III. ESTRUCTURA DE LA LEGISLACINADMINISTRATIVA FEDERAL

CONFUNDE con frecuencia la distinta denominacin quese da a los numerosos ordenamientos que integran lalegislacin administrativa federal. Las personas obliga-das a cumplirlos no saben con certeza qu jerarquatienen, cules obligan primero y cules despus, cmodefenderse de unos y otros ante las autoridades adminis-trativas o ante los tribunales. Dudas semejantes tienenlas mismas autoridades sometidas a ellos y encargadasde hacer que se acaten. Adems, en el fondo s tienendiversa jerarqua y naturaleza y su grado de obligato-riedad necesariamente se escalona.

Empieza la Constitucin federal por establecer la pri-mera jerarqua: primero su texto, luego el de las leyesdel Congreso de la Unin y en tercer rango el de lostratados internacionales (artculo 131). Ya se dijo, estaverdad constitucional se respalda por algunos autorespero no as por las tesis de la Suprema Corte de Justi-cia. Aun con todo y la claridad de la norma jerarquizado-ra, la Constitucin se refiere a leyes, decretos, regla-mentos, acuerdos, y luego a las primeras las apellidafederales, generales, orgnicas, reglamentarias o sim-plemente leyes. Salta de inmediato la interrogante: qusignificado tiene cada uno de esos apellidos? Son leyesde distinta naturaleza y estatura?

Ms todava. El Congreso de la Unin se caracterizapor ser prolfico en leyes y decretos cada ao, pero tra-tndose de reformas a leyes o decretos es excesivamen-te productivo y construye as caminos normativos de

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difcil trnsito. Para autoridades y particulares se vuel-ve tarea imposible saber de su existencia, conocer su tex-to y entenderlo. Pero el Ejecutivo federal tambin dasu contribucin poderosa para poblar desmedidamentela selva legislativa de la administracin con reglamen-tos, decretos, acuerdos, normas tcnicas, disposicionesadministrativas, resoluciones de carcter general, circu-lares, convenios administrativos, etctera.

No sabemos el nmero de sujetos que pueblan esa sel-va, ni si todos viven, pues muchos estn abrogados o de-rogados expresa o tcitamente. Pases privilegiados comoFrancia cuentan con cifras ciertas de su legislacin. In-forma Michel Rocard, primer ministro, que son 7325 le-yes las aplicables en el derecho positivo francs que, agre-gados los decretos y reglamentos interministeriales,hacen un total de 360000 textos en vigor, sin contar lasresoluciones y circulares cuyo nmero y variedad las ha-cen imposibles de censar.1

A propsito de nuestra clebre miscelnea fiscal, afir-mamos que sta ha propiciado una selva de disposicio-nes en que se encuentra atrapado el contribuyente.2 Elnmero de leyes fiscales federales que son derechoadministrativo es insignificante; en cambio el nmerode sus reformas, las numerosas disposiciones reglamen-tarias y pararreglamentarias que dictan el Ejecutivofederal y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblicos son incontables, incognoscibles en su lenguaje inno-vador y de permanente inestabilidad en su vigencia.

Alivia saber que otros pases estn peor en su caticalegislacin fiscal. A principios de enero de 1992, el sub-

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1 Michel Rocard, La relance de la codification, Revue Franaise deDroit Administratif, Pars, mayo-junio de 1990, p. 303.

2 Alfonso Nava Negrete, Las desventajas de la miscelnea fiscalfederal para el contribuyente, Revista Prctica Fiscal, ao I, nm. 4,Mxico, junio de 1991, p. 19.

secretario de Ingresos de la Secretara de Hacienda3inform que la variedad de impuestos vigentes en Esta-dos Unidos es tan grande que en total son ms los gra-vmenes en ese pas que los existentes en la Comuni-dad Econmica Europea; en el periodo 1982-1989, lasreformas fiscales sumaron 2072 pginas, con un prome-dio de 193 pginas por reforma; en el periodo 1981-1989se reformaron tan slo en el mbito federal 8 287 artcu-los de las leyes impositivas (sin incluir cambios a regla-mentos); la edicin completa del impuesto sobre larenta, que incluye el texto de la ley, disposiciones re-glamentarias y adems resoluciones sobre la materia,consta de 27 tomos de 2000 pginas cada uno. Sin otrocomentario, conocer la legislacin fiscal de EstadosUnidos es obra de romanos, o en el lenguaje de hoy,obra de computadoras!

Escombrar un poco la legislacin administrativa eidentificar varios de los ordenamientos que la compo-nen, es la tarea siguiente.

LEYES CONSTITUCIONALES, ANTICONSTITUCIONALESE INCONSTITUCIONALES

Es frecuente or que una ley es constitucional o no. De-cir que es constitucional significa que ha sido expedidapor el Congreso de la Unin de acuerdo con el textode la Constitucin; es una ley que se apoya en la Consti-tucin, pues sta autoriza al Congreso a dictarla y no vaen contra de los mandatos constitucionales. No existe,por lo tanto, en nuestro derecho como s en el deotros pases una categora especfica de ley constitu-

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3 El Mercado de Valores, revista publicada por Nacional Financiera,nm. 3, Mxico, 1 de febrero de 1992, p. 5.

cional. Tal calificativo lo recibir toda aquella que seaacorde con la Constitucin; lo que se presumir mien-tras los tribunales judiciales, va sentencia de amparo,no la declaren anticonstitucional o inconstitucional.

Ejemplos de leyes constitucionales son: Ley Federalde Radio y Televisin, Ley Federal de Turismo, Ley Ge-neral de Asentamientos Humanos cuya expedicinpor el Congreso se autoriza por el artculo 73 constitu-cional, Ley Forestal, Ley de Equilibrio Ecolgico yProteccin del Ambiente y Ley Federal de Caza; todastienen su base en el prrafo tercero del artculo 27constitucional.

Cumplen as con el primer requisito; pero adems sutexto y disposiciones no deben contrariar los de la Cons-titucin. Si con uno o varios artculos de una de las leyescitadas se ordena algo que est en contra de lo quemanda la Constitucin, perder dicha ley su atributoconstitucional. Cuando la Ley de Aguas Nacionales ysu predecesora, la Ley Federal de Aguas previeneque las aguas del subsuelo son propiedad de la nacin,es precepto que a juicio nuestro est en contra de lo quedispone el prrafo quinto del artculo 27 constitucional.

Se advierte, con lo expuesto, el significado de ley in-constitucional y ley anticonstitucional. Es comn quese haga un uso indistinto de ambas expresiones paraenunciar la irregularidad de una ley frente al texto dela Constitucin. Para nosotros cada una tiene un senti-do diferente de irregularidad.

Una ley es inconstitucional cuando carece de apoyoen el texto de la Constitucin; en otras palabras, cuandoel Congreso que la expide no tiene atribucin en la nor-ma suprema para hacerlo. Si se le ocurre al Congresoexpedir una ley federal para regular el impuesto predial,por ejemplo, la ley sera inconstitucional, pues no estprevisto que tenga semejante atribucin.

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Una ley es anticonstitucional cuando el texto de stachoca con el de la Carta Magna, es decir, si alguno delos mandatos de la ley es contrario o contradice uno ovarios de los de la ley suprema. Tal es el caso de la Leyde Aguas Nacionales antes comentado, y tambin es fre-cuente observarlo en reformas que se hacen a las leyesfiscales federales, especialmente a la Ley del Impuestosobre la Renta, por ser contrarias a los principios deproporcionalidad y equidad que rigen a todo impuesto,previstos en la fraccin IV del artculo 31 constitucional.

LEYES DEL CONGRESO DE LA UNIN

Son numerosas las leyes que integran la legislacin ad-ministrativa federal. Su anlisis hace cada vez ms com-plejo el conocimiento del derecho administrativo; encambio, otras ramas del derecho, como el civil, el penal,el laboral, centran su objeto de estudio en una, tres ocuatro leyes del Congreso. Adems, como se coment,las reformas a las leyes administrativas, incluidas las fis-cales, son tan prolficas ao tras ao que forman unejrcito legal por separado, no de fcil identificacin yconocimiento.

Ley y decreto

Los artculos 71 y 72 de la Constitucin utilizan los dostrminos: ley y decreto, pero por su naturaleza propiaambos son ley. Se trata de normas generales, abstrac-tas, obligatorias y coercibles, caractersticas esencialesa toda ley; luego decir decreto es decir ley. Pero porcostumbre legislativa no por mandato constitucionalalguno, la palabra ley es utilizada por el Congresopara regular materias o asuntos generales; y la palabra

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decreto para asuntos ms concretos, como pasa con lasreformas a las leyes. Pero esto no es regla absoluta y aveces hasta resulta difcil determinar la mayor o menorgeneralidad de un campo legislativo.

Bajo el nombre de decreto, el Congreso suele ence-rrar tambin simples resoluciones administrativas, comocuando otorga su autorizacin para que los mexicanospuedan prestar sus servicios en las embajadas de otrospases en Mxico, concede licencia al presidente de laRepblica para ausentarse del pas temporalmente porvisitas a otros pases, otorga pensiones a hijos u otrosparientes de hroes de la patria, etctera.

Ley reglamentaria, ley orgnica y ley ordinaria

Todas las leyes que emanan del Congreso son iguales,es decir, tienen la misma naturaleza y jerarqua; ningu-na es ms o es menos. A veces, sin embargo, se les adje-tiva de reglamentarias u orgnicas, pero en nada cambiasu estatura.

Cuando una ley se apellida reglamentaria es porquese quiere denotar o subrayar que se trata de una ley queest regulando algn texto de la Constitucin. Valga lacita de la Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucio-nal en materia minera,4 que se ocupa de fijar el rgi-men jurdico al que est sujeta la propiedad de minasde la nacin, cuyo contenido se describe en el prrafocuarto de ese artculo 27, y de la ley Reglamentaria delprrafo segundo del artculo 131 constitucional en ma-teria de comercio exterior,5 que precisa los alcances del

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4 Ibid., 22 de diciembre de 1975. Abrogada por la vigente Ley Mi-nera, ibid., 26 de junio de 1992.

