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ESTUDIO SECTORIAL - EVALUACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE

PREVENCIÓN, CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACIÓN DE ÁREAS AFECTADAS – PNPCIFRAA – AÑOS 2015 –

2019

Informe final para revisión

Elaborado por: [Diana Lorena Rojas Blanco,

Yesid Antonio Pulido Molina,

Mónica Ávila Zabala

Profesionales de la DES - CDMA]

Fecha: [28/12/2020]

Revisó: [Iván López Dávila

Director de Estudios Sectoriales

Contraloría Delegada para el Sector Ambiente]

Fecha de revisión: [28/12/2020]

Aprobó: Comité de Evaluación Sectorial

Fecha: 29/12/2020

Tabla de contenido RESUMEN ......................................................................................................................... 2

OBJETIVO ......................................................................................................................... 5

HIPÓTESIS ....................................................................................................................... 5

METODOLOGÍA ................................................................................................................ 6

MUESTRA Y POBLACIÓN ................................................................................................ 6

TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ....................... 8

PROCEDIMIENTO ............................................................................................................ 9

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 10

ANTECEDENTES ............................................................................................................ 13

1. DESCRIPCIÓN Y CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN .............................................. 14

1.1. Actores Vinculados ............................................................................................ 15

1.2. Marco Regulatorio ............................................................................................. 19

1.2.1. Instrumentos internacionales ...................................................................... 19

1.2.2. Marco Normativo Interno ............................................................................ 21

1.3. Contexto del PNACPIFRAA ............................................................................... 26

1.3.1. Contenido del PNCIFRAA........................................................................... 28

1.3.2. Incendios forestales y cambio climático ...................................................... 32

2. AVANCES DEL PROGRAMA PARA LA INVESTIGACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL

CONOCIMIENTO EN INCENDIOS FORESTALES. ......................................................... 33

2.1. Subprograma de Investigación .......................................................................... 34

2.2. Subprograma de Mejoramiento de Insumos, Equipos y Técnicas de Control ..... 38

2.3. Subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de Impactos Ambientales

Generados por los Incendios Forestales ...................................................................... 38

3. AVANCES DEL PROGRAMA DE SILVICULTURA PREVENTIVA, RESTAURACIÓN

ECOLÓGICA Y MANEJO DE QUEMAS CONTROLADAS. ............................................. 39

3.1. Subprograma de Silvicultura Preventiva y Manejo de Quemas .......................... 40

3.2. Subprograma de Restauración y Rehabilitación de Áreas Afectadas por

Incendios Forestales .................................................................................................... 40

4. FINANACIACIÓN DEL PNPCIFRAA ......................................................................... 42

5. Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios Forestales ............ 57

6. Análisis del Proyecto de Ley 221 de 2019 – Impacto Fiscal ...................................... 59

7. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 61

8. BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................... 64

RESUMEN

El presente estudio, pretende evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención,

Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas –PNPCIFRAA

entre 2015 - 2019, el cual fue formulado en el año 2002 y con un horizonte de

ejecución de 25 años; concretamente en los programas para la investigación y

mejoramiento del conocimiento en incendios forestales y el programa de

silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo de quemas

agropecuarias, por parte de los actores encargados de su implementación y

específicamente en los departamentos con mayor afectación.

Adicionalmente, teniendo en cuenta que en el año 2019 la Cámara de

Representantes radicó el proyecto de Ley 221 de 2019, mediante el cual se

reglamentará el manejo integral del fuego en Colombia1, a través del

establecimiento de lineamientos para la prevención efectiva de incendios

forestales, la rehabilitación y recuperación de las áreas naturales afectadas y la

comprensión de la función del fuego en los ecosistemas, como un marco

1 Al finalizar la legislatura 2019 este proyecto se aprobó en primer debate de Cámara. En noviembre de 2020, se encontraba aprobado en segundo debate.

complementario al control y supresión del fuego en nuestro país; se incluyó

dentro del estudio un análisis de este proyecto de ley.

Si bien el documento de política del PNPCIFRAA contenía metas y acciones

dirigidas al conocimiento de los incendios forestales y a la extinción de los

mismos por parte de las entidades del SINA y de las responsables de la atención

de desastres, pasados casi 18 años, se observa que gran parte de estas metas

no se desarrollaron y que el conocimiento e investigación sobre el fuego trajeron

nuevos conceptos, relacionados con el manejo y las relaciones de los

ecosistemas con el fuego que no fueron incorporados en el Plan, es decir que no

se realizó la actualización y por ende, algunas de las actividades propuestas

quedaron rezagadas u obsoletas.

Es importante mencionar que el documento del Plan no incluyó indicadores que

permitieran garantizar una evaluación de la implementación y revisar si los

resultados de las acciones propuestas estaban acordes con las metas y objetivos,

lo cual impide realizar un adecuado seguimiento y evaluación de la gestión

adelantada por los actores.

El avance en investigación durante los años 2015-2019 no ha sido representativo

ni suficiente para lo que debería abordarse en conocimiento, manejo integral y

uso del fuego en todos los escenarios posibles, lo poco que se ha logrado no se

ha utilizado para retroalimentar la acción de las autoridades administrativas que

realizan la intervención pública en la prevención, control y restauración de áreas

afectadas por incendios; de manera que la tendencia es que los resultados de

las investigaciones se están subutilizando sin ser aprovechados en los diseños

de políticas, programas y proyectos públicos.

Se puede a la fecha concluir que los protocolos de restauración y recuperación

de ecosistemas afectados por incendios forestales en Colombia, es aún una

utopía, pues no se tienen claros los conceptos y no se aplican los pasos sugeridos

desde la experiencia de los pilotos realizados por la academia.

Ante la necesidad de recuperar los ecosistemas afectados por los incendios

forestales y realizar la valoración de los impactos ambientales generados por la

ocurrencia de estos eventos, el país debe iniciar acciones de investigación

orientadas a: • Caracterización de las dinámicas sucesionales en áreas pos-

quema. • Identificar metodologías y alternativas de restauración ambiental

aplicables a los diferentes tipos de cobertura. • Determinar los procedimientos,

criterios, indicadores de evaluación y valoración de los impactos ambientales de

los incendios forestales.

La meta de restaurar 100 Ha/año del plan es ínfima frente al gran número de

hectáreas que son afectadas por los incendios forestales anualmente en

promedio 105.477,9 Ha (fuente de reporte SNIF 2015 -2019).

En general se observa una mínima asignación de recursos financieros para la

prevención de incendios forestales tanto por las Entidades del PGN como

recursos propios por parte de las CAR, es decir, la apropiación de recursos para

este propósito es inversamente proporcional al agravamiento de la problemática

ambiental, social y de salubridad generada por los cada día más recurrentes

eventos catastróficos que ocasionan los incendios forestales en el territorio

nacional.

Además de los escasos recursos apropiados y comprometidos para la prevención

de incendios forestales se evidencia ineficiencia en su aplicación, reflejada en

constantes subejecuciones. Para el periodo 2004-2014 con recursos PGN se

registró una ejecución presupuestal solo del 52%, para el periodo 2015-2019

con cargo al PGN se muestra una ejecución del 73% y para la serie 2015-2019

con recursos propios de las CAR se presentó una ejecución del 60%.

Una vez analizado el contenido del proyecto de ley 221/2019 y su exposición de

motivos, si bien se observa que se determinan herramientas para la gestión de

los incendios forestales en Colombia, aún quedan algunos aspectos por

incorporar, tales como, el manejo integral del fuego en Colombia, a través del



comprensión de la función del fuego en los ecosistemas en nuestro país.

Este proyecto no presenta impacto fiscal en términos del artículo 7 de la Ley 819

de 2003.

OBJETIVO

Evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios

Forestales y Restauración de Áreas Afectadas – en adelante PNPCIFRAA - entre

2015 - 2019, concretamente en los programas para la investigación y



agropecuarias.

HIPÓTESIS

El PNPCIFRAA se plantea estratégicamente hacia la prevención, control y

restauración de las áreas afectadas por los incendios forestales, mitigando su

impacto y fortaleciendo la organización nacional, regional y local; si bien se

formuló en el año 2002, al finalizar el 2019 las entidades encargadas de su

ejecución han logrado cumplir las metas de mediano plazo (al año 2012) y

algunas de las metas de largo plazo (del año 2013 al año 2027).

En un escenario sin PNPCIFRAA, los incendios forestales aumentarían la

afectación a la biodiversidad, la calidad del aire, el agua y el suelo impactando

de forma significativa a la población.

METODOLOGÍA

La metodología de evaluación tendrá en primera instancia un componente de

tipo descriptivo, que buscará determinar y detallar los avances y resultados en

el desarrollo del marco normativo, institucional y operacional relacionado con la

evaluación de avances y resultados en la implementación del “Plan Nacional de

Prevención y Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas”

en el período de análisis 2015-2019; tendrá un segundo componente de

carácter cualitativo divido en tres partes, a saber: primera, la evaluación de los

avances del programa de investigación y mejoramiento en el conocimiento de

obtenidos incendios forestales, segunda: Avances en el programa de Silvicultura

preventiva, restauración de áreas afectadas y manejo de quemas controladas y

tercera, análisis financiero de los recursos asignados y ejecutados en la

implementación del Plan. Como tercer componente esta la determinación de la

Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios Forestales y un

último componente que es el de la revisión del proyecto de Ley 221 de 2019

aprobado en segundo debate y que pretende incluir la gestión de incendios

forestales en el ordenamiento jurídico del país.

MUESTRA Y POBLACIÓN

Teniendo en cuenta los datos estadísticos sobre incendios forestales en el país2,

se decidió seleccionar una muestra representativa de los departamentos que

fueron más afectados tanto en número de eventos reportados como en cantidad

de hectáreas afectadas3 (en relación con su extensión departamental) por los

incendios forestales en el período de análisis, los cuales correspondieron en su

orden a Tolima, Huila, Casanare, Cundinamarca y Meta. Adicionalmente, se

2 Información reportada por el IDEAM, tomada del Sistema Nacional de Incendios Forestales -SNIF, con reportes de las autoridades ambientales urbanas y regionales, Parques Nacionales Naturales, UNGRD y Bomberos de Bogotá. 3 El departamento de Vichada, pese a reportar la mayor cantidad de área afectada por incendios forestales durante el período 2015-2019, con 101.256,58 Ha, no fue incluido en la muestra, porque la mayor parte de

su territorio corresponde a pajonales y sabanales que anualmente son afectados por los incendios de cobertura vegetal, como parte de un proceso natural, ocasionado por su clima estacional con sequias superiores a los tres meses.

incluyó el área protegida vía Parque Isla Salamanca4, en primer lugar, porque

ahora es un sitio sujeto de derechos5, en segundo lugar, por la gran cantidad de

incendios reportados en el último lustro tanto en islas aledañas como en el área

del parque y por los impactos causados en los ecosistemas de manglar, bosques

semisecos tropicales, bosques mixtos y monte espinoso, todos de gran

importancia ecológica6.

Es importante mencionar que durante los años 2015-2019 en el Sistema

Nacional de Información Forestal –SNIF se reportaron 10.865 registros, de los

cuales 360 corresponden a filas vacías, para un total de 10.505 registros con

información. De esta cantidad, el 86% (9.070 reportes) no reportan tipo de

cobertura afectada por el incendio, es decir, que el país no cuenta con un dato

oficial de los ecosistemas que fueron objeto de ignición durante el período de

análisis. Sin embargo, con base en el área afectada y el área de bosque - no

bosque, reportada por el IDEAM en el año 2016, se pudo establecer que para el

periodo 2015-2019 fueron afectadas por incendios forestales 527.389,4 Ha, que

representan el 0,89% del territorio nacional que contaba con cobertura de

bosque en 2016 (59.313.296 Ha).

