foncomun y su incidencia.doc
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TITULOEL FONCOMUN Y SU INCIDENCIA EN LA EJECUCION DE OBRAS EN LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CHILCA – 2006 AL 2010.
AUTOREcon. Norma, VEGA QUISPE
RESUMENEl Tema de la Presente Investigación, refiere de cómo se ha venido
ejecutando la transferencia de los Recursos del Gobierno Central respecto
al FONCOMUN en la Municipalidad Distrital de Chilca, y de qué manera
han contribuido en las obras del año 2006 al 2010.
La creciente expansión urbana que se vive en el Distrito de Chilca, y entre
sus habitantes, alberga a MIGRANTES de los Departamentos de
Huancavelica, Ayacucho, Andahuaylas, entre otras zonas, que fueron
convulsionadas por la violencia política vivido en las décadas de los 80 y
90; y que vienen generando la necesidad de mayores inversiones en
servicios públicos como: Limpieza Pública, Parques y Jardines, Seguridad
Ciudadana, Mantenimiento de Vías Urbanas, Dotación de Infraestructura
Vial, de Saneamiento, Recreativa, entre otras; para la mejora de las
condiciones de vida de la población.
Con los recursos presupuestarios transferidos anualmente al Gobierno
Local de Chilca, resultan insuficientes para poder ampliar los servicios
públicos existentes y crear en algunos casos otros servicios públicos que
demanda la población en general.
UNIVERSO: Gobiernos Locales.
ESPACIO: Municipalidad Distrital de Chilca - Provincia de Huancayo.TIEMPO: El período, 2006-2010
1
CAPITULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Situación Actual.- Las políticas de gasto público vinculadas a los fines
del estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación
económica – financiera y el cumplimiento de los objetivos, siendo
ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a
resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad. En estos últimos
cinco años se ha venido incrementando los INGRESOS de la
Municipalidad Distrital de Chilca por las diferentes modalidades
(directamente recaudados, transferencias y otros), de los cuales, su
ejecución en los GASTOS CORRIENTES que efectúa la Municipalidad
(personal y obligaciones sociales, obligaciones previsionales, bienes y
servicios y otros) fueron incrementándose cada año y disminuyendo las
GASTOS EN INVERSIONES (ejecución de proyectos de inversión
pública).
El Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN, que es transferido
por el Gobierno Central a la Municipalidad Distrital de Chilca, se ha
2
venido destinado un porcentaje mayor a Gastos Corrientes, dejando
mínimo porcentaje a Gastos de Inversiones, y esto ha permitido el no
cumplimiento en la ejecución de obras del presupuesto participativo, y
por ende la no mejora en las condiciones de vida de la población.
Debido a que la priorización de actividades y proyectos, es el resultado
de la identificación y solución a los problemas más relevantes de la
comunidad, reflejando además de manera concreta y efectiva los
compromisos asumidos por el Estado y la Sociedad Civil; así como los
aportes económicos, materiales o de mano de obra de la población y de
los diferentes organismos públicos y privados.
Al respecto se detalla en los siguientes cuadros, el comportamiento que
se viene dando en la recaudación de los ingresos y ejecución de gastos
en las diferentes modalidades, como se muestra en el siguiente Cuadro
N° 01; donde el comportamiento del FONCOMUN transferido por el
Gobierno Central desde el ejercicio 2006 al 2010, se observa que en el
año 2008 el incremento fue superior a los otros años.
3
te
CUADRO N° 01
TRANSFERENCIA DEL FONCOMUN A LA MUNICIPALIDAD
DISTRITAL DE CHILCA
AÑO 2006 2007 2008 2009 2010 TOTALFONCOMUN 5,229,025.25 6,230,856.07 8,495,136.86 7,724,057.68 7,318,163.04 34,997,238.90
TOTAL 5,229,025.25 ,230,856.07 8,495,136.86 7,724,057.68 7,318,163.04 34,997,238.90GRAFICO
GRAFICO N° 01
INGRESOS DEL FONCOMUN - MDCH.
4
En el Cuadro N° 2, las Transferencias del FONCOMUN del Gobierno
Central, han venido ejecutándose en diferentes rubros, donde se
observa en Gastos Corrientes, cada año fue incrementándose
considerablemente, este incremento a generado que en Gastos de
Inversiones que corresponde a la Ejecución de Obras, cada año a
descendido, excepto en el año 2008 casi el 50% del FONCOMUN fue
destinado a Inversiones.
Asimismo, se puede observar que del total de la ejecución del
FONCOMUN del ejercicio 2006, correspondería el 57.76% a Gastos
Corrientes más Servicio de la Deuda, sólo habiendo destinado el 42.24%
a Inversiones. Así también del Total de la ejecución del FONCOMUN del
ejercicio 2010, correspondería el 62.15% a Gastos Corrientes más
Servicio de la Deuda, sólo habiendo destinado el 37.85% a Inversiones;
de la misma manera supera el 50% la ejecución en gastos corrientes
más servicio de la deuda en el ejercicio 2007, y sólo en el ejercicio 2008
se ejecuta el 57% en Inversiones y un 43% en Gastos Corrientes más
Servicio de la deuda del total de FONCOMUN siendo también
considerable el monto que no se destina a inversiones.
CUADRO Nº 02
5
EJECUCION DEL GASTOS PÚBLICO DEL FONCOMUN – MDCH.
AÑO 2006 2007 2008 2009 2010GASTOS CORRIENTESa. Personal y
Oblig. Socialesb. Pensiones y
Otras Prest. Social.
C. Bienes y Servicios
d. Otros
1´993,513.561´574,591.29 18,176.44
231,500.89 169,244.94
2´239,468.171´979,946.57
170,265.93 89,255.67
2´919,512.392´319,175.91
204,756.36 243,189.31 152,390.81
2´950,132.891´799,324.04 195,449.37
995,359.48
4´334,649.622´543,504.44 184,274.16
1´606,871.02
GASTOS DE CAPITALa. Inversiones
2´119,305.692´119,305.69
2´411,178.472´411,178.69
4´209,491.224´209,491.22
3´136,712.403´136,712.40
2´659,974.26 2´659,974.26
SERVICIO DE LA DEUDAa. Servicio de la
Deuda
904,572.87 904,572.87
255,480.90 255,480.90
210,277.18 210,277.18
97,579.89 97,579.89
32,431.78 32,431.78
TOTAL 5´017,392.12 4´906,127.54 7´339,281.01 6´184,425.18 7´027,055.66 FUENTE: Elaboración propia con datos de la Municipalidad Distrital de Chilca
6
GRAFICO N° 02
En el rubro de Gastos Corrientes, se puede notar que en pago del personal
y obligaciones sociales se ha venido incrementándose cada año, así como
también en bienes y Servicios, siendo más considerable en el año 2010.
Esto ha venido generando la disminución en Inversiones, ya que este rubro
mejora la calidad de vida y satisface las necesidades básicas de la
población como en el tema de Saneamiento (agua- desagüe) y otros.
En el Cuadro N° 03 se puede observar que en la ejecución de proyectos de
inversión pública en los últimos 05 años en diversos sectores de la
Municipalidad Distrital de Chilca, en comparación directa con las cifras que
reciben como transferencias del Gobierno Central (01 Canon y Sobre
Canon y 07 FONCOMUN); estas se dan, de forma creciente y el
7
porcentaje invertido en el programa de inversiones paradójicamente son
inferiores; ejemplo, en los últimos diez años el porcentaje de la inversión
apenas superan el 50.00% de lo percibido, cuando se debía invertir las
transferencias del Gobierno Central al 100% en la ejecución de los
proyectos de obras.
CUADRO Nº 03
TRANSFERENCIAS ANUALES (FONCOMUN Y CANON MINERO) Y
SU EJECUCION EN EL PROGRAMA DE INVERSIONES – MDCH.
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TOTAL TOTAL
TRANSFERIDOPPTO.
INVERSIONES
% INVERTIDO EN PROYECTOS
1996 2,556,179.91 803,555.91 31.44%1997 3,059,848.55 1,068,656.88 34.93%1998 3,342,038.04 1,202,043.11 35.97%1999 3,456,719.28 1,127,818.15 32.63%2000 3,728,064.78 1,198,183.10 32.14%2001 3,606,493.91 1,153,380.69 31.98%2002 4,633,043.36 2,282,091.94 49.26%2003 6,127,047.60 3,478,068.09 56.77%2004 5,701,983.73 2,695,610.24 47.27%2005 5,409,832.53 2,074,495.70 38.35%2006 6,303,372.23 3,061,393.10 48.57%2007 9,143,005.27 4,617,736.00 50.51%2008 11,513,777.49 6,529,150.00 56.71%2009 9,758,577.10 5,866,049.86 60.11%2010 12,519,603.12 5,880,150.05 46.97%
TOTALES 90,859,586.90 43,038,382.73 43.57%
FUENTE: Elaboración propia
GRAFICO N° 03
9
GRAFICO N° 04
En el Gráfico Nº 04; podemos apreciar la curva comparativa de las cifras
de la evolución histórica de la transferencia de los recursos públicos del
Gobierno Central (Canon y FONCOMUN) a la Municipalidad Distrital de
Chilca; así como los empleados en el programa de inversiones por cada
año fiscal.
