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FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN
Maestría en Políticas de Desarrollo
FICHAS DE LECTURASeminario. Planificación territorial
Patricia Pintos
Lic. Amanda E. Rodríguez García.
SEPTIEMBRE 2015La Plata, Buenos Aires. Argentina
Título. Modelos de Ordenación del Territorio en Europa: Francia, Alemania y Reino
Unido
Autor. Eguzki Urteaga
Las administraciones públicas ordenan el territorio por dos razones esenciales: porque,
con la reducción de los costes de transporte, la localización de las empresas se
determina más libremente, lo que crea desequilibrios económicos, y, por otra parte,
porque el desarrollo urbano provoca fuertes concentraciones de individuos que
comprometen la cohesión social. La ordenación del territorio muestra así su verdadera
naturaleza política y no puramente instrumental.
Se inicia con la descripción del modelo Francés, donde la ordenación del territorio se
inspira inicialmente en una racionalidad económica que aspira a determinar
científicamente las condiciones de utilización óptima del espacio nacional. Siendo una
competencia que ha dependido durante un largo periodo del poder discrecional del
Estado.
Hasta 1982, la organización territorial francesa se basa en dos principios: la igualdad y
la unidad. Se caracteriza por la división en departamentos, que constituyen las
circunscripciones básicas para la intervención de las administraciones centrales, y por la
instauración del prefecto (delegado del gobierno) que representa el gobierno. El objetivo
de la acción pública es crear los incentivos necesarios para asegurar la movilización a
favor del desarrollo territorial. La valorización del paisaje y la conservación del
patrimonio ecológico están integrados en los objetivos así como el equipamiento en
materia de infraestructuras y los servicios de proximidad.
A partir de 1963, la acción pública se construye según una triple dinámica que tiende a
reproducir el sistema en sus características esenciales. En el primer eje de intervención,
se privilegia la estrategia de los grandes proyectos. En el segundo eje, el voluntarismo
racionalizador del Estado central. En el tercer eje, la creación de los polos secundarios
traduce la perpetuación de un modo de razonamiento que privilegia la relación centro-
periferia.
Ahora bien, en Alemania, del Oeste sobre todo, la ordenación del territorio se
caracteriza por su desarrollo bajo la iniciativa de actores locales, en reacción a la
urbanización descontrolada, su acción está fundada, en una verdadera demanda social
que tiene como objeto el control del entorno en el que viven las personas. La política de
ordenación del territorio encuentra sus raíces en la obligación constitucional hecha a los
gobiernos de garantizar «la homogeneidad de las condiciones de vida».
En el ámbito de la ordenación del territorio, el poder de decisión se ejerce en función de
un modelo secuencial en el cual cada escalón dispone de una competencia propia
destinada a promover un desarrollo global integrado. Desde 1965, una ley orgánica
impone a cada Land la necesidad de planificar la utilización del espacio, se ejerce esta
función en asociación con tres escalones administrativos: municipios (disponen
competencia general en asuntos locales), Kreise (administraciones locales de nivel
superior) y Región (circunscripción administrativa). Por otro lado, las normas que
enmarcan la acción de las autoridades locales son a la vez impositivas y estables,
buscando crear «las condiciones de existencia equivalentes en todas las regiones del
territorio alemán», aunque la realización de dicho objetivo se base en la autonomía de
los actores locales. Se subraya también la importancia de las condiciones de vida de los
habitantes, el respeto de la naturaleza en nombre de la responsabilidad hacia las futuras
generaciones.
Por último, en el Reino Unido, los desequilibrios entre regiones prosperas y territorios
empobrecidos por la evolución industrial son considerables, ya que la línea de
demarcación hace aparecer una oposición entre un Sur relativamente rico y un Norte
progresivamente empobrecido. La concepción británica de la política de ordenación del
territorio se fundamenta, por lo tanto, en unas preocupaciones de orden social. La
acción de ordenación del territorio se caracteriza por la voluntad de mantener el control
del gobierno sobre las decisiones estratégicas así como sobre sus implementaciones.
Todos los proyectos que pretenden desconcentrar elementos del poder de decisión sobre
las autoridades locales, servicios externos de las administraciones centrales o entidades
territoriales han fracasado.
La política británica de ordenación del territorio se caracteriza por la estrecha
especialización de sus objetivos: actuar sobre el empleo para dinamizar las zonas
víctimas de la crisis industrial. Por lo tanto, la lógica de acción no es autónoma sino que
depende del número de desempleados. Al optar por unas intervenciones pragmáticas, el
Reino Unido nunca ha dispuesto de una política integrada de ordenación del territorio,
ya que cada entidad prosigue sus propios objetivos en función de sus prioridades. El
centralismo político y administrativo ha determinado una organización territorial
jerarquizada en la cual la importancia de las ciudades está directamente vinculada a su
peso demográfico.
