evaluacion de la ley n.o 19.451

Modifica la Ley N 19.451, con el fin de determinar quines pueden ser considerados donantes de rganos y la forma en que pueden manifestar su voluntad.

Septiembre de 2011

Comit Evaluacin de la Ley / OCDE Cmara de Diputados de Chile

Lorenzini Basso, Pablo (Presidente)

Ceroni Fuentes, Guillermo

De Urresti Longton, Alfonso

Gutirrez Pino, Romilio

Monckeberg Daz, Nicols

Robles Pantoja, Alberto

Seplveda Orbenes, Alejandra

Presentacin Presidente de la Cmara de Diputados de Chile

La Cmara de Diputados de Chile ha asumido recientemente la tarea de evaluar las leyes, bajo el concepto que, formando parte fundamental del sistema poltico y de la produccin legislativa, su tarea est ntimamente relacionada con su entorno social. La funcin parlamentaria requiere de una corriente de retroalimentacin que informe acerca de la eficacia de las leyes que aprueba y de las eventuales medidas correctivas necesarias para perfeccionarlas, en funcin de sus objetivos superiores.

En este novedoso desafo, en el que existe una escasa experiencia acumulada, se cuenta

con el apoyo tcnico de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), como tambin con el aporte de las universidades y centros acadmicos que sea menester incorporar para la adecuada aplicacin metodolgica. El desarrollo de este proceso considera una etapa destinada a la evaluacin de la realidad objetiva, asociada a las estadsticas, a la orgnica institucional y a las opiniones de expertos involucrados; pero tambin incorpora una medicin de la percepcin ciudadana acerca de la realidad consecuente, especialmente de quienes se han visto afectados directamente por la aplicacin regulatoria.

Nuestra labor es producir leyes, pero estas deben estar referidas a las necesidades reales

de la ciudadana y no desapegadas de ella. Si en la actualidad nuestros compatriotas no se sienten identificados con la importancia del Congreso y de la poltica, es tal vez porque no hemos transmitido suficientemente la importancia de la produccin legislativa. Ahora, al celebrar el bicentenario del Congreso Nacional, queremos estrechar lazos con nuestros representados, quienes han depositado su confianza en las capacidades legislativas de sus parlamentarios.

Al inicio de esta nueva etapa, creemos que al emprender esta tarea, estamos realizando

un servicio a la comunidad nacional, en aquello para lo cual ha elegido a sus representantes: hacer leyes que respondan a las necesidades ms urgentes del pas y cuyo nico norte sea Chile y las necesidades de su gente.

Patricio Melero Abaroa Presidente de la Cmara de Diputados

Presentacin Presidente del Comit Evaluacin de la Ley / OCDE

Uno de los problemas ms agudos que se presentan en nuestros das, lo constituye el nmero de personas potencialmente beneficiadas si un fallecido es donante de rganos y tejidos. Sin embargo, quienes estn dispuestos a donar sus rganos escasean cada da ms.

El gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet reconoci la necesidad de modificar la legislacin sobre donaciones y tramit el proyecto de Ley del Donante Universal que adems cont con la creacin de la Coordinadora Nacional del Trasplante.

La iniciativa que fue despachada por el Congreso Nacional, en diciembre de 2009, y que entr en vigencia un mes despus, como la Ley N 20.413, modificando la ley que estableca normas sobre trasplante y donacin de rganos, sealando que toda persona mayor de 18 aos ser considerada, por el solo ministerio de la ley, donante de sus rganos, una vez fallecida, a menos que en vida haya manifestado su voluntad de no serlo.

Ha transcurrido ms de un ao de este cambio en la legislacin; pero ha funcionado como debiera? Y, lo que es ms importante, ha aumentado realmente el nmero de donantes?

Es en este contexto que se crea en la Cmara de Diputados el Departamento de Evaluacin de la Ley para conocer la opinin y los aportes de la ciudadana ante los efectos que ha tenido la aplicacin de las leyes, que estando ya en vigor, son de fuerte contenido y alcance social. Es as como se ha escogido la Ley N 20.413 sobre Donante Universal, para ver su estado de aplicacin, los problemas que ella ha planteado y recoger, en el dilogo ciudadano, sus eventuales modificaciones.

Este informe, como el trabajo de anlisis y evaluacin, ha sido realizado por el Departamento de Evaluacin de la Ley conjuntamente con un grupo de diputados integrado por la seora Alejandra Seplveda quien le diera inicio a este nuevo sistema de trabajo legislativo, los diputados Alberto Robles, Guillermo Ceroni, Nicols Monckeberg, Alfonso De Urresti, Romilio Gutirrez y el suscrito.

Todos ellos, junto al equipo de profesionales del Departamento de Evaluacin de la Ley, llevaremos adelante este nuevo esquema de trabajo legislativo. Tambin debo informar, que esta labor ha sido motivo de alto inters por la OCDE, organismo internacional de alto prestigio y al cual Chile ha ingresado recientemente, quienes apoyarn este trabajo con sus tcnicas de comprobada eficiencia.

Diputado Pablo Lorenzini Basso Presidente Comit Evaluacin de la Ley / OCDE

CONTENIDO

INTRODUCCIN 1

CAPITULO I: ANTECEDENTES 2

A. LA EVALUACIN DE LAS LEYES 2

B. METODOLOGA GENERAL DISEADA 3

C. CRITERIOS DE SELECCIN DE LA LEY A SER EVALUADA 7 1. Criterio de neutralidad poltica. 7 2. Criterio de aplicabilidad general de la ley (carcter masivo) 7 3. Criterio de contingencia 7 4. Criterio de viabilidad metodolgica 7 5. Criterio de factibilidad temporal 7 6. Criterio de factibilidad tcnica 7 7. Criterio de tiempo de aplicacin 7

CAPTULO II: EVALUACIN DE LA LEY N 20.413 8

A. POR QU EVALUAR LA LEY DE DONANTE UNIVERSAL? 8

B. OBJETIVO GENERAL 10

C. OBJETIVOS ESPECFICOS 11

D. APLICACIN DE LA METODOLOGA DISEADA 11

CAPTULO III: DESCRIPCIN DE LA REALIDAD PRE-LEGISLATIVA 23

A. ANTECEDENTES NORMATIVOS E INSTITUCIONALES 23 1. Normas regulatorias de la donacin y trasplante de rganos 23 2. Sistema de donacin de rganos 24 3. Registro de donantes 25 4. Sistema de Lista de Espera Nacional para trasplante de rganos 26 5. Sistema de determinacin del receptor de un rgano 27

B. ORGANISMOS QUE PARTICIPAN EN EL SISTEMA DE DONACIN Y TRASPLANTE 28 1. Ministerio de Salud, nivel central 28 2. Comisin Nacional de Trasplante de rganos 32 3. Centros asistenciales pblicos y privados 33 4. Instituto de Salud Pblica de Chile 33 5. Corporacin del Trasplante 37 6. Departamento de Redes de Alta Complejidad y de Coordinacin Nacional de Procuramiento y Trasplante de rganos y Tejidos 39

C. INDICADORES DE LA REALIDAD PRE LEGISLATIVA 40

D. JUSTIFICACIN DE LA IDEA DE LEGISLAR 45

E. MOCIN Y TRAMITACIN LEGISLATIVA 47 1. Descripcin de la mocin 47 2. Comparado de la mocin y la Ley N 19.451 48 3. Comparado de la mocin y la Ley N 19.451 modificada por la Ley N 20.413 50 4. Sntesis de la discusin legislativa 52 5. Proyecto aprobado 53

CAPTULO IV: DESCRIPCIN DE LA REALIDAD POST LEGISLATIVA 56

A. IMPACTOS DE LA LEY N 20.413 EN EL SISTEMA NORMATIVO Y LA INSTITUCIONALIDAD VINCULADA A LA DONACIN Y TRASPLANTE DE RGANOS 56

1. Principio del Donante Universal 56 2. Creacin del Registro Nacional de No Donantes 57 3. Creacin de la Coordinadora Nacional de Trasplante 58

B. ANLISIS EVOLUTIVO DE INDICADORES EN MATERIA DE DONACIN Y TRASPLANTE 60

C. ANLISIS DEL REGISTRO DE NO DONANTES 65 1. Antecedentes y operatividad 65 2. Evolucin 67 3. Confiabilidad 69 4. Evaluacin de expertos 73

D. ANLISIS DE LA FIGURA DEL DONANTE UNIVERSAL 76 1. Antecedentes 76 2. Evaluacin de expertos 82

E. ANLISIS DE LA COORDINADORA NACIONAL DE TRASPLANTES 87 1. Antecedentes 87 2. Estructura orgnica 89 3. Objetivos especficos 91 4. Actividades realizadas durante 2010 92 5. Actividades realizadas y propuestas para el ao 2011 93 6. Presupuesto 2011 95 7. Evaluacin de expertos 95

CAPTULO V: PERCEPCIN CIUDADANA 99

A. OBJETIVOS 99

B. METODOLOGA APLICADA A LA EVALUACIN DE LA PERCEPCIN CIUDADANA 100 1. Cuadro N 31 Diagrama general de la metodologa aplicada 100 2. Ficha de entrevistas 101 3. Entrevistados 102 4. Estudios y encuestas consideradas 104

C. OPININ Y PERCEPCIN CIUDADANA SOBRE LA DONACIN DE RGANOS 106 1. Citas destacadas 106 2. Opinin ciudadana sobre la donacin de rganos 107 3. Opiniones de ciudadanos manifestadas en medios de comunicacin 108

D. OPININ Y PERCEPCIN CIUDADANA SOBRE LA FIGURA DEL DONANTE UNIVERSAL 109 1. Citas destacadas 109 2. Opiniones de ciudadanos manifestadas en medios de comunicacin 110

E. OPININ Y CONOCIMIENTO DE LA CIUDADANA SOBRE LA LEGISLACIN Y EL SISTEMA DE DONACIN Y TRASPLANTE 111

1. Citas destacadas 111 2. Conocimiento ciudadano sobre la legislacin y el sistema de donacin de rganos 113 3. Opiniones de ciudadanos manifestadas en medios de comunicacin 115

F. OPININ SOBRE LA PARTICIPACIN DE LA FAMILIA EN LA DECISIN DE DONAR 116 1. Citas destacadas 116 2. Disposicin a autorizar la donacin de rganos de un familiar fallecido 118 3. Opiniones de ciudadanos manifestadas en medios de comunicacin 119

G. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE LA PERCEPCIN CIUDADANA 120

CAPTULO VI: CONCLUSIONES 123

A. DONANTE UNIVERSAL 123

B. INSTITUCIONALES 124

C. REGISTRO DE NO DONANTES 126

D. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS 127

CAPTULO VII: RECOMENDACIONES 130

A. COORDINACIN NACIONAL DE TRASPLANTES 130

B. REGISTRO DE NO DONANTES 132

C. INFRAESTRUCTURA 132

D. RECURSOS HUMANOS 133

E. SISTEMA DE DONACIN 134

F. DONANTE UNIVERSAL 135

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INTRODUCCIN

En el contexto de la implementacin de la recientemente asumida tarea de evaluar las leyes, el presente texto constituye el informe del primer anlisis desarrollado en esta materia, relacionado con la aplicacin de la Ley N 20.413, que Modifica la Ley N 19.451, con el fin de determinar quines pueden ser considerados donantes de rganos y la forma en que pueden manifestar su voluntad, y de manera particular el instrumento escogido por el legislador para afectar la realidad nacional relativa a la donacin de rganos, a saber, el donante universal.