De igual forma sucede con el reporte de ubicación geográfica de los incendios

forestales, pues tan sólo 1550 registros (el 14,8%) reportaron coordenadas

geográficas, es decir que no es posible espacializar los incendios y por ende

tampoco se puede realizar el cruce con la cobertura vegetal que este evento

afectó. A continuación, se presenta un resumen de los incendios reportados

durante el período 2015-2019, del área afectada por éstos y el porcentaje que

representa esta área en los departamentos seleccionados.

Cuadro 1. Resumen reporte de incendios forestales departamentos de la muestra

4 Declarado como sitio RAMSAR en junio de 1998 por la convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional y posteriormente, como reserva de la Biosfera por la Organización de las naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO. 5 Conforme a la sentencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia STC3872-2020, donde también se ordena reducir a cero (0) los niveles de degradación y deforestación en esta área protegida. 6 Para evaluar las acciones adelantadas en este parque se preguntó a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -Corpamag y a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia -UAEPNN

Departamento

# Incendios

forestales

2015-2019

Área

afectada

% Área

departamental

afectada por IF

Tolima 954 52.913,49 2,246

Huila 1.634 32.567,19 1,637

Casanare 337 83.186,23 1,863

Cundinamarca 2.729 22.401,08 0,990

Meta 483 47.757,78 0,558

Fuente: SNIF. Elaboró: DES Medio Ambiente

Con base en lo expuesto anteriormente, con el propósito de conocer la gestión

adelantada por las Corporaciones en donde se encuentran los departamentos de

la muestra, el estudio se situó en las jurisdicciones de las siguientes

Corporaciones: Corporación Autónoma Regional del Tolima –Cortolima,

Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM, Corporación

Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia, Corporación Autónoma

Regional de Cundinamarca – CAR y Corporación para el Desarrollo Sostenible

del Área de Manejo Especial La Macarena-Cormacarena.

Adicionalmente, como en la muestra está el área protegida Vía parque Isla de

Salamanca, se incluyó también a la Corporación Autónoma Regional del

Magdalena -Corpamag y a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de

Parques Nacionales Naturales de Colombia.

TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

Se tomó como información primaria los cuestionarios aplicados a las siguientes

entidades:

• Corporaciones autónomas regionales: Cortolima, CAM, Corporinoquia,

CAR-Cundinamarca, Cormacarena y Corpamag.

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

• Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

• Instituto Alexander von Humboldt

• Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales

• Unidad de Gestión del Riesgo y Atención de Desastres

• Dirección Nacional de Bomberos.

• Instituto de Investigaciones INVEMAR

• Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.

También hacen parte de la información primaria los registros del Sistema

Integrado de Información Financiera – SIIF del Ministerio de Hacienda.

Como información secundaria se tomaron los estudios y bases de datos que

existen sobre incendios forestales, provenientes del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto

Humboldt, Instituto Sinchi, Autoridades Ambientales, IDEAM, UNGRD e

instituciones académicas.

PROCEDIMIENTO

Con el fin de evaluar los logros en términos de prevención, manejo de quemas

y restauración ecológica se determinó acotar el análisis al periodo de 5 años

(2015 – 2019).

Realizar el análisis cuantitativo y cualitativo de las respuestas a los cuestionarios

diseñados por la DES para obtener información primaria.

Adicionalmente, se consultaron investigaciones académicas de la Universidad del

Norte y la Universidad Nacional. Se gestionaron reuniones virtuales con la

Doctora Dolors Armenteras, líder del grupo de Investigación Ecología del Paisaje

y Modelación de Ecosistemas, y con el doctor Orlando Vargas, líder del Grupo de

Investigación en Restauración Ecológica, quienes brindaron orientación y

asesoría desde la perspectiva académica sobre la dinámica y la ecología del

fuego, la susceptibilidad de los ecosistemas a los incendios forestales, la

restauración de áreas afectadas por incendios forestales, entre otros.

Es importante resaltar que el apoyo por parte de los docentes contribuyó para

la comprensión de la dimensión de los incendios forestales más allá de una

amenaza de riesgo.

Efectuar el análisis financiero del PNPCIFRAA.

Fortalecer la evaluación con base en la literatura secundaria revisada.

Por último, hacer el análisis al proyecto de Ley 221 de 2019 a la luz del control

fiscal.

INTRODUCCIÓN

Según Ruiz, 20017, los incendios forestales son fenómenos naturales o inducidos

que se producen cuando un cuerpo combustible recibe calor en presencia de aire

y cuyos efectos dependen de factores intrínsecos (frecuencia, intensidad,

tamaño, forma) y de otros propios de la zona y de la vegetación que sustenta

(factores climáticos, geomorfológicos, topográficos, edáficos, florísticos y

fenológicos).

Por su parte, en la Estrategia nacional para el manejo del Fuego de los Bomberos

de Colombia 2017-2025 se definió incendio forestal como el fuego injustificado

que se extiende sin control y quema vegetación viva o muerta en terrenos de

aptitud forestal, o que sin serlo están destinados a actividades forestales. Es

cualquier fuego producido en las tierras forestales y que no se utiliza como medio

para la protección u ordenación del bosque, conforme a un plan preestablecido

y autorizado.

Los incendios de la vegetación han sido un proceso ecológico natural presente

desde hace miles de años en los trópicos, influyendo en la estructura del paisaje,

7 Citado en: SDA (s.f.) ¿Qué es un incendio forestal? Alcaldía Mayor de Bogotá. Recuperado de http://ambientebogota.gov.co/incendios-forestales-sda

http://ambientebogota.gov.co/incendios-forestales-sda

en la composición de especies y en la diversidad biológica. Sin embargo, los

incendios también han estado presentes como una práctica de gestión del suelo

que en algunos casos lleva a perturbaciones antropogénicas de ecosistemas

asociados a las zonas de uso donde el fuego está presente. La mayoría de los

incendios actuales a nivel planetario son el resultado de una combinación de las

condiciones climáticas y de las actividades humanas, y los trópicos no son la

excepción. (Armenteras, y otros, 2019).

Para que se genere fuego es necesario la existencia de tres elementos: un origen

de calor, el combustible y el oxígeno. Una vez causado la propagación del

incendio, se ve influenciada por tres factores: el tipo de combustible, la

climatología y la topografía. 8

La predicción de la respuesta de ecosistemas naturales en paisajes dinámicos

como los que se encuentran en Colombia requiere de la integración de diferentes

enfoques, metodologías y experiencias para entender las causas de la

inflamabilidad y de las emisiones de carbono relacionadas con los incendios, en

particular de los bosques tropicales y sus efectos. Avanzar en este conocimiento

es esencial para predecir donde es más probable que haya una degradación de

los bosques a escala de paisaje y por otro lado, cuales bosques tienen mayor

capacidad de resistencia y resiliencia ante este tipo de fenómenos. Es importante

también aportar elementos para un mejor manejo del territorio, donde el riesgo

del fuego sea minimizado y se optimice un uso adecuado y controlado de las

diferentes opciones de manejo de la tierra (Armenteras, y otros, 2019).

Las razones por las cuales los incendios comienzan y se establecen en principio

son complejas. Pero los expertos ahora apuntan a una conexión entre el

8 Cartilla elaborada por la UNGRD. 2019. Lo que usted debe saber sobre incendios de cobertura vegetal. Pág.

17. Recuperada de: https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/handle/20.500.11762/28309/Cartilla_Incendios_2019-.pdf?sequence=4&isAllowed=y

https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/handle/20.500.11762/28309/Cartilla_Incendios_2019-.pdf?sequence=4&isAllowed=y

https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/handle/20.500.11762/28309/Cartilla_Incendios_2019-.pdf?sequence=4&isAllowed=y

creciente número de incendios y las temperaturas oceánicas más cálidas como

resultado del cambio climático (Schauenberg, 2020).

Los incendios son en realidad un proceso natural en la regeneración y renovación

de los ecosistemas. Sin embargo, el 96 por ciento de los incendios del mundo

ahora están siendo provocados deliberadamente o causados involuntariamente

por humanos. Solo el 4 por ciento de los incendios se dan naturalmente, por

ejemplo, debido a la caída de rayos, según un informe de WWF. (Schauenberg,

2020).

En 2019, la plataforma en línea Global Forest Watch Fires (GFW Fires) contó más

de 4,5 millones de incendios en todo el mundo que fueron mayores de un

kilómetro cuadrado. Eso es un total de 400.000 incendios más que en 2018.

(Schauenberg, 2020).

Muchas áreas se limpian utilizando el método de tala y quema para dar paso a

la agricultura, la ganadería o la industria, particularmente en la región

amazónica. También en Indonesia, más de 27 millones de hectáreas de bosque

han sido destruidas desde 1990 para las industrias del papel y el aceite de palma.

(Schauenberg, 2020).

Ahora bien, teniendo en cuenta que la definición de incendios forestales

trasciende lo relativo a los bosques y plantaciones, la literatura actual se refiere

a incendios de cobertura vegetal, que son conflagraciones que consumen

cualquier tipo de combustible vegetal y que causan daños al suelo y a la biota

asociada a las coberturas vegetales incineradas.

El presente estudio, pretende evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención,

Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas –PNPCIFRAA

entre 2015 - 2019, el cual fue formulado en el año 2002 y con un horizonte de

ejecución de 25 años; concretamente en los programas para la investigación y



agropecuarias, por parte de los actores encargados de su implementación y

específicamente en los departamentos con mayor afectación.

Adicionalmente, teniendo en cuenta que en el año 2019 la Cámara de

Representantes radicó el proyecto de Ley 221 de 2019, mediante el cual se

reglamentará el manejo integral del fuego en Colombia9, a través del



comprensión de la función del fuego en los ecosistemas, como un marco

complementario al control y supresión del fuego en nuestro país; se incluyó

dentro del estudio un análisis de este proyecto de ley.

ANTECEDENTES

Los efectos perjudiciales de los incendios forestales sobre la biodiversidad y el

bienestar de la población llevó a que en el año 2002, el gobierno formulara el

Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios Forestales y Restauración de

Áreas Afectadas –PNPCIFRAA, con un horizonte a veinticinco (25) años, con

carácter estratégico, concomitante con el Plan Nacional de Prevención y Atención

de Desastres (2000-2010) y el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (2000-2024)

y a su vez, con el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y el Plan Nacional de

Lucha Contra las Drogas.

No obstante, previo a la formulación del PNPCIFRAA ya existían instrumentos

normativos y de planeación para la atención de este tipo de eventos, en el año

2012 el Congreso expidió la Ley 1523 por la cual se adoptó la Política Nacional

de Gestión del riesgo de desastres y se estableció el Sistema Nacional de Gestión

del Riesgo de Desastres; luego, en el año 2015 se formuló el Plan Nacional de

9 Al finalizar la legislatura 2019 este proyecto se aprobó en primer debate de Cámara. En noviembre de 2020, se encontraba aprobado en segundo debate.

Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2025, en el cual se establecieron

estrategias de participación social para la prevención de incendios forestales; y

la promoción a la ejecución de estudios de susceptibilidad por incendios de la

cobertura vegetal.

El Código Penal (Ley 599 de 2000), considera los incendios como delito de peligro

común, que pueden ocasionar grave perjuicio para la comunidad, por otra parte,

se pueden aplicar sanciones administrativas por parte de las autoridades

ambientales, considerando que los incendios forestales ocasionan daños a los

recursos naturales y al ambiente, este tipo de eventos conllevan a procesos

administrativos sancionatorios para los infractores (generadores de incendios).