La Estrategia Territorial Europea (ETE) fue definida en Postdam (Alemania) en 1999
tras un periodo de negociación de diez años, trata de conciliar el desarrollo equilibrado
y sostenible del territorio de la Unión Europea, enfrentándose al reto que supone
mejorar la competitividad del territorio, acompañada de una mayor cohesión económica,
social y territorial.
En la ETE, se establecen tres principios de la política de desarrollo territorial que deben
ser perseguidos por las instituciones europeas y los gobiernos nacionales, regionales y
locales: 1) el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una
nueva relación entre campo y ciudad; 2) la garantía de un acceso equivalente a las
infraestructuras y al conocimiento; y 3) el desarrollo sostenible, la gestión inteligente y
la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural (Comisión Europea, 1999, p.
11). Se fundamenta en «la hipótesis según la cual este tipo de estructura presenta
ventajas con respecto a la estructura monocéntrica o de asentamientos dispersos en lo
referente a potenciar el crecimiento económico, desde el punto de vista medioambiental
y la coherencia territorial» (Martínez, 2006).
Para considerar el espacio policéntrico equilibrado se apuesta por la consolidación de
«varias zonas dinámicas de integración en la economía mundial», que sirvan como
complemento y balance a la única zona de estas características existente en la
actualidad, denominada Pentágono, y que estaría delimitada por cinco ciudades:
Londres, París, Milán, Múnich y Hamburgo. Asimismo, debe acompañarse de «una
serie escalonada de ciudades que abarque todo el territorio comunitario», así como el
fomento de las relaciones entre ciudades transfronterizas o lejanas entre sí.
Con la Agenda Territorial, la Unión Europea desea promover un desarrollo territorial
policéntrico de cara a mejorar el uso de los recursos disponibles en las regiones
europeas. Se pone el énfasis en la integración territorial de los lugares de residencia de
la población para favorecer la construcción de una Europa cultural, social,
medioambiental y económicamente sostenible. Se incide en la importancia de mejorar la
integración de los Estados miembros más recientes dentro de esa política de desarrollo
urbano policéntrico. A través de ésta, la Unión quiere contribuir a mejorar las
condiciones y la calidad de vida de los europeos concediéndoles las mismas
oportunidades y fortaleciendo las potencialidades regionales y locales, con
independencia de donde vive la gente, tanto en el centro como en la periferia.
Referencia Bibliográfica. Urteaga, E. (2011) “Modelos de Ordenamiento del
Territorio en Europa: Francia, Alemania y Reino Unido”. Estudios Geográficos. vol.
LXXII, 270, pp 263-289. Enero-junio 2011. ISSN 0014-1496
Título. La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la
Argentina
Autor. Eduardo Reese
El planeamiento urbano, entendido como disciplina técnica, tiene sus primeras
experiencias en la Argentina entre las décadas de 1920 y 1940 y se consolida como
actividad profesional hacia mediados de siglo. A partir de ese momento, la práctica de la
planificación se centra fundamentalmente en la acción del Estado y cumple la función
de herramienta al servicio del modelo económico desarrollista basado en la
industrialización.
En forma sintética, puede decirse que las principales cuestiones del debate de la
planificación territorial en Argentina 4 durante los últimos 20 años se pueden agrupar en
siete grandes ejes:
- El rol del Estado en la planificación y gestión territorial.
- La articulación entre la planificación, la gestión y los enfoques de “plan-
proceso” en contraposición al “plan-libro”.
- La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral.
- La consideración de lo ambiental primeramente a partir de la Conferencia
Mundial de Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972 y especialmente
en los últimos 15 años priorizando la concurrencia de la cuestión ambiental y la
problemática del desarrollo.
- El debate y los diferentes enfoques sobre la participación y la construcción de
escenarios de planificación -gestión multiactorales.
- La emergencia de lo local y la cuestión de la descentralización.
- El papel de los instrumentos, especialmente en las dificultades de articulación
entre plan, proyectos y normas.
La articulación de ideas y el peso relativo dado a las distintas cuestiones han generado
diversas prácticas de la planificación que van desde desestimarla como herramienta de
cambio hasta proponer la construcción de un nuevo paradigma que la legitima y recrea.
