (364.192) (438.714) (467.036) (1.487.870) Sant.del Estero (93.533) (146.435) (180.597) (198.108) (618.673) Tucumán (106.846) (168.179) (206.591) (220.851) (702.467) T. del Fuego (4.705) 4.952 (1.730) (3.704) (5.188) TOTAL (2.114.435) (3.310.090) (3.999.751) (4.358.923) (13.783.199) FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural. Serie Estudios No 10. En base a datos de la Secretaría de Hacienda.

92

Cuadro A.9. Implementación del Pacto Fiscal Federal II. (Del 12 / 8 / 93 al 29 / 12 / 95)

Punto 1

Punto 2

Punto 3

Punto 4 Eliminación en el impuesto a los ingresos brutos a las siguientes actividades

Punto 12

Elim imp. a

los sellos

Elim. imp. espec gas,

luz,etc

Elim imp.

interesplazo fijo

Elim imp.

nómin salario

Prod. prima-

ria

Entid. finan-cieras

Com-pañia capit.

y ahorro

AFCI AFJP Compde

Segu-ros

Cpra Vta de divi-sas

Indus. manu-factu-rera

Distribución Electricidad. Agua. Gas

Cons-truc. de

inmuebles

Turis-mo

Inves-tigac. cientí-fica y tecnol

Acci-dent. de

traba-jo

Bs.As. SI Parc. SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO NO Catamar. SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI SI SI NO Córdoba SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO SI SI SI NO NO NO Corrient. SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI SI NO NO Chaco SI Parc SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO NO SI NO NO NO Chubut SI SI SI NO SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI Parc. NO NO E. Ríos SI SI SI NO SI NO NO NO SI NO NO SI SI SI NO SI Parc. SI NO Formosa SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO NO Parc. NO NO NO Jujuy SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI La Pampa

SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI

La Rioja SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO NO MCBA SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI NO NO SI Mendoza SI SI SI SI SI NO NO NO SI NO NO SI SI SI NO SI Parc. NO NO Misiones SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO Neuquen SI SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO SI SI NO NO SI NO NO NO R. Negro SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI NO NO NO SI SI SI NO Salta SI SI SI NO SI Parc. NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI NO NO NO San Juan SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI NO NO NO San Luis SI SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI SI SI SI Sta.Cruz NO SI SI SI SI NO NO NO NO NO NO Parc. NO NO NO NO NO NO NO Sta. Fé SI SI SI Parc. Parc NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI NO NO SI S.d/Ester SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI Tucumán SI SI SI Parc SI NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO Parc. Parc. NO NO T.Fuego SI SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI Parc. SI NO NO Referencias: SI= implementó las condiciones del Pacto. NO= No implementó las condiciones del Pacto Parc.= Implementó parcialmente Se interpreta que cumplimentó tanto en caso de que las exenciones se encuentren vigentes, como cuando se otorgaron fechas ciertas a las mismas a partir del 1 de julio de 1995, fecha prorrogada por la Ley Nacional 24.468 al 1 - 04 - 95. FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior.

93

Cuadro No A.10. Desregulación de las Profesiones, distribución mayorista y minorista y el transporte. Noviembre de 1995

PROFESIONES DISTRIBUCIÓN MAYORISTA Y MINORISTA TRANSPORTE Honorarios Ejercicio Profesional Mercados concentradores Carga y descarga

mercadería Horario comerc.

Libre instalac.

Comercia- lización

Pasajeros Cargas Activid. portuaria

Orden Público (1)

Libre Contrat.(2)

Cobro Central (3)

En la Justicia.(4)

Restricc. Cuantit.(5)

Reconoc. Matric.(6)

Reconoc. Actos.(7)

Restricc. (7)

Prohib. (8)

Puertos (9)

Automot. (10)