En cuanto a las acciones de prevención y manejo de incendios, los alcaldes y

gobernadores, junto con los consejos departamentales y locales para la gestión

de riesgo (anteriormente CREPAD y CLOPAD) tienen el compromiso de diseñar

campañas preventivas e informativas para que la comunidad se sensibilice sobre

la temática de los incendios a través de sus causas y consecuencias, a fin de que

se comprometa con el proceso de prevención.

1. DESCRIPCIÓN Y CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN

El Plan estratégico del PNPCIFRAA, se distribuyó en tres escenarios estratégicos:

el primero de carácter preventivo, con actividades de planificación, mitigación y

educación ambiental; el segundo de ejecución, con actividades de coordinación

operacional, control y extinción de Incendios Forestales y el último con

actividades de restablecimiento de cobertura y de Restauración Ambiental. Para

dar cumplimiento a los objetivos propuestos en el Plan10 se propuso adelantar

los siguientes programas:

1. Programa para el fortalecimiento de la capacidad institucional.

2. Programa de educación e información pública.

10 El objetivo general del plan es: Establecer los lineamientos de orden nacional para la prevención, control y

restauración de las áreas afectadas por los incendios forestales, mitigando su impacto y fortaleciendo la organización nacional, regional y local con programas a corto (3 años), mediano (10 años) y largo plazo (25 años).

3. Programa para la investigación y mejoramiento del conocimiento en

incendios forestales.

4. Programa de silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo

de quemas agropecuarias.

Con el fin de acotar el espectro a evaluar y teniendo en cuenta que los temas de

mayor impacto estratégico ambiental del Plan y que se determinó serían

ejecutados en el mediano y largo plazo11, se encuentran en los programas de

investigación y mejoramiento del conocimiento y en el de restauración ecológica

y el manejo preventivo, razón por la cual el presente estudio sectorial se enfocó

en el avance reportado en los programas 3 y 4, durante las vigencias 2015-

2019, por parte de los actores encargados de su implementación.

1.1. Actores Vinculados

Los actores que intervienen en la implementación del PNCIFRAA tienen como eje

al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS12, como entidad rectora

de la gestión ambiental en Colombia, y que actualmente tiene la secretaría

técnica de la Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de

Incendios Forestales desde su creación en 1993.

Le compete también al MADS promover los programas y proyectos de gestión

ambiental, para prevenir desastres y coordinar las acciones a ejecutar en esta

materia por las entidades del SINA y las del Sistema Nacional para la Prevención

y Atención de Desastres13.

Estrechamente con el MADS, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –

MADR, interviene como actor principal en la determinación de la política de

11 Es de anotar que ya han pasado cerca de 18 años desde la aprobación del Plan. 12 En 2002 este Ministerio se denominaba Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –

MAVDT, por tal razón se utiliza este nombre en el PNPCIFRAA. 13 Creado con la a Ley 46 de 1988 y actualmente corresponde al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

silvicultura preventiva en incendios forestales, así mismo en la redacción de

protocolos y guías de manejo del fuego en las actividades agrícolas.

Luego, participan las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo

Sostenible –CAR, quienes, según la Ley 99 de 1993 tienen la obligación de

ejecutar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres

(incluidos los incendios forestales), además de asistir en los aspectos técnicos

ambientales a las autoridades territoriales.

Así mismo, la Ley 1523 de 2012, integra a las CAR en el Sistema Nacional de

Gestión del Riesgo –SNGRD y determina que deben “apoyar a las entidades

territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el

conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de

cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo” y “propender

por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del

riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen

explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible”14.

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM

interviene en la operación del Sistema Nacional de Información Forestal –SNIF

y el reporte de eventos de incendios forestales, mediante el cual se realiza

seguimiento y monitoreo de los incendios forestales.

Adicionalmente, los institutos de investigación son un vértice esencial en la

articulación de los resultados de investigación y la retroalimentación para la

determinación de las políticas y normas que deben expedir los otros actores en

relación con la restauración de áreas afectadas y el manejo del fuego.

De otra parte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riego de Desastres15–

UNGRD, como la encargada de dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Gestión

14 Artículo 31 de la Ley 1523 de 2012 y Parágrafo 2 del mismo artículo. 15 Creada mediante el Decreto – Ley 4147 de 2011.

del Riesgo de Desastres –SNGRD16, de hacer seguimiento a su funcionamiento

y efectuar su mejora en los niveles nacional y territorial, tiene dentro de sus

objetivos: promover la identificación, análisis, evaluación y monitoreo de las

condiciones de riesgo del país y adelantar medidas para modificar o disminuir

las condiciones de riesgo existentes y futuras en Colombia, a fin de reducir la

amenaza, la exposición y la vulnerabilidad de las personas, los medios de

subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales expuestos

a daños y pérdidas en caso de producirse eventos físicos peligrosos, entre los

que se incluyen los incendios forestales.

La Dirección Nacional de Bomberos de Colombia tiene un papel importante en la

prevención, detección y extinción de incendios forestales, de manera que

funciona además como una fuente de recopilación de información, investigación

y apoya las contingencias en el medio natural urbano y rural, además que los

cuerpos de bomberos oficiales17 ejercen la Secretaría Técnica de los comités de

incendios municipales y departamentales y las comisiones forestales locales.

Es de destacar la labor que realizan los centros de investigación de las

universidades públicas y privadas, los cuales han realizado estudios e

investigaciones con sus recursos y otros provenientes de apoyo internacional,

que aportan conocimiento y metodologías para el manejo integral del fuego,

restauración de áreas afectadas por incendios forestales, así como la relación

que existe entre distintos ecosistemas del país y el fuego.

Por último, las Alcaldías y Gobernaciones, juegan un papel primordial en lo que

respecta a la implementación del PNCIFRAA, pues conforme a la Ley 1523 de

2012, los alcaldes y gobernadores tiene la responsabilidad primaria en la

implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres18 y en la Ley

1575 de 2012 que instituyó los comités de incendios municipales y las

16 Creado a partir de la Ley 1523 de 2012 17 Cuando no existe un cuerpo oficial de bomberos, este papel será ejercido por los bomberos voluntarios 18 Parágrafo 1, Art. 31.

comisiones forestales locales19, se estipula que los alcaldes tienen asiento

indelegable en estos comités.

Adicionalmente, las alcaldías están obligadas a elaborar los planes de

contingencia en incendios forestales, a asignar los recursos presupuestales y de

personal para la gestión del riesgo, incluido el atinente a los incendios forestales,

a implementar medidas de vigilancia y alerta en el verano, a diseñar y ejecutar

programas de divulgación, sensibilización e información a la ciudadanía en

general e implementar la Red de Vigías Rurales –RVR, como mecanismo

importante para detectar y comunicar con rapidez la ocurrencia de eventos,

además de controlar las conflagraciones de inmediato, a fin de evitar

propagación e impactos de aumentar la extensión de estos y también a

investigar las causas, que una vez conocidas deben llevar a la determinación de

acciones encaminadas a su eliminación. Entendiéndose dentro de éstas últimas,

las de facilitar las actuaciones sancionatorias administrativas y penales a que

haya lugar.

Dentro de este último grupo de actores vale la pena incluir el apoyo que prestan

la Defensa Civil Colombiana, la Cruz Roja, la Policía Nacional y las Fuerzas

Armadas de Colombia a los comités regionales y locales para la atención y

prevención de desastres, quienes asumen un papel decisivo en la superación de

las emergencias. En el gráfico 1 se observa la cadena de los distintos actores.

19 Artículo 41.

Gráfico 1. Actores que confluyen en la implementación del PNCIFRAA

Elaboración: DES – CDMA (2020)

1.2. Marco Regulatorio

1.2.1. Instrumentos internacionales

En los compromisos adquiridos por Colombia en la prevención de incendios

forestales, se encuentran aquellos vinculantes al ordenamiento jurídico y que,

por ende, generan obligaciones en el orden interno, y aquellos otros

instrumentos de referencia que sirven para comprender la dinámica del fuego,

la importancia de la ordenación forestal con el incendio, y la planificación

adecuada para la reducción de desastres naturales, entre otros. En el siguiente

cuadro se detalla el listado de dichos instrumentos.

Gráfico 2. Instrumentos internacionales relacionados con la prevención de incendios

forestales


1.2.2. Marco Normativo Interno

El ordenamiento jurídico interno en Colombia ha abordado los incendios

forestales desde el Código de los Recursos Naturales Renovables en 1974, como

un evento para mitigar, a partir de allí, la norma y las políticas han enfocado sus

líneas en prevenir y controlar las igniciones, como un fenómeno de desastre; no

obstante, en el año 2002 con el Plan Nacional de Prevención de Incendios se

quiso incorporar la investigación del fuego como un elemento de la cadena de

valor, así como la expedición de protocolos para el manejo del fuego y la

restauración de áreas afectadas.

A partir de la conformación del Sistema Nacional de prevención y atención de

desastres, se ha integrado el manejo de los incendios forestales a la gestión del

riesgo, sin embargo se dejó de lado la práctica del fuego como un elemento de

los procesos agrícolas y silvopastoriles, de ahí que la Resolución 532 de 2005

que reglamenta las quemas controladas en áreas rurales, actividades agrícolas

y mineras ha sido el último hito normativo expedido entre los Ministerios de

Ambiente y Agricultura, y no se ha implementado a cabalidad.

Gráfico 3. Marco Normativo relacionado con incendios forestales


Otros instrumentos legales relacionados con el tema de estudio son el Decreto

2340 de 1997 “Por el cual se dictan unas medidas para la organización en materia de

prevención y mitigación de incendios forestales…”, la Ley 1523 de 2012 “Por la cual

se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema

Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres…” y la Ley 1575 de 2012 “Por medio de

la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”.

Mediante el Decreto 2340 de 1997 se creó la Comisión Nacional Asesora para la

Prevención y Mitigación de Incendios Forestales adscrita al Ministerio del Medio

Ambiente, como un órgano asesor del SINA para formular y desarrollar políticas,

planes, programas y proyectos relacionados, fuera de proponer metodologías de

elaboración de mapas de amenaza y riesgo de incendios forestales. Se dispuso

igualmente que departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas con

población urbana superior al millón de habitantes, deberían crear comisiones

para prevención y mitigación de estos eventos.

Bajo el encargo de la mencionada comisión, se aprobó en el año 2002 el

PNPCIFRAA concebido como un instrumento de planeación estratégica a largo

plazo (25 años), formulado y aprobado en concordancia con las disposiciones

previstas en el Decreto Ley 919 de 1989, el Decreto 2340 de 1997 y la Ley 46

de 1998. Sin embargo, este Plan al no ser reglamentado por ninguna Ley ni

documento CONPES, carece de fuerza legal y no permite exigir debidamente el

cumplimiento de las metas y programas propuestos.

Por otro lado, la Ley 1523 de 2012 contiene los elementos jurídicos en que se

basa la gestión del riesgo de desastres en Colombia e integra junto a este

concepto, los de prevención, atención, recuperación de desastres, manejo de

emergencias y reducción de riesgos previstos en normas anteriores. Dicha ley

concibe la gestión del riesgo como un “proceso social orientado a la formulación,

ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas,

regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la

reducción del riesgo y para el manejo de desastres” y a su vez, como “una política de

desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los

derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las

comunidades en riesgo”, fundada en los principios de precaución, concurrencia y

sostenibilidad ambiental entre otros.

A su vez, redefine y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de

Desastres, conformado por “el conjunto de entidades públicas, privadas y

comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias,

instrumentos, mecanismos” y la información sobre la temática de gestión del riesgo

de desastres, además de crear el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo

como la instancia superior encargada de orientar el sistema nacional y donde

tienen asiento el Presidente de la República o su delegado, quien lo presidirá,

los ministros o sus delegados, el Director General del Departamento Nacional de

Planeación o su delegado y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del

Riesgo de Desastres, quien ejerce la Secretaría del Comité.