5 Ibid., 13 de enero de 1986. Abrogada por la vigente Ley de Co-mercio Exterior, ibid., 27 de julio de 1993.

ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo fede-ral en el terreno de fijar impuestos a las importaciones yexportaciones de mercancas, y en su trnsito por nues-tras fronteras.

Es til observar que esa forma de calificar las leyesque reglamentan un texto de la Constitucin es excep-cional, pues la prctica acostumbrada es la existenciade leyes que, siendo reglamentarias, no llevan tal califi-cativo. Por ejemplo, la Ley de Aguas Nacionales es lareglamentaria del prrafo quinto del artculo 27; la LeyGeneral de Bienes Nacionales es la reglamentaria del27 en cuanto a los bienes propiedad de la nacin; laLey Federal de Educacin es la reglamentaria del ar-tculo 3, y la Ley Federal del Trabajo es la reglamenta-ria del apartado A del artculo 123.

No hay que confundir las leyes que son reglamenta-rias de un texto constitucional con aquellas que tienenapoyo en la Constitucin o, mejor an, con aquellasque expide el Congreso porque tiene autorizacin ex-presa y concreta en un campo, como acontece con loscasos de varias fracciones del artculo 73 constitucio-nal, en que se prevn simplemente los rubros de lasmaterias a legislar. La Ley Federal de Turismo se expidecon base en la fraccin X, que habla de comercio; laanual Ley de Ingresos de la Federacin se expide conbase en la fraccin VII, que habla de imponer contribu-ciones necesarias a cubrir el presupuesto; la Ley Gene-ral de Salud se expide con base en la fraccin XVI, quehabla de la salubridad general de la Repblica, y as hayotros casos.

Cuando una ley se apellida orgnica es porque sequiere enfatizar su propsito fundamental de organizaro estructurar una institucin u organismo. Podemos ci-tar las siguientes: Ley Orgnica de la UNAM, Ley Orgni-ca de Petrleos Mexicanos, Ley Orgnica de Nacional

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Financiera, Ley Orgnica de la Administracin PblicaFederal, etctera.

Existen otras que tienen el mismo propsito pero nose ostentan como orgnicas. Por ejemplo, la Ley del Se-guro Social que crea y organiza al Instituto Mexicanodel Seguro Social, y la Ley del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que pors misma habla. Como se ve, con o sin el membrete deorgnica, son leyes que tienen igual rango que las regla-mentarias.

Cuando se habla de ley ordinaria es por una verda-dera costumbre, pues ni la Constitucin ni la prcticalegislativa acogen la denominacin para distinguirlade otras y menos de las que pudieran calificarse de ex-traordinarias. Usar esta expresin no tiene ningn efec-to jurdico ni sentido prctico alguno, pues da ms bienpie a confusin.

Ley federal y ley general

Buen nmero de las leyes del Congreso de la Unin seexpresan como leyes federales y otras como leyes gene-rales, pero desde ahora afirmamos que ambos tipos deleyes son de igual jerarqua, sin que tampoco sean ma-yores o menores que las leyes antes comentadas.

Ley federal tiene, en principio, una connotacin in-discutible: es aquella elaborada por el Congreso de laUnin. Unnime es tambin el concepto que se tiene deque se aplica en todo el territorio nacional. Son dos atri-butos que no tienen las leyes de los estados, pues s-tas se elaboran por sus legislaturas (Cmara de Diputa-dos) y su aplicacin se restringe al territorio de cadaestado. Igual sucede con el Distrito Federal: sus leyesslo pueden aplicarse en el rea que comprende su te-rritorio, pero con la siguiente precisin: por disposi-

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cin expresa contenida en el apartado A del artculo 122de la Constitucin, el Congreso de la Unin puede ha-cer leyes para el Distrito, pero no en su natural carcterde rgano legislativo del gobierno federal, sino comorgano legislativo del gobierno del Distrito Federal, esdecir, en carcter de rgano de naturaleza local.

No bastan sin embargo las dos notas apuntadas paraconfigurar la ley federal. sta lo es porque nicamen-te el Congreso de la Unin puede legislar en determina-dos campos o materias; en otras palabras, la ley federaltiene un rea exclusiva; ninguna ley de los estados pue-de regularla. Es una caracterstica que se deriva del tex-to del artculo 124 de la Constitucin: Las facultadesque no estn expresamente concedidas por esta Cons-titucin a los funcionarios federales, se entienden re-servadas a los estados.

Consecuencia derivada de la norma constitucionales que cuando la Constitucin otorga al Congreso de laUnin la facultad de legislar en una materia, slo lpuede hacerlo por medio de una ley federal, lo que im-plica que los estados no pueden legislar en ella. Esta ex-clusividad sucede en minera, caza, recursos forestales,petrleo, radio, televisin, correos, banca central, turis-mo, poblacin, etctera.

Conviene advertir que aun cuando a una ley no se lecalifique expresamente de federal, ello no quiere decirque no lo sea o que pierda tal condicin. Por ejemplo,la Ley del Seguro Social, la Ley de Aguas Nacionales, laLey Agraria, la Ley Forestal; ningn estado podra expe-dir una ley en el campo que stas regulan.

Es la propia Constitucin, sin embargo, la que previe-ne excepciones a ese principio de separacin de com-petencias que recoge el citado artculo 124. Autoriza aque tanto el Congreso de la Unin como las legislatu-ras de los estados legislen en un mismo campo; as se

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previene en asentamientos humanos, en ecologa y me-dio ambiente, en educacin, en salud pblica. Esta con-currencia legislativa con las modalidades o matices quela Constitucin misma dicta, siempre deber ser expre-sa y contenida en esta ltima.

Ley general es una expresin mal usada por el legis-lador federal. Toda ley por naturaleza es general y porlo mismo agregarle la palabra general es ocioso y con-funde, pues no las hay que no lo sean. Pero adems,las leyes que as se denominan, como la Ley Generalde Bienes Nacionales, la Ley General de Poblacin,son federales. A esa frase no se contrapone otra de le-yes especiales, inexistente.

Eso es arbitrario, como lo revelan las leyes generalesde Asentamientos Humanos y de Salud, que no son es-trictamente federales; tal como lo deslinda el 124, setrata de leyes concurrentes.

Parcenos que la adicin de general no es indicativade nada y s en cambio desorienta. Claro que el legisla-dor federal puede bautizar sus leyes como quiera, peropodra pensar en un nombre ms adecuado para su ca-bal y correcto cumplimiento.

REGLAMENTOS

1. Concepto. Los denominamos en plural porque delo contrario parecera que hay uno solo. Cierto que elms conocido es el que expide el presidente de la Re-pblica, pero tambin los hacen el Congreso de laUnin, la Suprema Corte de Justicia, el jefe de Gobier-no del Distrito Federal, los gobernadores de los esta-dos, los presidentes de los municipios y hasta los or-ganismos descentralizados y desconcentrados federalesy locales.

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Se pueden establecer dos categoras de reglamentos:a) privados y b) pblicos.

Privados. Son los expedidos por asociaciones o so-ciedades de particulares que rigen o regulan la vida delos socios o asociados como sucede en clubes deportivos,de caza, de pesca, de futbol, de golf o en las academias dedanza, de literatura, de medicina, de investigacin cien-tfica o en las agrupaciones de profesionales, de artistas,de religiosos, en donde hay un estatuto o reglamentoque previene cules son sus derechos y cules sus obli-gaciones, adems de sanciones en caso de que se in-curra en violaciones al propio reglamento. Se fijan enl los rganos de direccin, de vigilancia, de sancin; seprev la periodicidad de reunin de los socios, sus res-ponsabilidades, y en especial el objeto y fines del orga-nismo privado.

De esta manera, el reglamento privado se convierteen un acto cuya obligatoriedad se circunscribe al mbi-to de los socios o asociados, pero se le llama reglamento.Es un acto fruto de la voluntad de los socios fundadores,al que se someten por voluntad propia los socios nofundadores. Pero la vida de estos organismos privadosno slo se rige por cnones de derecho privado; la ley oel reglamento administrativos suelen imponerle reglasde conducta.

Interesa o debe interesar al Estado el comportamien-to y acciones de tales organismos, que con frecuenciatrascienden socialmente.

Pblicos. El clsico es el que expide el presidente dela Repblica, con base en la fraccin I del artculo 89constitucional; es el reglamento administrativo fede-ral, prolfico y de continuo quehacer para el juicio deamparo.

Del Poder Ejecutivo o de cualquier otro rgano p-blico, el reglamento es un acto general, abstracto, obli-

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gatorio y coercible que provee a la aplicacin de la leydel rgano legislativo. Si se aplican los dos criterios, for-mal y material, que sirven para determinar la naturalezaadministrativa, jurisdiccional o legislativa de los actosdel Estado, el reglamento ser formalmente rganopblico de donde proviene acto administrativo si loexpide el Ejecutivo; jurisdiccional si viene del judicial ylegislativo si lo hacen las cmaras legislativas. Es ley elreglamento, materialmente segn la naturaleza intrn-seca del acto y no del rgano, pues rene las carac-tersticas o elementos esenciales de la ley: generalidad,abstraccin, obligatoriedad y coercibilidad.