(11) de Farmacias

medicam. Vta. libre

0Bs.As. no no no no no no no no no no no no no no no no no Catamar. no no no no no no no no no si no no no no no no si Córdoba no no no si no no no no no si no si si no no si si Corrient. no no si no no no no no no si si si si no si si si Chaco si si si si no si si no no si si si si si no si si Chubut no no no no si no no no no no no si si no no no no E. Ríos si si si no si no no no no no no si si si si no no Formosa no no no no no no no no no no no no no no no no no Jujuy no no no no no no no no no si no si si si no no si La Pampa si si si no si no no si si si si si no no si no si La Rioja si si si no si no no si si si si si si si si si si Mendoza si si si no si no no no no si no si si no no no si Misiones si si si no si no no no no no no si si no no si no Neuquén si si si no si no no no no si si si si si si si si R. Negro si si si no si no no si no si si si no si no si no Salta si si si no si no no no no si si si si no si no si San Juan si si si no si no no no no si no no si no no no si San Luis si si no no si si si no no si si si no no si si si Sta.Cruz no no no no si no no no no no no no no no no no no Sta. Fé si si si no si no no no no no no no no no no si no S.d/Ester si si si si si si si si si si si si si si si no si Tucumán si si si si si no no no no si no si si no no no si T.Fuego no no no no no no no no no no no no no no no no no SI: DESREGULADO NO: NO DESREGULADO FUENTE: Carta Económica No 145 en base a Situación de las Provincias Argentinas (Ministerio del Interior). Noviembre de 1995.

95

Cuadro No A.11. Empresas Públicas Provinciales según estado de avance del proceso privatizador.

Empresas Públicas Privatizadas Hotel de Turismo de Catamarca Casino de Catamarca Terminal de Omnibus de Catamarca Empresa Distribuidora de Energía de Catamarca S.A. Aguas de Corrientes S.A. Casino de Corrientes y Paso de los Libres Aerochaco S.A. Dirección de Telecomunicaciones de Entre Ríos Empresa de Energía de Formosa S.A. Aguas de Formoosa S.A. Casinos del Norte S.A. Formosa Casino de La Pampa Empresa Provincial de Energía de La Rioja Complejo “Los Nihuiles” de Mendoza Casino de Puerto Iguazú, Misiones Transportes Aéreos Neuquinos S.A. Hoteles y Casinos de Neuquén Casinos de Salta Servicios Eléctricos Sanjuaninos Hoteles de San Juan Empresa Distribuidora de Energía de San Luis S.A. Hosterías y Casinos de San Luis Imprenta Oficial de San Luis Casinos de Santa Cruz Aguas Provinciales de Santa Fe S.A. Empresa Distribuidora de Energía de Santiago del Estero S.A. Frigorífico de Santiago del Estero Confitería de Río Hondo de Santiago del Estero Complejo Perilago de Santiago del Estero Casinos de Santiago del Estero Hoteles de Tierra del Fuego Aguas de Aconquija S.A. Tucumán Empresa de Distribución Eléctrica de Tucumán S.A.

En proceso de adjudicación Dirección Provincial de Agua y Saneamiento de Córdoba Empresa Provincial de Energía de Entre Ríos

Con pliegos de bases y condiciones a la venta Dirección Provincial de Obras Sanitarias de Santiago del Estero Con leyes aprobadas autorizando a privatizar y definiendo marco regulatorio en caso de ser

necesario Empresa Dstribuidora de Energía del Taragüi S.A. Corrientes Ecom Chaco.S.A.

96

Líneas Aéreas de Entre Ríos Casino de Jujuy Empresa Provincial de Transporte de Mendoza Energía de Misiones S.A. Industrial y Minera S.A. Misiones Casino de Posadas, Misiones Empresa Provincial de Energía de Neuquén Servicios Aéreos Patagónicos Río Negro Energía Río Negro S.A. Salta Forestal S.A. Hotel Termas de Salta Bodegas Regionales y del Estado, San Juan Casino San Juan Empresa Provincial de Gas de San Luis Distrigas S.A. Santa Cruz Con ley de marco regulatorio pendiente de sanción y ley aprobada autorizando a privatizar

Empresa Social de Energía de Buenos Aires S.A. Obras Sanitarias de Catamarca Empresa Jujeña de Energía S.A. Empresa Provincial de Obras Sanitarias de La Rioja Obras Sanitarias de Mendoza Instituto Provincial del Seguro de Misiones Administración Provincial de Obras Sanitarias Misiones Ente Provincial de Aguas y Saneamiento de Neuquén Servicios ferroviarios Patagónicos Sociedad del Estado. Río Negro. Obras Sanitarias de San Juan