El escrito se inicia con una seccin destinada a identificar los objetivos perseguidos y la metodologa particular diseada para alcanzarlos. Prosigue con la descripcin de la realidad pre legislativa, es decir, el escenario vigente en materia de donacin y trasplantes en la etapa previa a la aprobacin de la Ley N 20.413, y que servir de sustento para comprender el contexto de su tramitacin y los objetivos perseguidos por el legislador a travs de la iniciativa legal.

En el apartado siguiente, tras referirse brevemente a la tramitacin del proyecto de ley y a las modificaciones introducidas por la norma jurdica finalmente publicada, se presenta un diagnstico de la realidad tras la aplicacin de la regulacin, o etapa post legislativa, y la evolucin de determinados indicadores relevantes para su evaluacin.

Posteriormente se enumeran las conclusiones que han emanando del anlisis y se finaliza con recomendaciones orientadas a optimizar el funcionamiento del sistema, as como a perfeccionar algunos aspectos de la Ley.

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CAPITULO I: ANTECEDENTES

A. LA EVALUACIN DE LAS LEYES

Recoger informacin del entorno acerca de los efectos que provocan los productos o servicios que generan y justifican su definicin misional, parece constituir una labor bsica de toda organizacin que se conciba como un sistema abierto, interconectado con el ambiente y coherente con las necesidades de las personas que busca atender.

Como institucin poltica con numerosos y relevantes impactos socio-culturales, la Cmara de Diputados no est ajena a la necesidad de contar con informacin acerca de los resultados que provocan en la sociedad las normas jurdicas que construye. Coherentemente con sus funciones de legislacin y representacin ciudadana, disponer de la retroalimentacin oportuna acerca de su trabajo resulta de especial utilidad para optimizar la labor parlamentaria y acercarla hacia la consecucin de los fines particulares que persigue en su bsqueda general de promover el bien comn.

La evaluacin retrospectiva de la ley es un instrumento que se orienta precisamente en el sentido de determinar los efectos resultantes de la aplicacin de una norma jurdica, con el fin de identificar posibles externalidades y brechas de desempeo, y analizar eventuales medidas de mejoramiento en orden a conseguir de mejor manera, con mayor efectividad, los objetivos previstos originalmente por el legislador. En esa perspectiva, la evaluacin de la ley busca auscultar la realidad afectada por la regulacin, de modo de reconocer la medida en que el escenario objetivo ha sido modificado en el modo y segn las finalidades promovidas por la norma legal en aplicacin.

Los resultados de esa evaluacin, como herramienta de control correctivo a posteriori, debieran representar un nuevo insumo para el legislador, quien podr adoptar o recomendar las eventuales acciones de perfeccionamiento legal o administrativo, que apunten en el sentido deseado y que, por alguna razn emergente, no est siendo acometido apropiadamente.

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B. METODOLOGA GENERAL DISEADA

Los procedimientos metodolgicos diseados para la evaluacin ex post de la norma regulatoria acumulan an una escasa experiencia sistematizada en el mundo, pues este inters de control constituye una iniciativa de reciente incorporacin entre los considerandos de la buena gobernanza. Por esta razn se ha construido en nuestro caso un modelo metodolgico que tiene un carcter de piloto y que ser revisado y reformulado a medida que se acumule mayor experiencia en esta materia.

De especial relevancia para la validacin metodolgica ha sido la cooperacin tcnica entre la Divisin de Poltica Regulatoria de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) y la Cmara de Diputados, cuyas primeras actividades ya han sido tiles para incorporar adecuaciones en las actividades a desarrollar, en los criterios a aplicar y en la confeccin del presente reporte.

La metodologa diseada en este primer estudio considera tres fases: una orientada hacia la medicin de la realidad pre y post legislativa de acuerdo con criterios tcnicos y objetivos, cuya fuente de informacin ser fundamentalmente la opinin de expertos en la temtica y de los organismos oficiales involucrados en la ejecucin de la ley y el anlisis jurdico de las normas involucradas ; una segunda destinada a incorporar la percepcin de los beneficiarios y afectados en relacin con el funcionamiento de una norma, consultando a organizaciones de personas directamente interesadas o a instrumentos de recoleccin de opiniones; y una tercera centrada en el ordenamiento y anlisis del material obtenido y la confeccin del informe de evaluacin.

Las etapas genricas contempladas en cada una de esas fases son las siguientes:

FASE I ESUDIO TCNICO DE

LA LEY

FASE II PERCEPCIN CIUDADANA

FASE III INFORME FINAL

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FASE I ESTUDIO TCNICO DE LA LEY

Etapa I Determinacin de la razn por la cual se legisl o del problema a ser resuelto por la regulacin.

Determinar los antecedentes de la ley o el problema a ser resuelto por la ley.

Identificar o reconstruir indicadores que den cuenta de la necesidad de creacin de la norma (lnea de base).

Metodologa: revisin y anlisis de la historia de la ley desde su fase pre legislativa hasta su promulgacin (incluyendo la sentencia de Tribunal Constitucional, si la hubiere).

Fuentes de informacin: publicaciones en medios de comunicacin social; publicaciones especializadas; debate poltico sobre el tema; anteproyectos del ejecutivo; mocin o mensaje; anlisis y debate parlamentario; estadsticas.

Etapa II Identificacin del objetivo general y de los objetivos especficos de la ley.

Identificar el objetivo general y los objetivos especficos de la ley en evaluacin. Elaboracin de indicadores de resultado esperado para el objetivo general y para los

objetivos especficos.

Metodologa: revisin tanto de la historia como de las normas de la ley a evaluar para determinar cules de ellas dan cuenta o pretenden cumplir el objetivo general y los objetivos especficos del legislador.

Fuentes: normas de la ley y objetivos, general y especficos, declarados como deseados en el proyecto de ley.

Etapa III Identificacin de los instrumentos elegidos por el legislador para alcanzar sus objetivos.

Identificar los medios seleccionados por el legislador para solucionar el problema.

Crear indicadores de cumplimiento de plazos y procedimientos.

Metodologa: anlisis de la norma identificando los elementos que le conceden soporte conceptual y operativo.

Fuente: ley y normas derivadas y declaraciones formuladas en el proyecto de ley durante su tramitacin.

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Etapa IV Identificacin de los servicios u rganos de la Administracin del Estado o de otros poderes o instituciones pblicas o privadas que participan en la aplicacin de la ley.

Determinar cules son dichos servicios u rganos y el rol de cada uno.

Construccin de indicadores de cumplimiento de plazos y de tareas asignadas.

Metodologa: revisin y anlisis de las normas de la ley y de los reglamentos de ejecucin, si los hubiere, y del entorno normativo.

Fuente: normas de la ley y otras leyes o reglamentos vinculados; funcionarios y usuarios de dichos rganos o servicios

Etapa V Determinacin de los beneficiarios de la ley (grupo objetivo).

Determinar el grupo o grupos de beneficiarios que constituyen el objetivo para la ley. Caracterizacin de la poblacin.

Determinacin de los afectados por la ley.

Metodologa: recopilacin de antecedentes sobre el grupo objetivo en el periodo pre legislativo y durante la aplicacin posterior de la norma en rgimen.

Fuente: normas de la ley; historia de la ley; otras leyes vinculadas; reglamentos y otras normas de ejecucin; informacin y datos sobre el tema, obtenidos desde fuentes oficiales, publicaciones y trabajos especializados.

Etapa VI Identificacin y medicin de los efectos de la ley

Seleccionar herramientas pertinentes y construir indicadores especficos para conocer y medir los diversos efectos que la ley ha producido.

Metodologa: seleccin y aplicacin de las herramientas de recoleccin y bsqueda de datos e informes oficiales acerca de los efectos producidos por la ley.

Fuente: informes y estadsticas oficiales de los organismos e instituciones involucradas; estudios acadmicos, publicaciones especializadas, otros.

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FASE II PERCEPCIN CIUDADANA

Etapa VII Identificacin de las personas y agrupaciones beneficiarias y/o afectadas por la ley.

Identificar agrupaciones de la sociedad civil que renan a beneficiarios de la ley.

Determinar opinin de los beneficiarios de la ley.

Metodologa: bsqueda en bases de datos y en buscadores de Internet, consulta a expertos o personas vinculadas al tema.

Fuente: comisiones legislativas; medios de comunicacin social, Internet, guas especializadas y otros.

Etapa VIII Determinacin de la percepcin ciudadana acerca de la ley en evaluacin

Disear instrumentos para obtener informacin acerca de dicha percepcin (encuestas en web; chat de discusin en la web; encuestas a ser aplicadas a personas o grupos; focus group; cuestionarios; jornadas de reflexin o evaluacin ciudadana localizadas o sectorizadas segn corresponda)

Gestionar la aplicacin de dichos instrumentos

Coordinar la aplicacin de dichos instrumentos

Analizar los resultados obtenidos

FASE III INFORME FINAL

Etapa IX Anlisis de los datos e informacin recopilados y preparacin del informe de la evaluacin de la ley.

El informe debe incluir un resumen de la informacin recopilada, del anlisis efectuado, de las conclusiones obtenidas y de las recomendaciones que surjan del mismo.

Ser elevado al Comit para la Evaluacin de la Ley-OCDE de la Cmara de Diputados, quien, tras su estudio, lo presentar a la Mesa de la Corporacin para ser divulgado entre los parlamentarios.

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C. CRITERIOS DE SELECCIN DE LA LEY A SER EVALUADA

Para la eleccin de las leyes susceptibles de ser objeto de una evaluacin ex post, se proponen los siguientes criterios a considerar:

1. Criterio de neutralidad poltica. Las leyes seleccionadas deben regular temticas que no resulten ideolgicamente controvertidas ni generen alineamientos poltico-partidistas, si no referirse a temas de inters social, con independencia de sensibilidades polticas.