2. Objeto. El papel que desempea el reglamentoadministrativo federal, que expide el Ejecutivo federal,se precisa en el texto de la fraccin I del 89, que reza:Las facultades y obligaciones del Presidente son las si-guientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida elCongreso de la Unin, proveyendo en la esfera admi-nistrativa a su exacta observancia. El texto transcrito nohabla de reglamentos, pero la doctrina y la jurispru-dencia de la Suprema Corte de Justicia son unnimesal interpretarlo cuando se refiere a ejecutar las leyes;aqu, sostienen, est la facultad del presidente para emi-tir reglamentos. En la prctica as sucede, sin discusin.Desde su origen, en consecuencia, siempre se ha estable-cido que el presidente es el nico que puede expedirreglamentos y para una sola cosa: para ejecutar las le-yes del Congreso de la Unin o sea para facilitar suaplicacin.

sta es la funcin que cumple el reglamento: hacerposible la aplicacin concreta de la ley. Los reglamen-tos presuponen necesariamente una ley del Congreso dela Unin. Con esto, el reglamento del presidente siem-pre se subordina al texto de esa ley. O sea que no hayreglamento sin ley, porque el expedido por el presiden-

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te de la Repblica, segn el precepto transcrito, no tieneotro fin que hacer factible la aplicacin de la ley: stees su objetivo especfico.

No puede ocultarse que el presidente hace que se eje-cute la ley por medio de reglamentos, pero tambin atravs de actos o resoluciones administrativas en formadirecta o mediante sus dependencias auxiliares. Ocurrecuando otorga concesiones administrativas o decreta ex-propiaciones.

3. Jerarqua. Es indiscutible, el reglamento no pue-de rebasar el contenido de una ley creando situacionesque sta no recoge. Luego, cuando se produce un re-glamento se tiene perfectamente delimitado el terrenoen el que se puede trabajar y construir, y ese terreno aco-tado es el contenido mismo de la ley.6 El reglamen-to no complementa la ley, porque entonces estara le-gislando el presidente de la Repblica; lo que hace esdesarrollar y particularizar las situaciones ya legalmen-te previstas. Esto significa que el reglamento no puedeprever mandatos que rebasen el contenido natural dela ley; est subordinado siempre al texto de la ley; suexpresin, en extensin numrica de palabras, puedeser mayor que la ley, pero no puede exceder el conte-nido de la misma. Es decir, que no se justifica la vidajurdica del reglamento ms que en razn de ser til ala vida prctica de una ley.7

De ir ms all de lo que previene la ley o contenerregulaciones contrarias a las que sta hace, el reglamen-to es inconstitucional o anticonstitucional, respectiva-mente, pues se sale de la funcin que le asigna la citada

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6 Alfonso Nava Negrete Constitucionalidad de los reglamentos(diferencias entre los reglamentos, decretos, acuerdos y circulares),Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, 2 poca, ao VI, nm. 63,marzo de 1985, p. 763.

7 Idem.

fraccin constitucional. Puede decirse que el reglamen-to del presidente es una ley, y es correcto si para ello setoma en cuenta que el reglamento, como cualquier otroacto del Estado que rena las caractersticas de gene-rosidad, abstraccin, obligatoriedad y coercibilidad, esley. Pero esto no desconoce que el reglamento es unacto jerrquicamente inferior a una ley del Congreso.Advertir que el nico campo en que se pueden movery realizar las acciones del reglamento es el de la ley, esasegurar que el reglamento se conduzca constitucional-mente. El reglamento debe obediencia a los mandatosde la ley, y as acata la Constitucin.

Quien hace un reglamento lleva a cabo una tarea de-licada y difcil. Requiere de varias virtudes, conocer elidioma, estar familiarizado con el lenguaje jurdico y te-ner experiencia y saber sobre la materia que se regula:minera, pesca, bosques, radio, televisin, finanzas, urba-nismo, ecologa, salud, arqueologa, educacin, energa,etc. Carecer de una complica la hechura y vida del re-glamento; reunidas, en cambio, evita que al da siguien-te de su publicacin se piense en su reforma inmediata.Cada cambio de gobierno federal sexenal produce elfenmeno, la improvisacin generalizada, y el reglamen-to sigue la misma suerte, se improvisa.

4. rea. Deriva de la sola lectura de la fraccin I, pre-inserta, que el reglamento provee slo en la esfera admi-nistrativa de las leyes expedidas por el Congreso de laUnin, es decir, se trata de reglamentos que expide elpresidente en tanto provean que slo en el mbito dela administracin pblica puede hacerlo. Si estuvieraproveyendo en la esfera judicial o parlamentaria no po-dra expedirlos por ejemplo un reglamento de la LeyOrgnica del Poder Judicial de la Federacin, ya quea sta la proveer el Poder Judicial. Tampoco en el casode las cmaras legislativas podr proveer la aplicacin de

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la Ley Orgnica del Congreso de la Unin, porque el Con-greso y cada cmara dictan los reglamentos respectivos.

O sea que la fraccin I da al presidente el poder cons-titucional de dictar reglamentos de las leyes del Congre-so para facilitar su aplicacin, pero nicamente de leyesreferentes al rea administrativa del Poder Ejecutivo.

5. Discrecional. Est claro que la constitucin no obli-ga al presidente de la Repblica a expedir el reglamento;aun cuando exista una ley, no hay precepto que as loprevenga; lo puede emitir si as lo decide, porque es unpoder discrecional. Queda a su juicio dictar el reglamen-to, al margen de que la ley del Congreso lo necesite o no,para hacer posible o fcil su aplicacin. No existe proce-dimiento constitucional para obligar o presionar al pre-sidente a que lo haga. Porque si as fuera o se entendie-ra de tal manera, cada vez que se aprobara una ley elpresidente tendra la obligacin de expedir un reglamen-to. La expedicin de los reglamentos siempre ha sidoatribucin discrecional del presidente; la legislacinadministrativa federal de ayer y de ahora, muy nume-rosa, lo denota: unas leyes s y otras no tienen reglamen-to. La ley sin reglamento no es irregular frente a laConstitucin.

Nadie tiene accin procesal constitucional para obli-gar al presidente; otra cosa son las acciones polticas si lo logra.

Esta discrecionalidad deja a veces de ser absoluta. Laley, as sucede frecuentemente, puede condicionar suaplicacin total o en alguna de sus partes o captulos oun solo mandato a la expedicin del reglamento por elpresidente, si ste no lo hace aquella ley toda o en al-guna de sus partes o de sus preceptos no se puede apli-car ni somete a nadie; tendr slo una existencia y unavigencia formales.

Bien o mal, el Congreso de la Unin suele supeditar,

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en texto expreso en su ley, la eficacia o ejecucin deesta ltima a un acto posterior del Ejecutivo federal,como lo es el reglamento. Si el Ejecutivo no lo expide,la ley no produce sus efectos, sus mandatos no son obli-gatorios, sus normas no crean, no modifican, no extin-guen situaciones jurdicas. Es una condicin irrempla-zable, si no se realiza no hay prctica y jurdicamenteley por aplicar, por producir efectos. Aun en este su-puesto, no existe en la Constitucin procedimiento algu-no para obligar al presidente a que dicte el reglamento;impera la discrecionalidad.

Pareciera que crea ms inconvenientes prcticos ylegales que el Congreso subordine su ley al reglamen-to del Ejecutivo federal que la ley siga su curso normalde vigencia sin esperar la presencia del mentado orde-namiento. Luego, con o sin condicin expresa, el presi-dente conserva intacto su poder discrecional, sin im-portar que su no uso ocasione serios o graves problemaslegales o de otra ndole. En el fondo, el Ejecutivo casisiempre es el iniciador de la ley, el responsable de estasituacin, pues el Congreso por dcadas ha seguido lacostumbre de aprobar as la iniciativa, sin cuidar suautoridad legislativa. El Congreso autolimita su fuerzade legislador.

5.1. Artculos transitorios. Es difcil pensar y ms anasegurar que los artculos transitorios de una ley no sonparte de ella o tienen una jerarqua menor que la delarticulado que les precede. Si aparecen en el texto contal carcter definitivamente son parte de ella, formal ymaterialmente hablando. A veces se les evita en el tex-to de las leyes y hasta en el de las constituciones,pero en el fondo no es as; se les incluye con otra deno-minacin, como la de disposiciones generales, pero consta o la de transitorios son preceptos que forman partede la ley.

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Por costumbre o tcnica parlamentaria aparecen losartculos transitorios; es un captulo obligado, aunquesea el ltimo siempre; es la inveterada vestidura formalde los ordenamientos generales. Adems, en la prcticalegislativa, es importante denotarlo, son esenciales, sonellos, nada menos, los que fijan la fecha de vigencia dela Constitucin o de la ley. Sin este precepto no hay ley.Son de naturaleza igual a todos los preceptos de la ley ypor ende tienen la misma jerarqua. El calificativo detransitorios, a cierto grupo de preceptos, es denotativo,no sirve para minimizar su valor jurdico formal frentea los preceptos restantes del cuerpo de la ley. Unos yotros son iguales; todos son norma jurdica.

Si el texto de un artculo transitorio condiciona la apli-cacin total o parcial de la ley a la expedicin del re-glamento, debe acatarse simplemente. No puede servirde pretexto su nombre de transitorio para desobedecer-lo; su burla es ilegal. En esta situacin, el poder discre-cional del Ejecutivo sigue intocable.

6. Tiempo. Es importante destacar que muchas leyesdel Congreso de la Unin no se pueden llevar a la prc-tica en algunos de sus artculos o captulos si no existe elreglamento. Son casos en que las frmulas que utilizala ley son muy genricas. Cuando la ley prev una obli-gacin para los particulares, por ejemplo, y es omisa ensealar un trmino para su cumplimiento, la autoridadadministrativa no puede presionarlos para que la cum-plan, se hace necesario el reglamento para que lo in-dique. Slo por la va del juicio de amparo se puedeimpedir que se aplique semejante ley, pues nadie estobligado a lo imposible.

Ms bien el presidente se ve presionado, por conve-niencia prctica, a expedir el reglamento, sobre todo sifue el iniciador de la ley. Pero el presidente tiene la li-bertad de valorar su necesidad y decidir finalmente el

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tiempo de su expedicin. No existe en la Constitucinprocedimiento, aun en el supuesto de obvio requeri-miento del reglamento para obligar o comprometer alpresidente a que lo expida en cierta hora. Por suerteno todas las leyes requieren de reglamento para poderser aplicadas, priva no obstante la discrecionalidad enel presidente para decidir su expedicin y el tiempopara hacerlo, al margen que la ley lo necesite o la reali-dad lo reclame.