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CUADRO N° 04
RECAUDACION DE INGRESOS POR LAS DIFERENTES MODALIDADES DE LA MDCH. PERIODO 2006 AL 2010
AÑO 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
A. Recursos Ordinarios 1,083,294.62 1,094,881.50 1,167,466.14 3,548,840.94 1,134,944.95 8,029,428.15
B. Recursos Directamente Recaudados
1,358,549.13 1,354,646.70 1,798,130.91 1,629,914.09 2,505,335.81 8,646,576.64
C. Recursos por Operación. De
Crédito
22,411.54 1,320,400.88 1,339,057.62 118,457.74
1,707.80 2,802,035.58
D. Donaciones y Transferencias 1,726.00
97,689.07 88,211.40 234.46
234.46
188,095.39
E. Recursos Determinados (Foncomún, Canon Min. e Impuesto Municipal
7,322,376.35 10,564,786.14 13,298,788.94 11,741,162.90 14,901,277.20 57,828,391.53
TOTAL 9,788,357.64 14,432,404.29 17,691,655.01 17,038,610.13 18,543,500.22 77,494,527.29
FUENTE: Elaboración propia
11
En el Cuadro N° 04 se puede visualizar los Ingresos de la Municipalidad
Distrital de Chilca por cada periodo, donde se aprecia en los Recursos
Determinados (Foncomún, Canon Minero e Impuestos Municipales), la
recaudación es cada año más, y la mayor parte de estos ingresos son
invertidos en Gastos Corrientes y no en Inversiones. Seguidamente se
capta ingresos de Recursos Directamente Recaudados que corresponde al
pago de los tributos de la población y estas recaudaciones generalmente
son distribuidas en pago de planillas.
CUADRO N° 05
AÑO 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
A. Personal y Obligaciones Sociales
2,251,247.87 2,352,642.00 2,667,664.00 3,134,382.38 3,571,730.26 13,977,666.51
B. Obligaciones Previsionales
256,703.11 219,508.00 222,687.00 1,288,230.31 1,360,438.72 3,347,567.14
C. Bienes y Servicios 2,428,032.05 2,706,913.00 3,453,311.00 3,217,418.23 4,616,125.20 16,421,799.48 D. Donaciones y
Transferencias
174,276.76 212,088.96
386,365.72
E. Otros Gastos Corrientes
361,920.76 349,694.00 333,062.00 18,084.52 6,055.27 1,068,816.55
F. Inversiones 3,061,393.10 4,617,736.00 6,529,150.00 5,866,049.86 5,880,150.05 25,954,479.01 G. Otros Gastos de
Capital 19,588.50
61,110.00 1,257,502.00 100,000.00 1,438,200.50
H. Interés y Cargo de la Deuda
78,368.12
24,455.00 137,312.00 240,135.12
I. Amortización de la Deuda
826,204.75 231,026.00 678,459.00
747,153.84 251,357.14 2,734,200.73
SUB TOTALES 9,283,458.26 10,563,084.00 15,279,147.00 14,445,595.90 15,997,945.60 65,569,230.76
Saldo de Balance 504,899.38 3,869,320.29 2,412,508.01 2,593,014.23 2,545,554.62 11,925,296.53
TOTALES 9,788,357.64 14,432,404.29 17,691,655.01 17,038,610.13 18,543,500.22 77,494,527.29
EJECUCION DE GASTOS POR LAS DIFERENTES
MODALIDADES DE LA MDCH. PERIODO 2006 AL 2010
FUENTE: Elaboración propia
12
Respecto al Cuadro N° 05, se observa los gastos efectuados anualmente
por las diferentes modalidades, donde se puede visualizar que en gastos
de personal (planillas) y obligaciones previsionales cada año ha venido
incrementándose, comparado el año 2006 con el año 2010, el incremento
fue de S/. 2´424,218.00; asimismo, en Bienes y Servicios del año 2006
comparado con el año 2010 el incremento fue de S/. 2´188,093.15 que
representa en un 52.60%; mientras los ingresos cada año se ha venido
incrementando, donde podemos comparar el año 2006 con el 2010 es de
S/. 8´755,142.58, y donde sólo se destinó el gasto en inversiones de los
mismos años en S/. 2´818,756.95.
Estos montos nos haría pensar, la mala distribución de los recursos del
gobierno central que se viene realizando, como también la carga
burocrática de personal y su mala selección que conllevaría a una
ineficiencia en sus funciones; siendo uno de los casos los indicios de
irregularidades en los Procesos de Selección de las Adquisiciones y
Contrataciones de Bienes y Servicios que se vendría dando, así también la
mala ejecución de las obras.
Ante este panorama, se evidenciaría que existe en la población del Distrito
de Chilca la sensación de que su Alcalde, Regidores, Funcionarios y
Trabajadores de la Municipalidad no vienen cumpliendo satisfactoriamente
con sus funciones para lo cual han sido encomendados y elegidos, y solo
vienen haciendo poco para poder enrumbar al desarrollo socio económico
con la consiguiente mejora en sus condiciones de vida. Todo esto es
13
materia de otra investigación que no corresponde a la presente
investigación.
1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
1.2.1. Problema general
¿CUÁL ES EL USO QUE SE VIENE DANDO AL FONCOMUN Y COMO
VIENE AFECTANDO A LAS EJECUCIONES DE OBRAS EN LA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CHILCA, PERIODO 2006 al 2010?
1.3. OBJETIVOS
1.3.1. Objetivo general
ANALIZAR Y DETERMINAR EL USO QUE SE VIENE DANDO AL
FONCOMUN Y COMO VIENE AFECTANDO A LA EJECUCION DE
OBRAS EN LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CHILCA, en el período
de 2006 al 2010.
1.4. JUSTIFICACION
1.4.1. Razones que motivan la investigación
El presente Trabajo de Investigación, tiene una Justificación Práctica,
que nos permita establecer un sistema de información para poder
adoptar políticas y estrategias para el mejor manejo de los Recursos
Públicos en el Programa de Inversiones, y estas sean eficaces en el
cumplimiento de ejecución de obras, de esta manera poder conseguir la
mejora de las condiciones de vida de su población.
14
1.4.2. Importancia del tema de investigación
Social.- Reviste importancia social, debido a que como es función propia
de los Gobiernos Locales, el de ejecutar proyectos de inversión para su
comunidad a través de los subsiguientes años; en tal sentido el hecho de
identificar los problemas, deficiencias u otros factores que en la
actualidad lo convierten en ineficientes; se replanteen y puedan de forma
real, cumplir los objetivos por los cuales son transferidos desde el
Gobierno Central como el caso del FONCOMUN. De la misma manera,
en los próximos años continuará la transferencia de programas y
proyectos sociales a las Municipalidades en el marco del incontenible
proceso de descentralización; siendo oportuno el momento para
fortalecer a los Gobiernos Locales, convirtiéndolos en entidades al
servicio de la comunidad.
Económica.- Es relevante en el aspecto económico, porque son pocos
los gobiernos locales que tomaron en serio el rol que les toca cumplir, el
mismo que se encuentra precisado en la Ley Orgánica de
Municipalidades Nº 279721; el cual es ser promotores del desarrollo
económico y urbano de su jurisdicción.
Teórica.- Es de importancia, en el entendimiento de que el proceso de
descentralización en marcha en el Perú y en los países de América
Latina (Finot, 2001) es irreversible; y que con el potencial marco 1 El Artículo VI, PROMOCION DEL DESARROLLO ECONOMICO LOCAL del título preliminar, precisa que los
gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de los planes de desarrollo económico local.....Así mismo el Artículo 79º, DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESPACIO FÍSICO Y USO DEL SUELO, Numeral 3 de las funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales, Sub Numeral 3.1 establece: Aprobar el Plan Urbano o rural Distrital, según corresponda, con sujeción al plan y alas normas municipales provinciales sobre la materia.
15
conceptual basado en las teorías de Desarrollo Local y Desarrollo
Económico Local nos permitirá analizar en detalle y relacionarlo con
nuestra realidad, a partir de teorías aplicadas ya en otras realidades.
16
CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
2.1. MARCO TEORICA
2.1.1. MARCO REFERENCIAL O ANTECEDENTES
Trasferencia de Recursos2 y su Distribución
Las Transferencias de Recursos es a través de la Dirección General de
Planificación y Presupuesto - Ministerio de Economía y Finanzas – MEF;
en la que se desarrolla de cómo se generan los recursos del CANON3,
Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN4 y otros, asimismo
las diversas metodologías y criterios que se emplean para determinar el
porcentaje de distribución, como se aprecia en el Gráfico N° 01, siendo
2 Trabajo de investigación realizado en Agosto del 2007 por el Ministerio de Economía y Finanzas, a todos los niveles de Gobierno: Central, Regional y Local.