La Argentina es una sociedad organizada bajo la forma federal con tres niveles de
gobierno: uno global (nacional o federal) y dos territoriales (provincial y municipal). En
el marco de esta organización política la cuestión de la distribución de competencias en
referencia a las políticas de ordenamiento territorial entre estas esferas ha sido
controversial. Se ha caracterizado históricamente por no contar ni con una política
urbana explícita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial. Sin
embargo cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y
condicionan de sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestión provincial y
local del territorio.
En el ámbito Nacional, se puede hablar de tres iniciativas; en primera instancia, el Plan
“Argentina 2016 - Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial que se encuentra en desarrollo; en segundo lugar en Abril del 2006 trece
Secretarías y Subsecretarías del Gobierno Nacional suscribieron una carta en la que
“manifiestan su intención de integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de
Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial” y por último la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda quien ha elaborado diferentes documentos y cartillas con
el objetivo de proporcionar apoyo técnico y orientación metodológica a los Organismos
Provinciales y Municipales encargados de la planificación urbana.
En cuanto al ámbito Provincial, se ha tenido escasa atención en lo que respecta a la
temática de ordenamiento territorial y del manejo del suelo; sólo la Provincia de Buenos
Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912, aprobado
el 24 de octubre de 1977 (desactualizada y cuestionada). Tradicionalmente, las políticas
urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires tuvieron una importante autonomía
del resto de la región metropolitana y a pesar del cambio de status jurídico de la ciudad
en 1996 todavía no se observan intentos de articulación que permitan definir políticas
consensuadas.
En líneas generales, los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de
adecuación “pasiva” de la política municipal a los procesos territoriales más generales.
En este sentido la planificación territorial tiene un enfoque de corte puramente
administrativo. Las áreas técnicas de los municipios no cuentan con análisis o estudios
del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que
implementan suelen seguir su lógica en forma acrítica. Además, subsiste, en los
organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una
serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos
urbanísticos.
Las normativas urbanísticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del
planeamiento “tradicional” y de la lógica del “zooning” como criterio básico de sus
propuestas. Se anexa como importante la incorporación de la variable ambiental a los
instrumentos de gestión de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible
como marco para el diseño e implementación de las políticas urbanas.
El desafío que se presenta es reinterpretar las altas tasas crecimiento residencial, no sólo
como un problema cuantitativo, sino también como una cuestión de calidad y de modo
de organización urbana. Asimismo, resulta fundamental incorporar a los planes de
urbanismo una concepción más integrada de las funciones y actividades que permita un
desarrollo urbano más “complejo”, que no segrega las diversas zonas urbanas a través
de la especialización funcional. La opción de mezcla de funciones y actividades debe
ser no sólo entendida como superación de la simplificación del urbanismo tradicional,
sino que debe además responder a un criterio amplio de vitalidad y diversidad urbana y
a la reducción de la segregación de los diferentes sectores sociales.
Un eje central del urbanismo actual es el de la búsqueda de equidad en la distribución de
los costos y beneficios del proceso de urbanización y, por lo tanto, el desafío de
promover una ciudad más integrada en el marco de una creciente presión sobre el suelo
como producto de la expansión de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas
actividades económicas y servicios.
Las nuevas demandas surgidas de los rápidos y profundos cambios que se están
produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas requieren de respuestas
acordes a través de nuevas formas de intervención urbanística y estrategias de gestión.
Por lo tanto el sentido que adquiere hoy la intervención en el territorio no es solamente
normativo sino también instrumental; es decir se requiere de la definición de recursos e
instrumentos de gestión que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesión
social y fuertemente operativo que requiere la definición de nuevos instrumentos y
recursos. Se trata de un problema esencialmente político: que el territorio sea objeto de
la política y de liderar un rumbo de desarrollo que cambie sustantivamente las
tendencias.
Referencia Bibliográfica. Reese, Eduardo (2006) “La situación actual de la gestión
urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina” en Enfoques Urbanos para la
Revista Medioambiente y Urbanización, N°65. Pág. 3-21, noviembre 2006. Buenos
Aires.