6.1. Tiempo lmite. Es el propio iniciador de la ley,casi siempre el presidente, y el mismo Congreso, los queponen lmite en cuanto tiempo a la expedicin delreglamento. Sucede a veces que un artculo transitoriode la ley prev que en un mes o varios meses el regla-mento ha de expedirse; esto se expresa en forma impe-rativa. Ocurren varias cosas entonces. Mientras el plazocorre, la ley se puede aplicar si sus mandatos no necesi-tan del reglamento. Concluido el plazo, igual la ley sepodr aplicar si no se da tal necesidad. Pero estas situa-ciones son posibles en tanto el texto del transitorio nodiga que la ley se aplicar hasta la expedicin del regla-mento, adems del tiempo en que se haga.

Grave cuestin se plantea cuando el presidente noexpide el reglamento o lo hace despus del plazo. En laprimera hiptesis la ley no podr aplicarse si necesitadel reglamento y no producir sus efectos formales y na-turales; el presidente no acata el transitorio o lo que es lomismo, la ley. El deber incumplido no tiene ms con-secuencia que el particular se defienda va amparo encontra de la aplicacin que se le haga de tal ley. Es omi-sin que puede evitarse si a su vez se omite ese tipotransitorio, vacuo siempre. En la segunda hipotsis seenfrentan dos fuerzas: el artculo 89, fraccin I de laConstitucin y la ley con su transitorio. Prevalece el ar-tculo por su mayor rango jurdico y porque no prev

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tiempo alguno a la expedicin del reglamento por elpresidente, y el transitorio no puede crear una excep-cin a la norma de la fraccin, y cuando lo hace se vuel-ve inconstitucional por tal motivo.

Otra vez el poder discrecional del presidente, en elcampo reglamentario, se hace patente. El presidentepuede constitucionalmente dictar el reglamento despusdel plazo que fija el transitorio, pero viola la norma dela ley sin discusin, no habiendo consecuencias previsi-bles en la misma, y slo exhibe la debilidad de sta fren-te al citado poder. El iniciador de la ley y el Congresodebieran no incluir esos transitorios condicionantes; aho-rraran a la ley naufragios y a los particulares amparos.

7. Autonoma. Sobrevive el concepto de reglamentoautnomo, que recogi por primera vez el maestro Ga-bino Fraga en su tratado Derecho administrativo. Consi-der que haba reglamentos autnomos cuando el pre-sidente los expeda con base directamente en el textode la Constitucin pero sin proveer la exacta observan-cia de una ley del Congreso. La propia Constitucinautoriza la existencia de estos reglamentos. Constituyeun caso de excepcin a lo previsto por la fraccin I delartculo 89; son reglamentos pero sin estar precedidospor una ley.

Ahora slo existe un caso y es el del artculo 21 cons-titucional: Compete a la autoridad administrativa laaplicacin de sanciones por las infracciones de los re-glamentos gubernativos y de polica Antes existatambin el artculo 10 constitucional, que deca: Loshabitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen li-bertad de poseer armas de cualquier clase, para su se-guridad y legtima defensa [] pero no podrn portar-las en las poblaciones sin sujetarse a los reglamentosde polica; en 1971 (Diario Oficial [DO], 22 de octubre de1971) se reform el texto y se impuso una ley federal

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para usar las armas slo en el domicilio y no portarlasen las poblaciones y al final dice: La ley federal deter-minar los casos, condiciones, requisitos y lugares enque se podr autorizar a los habitantes la portacin dearmas. De paso la reforma federaliz la materia; no se hablaba de reglamentos federales de polica.

Para el derecho administrativo, polica administrativasignifica actividad de vigilancia o inspeccin por partede las autoridades administrativas para comprobar quela conducta de los particulares se ajusta a las leyes. Y eneste sentido se usa el concepto de reglamento de poli-ca o ley, e inclusive el de reglamento gubernativo, puesambos son ordenamientos generales cuyo objeto es pre-servar el orden, la seguridad y la tranquilidad pblicos.

Un aspecto que debe advertirse es quin expide elreglamento autnomo. El texto del artculo 21 no lodice, la Constitucin en ninguna otra parte lo indica.Pero no se autoriza al presidente para expedirlo ni alos gobernadores de los estados. Son las autoridadesmunicipales la nicas, que por no tener rgano legisla-tivo propio, se sirven de esos reglamentos para gober-nar. El presidente y los gobernadores pueden dictarreglamentos de polica siempre que exista una ley depolica a la que reglamenten.

8. Inconstitucionalidad. Deben separarse los regla-mentos del presidente y los reglamentos autnomos deotro grupo de reglamentos que expiden los organis-mos descentralizados por servicios federales, como sonlos de UNAM, UAM, ISSSTE, IMSS, con base en su ley org-nica o en decretos del Ejecutivo federal que les handado vida jurdica. En estas leyes o decretos, se les auto-riza a que expidan reglamentos relativos a sus rganosinteriores, operacin o servicios que prestan.

Son autnticos reglamentos porque cuando se expideuno de ellos para desarrollar, particularizar y hacer po-

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sible la aplicacin de una ley orgnica de estas institu-ciones, cumple la misma funcin que si lo expidiera elpresidente, slo que en el caso lo realiza la Junta, la Di-reccin, etc., que es un cuerpo administrativo distinto.Igual pasa con los reglamentos apoyados en decretosdel presidente, son normas generales, abstractas, obli-gatorias y coercibles.

En la doctrina y en la prctica ante los tribunales selleg a plantear la inconstitucionalidad de la ley delCongreso por dar esa atribucin. El Congreso faculta,pero no tiene facultades en la Constitucin para otor-gar a cuerpos descentralizados el poder reglamentario,que pertenece al presidente en monopolio. No puededelegar lo que tampoco es suyo. No hay base constitu-cional para que el reglamento de un organismo descen-tralizado provea la exacta observancia de la ley en laesfera administrativa. Sin embargo el Congreso lo siguehaciendo, es cuestin judicial olvidada y slo presenteen el terreno terico. Es una costumbre constitucionalvigente, como existen otras muchas.

La falla constitucional es mayor cuando se trata deldecreto presidencial. Al expedir ste, el presidente nopuede delegar su poder reglamentario, porque la Cons-titucin no lo autoriza a hacerlo. Cierto que tiene elmonopolio de expedir los reglamentos de la ley, perotambin que no puede delegar en nadie esta funcin.Lo dicho es obvio, pero prevalece la costumbre consti-tucional y el decreto contina delegando facultades re-glamentarias. Por ley o decreto, el origen de tales regla-mentos es inconstitucional.

9. Pluralidad. Normal es que la ley tenga su regla-mento, es decir, un reglamento para toda ella. Nada di-fcil sin embargo es ver ahora una ley con un solo re-glamento pero para una de sus partes e inclusive respectode un solo artculo. Tambin puede haber una ley con

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varios reglamentos como sucedi con la Ley Federalde Tursimo de 1961 (DO, 1 de marzo de 1961) y acon-tece con la Ley Agraria (DO, 26 de febrerode 1992);ocurren casos en que un reglamento se aplica a dos8 oms leyes. Sin reglamento la ley puede aplicarse, con sureglamento tal vez mejor, pero en los otros supuestosse complica a veces. No son irregulares los reglamentoscitados, ninguno, definitivamente; caben bien en el mar-co del artculo 89 constitucional, fraccin I.

Mientras ms genricas sean las frmulas de la ley,crece ms el campo del reglamento, y el presidente sevuelve ms legislador que la ley. Si el texto de la leypor reglamentar es slo una parte, varios o un solo ca-ptulo, se extiende ms an el reglamento, pero si esslo un artculo de la ley, como fueron el reglamentodel artculo 4 de la ley de 12 de noviembre de 1924, re-lativa al impuesto sobre aguamiel y productos de su fer-mentacin (DO, 28 de diciembre de 1925) y el ex regla-mento del artculo 137 de la Ley de Vas Generales deComunicacin (DO, 20 de enero de 1934) y lo es el re-glamento del artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscalen materia de Registro de Obligaciones y Emprstitosde Entidades Federativas y Municipios (DO, 7 de julio de1982) se puede preguntar quin est legislando, el Con-greso o el Ejecutivo. Por ms que el precepto slo con-tenga algo de gran valor o trascendencia, es preferibleque el Congreso no renuncie a su deber y derecho de le-gislador y desempee sus mandatos, pues de lo contra-rio pareciera que opta por delegar su poder en el regla-mento, lo cual es inslito.

10. Histricos. Reglamentos ha habido y puede ha-

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8 Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin y de la Leyde la Industria Cinematogrfica, relativo al contenido de las transmi-siones en radio y televisin (Diario Oficial, 4 de abril de 1973).

ber que ejecutan una ley pero no del Congreso sino delEjecutivo federal. En las dcadas de los veinte, treinta ycuarenta del siglo XX fueron numerosos los casos enque el Congreso otorg al presidente facultades extra-ordinarias para legislar y en uso de las mismas dictmuchas leyes y despus inclusive reglamentos para al-gunas. Por ejemplo el Reglamento de la Ley de Agen-tes Aduanales expedida el 15 de febrero de 1918 (DO,10 de mayo de 1918); Reglamento de la Ley para la re-caudacin de los impuestos sobre sueldos, salarios, emo-lumentos, honorarios y utilidades de las sociedades yempresas (DO, 28 de febrero de 1924); Reglamento dela Ley Forestal de 1926 (DO, 13 de octubre de 1927); Re-glamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional(DO, 4 de febrero de 1930); Reglamento de la Ley Mi-nera de los Estados Unidos Mexicanos (DO, 18 de octu-bre de 1930); Reglamento del artculo 15 de la Ley Or-gnica del artculo 28 constitucional, en materia demonopolios (DO, 7 de enero de 1942), etc. Todas las le-yes fueron expedidas por el presidente con facultadeslegislativas extraordinarias.