Gráfico 4. Conformación del Sistema Nacional de Gestión de Desastres

Fuente: UNGRD. Tomado de: http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Estructura.aspx

Entre las funciones del Consejo Nacional están las de aprobar el Plan Nacional

de Gestión del Riesgo y la estrategia nacional de respuesta a emergencias, de

emitir concepto previo para la declaratoria de situación de desastre nacional y

retorno a la normalidad, de asesorar al Presidente de la República en los temas

y elementos necesarios para motivar la declaratoria de estado de emergencia

por grave calamidad pública, aprobar los planes de acción específicos para la

recuperación posterior al desastre y ejercer el seguimiento, evaluación y control

del sistema nacional.

La Ley 1523 de 2012 creó los siguientes comités nacionales: para el

Conocimiento del Riesgo; para la Reducción del Riesgo y para el Manejo de

Desastres, como instancias interinstitucionales del sistema nacional. Cabe

resaltar que esta ley integró a las Corporaciones Autónomas Regionales o de

Desarrollo Sostenible en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y determinó

que deben “apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos

los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a

los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento

territorial y de desarrollo”, además de desempeñar un papel complementario y

subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones.

Por su parte, la Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley

General de Bomberos de Colombia”, determinó que:

“La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de

rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales

peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del

territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los

departamentos y la Nación. Esto sin perjuicio de las atribuciones de las demás

entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres.

En cumplimiento de esta responsabilidad los organismos públicos y privados

deberán contemplar la contingencia de este riesgo en los bienes muebles e

inmuebles tales como parques naturales, construcciones, programas de

desarrollo urbanístico e instalaciones y adelantar planes, programas y proyectos

tendientes a disminuir su vulnerabilidad”. (subrayado fuera de texto).

Además, esta Ley creó el Fondo Nacional de Bomberos de Colombia como una

cuenta especial de la nación, manejada por la Dirección Nacional de Bomberos,

con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines

de interés público y asistencia social y de atención de la gestión integral del

riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus

modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer

los cuerpos de bomberos y, como se mencionó en el numeral anterior, conformó

los comités de incendios y comisiones forestales locales.

Como último instrumento normativo relacionado con la prevención de incendios,

está el CONPES 3947 del 29 de octubre de 2018, el cual busca implementar

estrategias de actuación y coordinación sectorial ante la eventual ocurrencia de

un fenómeno de variabilidad climática: El Niño 2018- 2019, que permitan reducir

los costos de la atención y los impactos del fenómeno. A través de cuatro

objetivos específicos: (i) identificación de las condiciones de riesgo para la

orientación de decisiones y la comunicación oportuna, (ii) reducción de la

vulnerabilidad sectorial y territorial, (iii) mecanismos de seguimiento a la

respuesta y, (iv) evaluación de la actuación, de las afectaciones e impactos.

1.3. Contexto del PNACPIFRAA

Desde el año 2000 el Plan Nacional Forestal determinó que las CAR, el Ministerio

del Medio Ambiente, la UAESPNN, IDEAM y la DGPAD consolidarían una red

Nacional de centros de Prevención, Detección y Control de Incendios Forestales.

Así mismo, estás entidades desarrollarían e implementarían mecanismos y

sistemas de detección y monitoreo de incendios forestales mediante una

infraestructura compuesta por torres de detección y observación, dotación de

herramientas e insumos para los patrullajes terrestres, sistema de satélite y se

involucraría a las comunidades locales para que informen sobre la ocurrencia de

estos eventos.

A lo anterior el citado Plan adicionó acciones de restauración y recuperación de

las áreas afectadas por incendios, mediante la sensibilización de las

comunidades y la activación de procesos de sucesión natural, recuperación de la

biodiversidad y acciones de restauración ecológica, incluyendo la reforestación

protectora, con el fin de reducir el impacto sobre el medio ambiente.

Luego, en el año 2002 se formuló y aprobó el PNPCIFRAA retomando el enfoque

del PNF y articulando acciones del Plan Nacional de Prevención y Atención de

Desastres, el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y el Plan Nacional de

Lucha contra las Drogas. De esta manera el PNPIFRAA se constituyó en un eje

articulador de acciones que, desde la prevención, control y la restauración se

conjugan para gestionar la acción pública frente a los incendios forestales.

Gráfico 5. Interrelación del PNPCIFRAA con otros planes nacionales institucionales


1.3.1. Contenido del PNCIFRAA.

El contenido y estructura del Plan fue el resultado de un proceso de consultoría

y posterior desarrollo a través de las mesas de trabajo realizadas con la Comisión

Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales20. Está

orientado a concretar integral y sistemáticamente las políticas de protección

ambiental con los programas e instituciones que deben actuar en la prevención,

control y restauración de áreas afectadas por los Incendios Forestales y pretende

contar con un instrumento de planificación que oriente las acciones del Estado y

de los particulares en el tema de Incendios Forestales.

La formulación del Plan parte de la misión del Estado de “Garantizar y velar por

que la sociedad efectúe un uso sostenible y sustentable de los ecosistemas, con el objeto

de contribuir y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de las actuales y futuras

generaciones”21.

Es así como el Plan contiene una parte de generalidades, donde se incluyen

características, marco legal y normativo, principios básicos, un diagnóstico y los

objetivos a alcanzar. Posteriormente, describe un plan estratégico conformado

por los cuatro (4) programas para su implementación; un tercer componente

donde se propone la sostenibilidad financiera del Plan y por último propone un

procedimiento operativo para la atención de incendios forestales.

A continuación, se presenta una figura en donde se detallan los programas

determinados en el Plan Estratégico para la implementación del PNPCIFRAA.

20 Documento en PDF del PNPCIFRAA, Pág. 3. 21 Tomado de la página 27 del documento en PDF del Plan

Gráfico 6. Programas del Plan Estratégico para la implementación del PNPCIFRAA

Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboración: DES – CDMA (2020)

Como se mencionó la descripción de la evaluación, el PNPCIFRAA está

conformado por cuatro programas que orientan las acciones de la gestión pública

hacia la prevención y control de los incendios forestales, así como hacía la

restauración de las áreas afectadas por estos. De igual forma, se mencionó que

el presente estudio sectorial se enfocó en el avance de los programas de

investigación y de silvicultura preventiva.

Previo a determinar los avances en los programas evaluados es importante

señalar como situación de contexto, la relación que existe entre los incendios

forestales y el cambio climático.

1.3.2. Incendios forestales y cambio climático

Existe una influencia recíproca entre incendios forestales y cambio climático, en

el sentido que los incendios emiten CO2 en la combustión de biomasa vegetal,

lo cual eleva la temperatura; luego, dicho incremento de la temperatura y la

sequía – expresiones más evidentes del cambio climático – favorecen la ignición

de la biomasa vegetal, por lo que determinados climas favorecen los incendios.

De manera que la investigación del fuego involucra escenarios del impacto del

fuego en el futuro ante el cambio climático, la clasificación de tipologías

estructurales y su vulnerabilidad a generar fuegos de copa ante las futuras

condiciones cambiantes de periodos de sequía más intensa y cargas de

combustible mayores; así mismo, la relación entre variables climáticas y

números de incendios; la generación de situación de sequía conducentes a

mayor número de fuegos severos; la revisión del desequilibrio del carbono en el

suelo al disminuir la población microbiana por efecto del incendio, el cual puede

acentuarse ante el cambio climático.

Los retos de la investigación del fuego son innumerables cuando se condiciona

a variables como el efecto del cambio climático, la sostenibilidad de los

ecosistemas y la degradación del suelo; de manera que la ciencia contribuya a

tomar las decisiones acertadas en la gestión de las entidades.

El Acuerdo de París (COP21) es la Ruta que orienta la acción global para dar

respuesta al cambio climático, convirtiéndose en el primer acuerdo vinculante

para todos los países con tres objetivos transversales: mitigación, adaptación y

financiamiento, en el marco de este se establecen las contribuciones

Nacionalmente Determinadas-NDC son aquellos compromisos que realiza la

nación a nivel internacional para reducir las emisiones de Gases Efecto

Invernadero -GEI y adaptarse al cambio climático, para su cumplimiento es

necesario realizar unos cambios transformacionales en todos los sectores de la

economía, hacia un desarrollo bajo en carbono y la reducción de la vulnerabilidad

al cambio climático.

El MADS manifestó que, en el marco de este compromiso, Colombia tiene

establecidas sus metas relacionadas con la reducción del 20% de emisiones de

gases de efecto invernadero y diez metas relacionadas con adaptación al cambio

climático; sin embargo, este compromiso establece que en la presente vigencia

se debe realizar la actualización de las NDC, por tanto se está revisando con la

UNGRD e IDEAM la posibilidad de incluir metas relacionadas con la gestión del

riesgo de desastres, por lo cual se presentará una invitación a la actual Comisión

Técnica Nacional Asesora para Incendios Forestales22, para contemplar la

posibilidad de incluir una meta relacionada con la gestión ante los incendios

forestales.

También mencionó el MADS que, Colombia se ha comprometido a establecerse

como carbono neutro para el año 2050 y los incendios forestales disminuyen la

capacidad de almacenamiento de los sumideros de carbono desde el punto de

vista de los GEI, para lo cual se requiere reducir la vulnerabilidad de ocurrencia

de incendios y un mayor fortalecimiento institucional para cumplir este

propósito.

2. AVANCES DEL PROGRAMA PARA LA INVESTIGACIÓN Y

MEJORAMIENTO DEL CONOCIMIENTO EN INCENDIOS

FORESTALES.

En el PNPCIFRAA se definió que la información requerida acerca de la dinámica

de incendios forestales tendría como fuente principal la investigación de carácter

22 Creada el 23 de junio del 2020, mediante la Resolución 373, como una instancia asesora del Comité Nacional para el Manejo de Desastres, y de apoyo a los Comités Nacionales para el Conocimiento y para la Reducción del Riesgo

básico y la aplicada, lo cual redundaría en la identificación de acciones para

incrementar la capacidad de manejo en los temas correspondientes,

contemplándose en desarrollo del Programa, los intercambios de experiencias

personales e institucionales, nacionales e internacionales, con miras al

mejoramiento de la coordinación y la cooperación en materia preventiva.

El objetivo del programa apunta al impulso y fortalecimiento de los procesos

investigativos básicos y aplicados, como estrategia para contar con resultados

de carácter científico y práctico, facilitar la toma de decisiones y perfeccionar

aspectos relacionados con el control y la restauración; mientras que las metas

hacen referencia a efectuar una zonificación de orden nacional de susceptibilidad

y amenaza de ecosistemas forestales a los eventos en comento, a definir

técnicas y equipos eficaces en control, atención y mitigación; y a preparar

protocolos pertinentes a la restauración de áreas afectadas.

2.1. Subprograma de Investigación

Este subprograma se fundamenta en la necesidad de fortalecer la investigación

sobre las causas y dinámica del fuego desde el ámbito sociocultural, el

comportamiento de la vegetación al fuego y la susceptibilidad de la vegetación,

los impactos sobre los ecosistemas, así mismo, conformar indicadores que

permitan medir el avance en la conservación y restauración.

Gráfico 7. Líneas temáticas del subprograma de investigación y sus responsables:

Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboró: DES Medio Ambiente

En cuanto a la zonificación nacional de riesgos sobre incendios forestales, en el

año 2011 el IDEAM elaboró el “Protocolo para la Realización de Mapas de

Zonificación de Riesgos a Incendios de la Cobertura Vegetal Escala 1:100.000.

Este protocolo sigue vigente y no ha sido sujeto a actualizaciones.

