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Estrategias regionales de medición de pobreza en niñez

Informe Final de Investigación Equidad para la Infancia América Latina, 2013. Coordinación: Equidad para la Infancia América Latina. Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud Escuela de Humanidades. Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) www.equidadparalainfancia.org / www.equidadeparaainfancia.org Estudio Financiado por: Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia Ministerio de Desarrollo Social. Presidencia de la Nación Argentina

http://www.equidadparalainfancia.org/

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AUTORES DEL ESTUDIO Dirección: Alberto Minujin. Equity for Children. New School University. Coordinación: Valeria Llobet. Equidad para la Infancia. Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud / Equidad para la Infancia. UNSAM Grupo de Trabajo Equidad para la Infancia. UNSAM Ana Capuano Universidad Católica de Chile Helia Molina Alejandra Vives Centro Interdisciplinario de Infancia y Pobreza- Espacio Interdisciplinario - UDELAR. Universidad de la República del Uruguay Alicia Canetti Ana Cerutti Oscar Roba Daniel Parafita Deborah Duarte Observatorio sobre Infancia. Universidad nacional de Colombia María Cristina Torrado Ernesto Durán Programa de Ciencias Sociales y Salud. FLACSO Argentina Raúl Mercer

GT Infancia, Desigualdades y Pobreza / Equidad para la Infancia, 2012

Contenido PRESENTACIÓN ........................................................................................................................ 6

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 8

FUNDAMENTACIÓN ............................................................................................................... 11

Definiciones de pobreza .................................................................................................... 11

Pobreza y desigualdad ....................................................................................................... 12

Medición ............................................................................................................................ 12

Políticas y conocimiento ...................................................................................................... 13

Capítulo I: ................................................................................................................................ 14

CONCEPTOS Y MEDICIÓN DE LA POBREZA INFANTIL EN ARGENTINA ........................................ 14

Introducción ....................................................................................................................... 14

Enfoques conceptuales sobre pobreza .............................................................................. 15

Criterios generales para la medición de la pobreza .......................................................... 17

Enfoques de medición de pobreza .................................................................................... 19

Enfoques unidimensionales. .............................................................................................. 20

El Enfoque Monetario .................................................................................................... 20

Enfoques multidimensionales ............................................................................................ 23

Enfoque de las Necesidades Básicas .............................................................................. 23

Enfoque de las Capacidades .......................................................................................... 24

Enfoque de los Derechos Humanos ............................................................................... 25

Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-México, 2009) ................................................... 25

Medición de la pobreza en Argentina ................................................................................ 26

Conceptualización de la pobreza infantil ........................................................................... 29

Críticas a la medición por ingresos para el abordaje de la pobreza infantil .................... 31

Enfoques para la medición de la pobreza infantil ............................................................. 32

El método de las privaciones múltiples ......................................................................... 32

Medición holística de la pobreza infantil ....................................................................... 32

Estudio comparado sobre pobreza infantil ................................................................... 33

Situación de niños, niñas y adolescentes. América Latina y Argentina ............................ 34

Indicadores de pobreza infantil para América Latina y Argentina .................................... 35

Incidencia de la pobreza ................................................................................................ 35

Pobreza infantil intraurbana. Indicadores para Argentina ............................................ 39

Conclusiones ...................................................................................................................... 42

Bibliografía ......................................................................................................................... 44


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Anexo ................................................................................................................................. 46

Capítulo 2:............................................................................................................................. 48

POBREZA INFANTIL Y POLÍTICAS SOCIALES EN CHILE ......................................................... 48

Introducción ....................................................................................................................... 48

Pobreza infantil en Chile ................................................................................................. 50

Medición de la pobreza en Chile ............................................................................... 50

Niveles y evolución de la pobreza en Chile .............................................................. 51

Distribución del ingreso ............................................................................................... 51

Niveles y evolución de la pobreza en infancia y adolescencia en Chile ........................ 53

Determinantes del nivel de pobreza general e infantil en Chile, algunos datos ........... 54

Otros componentes de la pobreza infantil .................................................................... 55

Abordaje de la pobreza infantil en Chile............................................................................ 57