Sin legislación privatizadora sancionada Obras Sanitarias de Buenos Aires Empresa Provincial de Energía de Córdoba Servicios Energéticos del Chaco Servicios de Agua y Mantenimiento del Chaco Aserradero Corcovado, Chubut Casinos de Entre Ríos Dirección Provincial de Agua Potable y Saneamiento de Jujuy Energía de Mendoza Sociedad del Estado Dirección Provincial de Agua de Río Negro Casinos de Río Negro Dirección de Energía de Salta Dirección de Obras Sanitarias de Salta Teleférico de Salta Empresa Provincial de Servicios Públicos de Santa Cruz Empresa Provincial de Energía de Santa Fe Dirección Provincial de Energía de Tierra del Fuego Dirección de Agua de Tierra del Fuego

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior

MARZO DE 1996.

97

Cuadro No A.12. Bancos Oficiales, Provinciales y Municipales según estado de avance del

proceso privatizador.

Bancos Privatizados Banco de Corrientes S.A. Nuevo Banco del Chaco S.A. Banco de Entre Ríos Banco de Formosa S.E.M. Banco Municipal de Paraná, Entre Ríos Nuevo Banco de La Rioja S.A. Banco de Misiones S.A. Banco de la Provincia de Río Negro Banco Provincial de Salta

En Proceso de Adjudicación Banco de la Provincia de Tucumán

Con pliego de bases y condiciones a la venta Banco de Mendoza S.A. Banco de Previsión Social S.A. Mendoza Banco de San Juan S.A. Banco de la Provincia de San Luis

Con ley aprobando la privatización Banco de Catamarca Banco de la Provincia de Jujuy Banco de la Provincia de Santa Cruz Banco de la Provincia de Santiago del Estero

Sin legislación privatizadora sancionada Banco de la Provincia de Buenos Aires Banco Municipal de Salta Banco Social de Córdoba Banco de la Provincia de Córdoba Banco de la Provincia de Chubut Banco de La Pampa Banco de la Ciudad de Buenos Aires Banco de la Provincia de Neuquén Banco de Santa Fe S.A. Banco Santafesino de Inversión y Desarrollo Banco Municipal de Rosario Banco de la Provincia de Tierra del Fuego Banco Municipal de Tucumán

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior

MARZO DE 1996.

98

Cuadro No A.13. Déficit Fiscal de Provincias 1994 / 95. En millones de pesos.

Provincia 1994 1995 Córdoba 415 543 Mendoza 242 - 58 San Juan 193 121 Río Negro 163 203 Chubut 159 105 Neuquén 132 50 Jujuy 127 90 Buenos Aires 110 151 Catamarca 98 56 Formosa 94 89 Tucumán 87 197 Corrientes 79 51 Misiones 77 41 Santiago del Estero 72 37 Entre Ríos 70 49 Chaco 98 98 Santa Cruz 46 87 Salta 43 80 Tierra del Fuego 25 41 La Rioja 22 10 San Luis 11 25 Santa Fe 4 132 M.C.B.A. - 13 - 68 La Pampa - 26 - 2

FUENTE: Subsecretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior

Nota: El déficit fiscal de las provincias casi no crece a nivel consolidado ($ 2.284 M en 1994 vs. 2.122 M en 1995), pero la situación de cada provincia distó de permanecer constante.

Cuadro No A.14. La deuda de las Provincias. Datos al 31 - 12 - 1995.

99

En millones de dólares.

Provincias Deuda Buenos Aires 2929.7 MCBA 2848.9 Córdoba 1000,0 La Rioja 597.5 Chaco 539.9 Corrientes 532.9 Tucumán 499.7 Entre Ríos 414.3 Santa Fe 397.0 Formosa 365.4 Río Negro 364.7 Catamarca 306.7 Mendoza 293.6 Salta 281.6 San Juan 281.1 Misiones 254.7 Jujuy 224.2 Santiago del Estero 169.7 Chubut 101.3 Santa Cruz 77.1 Neuquén 58.2 Tierra del Fuego 24.0 San Luis 0.0 La Pampa 0.0 Total de las 24 jurisdicciones 12562.2

FUENTE: Instituto de Estudios Fiscales y Económicos.