Título. El territorio como entrada a los proyectos integrales
Autor. Andrea Catenazzi
Temas tales como, la descentralización y la importancia que ha venido cobrando la
escala local, ha convertido al territorio en un aspecto central e importante en cuando a
las decisiones políticas y técnicas ya que a mediados de la década de los 80´s se
contempló al territorio como un aspecto fundamental para tratar la problemática de la
pobreza en América Latina a partir de la focalización y competitividad entre territorios
ya que esto posibilitaba realzar las ventajas de alguno de estos y así estar inmersos’ en
la lógica del orden global, en la última década a causa de las crisis económicas este
modelo de concepción y gestión política del territorio comenzaba a manifestar sus
limitaciones, dando lugar a la formulación e implementación de políticas públicas que
tuvieran como eje central el principio de la universalidad y los derechos de los
ciudadanos, es de esta manera que se adopta la estrategia de la integralidad donde la
cual resume la preocupación de los gobiernos en un doble sentido, por un lado cuestiona
las limitaciones que se poseen las políticas sectoriales y focalizadas y por el otro lado
prestar central atención a la singularidad de los problemas y las soluciones en los
territorios ,
Dentro de este marco de análisis surgen ejemplos de planificación territorial con dicha
estrategia integral anteriormente expuesta, es el caso de Argentina con la
implementación del plan estratégico territorial, los planes de ordenamiento territorial
provinciales y municipales ponen de manifiesto una nueva forma de concebir y
planificar el territorio que posibilite promover el desarrollo a partir del generamiento de
iniciativas sectoriales articuladas. Sin embrago siguen coexistiendo algunos problemas
en la gestión de la planificación del territorio que logren mitigar la exclusión social.
En este punto es importante hacer mención a la ciudad como aquella que posibilita leer
la problemática de la exclusión social pero al mismo tiempo al diseño de las soluciones ,
ya que la emergencia de dinámicas territoriales con problemas y actores que no son
captadas por las políticas de carácter sectorial o segmentadas la incorporación del
territorio tiene un objetivo relativamente modesto y es el integrar mejor las dinámicas
territoriales en el análisis y el diseño de las políticas públicas. Por esta razón resulta
pertinente entender el papel del territorio en las políticas públicas ya que resulta
conveniente no solo analizar las relaciones intergubernamentales, sino también
estudiarlo como parte de una ciudad y el emergente de una multiplicidad de
intervenciones estatales que al mismo tiempo construyen ese territorio.
Uno de los fenómenos que se logra evidenciar dentro de las ciudades Latino américas es
la de la fragmentación urbana la cual es la expresión territorial de diferentes
mecanismos de cualificación y diferenciación que desafían al conjunto de las políticas
públicas. De acuerdo con dichas cualificaciones o diferenciaciones no solamente se
debe Ver como un escenario sino como una un agente de reproducción de la
desigualdad.
Dentro de la década de los 80´s se evidencia una planificación urbana concebida
meramente como facilitadora de procesos públicos y privados en contextos cambiantes
e inciertos, en los que las políticas de desregulación, privatización y focalización
conformaron los ejes centrales, posteriormente para la de cada de los años 90´s se
incorpora a la planificación urbana la generación de los planes estratégicos los cuales
sugerían la revalorización del espacio local en tanto ámbito privilegiado para el
desarrollo o como herramienta para identificar las ventajas competitivas de las ciudades
como parte de un complejo de procesos que de manera genérica se conocieron como
globalización.
Existen pocos casos de políticas publicas urbanas donde se le de atención al
generamiento de cambio frente a la exclusión urbana como es el caso del modelo dual
de ciudad legal y ciudad ilegal, que se presenta en el caso de la provincia de Buenos
Aires la cual comprende una división entre los problemas de la ciudad legal, resueltos
por los organismos de la planificación urbana, y los problemas de la ciudad informal,
objeto de intervención de las políticas sociales. De este modo, la planificación plantea
un orden para la ciudad que no incluye el auto urbanización informal, sino que da
legalidad a la ciudad construida por el mercado. En realidad contribuye con sus
indicadores urbanísticos a valorar diferencialmente la ciudad, a incluir a algunos y a
desplazar a otros.
La implementación de proyectos urbanos estratégicos producen efectos polivalentes y
poseen una función estructurante de la nueva situación-objetivo a la cual se busca llegar
por lo tanto este tipo de proyectos contribuirá de manera decisiva en la transformación y
desarrollo del territorio y generando una participación de los diversos actores
involucrados y de esta manera ampliar el debate sobre la planificación urbana y la
apuesta del proyecto urbano como herramienta de integralidad, transformación y
cambio social.
Por último, la idea de proyecto urbano como herramienta de la integralidad en la gestión
municipal invita a ampliar el debate sobre los retos de la planificación urbana, la
renovación de su agenda de problemas y del proyecto como práctica de transformación.
Referencia Bibliográfica. Catenazzi, A. (2011) “El territorio como entrada a los
proyectos integrales” en Gestión municipal y proyectos. Entre lo estratégico y lo
cotidiano
Título. Planificación regional y urbana en la Argentina. Una revisión critica
Autor. Nora Clichevsky y Alejandro Rofman
En el inicio de 1958, con la llegada de lo que fue denominado desarrollismo en
Argentina y perduraba por poco más de una década, se postula como objetivo
fundamental procurar una participación más equilibrada de las regiones del país en el
desarrollo nacional pero que a su vez no emergen planes para el cumplimiento de dicho
objetivo; fue el contexto del surgimiento de la planificación regional. Posteriormente
para el gobierno militar en 1976 se instituye el sistema nacional de planeamiento, la
cual poseía expresas definiciones en torno a la planificación regional pero
paradójicamente esta no se pone en acción.