2. Criterio de aplicabilidad general de la ley (carcter masivo) Consiste en que los efectos de la ley a evaluar se extiendan o afecten a un gran porcentaje de la poblacin.

3. Criterio de contingencia Debe tratarse de leyes que regulen problemticas de alta presencia en el debate pblico y con clara presencia meditica

4. Criterio de viabilidad metodolgica Debe tratarse de normativas que permitan disear indicadores de simple cuantificacin y comprensin y que por tanto, sea posible medir el grado de cumplimiento de la ciudadana o el grado de eficacia del Estado en la implementacin de la misma.

5. Criterio de factibilidad temporal Las normativas legales deben permitir que su proceso de evaluacin no exceda de cuatro o cinco meses, con el objetivo de poder generar productos en un periodo adecuado a las dinmicas institucionales parlamentarias.

6. Criterio de factibilidad tcnica Las normas seleccionadas deben ser susceptibles de ser evaluadas con los recursos tcnicos, humanos y financieros disponibles.

7. Criterio de tiempo de aplicacin Las leyes a ser seleccionadas deben tener un tiempo mnimo de vigencia de un ao.

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CAPTULO II: EVALUACIN DE LA LEY N 20.413

Como parte del proceso de construccin de un sistema de evaluacin retrospectiva de las leyes, se ha desarrollado un proyecto piloto aplicado a una norma regulatoria de impacto relevante en la opinin pblica, de recurrente debate en el entorno nacional, como la Ley N 20.413 que Modifica la Ley N 19.451, con el fin de determinar quines pueden ser considerados donantes de rganos y la forma en que pueden manifestar su voluntad.

Esta ley cumple con todos los criterios definidos para una normativa susceptible de ser evaluada, definidos en el Captulo I, letra C de este informe.

Para este efecto, se levant una metodologa aplicada, basada en el marco de los procedimientos generales definidos con anterioridad, y que tiene un carcter de experimental y sujeto a revisin, en orden a optimizar de manera permanente los procesos de revisin seleccionados.

Como parte de la asesora tcnica entre la Divisin de Poltica Regulatoria de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), estos procedimientos incorporaron recomendaciones tcnicas que, de acuerdo con su experiencia acumulada en evaluaciones ex ante, ex post y de polticas regulatorias, los profesionales de esa organizacin consideraron necesario adicionar.

A. POR QU EVALUAR LA LEY DE DONANTE UNIVERSAL?

La informacin estadstica y organizacional recopilada, as como la percepcin compartida por la mayor parte de los actores relacionados con materias de donacin y trasplante de rganos, coinciden en evidenciar un desempeo limitado en relacin a los indicadores originalmente previstos al legislar sobre esta problemtica. En efecto, pese a los objetivos manifiestos de acortar la brecha entre la oferta y demanda de rganos para trasplantes analizada durante la discusin de la mocin legislativa que concluira ms tarde en la Ley N 20.413, la realidad posterior a su aprobacin se ha mostrado resistente al cambio, al mantener la tendencia negativa advertida desde la etapa precedente a esa norma legal.

En sntesis, tras dieciocho meses de aplicacin, la nueva regulacin pareciera no haber logrado el desempeo esperado en tanto la realidad de la donacin de rganos y, consecuentemente, de los trasplantes, no se ha visto afectada en el sentido positivo que la regulacin aspiraba a promover. Si bien podra argumentarse que la aplicacin normativa se encuentra an en una fase temprana, y que la realidad nacional se vio afectada por un terremoto en febrero de 2010, un indicador relevante de la situacin post legislativa es el nmero de personas que ha declarado su negativa a convertirse en donante universal, las que totalizan

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1.479.529 al 8 de junio del presente ao (segn datos entregados por el Servicio de Registro Civil e Identificacin), levantando una tendencia inesperada que ha preocupado a los involucrados en esta materia y ha motivado un recurrente debate sobre medidas innovadoras que reviertan las cifras y provoquen, finalmente, el efecto declarado y esperado por el legislar.

Frente a este escenario tambin se ha sostenido que adjudicar como objetivo de la Ley N 20.413 el aumento de la cantidad de donantes de rganos constituira una focalizacin inadecuada del problema. Bajo esta perspectiva, la verdadera finalidad de la regulacin debe asociarse con el desafo de potenciar la actividad de obtencin de rganos y con promover medidas para hacer ms eficiente el sistema, en mbitos tales como el transporte de equipos humanos y de rganos, los estudios de histocompatibilidad y los turnos del personal de coordinacin en los hospitales, entre otros. Esta mirada, centrada ms bien en la eficiencia de los procesos a partir de los cuales se alcanzar en el mediano plazo el incremento de donaciones y trasplantes, fue tambin abordada durante el debate legislativo, materializndose finalmente en algunas disposiciones ligadas a la operacin del sistema cuya efectividad se comentar en pginas posteriores.

No obstante la discusin sobre el verdadero objeto de la ley aprobada, la relevancia de la disonancia entre el propsito de bien pblico que inspir al legislador y la conducta posterior de la sociedad, resulta especialmente sensible si se atiende el hecho de que detrs de las cifras hay vidas humanas que estn en peligro, as como certeras mejoras en la calidad de la existencia de muchos enfermos crnicos que no es posible alcanzar. En los hechos, la Corporacin Nacional del Trasplante estima entre cien y ciento cincuenta la cantidad de personas que fallecen anualmente en el pas esperando un donante, y pareciera que la demanda no cesar de crecer. La evolucin demogrfica del pas, as como las caractersticas del estilo de vida urbano estn provocando nuevos efectos en las proyecciones epidemiolgicas y de morbilidad, una de cuyas consecuencias es el incremento de los pacientes que requerirn en el futuro prximo de trasplante de rganos como nica alternativa de sobrevida. Asimismo, es tambin necesario considerar que el trasplante es una opcin deseada por muchos pacientes que anhelan mejorar su calidad de vida y recuperar la autonoma necesaria para reinsertarse en la sociedad. Tampoco es menos relevante en escenarios de recursos siempre escasos frente a necesidades incrementales, el argumento demostrado econmicamente de que para el Estado resulta mucho ms rentable y eficiente promover un programa de trasplantes que mantener, por ejemplo, largos procesos de dilisis que sostienen por un tiempo, pero no solucionan el problema de salud de los afectados. 1

Porque las listas de pacientes en espera de rganos para ser trasplantados aumentan cada da; porque hemos lamentado el fallecimiento de pacientes tras una espera larga e infructuosa de donante; porque al Estado le resulta notablemente ms elevado el costo de oportunidad de financiar tratamientos que operaciones de trasplantes; porque se acrecienta irreversiblemente el nmero de personas que podra contar con una existencia normal si fuese trasplantada; porque

1 Vase Evaluacin del sistema de trasplantes en Chile: propuestas de intervencin de Harrison, Domnguez, Larran, Contreras y Atal.

Centro de Polticas Pblicas. Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2010.

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existe una invaluable transversalidad en la defensa de las donaciones de rganos; por todo aquello podemos afirmar que atender este tema es de relevancia dentro de la poltica sanitaria del pas y justifica preguntarse por las causas de este conflicto aparente entre regulacin y realidad.

Analizar y evaluar la ley de donacin de rganos dictada en 2010, y en especial el concepto de donante universal, es pertinente y relevante en tanto existe conciencia en el pas acerca de la necesidad de promover las actividades de donacin y trasplante en el plazo inmediato, asentndolas en la percepcin colectiva como gestos sociales propios de una cultura solidaria y promotora de la vida.

Es por esta reconocida dicotoma entre finalidad regulatoria y realidad consecuente, y la relevancia de esta materia para la sociedad en general, sin distingo de ninguna especie, se seleccion la Ley N 20.413 para desarrollar un proyecto piloto en materia evaluativa, especialmente en lo que se refiere a la generacin de una metodologa particular de anlisis y la generacin de prcticas efectivas de trabajo. Se trata, por lo tanto, de una primera aproximacin hacia la instalacin de procedimientos que pretendern alcanzar posteriormente validez y confiabilidad suficiente para replicarse en los proyectos de evaluacin que se planifiquen en el tiempo venidero.

B. OBJETIVO GENERAL

La finalidad mediata definida para el presente estudio apunta a analizar y evaluar el resultado preliminar de los objetivos implcitos en la Ley N 20.413, que Modifica la Ley N 19.451, con el fin de determinar quines pueden ser considerados donantes de rganos y la forma en que pueden manifestar su voluntad, y de manera particular el concepto de donante universal introducido mediante esa legislacin, identificando las causas de sus eventuales debilidades de desempeo y proponiendo opciones de mejoramiento donde fuere pertinente.

La declaracin de este objetivo comprende una delimitacin del anlisis acometido, en tanto no se pretende desarrollar un estudio de la totalidad de la norma legal seleccionada ni del sistema de procuramiento, donacin y trasplante, sino ms bien del principal instrumento escogido por el legislador para afectar la realidad sanitaria, a saber, el concepto de donante universal o presunto. Esta circunscripcin a priori no obstar, sin embargo, que se identifiquen aspectos colaterales del referido concepto, as como otras dimensiones involucradas en la operacin material de las disposiciones contenidas en la ley.

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C. OBJETIVOS ESPECFICOS

Los objetivos intermedios diseados en esta evaluacin se sintetizan en:

Recopilar y analizar los antecedentes que conforman la historia de la Ley N 20.413, identificando tanto sus objetivos explcitos e implcitos, como las caractersticas distintivas incluidas en ella por el legislador.

Recoger informacin relevante desde los sectores involucrados directamente en la problemtica de las donaciones y trasplantes, tanto del sector pblico como privado.

Obtener un diagnstico general de la realidad actual en materia de donacin y trasplantes de rganos, detenindose especficamente en el concepto de donante universal, como el principal medio escogido por el legislador para intervenir el entorno social.

Aproximarse a la percepcin que la ciudadana mantiene en relacin con la situacin de donacin y trasplantes en el pas, as como su posicin subjetiva frente al concepto de donante universal.

D. APLICACIN DE LA METODOLOGA DISEADA

Los procedimientos de anlisis utilizados, as como la estructura de este informe pretenden una aproximacin metodolgica que, a partir de este proyecto piloto, construya procesos tiles y vlidos considerando las particularidades cada norma a ser evaluada. Como ya se ha advertido, en este proceso de levantamiento y aplicacin se han incorporado las recomendaciones formuladas por profesionales de la Divisin de Poltica Regulatoria de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), quienes visitaron recientemente la Cmara de Diputados de Chile con el objetivo de conocer la propuesta generada por el Departamento de Evaluacin de la Ley y desarrollar criterios y mtodos tiles en el trabajo de anlisis regulatorio retrospectivo. Por lo anterior, tanto la utilizacin de los procedimientos aplicados, como la construccin del presente reporte han incorporado recomendaciones preliminares de la OCDE, en un trabajo de colaboracin tcnica que continuar en el futuro prximo, en tanto este tipo de anlisis desarrollado desde el Poder Legislativo constituye una estrategia de evaluacin de reciente desarrollo en nuestro pas y en el resto del mundo.