Cuadro A.15. Recaudación de Impuestos Provinciales. Evolución base1987=100.

100

Provincia 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 MCBA 100 88.68 68.42 93.62 105.02 171.03 200.16 198.03 185.44 Bs. Aires 100 89.36 75.55 89.23 100.18 150.19 181.22 208.43 194.47 Catamarca 100 94.90 38.33 78.93 140.17 215.94 288.84 332.04 284.84 Chaco 100 79.11 63.52 78.00 96.57 128.43 155.81 173.68 208.60 Chubut 100 80.77 66.08 57.44 72.49 87.06 93.60 99.03 100.08 Córdoba 100 101.41 68.80 88.56 107.77 193.00 214.21 251.55 244.49 Corrientes 100 67.66 45.11 67.55 82.58 116.72 146.92 148.59 146.93 Entre Ríos 100 91.51 83.80 91.49 92.78 151.94 192.87 232.48 227.24 Formosa 100 83.66 64.41 92.23 117.21 153.62 183.45 185.76 135.99 Jujuy 100 79.85 67.05 74.06 96.88 157.05 172.03 174.99 152.48 La Pampa 100 76.31 43.00 85.75 96.33 123.98 161.26 151.96 145.16 La Rioja 100 63.67 49.40 57.08 74.53 138.16 169.49 165.74 123.35 Mendoza 100 84.09 61.70 64.39 110.80 197.61 235.97 259.02 219.69 Misiones 100 74.59 52.11 72.83 86.22 156.03 166.25 174.95 156.23 Neuquén 100 75.38 63.17 80.20 117.87 187.71 228.84 255.21 299.43 Río Negro 100 87.50 62.67 73.84 101.56 163.28 180.73 187.42 148.85 Salta 100 71.66 42.06 60.63 70.21 104.43 132.56 153.14 146.94 San Juan 100 68.65 34.47 56.16 90.57 157.70 185.99 179.33 139.53 San Luis 100 75.42 77.91 86.45 117.70 158.00 193.89 235.30 196.09 Santa Cruz 100 81.55 54.88 70.18 109.16 165.52 202.06 254.54 315.71 Santa Fé 100 97.68 68.04 75.08 103.30 178.48 204.47 227.29 199.67 Sant. Estero

100 98.31 39.85 54.07 70.60 111.36 111.36 199.20 182.63

T.del Fuego

100 83.98 48.78 38.99 62.79 145.63 115.22 121.04 135.15

Tucumán 100 72.17 35.73 44.32 72.64 98.18 111.04 123.19 105.33 TOTAL 100 88.19 68.14 84.10 100.33 159.89 187.93 206.15 192.00

FUENTE: Subsecretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior. En base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las

Provincias y de las Direcciones de Rentas de las Provincias.

Cuadro A.16. Recursos propios respecto del Total de Recursos Corrientes.

101

Ordenamiento respecto año 1995.

Provincias Rec. Propios / Rec. Ctes. 95

(%) MCBA 93.6 Buenos Aires 56.5 Córdoba 49.3 Santa Fe 46.5 MEDIA 44.1 Mendoza 43.1 La Pampa 37.5 Entre Ríos 35.5 Neuquén 31.0 Tierra del Fuego 30.8 Río Negro 29.4 Salta 26.4 Jujuy 22.3 MEDIANA 21.9 Chubut 21.6 Santa Cruz 21.2 Tucumán 21.2 San Luis 18.9 Misiones 15.9 Chaco 15.6 San Juan 15.4 Corrientes 14.2 Stgo. del Estero 12.9 La Rioja 10.1 Catamarca 7.8 Formosa 6.1

Nota: Total de Rec. Ctes. no incluye aportes.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior. En base a datos de la Dirección Nacional de Coop. Fiscal con las Provincias.

Cuadro A.17. Aportes del Tesoro Nacional respecto del total de Recursos Corrientes. Transferencia del Ministerio del Interior.

102

Ordenamiento respecto del año 1994.