Respecto a la investigación de las causas antrópicas de los incendios forestales,

el Instituto Humboldt en el año 2018 realizó una investigación sobre la relación

entre los incendios reportados por municipio y las características climáticas por

año, así como la incidencia de incendios en coberturas naturales.

Se destacan las investigaciones realizadas por la Universidad Nacional de

Colombia, en ejecución del proyecto auspiciado por la USAID, Universidad de

Colorado Boulder y la Academia Nacional de Ciencias, Ingeniería y Medicina de

USA, cuyos productos responden al estado del conocimiento del fuego en

Colombia, y el manejo integral del fuego. Vale la pena destacar además, que el

diálogo en la institucionalidad pública es nulo si se trata de la academia y las

autoridades administrativas, pues de un lado se han realizado investigaciones

financiadas con recursos del erario público y/o cofinanciación internacional, los

productos y hallazgos encontrados en dichos documentos no son utilizados por

los Ministerios, Gobernaciones, Alcaldías y demás entidades que tienen bajo su

potestad la intervención pública en temas de incendios forestales.

En cuanto a las investigaciones relacionadas sobre el uso del fuego en

actividades agropecuarias, tanto el Ministerio de Agricultura como el de

Ambiente y Desarrollo Sostenible no las han desarrollado en ningún aspecto; el

ente rector de la política agropecuaria corrobora lo expuesto afirmando que

únicamente en el año 2006 publicó un documento relacionado con la prevención,

control y manejo de los incendios forestales que se pueden presentar en una

plantación comercial.

En temas de investigación en restauración ecológica, el Instituto Humboldt

adelantó un proyecto piloto de restauración ecológica para el Macizo de Iguaque

e incluyó un ejercicio de identificación de causas e impactos, respuesta de la

vegetación y sus rasgos funcionales a los incendios, respuesta de los robledales

a los incendios, limitaciones al reclutamiento del roble en áreas quemadas,

efecto del fuego en la producción de semillas de roble y la valoración de acciones

como la reducción de la carga de combustible a través de la eliminación de

especies invasoras y la evaluación de técnicas de revegetación como la

plantación y siembra de roble.

En líneas generales, los resultados de las investigaciones muestran la

importancia de conocer el manejo del fuego como eje esencial en los procesos

de prevención y mitigación, y debe fundamentarse en principios ecológicos,

desarrollarse como un proceso de educación y gestión ambiental que debe

articular diferentes conocimientos y actores sociales: instituciones, comunidades

locales, combatientes del fuego (Quiroga, 2019).23

De ahí que sea fundamental reconocer el fuego más allá de una amenaza y un

evento que requiere la preparación para la respuesta a la emergencia y el

desastre; por tanto, lo que explicita la academia investigativa sobre el fuego es

que se reconozcan los impactos sinérgicos generados por los eventos de

incendios, ya que se maneja de forma individual la amenaza.

De la misma manera, si bien el MADS propone una estrategia de

corresponsabilidad social en la lucha contra incendios forestales, en la cual se

busca vincular diferentes actores, una de sus falencias radica en que no hay un

reconocimiento de las formas de uso y percepciones sobre el fuego que tienen

diferentes comunidades.

De acuerdo con información suministrada por el MADS para el presente estudio,

se han generado acciones para proteger los ecosistemas boscosos y la

biodiversidad de la amenaza de incendios forestales, como la elaboración y

divulgación de las cartillas: Orientadora para la Gestión del Riesgo en Incendios

Forestales24 y Prevención de Incendios Forestales25; en 2016 con tres talleres

realizados en las ciudades de Ibagué, Popayán, y Santa Marta con la

participación de funcionarios de gestión de riesgo de las Alcaldías,

Gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales; entre los años 2017,

2018 y 2019 como parte de los desarrollos de la Estrategia de corresponsabilidad

social en la lucha contra incendios forestales26, ofreció cinco cursos de formación

virtual en prevención de incendios forestales, tres dirigidos a educadores

ambientales y dos dirigidos a líderes ambientales, realizados a través de la

23 Quiroga Palacio, Marcos; Santiago Villa, Henny. Manejo del fuego como alternativa frente a los incendios forestales. El caso del Parque Entrenubes. Revista ambiente y desarrollo. Vol. 23 No.45 julio-diciembre de 2019. Bogotá D.C. DOI: https://doi.org/10.11144/Javeriana.ayd23-45.mfaf 24 Presentada por el MADS en el año 2012, en el marco de la Ley 1523 del mismo año. 25 Elaborada en el año 2014, dirigida a la comunidad en general. 26 Formulada por el MADS en el año 2011.

https://doi.org/10.11144/Javeriana.ayd23-45.mfaf

escuela de formación virtual del MADS, para un total de 170 participantes que

obtuvieron certificación.

2.2. Subprograma de Mejoramiento de Insumos, Equipos y Técnicas

de Control

En este subprograma se planteó la implementación de un laboratorio del fuego

encargado de realizar investigaciones dirigidas a evaluar y recomendar nuevos

productos, retardantes, herramientas y equipos apropiados.

En el marco de este subprograma se debe realizar investigación en laboratorio

y ex situ; por tanto, se propuso estudiar productos como retardantes eficientes

y económicos; así mismo, probar diseños en términos ergonómicos de las

herramientas que estén acordes con los tipos de vegetación y la topografía.

De manera que la Comisión asesora era la instancia llamada a responder por la

creación y operación del laboratorio del fuego, el cual podría estar vinculado a

un centro universitario o al Sena, sin embargo, 18 años después aún no se ha

materializado la creación de dicho laboratorio.

El avance reportado por las entidades en investigación en técnicas para el control

y extinción de incendios durante el período 2015-2019, se limita a informar

sobre la adquisición de equipos para el control de incendios forestales.

2.3. Subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de

Impactos Ambientales Generados por los Incendios Forestales

El Plan orientó las acciones de este subprograma hacia colmar las necesidades

de conocimiento, principalmente sobre el desarrollo de prácticas de restauración

ecológica o rehabilitación de zonas afectadas, así como la evaluación y

valoración de los impactos causados por tales deflagraciones.

A la fecha, las entidades evaluadas manifestaron no haber realizado protocolos

de restauración ni evaluación de impactos ambientales generados por

incendios forestales durante el período 2015 -2019

3. AVANCES DEL PROGRAMA DE SILVICULTURA PREVENTIVA,

RESTAURACIÓN ECOLÓGICA Y MANEJO DE QUEMAS

CONTROLADAS.

Este Programa tiene como propósito establecer una cultura preventiva en el

tema de incendios forestales, en las áreas con plantaciones forestales y Núcleos

de Desarrollo Forestal, así como en las áreas sujetas a quemas abiertas con fines

agrícolas.

Gráfico 8. subprogramas y metas del programa de silvicultura preventiva,

restauración ecológica y manejo de quemas controladas.

Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboró: DES - CDMA

3.1. Subprograma de Silvicultura Preventiva y Manejo de Quemas

El propósito es fortalecer un proceso concertado para lograr que las prácticas

preventivas incluyan entre otras: Mejores tecnologías para la mezcla de especies

de bajo valor pirogénico y el seguimiento a plantaciones y bosques naturales en

procesos de aprovechamiento, especialmente en épocas de verano.

El avance reportado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural frente a

este subprograma se limitó a exigir en los planes de manejo de las plantaciones

forestales un componente de prevención y control de incendios forestales y

manifestó que desde la Resolución 0532 de 200527, no se ha reglamentado nada

más al respecto.

Por su parte el MADS y las corporaciones de la muestra no reportaron haber

realizado estudios ni acciones relacionadas con el tema de quemas durante el

período analizado.

A la fecha no se obtuvo soporte sobre el cumplimiento de las mestas propuestas

para este subprograma.

3.2. Subprograma de Restauración y Rehabilitación de Áreas

Afectadas por Incendios Forestales

Para la ejecución de este Subprograma se requiere que en forma coordinada y

por medio de alianzas y acuerdos entre las comunidades afectadas, los

particulares y el sector público, se ejecuten las actividades de restauración y

rehabilitación ecológica de las áreas incineradas, haciendo uso entre otros de los

27 Por la cual se establecen requisitos, términos, condiciones y obligaciones, para las quemas abiertas controladas en áreas rurales en actividades agrícolas y mineras, que dice en su Artículo 1° Objeto: “Establecer

requisitos, términos, condiciones y obligaciones, para la realización de quemas abiertas controladas en áreas rurales en actividades agrícolas y mineras, de que trata el Artículo 30 del Decreto 948 del 5 de junio de 1995”, trabajada de manera transversal por el MAVDT, el MADR y el Ministerio de la Protección Social

recursos provenientes del Programa de Restauración que esté ejecutándose, con

el propósito de restablecer la oferta de bienes y servicios ambientales, reducir

los efectos del fuego, controlar la expansión de los impactos (erosión, infestación

de malezas) y establecer una cobertura de baja inflamabilidad, impidiendo que

el fuego ocurrido genere una dinámica de incendios recurrentes sobre vegetación

pirófila.

No obstante, el Ministerio no reportó avances frente al tema, fuera de indicar

que se emitió en 2015 el Plan Nacional de Restauración, el cual incluye por su

puesto como factor de disturbio de los ecosistemas a los incendios de cobertura

vegetal, pero hace énfasis en procesos específicos para la recuperación de un

área que ha sido afectada por este fenómeno.

Por su parte, las CAR, manifestaron no haber realizado estudios de áreas

prioritarias de restauración en su jurisdicción, lo cual no permite determinar las

áreas a manejar, así como tampoco los recursos necesarios para realizar la

recuperación de las áreas afectadas por incendios forestales.

Como se reportó al inicio de este estudio, en Colombia son incineradas cerca de

105.477,9 Ha/ año de cobertura de bosque a causa de los incendios forestales

y la meta del plan es recuperar 100 ha/ año, que no representa ni el 0,1% de lo

que se pierde.

Es necesario dirigir la investigación a las dinámicas sucesionales en áreas

posquema, así como identificar las metodologías aplicables para restaurar los

diferentes tipos de cobertura afectada, de la mano de indicadores de evaluación

y de valoración del impacto ambiental.

Para ello es imprescindible contar con la activa y coordinada participación de las

corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible, los municipios,

los departamentos, la empresa privada y la sociedad civil, en el manejo integral

de la problemática relacionada.

4. FINANACIACIÓN DEL PNPCIFRAA

El PNPCIFRAA formulado en el año 2002, contempló su financiación

estableciendo las fuentes y mecanismos que garantizaran su sostenibilidad

financiera, manejados en función de los programas establecidos y otorgando

prioridad a las actividades de carácter preventivo.

Inicialmente se estimaron $135.000 millones con un horizonte de 25 años, es

decir, hasta 2027, distribuidos así:

PERIODO MONTO (millones de pesos)

Corto plazo (3 años) 5.900

Mediano plazo (10 años) 52.900

Largo plazo (25 años) 135.100

Los recursos se canalizan a través del actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible MADS, Ministerio del Interior, Autoridades Ambientales (CAR),

IDEAM, además las Entidades Nacionales incluidas en el art. 67 del Decreto -

Ley 919 de 1989 vigente para la época.

El análisis del financiamiento del plan se centra en los seis (6) departamentos

seleccionados para el estudio (Cundinamarca, Tolima, Huila, Casanare, Meta y

Magdalena). Sin embargo, más adelante se realiza una evaluación de los

recursos que se han apropiado y ejecutado con cargo al Presupuesto General de

la Nación – PGN, tanto para el periodo de los cinco años objeto del examen

(2015-2019) como para el periodo comprendido entre el 2004 y 2014.