A la sombra del artculo 29 constitucional, caso desuspensin de garantas individuales, el presidente eslegislador, ha hecho y puede hacer leyes con la mismafuerza formal que tiene la ley del Congreso, como loautoriza el artculo 49 constitucional. Como consecuen-cia implcita puede emitir el reglamento de la ley; nohay precepto, como el 89 constitucional, que as lo pre-venga, pero es costumbre constitucional que lo haga.Es reglamento del presidente pero de su ley, no de ladel Congreso.

11. Interiores. El reglamento interior de cada Secre-tara de Estado que expide el presidente de la Repblicatiene la misma naturaleza jurdica y rango, es igual a cual-quier otro reglamento que tambin expida l. Son regla-

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mentos, todos, que expide el presidente con base en elartculo 89 constitucional, fraccin I. Interpretar queel reglamento interior lo expide por autorizacin de laLey Orgnica de la Administracin Pblica Federal, queprev su existencia en el artculo 18, es incorrecto; el pre-sidente lo puede emitir sin la cita de tal precepto comofundamento, es suficiente la norma constitucional.

Singulariza a este reglamento el papel que asume,que es fijar los rganos que componen la estructura deuna secretara o un departamento de Estado. Por pri-mera vez se previno su existencia en la Ley de Secre-taras y Departamentos de Estado de 1935 (DO, 31 dediciembre de 1935), no as en las anteriores de 1917 y1934, y expres: En el Reglamento Interior de las se-cretaras y departamentos se establecer la forma desuplir las faltas de los titulares de dichas dependencias,as como la distribucin precisa de las facultades quecompeten a cada uno de los funcionarios de las mis-mas de las labores correspondientes a cada una de lasoficinas de su jurisdiccin (artculo 26). Se repite ladisposicin en las leyes posteriores de 1939 (artculo 26),de 1946 (artculo 26), de 1958 (artculo 28) y en la vi-gente de 1976 (artculo 18) que previene: En el regla-mento interior de cada una de las Secretaras de Estadoy Departamentos Administrativos, que ser expedido porel Presidente de la Repblica, se determinarn las atri-buciones de sus unidades administrativas, as como laforma en que los titulares podrn ser suplidos en susausencias.

Distintas las palabras o modernizadas, pero el man-dato es el mismo, o sea prever qu rganos integran laorganizacin o estructura de una secretara o un de-partamento (este ltimo desapareci hace ms de unadcada) en el texto en vigor. Tipificado as el reglamen-to, con un contenido concreto y preciso, es en principio

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el camino obligado para el presidente si quiere crear,modificar o suprimir un rgano de cualquier secreta-ra. Sin embargo el citado reglamento no implica untab para el presidente; ste puede, a travs de otro re-glamento no calificado de interior, realizar cualquierade esas tres acciones. Slo por guardar el buen ordenen la administracin, el presidente debiera seguir el ca-mino nico del reglamento interior, aunque otros re-glamentos tambin sean vas constitucionales.

Previsto el reglamento interior, por ms de 50 aosno ha sido obstculo para que el Congreso por mediode una ley haya creado en mltiples ocasiones rganosinteriores de una secretara. Y lo puede seguir hacien-do con base en el prrafo primero del artculo 90 de laConstitucin. El mismo Congreso ha sido el creador delreglamento interior por razn de orden, no de autoli-mitacin ni para el Ejecutivo ni para el Congreso.

Muy discutibles son en cambio, constitucionalmente,los reglamentos interiores que autoriza la ley del Con-greso para que organismos descentralizados los dicten,ejerciendo stos la facultad reglamentaria del presidente,que es indelegable. Igual caso ocurre cuando los orga-nismos autorizados son los desconcentrados, sin quecambie la situacin si fueron creados por ley del Con-greso o por decreto del Ejecutivo.

12. Reglamentos de otros poderes federales. As comoel Ejecutivo provee su esfera administrativa, tambin elCongreso provee su esfera legislativa y la Suprema Cortede Justicia provee su esfera judicial. El Ejecutivo nopuede dictar un reglamento de ley que no pertenezcaa su campo, como seala restrictivamente la fraccin Idel 89 constitucional. Expedir un reglamento de la LeyOrgnica del Congreso de la Unin o de la Ley Orgni-ca del Poder Judicial Federal o de la Ley de Amparo esimposible para el presidente, porque no son sus esfe-

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ras. Se explica que el Congreso haya dictado el regla-mento para el gobierno interior del Congreso de laUnin y que el pleno de la Suprema Corte est autori-zado para expedir acuerdos generales (artculo 94constitucional, sexto prrafo).

13. Pararreglamentos. Esta expresin, poco usada, ca-lifica a ordenamientos generales que no son reglamentoaunque se le parezca; ambos, pararreglamento y regla-mento, son ordenamientos generales pero estos ltimostienen asignada la funcin especfica de reglamentar laley del rgano legislativo. Algo similar ocurre con las ex-presiones paramilitar, paramdico y paraestatal; no son,se parecen. Dice el Diccionario de la Lengua Espaola ensu vigsima primera edicin (Madrid, 1992): Parami-litar. Dcese de ciertos organismos civiles con estructurao disciplina militar; en nuestro pas el paramilitar noes oficialmente militar pero es parte de la organizacinmilitar nacional. Paramdico: Que tiene relacin con lamedicina sin pertenecer propiamente a ella; aqu elparamdico es mdico titulado, pero no es parte de lasinstituciones oficiales de la medicina, y es un serviciomdico oportuno y de calidad el que presta a la socie-dad de carcter emergente. Paraestatal: Dcese de lasinstituciones, organismos y centros que, por delegacinde Estado, cooperan a los fines de ste sin formar par-te de la administracin pblica. En la ley administrati-va el organismo paraestatal es parte de la administraciny acta por ministerio de ley, no por delegacin.

Semejantes pero no iguales al reglamento son los pa-rarreglamentos. stos son, por ejemplo, los decretos yacuerdos generales que dicta el Ejecutivo federal, lascirculares generales que emiten las secretaras de Esta-do, los estatutos que para su gobierno interior expidenorganismos descentralizados, y otros actos generalescon nombres inventados o copiados. Por fortuna la ex-

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tica expresin no ha tenido xito en el lenguaje de lasadministraciones, de los tribunales, de los enseantesdel derecho y del pueblo mismo.

Locales. Los gobiernos de los estados y de los muni-cipios tambin tienen reglamentos, sujetos en princi-pio a la misma funcin que cumplen los federales: eje-cutar, desarrollar o reglamentar una ley que expide elCongreso o legislatura estatal. A sta corresponde dic-tar leyes del estado y de los municipios; es el goberna-dor o ejecutivo estatal el que expide los reglamentos delas leyes estatales y los presidentes municipales los de lasleyes municipales. Cunden sin embargo los reglamen-tos autnomos en el mbito estatal, pero sobre todo enel municipal; existe un buen nmero de reglamentosde polica y buen gobierno.

Es la Constitucin federal la que determina los ele-mentos que componen la legislacin municipal: Losayuntamientos poseern facultades para expedir, deacuerdo con las bases normativas que debern estable-cer las legislaturas de los estados, los bandos de policay buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposi-ciones administrativas de observancia general dentro desus respectivas jurisdicciones (prrafo segundo, frac-cin II, artculo 115). Es la ley estatal expedida por elCongreso local la que sirve de marco a toda la legis-lacin municipal, pero es a la ley municipal, tambindebida al Congreso, a la que se vinculan los reglamen-tos municipales.

Reglamentos locales son tambin los del Distrito Fe-deral, que tienen la misin de reglamentar las leyes quedicte la Asamblea Legislativa. Jurisdiccin local es la delDistrito Federal aunque ste sea la sede de los poderesfederales; su legislacin es local como la de los esta-dos, su alcance se limita a su territorio. El jefe de Gobier-no del Distrito Federal es quien expide los reglamentos.

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Tiene como competencia promulgar, publicar y ejecu-tar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, prove-yendo en la esfera administrativa a su exacta observan-cia, mediante la expedicin de reglamentos, decretos yacuerdos (artculo 122.C, base segunda, fraccin II,inciso b) constitucional).

El prrafo transcrito evita la interpretacin necesa-ria a que da pie la fraccin I, del 89 constitucional; elprrafo transcrito tambin especifica que una ley se eje-cuta mediante reglamentos.

Acab la reforma constitucional publicada el 22 deagosto de 1996, que hizo un nuevo artculo 122 con elviejo sistema en que las leyes del D. F. las expeda el Con-greso de la Unin y los reglamentos de esas leyes elEjecutivo federal. Cierto que el Congreso conserva algode leyes: el Estatuto del Gobierno del D. F., y la legisla-cin en materia de deuda pblica, y el Ejecutivo los re-glamentos de ellas, pero son especmenes del antiguorgimen.

14. Extincin. Es al titular del Ejecutivo federal aquien corresponde la abrogacin del reglamento, o seasu desaparicin legal, pues l fue quien lo expidi con-forme a la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin.Adems de su derogacin, reforma, modificacin o sus-pensin, la hace expresamente en forma ex profesamediante decreto o, la ms comn, en los artculos tran-sitorios del reglamento nuevo, sustituto.