Provincias ATN / Rec. Ctes 94

(%) La Rioja 32.2 Río Negro 3.6 San Luis 3.1 Stgo. del Estero 2.7 Corrientes 2.7 La Pampa 2.2 Chaco 1.9 Neuquén 1.6 Formosa 1.6 Tierra del Fuego 1.6 Salta 1.3 Santa Cruz 1.2 MEDIA 1.1 MEDIANA 1.1 Chubut 1.0 Tucumán 0.9 Entre Ríos 0.7 Jujuy 0.6 San Juan 0.6 Mendoza 0.6 Catamarca 0.5 Santa Fe 0.5 Córdoba 0.4 Misiones 0.4 Buenos Aires 0.1 MCBA 0.0

Nota: Total de Rec. Ctes. no incluye aportes.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior. En base a datos de la Dirección Nacional de Coop. Fiscal con las Provincias.

Cuadro A.18. Empleo Público Provincial cada 1000 habitantes. Ordenamiento según el año 1993.

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Provincias Agentes

La Rioja 99 Catamarca 82 Santa Cruz 78 Formosa 74 San Juan 65 Neuquén 65 Tierra del Fuego 59 La Pampa 58 San Luis 56 Stgo. del Estero 56 Río Negro 53 Jujuy 52 MEDIA 52 MEDIANA 52 Chubut 48 Corrientes 46 Tucumán 46 Salta 45 Entre Ríos 42 Chaco 41 Misiones 40 Santa Fe 31 Mendoza 28 MCBA 28 Córdoba 28 Buenos Aires 22

Nota: Población: proyección para 1994 en base tasa media anual de crecimiento por provincia según Censo 1991, INDEC.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial.

Ministerio del Interior. En base a datos de la Dirección Nacional de Coop. Fiscal con las Provincias.

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Cuadro A.19. Erogaciones y recursos por habitantes (en $ por año). 1995.

Gastos en Personal Erogaciones totales Rec. Provinciales Rec. Nacionales Coparticipac. Federal ATN* T. d. Fuego 2315 T. d. Fuego 4106 T.d. Fuego 833 T.d.Fuego 1563 T.d. Fuego 1363 La Rioja 447 Santa Cruz 1675 Santa Cruz 3465 MCBA 787 Santa Cruz 1292 Santa Cruz 1094 T.d. Fuego 46 La Rioja 1229 La Rioja 2261 La Pampa 547 Catamarca 1166 Catamarca 1046 San Luis 39 Neuquén 1028 Neuquén 1981 Santa Cruz 543 La Rioja 1120 La Rioja 1004 Río Negro 37 Catamarca 1003 La Pampa 1662 Neuquén 512 Formosa 993 Formosa 865 La Pampa 33 Formosa 798 Catamarca 1510 Córdoba 337 San Luis 955 La Pampa 804 Santa Cruz 29 Río Negro 795 Chubut 1458 Santa Fe 329 La Pampa 898 San Luis 803 Neuquén 27 Chubut 765 San Luis 1423 Bs. Aires 324 San Juan 753 San Juan 663 Stgo.Estero 23 La Pampa 728 Río Negro 1373 MEDIA 319 Stgo.Estero 711 Stgo.Estero 620 Formosa 19 San Luis 674 Formosa 1370 Entre Ríos 316 Jujuy 669 Jujuy 580 Corrientes 18 Jujuy 634 San Juan 1155 Mendoza 303 Chubut 636 Chaco 552 Chaco 15 San Juan 632 Jujuy 1095 Río Negro 267 Chaco 640 Chubut 532 Chubut 10 MEDIANA 604 MEDIANA 1036 San Luis 223 MEDIANA 619 MEDIANA 517 MEDIANA 10 Chaco 575 Entre Ríos 976 MEDIANA 219 Río Negro 598 Entre Ríos 502 Salta 10 Stgo.Estero 553 Chaco 901 Chubut 214 Neuquén 598 Río Negro 500 MEDIA 9 Salta 542 Stgo.Estero 895 Salta 193 Entre Ríos 574 Corrientes 469 Catamarca 7 MCBA 539 Córdoba 885 Jujuy 191 Corrientes 557 Neuquén 459 Entre Ríos 7 Entre Ríos 535 Salta 838 San Juan 137 Salta 518 Salta 444 Tucumán 6 Corrientes 463 MEDIA 838 Tucumán 133 Misiones 500 Tucumán 427 Jujuy 6 MEDIA 443 MCBA 823 La Rioja 125 Tucumán 495 Misiones 418 San Juan 5 Mendoza 442 Tucumán 816 Chaco 118 MEDIA 389 Santa Fe 325 Mendoza 4 Córdoba 433 Santa Fe 800 Stgo.Estero 105 Santa Fe 378 Mendoza 314 Santa Fe 4 Tucumán 432 Corrientes 748 Catamarca 99 Mendoza 363 Córdoba 309 Córdoba 3 Misiones 432 Mendoza 736 Misiones 95 Córdoba 346 MEDIA 306 Misiones 2 Santa Fe 405 Misiones 698 Corrientes 92 Bs. Aires 250 Bs. Aires 185 Bs. Aires 1 Bs. Aires 264 Bs. Aires 597 Formosa 65 MCBA 53 MCBA s/d MCBA 0