3 Los fondos del CANON, tienen el siguiente marco normativo: El artículo 77° de la Constitución Política establece “corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a
ley, recibir una participación adecuada del total de Ingresos y Rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de Canon”.
La Ley 27506 - Ley de Canon (10 de julio de 2001) y su Reglamento (Decreto Supremo N° 005-2002-EF) asignan Canon a los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) y a los gobiernos regionales.
Las Leyes 28077 (26 de setiembre de 2003) y 28322 (10 de agosto de 2004) modificaron diversos artículos de la Ley de Canon. Dichas normas fueron reglamentadas por los Decretos Supremos 029-2004-EF y 187-2004-EF, respectivamente.
4 Los fondos del FONCOMUN, tienen el siguiente marco normativo: Constitución Política del Perú, Artículo 195º, numeral 5; establece el Foncomun. Decreto Legislativo N° 776 - Ley de Tributación Municipal - Artículos 81º al 89º; regulan el Foncomun. Decreto Supremo N° 06-94-EF; fija los criterios de asignación del Foncomun. Decreto Legislativo N° 952 - Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación
Municipal. Decreto Supremo N° 026-2006-EF; establece que la asignación del Foncomun para el 2006 en ningún caso será
menor a lo percibido en el 2005.
17
los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y las Universidades
Nacionales, los beneficiarios del CANON.
GRAFICO Nº 05
CRITERIOS DE DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DEL CANON
18
El FONCOMUN, es un fondo establecido en la Constitución Política
del Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes
municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de
las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a
las localidades rurales y urbano-marginales del país.
El artículo 86° del Decreto legislativo 776, Ley de Tributación
Municipal (modificado por el artículo 31° del Decreto Legislativo N°
952), determina los recursos que conforman el FONCOMUN:
Promedio 2005
a. Impuesto de Promoción Municipal (IPM) 93,95 %
b. Impuesto al Rodaje 6,12 %
c. Impuesto a las Embarcaciones de Recreo 0,13 %
Los criterios de asignación del FONCOMUN, se transfieren de manera
íntegra a las 1831 municipalidades del país, considerando los criterios
de distribución que se encuentran determinados en el Decreto Supremo
N° 064-94-EF: población, tasa de mortalidad, nivel de Necesidades
Básicas Insatisfechas (para el caso de las Provincias de Lima y Callao),
y tasa de ruralidad (para el resto del país); información estadística
proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), que es la institución oficial con competencia en la materia.
De la misma manera, los recursos del FONCOMUN, cuenta con un
criterio de distribución; en el que el 20%, se distribuyen entre los distritos
capitales de provincias y el 80% entre los demás distritos de dicha
19
provincia, pero además en el caso de los distrito de Lima y Callao, se
establece criterios en función a las necesidades básicas insatisfechas –
NBI; distinto es el caso de los distritos del interior del país, en el cual se
adoptan criterios de población urbana y rural; todo dentro de un marco
general que son los criterios de población y la relación con las tasas de
mortalidad infantil, para que finalmente se hagan reajustes por el que
ningún municipio rural por más baja población que tenga, perciba menos
de 8 Unidades Impositivas Tributarias – UIT, es decir para el año 2008 la
transferencia mensual mínima de estos fondos no es menor de S/.
28,000.00 nuevos soles; según lo detalla el Gráfico Nº 02.
GRAFICO Nº 06
NUEVA METODOLOGÍA DE DISTRIBUCIÓN DEL FONCOMUN
20
Baja capacidad de Gasto de los Gobiernos Locales y Regionales:
El indicador que determina este estudio, son los bajos porcentajes o
niveles de Ejecución de los Gobiernos Regionales así como el de los
Locales, en otras palabras la incapacidad de gasto; por todas las fuentes
que se distribuyen a nivel nacional.
En los siguientes Cuadros Nº 06 y 07, el Ministerio de Economía y
Finanzas determina las siguientes cifras:
En el año 2005, alrededor del 40% de las transferencias que
perciben los gobiernos locales y regionales por los recursos del
Canon no se gastaron en el año correspondiente (39% locales y
36% regionales).
Dichos porcentajes de no utilización han crecido año a año,
conforme se ha incrementado las transferencias. En el año 2004,
donde se transferían menos recursos que el 2005, los porcentajes
de los gobiernos locales y regionales fueron menores, 24% y 33%,
respectivamente.
CUADRO Nº 06
BAJA EJECUCION DE GASTO DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES
(En millones de soles)
21
Ingresos_Ejec Gastos_Ejec SALDOS Ingresos_Ejec Gastos_Ejec SALDOS Porcentaje de Ejecución
RECURSOS ORDINARIOS 220 217 3 82 77 4 95%
CANON Y SOBRECANON 448 299 149 718 463 256 64%PARTICIPACION EN RENTAS DE ADUANAS 152 56 97 184 78 106 43%
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS 453 283 170 486 318 168 65%
RECURSOS POR OPERAC.OFICIALES DE CREDITO INTERNO- - - 40 28 12 71%
RECURSOS POR OPERAC.OFICIALES DE CREDITO EXTERNO17 9 8 15 12 4 76%
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 354 259 95 384 282 102 73%
FONDO DE COMPENSACION REGIONAL 361 349 12 441 419 21 95%
RECURSOS ORDINARIOS PARA LOS GOBIERNOS REGIONALES6.409 6.387 22 7.350 7.339 11 100%
TOTAL 8.413 7.857 556 9.701 9.017 684 93%
Fuente: SIAF-SP, DNPP.
2005FUENTE
2004
CUADRO Nº 07
BAJA EJECUCION DE GASTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES
(En millones de soles)
Ingresos_Ejec Gastos_Ejec SALDOS Ingresos_Ejec Gastos_Ejec SALDOS Porcentaje de Ejecución
RECURSOS ORDINARIOS PARA LOS GOBIERNOS LOCALES 940 907 33 489 460 29 94%
CANON Y SOBRECANON 829 631 197 1.580 960 620 61%PARTICIPACION EN RENTAS DE ADUANAS 123 101 22 143 113 30 79%
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS 1.663 1.524 139 1.721 1.585 137 92%
RECURSOS POR OPERAC.OFICIALES DE CREDITO INTERNO 230 192 38 189 143 46 76%
RECURSOS POR OPERAC.OFICIALES DE CREDITO EXTERNO 1 1 0 7 5 2 71%
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 209 136 72 255 155 101 61%
FONDO DE COMPENSACION MUNICIPAL 1.836 1.652 184 2.045 1.778 266 87%
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES 672 592 80 758 686 72 91%
TOTAL 6.502 5.737 765 7.187 5.885 1.302 82%
2005FUENTE
2004
Finalmente al cierre del año 2006, existió un saldo alrededor de S/. 2,500
millones del Canon no gastados (depositados principalmente en las
cuentas que tienen en el Banco de la Nación y parte en el sistema
financiero privado).
22
El Gasto Público: Realizado por el Banco Central de la República
Dominicana; a través del Departamento de Programación Monetaria e
Investigación Económica.
En la economía del sector público es importante la forma y el tipo del
gasto. La teoría clásica de la hacienda pública asigna a dicho gasto
tres funciones esenciales, ellas son:
Asignación
Distribución
Estabilización.
El equilibrio de esas funciones debe ser el objetivo principal de las
políticas públicas. Su desequilibrio abre paso a la inequidad social, a los
desequilibrios macroeconómicos y a la concentración de la riqueza vía la
renta nacional. Donde falla el mercado en la provisión de bienes y
servicios, entra o debe entrar el gasto público a suplirlo, donde se estaría
cumpliendo la asignación de recursos.
LA PROGRAMACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LA
ARGENTINA5:
Realizado por la Fundación de Investigaciones Económicas
Latinoamericanas.
El propósito del trabajo de investigación es analizar diferentes aspectos
del proceso de inversión pública en la Argentina. Originalmente, el
objetivo fue algo más limitado, en cuanto se concentraba en detectar las
principales dificultades en materia de financiamiento de la inversión
5 El estudio fue elaborado por los Dres. Adolfo Sturzenegger, Mario Salinardi y Federico Sturzenegger, con el apoyo del staff técnico de FIEL coordinado por el Lic. Juan Luis Bour. La sección II.3. estuvo a cargo del Lic. Enrique A. Bour.
23
pública, dadas las condiciones de restricción fiscal en que opera la
Argentina hoy. Sin embargo, a medida que se abordó el estudio resultó
natural que, sin perder de vista el objetivo inicial, se ampliara el enfoque
hacia otros aspectos del proceso de inversión pública.
COORDINACION INTERJURISDICCIONAL
En la gestión del gasto en inversión pública, al igual que en el resto
de la gestión del sector público, existen importantes razones para
una estructuración fuertemente descentralizada de tal gestión. Bajo
adecuadas condiciones de mecanismos de control, recursos,
absoluto respeto por la restricción presupuestaria, capacitación e
información, la gestión descentralizada debería ser exitosa.