Políticas para combatir la pobreza infantil y sus efectos: salud materno-infantil ........ 57

Políticas sociales y pobreza extrema, el Estado subsidiario .......................................... 60

Sistema de Protección Social, un enfoque de derechos y de ciclo de vida .......................... 61

Institucionalidad para el sistema de protección social. ........................................... 63

Sistema de Protección Social de la Infancia Chile Crece Contigo .................................. 64

Reflexiones finales ............................................................................................................. 68

Referencias ......................................................................................................................... 69

Capítulo 3: .............................................................................................................................. 73

REFLEXIONES SOBRE INFANCIA Y POBREZA EN COLOMBIA .................................................. 73

Introducción ....................................................................................................................... 73

Pobreza en Colombia ......................................................................................................... 74

Pobreza infantil .................................................................................................................. 81

Medición de pobreza infantil: Aproximaciones y Datos sobre Colombia. .................... 85

Políticas colombianas y pobreza infantil ........................................................................... 93

Políticas orientadas a la reducción de la pobreza extrema ........................................... 93

Conclusiones ...................................................................................................................... 98

Capítulo 4: ............................................................................................................................. 104

POBREZA INFANTIL, DESIGUALDAD Y POLITICAS SOCIALES EN EL URUGUAY ................................... 104

4.1 Pobreza infantil. Conceptos, dimensiones y medidas .......................................... 104

Problemas conceptuales y teoricos sobre pobreza .................................................... 104

Métodos para medir la pobreza utilizados en Uruguay .............................................. 107

Pobreza infantil. Antecedentes importantes de investigaciones ................................ 118

Medición de la pobreza infantil en Uruguay ............................................................... 121

Pautas para mejorar su medición ................................................................................ 122


4.2 Políticas sociales para la infancia en el Uruguay ................................................... 126

Análisis abreviado acerca de las políticas en las últimas décadas del siglo XX y los primeros años del siglo XXI .......................................................................................... 126

Algunas reflexiones sobre el problema de la coordinación y la visión sistémica de las políticas sociales hacia la infancia. ............................................................................... 148

4.3 La propuesta del CIIP: hacia modelos, dimensiones e indicadores psicosociales de desarrollo, crecimiento y bienestar infantil ..................................................................... 151

Multidimensionalidad e impacto de la pobreza infantil .............................................. 151


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PRESENTACIÓN El incremento de la complejidad de las sociedades actuales y las nuevas problemáticas que ello conlleva, exige la generación de nuevas herramientas de información y análisis, que aporten elementos de reflexión y permitan la generación de nuevos insumos para la gestión e innovación en políticas públicas de niñez desde una perspectiva integral de derechos. La articulación institucional entre gobiernos y universidades es vital para la reflexión y la evaluación de las políticas públicas, con la finalidad de contribuir a dar respuesta a los desafíos sociales desde una mirada crítica y científica. Con este tipo de iniciativas se destaca la actuación de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en tanto la actual gestión de gobierno profundiza la resignificación de la academia como una institución comprometida con la realidad y necesidades del país, como así también y de forma más específica, con el paradigma de protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. La impronta que, como institución universitaria pública, la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) aporta a este e proyecto se inspira en los principios rectores institucionales así como en los ejes que guían la labor de la Escuela de Humanidades y dentro de ella, el Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud, esto es: la comprensión de los procesos sociales y políticos que afectan a niños/as y jóvenes a partir del análisis de las formas específicas de desigualdad e inequidad que los afectan; una perspectiva historicista de los problemas sociales; y un énfasis en los derechos humanos de niños/as como herramientas de transformación de la realidad social. Esta propuesta institucional se integró a un diagnóstico colaborativo impulsado desde Equidad para la Infancia, como proyecto de extensión del Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud, de la Escuela de Humanidades de la UNSAM, que convocó a principios de 2010 a un grupo interdisciplinario de referentes académicos de la región con el fin de generar un conjunto de herramientas de información y análisis que aporten al debate y a la reflexión sobre pobreza y desigualdad en la vida de niños, niñas y adolescentes, así como a las políticas dirigidas a intervenir en la superación de factores en el campo de la infancia y la adolescencia. En este sentido, la presente propuesta de investigación se planteó como un componente de las actividades del Grupo de trabajo (GT) en Infancia, desigualdades y pobreza, conformado por los referentes de instituciones civiles y académicas en cuatro países de la región: el Programa de Estudios Sociales de Infancia y Juventud de la Escuela de Humanidades de la UNSAM, Equidad para la Infancia América Latina; la Iniciativa del Cono Sur para la Promoción de la Salud y los Derechos del Niño de FLACSO, Argentina - Universidad de Victoria, Canadá; el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia; la Universidad Católica de Chile y el Centro Interdisciplinario de Infancia y Pobreza de la Universidad de la República de Uruguay. El trabajo del GT se ha centrado en la construcción de una propuesta conceptual y metodológica para la evaluación de los planes, programas, políticas y acciones que, en esta área, se han desarrollado en algunos países de la región, con el fin de establecer algunos