* Importe correspondiente a 1994 FUENTE: Subsecretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Ministerio del Interior

105

Cuadro A.20. Estructura tributaria argentina en perspectiva histórica (en % del PBI)

Ingresos Patrimonio Trabajo Consumo Consumo y trans. int.

Otros Total

1966 3,01 1,55 4,86 6,40 0,83 1,21 17,86 1967 3,06 1,65 6,38 6,54 1,81 1,76 21,20 1968 2,53 1,94 6,00 7,36 2,29 0,55 20,67 1969 2,57 1,75 5,30 7,01 2,27 0,76 19,66 1970 2,26 1,39 4,74 6,43 1,99 2,11 18,92 1971 1,88 1,16 4,70 5,76 1,89 1,26 16,65 1972 1,58 1,00 3,94 5,01 2,40 0,91 14,84 1973 1,79 1,04 4,82 4,88 2,19 1 15,72 1974 1,74 1,11 5,50 7,11 2,11 1,79 19,36 1975 1,07 0,40 4,41 4,59 1,79 0,59 12,85 1976 1,18 0,65 4,14 5,58 2,56 0,72 14,83 1977 1,80 1,44 3,86 8,32 2,05 1 18,47 1978 1,73 1,78 4,56 9,82 1,60 1,06 20,55 1979 1,19 1,84 5,92 9,56 1,78 1,19 21,48 1980 1,57 2,07 6,50 10,58 2,11 1,44 24,27 1981 1,69 1,98 3,24 11,57 1,86 1,04 21,38 1982 1,41 2,14 3,01 10,93 1,73 0,87 20,09 1983 1,29 1,89 3,27 9,74 2,48 0,84 19,51 1984 0,77 1,95 3,58 9,45 2,05 0,65 18,45 1985 1,17 2,40 5,04 10,07 3,31 1,32 23,31 1986 1,38 2,57 5,02 10,71 2,64 1,64 23,96 1987 1,74 2,22 4,91 9,56 2,12 0,94 21,49 1988 1,60 2,59 5,25 6,84 1,78 3,03 21,09 1989 1,07 2,33 3,93 5,05 3,84 2,21 18,43 1990 0,65 0,91 5,89 5,39 1,84 2,16 16,84 1991 0,78 2,05 5,43 8,30 1,03 2,04 19,63 1992 1,66 0,97 7,28 11,74 1,15 1,26 24,06 1993* 3,61 0,36 7,87 13,45 1,28 1,02 27,59 * Estimado Fuente: Arnaldo Bocco. Revista Oikos No 2. Pag 23

106

Cuadro A.21. Evaluación de los criterios comúnmente utilizados para la distribución secundaria.