La existencia de distintos niveles jurisdiccionales plantea diferentes
requerimientos de coordinación entre esos niveles. Los mismos se
plantean con relación a las etapas de evaluación y selección, y de
ejecución y control. La solución exige la acción de entes
interjurisdiccionales específicos.
A nivel de la etapa de financiamiento, la principal cuestión que se
plantea está ligada al grado de autonomía de los gobiernos locales
de endeudarse para realizar obras públicas. Si bien los principios
generales de descentralización aconsejarían la autonomía, la
existencia de interdependencias financieras directas, o sea, en
forma de externalidades, entre las distintas jurisdicciones, no hace
aconsejable una autonomía plena. Tales interdependencias se
24
originan básicamente en la situación de hecho de imposibilidad de
“quiebra” de las administraciones locales.
Lo recomendable en tales situaciones es recrear soluciones
intermedias entre una autonomía plena y una nula. Esas soluciones
deben dirigirse a intentar internalizar aquellas interdependencias
directas, y a fortalecer la posibilidad de “quiebra” de las
administraciones locales.
25
LA SITUACIÓN ACTUAL
A. Evaluación y Selección de Proyectos
La situación actual en la Argentina en términos de la evaluación y
selección de proyectos de inversión pública muestra notorias
deficiencias. Se está intentando cambiar esto, y el principal
esfuerzo ha sido la aprobación legislativa de la Ley 24354, que
Norma el Sistema Nacional de Inversión Pública.
Si bien la estructura general de la ley es correcta, existen en ella
ambigüedades y confusiones. Estas se amplifican cuando se
consideran otros documentos recientes, como Argentina en
Crecimiento, 1994 y el proyecto de Ley de Presupuesto 1995. La
confusión central está referida al rol que debe cumplir la evaluación
según beneficios-costos en el proceso de selección de proyectos
de inversión pública. La eliminación de esta confusión es de gran
importancia para el sistema de programación de la inversión
pública en el país.
B. Naturaleza de la Restricción Financiera
Con relación a la naturaleza de la restricción financiera del PIP, las
normas de la Ley 24354, aunque con cierta ambigüedad, sugieren
la existencia de restricciones de capital, tanto global como por
áreas sectoriales. La preparación del presupuesto 1995 es un
ejemplo puro de la existencia de estas restricciones, fundadas
claramente en las razones “presupuestarias”.
26
El documento Argentina en Crecimiento, 1994 tiende a desechar la
existencia de restricciones de capital fuertes para el mediano plazo,
o sea, tiende a rechazar las fundamentaciones “macroeconómicas”
como justificación de esas restricciones.
El aspecto más preocupante en esta cuestión es el reconocimiento
por la Ley 24354 de restricciones de capital a nivel de áreas
sectoriales, lo cual, como se ha indicado en el análisis conceptual,
es una situación inadmisible en términos de la eficiencia de
asignación de los recursos en el sector público.
C. Posibilidades de Financiamiento
En materia de financiamiento es necesario aplicar, en su máxima
amplitud, las cargas al usuario. En este sentido las provincias
tienen hoy la mayor responsabilidad, ya que aún retienen bajo su
control organismos como los de saneamiento, riego, energía
eléctrica, y últimamente puertos, en donde es posible la aplicación
de este mecanismo.
Sin embargo, en el caso de los organismos de saneamiento, las
provincias, por perseguir objetivos redistributivos, se han mostrado
incapaces de solventar mediante cargas al usuario los gastos de
expansión de la red, cuando no directamente de los gastos
operativos. Dada esta evidente dificultad, el mejor camino
disponible es avanzar en la privatización de estos servicios.
No existe un argumento general en contra del financiamiento de la
infraestructura vía impuestos específicos. La conveniencia o no de
utilizarlos depende de las circunstancias del caso. A favor de su
27
utilización hay razones ligadas a la eficiencia en la asignación de
recursos. Por un lado, permite separar los objetivos distributivos de
los asignativos. Por otro lado, al vincular el beneficio del gasto con
su financiamiento, se introducen señales beneficios-costos
apropiadas, que ayudan a dimensionar eficientemente el nivel de
los servicios. También hay razones a favor, ligadas a fallas
políticas. Los fondos específicos actúan como un piloto automático
que reemplaza posibles carencias en el aparato estatal,
permitiendo también estar por encima del excesivo cortoplacismo
en que se mueven los funcionarios públicos. Sin embargo, hay
también argumentos en contra. Los impuestos específicos intro-
ducen rigideces en el proceso presupuestario, restando flexibilidad
para reestructurar gastos y recursos según las condiciones de cada
momento, y dificultan el control presupuestario.
El financiamiento vía fondos específicos debe limitarse a los casos
donde es posible establecer una exacción basada en el principio
del beneficio. Sin dejar de lado la posibilidad de utilizar financiación
específica al nivel nacional o provincial, en razón de las
características de tal criterio, es en la esfera de los gobiernos
municipales donde este sistema debería gozar del mayor predi-
camento. El caso más típico es la contribución de mejoras para
financiar pavimentos u obras de saneamiento. Aquí se observan
resultados contradictorios, ya que, mientras el municipio de Cinco
Saltos en la provincia de Río Negro ha financiado la expansión de
su infraestructura urbana en los últimos años con este mecanismo
28
con un índice de cobrabilidad superior al 70%, la provincia de
Buenos Aires financia con Fondos del Conurbano obras que
típicamente deberían financiar los beneficiarios directos.
Otro elemento que puede atenuar la carga sobre los fondos
públicos es la alternativa de las contribuciones de capital y las
exacciones contributivas del sector privado en el caso del
desarrollo de proyectos de urbanización. En algunos municipios
que han tenido un fuerte crecimiento en los últimos años, el sector
privado exige algunas obras, pero creemos que existen oportunida-
des para ampliar su contribución en el financiamiento de la
infraestructura urbana. Por lo demás, la misma privatización de
servicios de saneamiento, por ejemplo, tendrá esa implicación.
2.1.2. Evaluación del Proceso de Descentralización6 en el Perú
De acuerdo a la Evaluación del Proceso de Descentralización del
Informe Anual Periodo Legislativo 2010 – 2011 emitido por el Congreso
de la República, señala que: El Informe Técnico sobre Descentralización
Fiscal muestra7, que las fuentes locales (tributos, arbitrios e impuestos)
significan aproximadamente la cuarta parte (25%) de los ingresos de los
gobiernos locales y las fuentes externas constituyen en torno del 72%,
6 Informe Anual Período Legislativo 2010-2011 del Congreso de la República – Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
7 Canon, Sobre Canon y Regalías tiene los componentes forestales, Gasífero (Impuesto a la Renta), Gasífero (Regalías), Hidroenergético, Minero, Pesquero (Derecho de Pesca), Pesquero (Impuesto a la Renta), Petrolero; y las propias regalías. Otras trasferencias están constituidas por el FOCAM (Fondo de Desarrollo de Camisea), el FONCOMUN (Fondo de Compensación Municipal) y las Rentas de Aduanas. En diversas oportunidades se ha señalado la dificultad de seguimientos en el SIAF – MEF de estos conceptos, en especial en materia de su aplicación, debido a que en el rubro “Recursos Determinados” se han incorporado otros ítems, en especial los vinculados a fondos específicos.
29
entre las cuales destacan los recursos de coparticipación (canon, sobre
canon, regalías y el fondo de compensación municipal).
Sobre el asunto de canon, sobre canon y regalías, es necesario señalar
con mayor precisión la tendencia a la concentración geográfica. Un
informe especial de grupo de trabajo presentado a la Comisión de
Presupuesto del Congreso sobre distribución y uso del canon y regalías
señala lo siguiente:
El canon representa aproximadamente el 8% de los recursos del
presupuesto nacional, el 15% del financiamiento de los gobiernos
regionales y entre el 30% y 40% de los gobiernos locales.
Hay 7 gobiernos regionales de ámbito departamental que
concentran más del 60% de las transferencias por esta fuente, ellos
son: Ancash, Cuzco, Tacna, Loreto, Moquegua, Cajamarca y
Arequipa.
Si se considera el nivel provincial, son 14 las provincias (de un total
de 195), las que reciben el 50% de las transferencias por canon
que se realizan respecto de municipalidades8: La Convención (8%),
Huari (7%), Mariscal Nieto (6%), Jorge Basadre (5%), Tacna (4%),
Arequipa (4%), Cajamarca (3%), Pasco (3%), Santa (2%), Huaraz
(2%), Talara (2%), Espinar (2%), Sánchez Cerro (1%) y Carabaya
(1%).
8 Hay que recordar que la provincia productora recibe el 35% de las transferencias totales, 10% el municipio productor y 25% los municipios de la provincia productora. En cada provincia se considera lo correspondiente a todas las municipalidades de esa circunscripción.