referentes teóricos, conceptuales y metodológicos para la consolidación de una estrategia regional que permita avanzar en la sintonía de las agendas investigativas y políticas regionales en aras de cualificar la toma de decisiones y generar conocimiento de pertinencia social para el estudio crítico de la infancia y su relación con macro estructuras sociales. De esta forma, la consultoría para el desarrollo de la investigación sobre las estrategias de medición e indicadores de pobreza en niñez en Argentina, Colombia, Chile y Uruguay; avanzó en la construcción de un estado del arte sobre los indicadores con los que se mide pobreza y desigualdad en el campo de la infancia y adolescencia, en Argentina, Colombia, Chile y Uruguay, por medio de un análisis comparativo de las realidades nacionales, aportes teóricos, conceptuales y metodológicos.


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INTRODUCCIÓN El presente reporte tiene como objetivo presentar un marco regional de debates sobre la pobreza infantil, centrándose en su conceptualización y medición, tanto en relación con el debate teórico-académico como en vinculación con su uso en el diseño de políticas públicas para niños, niñas y adolescentes. En tal sentido, la contextualización respecto a las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes en cada uno de los países es subsidiaria a tal objetivo central. Un conjunto de supuestos generales guía el trabajo del Grupo de Trabajo en Pobreza Infantil, conformado por investigadores radicados en el OBSI – UNColombia, la PUC Chile, el CIIP UDELAR, la FLACSO Argentina y Equidad para la Infancia América Latina / Equity for Children (UNSAM, The New School). Por un lado, respecto de los derechos de niños, niñas y adolescentes. La incorporación de los mismos como principios guía para la formación de políticas ha contribuido a profundizar los debates y la visibilización de problemas antes naturalizados, y esto es un logro de la movilización social, académica y política en los últimos 20 años. No obstante, hemos visto que la procura en pos de la evaluación de los logros y retos pendientes tiende a minimizar el debate sobre la justicia –es decir, la toma de posición política- en pos de argumentos técnicos que devienen así, tecnocráticos. En segundo lugar, en relación con la pobreza infantil. En efecto, mirar los problemas de pobreza desde un punto de vista que incorpore el enfoque de derechos y no desoiga los riesgos de despolitizar tal enfoque, debe lidiar con las desigualdades sociales, no sólo de riqueza, y no puede tratar a los niños como individuos aislados de sus redes de relaciones sociales. En tercer lugar, respecto de la infancia. Al considerar los problemas derivados de la falta de acceso material a un mínimo de opciones de vida que garanticen el desarrollo por encima del mínimo de sobrevivencia, muchas veces se tiende a invisibilizar la frontera entre la inmadurez biológica y su materialidad, y el procesamiento social de la misma, con sus resultados de patrones de normalidad psicosocial. En tal sentido, es un desafío sostener esta tensión sin naturalizar la desigualdad como “particularismo”, ni naturalizar la “normalidad” como resultado individual de un desarrollo adecuado. Desde estos ejes como puntos de partida, los distintos informes toman énfasis peculiares que recogen su inscripción nacional y desde allí dialogan con América Latina. Desde tales perspectivas, los debates recaen en tres ejes de complejización de conceptualizaciones y medición. En primer lugar, una complejización intrahogar, que supone abrir la unidad doméstica en la complejidad de las relaciones sociales que la componen: relaciones de género, etarias, étnicas, en fin, una multiplicidad de categorías que componen formas de desigualdad y que no es posible considerar de uno en uno. En segundo lugar, un eje territorial que implica inscribir estos hogares en su relación con el territorio en el que actores estatales y no estatales construyen barreras o puentes para el acceso a derechos, para un ambiente de calidad o polucionado, con áreas y servicios públicos erosionados o cuidados, con índices de violencia que restringen o no limitan la