Pero el Congreso de la Unin puede abrogar el re-glamento del Ejecutivo. Al expedir una ley que sustitu-ye a otra, en los artculos transitorios decide abrogar elreglamento o reglamentos de la ley abrogada o bien,como sucede a menudo, mantiene en vigor el regla-mento hasta que el Ejecutivo dicte uno nuevo que seacongruente con el texto de la nueva ley. Es posible estasituacin por la jerarqua superior de la ley a la del re-

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glamento, como se desprende del artculo 89 precitado.Esta abrogacin se hace individualizando el reglamentoo bien haciendo uso de la formula genrica quedanabrogadas o sin efecto todas las disposiciones genera-les que se opongan a la presente, que no es muy afor-tunada pues deja vivas y vigentes las disposiciones o pre-ceptos que son distintos y no necesariamente opuestos.Menos sujeta a interpretacin dudosa es precisar losordenamientos generales que se abrogan, sean leyes oreglamentos. De todas maneras, si los transitorios no di-cen nada, esas disposiciones, si se oponen al nuevo tex-to de ley, quedan abrogadas, sin vida legal.

Bajo la misma condicin estn los reglamentos de losorganismos paraestatales: el Congreso los puede abro-gar con su ley. Como son organismos creados por l o por decreto del Ejecutivo, ste tambin puede abrogar-los. Al margen de que el Congreso o el Ejecutivo lo ha-gan, la ley o el decreto que cre a tales organismos pue-de prever qu rgano interior acordar la abrogacindel reglamento o reglamentos que expidan.

DECRETOS Y ACUERDOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

Concreta referencia de ellos hace el artculo 92 de laConstitucin; en ste se previene la necesidad del re-frendo o aprobacin de los secretarios y jefes de depar-tamento de Estado a cuya materia corresponda, a finde que sean obedecidos o tengan validez jurdica, comolo dice la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-deral (artculo 13).

Pueden ser de dos tipos: generales o individuales. Songenerales los decretos o acuerdos del presidente porquerevisten las caractersticas propias de una ley, pues sedirigen a un nmero indeterminado de personas; com-

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prenden situaciones genricas, o sea, no referidas a casosconcretos; son obligatorios, pues su incumplimiento daorigen a una sancin, y adems son coercibles, ya quese puede imponer coactivamente su acatamiento. Peropueden ser individuales, pues su expedicin se hace parapersonas o situaciones determinadas y precisas.

Por medio de decretos o acuerdos generales el presi-dente crea organismos descentralizados o desconcen-trados, otorga estmulos o subsidios a contribuyentes,se establecen las bases para el pago del aguinaldo defin de ao a los burcratas, eso por decreto, pero poracuerdo se establece el calendario cinegtico anual, seprev la organizacin y funcionamiento de organismosdesconcentrados, se delegan atribuciones, entre otros.Son incontables los decretos y acuerdos de ndole indi-vidual.

Todos esos decretos o acuerdos, generales o indivi-duales, para ser obligatorios deben publicarse en elDiario Oficial de la Federacin. Las leyes y reglamentossuelen precisar qu decretos o acuerdos individualesdeben publicarse, y de no hacerlo no tendrn obliga-toriedad alguna. Los de naturaleza general siempre de-ben publicarse para ser obligatorios.

Disposiciones reglamentarias son los decretos y acuer-dos generales, y dentro de tal denominacin no debenincluirse los reglamentos que tienen una funcin muyespecfica, prevista en la fraccin I del artculo 89 cons-titucional.

Frente a los decretos del Ejecutivo federal existenlos decretos del Congreso de la Unin. Aparte de la di-ferencia formal, que son actos que provienen de rga-nos distintos (Ejecutivo y Congreso), existe una diferen-cia de jerarqua jurdica consistente en que el decretodel Congreso es norma general, abstracta y obligatoria ysuperior al decreto del Ejecutivo, aun cuando el de este

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ltimo rena tambin estas caractersticas sustancialesde ley. Esto es as porque el primero es una verdaderaley, est formalmente reconocido por la Constitucin(artculos 71 y 72) y por ende est por encima del segun-do. Adems, el artculo 72, inciso f), recoge el principioformal de las leyes que indica que las leyes del Congresoslo pueden ser interpretadas o derogadas por otra leydel mismo; luego, un decreto del presidente no podrinterpretar ni derogar un decreto del Congreso; siempreestar supeditado a ste. Si un decreto del presidente seopone a lo que dice uno del Congreso, prevalece stepor ser superior. Va juicio de amparo se lograr el respe-to de esta jerarqua.

CIRCULARES

Es de larga tradicin la existencia de circulares en laadministracin pblica federal. Son actos jurdicos decarcter individual o general que realizan los titularesde las Secretaras de Estado o funcionarios de segundoo tercer nivel inferior. No existe en la Constitucin nor-ma que seale qu funcionarios pueden expedirlas yen qu campos. Tampoco existe la ley que lo prevenga.

Nacen espontneamente cuando la administracinlas necesita. No es obligatorio que se emitan, pues noexiste ley que las imponga. Tal vez se d el caso de queuna ley ordene su emisin, pero es raro. Pertenece a ladiscrecionalidad casi absoluta del funcionario su reali-zacin. Tambin, no existiendo cerco legal, se produ-cen en cualquier rea de la administracin. Sin textolegal que indique quin puede o debe ser el autor de lacircular ni cul es su terreno propio, es un acto jurdicoque simplemente se practica; es consuetudinaria su rea-lidad en el medio administrativo.

Nadie discute su existencia jurdica y menos su nece-

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sidad. Es una herramienta utilsima para la administra-cin, con ella se da luz, claridad, a los textos de las le-yes y reglamentos, provee de detalles que facilitan la apli-cacin de tales ordenamientos de mayor rango y propiciala flexibilidad en la vida interna de la administracin.Cierto es que la circular en sus contenidos propios noha sido siempre un acto jurdico perfecto, como no loson todas las leyes y reglamentos.

Si partimos de su misma existencia, las circulares seclasifican en individuales y generales, internas y exter-nas. As una circular puede ser una resolucin adminis-trativa que se ocupe de uno o varios individuos o de unasituacin individual, o bien cree una norma general yabstracta que la haga ley, desde el punto de vista mate-rial. No ser fcil separar siempre las dos clases de circu-lares, pues a menudo se sitan en la frontera. Para elfuncionario existir la duda frecuente sobre qu clase decircular debe dictar para atender o solucionar un casoadministrativo.

Por su contenido la circular puede ser interna o ex-terna, es decir, la primera se ocupa del quehacer privadode la administracin, y puede ser a la vez individual ogeneral, y la segunda se sita en la relacin necesariaentre la administracin y los particulares; la primeratrasciende a las dos esferas, pblica y privada, y la se-gunda es casi siempre general.

Particular atencin merece la circular que es gene-ral, sea interna o externa, por la fuerza normativa queentraa. Si es ley o norma general y abstracta, de dn-de saca su obligatoriedad. No hay ley que lo diga as es-pecficamente, pero durante muchos aos se apoy enel Cdigo Civil del Distrito Federal y en la jurisprudenciade la Suprema Corte. El primero dispone: Las leyes, re-glamentos, circulares o cualesquiera otras disposicio-nes de observancia general, obligan y surten sus efectos

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tres das despus de su publicacin en el peridico ofi-cial (art. 3). Con la reforma del 25 de mayo de 2000por la Asamblea Legislativa del D. F. al precepto, seconserv sin embargo su texto casi intacto. Slo se hacereferencia al Distrito Federal y a la Gaceta oficial. Luegoes necesario que la circular general se publique paraque sea obligatoria. Si es circular del gobierno federal,la publicacin se har en el Diario Oficial de la Federa-cin, lo que se explica porque aquel Cdigo es aplicableen materia federal; si es del gobierno del Distrito Fede-ral se hace en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (artcu-lo 49 del Estatuto del Gobierno del Distrito Federal yel nuevo artculo 3 citado). Tambin la Ley Federal deProcedimiento Administrativo (artculo 4) impone esapublicacin para que pueda producir efectos jurdicos.

Mientras el Congreso de la Unin legisl para el Dis-trito Federal, el peridico oficial de ste fue el DiarioOficial, pero ahora es la citada Gaceta para las leyes ydecretos que expida la Asamblea Legislativa del D. F., y si bien stos tambin se siguen publicando en el Dia-rio Oficial, es slo como lo ndica el Estatuto, para sumayor difusin. Esto quiere decir que la Gaceta es elpunto de partida para la vigencia de la legislacin delD. F., hecha por la Asamblea. Si es una ley del D. F.que an reserva la Constitucin al Congreso, es el Dia-rio Oficial de la Federacin el peridico oficial.

Remata bien el Cdigo Civil sobre el necesario requi-sito de la publicacin para que sea obligatoria la circu-lar: Si la ley, reglamento, circular o disposicin de ob-servancia general fija el da en que debe comenzar aregir, obliga desde ese da con tal de que su publicacinhaya sido anterior (artculo 4). Ahora la reforma de2000 slo adicion: Si la ley, reglamento, circular o disposicin de observancia general para el DistritoFederal

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En toda la legislacin administrativa federal ha sido yes de uso frecuente la circular general, pero ha sidoms prolfico en la legislacin fiscal federal y del D. F.En los aos cincuenta del siglo XX, por ejemplo, apartedel Cdigo Fiscal de la Federacin, el Cdigo Aduaneroy la Ley del Impuesto sobre la Renta, hubo muchas otrasleyes impositivas de ingresos mercantiles, timbre, alco-holes, y numerosas leyes de impuestos especiales, cuyainteligencia, alcance, sentido y aplicacin concreta sedeban en gran parte a la circular general. Difcil era co-nocer y aplicar aquella legislacin fiscal sin la circular.Su fuerza era extraordinaria: la autoridad fiscal la reco-noca y el causante, hoy contribuyente, la acataba, pa-reca ms importante conocerla que a la ley misma. Fueel abuso del uso de la circular por la Secretara de Ha-cienda y Crdito Pblico lo que desacredit su existen-cia legal.