El detalle de la aplicacin de la metodologa de evaluacin de la Ley N 20.413, identificando las fuentes de informacin utilizadas para cada una de las etapas desarrolladas, se describe a continuacin.

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FASE I: ESTUDIO TCNICO DE LA LEY

ETAPA I: Determinacin de la razn por la cual se legisl o del problema a ser resuelto por la regulacin.

DESCRIPCIN APLICACIN EN EVALUACIN LEY N20.413

Determinar la razn que motiv la legislacin o el problema a ser resuelto mediante la norma jurdica.

Estudio de la mocin, determinacin de la razn de legislar y de la idea matriz del proyecto Estudio de la historia de la ley y normas asociadas

Construir indicadores que den cuenta de la necesidad de creacin de la regulacin (lnea de base).

Identificar indicadores objetivos en la etapa pre legislativa: Nmero de donantes y trasplantes Evolucin en el nmero de donantes Presupuesto asignado

Fuentes de Informacin

a) Mocin N 4999-11 Modifica la ley N 19.451 para establecer el principio de la donacin y recepcin universal de rganos. Fecha de ingreso: 18 de abril de 2007 Estado: tramitacin terminada. (Ley N 20.413) Iniciativa: mocin Cmara de origen: Senado Autores: Guido Girardi Lavn Carlos I. Kuschel Silva Evelyn Matthei Fornet

Carlos Ominami Pascual Mariano Ruiz-Esquide Jara

b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451,

Establece normas sobre trasplante y donacin de rganos Fecha publicacin: 10 de abril de 1996.

d) Noticias y artculos de prensa e) Corporacin Nacional del Trasplante f) Instituto de Salud Pblica de Chile

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ETAPA II: Identificacin del objetivo general y los objetivos especficos de la ley


Identificar del objetivo general y los objetivos especficos de la ley en evaluacin

Objetivo definido: evaluar la aplicacin y efectividad del donante universal Estudio de la normativa asociada y procedimientos jurdicos relacionados

Elaborar indicadores de resultado esperado para el objetivo general y para los objetivos especficos.

Determinacin de indicadores esperados relativos a: Nmero de trasplantes Nmero de donantes Registro de No donantes Presupuestos asignados Efectividad del sistema Efectividad de la estructura

administrativa


a) Mocin N 4999-11 b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451 d) Reglamentos y normativas derivadas e) Corporacin Nacional del Trasplante f) Instituto de Salud Pblica de Chile

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ETAPA III: Identificacin de los instrumentos elegidos por el legislador para alcanzar sus objetivos


Identificar los instrumentos incorporados en la ley

Instrumentos Identificados: Donante universal Receptor universal Coordinadora Nacional del

Trasplante Gratuidad de la donacin Proteccin de confidencialidad Registro de No donantes Financiamiento

Crear indicadores de cumplimiento de plazos y procedimientos

Identificados en la ley, reglamento y normativa administrativa indicadores explcitos y/o tcitos de desempeo y de cumplimiento


a) Mocin N 4999-11 b) Ley N 19.451 c) Historia de la ley N 20.413. d) Entrevista Coordinador Nacional de Trasplantes, Dr. Jos Luis Rojas B. e) Corporacin Nacional del Trasplante

Presidente Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C. f) Entrevista Servicio de Registro Civil e Identificacin

Jefe Sub departamento Registros Especiales, abogada Ximena Rojas Asesor Sub departamento Registros Especiales, abogada Fabiola Alfaro Asesor Sub departamento de Identificacin, Polyana Pastrin Jefe de Proyectos Informticos, Alberto Ramrez

g) Instituto de Salud Pblica de Chile

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ETAPA IV: Identificacin de los servicios u rganos de la Administracin del Estado o de otros poderes o instituciones pblicas o privadas que participan en la aplicacin de la ley


Identificar los servicios u rganos pblicos involucrados y el rol de cada uno

Ministerio de Salud (entrevistado Coordinador Nacional (2))

Servicio de Registro Civil e Identificacin (entrevistado)

Instituto de Salud Pblica Municipalidades (definidos) Establecimientos de salud (entrevistado) Sistemas de Salud (Fonasa/Isapre, definidos)

Construccin de indicadores de cumplimiento de plazos y de tareas asignadas

Aplicacin del Registro de No Donantes Estado de la coordinacin entre municipalidades-SRC Dictacin y aplicacin del Reglamento Inicio del funcionamiento Coordinadora del Trasplante


a) Mocin N 4999-11 b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451. d) Reglamentos y normativas derivadas e) Entrevista Servicio de Registro Civil e Identificacin


f) Entrevista Coordinador Nacional de Trasplantes Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B.

g) Entrevista Corporacin del Trasplante Presidente Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C.

h) Entrevista Coordinadoras de Trasplante y Procuramiento de rganos Enfermeras Hospital Carlos Van Buren de Valparaso

i) Instituto de Salud Pblica de Chile j) Entrevista Sociedad del Trasplante

Presidenta, doctora Viola Pinto S. i) Instituto de Salud Pblica de Chile

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ETAPA V: Determinacin de los beneficiarios de la ley (grupo objetivo).


Determinar el grupo o grupos de beneficiarios que constituyen el objetivo para la ley. Caracterizacin de la poblacin Determinacin de los afectados por la ley

Poblacin objetiva afectada: mayores de 18 aos Poblacin objetiva beneficiaria: personas que requieren trasplante


a) Mocin N 4999-11 b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451, d) Reglamentos y normativas derivadas e) Entrevista Coordinador Nacional de Trasplantes

Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B. f) Entrevista Corporacin del Trasplante

Presidente Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C., g) Entrevista Sociedad del Trasplante

Presidenta, doctora Viola Pinto S. h) Internet i) Noticias y artculos de prensa

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ETAPA VI: Identificacin y medicin de los efectos de la ley


Seleccionar herramientas pertinentes y construir indicadores especficos para conocer y medir los diversos efectos que la ley ha producido

Efectos en el presupuesto de la Nacin Efectos administrativos en MINSAL y su orgnica Destinacin de recursos para campaas publicitarias que indica la ley Estadstica de evolucin de declaracin de voluntad de ser donante Estadstica de evolucin de nmero de donantes efectivos Estadstica evolucin de nmero de trasplantes y trasplantados Funcionamiento y confiabilidad del registro no donantes

Fuentes de informacin

a) Mocin N 4999-11 b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451, d) Reglamentos y normativas derivadas e) Entrevista Servicio de Registro Civil e Identificacin


f) Entrevista Coordinador Nacional de Trasplantes Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B.

g) Entrevista Corporacin del Trasplante Presidente Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C.

h) Entrevista Enfermeras Coordinadoras de Trasplante y Procuramiento de rganos Hospital Carlos Van Buren de Valparaso.

i) Foro Televisivo Conversando sobre el Donante Universal Organizado por el Departamento de Evaluacin de la Cmara de Diputados de Chile y grabado por el Canal de Televisin de la Cmara de Diputados de Chile. Invitados: el Presidente de la Cmara de Diputados, Patricio Melero A.; el Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B.; el Presidente de la Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C.; la Presidenta de la Sociedad del Trasplante, doctora Viola Pinto S. y el Director de la Asociacin de Dializados y Trasplantados (ASODI) Sr. Francisco Lpez M.

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FASE II: PERCEPCIN CIUDADANA

ETAPA VII: Identificacin de las personas y agrupaciones de beneficiarios y/o afectados por la ley


Identificar agrupaciones de de la sociedad civil que renan a beneficiarios de la ley Determinar la opinin de los beneficiarios de la ley

Identificadas las agrupaciones relacionadas con donacin, procuramiento, trasplante y rehabilitacin Entrevistas agrupaciones nivel central:

Corporacin del Trasplante Sociedad Chilena de Trasplantes ASODI Neuromit Apyenme a Donar Esperanza de Vida (Stero del Ro) G.A.T Clnica Las Condes G.A. Familiares de Donante Organizaciones religiosas Entrevistas a agrupaciones de regiones

Elaboracin de matriz de entrevistas

Anlisis de material obtenido

Apoyo Externo ( Convenio Universidades, OCDE)


a) Mocin N 4999-11 b) Historia de la ley N 20.413. c) Ley N 19.451, d) Entrevista Coordinador Nacional de Trasplantes

Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B. e) Entrevista Corporacin del Trasplante

Presidente Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C. f) Entrevista Sociedad del Trasplante

Presidenta, doctora Viola Pinto S. g) Entrevista Facultad de Medicina de la Universidad Diego Portales

Coordinador de Biotica, doctor Marcelo O. Muoz C. h) Internet

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i) Noticias y artculos de Prensa j) Entrevista Asociacin de Dializados y Trasplantados (ASODI)

Director, Francisco Lpez M. Jefa del Departamento Social, Beatriz Moscoso

k) Entrevista Neuromit (Corporacin Chilena de Enfermedades Neuromusculares y Mitocondriales) Presidente, Gonzalo Cruzat

l) Entrevista Organizacin de Trasplantados Hospital Stero del Ro Esperanza de Vida Presidenta, Laura Rojas

m) Entrevista Grupo Apoyo Trasplantados Clnica Las Condes Presidente, scar Maturana

n) Entrevista Grupo Apoyo Familiares de Donantes Presidenta, ngela Finlay

o) Foro Televisivo Conversando sobre el Donante Universal Organizado por el Departamento de Evaluacin de la Cmara de Diputados de Chile y grabado por el Canal de Televisin de la Cmara de Diputados de Chile (CDTV). Invitados: el Presidente de la Cmara de Diputados, Patricio Melero A.; el Coordinador Nacional de Trasplantes, doctor Jos Luis Rojas B.; el Presidente de la Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez C.; la Presidenta de la Sociedad del Trasplante, doctora Viola Pinto S. y el Director de la Asociacin de Dializados y Trasplantados (ASODI) abogado Francisco Lpez M.