movilidad de mujeres y niños/as, con o sin transporte público, con o sin fuentes de trabajo, etc. En tercer lugar, un eje temporal que considera complementariamente la transmisión intergeneracional de la pobreza así como los efectos de la larga duración de las condiciones de privación, y el efecto diferencial de las mismas en distintos momentos del curso de vida. Los debates sobre pobreza y su medición en el presente tienen el desafío de superar un conjunto de problemas. Si bien es notorio que la multidimensionalidad ha sido aceptada como una modalidad necesaria de medición, las estrategias de medida tienden a deslindarse de los debates conceptuales y políticos respecto a qué vamos a considerar “pobreza”, en relación con qué matrices de determinación, y en vinculación con qué modelos de desarrollo nacional y global. Asimismo, la visibilidad política local que adopta la estrategia de medición y los resultados de la misma en los distintos países corre el serio riesgo de limitar las posibilidades de debate profundo respecto a qué tipos de sociedades se producen en el marco de la aceptación y naturalización de la pobreza y la desigualdad. Finalmente, los contextos de debate internacional que apuntan a la validación de escalas entre países dificultan la imbricación entre pobreza y respuestas políticas locales, regionales y globales, y no han mejorado la capacidad de auditabilidad y rendición de cuentas derivada de la vinculación entre política pública y resultados en las condiciones de vida. El contexto de producción de este reporte ha procurado motorizar este debate. La escritura de los capítulos no se limitó al escenario académico, sino que tuvo tres instancias de diálogo tanto validatorio como de complejización. Estas instancias fueron un conversatorio con actores estatales, de organismos internacionales y académicos, en donde se dialogó en base a tres preguntas:

1. En los últimos años se ha producido un impulso en el desarrollo de Políticas Sociales hacia la Infancia, a partir de un mayor GPS y de esfuerzos de coordinación intersectorial, con particular atención hacia la pobreza. ¿Cuáles pueden considerarse hoy nudos críticos a resolver para desarrollar Políticas de reducción de la pobreza desde la perspectiva de derechos de niños/as?

2. Se ha planteado la necesidad de ampliar y complejizar la mirada sobre la situación de la infancia, con especial énfasis en la pobreza infantil ¿Cuales son los aportes más relevantes?

3. El método de ingreso y la LP está siendo criticado cada vez más en el mundo académico a pesar de ser usado de forma mayoritaria por los Institutos de Estadística de América Latina. ¿Cómo se está abordando en sus países la medición de la pobreza infantil?

El segundo momento de producción implicó la organización de dos paneles consecutivos de los que participaron el GT de Pobreza, organismos estatales, y dos universidades invitadas: Alberto Cimadamore de CROP-Bergen y Alejandro Acosta de CINDE-Manizales. Los paneles se organizaron en torno a los siguientes ejes:


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1. Políticas Públicas y Condiciones de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes.

2. Debates acerca del diseño de políticas, estrategias de medición de condiciones de vida y derechos.

Finalmente, la tercer instancia de validación consistió en una presentación conjunta en el Congreso Mundial de Infancia, coordinada por Raúl Mercer. La misma procuró organizar en tres ejes la versión preliminar de estos capítulos, a fin de poner a discusión pública algunos de sus ejes centrales.

1. El método de ingreso y la LP está siendo criticado cada vez más en el mundo académico a pesar de ser usado de forma mayoritaria por los Institutos de Estadística de América Latina. ¿Cómo se ha dado en sus países el debate sobre la pobreza infantil?