Con frecuencia la circular rebasaba su funcin pro-pia y provocaba numerosos amparos que tenan xito.Se expeda la circular para descifrar el contenido deuna o varias normas de una ley o reglamento, aclarar elalcance de los mandatos de stos, establecer procedi-mientos, secuelas, trmites o requisitos administrativosque hicieran posible la aplicacin concreta de esos or-denamientos. Y era y es su papel nico, todava. Pero alamparo de este cometido singular y conocido, las auto-ridades hacendarias en el fondo legislaban: adicionabano modificaban las leyes y los reglamentos. Por ejemplo,creaban situaciones que se traducan en deberes, obli-gaciones y cargas para los causantes, inexistentes en lasleyes o reglamentos, con el pretexto de que la circularhaca la interpretacin, o los volvan ms pesados o gra-vosos. A veces prevenan derechos a favor de los causan-tes y de las mismas autoridades que los ordenamientosmayores no registraban.

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Esa funcin legislativa que ejerci la circular generalfiscal en forma indebida, la aplac el juicio de amparo,que exhibi su peligrosa prctica. Los cdigos fiscalesfederales vigentes han tratado de evitar que la circularlegisle, que la autoridad fiscal abuse de ella y se excedaen su utilizacin. Pero la circular se sigue usando, con elriesgo casi inevitable de ser anticonstitucional.

Pareciera que hacer una circular general es tarea f-cil, pero no lo es. Es necesaria y muchas veces es til,pero si la hace con dolo la autoridad que no es ex-cepcional el caso puede descubrirse por el amparo yambas, circular y autoridad, pierden toda autoridad mo-ral y confianza ante los ojos del contribuyente. No sepuede exigir tica al contribuyente si la autoridad noacredita tenerla tambin.

Ensea la prctica que la circular general es el reme-dio que sirve a la administracin para superar fallas dela ley o el reglamento. Sucede que stos se hacen condemasiada prisa o por quienes no tienen la suficienteexperiencia y su texto reclama pronto reformas, y si nolas hay se acude en su lugar a la flexible circular, quese encarga de encubrir faltas o errores del legislador einclusive llena lagunas y legisla.

Ha tenido mayor vida legal la circular individual, so-bre todo la interna. Son mltiples las que circulan paracomunicar, informar u ordenar entre los rganos deuna dependencia o entidad o entre rganos de dos oms dependencias y entidades. Su obligatoriedad noreside en su publicacin, pero sta debe hacerse si aslo mandan la ley o el reglamento que la autoriza y re-gula, y se apoya en la jerarqua superior de quien la dictapara acatamiento de rganos inferiores.

Aunque la circular que se emite sea para la vida in-terna de los rganos administrativos, puede ser que sutexto trascienda la esfera jurdica de los particulares,

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aun sin estar dirigida a stos. Prever por ejemplo unprocedimiento administrativo que no recoge la ley o elreglamento, o sanciones administrativas tampoco pre-vistas, o requisitos o condiciones que representen cargasimprevistas, hacen que la circular slo tenga la aparien-cia de interna e individual.

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS

Una de las plagas que azotan a la administracin pbli-ca federal son los convenios administrativos; su celebra-cin cunde por todos los mbitos en forma alarmante.Son actos jurdicos bilaterales llevados a cabo funda-mentalmente entre el gobierno federal y los gobiernosde los estados; ms concretamente, entre el Ejecutivofederal a travs de los secretarios de Estado y losgobernadores. Su fuerza jurdica normativa se imponeno slo a quienes los celebran, sino tambin a los par-ticulares que no participaron.

Es tan arrolladora la federalizacin o centralizacinen el poder federal de los campos administrativos, quehace materialmente imposible que los rganos adminis-trativos federales puedan con eficacia atender a todos, dis-persos como estn en todo el territorio nacional. Papelde simples espectadores asumen las autoridades estata-les y municipales ante fenmenos o situaciones que seproducen en sus mbitos, sin poder intervenir por noser competentes. Para superar esta realidad, en lugar dedesfederalizar ciertos campos o hacerlos autnticamen-te concurrentes, el poder federal recurre a la celebracinde convenios que hacen posible aquella intervencin.

Destacan los convenios de coordinacin fiscal fede-ral que obligan al estado que los celebra que hoy sontodos a no dictar leyes de impuestos que dupliquen

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la carga tributaria junto con leyes impositivas federales.A cambio de no legislar, los gobiernos estatales tienenel derecho de recibir una participacin en el rendi-miento del impuesto sobre la renta. No se tienen datosciertos sobre si el monto de los ingresos que as reci-ben los estados es mayor que el que pudieran obtenercon sus propios impuestos.

A juicio nuestro, con tales convenios se lesiona grave-mente la soberana o si se quiere, autonoma de losestados. Reducen stos, convencionalmente, los camposfiscales que les son propios y admiten su federalizacin.

Paralelos a esos convenios estn los de colaboracinadministrativa en lo fiscal, que regula tambin la Ley deCoordinacin Fiscal. Aqu los gobiernos de los estadosse comprometen a llevar a cabo la administracin de im-puestos o derechos federales en sus respectivos territo-rios y, a cambio, el gobierno federal les paga ciertas per-cepciones que se fijan en el convenio. Estos conveniosimplican que la Secretara de Hacienda y Crdito P-blico, en representacin del Ejecutivo federal, deleguelas atribuciones de administracin fiscal necesarias en lasautoridades estatales.

Curioso en estos convenios de colaboracin no muyespontneos por parte de los estados es que las auto-ridades locales se transforman en autoridades fiscalesfederales gracias a la fuerza jurdica de los mismos. Re-sulta dudosa la constitucionalidad de esta metamorfosis.

Familiares en el medio son tambin otros conveniosen materia de salud pblica, electoral, ecolgica, pobla-cional, turstica, urbanstica, educativa, etctera.

Ni duda cabe de que todos estos convenios no sloproducen efectos normativos entre las partes que los ce-lebran, sino que tambin repercuten directamente enlos particulares y, de hecho, se suman a la red jurdicaadministrativa federal.

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DOS PRINCIPIOS BSICOS

Rigen a toda la legislacin administrativa dos principios:el de la legalidad y el de reserva de la ley.

Principio de la legalidad

Necesario es referirnos al principio de la legalidad, quees la faceta ms valiosa del rgimen de Estado de dere-cho. Reza el principio: las autoridades pblicas slo pue-den hacer lo que la ley les autorice. En consecuencia,ninguna autoridad legislativa, judicial o administrativapuede realizar actividad alguna si no est prevista y au-torizada por la ley. Es la autolimitacin que consientela autoridad dentro de ese rgimen.

Este principio se consagra en el artculo 16 de laConstitucin, como garanta de legalidad, en los si-guientes trminos: Nadie puede ser molestado en supersona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sinoen virtud de mandamiento escrito de la autoridadcompetente, que funde y motive la causa legal del pro-cedimiento. Fundar es citar correctamente la ley ysus preceptos correlativos a la motivacin y especial-mente los que facultan a la autoridad para realizar elacto; motivar es sealar los hechos o las situaciones en que se apoya. As lo interpret siempre la jurispru-dencia de la Suprema Corte de Justicia, y ahora la delos tribunales colegiados de circuito en materia ad-ministrativa.

Otro es el principio que rige los actos de los particu-lares y con el cual no debe confundirse aquel otro, pri-vativo de las autoridades. Todo lo que no est prohibi-do est permitido, as reza este principio. De maneraque si la ley no prohbe un acto o una conducta a los

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particulares, se entiende que estos ltimos estn autori-zados para realizarlos.

En cambio, las autoridades no podran invocar en sufavor que como la ley no me lo prohbe, luego puedorealizar el acto o la conducta. No, en todo caso la au-toridad debe partir de una previa autorizacin de la ley.Tratndose de la competencia de las autoridades sedebe ser estricto; jams debe resultar de una interpre-tacin analgica, extensiva, tcita, ni a partir de simplesinferencias.

Cuando aqu se habla de ley no se restringe a las delCongreso de la Unin, sino a todo ordenamiento gene-ral capaz de prever la competencia de la autoridad ad-ministrativa, judicial o legislativa.

Principio de reserva de la ley

Se dice que cuando la Constitucin impone que sea unaley la que regule una materia o un campo administrati-vo, se est en presencia de tal principio. Lo que quieredecir tambin que en esa materia o campo ni el PoderEjecutivo ni el Judicial podran ejercer poderes de re-gulacin normativa. Slo el Congreso de la Unin, consu ley, podr regular o legislar el rea que expresamen-te le reserva la Constitucin.

Clsico es el caso de la fraccin IV del artculo 31constitucional. Segn este precepto, las contribucionesnecesarias para cubrir los gastos de la Federacin, esta-dos o municipios, se harn por los particulares en laforma proporcional y equitativa que dispongan las le-yes. Por interpretacin uniforme de los tribunales fede-rales, slo una ley del Congreso puede crear impuestosu otras contribuciones. La doctrina de derecho adminis-trativo comparte esa interpretacin jurisprudencial.

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Igual caso, no modificado desde el primer texto de1917, es el previsto en el artculo 90 de la Constitucin.Una secretara de Estado slo puede ser creada, extin-guida o modificada en su competencia por una ley delCongreso. Nunca el Ejecutivo podra realizar alguna detales acciones y, si lo hace, ser anticonstitucional elacto que pretenda el cambio.

Algo que clarifica este principio es la consideracinde que cada vez que en el texto de la Constitucin seutiliza la palabra ley debe entenderse que es la ley delCongreso de la Unin, formal y materialmente con-ceptuada. Si los constituyentes, hacedores de la Consti-tucin de 1917, incluyeron unas veces la palabra ley yotras reglamento, decreto o acuerdo, es porque saban, es-taban conscientes de la diversa naturaleza y jerarquaque tienen; no las usaron como conceptos sinnimos.Esto se desprende de la lectura cuidadosa de los debatesoriginados en el Congreso Constituyente de Quertaro.

CRITERIOS FORMAL Y MATERIAL ACERCA DE LA NATURALEZADE LOS ACTOS DEL GOBIERNO

En la prctica, ante los tribunales y ante la misma ad-ministracin pblica se utilizan reiteradamente los doscriterios, formal y material, para determinar la natura-leza de los actos del gobierno, que puede ser adminis-trativa, legislativa o jurisdiccional.