30
El congreso, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades
El avance del proceso de descentralización y su implementación en
estos últimos ocho años ha llevado a una mayor densidad en estas
relaciones, considerando diversas dimensiones:
La necesidad de seguimiento de la descentralización en tanto
“política permanente de Estado de carácter obligatorio” que explica
la elaboración del presente informe evaluativo; pero que requeriría
de una instancia de seguimiento y evaluación permanente en el
Congreso, que pudiera validar si efectivamente está logrando el
objetivo propuesto de “desarrollo integral del país”.
Los gobiernos regionales y locales han ejercicio iniciativa legislativo
sobre diversos asuntos de su competencia. Esas proposiciones
han sido materia de estudio y objeto de dictamen por parte de
Comisiones Ordinarias del Congreso y no solo por la Comisión de
Descentralización, en tanto están referidos a temas de gestión
sectorial. En ese sentido las relaciones de dichas instancias con el
Congreso ha alcanzado un grado más alto de diversificación y
complejidad.
El Congreso de la República ha aprobado relativamente pocas
iniciativas de modificación de las Leyes Orgánicas de
Descentralización, sin embargo han tramitado normas que
encargan nuevas responsabilidades y funciones, o señalan
autorizaciones de orden presupuestal, que no siempre han pasado
por una adecuada evaluación de compatibilidad con la misión
constitucional de cada nivel de gobierno, de respeto a su
31
autonomía, o de conformidad con un diseño adecuado de gestión
pública o articulación entre niveles de gobierno; tal como sea
reseñado en los capítulos de competencias y recursos del presente
informe: Eventualmente se puede incurrir de esta manera en sobre
regulación o en pérdida de flexibilidad en la gestión pública
necesaria para adecua políticas generales a realidades concretas.
En materia presupuestaria. Todos los gobiernos regionales y
locales alcanzan el sustento documentado de sus proyectos
presupuestales consolidadas por el MEF; en el caso de los
gobiernos regionales, son recibidos por la Comisión de
Presupuesto, competente en esta materia, dentro del periodo
correspondiente. La Ley de Presupuesto señala la asignación de
fondos para las entidades del Estado y determina el marco de
normas para la ejecución del gasto público. La aprobación de sus
Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) debe ceñirse a esas
reglas, y aquellos gobiernos regionales o municipalidades que lo
requieran deben gestionar oportunamente la excepción o la
autorización explícita, lo cual es espacialmente relevante en
materias de gasto corriente y situaciones de austeridad.
Probablemente el reto se plantee en términos de acrecentar una
mirada interregional y de integración, que marque las políticas
sectoriales, que sea facilitada por reglas e instrumentos de
ejecución presupuestal, que permita coordinar la inversión pública
para el desarrollo territorial, que promueva decisiones de
priorización en escenarios compartidos. Lo cual implica desarrollar
32
un nuevo esquema de incentivos institucionales, premios y
sanciones, en la política y la economía, para poder enfrentar estos
desafíos y las tareas que de ello se deriven.
En definitiva, se debe recordar que la tarea no es solamente la
transferencia administrativa sino la organización democrática del
Estado, tampoco la sola transferencia de recursos sino el desarrollo
integral del país. Es decir que no importando donde vivan los
ciudadanos efectivamente pueden gozar de servicios públicos de
calidad que garanticen igualdad de oportunidades y brinden
posibilidades para mejorar sus desempeños.
2.2. Marco Teórico y Legal (Teoría y/o Modelo)
2.2.1 Teorías Sobre el Desarrollo Local:
Siete teoremas sobre el desarrollo local, Andrés Solari Vicente9.
En el tratado, el autor plantea que la teoría del desarrollo local no existe
aún como cuerpo suficientemente amplio y sistemático de formulaciones
comprobadas: teórica, práctica y/o históricamente. Pero prevalecen
diversos conjuntos de ideas, propuestas y experiencias. Plantea como
objetivo de su investigación, el de hacer una síntesis preliminar bajo la
forma de siete teoremas básicos con el ánimo de articularlas a partir de
su propio enfoque; siendo más explícito en los aspectos no-económicos
de la problemática. Busca responder a la cuestión ¿qué verdades van
decantándose como bases sobre las cuales podemos situarnos?,
quedarán inevitablemente afuera diversos materiales y experiencias.
9 Andrés Solari Vicente; El autor es profesor-investigador de la Maestría en Gestión Estratégica del Desarrollo, Facultad de Economía de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. El trabajo forma parte de una investigación más amplia sobre las dinámicas locales de desarrollo, patrocinado por la Coordinación de Investigación Científica de la misma Universidad.
33
Parte haciendo una definición de desarrollo local como conjunto de
resultantes que se manifiestan en el mejoramiento del nivel y calidad de
vida de los habitantes de una localidad a raíz de generar crecimientos
sustentables a diversos niveles, engranados y complementados entre sí
de manera estratégica, capaces de crear sinergias locales de
mejoramiento que implican el cambio de las condiciones sistémicas y
estructurales de la localidad, profundizándose a largo plazo en la medida
en que se forme y fortalezca un núcleo endógeno básico. El desarrollo
local se cimienta y asegura en una participación social que es capaz de
construir ciudadanía, fortalecer la institucionalidad local y operar con
formas sanas de hacer política, coadyuvando mejoras en la
competitividad local que adopta así un basamento articulado (Vázquez
2000)10.
El desarrollo local como proceso integral.
El desarrollo local es un proceso integral que implica a todos los
aspectos, esferas, niveles y actores de una sociedad
territorialmente definida.
El desarrollo local es resultante de diversas fuerzas sistémicas que
confluyen de manera engranada y secuenciada en la mejoría de
todos los aspectos socio-económicos, tecnológicos, institucionales
y culturales de una localidad. Es liderado por la comunidad y sus
actores locales claves, dinamizándose a partir de la incorporación
de todos los aspectos y niveles de la sociedad local (cultura,
10 Vázquez Barquero, A. (2000): Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un marco conceptual. CEPAL/GTZ, Santiago de Chile.
34
economía, tecnología, educación, salud, relaciones humanas,
creatividad, nivel y calidad de vida, etc.) y se refleja igualmente en
el desarrollo y mejoramiento de todos ellos. Implica, por tanto, una
reestructuración del sistema productivo y político local.
De aquí que sea imprescindible visualizar lo social en integración
profunda de lo económico y lo político (Arocena 1995)11, e
igualmente, la importancia de estas acciones "complementarias"
que pueden ser llevadas a cabo por instancias catalizadoras y
mediadoras (universidades, municipios, otras dependencias de
gobierno), o bien pueden surgir de la propia interacción de las
empresas locales, aunque bajo condiciones de subdesarrollo es
difícil encontrar estas instancias funcionales.
Este teorema no descarta que determinados aspectos tengan una
mayor preeminencia que otros según sea la fase que encare la
localidad en su proceso de desarrollo integral. Pero pone de relieve
que procesos de desarrollo unidimensionales a nivel local no llegan
a consolidarse y menos a irradiar sus efectos a la localidad en
todos sus aspectos.
Participación social y desarrollo local.
El desarrollo local es la resultante de procesos locales de vasta
participación social, cuyo aseguramiento, en cuanto a amplitud y
consistencia de resultados a largo plazo, están en función de la
magnitud y calidad de esta participación.
Una participación social amplia implica los siguientes aspectos:
11 Arocena, José (1995): El desarrollo local: desafío contemporáneo. Editorial Nueva Sociedad, Caracas.
35
(a) la incorporación de la población en la discusión, decisión,
sostenimiento, realización y control de los proyectos para el
desarrollo local, especialmente en aquellos en los que, como
segmento específico, se encuentren más directamente implicados;
(b) la incorporación de los pobladores locales en la definición de
sus gobiernos locales y en su fiscalización; y
(c) la realización de estos procesos de manera organizada, o
crecientemente organizada, sin implicar desgastes
organizacionales ni disipación de capital social, tendientes a
institucionalizarse con el tiempo en función de sus visiones de largo
plazo.
La participación social mejora su cualidad cuando se da sobre la
base de una autonomía organizacional respecto a los poderes
locales y a los partidos políticos para garantizar una extensa
creatividad transformadora y una fiscalización sin cortapisas, base
de la credibilidad ciudadana para construir una participación
crecientemente fuerte. Pero asimismo, esta participación debe
sujetarse a principios democráticos que incluyan a las minorías, es
decir, a procedimientos de participación que garanticen que las
opiniones mayoritarias no sometan a las minorías ni se impongan
sobre ellas.
36
Espacios locales como constructores de ciudadanía.
El desarrollo local requiere que los espacios locales adopten un rol
protagónico en la construcción de una ciudadanía local en
constante fortalecimiento, sin la cual no puede pensarse en un
desarrollo consistente de largo plazo.
Tanto la construcción de ciudadanía local, como el ejercicio de
todos los derechos que tienen los habitantes de una localidad, al
lado del respeto de los derechos de los demás, y del cumplimiento
de los deberes que emanan de la colectividad local a través de su
legislación, es una situación sustancial que genera dinámicas de
credibilidad, certidumbre, transparencia y confiabilidad local. Es
especialmente importante cuando la ciudadanía aparece en los
ámbitos locales de menor desarrollo con una mayor fuerza
reivindicatoria alrededor de la concreción de todos los derechos
formales y reales de las personas, superando exclusiones de todo
tipo, es decir, en última instancia, brindando nuevas bases para
una institucionalidad orientada al desarrollo local.