Posteriormente estos autores generan un análisis critico de tres aspectos en el
desarrollismo argentino en cuanto a la planificación regional: El enfoque tecnocrático
del desarrollismo y sus resultados , los enfoques anti planificación y sus efectos
espaciales y los efectos de planificación donde se expresa que los extensos periodos
autoritarios o las etapas de democracia limitada constituyeron marcos altamente
represores de un modelo de planificación participativo en las que las decisiones se
implementan con activa presencia y capacidad de decisiones de los actores sociales de
menor poder, ingreso y riqueza.
De esta manera, los modelos de planificación, mas allá de sus limitaciones de cobertura
las políticas regionales y los mecanismos de implementación estuvieron en los últimos
años transcurridos en la Argentina básicamente determinados por el estilo de desarrollo
vigente, los intereses de los sectores sociales dominantes y el predominio casi continúo
de formas autoritarias de ejercicio del poder político.
En cuanto a la planificación urbana dentro del periodo desarrollista 1900-1975, se
argumenta que el estado Argentino no ha tenido una política urbana explicita a nivel del
territorio nacional ya que su actuación ha sido fragmentada y sus consecuencias
limitadas, los primeros instrumentos que se elaboran e implementan se hayan
relacionados con la provincia de buenos aires y a las ciudades de mayor crecimiento
poblacional y de actividades productivas y paralelamente de problemas urbanos que
corresponden a la ciudad de Buenos Aires y Rosario.
A nivel urbano para los años 1976-83 al contrario de la planificación regional , si se
gestó un proceso de planificación urbano, ya que algunos gobiernos locales
encomendaron la realización de planes de ordenamiento, en la capital del país se
implementa el código de planeamiento en 1977 de donde se desprenden diversas leyes
tales como: la ley 8912 prohibiendo loteos sin infraestructura, permitiendo y
reglamentando usos nuevos, como fueron los clubs de campo, definiendo la necesidad
de que cada municipio elaborara un plan de ordenamiento de su territorio con base a
lineamientos generales que la ley establecía. Es necesario mencionar que dichos
instrumentos se tornaron negativos para los sectores de menores ingresos, en Buenos
Aires se erradicaron villas de miseria, se desalojaron un gran número de conventillos.
En los municipios de Gran Buenos Aires, la restricción en la oferta de la tierra sin
infraestructura la que era la única accesible para los sectores de bajos ingresos en
décadas anteriores produjo las nuevas lógicas de hábitat popular como lo fue: el loteo
clandestino, las invasiones organizadas, en grandes extensiones de tierra y la
sublocación de piezas.
Lo que se puede decir de estas políticas urbanas es que estuvieron estrechamente ligadas
a las políticas globales y sirvieron a sus fines, por un lado restringir el acceso al espacio
urbano así como a otros bienes a los sectores populares y por otros, las inversiones en
autopistas, grandes estacionamientos permitieron la adecuación de grandes empresas
constructoras vinculadas al sector financiero. Lo anteriormente expuesto dejo claro la
ausencia de una política urbana solidificada para el conjunto del país.
Por otro lado, en cuanto a el análisis critico de las concepciones teórico- metodológicas
de la planificación urbana se dice que en toda la historia de la planificación urbana
Argentina, la población no ha participado de la toma de decisiones o que se quieren
tomar sobre el espacio donde habitan, solo era consultada en la etapa de análisis sobre
su edad, o ocupación e ingresos y en muy pocas oportunidades tenía la opción de
participar a través de organizaciones profesionales o barriales.
Finalmente Clichevsky y Rofman argumentan que una estrategia alternativa de
planificación regional y urbana en la Argentina debería contemplar los siguientes
aspectos: Los procesos de producción del espacio urbano y regional y los diferentes
agentes que intervienen en dichos procesos deben desarrollar un rol activo en la
planificación del territorio que se encuentra directamente relacionado con el proceso de
democratización de la sociedad, para materializar esta participación es necesario generar
una real descentralización del poder central hacia el poder local donde se articule lo
global con lo local.