Esta clasificación de prorrateadores fue hecha por PABLO GONZALEZ y LUCAS NAVARRO, y fue publicada con el título de “EVALUACIÓN DE LOS CRITERIO COMÚNMENTE UTILIZADOS PARA LA DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA DE RECURSOS”, en la Revista “Novedades Económicas” Número 162, de junio de 1994. Publicación de la IEERAL y la Fundación Mediterránea. Prorrateadores. Indicadores que determinan la distribución de la masa coparticipada en cada una de las provincias A. INDICADORES RELACIONADOS AL TAMAÑO DE LA POBLACI ÓN: Población. Se reparte per capita. Aplicar este criterio implica establecer una coparticipación per capita uniforme entre todas las provincias, lo cual puede justificarse si es que se desea garantizar para cada uno de ellos un nivel mínimo de gasto per cápita uniforme. Sin embargo, si se considera que cuanto mayor es la población, mayor será la capacidad tributaria de la provincia, el uso de este indicador puede ser cuestionable. Población urbana. Con el mismo criterio que el anterior, se utiliza este indicador. Posee como desventaja la discriminación de las provincias con un alto porcentaje de población rural o dispersa. Tasa de crecimiento de población. Destinado a favorecer a las provincias con mayor crecimiento demográfico bajo la premisa que tendrán que afrontar mayores costos para el cumplimiento de sus funciones, descuidando la posibilidad de que existan economías de escala en el gasto. El principal cuestionamiento a su uso se apoya en que para provincias chicas, el esfuerzo para acelerar la tasa de crecimiento es menor que para las poblaciones grandes. Esto puede significar una mayor participación relativa en los recursos de las provincias con menor población. Densidad de Población. Se intenta favorecer a las provincias de baja densidad en función de los mayores costos de infraestructura per cápita. A su utilización se le hacen los mismos interrogantes que al prorrateador por población directa, con el adicional de que puede discriminar a favor de jurisdicciones con grandes extensiones de tierras inhabitables. Inversa de Población. Tiende a eliminar desigualdades territoriales en la distribución del ingreso. Se basa en los menores costos per cápita por iguales servicios en las provincias de mayor población. En general, todos los indicadores de inversa tienden a atenuar diferencias regionales en la renta..

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Inversa de la tasa de crecimiento poblacional. Favorece a las provincias que menor tasa de crecimiento registren, bajo el supuesto de que ellas son las menos desarrolladas. Sin embargo, este parámetro puede ocultar problemas de carácter estructural. B. PRORRATEADORES QUE DISTRIBUYEN POR PARTES IGUALE S. Distribución en partes iguales. Permite garantizar un piso de coparticipación uniforme para todas las provincias. Una alternativa dentro de los mismos lineamientos de distribución es distribuir en partes iguales montos asignados en distintas magnitudes a diversas categorías de provincias. Pero se estarían descuidando aspectos redistributivos del sistema. C. PRORRATEADORES QUE DISTRIBUYEN SEGÚN EL APORTE A LA BASE IMPONIBLE DEL SISTEMA TRIBUTARIO. Recaudación de impuestos nacionales. Su utilización implica asignar mayores ingresos a quienes más recauden. No resultan satisfactorios desde un enfoque redistributivo, ya que favorecen a las provincias que mas recauden, que se supone tendrían menos necesidad de apelar a recursos de otras jurisdicciones para financiar su actividad. No toman en cuenta aspectos de eficiencia en la recaudación, perjudicando a la provincia con una pequeña base imponible pero con una alto índice de cobrabilidad y favoreciendo a otra con una rica base, pero ineficiente en la tarea de recaudación. Participación en la recaudación total de los impuestos provinciales Recursos propios. Generarán incentivos para explotar la capacidad tributaria potencial local. Tienen el mismo problema que los comentado anteriormente en lo que hace a su capacidad para atenuar desigualdades regionales. Tasa de crecimiento de los recursos propios Podrá generar un incentivo a aumentar la eficiencia en la gestión recaudatoria en algunos casos o bien una mayor presión tributaria provincial. De aquí surge el problema de que en función del año base que se determine para el cálculo de la tasa citada se estaría discriminando en contra de los provincias que vienen llevando antes de dicho año una tarea recaudatoria eficiente, viendo limitada, por lo tanto, su posibilidad de lograr un crecimiento en sus recursos propios. D. PRORRATEADORES BASADOS EN EL NIVEL DE GASTO PROVINCIAL. Erogaciones totales. Se sustentan en la suposición de que el nivel del gasto es un indicador del compromiso del sector público municipal en la prestación de los servicios requeridos por su comunidad. Es decir, a mayores erogaciones, mas amplia es la prestación de servicios. Tienen la desventaja de incentivar incrementos en las erogaciones (en orden a aprovechar mayores recursos de otras jurisdicciones), distorsionando la relación entre gastos y las funciones efectivamente desarrolladas. Erogaciones operativas. Erogaciones corrientes.