Institucionalidad y desarrollo local.
El desarrollo local se desenvuelve y opera en función directa del
nivel y madurez de la institucionalidad existente, a través de la
reducción de los costos de transacción y del mejoramiento de la
competitividad sistémica local.
A diferencia de los grandes conglomerados industriales,
normalmente urbanos, las economías locales están en mejores
posibilidades para darse -y maniobrar sobre- una normatividad
37
legal y unos usos y costumbres, en muy diversos aspectos, que
simplifiquen sus operaciones y reduzcan sus costos de transacción,
haciendo más eficiente y rentable su desempeño local. En términos
comparativos, los costos de transacción de las economías locales
están en posibilidades de reducirse considerablemente y en mayor
medida que en las economías de mayor tamaño no sólo debido a la
menor complejidad de las operaciones sino especialmente porque
una mayor cantidad de comportamientos y arreglos personales y
organizacionales pueden ser ágilmente institucionalizados aún en
sus versiones informales, brindando cierto orden básico a las
interacciones necesarias y ampliando los niveles de eficiencia
social.
Descentralización como condición del desarrollo local.
Una firme descentralización jurídica, política y económica nacional
y local es fundamental para impulsar desarrollos locales
significativos.
La construcción de ciudadanía, la participación y el fortalecimiento
de la institucionalidad democrática, y por lo tanto el desarrollo local,
son inviables sin la inversión de las relaciones entre el Estado
central y las localidades, y asimismo, dentro de las localidades. En
esta perspectiva, son fundamentales el aumento de la capacidad
local de gestionar recursos más plenamente y la ampliación de la
flexibilidad del manejo político respecto a las instituciones
nacionales. El manejo de los recursos, la inversión y el fomento
local de nuevos proyectos son proceso eminentemente adaptativos
38
que requieren de flexibilidad en favor de los gobiernos locales para
que el ejercicio de las ciudadanías fortalecidas tenga sentido. La
construcción de la ciudadanía a nivel local, igualmente, es
imposible en toda su extensión sin que ella pueda ejercerse
localmente, si es que se ve entrabada en los vericuetos del
centralismo que termina debilitando los poderes ciudadanos
locales.
Transformación de la política y desarrollo local.
El desarrollo local requiere de una transformación radical de las
formas actuales de hacer política, y de los mismos partidos
políticos, para poder generar las fuerzas y dinámicas que son
necesarias.
El desarrollo local implica una transformación de las estructuras
que mantienen el subdesarrollo, es decir, de las instituciones que
son el actual soporte del atraso. Las acciones destinadas a
impulsar el desarrollo local normalmente no se originarán en el
sistema de instituciones actuales, ni tampoco en los partidos
políticos que son parte constitutiva del mismo, y que anidan y se
reproducen entre sus mecanismos e instancias tendiendo a
conservarlo con patrones de comportamiento que lejanamente
pueden ser útiles a la nueva institucionalidad que debe forjarse.
Núcleo endógeno para el desarrollo local
La constitución de un núcleo económico endógeno sistémico local,
como cristalización de los demás procesos, es fundamental para
39
avanzar, asegurar y dar continuidad de largo plazo al desarrollo
local.
Todos los aspectos que son necesarios a nivel local para generar
las fuerzas sociales, los comportamientos políticos y ciudadanos
requeridos para sostener el desarrollo local a largo plazo deben
plasmarse en la constitución creciente de un núcleo económico
endógeno sistémico local.
Este tipo de núcleo endógeno es entendido como el agrupamiento
colaborativo y en red de las empresas y organizaciones
productivas, comerciales y financieras, así como de los sistemas de
innovación y tecnología, orientadas al desarrollo de las economías
locales y mezcladas de manera sistémica con los restantes
aspectos del entorno local (educación, cultura, comunicaciones,
salubridad, etc.). En otras palabras, el núcleo endógeno local es
aquel que hace posible un crecimiento principalmente en función
de un manejo eficiente de los recursos, tecnologías y las
potencialidades que posee un espacio local por su institucionalidad
en fortalecimiento, bajo el liderazgo de las fuerzas locales, y que es
capaz de aprovechar las economías externas y de escala, así
como las ventajas derivadas del fortalecimiento de los sistemas
locales de innovación y de la reducción de los costos de
transacción, considerando las sinergias que se generan desde la
interacción de lo local con lo global. Igualmente, debido a que todo
proceso de desarrollo local implica una acumulación local de
capacidades tecnológicas y sociales en función del
40
aprovechamiento de oportunidades de crecimiento, el impulso y
fortalecimiento de los sistemas locales de innovación y tecnología
adquieren una importancia crucial (Albuquerque 1998)12.
2.3. MARCO CONCEPTUAL
Recursos Públicos.- Son los ingresos en la tesorería del Estado,
tales como: Recursos tributarios: Impuestos, tasas y contribuciones;
Recursos monetarios: Emisión de billetes y monedas; Recursos de
crédito público: Deuda externa y Deuda Interna; Recursos de las
empresas del Estado: Precios que facturan las empresas del estado.;
Otros recursos: Donaciones, multas, sanciones, concesiones,
derechos de acceso, permisos de visitas, venta de tierras públicas,
explotación de bosques, etc.
Programa De Inversiones.- Proyectos Infraestructurales a ser
ejecutados en el ámbito de una jurisdicción, por una entidad del
Estado, utilizando recursos públicos de las fuentes de financiamiento:
Canon y Sobre Canon, FONCOMÚN, Recursos Ordinarios; como
resultado de un proceso denominado PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO.
Presupuesto Participativo.- Es un instrumento de política y a la vez
de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así
como las organizaciones de la población debidamente representadas, 12 Albuquerque, Francisco (1998): Cambio tecnológico, globalización y desarrollo económico local.
Consejo de Investigaciones Científicas, Madrid.
41
definen en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos,
teniendo en cuenta los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico o
Institucional, según corresponda, los cuales están directamente
vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.
¿Cuáles son los objetivos del presupuesto participativo? Los
principales objetivos del Presupuesto Participativo son:
Promover la creación de condiciones económicas, sociales,
ambientales y culturales que mejoren los niveles de vida de la
población y fortalezcan sus capacidades como base del
desarrollo, posibilitando acciones concertadas que refuercen los
vínculos de identidad, de pertenencia y las relaciones de
confianza.
Mejorar la asignación y ejecución de los recursos públicos, de
acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de
Desarrollo Concertados y los Planes Sectoriales Nacionales,
propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, sobre la base
de acuerdos concertados.
Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en el
marco de un ejercicio de la ciudadanía que utilice los
mecanismos de democracia directa y democracia representativa
generando compromisos y responsabilidades compartidas.
El Presupuesto Participativo: Una estrategia para innovar la
política de lucha contra la pobreza desde y con los pobres.
42
Lecciones aprendidas de la experiencia en 5 departamentos del
país. Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
Utilización del Canon.- Los gobiernos regionales y locales utilizarán
los recursos provenientes del canon en el financiamiento o
cofinanciamiento de proyectos de inversión pública que comprendan
intervenciones orientadas a brindar servicios públicos de acceso
universal y que generen beneficios a la comunidad, que se
enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno y sean
compatibles con los lineamientos de políticas sectoriales.
Dicho proyectos públicos no deben considerar, en ningún caso,
intervenciones con fines empresariales o que puedan ser realizados
por el sector privado.
FONCOMUN Es el Fondo de Compensación Municipal, es un fondo
establecido en el Artículo 196° de la Constitución Política del Perú,
con el objetivo de promover la inversión en las 1834 municipalidades
(1637 distritales y 195 provinciales) del país, aunque en la
actualidad, según la Ley 27630 “Ley que modifica el artículo 89° del
Decreto Legislativo N° 776 Ley de Tributación Municipal” publicada
el 12 de enero del 2002, será utilizado como lo determinen los
municipios en gasto corriente, gasto de inversión y servicio de deuda
(Porcentajes según acuerdo de su Concejo Municipal).
43
Los recursos del Foncomun son recursos públicos que se obtienen de
tres fuentes como: 1. Impuesto de Promoción Municipal (IPM): Se cobra
como una sobretasa al IGV y se financia con el 2% sobre las
operaciones de compra y venta de bienes y servicios que recauda el
Gobierno Nacional a través de la SUNAT que representa el 94% del
Foncomun. 2. Impuesto al Rodaje: Se financia con el 8% sobre el precio
ex-planta de combustibles (exceptuando al Gas Licuado de Petróleo y al
Diesel 2) y lo recauda la SUNAT que representa el 6% del Foncomun. 3.
Impuesto a las Embarcaciones de Recreo: Se obtiene de gravar con 5%
al valor de compra de las embarcaciones y lo recauda la SUNAT.