Es necesario desdibujar la ideología del plan cerrado, verticalizado, no participativo y
fuertemente tecnocrático y apostarte a un modelo de programación regional y urbano
integrado especialmente, que responda efectivamente a las necesidades de los sectores
populares mas vulnerables, y que además se a compatible con mecanismos normativos
que tiendan a asegurar esa respuestas y altamente sensible a las aspiraciones de las
poblaciones que se intentan transformar. Por último se realiza un reconocimiento a la
planificación como un proceso en constante renovación y actualización y que más que
una propuesta técnica es un hecho social que posibilitara revisar a profundidad la
metodología, los objetivos y la normativa actualmente vigente.
Referencia Bibliográfica. Rofman y Clichevsky (1989) “Planificación regional y
urbana en la Argentina. Una revisión crítica”. En Ciudad y Territorio n° 79. Chile.
Título. Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia.
Autor. Ángel Massiris Cabeza
Las estrategias territoriales que han implementado los gobiernos de América Latina son:
desarrollo regional, planificación del uso del suelo urbano, ordenamiento territorial, la
descentralización y el desarrollo territorial. El desarrollo regional que arrancó desde
1940 abarcó más o menos unos 40 años y tuvo básicamente tres instrumentos que
fueron el desarrollo integrado de cuencas hidrográficas, las políticas de regionalización
y los llamados polos de desarrollo o polos de crecimiento entre los años 70 y 80 del
siglo pasado.
El desarrollo integrado de cuencas hidrográficas se adoptó en América Latina tratando
de replicar la experiencia exitosa de la Agencia Federal Tennessee Valley Authority
(TVA) en la cuenca del río Tennessee que tuvo, en Colombia, su expresión en 1954, en
la Corporación Autónoma de Valle del Cauca (CVC). Con dichas corporaciones se
buscaba un tipo de desarrollo integral tomando como base territorial las cuencas
hidrográficas.
En cuanto a las políticas de regionalización estas tenían como objetivo principal
concentrar las inversiones y plantear estrategias de planificación específicas atendiendo
a las particularidades económicas regionales. En Colombia se concretó esta política en
los CORPES que fueron creados desde 1985 y eliminados en 1991 al promulgarse la
nueva Constitución Política. Países como Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Costa Rica, Panamá, Paraguay, República
Dominicana, Venezuela y Colombia implementaron políticas de regionalización con
formas e intensidades disímiles.
De otro lado, los polos de crecimiento trataron de resolver el problema de la
heterogeneidad estructural de la economía, lo cual se refiere a las disparidades o el
desequilibrio que se presenta en el desarrollo de un territorio como resultado de la
lógica concentradora que ha caracterizado a los tres modelos de desarrollo que han
predominado en América Latina: el Primario Exportador, el de Industrialización por
Sustitución de Importaciones (ISI) y el actual modelo de economía de mercado.
Es importante mencionar que el desarrollo regional como estrategia territorial realmente
no fue exitoso en América Latina, ni tampoco en Colombia. Muy pocas experiencias se
pueden mostrar en América Latina que hayan emulado, o que hayan igualado, la
experiencia del Valle de Tennessee. Cuando se adopta la economía de mercado esta
política pierde importancia y entra a ser remplazada a partir de los años 80 por nuevas
estrategias como la descentralización y el desarrollo territorial.
En paralelo se genera el caso de la planificación del uso del suelo urbano, ésta aparece
como resultado de los cambios y las dinámicas espaciales que se dieron a partir de la
implementación del modelo económico de industrialización por sustitución de
importaciones. En efecto, las industrias se localizaron en los principales centros urbanos
generando en la población la percepción de oportunidades laborales y de mejores
servicios, lo cual motivó oleadas de desplazamientos del campo a la ciudad. Poco a
poco los países de América Latina dejaron de ser rurales y pasaron a ser urbanos, de
esta manera el crecimiento urbano se fue gestando sin ningún tipo de ordenamiento ni
regulación. Por el contrario, la expansión urbana se fue dando en función de los
intereses económicos de los urbanizadores en contubernio con grupos políticos. Se fue
dando así una situación que será típica en toda América Latina y es lo que se llama el
crecimiento desordenado. Esto motivó a que en los países latinoamericanos se
promulgaran normas regulatorias del crecimiento urbano sin que se les llamara todavía
ordenamiento territorial, sino simplemente regulaciones urbanísticas o de urbanismo, tal
como ocurrió en Costa Rica en 1968, en Chile y México en 1976, en Argentina en 1977,
en Cuba en 1978 y en Brasil y Colombia en 1979.