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ETAPA VIII: Determinacin de la percepcin ciudadana acerca de la ley en evaluacin


Disear instrumentos para obtener informacin acerca de dicha percepcin Gestionar y coordinar la aplicacin de dichos instrumentos Anlisis de los resultados obtenidos

MEDICIN DE PERCEPCIN CIUDADANA

Publicidad y Comunicaciones

FORO CIUDADANO VIRTUAL

Diseo del sitio web Foro Ciudadano

Desarrollo del sitio web del Foro Ciudadano

Implementacin del Foro Ciudadano

Anlisis de la informacin obtenida

FORO CIUDADANO PRESENCIAL

Mesa redonda

Anlisis de la informacin obtenida


a) Entrevista a la Mesa Ampliada de Iglesias Evanglicas Presidente, Obispo Emiliano Soto Valenzuela Presidente de la Iglesia Evanglica Wesleyana Eduardo Cid Corts Secretario DEPAIN, Asesor de tica Ral Snchez

b) Entrevista Comunidad Juda Crculo Israelita de Santiago, Rabino Marcelo Kormis

c) Entrevista Iglesia Catlica Profesor de Biotica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, doctor Andrs Valdivieso.

d) Consulta a Testigos de Jehov Opinin oficial sitio web oficial

e) Consulta Centro Islmico (no contestado) f) Entrevista Sitio Web Apyenme a Donar

Creador Eduardo Castrilln g) Universidad Diego Portales

Estudio sobre Donacin de rganos para trasplantes Conocimiento y disposicin de la poblacin, de la Facultad de Medicina y Facultad de

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Economa y Empresa. Realizado entre el 3 de septiembre y el 4 de Octubre del 2010.

h) Conferencia "Por qu los chilenos no donamos nuestros rganos organizado por la Universidad Diego Portales Con la participacin del Presidente de la Cmara de Diputados, Patricio Melero A.; el Presidente de la Corporacin del Trasplante, doctor Javier Domnguez y el Coordinador de Biotica de la Facultad de Medina de la Universidad Diego Portales, doctor Marcelo Muoz C.

i) Pontificia Universidad Catlica de Chile. Instituto de Ciencia Poltica Proyecto de ttulo, Magster en Ciencia Poltica mencin Polticas Pblicas. Vox Populi vox Dei: propuesta de evaluacin ciudadana de la Ley 20.413 sobre Donacin y Trasplante de rganos.

j) Seminario "Procuramiento y Trasplante de Crneas Organizado por los diputados Enrique Accorsi O. y Karla Rubilar B., realizado en la Biblioteca del Congreso Nacional.

k) CORPA. Estudio sobre la Donacin de rganos. Empresa de investigacin de mercados. Entrevistas realizadas en marzo de 1999.

l) Estudio Ipsos con el fin de conocer el comportamiento y opinin de la poblacin en torno a la donacin de rganos y los trasplantes. Entrevistas realizadas en Julio del 2002.

m) Estudio Ipsos con el fin de conocer el comportamiento y opinin de la poblacin en torno a la donacin de rganos y los trasplantes. Entrevistas realizadas en octubre de 2007.

n) Foro Ciudadano de la Cmara de Diputados de Chile o) Noticias y artculos de prensa p) Internet

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FASE III: INFORME FINAL

ETAPA IX: Anlisis de los datos e informacin recopilados y preparacin del informe final de la evaluacin de la ley

TAREAS PROGRAMADAS APLICACIN EN EVALUACIN LEY N20.413

En esta etapa de la evaluacin se consultan y analizan todas las fuentes de informacin, incluidas en las ocho etapas detalladas anteriormente y la totalidad de la bibliografa utilizada.

Elaboracin de estructura de informe final

Anlisis de informacin jurdica, estadstica y social recopilada

Informe tcnico jurdico-estadstico , de la realidad pre legislativo y post legislativo Informe de percepcin ciudadana acerca la donacin de rganos y la Ley N20.413 Elaboracin de Conclusiones y Recomendaciones


**En esta etapa de la evaluacin se consultan y analizan todas las Fuentes de Informacin incluidas en las ocho etapas detalladas anteriormente y la totalidad de la bibliografa sealada en los anexos de este informe.

a) Divisin de Evaluacin Regulatoria de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE).

Visita de expertos de la Divisin de Poltica Regulatoria de la OCDE, realizada entre los das 8 y 11 de agosto de 2011.

Jefe de la Divisin de Poltica Regulatoria OCDE, Nickolai Malyshev Consultor de la Divisin de Poltica Regulatoria OCDE, Jacobo Garca Villarreal, Consultora de la Divisin de Poltica Regulatoria OCDE, Delia Rodrigo.

b) Taller del Proyecto del Centro de Polticas Pblicas de la Pontificia

Universidad Catlica de Chile Un enfoque de gestin para la mejorar la eficacia legislativa en Chile, Investigadores:

Jorge Manzi, Escuela de Psicologa, PUC

Rodrigo Mardones, Instituto de Ciencia Poltica, PUC

Alejandra Riveros, MIDEUC, PUC.

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CAPTULO III: DESCRIPCIN DE LA REALIDAD PRE-LEGISLATIVA

A. ANTECEDENTES NORMATIVOS E INSTITUCIONALES

1. Normas regulatorias de la donacin y trasplante de rganos

Las normas que regulaban en forma especfica lo concerniente a la donacin y trasplante de rganos, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N 20.413, eran las siguientes:

a) Ley 19.451, que establece normas sobre trasplante y donacin de rganos;

b) Cdigo Sanitario, Libro Noveno Del aprovechamiento de tejidos o partes del cuerpo de un donante vivo y de la utilizacin de cadveres o parte de ellos con fines cientficos o teraputicos;

c) Reglamento de la Ley 19.451 (Decreto Supremo N 656, del Ministerio de Salud, de 5 de julio de 1996, que establece normas sobre trasplante y donacin de rganos);

d) Resolucin que aprueba el formato del acta de donacin de rganos formulada por el cnyuge, representante legal o parientes (Resolucin Exenta N599, de 19 de abril de 1999);

e) Resolucin que seala los requisitos que deben cumplir los establecimientos hospitalarios que realicen extraccin y trasplante de rganos (Resolucin Exenta N601, de 8 de marzo de 1999);

f) Resolucin que aprueba el formato para el Acta de Donacin de rganos entre vivos (Resolucin Exenta N 602, 8 de marzo de 1999),

g) Resolucin que aprueba el formato para el Acta de Donacin de rganos por causa de muerte formulada el tiempo de internarse en un hospital (Resolucin Exenta N 600, de 8 de marzo de 1999);

h) Resolucin Exenta N 627, de 14 de agosto de 2009, del Ministerio de Salud, que crea departamento que indica en Subsecretara de Redes Asistenciales (Departamento de Redes de Alta Complejidad y de Coordinacin Nacional de Procuramiento y Trasplante de rganos y Tejidos);

i) Resolucin Exenta N 1709, de 16 de agosto de 2000, del Ministerio de Salud, que modifica las Resoluciones N 724 y 726 de 2000, y sustituye el texto de la Resolucin N 47 de 2000, todas del Ministerio de Salud, sobre distribucin de rganos provenientes de donante por causa de muerte;

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j) En relacin a la asignacin de riones para trasplante regan las siguientes normas:

i. Protocolo de asignacin de riones para trasplante renal con donante cadver, de enero de 2008, y

ii. Acuerdos adoptados por la Comisin Integrada de Trasplante Renal en su reunin de 28 de mayo de 2008, relativos a la aceptacin de donantes con criterio expandido.

k) En relacin a la asignacin de rganos para trasplante cardiotorcico regan las siguientes normas:

i. Criterios de asignacin de rganos adoptados por la Comisin Integrada de Trasplante Cardiotorcico de fecha 5 de octubre de 2001, y

ii. Acuerdos adoptados por la Comisin Integrada de Trasplante de Corazn y Pulmn en su reunin de 19 de junio de 2003.

l) En relacin a la asignacin de rganos para trasplante heptico regan las Normas para la Inscripcin en la Lista de Espera y Asignacin de rganos en Trasplante Heptico en Chile, de 24 de octubre de 2006, adoptadas por la Comisin Integrada de Trasplante Heptico.

2. Sistema de donacin de rganos

El sistema de donacin de rganos estaba configurado en la Ley N 19.451 sobre la base de varios principios:

a) La voluntariedad de la donacin, tanto entre vivos como respecto de rganos cadavricos2.

b) La gratuidad de la donacin3.

c) Su finalidad es la realizacin de trasplantes con fines teraputicos, esto es propender al restablecimiento de la salud del receptor4.

d) La extraccin y el trasplante de los rganos slo podan ser desarrollados en hospitales y clnicas especialmente acreditadas para ello5.

La donacin de rganos con finalidad de trasplante poda hacerse:

2 Artculos 6 y 8 al 10 de la Ley N 19.451. 3 Artculo 3 de la Ley N 19.451. 4 Artculo 1 de la Ley N 19.451 y artculo 2 de su reglamento. 5 Artculo 2 de la Ley N 19.451.

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a) Entre vivos:

En esta hiptesis una persona, mayor de edad, previo informe mdico acerca de su aptitud fsica poda donar uno o ms rganos, otorgando su consentimiento libre, expreso e informado para ello, indicando al receptor. No exista limitacin en cuanto al receptor del o los rganos donados.

b) Por causa de muerte: voluntad expresa

La donacin de rganos provenientes de donante cadver se basaba en la declaracin expresa y voluntaria que las personas hacan en vida, en relacin a su intencin de donar sus rganos una vez fallecidas.

En el caso de la donacin de rganos provenientes de cadveres, la Ley N 19.451 dispona que toda persona plenamente capaz poda disponer de su cuerpo o de partes de l con el objeto de que fuera utilizado para trasplantes6. Las formas de manifestar su voluntad eran las siguientes:

i. Mediante una declaracin firmada ante notario;

ii. Al ser consultada durante el trmite de obtencin o renovacin de la cdula de identidad, siempre que fuere legalmente capaz;

iii. Al ser consultada durante el trmite de obtencin o renovacin de la licencia de conducir, y

iv. Al internarse en un establecimiento hospitalario, por medio de un acta.

El consentimiento manifestado poda ser revocado en cualquiera de las formas sealadas precedentemente.

En el caso de personas que en vida no hubieren manifestado su voluntad de donar sus rganos una vez fallecidas, de menores de edad y personas legalmente incapaces, la familia poda autorizar la extraccin de rganos desde el cadver7.

3. Registro de donantes

No exista un registro formal u oficial de donantes, puesto que la Ley N 19.451 no encargaba al Servicio de Registro Civil e Identificacin tal tarea, tampoco lo haca en relacin al Ministerio de Salud, sino que se limitaba a sealar que las entidades encargadas de entregar el carn de donante elaborado por el Ministerio de Salud, a saber las municipalidades y el Servicio de Registro Civil e Identificacin, deban informar,

6 Artculos 8 y 9 inciso primero de la Ley N 19.451. 7 Artculo 10 de la Ley N 19.451.

26

en julio de cada ao, al Ministerio de Salud el nmero de carns entregados, la individualizacin y cdula de identidad de los donantes, y la fecha de otorgamiento. Dicho carn deba ser devuelto en caso de revocacin de la voluntad de donar los rganos8.