Recursos apropiados y ejecutados por las CAR en los seis (6)

Departamentos de la muestra, periodo 2015-2019

Se analizan los recursos reportados por las entidades que apropiaron y

ejecutaron recursos para la prevención de incendios forestales en el ámbito de

las jurisdicciones de los seis (6) departamentos objeto del estudio,

principalmente las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo

Sostenible.

Las seis CAR asignaron recursos a los respectivos Departamentos de sus

jurisdicciones en el periodo 2015-2019 por valor de $20.413 millones

distribuidos así: CAR Cundinamarca $12.663 millones, Corpamag $2.739

millones, CAM $875 millones, Cortolima $1.313 millones, Cormacarena $2.180

millones y Corporinoquia $642 millones. (Cuadro 2).

Cuadro 2. Apropiación presupuestal Incendios Forestales Departamentos objeto de

estudio 2015-2019 (millones de pesos)

Año Corporación Departamento Proyecto Ap. Def.

2015 2.802

CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales, apoyo a bomberos voluntarios municipales

101

CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático y reducción del riesgo 1.450

Cormacarena Meta Asesoría en prevención y atención de incendios forestales y gestión del riesgo en el Dpto Meta

903

Corpamag Magdalena Conserv. y recup. natural y cultural de la sierra nevada- Prevención y control incendios en el Dpto

348

Corporinoquia Casanare 0

Cortolima Tolima 0

2016 3.789

CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales y gestión del riesgo

204

CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático, reducción y mitigación del riesgo de desastres

3.585

Cormacarena Meta 0

Corpamag Magdalena 0


Cortolima Tolima 0

2017 3.007


172

CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático, reducción y mitigación del riesgo de desastres

2.465

Cormacarena Meta 0

Corpamag Magdalena Generación de conocimiento para la prevención del riesgo

370


Cortolima Tolima 0

2018 3879

CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales y gestión del riesgo

222

CAR Cundinamarca Conocimiento del riesgo y el cambio climático 1.109

Cormacarena Meta Generación de conocimiento para la prevención del riesgo, programa guardabosques

1.906

Corpamag Magdalena

Corporinoquia Casanare Capacitación, fortalecimiento y apoyo a bomberos, entes territoriales y concejos municipales

642

Cortolima Tolima 0

2019 6.936


176

CAR Cundinamarca Conocimiento del riesgo y el cambio climático 4.054

Cormacarena Meta Asesoría en prevención y atención de incendios forestales y gestión del riesgo en el Dpto Meta

1.277

Corpamag Magdalena Generación de conocimiento para la prevención del riesgo

116


Cortolima Tolima Prevención y atención de incendios forestales 1.313

TOTAL 20.413

Elaboró: DES - CDMA

Los recursos apropiados por las CAR son insuficientes para atender la prevención

de incendios en sus respectivas jurisdicciones, y además presentan ineficiencia

en la ejecución de estos caracterizada por su baja ejecución.

La CAR Cundinamarca pese a que asignó recursos para las cinco (5) vigencias

por valor de $12.663 millones no reportó la ejecución presupuestal del periodo

solicitado, lo cual genera incertidumbre en la eficacia de las actividades

desarrolladas en acciones de prevención de incendios forestales, si se tiene en

cuenta que bajo su jurisdicción se encuentran 104 Municipios y la zona rural de

Bogotá. (Cuadro 3)

Cormacarena y Corporinoquia para las cinco vigencias asignaron escasos

recursos por $2.180 millones y $642 millones respectivamente, los cuales son

mínimos dados los extensos territorios de sus jurisdicciones los cuales presentan

un alto índice de eventos por incendios forestales. (Cuadros 2 y 3)

Los recursos no han tenido las ejecuciones esperadas, teniendo en cuenta sus

bajas cuantías: Corpamag para la vigencia 2015 de compromisos adquiridos por

$274 millones ejecutó $176 millones (64%) y la CAM de compromisos por $101

millones solo ejecutó $12 millones (12%), para 2016 la CAM de compromisos

por $204 millones únicamente ejecutó $17 millones (8%), en el 2017 Corpamag

de compromisos por $219 millones ejecutó $153 millones (70%) y la CAM

comprometió $172 millones y muestra una ejecución de $127 millones (76%),

para 2018 Corpamag de compromisos por $1.887 millones solo ejecutó $64

millones (3%) y la CAM comprometió $222 millones y únicamente ejecutó $21

millones (9%), en 2019 la CAM de compromisos por $176 millones ejecutó $90

millones (51%) y Cortolima de compromisos por $1.313 millones ejecutó $943

millones(72%). (Cuadro 3)

Cuadro 3. Ejecución presupuestal del gasto en Incendios Forestales Departamentos

Objeto de Estudio 2015 – 2019 (millones de pesos)

A ÑO D EF . C OM P R .P ER D .

A P R OP .OB LIG. R ESER .

% P ER D .

A P R OP .% EJEC . % R ESER

2015 2.802 1.278 74 1.092 186 3% 85% 15%

1. CAR Cundinamarca 1.450 0 0 0 0 0% 0% 0%

2. Corpamag 348 274 74 176 98 21% 64% 36%

3. CAM Huila 101 101 0 12 88 0% 12% 88%

4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%

5. Cormacarena M eta 903 903 0 903 0 0% 100% 0%

6. Corporinoquia Casanare 0 0 0 0 0 0% 0% 0%

2016 3.789 204 0 17 187 0% 8% 92%


2. Corpamag 0 0 0 0 0 0% 0% 0%

3. CAM Huila 204 204 0 17 187 0% 8% 92%

4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%



2017 3.007 391 151 280 112 5% 71% 29%


2. Corpamag 370 219 151 153 66 41% 70% 30%

3. CAM Huila 172 172 0 127 45 0% 74% 26%

4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%



2018 3.879 2.751 19 727 2.024 0% 26% 74%


2. Corpamag 1.906 1.887 19 64 1.823 1% 3% 97%

3. CAM Huila 222 222 0 21 201 0% 9% 91%

4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%



2019 6.936 2.871 11 2.415 456 0% 84% 16%


2. Corpamag 116 105 11 105 0 9% 100% 0%

3. CAM Huila 176 176 0 90 86 0% 51% 49%

4. Corto lima 1.313 1.313 0 943 370 0% 72% 28%

5. Cormacarena M eta 1.277 1.277 0 1.277 0 0% 100% 0%


T OT A L 20.413 7.495 254 4.531 2.965 1% 60% 40%

Cuadro 2

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO INCENDIOS FORESTALES DPTOS OBJETO DE ESTUDIO 2015-2019

(Millones de pesos)

Fuente: Información remit ida por las CAR

Como se observa en el cuadro 3 y el gráfico 9 la ejecución consolidada de los

recursos comprometidos para las vigencias de análisis de las seis (6) CAR (a

excepción de la CAR Cundinamarca que no reportó ejecución presupuestal), es

muy baja, ya que de compromisos adquiridos por $7.495 millones, se muestra

una ejecución de $4.531 millones, es decir, el 60%, los restantes $2.965

millones (40%) se constituyeron como reserva presupuestal.

Gráfico 9. Ejecución presupuestal del gasto. Incendios forestales departamentos objeto

de estudio 2015 - 2019


Recursos apropiados y ejecutados por Entidades del Presupuesto

General de la Nación para incendios forestales 2015-2019

No obstante que el documento de política le fija la responsabilidad a varias

entidades públicas de asignar y ejecutar recursos para la prevención e incendios

forestales, del análisis y evaluación de los últimos cinco años (2015-2019) estos

han sido escasos en insuficientes para llevar a cabo esta acción y en los pocos

casos en los que se han asignado recursos estos se direccionaron a otras

actividades diferentes a la prevención, pero aún más grave, la ejecución ha sido

ineficiente, como más adelante se detallará, pese a que el Plan establece que la

sostenibilidad financiera será la garantía para su implementación.

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

Compromisos

Ejecución

Reservas

La prevención se debe convertir en la acción más importante para evitar los

incendios forestales, de tal manera que las entidades públicas deben contribuir

decididamente con la asignación de recursos financieros para este propósito,

pero sobre todo la ejecución de estos debe ser responsable y eficiente. Es mucho

más oneroso para el País el control y extinción de incendios que la prevención,

porque además de los mayores costos económicos logísticos, se traducen en

costos ambientales, sociales y de salubridad.

Para la serie de cinco años analizada, se observa que únicamente entidades del

Sector Transporte y en menor magnitud del Sector Ambiente y Desarrollo

Sostenible asignaron recursos para incendios forestales. Se debe tener en cuenta

que para la vigencia 2019 no se apropiaron recursos para este propósito.

El monto asignado para los cuatro años de estudio ascendió a $50.957 millones

de los cuales $45.954, es decir el 90% recaen en la Aeronáutica civil para

proyectos de control de incendios y en mínima medida $4.835 (9%)

corresponden a tres (3) CAR para prevención de incendios forestales,

rehabilitación ecológica y recuperación de áreas. (Cuadro 4)

Cuadro 4. Apropiación presupuestal PGN Incendios 2015 -2019. (millones de pesos)

Analizada la ejecución presupuestal consolidada, se estableció que se presenta

subejecución de los recursos del PGN puestos a disposición de las entidades a

las que se les apropiaron los fondos públicos: de compromisos adquiridos por

$49.882 millones, se muestra una ejecución de $36.253 millones equivalentes

al 73% por su parte las reservas presupuestales constituidas ascendieron a

$13.629 millones (27%). (Cuadro 5 y Gráfico 10).

Las CAR con los escasos recursos apropiados presentan muy bajas ejecuciones:

para la vigencia 2015 Cormacarena de compromisos por $268 millones solo

ejecutó $62 millones (23%), en la anualidad 2016 Corponariño comprometió

$544 millones únicamente ejecutó $226 millones (42%), para 2018 Codechocó

de compromisos por $3.953 millones ejecutó $2.446 millones (62%).

Pese a que la Aeronáutica Civil apropió y comprometió una aceptable cantidad

de recursos, sus ejecuciones presupuestales para las cuatro vigencias reportadas

solo alcanzaron un promedio del 75%. (Cuadro 5)

AÑO SECTOR PROYECTO DEF.

2015 10.448

1. Cormacarena Amb. Des. Sost. Prevención de Incendios Forestales, Reducción Integral del Riesgo y Cambio Climático en el Depto del M eta 268

2. Aeronáutica Civil Transporte Adquisición de Equipos de Protección y Extinción de Incendios Búsqueda y Rescate. 7.180

3. Aeronáutica Civil Transporte M antenimiento y Conservación de Equipos de Extinción de Incendios y Búsqueda y Rescate 3.000

2016 11.054

1. Corponariño Amb. Des. Sost. Rehabilitación Ecológica en Áreas Afectadas por Incendios Forestales en el Depto de Nariño 614



2017 11.160

1. Fiscalía General Nación R. Judicial Fortalecimiento Tecnológico y Logístico de Grupos de Explosivos, Incendios y Sustancias NBQR del CTI a Nivel Nal. 168



2018 18.295

1. Codechocó Amb. Des. Sost. Recuperación de Áreas Degradadas por Incendios Forestales en el M unicipio De Unguía- Chocó 3.953



T OT A L 50.957

Nota: Para la vigencia 2019 no se asignaron recursos para proyectos de incendios forestales

Cuadro 3

APROPIACIÓN PRESUPUESTAL PGN INCENDIOS 2015-2019

(Millones de pesos)

Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF; Cálculos: CDM A- CGR

Cuadro 5. Ejecución presupuestal del Gasto PGN Incendios 2015 – 2019. (millones de

pesos)

Gráfico 10


A ÑO SEC T OR D EF . C OM P R .P ER D .


% P ER D .