Trasciende a la vida de la administracin y a la de-fensa legal de los particulares saber con certeza cul esla verdadera naturaleza de los actos del Estado. A estocoadyuvan sin llegar a ser una frmula qumica losdos criterios. Cada uno responde a una idea central; elformal atiende a la naturaleza del rgano del Estadode donde proviene el acto y de esta manera el acto

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ser administrativo si el rgano que lo produjo tam-bin lo es; ser legislativo si el rgano es de igual ndo-le, y ser jurisdiccional si el rgano que realiza el actoes de la misma especie; el material hace caso omiso dela naturaleza del rgano autor del acto y se atiene a lanaturaleza intrnseca de ste; por lo tanto, un acto ad-ministrativo ser tal si rene ciertas caractersticas esen-ciales y lo mismo ser legislativo o jurisdiccional si sepresentan en el acto notas que tipifiquen lo uno o lootro.

Ilustran el criterio formal los siguientes ejemplos. Laconcesin de radio o televisin es un acto formalmenteadministrativo porque el rgano que lo produce es denaturaleza administrativa: la Secretara de Comunicacio-nes y Transportes. Los actos de investigacin que realizael ministerio pblico federal, o sea, la Procuradura Ge-neral de la Repblica, son administrativos porque talprocuradura es rgano administrativo, que adems de-pende directamente del presidente de la Repblica. Losnombramientos que hace la Cmara de Diputados paraintegrar su personal administrativo (mozos, secretarias,choferes y otros) son actos legislativos porque el rganoque los emite es de naturaleza legislativa. Los nombra-mientos que hace la Suprema Corte de Justicia en favorde las personas que son sus servidores administrativosy profesionales son actos jurisdiccionales porque el r-gano que los dicta es de naturaleza jurisdiccional.

A veces se resiste el sentido comn a aceptar los re-sultados obtenidos al aplicar el criterio formal, como sonlos nombramientos citados, de franca naturaleza admi-nistrativa por su esencia misma y, sin embargo, formal-mente legislativos y jurisdiccionales.

Difcil es aplicar, en cambio, el criterio material, puespara ello se necesita saber qu es lo que hace que unacto sea legislativo, jurisdiccional o administrativo. Esas

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notas que dan naturaleza intrnseca a cada acto son lassiguientes.

Acto legislativo. Para que un acto del Estado sea ley,tpico acto legislativo, debe reunir cuatro caractersti-cas: generalidad, abstraccin, obligatoriedad y coerci-bilidad, independientemente de la naturaleza del r-gano que lo produzca. Es ley aunque provenga de unrgano administrativo o jurisdiccional si rene esas no-tas, y no lo ser as provenga del rgano legislativo si elacto no contiene los elementos esenciales de la ley.

Generalidad es que la ley se dirija a todas las perso-nas sin determinarlas; abstraccin es que se ocupe delas situaciones sin individualizarlas; obligatoriedad esque el cumplimiento de la ley no es potestativo, no estal arbitrio de sus destinatarios, y coercibilidad es que sila ley no se acata voluntariamente se coaccionar al obli-gado y se le llegar a sancionar si se resiste.

Deja de ser general la ley que se expide para ciertaspersonas identificadas expresa o veladamente: son leyesprivativas que la Constitucin prohbe en el artculo13. Pierde su carcter abstracto la ley que slo regula si-tuaciones o casos concretos, como suelen ser algunasfiscales que por esto son declaradas anticonstitucionales,pues los impuestos deben ser creados por leyes genera-les y abstractas, segn la interpretacin de la fraccinIV del artculo 31 constitucional.

Todas las leyes que con este nombre expide el Con-greso de la Unin, lo son formal y materialmente, salvosentencia de amparo que se lo niegue. En cambio, losdecretos del mismo Congreso pueden no serlo material-mente si les falta alguna de las caractersticas seala-das; adems, en la prctica, muchos de tales actos son re-soluciones administrativas, como el decreto que autorizaal presidente de la Repblica ausentarse temporalmentedel pas.

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Cuesta trabajo aceptar, en cambio, que los reglamen-tos que expide el presidente con base en la fraccin Idel artculo 89 constitucional y el reglamento interiorque emite la Suprema Corte de Justicia son leyes; perolo son desde el punto de vista material; es decir, por-que renen las cuatro caractersticas esenciales de la ley.

Cabe hacer la aclaracin siguiente. Cuando el textode la Constitucin usa las palabras ley y reglamento, lohace separando deliberadamente su diferencia formal.Sabe que ley es la que proviene del Congreso, y regla-mento el que nace del Ejecutivo federal; no las trata,materialmente hablando, como si fuese indistinto decirley o reglamento. Esto se ve con absoluta claridad en elcaptulo IV, Ttulo Tercero de la Constitucin, que re-gula el juicio de amparo. Igual consideracin nos pa-rece vlida cuando el texto de una ley o cdigo expedi-dos por el Congreso utilizan esos dos vocablos.

Acto jurisdiccional. El acto prototipo de ndole juris-diccional es la sentencia que se dicta dentro de un pro-ceso o juicio. Fija su esencia en que al resolver una con-troversia o contienda de orden legal, busca el respetode la ley y el logro de la justicia en cada caso. Es unacto jurdico que produce sus efectos slo para el casoque se enjuicia o juzga y con el fin de imponer la lega-lidad y la justicia. Difiere en esto de la ley; sta se dictapara personas y situaciones en nmero indeterminado.Las sentencias de amparo son ejemplificativas; sus efec-tos jurdicos slo alcanzan a las personas o sujetos queintervienen en el juicio.

No existe duda de que cuando un acto del Estadoresuelve una controversia legal y busca ese desideratumdoble, se est en presencia de un acto jurisdiccional.Aqu salta la diferencia con el acto administrativo. Sibien ambos producen efectos jurdicos individuales,para casos concretos, separndose de la ley que los pro-

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duce de carcter general, persiguen fines distintos: elprimero, la legalidad y la justicia; el segundo, la satis-faccin de necesidades colectivas.

A un acto administrativo no lo mueve el que se res-pete la ley por todos ni lo absorbe la preocupacin dela justicia; aun cuando l mismo est sometido a la ley,su tarea propia es atender el inters pblico, cubrir lasnecesidades de servicio y obras pblicas que requierela colectividad.

Si se ve as al acto jurisdiccional, ste no slo puedeser realizado por los tribunales del Poder Judicial, sinotambin por el Congreso de la Unin. En el juicio po-ltico a que estn sujetos los altos funcionarios a que serefiere el artculo 110 de la Constitucin, el Congresoacta como verdadero tribunal y dicta autnticas sen-tencias. El Poder Ejecutivo cumple un papel similar pormedio de los tribunales administrativos, que son parteformal de l.

Actos administrativos. Por lo visto el acto administra-tivo, materialmente considerado, es un acto creador desituaciones jurdicas individuales y dirigido a satisfacernecesidades colectivas; es el acto natural, por decirlo as,de la administracin pblica. Pero igualmente puede serrealizado por los rganos del Poder Judicial y los delLegislativo. Basta recordar el ejemplo de que los nom-bramientos que hacen para su personal administrativoy hasta profesional, son formalmente jurisdiccionales ylegislativos, pero intrnsecamente administrativos.

En suma, aplicar el criterio formal implica averiguarsiempre a cul de los tres poderes pertenece el rganoque realiz el acto y as decidir su carcter administra-tivo, legislativo o jurisdiccional; en cambio, el materialimpone analizar si el acto estatal rene las caractersti-cas que son esenciales a la naturaleza de cada uno deesos tres actos.

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PortadaPrimera Parte. El derecho administrativoI. Qu es?Identidad del derecho administrativoExpansin del derecho administrativoRamificacin del derecho administrativoMembresas del derecho administrativoCodificacin del derecho administrativoDerecho privado de la administracin pblicaPerspectiva del derecho administrativo. Cul fue y cul es su estado actual?II. Cmo nace?Legisladores y tribunalesFuentes del derecho administrativoIII. Estructura de la legislacin administrativa federalLeyes constitucionales, anticonstitucionales e inconstitucionalesLeyes del Congreso de la UninReglamentosDecretos y acuerdos del presidente de la RepblicaCircularesConvenios administrativosDos principios bsicosCriterios formal y material acerca de la naturaleza de los actos del gobiernoSegunda Parte. Administracin pblica federalIV. Nuevo tamao de la administracin pblicaDesorbitado crecimiento de la administracin . 119 Tnica actual de su tamaoTnica actual de su tamaoV. OrganizacinCentralizacin administrativaDesconcentracin administrativaDescentralizacin administrativaEmpresas de participacin estatalFideicomisos pblicosEmpresa pblicaVI. TrabajadoresQuines son los trabajadores del Estado?Deberes y derechos de los trabajadoresResponsabilidades de los trabajadoresVII. BienesPropiedad pblica y propiedad privadaBienes de la propiedad pblicaExpropiacin pblicaNacionalizacinTercera Parte. Administracin pblica del Distrito FederalVIII. Administracin pblica del Distrito FederalGobierno localAntecedentes del gobiernoGobierno autnomoOrganizacin actualCuarta Parte. El acto administrativoIX. Qu son los actos administrativos?ConceptoElementos del acto administrativoProcedimiento administrativoEjecucinExtincinX. Clasificacin del actoActos de autoridad y actos de gestinActos reglados y actos discrecionalesActos unilaterales, bilaterales, colectivos y complejosActos que amplan, certifican y restringen la esfera jurdica de los particularesXI. Contratos administrativosContratos del EstadoContratos administrativosContrato AdministrativoCriterios de distincinContrato de obra pblicaXII. Servicio pblicoImportancia del servicio pblicoEvolucin del servicio pblicoConcepto de servicio pblicoClasificacin de los servicios pblicosFormas jurdicas de prestacin de los servicios pblicosBibliografandiceContraportada