A pesar de no existir un registro propiamente tal, el Servicio de Registro Civil e Identificacin llevaba un listado de las personas que, al consultrseles si deseaban ser donantes, contestaban afirmativamente9. Con todo, dicho listado no reuna las condiciones para ser considerado un registro centralizado y organizado, pues slo contena la informacin que dicho Servicio ingresaba en l, pero no la proveniente de las municipalidades, notaras ni hospitales.

4. Sistema de Lista de Espera Nacional para trasplante de rganos

La lista de espera es una base de datos que incluye la identificacin de todos los pacientes que esperan por el trasplante de un rgano y los datos necesarios para poder asignar el rgano disponible al receptor ms adecuado.

La informacin de los pacientes se actualiza con los datos enviados por los centros de trasplante y los exmenes del laboratorio de histocompatibilidad del Instituto de Salud Pblica, de acuerdo a los requerimientos del rgano a trasplantar y a las caractersticas biolgicas de cada paciente.

La solicitud de ingreso o retiro, transitorio o definitivo, del programa debe ser realizada por mdicos y/o coordinadores de los centros de trasplante, autorizados por el jefe de la unidad de trasplante, cuyas firmas y nombres se registran en el Instituto de Salud Pblica. La solicitud debe ser realizada por escrito y enviada al laboratorio de histocompatibilidad de dicho Instituto donde se registra el ingreso y/o las modificaciones solicitadas.

De manera que cada centro de trasplante propone a su paciente como candidato para trasplante, quien tras cumplir con los estudios de histocompatibilidad en el Instituto de Salud Pblica, ingresa al Listado Nacional10.

El ISP no pone ninguna restriccin en la seleccin de los pacientes que ingresan al programa de trasplante, dado que los pacientes ingresan mediante una solicitud de cada Centro de Trasplante11.

8 Artculo 9, incisos 5, 7 y 8 de la Ley N 19.451 y artculos 15 al 17 de su reglamento. 9 Entrevista realizada el da 19 de abril de 2011 a la Jefa del Sub departamento Registros Especiales, abogada Ximena Rojas; Asesora del Sub departamento Registros Especiales, abogada Fabiola Alfaro; Asesora del Sub departamento de Identificacin, Polyana Pastrin, y Jefe de Proyectos Informticos, Alberto Ramrez, del Servicio de Registro Civil e Identificacin, realizada el martes 19 de abril de 2011. 10 Informacin obtenida del documento Cadena de procuramiento, publicado en la pgina web de la Corporacin del Trasplante 11 Declaracin de la Dra. Susana Elgueta, Jefa del Laboratorio de Inmunologa del Instituto de Salud Pblica, de fecha 18 de diciembre de 2009, publicada en su pgina web institucional.

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En relacin a la lista de espera para trasplante renal, se estima que slo han sido ingresados a ella el 10-11% de los pacientes en dilisis, aunque debera ser aproximadamente el 25-30%12.

El Instituto de Salud Pblica carece de atribuciones de supervigilancia sobre los centros de trasplante que le permitan fijarles normas obligatorias13.

5. Sistema de determinacin del receptor de un rgano

En trminos generales la determinacin del receptor ms adecuado para recibir un rgano o la asignacin de un rgano determinado a un paciente en lista de espera depende de los siguientes factores:

a) compatibilidad de grupo sanguneo entre receptor y donante; b) compatibilidad de los antgenos HLA del receptor y donante; c) tiempo en lista de espera del receptor; d) edad del receptor y donante; e) compatibilidad de peso/talla entre donante y receptor, y f) urgencia mdica.

De acuerdo al reglamento de la Ley N 19.451, la priorizacin para la recepcin de rganos debe efectuarse en estricto orden y de acuerdo a la localizacin del procuramiento, sin perjuicio de la valorizacin clnica del equipo mdico que efectuar el trasplante14 y considerando la clasificacin de Urgencia Mdica para Trasplante

Las normativa regula la incorporacin de los pacientes a las Listas de Espera, la asignacin de puntaje, y por tanto, del lugar en la misma, as como la asignacin de rganos para trasplante, en base, esencialmente a criterios mdicos, contribuyendo a la transparencia del sistema, entre los especialistas en materia de trasplantes, as como entre los organismos del sector pblico y sector privado involucrados en procuramiento, extraccin y trasplante de rganos.

12 Dra. Mara Teresa Valenzuela Bravo, Directora del Instituto de Salud Pblica de Chile (Oficio N 1686, de 23 de agosto de 2011, en respuesta a Oficio N 119/2011, de 4 de agosto de 2011, de la Comisin de Salud de la Cmara de Diputados). 13 Dra. Mara Teresa Valenzuela Bravo, Directora del Instituto de Salud Pblica de Chile (Oficio N 1686, de 23 de agosto de 2011, en respuesta a Oficio N 119/2011, de 4 de agosto de 2011, de la Comisin de Salud de la Cmara de Diputados). 14 Artculo 30 del reglamento de la Ley N 19.451.

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B. ORGANISMOS QUE PARTICIPAN EN EL SISTEMA DE DONACIN Y TRASPLANTE

Los rganos pblicos y las entidades privadas que participaban en el sistema de donacin, procuramiento, mantencin, distribucin y trasplante de rganos antes de la entrada en vigencia de la Ley N 20.413 eran:

1. Ministerio de Salud: nivel central: Ministro y Subsecretara de Redes Asistenciales; 2. Comisin Nacional de Trasplante de rganos; 3. Centros asistenciales (pertenecientes a Servicios de Salud o no); 4. Instituto de Salud Pblica; 5. Corporacin del Trasplante, y 6. Departamento de Redes de Alta Complejidad y de Coordinacin Nacional de

Procuramiento y Trasplante de rganos y Tejidos.

1. Ministerio de Salud, nivel central Las funciones del Ministerio de Salud en materia de donacin y trasplante de rganos son de diversa ndole, pues abarcan desde el ejercicio de la funcin de garantizar el libre e igualitario acceso a las acciones de promocin, proteccin y recuperacin de la salud y de rehabilitacin de la persona enferma, que corresponde al Estado; hasta coordinar, controlar y, cuando corresponda, ejecutar tales acciones15; incluyendo, tambin, la formulacin y control de las polticas de salud. El Ministerio de Salud, en el nivel central, est integrado por el Ministro, la Subsecretara de Redes Asistenciales y la Subsecretara de Salud Pblica16. El Ministro debe fijar las polticas, dictar las normas, aprobar los planes y programas generales y evaluar las acciones de los integrantes del Sistema Nacional de Servicios de Salud17. El Subsecretario de Redes Asistenciales tiene a su cargo la articulacin y desarrollo de la Red Asistencial del Sistema para la atencin integral de las personas y la regulacin de la prestacin de acciones de salud, para ello debe dictar las normas que definen los niveles de complejidad asistencial necesarios para distintos tipos de prestaciones y los estndares de calidad exigibles y debe proponer al Ministro polticas, normas, planes y

15 Artculo 1 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N 2.763, de 1979, y de las leyes N 18.933 y N 18.469. 16 Artculo 6 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica. 17 El Sistema Nacional de Servicios de Salud est constituido por las personas naturales o jurdicas, pblicas y privadas que laboran en salud coordinadamente, dentro de los marcos fijados por el Ministerio de Salud para el cumplimiento de las normas y planes que ste apruebe (artculo 7del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica).

29

programas, velar por su cumplimiento y coordinar su ejecucin por los Servicios de Salud y los dems organismos que integran el Sistema18. a) Funciones especficas encomendadas por la Ley N 19.451 al Ministerio de Salud:

Al Ministerio de Salud, en virtud de la Ley N 19.451, en lo que se refiere a donacin y trasplante de rganos, le corresponda19:

i. Elaborar y proporcionar el carn que acreditaba la condicin de donante y que

se entregaba a todas las personas que al ser consultadas por el funcionario del Servicio de Registro Civil e Identificacin o de la municipalidad, con motivo de la obtencin o renovacin de la cdula de identidad o de la licencia de conducir, respectivamente, manifestaban su voluntad de ser donante de sus rganos con fines de trasplante luego de su muerte.

ii. Recibir la informacin que dichos organismos le remitiesen acerca del nmero de carns otorgados, la individualizacin de los donantes y la fecha de otorgamiento.

b) Actividad del Ministerio de Salud en materia de donacin y trasplante de rganos

El Ministerio de Salud hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley N 20.413, el 15 de enero de 2010, haba estado desarrollando actividades crecientes y progresivas en relacin a la donacin y trasplante de rganos, hasta la asuncin de este tema como una poltica de salud pblica, as:

i. En 1995 cre el Programa de Trasplante Renal para beneficiarios adultos y

menores de edad, incluyendo estudios de histocompatibilidad, procuramiento de rganos, trasplante y drogas inmunosupresoras.20.

ii. En 1996 cre el Programa de Trasplante Heptico para los beneficiarios menores de edad y adultos, y est financiado en 100% en todas sus etapas21.

iii. El segundo semestre de 2004 cre el Programa de Trasplante Cardaco22.

18 Artculo 8 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica. 19 Artculo 9, incisos 5, 7 y 8 de la Ley N 19.451 y artculos 15 al 17 de su reglamento. 20 Exposicin efectuada ante la Comisin del Salud del Senado, en la sesin celebrada el da 8 de mayo de 2007, por el Jefe de la Divisin de Prevencin y Control de Enfermedades, doctor Pedro Crocco, y la Secretaria Ejecutiva de GES, doctora Nelly Alvarado. 21 dem. 22 dem.