La descentralización, que es otra estrategia territorial, toma fuerza en los años 80,
asociada a la economía de mercado que requería nuevas estrategias de gestión territorial
que mejoraran la eficiencia del Estado. Entonces, dentro de la lógica de la economía de
mercado, se argumentó que existían ineficiencias y que para que existiera productividad
y competitividad debería existir descentralización. Se buscaba conseguir eficiencia
fiscal, mejorar la asignación de los recursos fiscales, realizar programas sociales y
provisión de los servicios públicos, acercar el gobierno a los ciudadanos, autonomía y
democratización de los poderes locales y regionales y mayor control social y
transparencia en la gestión pública.
Los países de América Latina adoptan la política de la descentralización, que en muchos
casos llega a las constituciones políticas a través de reformas o nuevas constituciones y
se manifiesta en los tres tipos de descentralización que conocemos hoy: la
descentralización política, la descentralización administrativa y la descentralización
fiscal. Desde el punto de vista de la descentralización administrativa comienzan a
transferirse competencias y funciones de la Nación a los municipios. Como parece que
se pueden manejar mejor algunos servicios desde lo local que desde la Nación y con
mejor control, entonces se transfieren esas competencias para que desde allí se realicen
las inversiones y se hagan los controles.
En cuanto al desarrollo territorial es la estrategia mediante la cual, bajo el modelo de
economía de mercado, se busca el crecimiento de las condiciones materiales del
territorio, expresables en mejores infraestructuras y mejores condiciones de producción
para una mayor productividad y competitividad territorial. Desde esta perspectiva, el
territorio es visto como un factor productivo, con todo lo que ello conlleva.
Por último se encuentra el ordenamiento territorial como estrategia de planificación del
territorio el ordenamiento complementa la planificación socioeconómica,
introduciéndole la dimensión territorial y ambiental; siempre se ha dicho que una de las
grandes fallas de nuestro modelo de desarrollo es que se centra en lo económico y
desconoce o ignora la dimensión territorial y ambiental del mismo. Introducir la
dimensión territorial y ambiental nos lleva al planteamiento de la territorializacion del
desarrollo, o sea del desarrollo pertinente desde el punto de vista de las diferencias que
tienen los territorios en relación con sus condiciones culturales, naturales, etc. tanto
como con sus problemáticas y potencialidades, aspectos que deben ser considerados a la
hora de concebir la economía, los modelos de desarrollo. En eso consiste precisamente
la territorializacion del desarrollo.
Referencia Bibliográfica. Massiris Cabeza (2011)“Políticas Latinoamericanas de
ordenamiento territorial. Realidad y desafíos”. En Procesos de ordenamiento en
América Latina y Colombia. Universidad Nacional de Colombia
Título. Planes y Proyectos Territoriales. Escenarios de la metrópolis planificada.
Autor. Illiana Mignaqui
La planificación del desarrollo territorial en Argentina ha sido durante décadas una
preocupación técnica más que política. Para el caso de la Región Metropolitana de
Buenos Aires (RMBA), si bien desde el inicio del siglo XX ha habido acciones
sectoriales para ordenar el crecimiento de la ciudad de Buenos Aires (CBA) y su área
metropolitana, formulando planes, programas y proyectos para orientar ese crecimiento
a distintas escalas, la ausencia de una autoridad metropolitana y la falta de continuidad
de las agencias gubernamentales con competencia territorial (Mignaqui y Arias, 2009),
no han permitido consolidar una estructura pública de planificación territorial.
La condición de país federal, agrega una mayor complejidad a la gestión metropolitana
al coexistir diversas leyes y normativas de aplicación en su territorio (Mignaqui, Curcio
y Gurman, 2007a). La gestión ambiental vinculada a lo metropolitano debe superar la
incompatibilidad existente entre el territorio jurisdiccional (formal) y el territorio
funcional metropolitano (real), pues la intersección de ambos da lugar a contradicciones
técnico – sectoriales, políticas y financieras (Pirez, 2001).
Dentro del marco de análisis de lo anteriormente expuesto es resultado en parte de la
discontinuidad de los gobiernos democráticos, las crisis institucionales y económicas
recurrentes, los cambios en el sesgo de las inversiones y en los modelos de desarrollo
económico – territorial impulsados por los gobiernos de turno, han consolidado una
estructura institucional fragmentada, donde aún hoy predominan las acciones y
decisiones sectoriales, ya sean éstas temáticas o geográficas.