2. ¿Cuáles son las principales estrategias desarrolladas en sus países para reducir la pobreza infantil y minimizar sus efectos, y qué análisis hacen de las mismas?

3. ¿Podría usted explicar cómo la perspectiva de derechos se plasma en acciones en las políticas de reducción de la pobreza?

La medición de la pobreza no es un fin en sí mismo. Conocer los índices de vulnerabilidad, la distribución de los mismos en el territorio, el peso relativo de distintas dimensiones del desarrollo y las condiciones de vida en tal “foto” de la pobreza, debería permitir a los estados refinar sus respuestas, gatillar protecciones específicas, componer redes de servicios que sostengan una base común de calidad de acceso a los derechos sociales, pero suficientemente sensible como para garantizar los apoyos necesarios frente a las situaciones singulares que afectan a cada hogar. Esperamos que este reporte contribuya a los esfuerzos que se desarrollan en tal dirección.


FUNDAMENTACIÓN La pobreza es un fenómeno económico y social “capaz de reproducirse a sí mismo”. En otras palabras, se expresa en privaciones que afectan las potencialidades para el desarrollo y, en consecuencia, afectan la capacidad de ejercer plenamente la ciudadanía política y social, insertarse en el mercado de trabajo, obtener recursos y acceder a niveles de bienestar suficientes para romper la cadena de transmisión intergeneracional de la pobreza. Experimentar pobreza o indigencia durante la infancia y/o la adolescencia tiene consecuencias que se extienden en el tiempo y se inscriben en el cuerpo. La pobreza infantil supone un conjunto de adversidades que tienen impacto negativo en el presente, que siguen teniendo consecuencias negativas en el resto de la vida, y que se transmiten a las generaciones siguientes. Desde el punto de vista de los estudios de pobreza, “la infancia” es el período de la vida en el cual las personas desarrollan capacidades físicas, psíquicas, (cognitivas y emocionales) sociales y de aprendizaje. En los tres primeros años de vida, los niños desarrollan su capacidad para pensar y hablar, para regular sus emociones, para aprender y razonar, estableciéndose las bases de sus comportamientos futuros. A los 10 años, la capacidad de aprendizaje básico de los niños ha sido determinada. A los 15 años, el tamaño corporal, el potencial reproductivo y la salud general de los jóvenes han sido profundamente influida por lo que ha pasado en sus vidas hasta ese momento (Harper, 2004, citado en Minujin, Delamónica y Davidziuk, 2006).En consecuencia, los recursos que una persona disponga en los primeros 15 años de vida serán básicos para el desarrollo de sus capacidades físicas, mentales, emocionales y de aprendizaje. Dadas estas particularidades, se plantea que la infancia y adolescencia son etapas particularmente vulnerables a los efectos de la pobreza y la desigualdad. De este modo el problema de la pobreza se muestra complejo y amerita un análisis que incorpore variables de tipo estructural que permitan comprender la manera como se limitan las condiciones para el ejercicio de la ciudadanía social por parte de niños, niñas y adolescentes, así como las tensiones que se presentan entre el discurso políticamente correcto de los derechos de la infancia y el discurso hegemónico del modelo de desarrollo económico global.

Definiciones de pobreza Es particularmente importante examinar el concepto de pobreza infantil más allá de los cánones tradicionales de bajos niveles de ingreso o consumo de los hogares (CEPAL – UNICEF, 2009), para mirarlo desde una perspectiva multidimensional e interrelacionada. “Los niños y niñas que viven en la pobreza sufren una privación de los recursos materiales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad en la sociedad” (UNICEF, 2005). De acuerdo con la CEPAL, la infancia en la región se ve fuertemente afectada por un conjunto de desigualdades convergente “determinadas por la pertenencia a determinados grupos de