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Erogaciones de personal. En estos casos la desventaja se ve atenuada. No obstante, el uso de niveles mas desagregados de gasto como base para el prorrateo, aparece el problema adicional de las ineficiencias en la asignación, en el sentido de que, por ejemplo, se intenten asignar mas erogaciones a Personal en detrimento del resto de las erogaciones corrientes o de capital para recibir un mayor volumen de fondos coparticipables. Un aspecto adicional hace a las diferentes combinaciones de tecnologías y factores que determinan las funciones de costos de los diferentes servicios proporcionados. Ello sugiere la no uniformidad en el costo de la prestación de los servicios, tanto a nivel de distintas prestaciones de una misma provincia, como al de iguales prestaciones de gobiernos provinciales diferentes. E. PRORRATEADORES BASADOS EN LA EFICIENCIA DE LA GE STIÓN PROVINCIAL. Se consideran indicadores que aproximan la eficiencia en aspectos financieros y reales de la gestión provincial. Relación Recursos Propios / Gastos de personal. Tiende a premiarse la eficiencia en la gestión municipal, en función de la capacidad para autofinanciar los gastos en personal. Puede incentivar a retribuir mal al trabajo, o tener una planta de personal subdimensionada, sin considerar la naturaleza de los servicios que se prestan. Es cuestionable además por el hecho de que se estarían girando más fondos a las provincias que mas tienen, alterando el principios de redistribución. Relación Recursos Propios / Gastos corrientes. Como todo indicador que implique una evaluación parcial de la política presupuestaria (y de su ejecución) puede generar distorsiones y alejarse de su objetivo de un eficiente uso de los recursos públicos. En particular este indicador incentivaría a la realización de erogaciones de capital sin tener en cuenta cuales son las necesidades puntuales de la población que demanda los servicios. Población / Planta de Personal. Se premia a la provincia que cumpla sus funciones con la menor cantidad de agentes posibles, eliminando los problemas de retribución al personal de otros indicadores de eficiencia. Subsiste, sin embargo, la posibilidad de que se cuente con una planta subdimensionada como incentivo para recibir mayores fondos coparticipados. Erogaciones corrientes per cápita. Considera la existencia de economías de escala en la prestación de los servicios locales, resultando satisfactorio en el sentido de que toma en cuenta una parte importante de los costos de prestación de los servicios, aunque son válidas las consideraciones realizadas en el punto b. Erogaciones de capital / erogaciones totales. Tiende a premiar las erogaciones de capital. Sin embargo, dado el nivel de agregación, se puede estar subsidiando a jurisdicciones que se encuentren amortizando deuda contraída para cubrir gastos corrientes. Además puede ocasionarse una composición del gasto distorsionada en orden a recibir mayores beneficios en el reparto de los fondos. Inversa Gastos operativos. Promueve la austeridad en los gastos de funcionamiento, y una mayor inversión. Sin embargo, tiene el defecto de castigar a las provincias con mayor cantidad de habitantes, en donde estos gastos son por naturaleza elevados.

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F. OTROS Brecha de desarrollo. Se considera adecuado para reducir desigualdades regionales, pero presenta el inconveniente derivado de su dificultad de cálculo. Superficie. La idea para su aplicación es que mientras más extensa sea la provincia mas dispersa estará su población, y mayores serán los gastos per cápita a afrontar. Tiene el aspecto negativo de no considerar la posición particular de cada provincia frente al cumplimiento de sus funciones. FUENTE: Revista Novedades Económicas No 162. Paginas 17 / 19. Junio 1995. Nota: Del análisis de estos indicadores no se infiere que no puedan existir otros. Los autores realzan la importancia de aquellos que puedan medir la eficiencia del gasto y los de criterio devolutivo. No se analizan profundamente prorrateadores con un criterio redistributivo. Entre nuestras propuestas se encuentra la utilización del prorrateador brecha de desarrollo, que los autores cuestiona debido a su dificultad de medición. La medición de un indicador de este tipo debe tener en cuenta una serie de indicadores sociales como los detallamos en nuestra propuesta. Creemos que los indicadores de características redistributivas basados en las necesidades básicas insatisfechas de la población pueden ser un idóneo elemento para que el mecanismo de la coparticipación federal se convierta en una herramienta de desarrollo con un criterio de equidad y solidaridad.

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