A P R OP .% EJEC . % R ESER

2015 10.448 10.355 93 9.836 519 1% 95% 5%

1. Cormacarena Amb. Des. Sost. 268 268 0 62 206 0% 23% 77%

2. Aeronáutica Civil Transporte 7.180 7.106 74 6.847 259 1% 96% 4%


2016 11.054 10.413 640 3.788 6.626 6% 36% 64%

1. Corponariño Amb. Des. Sost. 614 544 70 226 318 11% 42% 58%

2. Aeronáutica Civil Transporte 6.774 6.747 26 1.262 5.485 0% 19% 81%


2017 11.160 10.995 164 8.773 2.222 1% 80% 20%

1. Fiscalía General Nación R. Judicial 168 168 0 168 0 0% 100% 0%



2018 18.295 18.118 177 13.856 4.262 1% 76% 24%

1. Codechocó Amb. Des. Sost. 3.953 3.953 0 2.446 1.507 0% 62% 38%



T OT A L 50.957 49.882 1.075 36.253 13.629 2% 73% 27%

Nota: Para la vigencia 2019 no se asignaron recursos del PGN para proyectos de incendios forestales

Cuadro 4

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS 2015-2019

(Millones de pesos)


Recursos apropiados y ejecutados por Entidades del Presupuesto

General de la Nación para incendios forestales 2004-2014

Con el fin de efectuar un análisis retrospectivo a la financiación del PNPCIFRAA

desde su inicio, se realizó un análisis de la tendencia de asignación y ejecución

de recursos del PGN en los inicios del Plan, para lo cual se tomó una serie de

once (11) años 2004-2014.

El comportamiento del manejo de los recursos es el mismo observado en los

últimos cinco años, los cuales fueron objeto de análisis anteriormente,

caracterizado por pocas entidades públicas ejecutoras, por mínimas

asignaciones, y muy bajos niveles de ejecución presupuestal, lo cual muestra la

poca atención que se le prestó a la financiación del Plan desde sus comienzos.

Como se muestra en el cuadro 6 las asignaciones en el periodo ascendieron a

$92.350 millones concentrados únicamente en dos sectores: el sector transporte

y el sector ambiente y desarrollo sostenible, a excepción de la vigencia 2008 en

la que el sector justicia y del derecho (Dirección Nacional de Estupefacientes)

ejecutó un rubro presupuestal para la adquisición de vehículo para la extinción

de incendios en el departamento de San Andrés y providencia por un valor de

$550 millones.

En el sector transporte la totalidad de los recursos se apropiaron a través de la

Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y en el sector Ambiente y

Desarrollo Sostenible por intermedio del actual MADS, IDEAM, Cormacarena,

Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá –Corpouraba, Corporación

para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de La Amazonia –CDA y

Corporación Autónoma Regional del Guavio –Corpoguavio. (Cuadro 6)

Es de anotar que a diferencia de los proyectos ejecutados por las entidades del

hoy sector Ambiente y Desarrollo Sostenible que se destinaron para los objetos

misionales de prevención, control y mitigación de incendios forestales; los

recursos ejecutados por el sector transporte (Unidad Administrativa Especial de

la Aeronáutica Civil), se aplicaron exclusivamente para la adquisición

mantenimiento y conservación de equipos extinción de incendios, búsqueda y

rescates. (Cuadro 6).

Cuadro 6. Apropiación presupuestal PGN Incendios Forestales 2004-2014 (millones de pesos)

AÑO SECTOR PROYECTO DEF.

2 0 0 4 5.50 0

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.200

2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.250

3. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 44

4. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION M ANEJO Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES - SNPAD- 6

2 0 0 5 6 .79 1



3 M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 50

2 0 0 6 8 .0 51




4.IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEOROLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 100

2 0 0 7 5.73 0

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 290


3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 810



6. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 400

7. CORM ACARENA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACI0N AM BIENTAL PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 430

2 0 0 8 11.4 3 1





5. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION, CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 400

6. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEOROLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 400

7. CORPOURABA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL PLAN INTEGRAL PARA LA PREVENCI+N Y CONTROL DE INCENDIOS 279

8. CDA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL IM PLEM ENTACI+N DE ACTIVIDADES DE M ANTENIM IENTO 100

9. DIR. NAL. ESTUPERF. JUSTICIA ADQUISICION DE VEHICULO PARA LA EXTINCION DE INCENDIOS PARA EL DEPARTAM ENTO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA 550

2 0 0 9 11.3 8 6



3. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION, CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 450


5. CORM ACARENA AM BIENTE PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES EN EL DEPARTAM ENTO DEL M ETA-CORM ACARENA 136

2 0 10 11.6 11






6. CORM ACARENA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL. PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 260

7. CORPOGUAVIO AM BIENTE PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES EN LOS M UNICIPIOS DEL DEPARTAM ENTO DE CUNDINAM ARCA 159

2 0 11 7.2 52




4. CORPOGUAVIO AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL. PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 182

2 0 12 7.0 0 0



3. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 1.500

2 0 13 10 .555





5. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 1.901


7. CDA AM BIENTE ADM INISTRACIÓN FCA IM PLEM ENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE CORRESPONSABILIDAD SOCIAL EN LA LUCHA CONTRA LOS INCENDIOS 100

2 0 14 7.0 4 3


2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 900


4. CORM ACARENA AM BIENTE PREVENCÍON DE INCENDIOS FORESTALES, REDUCCÍON INTEGRAL DEL RIESGO Y CAM BIO CLIM ATICO EN EL DEPARTAM ENTO DEL M ETA 243

T OT A L 92.350

Cuadro 5

APROPIACIÓN PRESUPUESTAL PGN INCENDIOS FORESTALES 2004-2014

(Millones de pesos)


La ejecución consolidada del periodo se muestra en el cuadro 7 y el gráfico 11,

estableciendo que de una apropiación final de $92.350 millones se

comprometieron $81.252 millones que corresponden al 88% del total apropiado,

es decir, se observa una pérdida de apropiación de $11.098 millones (12%), la

ejecución, por su parte solo alcanzó $42.307 millones equivalentes al 52% y se

constituyeron reservas presupuestales por un monto de $38.945 millones

(48%).

Gráfico 11.


Para el periodo analizado se observa que a excepción de la vigencia 2008 en las

demás anualidades se presentaron pérdidas de apropiación, es decir, no se

comprometió una buena parte de las autorizaciones máximas de gasto

aprobadas por el Congreso de la República en las respectivas leyes anuales de

presupuesto, los años con mayor incidencia fueron: 2009 con el 19%, 2010 un

26%, 2012 con 24% y 2013 un 13%. (Cuadro 7)

A excepción de los años 2013 y 2014, en las demás vigencias se presentaron

muy bajas ejecuciones presupuestales, de las cuales se resaltan como mínimas

el 2004 con el 24%, 2005 el 18%, 2006 el 14%, 2010 el 47% y 2011 el 23%.

(Cuadro 7)

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS 2004-2014

Compromisos

Ejecución

Reservas

Los recursos apropiados para este propósito para el período analizado 2004–

2014 no presentan un crecimiento sostenido, por el contrario, muestran una

tendencia decreciente lo cual podría incidir negativamente en el cumplimiento

de los objetivos propuestos en Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios

Forestales y de Áreas Afectadas.

Tomando como año base el 2004, la apropiación definitiva hasta el año 2006

registró un crecimiento promedio del 21%, para la anualidad 2007 presentó un

decrecimiento del 29%, para la vigencia 2008 se muestra un crecimiento

sustancial del 99% año en el cual alcanza el pico más alto de la serie analizada,

para las siguientes dos vigencias, es decir, 2009 y 2010 la apropiación se

mantuvo constante, sin embargo para el 2011 se presentó un descenso

importante del 38% conservando la tendencia decreciente para el 2012,

anualidad en la cual disminuyó 3% respecto al año anterior. Para la vigencia

2013 se observa un crecimiento del 51% respecto al 2012, no obstante, para la

anualidad 2014 (última vigencia de análisis), se registra una nueva caída de la

apropiación definitiva de 33% respecto al año anterior. (Cuadro 7)

Cuadro 7. Ejecución presupuestal PGN Incendios Forestales 2004 – 2014

(millones de pesos)

A ÑO SEC T OR D EF . C OM P R .P ER D .


% P ER D .

A P R OP .% EJEC .

%

R ESER .

2 0 0 4 5.50 0 4 .6 6 9 8 3 1 1.12 0 3 .54 9 15% 2 4 % 76 %

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.200 2.425 775 215 2.210 24% 9% 91%


3. M INAM BIENTE AM BIENTE 44 42 2 21 21 5% 50% 50%


2 0 0 5 6 .79 1 6 .70 3 8 8 1.19 2 5.511 1% 18 % 8 2 %


2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.770 1.759 11 792 967 1% 45% 55%

3 M INAM BIENTE AM BIENTE 50 50 0 15 35 0% 30% 70%

2 0 0 6 8 .0 51 7.8 58 19 3 1.114 6 .74 4 2 % 14 % 8 6 %


2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.730 2.677 53 1.114 1.563 2% 42% 58%


4.IDEAM AM BIENTE 100 91 9 0 91 9% 0% 100%

2 0 0 7 5.73 0 5.6 4 0 9 0 3 .2 50 2 .3 9 0 2 % 58 % 4 2 %

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 290 265 25 131 134 9% 49% 51%



4. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.190 1.177 13 684 493 1% 58% 42%


6. IDEAM AM BIENTE 400 370 30 146 224 8% 39% 61%

7. CORM ACARENA AM BIENTE 430 430 0 430 0 0% 100% 0%

2 0 0 8 11.4 3 1 11.3 78 53 6 .0 8 1 5.2 9 7 0 % 53 % 4 7%


2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.500 2.500 0 1.929 571 0% 77% 23%




6. IDEAM AM BIENTE 400 400 0 183 217 0% 46% 54%

7. CORPOURABA AM BIENTE 279 279 0 279 0 0% 100% 0%

8. CDA AM BIENTE 100 100 0 100 0 0% 100% 0%

9. DIR. NAL. ESTUPERF. JUSTICIA 550 550 0 550 0 0% 100% 0%

2 0 0 9 11.3 8 6 9 .19 3 2 .19 3 5.76 3 3 .4 3 0 19 % 6 3 % 3 7%

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 6.000 4.455 1.545 3.752 703 26% 84% 16%



4. IDEAM AM BIENTE 400 395 5 347 48 1% 88% 12%


2 0 10 11.6 11 8 .54 4 3 .0 6 7 3 .9 9 6 4 .54 8 2 6 % 4 7% 53 %



3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.532 1.523 3.009 432 1.091 66% 28% 72%


5. IDEAM AM BIENTE 160 160 0 64 96 0% 40% 60%


7. CORPOGUAVIO AM BIENTE 159 140 19 54 86 12% 39% 61%

2 0 11 7.2 52 6 .3 16 9 3 6 1.4 78 4 .8 3 8 13 % 2 3 % 77%



3. IDEAM AM BIENTE 160 160 0 16 144 0% 10% 90%

4. CORPOGUAVIO AM BIENTE 182 182 0 0 182 0% 0% 100%

2 0 12 7.0 0 0 5.3 4 9 1.6 51 3 .4 6 8 1.8 8 1 2 4 % 6 5% 3 5%



3. IDEAM AM BIENTE 1.500 1.073 427 1.073 0 28% 100% 0%

2 0 13 10 .555 9 .2 0 2 1.3 53 9 .12 5 77 13 % 9 9 % 1%

1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.000 999 1 999 0 0% 100% 0%



4. IDEAM AM BIENTE 90 88 2 88 0 2% 100% 0%

5. IDEAM AM BIENTE 1.901 1.803 98 1.729 74 5% 96% 4%

6. IDEAM AM BIENTE 999 417 582 417 0 58% 100% 0%

7. CDA AM BIENTE 100 96 4 96 0 4% 100% 0%

2 0 14 7.0 4 3 6 .4 0 0 6 4 3 5.72 0 6 8 0 9 % 8 9 % 11%





92.350 81.252 11.098 42.307 38.945 12% 52% 48%T OT A L

Cuadro 6

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS FORESTALES 2004-2014

(Millones de pesos)


5. Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios

Forestales

Si bien el documento del PNPCIFRAA contenía metas y acciones dirigidas al

conocimiento de los incendios forestales y a la extinción de los mismos por parte

de las entidades del SINA y de las responsables de la atención de desastres,

pasados casi 18 años, se observa que gran parte de estas metas no se

desarrollaron y que el conocimiento e investigación sobre el fuego trajeron

nuevos conceptos, relacionados con el manejo y las relaciones de los

ecosistemas con el fuego que no fueron incorporados en el Plan, es decir que no

se realizó la actualización y por ende, algunas de las actividades propuestas

quedaron rezagadas u obsoletas.