Representa el 0.13% del Foncomun.
Plan de Desarrollo Concertado.- Es una herramienta de
planificación elaborada participativamente y constituye una guía para
la acción en el largo plazo. Está orientada a convocar y enfocar
recursos y esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar una
imagen colectiva de desarrollo construida en base al consenso de
todos los individuos y actores de un territorio determinado.
Proyecto de Inversión Pública (PIP): Toda intervención limitada con
el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin
de crear, ampliar, mejorar, modernizar o establecer la capacidad
productora de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen
durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de
otros proyectos.
44
2.4. MARCO LEGAL
Dentro del Marco Legal analizaremos, normas vigentes que regulan el
procedimiento para la ejecución de Recursos Públicos, tales como:
Ley Orgánica de Municipalidades.
Ley del Presupuesto de la República.
Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley Nacional del Sistema de Inversión Pública.
Normas de Control para el Sector Público – Res Nº 072-98-CG
Normas de Control Interno.
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento.
2.5. SISTEMA DE HIPÓTESIS
2.5.1. Hipótesis general
EL FONCOMUN VIENE SIENDO ORIENTADO CRECIENTEMENTE A
GASTOS CORRIENTES DIMINUYENDO SU INCIDENCIA EN LA
EJECUCION DE OBRAS PÚBLICAS DE LA MUNICIPALIDAD
DISTRITAL DE CHILCA
2.6. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES E INDICADORES DE
LAS HIPÓTESIS
Con el propósito de verificar y contrastar las hipótesis planteadas se
lleva a cabo la operacionalización de las variables como sigue:
45
DE LA HIPÓTESIS GENERAL
VARIABLES INDICADORES
Variable Dependiente Inversión en ejecución de
obras.
% del FONCOMUN destinados a la
ejecución de obras
Variable Independiente Recursos transferidos del
Gobierno Central a través del
FONCOMUN
Transferencia del FONCOMUN anual en
nuevos soles del Gobierno Central
46
CAPITULO III
TIPO DE INVESTIGACIÓN
3.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN
El Tipo de Investigación que se aplicó en el presente trabajo es el
Descriptivo, que consistirá en la observación, descripción, cuantificación,
registro, análisis, e interpretación de lo que viene ocurriendo; pues su
objetivo fundamental es interpretar tal como es un hecho o fenómeno.
3.2. MÉTODOS A SER UTILIZADOS
3.2.1. Método Analítico
El método permitirá descomponer teóricamente el problema en sus
partes y elementos más importantes, y conocer sus nexos y relaciones
internas.
3.2.2. Método Sintético
Este método permitirá articular racional y lógicamente en un todo único;
El FONCOMUN y sus implicancias de su aplicación en la Municipalidad
Distrital de Chilca.
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3.3. TECNICAS E INSTRUMENTOS DE OBTENCION DE DATOS
3.3.1. Acopio y procesamiento de datos:
Fuentes de la información
La información se encuentra en documentos de las evaluaciones
presupuestales, financieras del período señalado, la evaluación de
las obras de los programas de inversión de los años fiscales que
comprenden al periodo de tiempo de la investigación a desarrollar,
etc. Se encuentran al interior de la Municipalidad Distrital de Chilca.
Diseño de Investigación
La presente Investigación es de DISEÑO LONGITUDINAL
EVOLUTIVO, debido a que se va usar datos de diferentes años y
serán analizados los cambios a través del tiempo.
Población y muestra
La población y muestra necesarias para el desarrollo de la presente
investigación, serán las directamente “beneficiarias” (en sentido
figurado), donde se desarrollaron los Proyectos del Programa de
Inversiones y los funcionarios directamente relaciones en su
desarrollo.
Dado que se trabajara con datos cuantitativos y cualitativos a la vez,
la Investigación se enmarca en un ENFOQUE MIXTO; y por el tipo
de Investigación se elige una MUESTRA NO PROBABILÍSTICA.
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3.3.2. Instrumentos para recolectar datos:
PRIMARIAS.-
Entrevista Personal, a los funcionarios que tuvieron a su cargo la
formulación y ejecución del presupuesto y de los proyectos del programa
de inversiones tanto técnicos como administrativos.
SECUNDARIAS.-
Análisis de Documentos, Revisión de Presupuestos Institucionales,
Evaluaciones Presupuestales, Estados Financieros, Memorias Anuales,
Datos Estadísticos y otros documentos complementarios a la
investigación.
3.4. PROCESAMIENTO ANALISIS E INTERPRETACION DE DATOS
Refinamiento de datos: Registro de Datos para los análisis.
3.5. MATRIZ DE CONSISTENCIA
PROBLEMAS OBJETIVOS HIPOTESIS VARIABLES INDICADOR
¿CUAL ES EL USO QUE SE VIENE
DANDO AL FONCOMUN Y COMO VIENE AFECTANDO
A LAS EJECUCIONES DE OBRAS EN LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
CHILCA; PERIODO 2006 AL 2010?
ANALIZAR Y DETERMINAR EL
USO QUE SE VIENE DANDO AL
FONCOMUN Y COMO VIENE AFECTANDO A LA EJECUCION DE
OBRAS EN LA MUNICIPALDIAD DISTRITAL DE
CHILCA; PERIODO 2006 AL 2010
EL FONCOMUN VIENE SIENDO
ORIENTADO CRECIENTEMENTE
A GASTOS CORRIENTES
DISMINUYENDO SU INCIDENCIA EN LA EJECUCION DE OBRAS PÚBLICAS
DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
CHILCA.
V. DEPENDIENTEINVERSION EN EJECUCION DE
OBRAS
% del FONCOMUN destinados a la ejecución
de obras
V. INDEPENDIENTE
RECURSOS TRASNFERIDOS DEL GOBIERNO
CENTRAL A TRAVES DEL FONCOMUN
Transferencia del
FONCOMUN anual en
nuevos soles del Gobierno
Central
49
CAPÍTULO IV
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
4.1. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
Se ha elaborado la Matriz de Datos, donde corresponde información
presupuestal y ejecución de Ingresos y Gastos de la Municipalidad
Distrital de Chilca, correspondiente a los años 2006 al 2010, con la
finalidad de efectuar un análisis de resultados de investigación
minucioso.
50
51
De acuerdo a la Matriz de Consistencia, se puede evaluar el siguiente
cuadro:
INGRESOS DEL FONCOMUN:
Se puede observar en el Cuadro de la Matriz, las Transferencias o
Ingresos del Foncomun por parte del Gobierno Central desde el año
2006 hasta el año 2008 ha venido incrementándose, representando el
48% en promedio del Ingreso Total de la Municipalidad Distrital de Chilca
de esos años. Mientras los años 2009 y 2010 sufrió una disminución con
respecto al año 2008. Las Transferencias del Foncomun representaron
del año 2006 al año 2010 el 45% del Ingreso Total de la Municipalidad
Distrital de Chilca, siendo un monto considerable que se viene
administrando en la Municipalidad.
GRÁFICO Nº 05
INGRESOS DEL FONCOMUN
52
INVERSIONES EN FONCOMUN:
Al respecto en el Cuadro de la Matriz se observa, que las ejecuciones
que se viene realizando de las Transferencias del Foncomun de los años
2006 al 2010 corresponden a S/. 34´997,238.90, de dicho monto S/. 14
´536,662.04 se invierte en Inversiones que representa el 41.5% y,
destinando un monto mayor de S/. 20´460,576.86 en gastos corrientes
que representa el 58.5%.
GRÁFICO Nº 06
INVERSIONES EN FONCOMUN:
% INVERSIONES:
Respecto a los porcentajes que se ejecutó en inversiones, se evalúa que
en el año 2008 se ejecutó en obras el 49.55% siendo el monto mayor en
comparación con los años del 2006 al 2010, debido a que las
Transferencias del Foncomun de parte del Gobierno Central fueron
mayores. Mientras de los años 2006 al 2010 (excepto el año 2008) solo
se gasto el 39% en promedio del ingreso del Foncomun.
53
GRÁFICO Nº 07
% INVERSIONES
GASTOS CORRIENTES MAS SERVICIO DE LA DEUDA Y SU %:
En el cuadro se observa, que los Gastos Corrientes mas Servicio de la
Deuda, desde el año 2006 al 2010 fue de S/. 15´937,619.25, que
representa 46% de los gastos del Ingreso del Foncomun. En el año
2010 el gasto en Gastos Corrientes mas Servicio de la Deuda fue
superior a los otros años representándose el 59.67%. Sólo en el año
2008 el gasto fue menor del 36.84%, mientras el gasto en inversiones
fue superior del 49.55%, debido a que el Ingreso en Foncomun fue
superior en ese año con relación a los otros años.