30

iv. El ao 2007 el Ministerio conform la Red de Insuficiencia Renal Crnica

Terminal, y Trasplante y Donacin de rganos 23, fortaleci la capacidad de realizacin de estudios de pre trasplante completo;

Capacit a noventa profesionales en donacin y procura de rganos para

trasplante;

Defini los cargos de doce enfermeras coordinadoras de trasplantes en diversos establecimientos y un mdico coordinador de trasplantes supra regional para Coquimbo y Valparaso;

Asumi como desafo para el ao 2008, una inversin en tratamiento a travs de trasplante de M$ 348.04324;

v. El ao 2008 desarroll el Proyecto de Coordinacin Nacional de Donacin y Trasplantes, con el objetivo de posibilitar la articulacin de los tres niveles de accin: central o nacional, supra regional o regional, y hospitalaria. 25

vi. El ao 2009, el Ministerio de Salud26, dentro del Proyecto de Coordinacin Nacional de Donacin y Trasplantes, estableci una poltica nacional de promocin de la donacin y trasplante de rganos y tejidos considerndola un tema pas, con la participacin del sector pblico y privado, con la finalidad de levantar procesos asistenciales eficientes para evitar la prdida de rganos, y crear Unidades de Donacin y Procuramiento en las redes hospitalarias de mayor y mediana complejidad del pas;

Cre la Coordinacin Nacional de Trasplante, dependiente de la

Subsecretaria de Redes y del Departamento de Redes de Alta Complejidad;

Constituy la Comisin Ejecutiva de Trasplante, organismo asesor de la Coordinadora Nacional de Trasplante, integrada por representantes de cada subcomit por rgano, de la Sociedad Cientfica del Trasplante, del Instituto de Salud Pblica, la Corporacin de Trasplante y la Coordinadora Nacional de Trasplante.

23 Balance de Gestin Integral de la Subsecretara de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud del ao 2007, pgina 12. 24 Balance de Gestin Integral de los Servicios de Salud del ao 2007, pgina 16. 25 Balance de Gestin Integral de la Subsecretara de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, ao 2008, pgina 34. 26 Balance de Gestin Integral de la Subsecretara de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, ao 2009, pginas 11 y 12.

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Reforz a las Unidades de Donacin y Procuramiento existentes y cre ocho Unidades con treinta y seis nuevos cargos de profesionales mdicos y enfermeras, llegando a un total de veinte unidades27.

Elabor la Gua Clnica de Trasplantes y los Criterios de Asignacin de rganos;

Dise e implement el Programa de Trasplante de Pulmn, centralizado en el Instituto Nacional del Trax.

Estableci criterios y procedimientos para el seguimiento y coordinacin con prestadores privados acerca de los beneficiarios atendidos por ellos.

Capacit a equipos de unidades de pacientes crticos y servicios de urgencia en talleres para enfrentamiento de malas noticias y solicitud de rganos a familiares.

Organiz un curso de capacitacin, impartido por expertos de Uruguay, para treinta y seis profesionales de la salud de diversas regiones del pas.

Confeccion material para la campaa de sensibilizacin pblica a la donacin.

Defini como desafos para el ao 2010 en materia de donacin y trasplantes de rganos y tejidos28:

- realizar actividades intersectoriales para aumentar la tasa de donacin de rganos y tejidos en 15%,

- procurar con el Ministerio de Educacin la incorporacin de la donacin de rganos en las mallas curriculares,

- impulsar la discusin social acerca de la donacin de rganos en la poblacin,

- aumentar a treinta y cinco las unidades de procuramiento, a partir de las veinte existentes en 2009,

- implementar un Banco de Tejidos, - editar y difundir el Manual de Procuramiento de rganos y Tejidos, - redefinir y actualizar las canastas de Procuramiento y Trasplante de

drogas inmunosupresoras con FONASA. - disear e implementar la Red de Traslados para facilitar el transporte

terrestre y/o areo de los equipos quirrgicos de procuramiento y trasplante, de potenciales receptores y de tejidos, rganos y muestras biolgicas, y

- realizar el 2 Taller Nacional de Procuramiento y Trasplante. -

27 Cuenta pblica del Presidente de la Repblica, cuenta sectorial del Ministerio de Salud, 21 de mayo de 2010. 28 Balance de Gestin Integral de la Subsecretara de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, ao 2009, pginas 31 y 32.

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2. Comisin Nacional de Trasplante de rganos Fue creada por la Ley N 19.451 en calidad de asesora del Ministerio de Salud, con el

objeto de estudiar y proponer planes, programas y normas relacionados con los trasplantes de rganos. Est integrada por29:

a) El Ministro de Salud o su representante, quien la preside; b) El Presidente del Departamento de tica del Colegio Mdico de Chile o su

representante; c) Un acadmico designado por los decanos de las facultades de medicina de las

universidades reconocidas oficialmente por el Estado; d) Un acadmico designado por los decanos de las facultades de economa de las

universidades reconocidas oficialmente por el Estado; e) Un representante de las sociedades o corporaciones cientficas relacionadas con

trasplantes de rganos; f) Un representante de las organizaciones que agrupan a pacientes que requieren de

trasplante de rganos o han sido sometidos a dicha intervencin, g) Un director o directivo de Servicios de Salud, y un abogado del Ministerio de Salud,

designados por el Ministro.

La Comisin Nacional de Trasplante de rganos que se constituy el 21 de enero de 2009 se fij plazo hasta julio de ese ao para proponer al Ministro de Salud un modelo de gestin que permitiera aumentar el nmero de donantes de rganos y cuyo sistema funcione permanentemente, da y noche. En relacin a ello, la Subsecretaria de Salud Pblica, Dra. Jeannette Vega, representante del ministro en la Comisin, seal que sta buscar las frmulas para que las instituciones pblicas estn pendientes de las donaciones de rganos las 24 horas del da "Por ejemplo, cmo hacemos para que el Instituto de Salud Pblica (ISP) implemente un turno de 24 horas 30. En esa oportunidad, el Dr. Javier Domnguez, representante de las organizaciones que agrupan a pacientes que necesitan trasplante, expres que la donacin de rganos no pasa por modificaciones a la ley. "Tampoco pasa por echarle la culpa a los familiares que no donan, cuando sabemos que la negativa a donar de los familiares en Chile es un 33%, y el 75% de los chilenos est dispuesto a donar", dijo Domnguez. La solucin es crear una infraestructura nacional adecuada para detectar, en todos los hospitales de Chile, a los potenciales donantes y acoger a sus familias, "dndoles toda la seguridad de que el proceso va a ser transparente y que la donacin va a llegar a las personas que lo necesitan", expres Domnguez.

29 Artculo 16 de la Ley N 19.451 y artculos 31 a 38 de su reglamento. 30 Pgina web del Colegio Mdico, noticia del da 21 de enero de 2009.

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Por su parte, el Dr. Julio Montt M., presidente del Departamento de tica del Colegio Mdico, agreg que se requieren profesionales con alto contenido tico que estn muy bien preparados para conseguir los rganos en los hospitales pblicos y privados, respetando la dignidad de los potenciales dadores que han perdido a un ser querido.

3. Centros asistenciales pblicos y privados

Participan en el sistema de procuramiento y trasplante de rganos tanto los centros asistenciales pblicos, pertenecientes o no al Sistema Nacional de Servicios de Salud, como los privados, quienes se rigen por las mismas normas en estas materias. Slo puede realizarse trasplante de rganos31 en los centros asistenciales de los Servicios de Salud, en los centros asistenciales pblicos que no formen parte del Sistema Nacional de Servicios de Salud y en los centros asistenciales privados que cuenten con autorizacin sanitaria vigente y que hayan sido acreditados especialmente para ello32.

La extraccin de rganos slo puede realizarse en centros asistenciales que cuenten con33: 1 Unidad de reanimacin; 2 Apoyo neuro-quirrgico o neurolgico, y 3 Equipo mdico capacitado en diagnstico de muerte enceflica.

Por su parte, la implantacin de rganos slo puede efectuarse en hospitales y clnicas que

cuenten con34: 1 Unidad de Pacientes Crticos; 2 Laboratorio Clnico e Imagenologa; 3 Apoyo Dialtico, y 4 Banco de Sangre.

4. Instituto de Salud Pblica de Chile El Instituto de Salud Pblica de Chile es un servicio pblico funcionalmente

descentralizado, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, dependiente del Ministerio de Salud para los efectos de someterse a su supervigilancia, a travs de la Subsecretara de Salud

31 Trasplante de rgano es el proceso que implica el procuramiento y la extraccin del rgano de un donante vivo o muerto, y su implantacin al cuerpo del receptor (Artculos 2 y 3 de la Ley 19.451 y en los artculos 1 a 4 de su reglamento). 32 Artculo 2 de la Ley N 19.451 y artculos 3 y 6 del su reglamento. 33 Artculo 4 del Reglamento de la Ley N 19.451. 34 Artculo 4 del reglamento de la Ley N 19.451.

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Pblica; que debe sujetarse a sus polticas, normas y planes generales en el ejercicio de sus actividades35.

El Instituto tiene su sede en la ciudad de Santiago, sin perjuicio de los centros que pueda

constituir en los establecimientos base de los servicios que funcionen en las regiones36. a) Rol del Instituto de Salud Pblica en materia de donacin y trasplante de rganos:

El Instituto de Salud Pblica tiene tres funciones en relacin a la donacin y trasplante de rganos:

i. Estudios de histocompatibilidad37:

Los estudios de histocompatibilidad entre receptores y donantes vivos y cadver son necesarios para la asignacin e implantacin de los rganos, segn cada tipo de trasplante. Los estudios de donante cadver y seleccin de receptores son de urgencia. Se realizan turnos diarios y nocturnos, cuando se requiere. El Laboratorio de histocompatibilidad no tiene la posibilidad de funcionar las 24 horas del da para realizar esos exmenes, sino que lo hace en turnos parciales con horas en las que no funciona38. Finalmente el Instituto de Salud Pblica verifica que la distribucin de los rganos se realice de acuerdo a la priorizacin entregada. Los estudios de los receptores renales de las regiones IX al sur son realizados por el Laboratorio de Histocompatibilidad de Valdivia, que los enva al Instituto de Salud Pblica para su ingreso en la lista de espera nacional.

35 Artculo 57 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica. 36 Artculo 58 del Decreto con Fuerza de Ley N 1, de 24 de abril de 2006, de la Subsecretara de Salud Pblica. 37 Informacin obtenida desde los documentos Sistema HLA y asociaciones con enfermedades y Listas de Espera, publicados en la pgina web del Instituto de Salud Pblica. 38 Los turnos del Instituto de Salud Pblica son los siguientes: Lunes a Viernes: espera de aviso de donante: de 8:00 a 21:00 hrs. Si es un donante efectivo: se espera las muestras hasta las 24:00 hrs., una vez llegadas se efecta la actividad en forma continua (10-12 hrs. seguidas). Sbados, Domingos y festivos: espera de aviso de donante: de 8:00 a 14:00 hrs. Si el donante es efectivo: se espera el aviso de llegada de las muestras en el domicilio. Las muestras se reciben hasta las 24:00 hrs. Por otra parte, debe considerarse que el pago de estos turnos en base a horas extraordinarias desincentiva la actividad, que es de una alta especializacin (Dra. Mara Teresa Valenzuela Bravo, Directora del Instituto de Salud Pblica de Chile (Oficio N 1686, de 23 de agosto de 2011, en respuesta a Oficio N 119/2011, de 4 de agosto de 2011, de la Comisin de Salud de la Cmara de Diputados).