De acuerdo con el conflicto que se generó entre ciudadanos y Estado nacional por la
demanda judicial presentada por un grupo de ciudadanos contra el Estado Nacional,
responsabilizándolo por los daños y perjuicios derivados de la contaminación ambiental
de la Cuenca, ha reabierto el debate en torno a la cuestión ambiental y los instrumentos
de acción vigentes en el país, así como los debates sobre las alternativas de desarrollo,
la declaración de emergencia ambiental de este vasto territorio, donde viven más de
cinco millones de habitantes el 10 % en condiciones de vulnerabilidad socio-
habitacional y riesgo sanitario, no sólo puso en evidencia la ineficacia de las políticas
públicas llevadas adelante en las últimas décadas, sino también la ausencia de voluntad
política para articular acciones conjuntas entre las distintas jurisdicciones responsables
de su gestión.
A partir del año 1950 hasta el año 1980 se evidencia que solo la ciudad de buenos aires
ha contado con una continuidad de formulación y aplicación de normas de
ordenamiento territorial, pero no ha tenido éxito en la aplicación de los distintos planes
y proyectos formulados para ella desde principios del siglo XX. Buenos Aires sigue
siendo una ciudad sin Plan y con múltiples proyectos, sumado a esto se demuestra que
El modelo de desarrollo impuesto por la dictadura militar (1976 – 1983), continuó con
el proceso de desmantelamiento de la actividad industrial metropolitana, a la que se
sumó la política de erradicación de “villas” y asentamientos precarios, que fueron
arrasadas a fin de que sus habitantes no regresaran a su lugar de residencia.
Dentro de este periodo de tiempo se impulsaron acciones en materia de ordenamiento
territorial y planificación urbana como el Plan Director para la ciudad de Buenos Aires
y los Lineamientos generales para el Área metropolitana como lo fue el Plan del
Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE, 1966-70); el Sistema Metropolitano
Bonaerense (SIMEB 1975- 77), el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de
Buenos Aires (1977) y la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la
Provincia de Buenos Aires (Ley N° 8912/77). Esta última ley, sigue siendo el principal
instrumento de ordenamiento territorial de la Provincia de Buenos Aires y sus
lineamientos son de cumplimiento obligatorio para la totalidad de los municipios.
Posteriormente para la década de los 80´s el problema del crecimiento metropolitano no
sólo asumiendo una etapa de reconstrucción institucional sino también haciéndose cargo
de una aumentada deuda externa heredada de la última dictadura militar. A partir de
entonces se sucedieron distintas iniciativas en materia de ordenamiento territorial y
planificación urbana: las “20 Ideas para Buenos Aires” (1985); la Creación de la
Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA, 1984–
1997); el Plan Trienal de Gobierno (1989 – 1991)5; el Estudio del Conurbano
Bonaerense, Relevamiento y Análisis (1995).
Seguidamente para la década de los 90´s, esta se caracterizó por un desarrollo
metropolitano acorde con el pensamiento hegemónico de la época, el neoliberalismo, y
lo que prevaleció fue una lógica mercantil del desarrollo urbano, promovida desde el
sector privado. El descrédito de la planificación reglamentaria y a largo plazo, fue
reemplazada por el “pensamiento urbano único” (Vainer, 2001) apoyado en la
planificación estratégica y el marketing urbano.
Para los años siguen en la RMBA se sigue evidenciando la desigual distribución de
recursos económicos al interior de la RMBA. Desde el punto de vista de las finanzas
locales hay grandes asimetrías entre los recursos municipales de los partidos
metropolitanos y la CABA, que representa el tercer presupuesto en orden de
importancia nacional, tras el presupuesto nacional y el de la Provincia de Buenos Aires.
El papel jugado por el Estado en las dos últimas décadas en materia de políticas
territoriales y en el sesgo de la inversión pública muestra diferencias. Mientras en la
década de los ’90 el Estado relegó su papel de ordenador del territorio cediendo a la
iniciativa privada (capital inmobiliario y financiero) la reconfiguración metropolitana, a
partir del año 2003 se retoma el ordenamiento territorial como política de Estado y la
inversión pública, en particular la orientada a la construcción de viviendas y a la
ampliación de las redes de infraestructura.
Se argumenta que si bien el conjunto de planes, programas y proyectos públicos
puestos en marcha a partir de entonces muestran un cambio de rumbo en las acciones de
los diferentes responsables políticos, (acciones orientadas a la reactivación productiva y
modernización de la actual matriz de desarrollo, a la inclusión social, a la progresiva
recuperación ambiental de cuencas hídricas), colocan al Estado en sus distintos niveles
de actuación como principal reproductor de la segregación socio territorial, según el
diagnóstico metropolitano presentado en los distintos aspectos sectoriales aquí
abordados.
Referencia Bibliográfica. Mignaqui, L. (2012) “Planes y proyectos territoriales.
Escenarios de la metrópolis planificada”. Revista Iberoamericana de Urbanismo n° 8