Es importante mencionar que el documento del Plan no incluyó indicadores que

permitieran garantizar una evaluación de la implementación y revisar si los

resultados de las acciones propuestas estaban acordes con las metas y objetivos,

lo cual impide realizar un adecuado seguimiento y evaluación de la gestión

adelantada por los actores.

Con base en el análisis de la información solicitada al MADS, al MADR, a las 6

Corporaciones Autónomas Regionales que incluyen en su jurisdicción a los

departamentos de la muestra seleccionada, a la UNGRD, a los Institutos de

Investigación y a la DNBC, se observa que, si bien existe un mayor conocimiento

sobre los incendios forestales o de cobertura vegetal y sobre la restauración

ecológica, el presupuesto para la inversión en investigación al respecto es

mínimo y no se aprecia interacción entre las entidades y la academia, lo cual

impide darle relevancia al tema.

Por lo tanto, no es posible afirmar que a la fecha el plan ha contribuido al

mejoramiento del conocimiento de los incendios forestales, ni se ha mejorado la

prevención con la silvicultura y el manejo de las quemas, ni ha conllevado a la

restauración ecológica de las áreas afectadas por los incendios.

De otra parte, al tratar de relacionar los recursos apropiados para la prevención

y control de incendios forestales en el período 2015 – 2019, por las CAR con

mayor afectación por incendios forestales expresada en términos de número de

eventos y cantidad de área afectada, en el mismo período de tiempo, se observa

que el departamento con mayor área afectada por IF fue Casanare, pero a su

vez, Corporinoquía fue la corporación que apropió la menor cantidad de recursos

para la atención de éstos.

Gráfico 12. Relación entre el área afectada, el número de eventos y los recursos

apropiados para atender los incendios forestales. (Años 2015-2019)


De manera inversa sucede con el Departamento de Cundinamarca, quien en la

muestra tiene la menor cantidad de área afectada (pero el mayor número de

52.913,49

32.567,19

83.186,23

22.401,08

47.757,78

9541.634

337

2.729

4831.312,62875,09 641,75

12.663,17

4.086,12

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

Tolima -Cortolima

Huila - CAM Casanare -Corporinoquia

Cundinamarca- CAR

Meta -Cormacarena

Recurs

os A

pro

pia

dos (

millo

nes p

esos)

Áre

a a

feta

da (

Ha)

Relación entre el área afectada, el número de eventos y los recursos apropiados para atender los incendios

forestales. (Años 2015-2019)

Área Afectada # Incendios Forestales Recursos Aprop. en IF

eventos reportados) y la CAR fue la corporación que más apropió recursos para

atender los incendios forestales, como se observa en el gráfico 12.

6. Análisis del Proyecto de Ley 221 de 2019 – Impacto Fiscal

Revisión del proyecto de ley 221 / 2019 – Cámara

Una vez analizado el contenido del proyecto de ley 221/2019 y su exposición de

motivos, si bien se observa que se determinan herramientas para la gestión de

los incendios forestales en Colombia, aún quedan algunos aspectos por

incorporar, tales como, el manejo integral del fuego en Colombia, a través del



comprensión de la función del fuego en los ecosistemas en nuestro país.

Según el articulado aprobado para la segunda ponencia, el proyecto de ley no

genera impacto fiscal en términos de beneficios tributarios, aumento del gasto

público o disminución de ingresos para la hacienda pública, por tanto, no

presenta riesgo de impactar en el marco fiscal de mediano plazo, según lo

establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 200328.

El proyecto es de importancia para el sector ambiental, en cuanto a que propone,

en su artículo 3, fomentar actividades de manejo integral del fuego, impulsar

investigaciones sobre el régimen de incendios de la cobertura vegetal del país y

28 Art. 7o. Análisis del Impacto Fiscal de las Normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

en todas las áreas de conocimiento para el desarrollo de estrategias de manejo

integral del fuego y, fortalecer la educación ambiental para generar conciencia.

Sin embargo, los ítems mencionados requieren de inversión y ajuste de

funciones de las entidades ambientales.

Así mismo, en el artículo 15 “Atribuciones de las Corporaciones Autónomas

Regionales, de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas”

Numeral 5, señala que se destinará por lo menos 1% de sus recursos de

inversión a la restauración ecológica, rehabilitación ambiental y recuperación de

las áreas afectadas por la ocurrencia de incendios en la cobertura vegetal, lo

cual es posible que genere cambios en la distribución presupuestal e implica la

vigilancia por parte de la CGR en su cumplimiento. El proyecto de Ley no

establece las fuentes para la obtención de los recursos necesarios para realizar

la dotación de todos los cuerpos de bomberos del país, ni determina la entidad

que tendrá esa tarea a cargo, condición que puede ser reglamentada después

de aprobada la Ley.

Por último, la propuesta normativa (proyecto de Ley 221/2019 - Cámara) y la

reglamentación existente se basan en un principio de precaución y supresión,

sin considerar los resultados de investigaciones científicas ni experiencias

locales para hacer manejo del fuego, podría decirse entonces, que la legislación

actual no está acorde a los desafíos mundiales en términos de manejo del fuego,

aun cuando se ha realizado un llamado de atención de estos en un mundo que

se está calentando y en el cual:

1) está emergiendo un ciclo vicioso que relaciona el fuego y el cambio

climático, demostrándose una tendencia al aumento de la frecuencia e

intensidad de los incendios no controlados,

2) si bien, la dinámica del fuego global es compleja y evoluciona en

proporciones desconocidas, se sabe que está generando elevados costos

para la biodiversidad, los servicios de los ecosistemas, el bienestar

humano, los medios de subsistencia y las economías nacionales,

3) urge la inversión en el monitoreo social, económico y ambiental sobre

todo en las áreas poco estudiadas. ((IUFRO, 2018), citado por

Armenteras, 2019).

7. CONCLUSIONES

Se observa entones que, si bien se han desarrollado instrumentos normativos y

de planeación administrativa para el manejo de los incendios forestales, aún

éstos siguen causando grandes afectaciones a los recursos naturales con una

baja capacidad de respuesta de las instituciones.

Colaboraciones científicas internacionales han demostrado que es necesaria la

coexistencia con la actividad cambiante del fuego, y que, a nivel global, las

sociedades deben adaptarse al cambio climático y mantener los paisajes

naturales y culturales saludables resilientes y seguros para las próximas

generaciones. (Universidad Nacional, 2019).

Este cambio de visión sobre los incendios forestales que mencionan los

académicos requiere cambios culturales basados en la comprensión del fuego,

cambios institucionales a nivel normativo y en los programas de las diferentes

organizaciones que se dedican al manejo de incendios, pasando de un manejo

basado solo en la supresión a un manejo integral del fuego.

De la misma forma, lo que arrojan las investigaciones es la necesidad de

inclusión del campesinado, los indígenas y afrocolombianos en el uso y manejo

del fuego, ya que las políticas ambientales en torno a este tema no deberían

responder solo a preocupaciones ecológicas, desconociendo las prácticas

territoriales, ya que se ha mostrado que solo la criminalización de la práctica

conlleva a conflictos socioambientales. (Universidad Nacional, 2019).

Si bien el avance en investigación durante los años 2015-2019 no han sido

representativos ni suficientes para lo que debería abordarse en conocimiento,

manejo integral y uso del fuego en todos los escenarios posibles, lo poco que se

ha logrado no se ha utilizado para retroalimentar la acción de las autoridades

administrativas que realizan la intervención pública en la prevención, control y

restauración de áreas afectadas por incendios; de manera que la tendencia es

que los resultados de las investigaciones se están subutilizando sin ser

aprovechados en los diseños de políticas, programas y proyectos públicos.

En lo que respecta al subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de Impactos

Ambientales Generados por los Incendios Forestales, se puede a la fecha concluir que

los protocolos de restauración y recuperación de ecosistemas afectados por

incendios forestales en Colombia, es aún una utopía, pues no se tienen claros

los conceptos y no se aplican los pasos sugeridos desde la experiencia de los

pilotos realizados por la academia.

En general se observa una mínima asignación de recursos financieros para la

prevención de incendios forestales tanto por las Entidades del PGN como

recursos propios por parte de las CAR, es decir, la apropiación de recursos para

este propósito es inversamente proporcional al agravamiento de la problemática

ambiental, social y de salubridad generada por los cada día más recurrentes

eventos catastróficos que ocasionan los incendios forestales en el territorio

nacional.

Además de los escasos recursos apropiados y comprometidos para la prevención

de incendios forestales se evidencia ineficiencia en su aplicación, reflejada en

constantes subejecuciones. Para el periodo 2004-2014 con recursos PGN se

registró una ejecución presupuestal solo del 52%, para el periodo 2015-2019

con cargo al PGN se muestra una ejecución del 73% y para la serie 2015-2019

con recursos propios de las CAR se presentó una ejecución del 60%.

En lo que respecta a investigación en técnicas para el control y extinción de

incendios, durante el período 2015-2019, la CGR no encontró evidencia de

avance durante el período evaluado, ya que se limita a la adquisición, de equipos

básicos para la extinción de incendios en algunos municipios.

La evaluación y seguimiento de las acciones de gestión de los incendios

forestales, demanda la formulación e implementación de una batería de

indicadores. La naturaleza espacio-temporal de las variables de incidencia

(número de eventos y superficie de afectación), de las variables que determinan

la incidencia (vulnerabilidad de la cobertura vegetal, déficit hídrico, densidad

poblacional entre otros), la territorialidad de la unidad de gestión (municipios) y

los recursos invertidos para su gestión (financieros, humanos, técnicos)

determinan que tales indicadores puedan ser analizados de manera espacial, con

el fin de comprender la complejidad de los factores que determinan la efectividad

de la gestión realizada.

Respecto al Mejoramiento de insumos, equipos y técnicas de control, así como

a los Protocolos de restauración y evaluación de impacto ambiental, si bien el

plazo para el cumplimiento de las metas de estos subprogramas iba desde los 3

hasta los 25 años, transcurridos 18 años no se presentan mayores avances en

el desarrollo de las mismas, debido en parte a que los procesos de investigación

en el país no son temas de relevancia presupuestal y por ende, sin recursos es

imposible adelantar el trabajo de campo, de laboratorio y de análisis de datos

que se requiere. Así mismo se continúa a la espera de las metodologías para la

evaluación y valoración de impactos ambientales causados por los incendios

forestales.

El Ministerio de Agricultura, durante el período de análisis, no elaboró los

términos de referencia para prevenir los incendios forestales en la realización de

las quemas controladas.

La meta de restaurar 100 Ha/año del plan es ínfima frente al gran número de

hectáreas que son afectadas por los incendios forestales anualmente en

promedio 105.477,9 Ha (fuente de reporte SNIF 2015 -2019).

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