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En cuanto a la disponibilidad horaria para efectuar estos estudio, la Dra. Elgueta seal que no exista la posibilidad de programar turnos durante las 24 hrs., los 365 das al ao, en la Seccin Histocompatibilidad, lo que sera muy importante para realizar sin postergacin los exmenes a las muestras de todos los posibles donantes. En su opinin Disponer de una autorizacin legal para realizar turnos sera importante, pues permitira mejorar los problemas que surgen por la conservacin de los rganos en fro 39. Uno de los proyectos importantes para el ao 2010 era la remodelacin de la infraestructura del laboratorio de histocompatibilidad, con la finalidad de acceder a la acreditacin de calidad de nivel internacional. Esta remodelacin implicara mejoras en las condiciones de trabajo, da la posibilidad de proyectar los turnos de 24 horas y permitir cumplir (los) requisitos necesarios para la acreditacin 40. As, para el ao 2010, a travs de la presentacin de los proyectos de expansin, el Instituto de Salud Pblica contara con los recursos necesarios para comenzar el fortalecimiento de su Laboratorio de Histocompatibilidad, pues los trasplantes renal y de mdula sea son parte del GES, y existen garantas que deben ser cumplidas. El fortalecimiento sera posible mediante la habilitacin de mayores espacios, que cumpliran con las normas de calidad necesarias para su acreditacin, adems se repondra y adquirir equipamiento y reactivos para la realizacin de nuevas tcnicas. Esta intervencin permitira al sistema pblico de salud y al Instituto de Salud Pblica estar en mejores condiciones para enfrentar y responder al nuevo escenario que supone la Ley de Donante Universal y la consecuente creacin de la coordinacin nacional para el procuramiento de rganos41.

39 Declaracin de la Dra. Susana Elgueta, Jefa del Laboratorio de Inmunologa del Instituto de Salud Pblica, de 18 de diciembre de 2009, publicada en su pgina web institucional 40 Declaracin de la Dra. Susana Elgueta, Jefa del Laboratorio de Inmunologa del Instituto de Salud Pblica, de 18 de diciembre de 2009, publicada en su pgina web institucional 41 Balance de Gestin Integral del Instituto de Salud Pblica de Chile ao 2009, pgina 22. Sin embargo, su Balance de Gestin Integral ao 2010 seala que, debido a la destinacin de importantes recursos al reemplazo de equipos y a la recuperacin de espacios daados por el terremoto, el proyecto de remodelacin de la Seccin Histocompatibilidad fue postergado. No obstante, dado que se trata de obras relevantes para garantizar la calidad de los procesos que se desarrollan en ellas, constituiran una prioridad para el ao 2011.

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ii. Seroteca En dicha unidad el Instituto de Salud Pblica mantiene las muestras de suero que los pacientes inscritos en programas de trasplante deben enviar con periodicidad para la realizacin de estudios de compatibilidad: Trasplante renal: la muestra de suero debe ser enviada mensualmente. Las muestras son usadas para realizar las pruebas cruzadas con los donantes cadveres y en la determinacin de anticuerpos anti HLA de los receptores, que se realizan 2 veces al ao. Cada centro de trasplante debe coordinar con los centros de dilisis el envo de las muestras, de acuerdo a la calendarizacin anual del Instituto de Salud Pblica42. Si el envo de muestras es descontinuado, por ms de 3 meses en pacientes sin anticuerpos HLA y por ms de 45 das en pacientes con anticuerpos HLA, el paciente es inactivado de la lista de espera (pasa de la lista de espera activa a la lista de espera pasiva)43. Si esta situacin persiste por ms de 1 ao es retirado del programa de trasplante, y si reingresa su tiempo de espera comienza a correr desde entonces. Trasplantes no renales: las muestras son estudiadas a solicitud del mdico tratante.

iii. Registro Nacional de Receptores de rganos

La Ley N 19.451 encarg al Instituto de Salud Pblica llevar el registro de potenciales receptores de rganos y a su reglamento establecer las normas para su organizacin y funcionamiento44. El reglamento encomend al Instituto de Salud Pblica llevar dos registros45: a) Registro Nacional de Receptores de rganos (lista de espera): Es un registro nacional y nico que contiene la informacin de los pacientes que aguardan un trasplante de rgano. Se conforma por un sub-registros por rgano; con la informacin proporcionada por los establecimientos

42 En caso de transfusin o infeccin de importancia clnica es importante enviar muestras despus de 15 das para determinar anticuerpos posteriores a esos eventos, las que pueden enviarse fuera de la calendarizacin anual. El almacenamiento en la Seroteca es por un mximo de 2 aos cada suero. Los sueros de pacientes trasplantados se mantienen por 3 meses post trasplante y se utilizan en reevaluaciones de anticuerpos, si es necesario. 43 La salida desde la lista activa implica que ese paciente no figura en la lista de espera de los receptores que se encuentran en condiciones de recibir un trasplante, en caso de producirse la donacin de un rgano potencialmente compatible. 44 Artculo 15 de la Ley N 19.451. 45 Artculos 28 a 30 del Reglamento de la Ley N 19.451, aprobado por medio de Decreto Supremo N 656, del Ministerio de Salud, de 5 de julio de 1996.

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autorizados para efectuar trasplantes, actualizada permanentemente, e incorpora a chilenos y a extranjeros con ms de 5 aos de residencia en Chile. Cada establecimiento autorizado para realizar trasplantes debe mantener una lista de espera de sus pacientes potenciales receptores (listas propias), los que slo pueden figurar en una lista. b) Un registro con el orden de la seleccin de los receptores de cada donante cadver y de la asignacin final de dichos rganos. Los rganos deben ser implantados a los pacientes que figuren en el Registro Nacional de Receptores de rganos que lleva el Instituto de Salud Pblica. Si un rgano no puede implantarse a ninguna de las personas del listado, hecho que debe ser certificado por el Instituto de Salud Pblica, puede implantarse a extranjeros que no tengan 5 aos de residencia en Chile.

5. Corporacin del Trasplante La Corporacin del Trasplante es una persona jurdica de derecho privado, creada en 1988,

cuyos objetivos principales son organizar, desarrollar, apoyar, difundir, capacitar e investigar la obtencin de rganos y tejidos para trasplantes e injertos y todos los dems aspectos relacionados con ello. Las actividades de la Corporacin eran parcialmente financiadas por medio de aportes del Estado. Hasta el mes de abril de 2011 fue la entidad encargada de coordinar las labores de procuramiento, donacin, extraccin, preservacin, distribucin y trasplante de los rganos, abarcando tanto a los centros asistenciales pertenecientes a la Red Asistencial del Sistema de Servicios de Salud, otros centros pblicos no pertenecientes dicha Red (hospitales institucionales de las Fuerzas Armadas) como a los centros privados.

Al respecto cabe destacar que la Corporacin no era mencionada ni en la Ley N 19.451 ni

en su reglamento, ni en la Resolucin Exenta N 1709, de 16 de agosto de 2000, sobre distribucin de rganos provenientes de donante por causa de muerte.

La Corporacin desarrollaba sus tareas de coordinacin, principalmente en lo que se

refiere a los centros asistenciales del Sistema Nacional de Servicios de Salud, en base a una red de colaboradores, mdicos y enfermeras funcionarios de los servicios de salud, que voluntariamente se dedicaban, dentro de los centros hospitalarios de la Red Asistencial del Sistema de Servicios de Salud, a las labores de procuramiento y coordinacin necesarias para la extraccin de los rganos y la realizacin de trasplantes.

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Para cumplir dichas labores la Corporacin del Trasplante contaba con46:

a) un Director Mdico, encargado de gestionar la cadena de procuramiento (desde la deteccin de un donante hasta la entrega de los rganos y tejidos para trasplante);

b) dos coordinadores mdicos, con turnos semanales; c) dos coordinadores centrales, para recibir los avisos de los coordinadores locales, y d) aproximadamente veinticinco coordinadores locales: enfermeras/os distribuidos

en distintos hospitales desde Arica a Punta Arenas que se encargaban de detectar un potencial donante en su centro hospitalario y dar aviso al coordinador central, para desarrollar los distintos pasos de la cadena de procuramiento.

El coordinador central deba resolver todos los aspectos involucrados en la cadena de

procuramiento:

a) dar aviso al Instituto de Salud Pblica para la preseleccin de los posibles receptores de rganos;

b) toma de muestras de sangre, c) entrevista a la familia y, posterior solicitud, d) coordinacin de equipos de extraccin (rin, pulmones, corazn, hgado y tejidos:

huesos, piel y vlvulas cardacas), e) traslado de los equipos extractores, f) distribucin de los rganos (FACH, LAN CHILE, Carabineros). g) finalmente, el coordinador local y el central deban enviar a la Corporacin del

Trasplante, los Protocolos de toda la actividad realizada, de manera de mantener un registro actualizado, que incluya los datos de los pacientes trasplantados.

La Corporacin contaba con el apoyo, tambin voluntario, de entidades pblicas tales

como Carabineros de Chile y la Fuerza Area de Chile, y privadas como la lnea area LAN para el transporte de los rganos y las muestras de laboratorio, y el traslado de los equipos mdicos de extraccin y trasplante.

La Corporacin del Trasplante coordinaba lo relativo al procuramiento de los rganos, su mantencin, traslado y distribucin desde fuera del sistema pblico y privado de salud, principalmente por medio de procuradores voluntarios que, adems de sus labores propias en los centros asistenciales, efectuaban dichas tareas. Los coordinadores del nivel central no tenan, por tanto, facultades para controlar, intervenir o dar indicaciones tcnicas. Slo podan limitarse a hacer sugerencias o recomendaciones acerca de cmo y cundo realizar las actividades pertinentes. 46 Informacin obtenida de la pgina web de la Corporacin del Trasplante y de la entrevista realizada al doctor Jos Luis Rojas, ex Director Mdico de dicha Corporacin, por el Departamento de Evaluacin de la Ley de la Cmara de Diputados, el 19 de abril de 2011.

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El doctor Jos Luis Rojas, ex Director Mdico de la Corporacin del Trasplante, describe la

forma de organizacin y de funcionamiento de la funcin de coordinacin de trasplantes Como ONG la Corporacin tena generacin de donantes desde los aos 90, los coordinadores de trasplante de los hospitales eran ad-honorem, eran contratados para cualquier otra funcin, generalmente (eran) enfermeras hospitalarias, que se comprometan en esta funcin y duraban 5 6 aos . A partir de los aos 2000, cuando tenamos una tasa estable de donaciones la cosa funcionab

evaluacion de la ley n.o 19.451

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