54
GRÁFICO Nº 08
GASTOS CORRIENTES MAS SERVICIO DE LA DEUDA
RECAUDACION DEL INGRESO TOTAL:
La Recaudación del Ingreso Total de la Municipalidad Distrital de Chilca
correspondiente a los años 2006 al 2010 fue de S/. 77´494,527.29, en el
cuadro se puede observar que los ingresos ha venido incrementándose
por año, respecto al año 2006 en comparación al año 2010 el incrementó
se ha realizado casi el 100%. Por lo que se puede deducir que la
Municipalidad ha venido administrando cada año mayores ingresos y
esto incremento no ha beneficiado en la ejecución en inversiones.
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GRÁFICO Nº 09
RECAUDACIÓN DEL INGRESO TOTAL
GASTO DE PLANILLAS:
Los gastos de planilla se encuentran dentro de los Gastos Corrientes, en
el cuadro se puede observar que desde el año 2006 al 2010 el gasto fue
de S/. 17´325,233.65 y se puede notar que cada año se ha venido
incrementando, asimismo el 22% del gasto de planillas representa el
ingreso total que administra la municipalidad.
GRÁFICO Nº 10
GASTO DE PLANILLAS:
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GASTO DE BIENES Y SERVICIOS
En el cuadro se observa que el gasto de Bienes y Servicios desde el año
2006 al 2010 fue de S/. 16´421,799.48, que representa el 21% del
Ingreso Total que administró la Municipalidad en esos años. Asimismo
se puede notar que cada año la Municipalidad ha venido incrementando
sus gastos en bienes y servicios, comparado el año 2006 con el año
2010 el incremento fue casi del 100%.
GRÁFICO Nº 11
GASTO DE BIENES Y SERVICIOS
57
INVERSIONES:
Asimismo, el gasto en inversiones desde año 2006 al 2010 fue de S/. 25
´954,479.01 que representa el 33.5% del Ingreso Total que administra la
Municipalidad. Donde se puede notar que mientras los ingresos de la
municipalidad se incrementaron cada año, paradójicamente en el gasto
de inversiones el incremento fue mínimo, destinándose más en gastos
corriente que no genera el desarrollo en el Distrito.
GRÁFICO Nº 12
INVERSIONES
TRANSFERENCIA DEL GOBIERNO LOCAL (CANON Y FONCOMUN)
Respecto a las transferencias del gobierno central, se observa en el
cuadro, donde cada año fue incrementándose, desde el año 2006 al
2010 el monto total fue de S/. 49´238,335.21, que representa el 63.53%
58
del Ingreso Total que administra la Municipalidad, siendo dicha
transferencia del Foncomun y Canon Minero importante para la entidad.
Comparado el año 2006 con el año 2010 el incremento fue casi el 100%
que transfiere el gobierno central.
59
GRÁFICO Nº 13
TRANSFERENCIA DEL GOBIERNO LOCAL (CANON Y FONCOMUN)
CANTIDAD DE OBRAS EJECUTADAS:
Respecto a la cantidad de obras ejecutadas en el cuadro, se observa
que en el año 2008 las transferencia de Foncomun y Canon fue de S/.
11´513,777.49 y solo se invierte S/. 6´529,150 para la ejecución de 22
obras. Mientras en el año 2010 la transferencia del Foncomun y Canon
fue superior de S/. 12´519,603.12 respecto a los demás años,
destinando solo S/. 5´880,150.05 en la ejecución de 9 obras, cuando el
gasto en inversiones debió ser superior.
Se puede resumir respecto al cuadro, como la Municipalidad cuanto más
ingreso obtuvo, mas destinó a gasto corrientes, mientras la disminución
fue en la ejecución de obras.
60
GRÁFICO Nº 14
CANTIDAD DE OBRAS EJECUTADAS:
61
CONCLUSIONES
Se puede concluir, que la transferencia del Foncomun del Gobierno Central
a la Municipalidad Distrital de Chilca, ha sido orientado mas a gastos
corrientes, disminuyendo en la ejecución de obras correspondiente a los
años del 2006 al 2010.
Respecto a la ejecución de Gastos, la Municipalidad Distrital de Chilca
desde el año 2006 al 2010, tuvo un comportamiento de incremento anual
en el Gastos Corrientes (Planillas y Bienes y Servicios), mientras en el
Gasto de Capital cada año ha venido descendiendo, paradójicamente
mientras los ingresos generales se incrementa anualmente en la
Municipalidad, los gastos en proyectos de inversión han disminuido. Con
esta disminución a generado el descontento de la población hacia sus
autoridades y sus trabajadores, y producto de ello ha conllevado a la
postergación del desarrollo del Distrito.
Hace diez años el Foncomun era la transferencia más importante (75%) en
términos de montos que recibían los Gobiernos Locales, dado el
crecimiento de otras transferencias, como el Canon Minero; en la
Municipalidad Distrital de Chilca el Foncomun representó del 2006 al 2010
el 46% en promedio general de su Ingreso Total; por ejemplo para el año
2006 representó el 54% de su ingreso total, mientras para el año 2007
representa el 43%, el 2008 el 48%, el 2009 el 45% y para el año 2010 el
Foncomun representa el 40% de su Ingreso Total.
62
El FONCOMUN cumple un papel muy importante, especialmente si se ata
al cumplimiento de metas y eficiencia en la gestión. Hoy ese no es el caso
porque la asignación del FONCOMUN se realiza en función de población,
pobreza y ruralidad, pues busca que las municipalidades más pobres y
remotas puedan también beneficiarse del auge de nuestra economía. Pero
debido a que se toma en cuenta la situación de la población y no el
resultado de la gestión de la autoridad, no se incentiva económicamente
para que un alcalde use esos recursos eficientemente.
Si bien el FONCOMUN se creó inicialmente para promover la inversión, se
modificó la Ley 27630 “Ley que modifica el artículo 89° del Decreto
Legislativo N° 776 Ley de Tributación Municipal” publicada el 12 de enero
del 2002, donde determina a los municipios la utilización de estos fondos
en gasto corriente, gasto de inversión y servicio de deuda (Porcentajes
según acuerdo de su Concejo Municipal).
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RECOMENDACIONES
Eficiencia
A fin de combatir la pobreza, la asignación de los recursos del
FONCOMUN no sólo deberían hacerse de acuerdo a indicadores de
pobreza sino que también de acuerdo a indicadores de eficiencia y calidad
en la gestión municipal. De esa manera se promovería la eficiencia del
gasto público, con el objeto de garantizar una adecuada asignación del
FONCOMUN.
Hoy se “castiga” a las municipalidades que reducen la pobreza extrema,
pues, según la fórmula de distribución recibiría menos FONCOMUN, esto
tendría que cambiar ¿Cómo? “Premiando” económicamente a quién
garantiza que esos recursos públicos sean bien utilizados. También se
debe repensar el monto del presupuesto municipal, sin que ello implique
más costo para la ciudadanía. Como país, bien podríamos reasignar un
porcentaje mayor del IGV a las municipalidades. En vez de 2% podría ser
3% del 18% que nos cobran del IGV. Esa diferencia podría usarse para
premiar económicamente a aquellas municipalidades que hacen un buen
uso de sus recursos y cumplen a tiempo con rendir cuentas a la Contraloría
y a la ciudadanía. Ahora que el fisco cuenta con mayores recursos, es el
momento oportuno para promover y hacer hincapié en los temas de
transparencia y eficiencia en la gestión municipal.
Debería promoverse la Rendición de Cuentas de los Gobiernos Locales,
donde las autoridades que cumplan con las normas de transparencia en
64
sus portales web, entrega a la fecha de información sobre la ejecución del
Presupuesto Público a la Cuenta General de la República, las
municipalidades que cumplan los plazos del proceso de Presupuesto
Participativo, las municipalidades que hayan realizado simplificación de
trámites, las municipalidades con altos porcentajes de ejecución del
presupuesto en proyectos de inversión de calidad, etc. Deberían obtener
más recursos.
Se debe crear mecanismos de planificación en cuanto a las fuentes de
financiamiento del Presupuesto Público de los Gobiernos Locales, ya que
dado el carácter estacional de la recaudación del Impuesto de Promoción
Municipal -IPM (principal fuente de financiamiento del FONCOMUN) que en
los últimos años ha mostrado una tendencia favorable no significa que esto
sea así para todos los años. ¿Qué pasará cuando la recaudación nacional
no siga creciendo al mismo ritmo que en los últimos años? Sobre todo para
las municipalidades cuyos presupuestos dependen del más del 50% de la
asignación del FONCOMUN.
Más Transparencia
Los Gobiernos Locales deberían publicar en sus portales de transparencia
e informar a los ciudadanos sobre los montos asignados del FONCOMUN y
en qué se están utilizando estos recursos.
Si bien en el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y
Finanzas tiene una sección con información sobre los montos y las fuentes
65
de financiamiento de las transferencias del Gobierno Nacional a los
Gobiernos Regionales y Locales, no presenta información detallada sobre
el gasto de estas transferencias, lo que impiden hacerle el seguimiento al
gasto. La única manera de hacerle seguimiento al gasto es a través de la
Cuenta General de la República cuya información es de 02 años atrás
respecto al año en curso.
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