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edad, la situación de ingresos de los hogares, acceso a servicios básicos, ubicación territorial, pertenencia étnica, el sistema sexo-género, entre otros factores que se pueden combinar impidiendo el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales” (CEPAL, 2009). En efecto, en nuestra región, “los más perjudicados son los niños y las niñas indígenas y afrodescendientes”. (UNICEF, 2006, p. 3). La pobreza infantil abarca tres dominios interrelacionados (Minujin, 2005), la privación, es decir la falta de condiciones y servicios materiales esenciales para el desarrollo; la exclusión, entendida como el resultado de procesos de desajuste, a través de los cuales la dignidad, la voz y los derechos de los niños son negados o sus existencias amenazadas; y la vulnerabilidad, que es definida como la ineficiencia de la sociedad de poder controlar amenazas existentes en sus entornos que atentan contra los niños. La pobreza no se presenta de manera homogénea, en varias ocasiones se conjuga de manera perversa con desigualdades de género, etnia o clase lo cual amerita un reconocimiento diferencial para el abordaje de estas inequidades de orden histórico.

Pobreza y desigualdad Si bien es cierto que las más graves problemáticas que expresan la desigualdad requieren acciones urgentes (mortalidad prevenible, desnutrición, escolaridad reducida, violaciones y abusos sexuales, muertes por causas violentas), esto no debe opacar que las tasas de morbi mortalidad de los sectores más vulnerables, expresan las desigualdades que son producto tanto de la apropiación de recursos materiales por parte de unos pocos, como de estrategias socio-culturales que siguen colocando a los más pobres en el lugar de “los diferentes”. La pobreza en la infancia afecta de manera distinta que en la adultez, y es en este sentido que las políticas de lucha contra la pobreza deben contemplar no sólo la situación de los/as niños/as y las políticas específicas, sino también las acciones dirigidas a mejorar las condiciones de equidad a nivel general (Minujin, Delamónica y Davidziuk, 2006) La noción de equidad, puede ser definida como una estrategia orientada a la búsqueda de la igualdad a partir del reconocimiento de las diferencias, la equidad y la igualdad no compiten como conceptos; por el contrario, la equidad es una estrategia para el logro de la igualdad. La equidad busca la igualdad, y la igualdad necesita de políticas de equidad (Fitoussi y Rosanvallon 1996 citado en López 2007)

Medición La medición de la pobreza remite a la transformación del concepto en indicadores que puedan dar cuenta de su magnitud y evolución, entre otros aspectos. Se han desarrollado diversas iniciativas de medición de pobreza para la niñez, tales como los indicadores de privación Bristol (utilizados en el UNICEF Global Study on Child Poverty and Disparities), los Child Friendliness of Policy Indices, los Child and Youth Network Indicators, el Child Well-being Index, el Social Institutions and Gender Index de la OCED, entre otros (ver Recursos más adelante). De hecho, los "indicadores de niñez” son un área importante de investigación, con su propia asociación, la Society for Child Indicators. De acuerdo con los resultados del informe “Pobreza infantil, desigualdad y ciudadanía. Iniciativa CEPAL/UNICEF en América Latina y el Caribe” de la CEPAL y UNICEF (2009), alrededor


de 2007, 18,3% de los niños menores de 18 años de la región se encontraban en situación de pobreza extrema, es decir, 30 millones de niños en 17 países. Estos niños se veían gravemente afectados por una o más privaciones extremas: precariedad de la vivienda, falta de acceso a agua potable o a sistemas de saneamiento en la vivienda, desnutrición global o crónica grave (o ambas), no acceso a los sistemas educativos (niños que nunca han ido a la escuela) o falta de acceso a sistemas de comunicación e información (incluyendo falta de electricidad en la vivienda). No obstante estos desarrollos, es posible dejar señalado que no necesariamente se encuentra saldado el debate que vincula la reproducción de la pobreza con la inequidad, la desigualdad -de género, etnia, generacional- y la exclusión de los derechos económicos, sociales y culturales.

Políticas y conocimiento Es importante entender los debates sobre el proceso de generación de evidencia y conocimiento que sustenta las decisiones de política y práctica, y el papel que éstas juegan en la pobreza infantil y el bienestar en contexto nacionales de países en desarrollo. La evidencia no es un concepto neutro. Se inscribe dentro de un conjunto de relaciones de poder entre los productores y usuarios del conocimiento, en particular en el desarrollo de evidencia sobre el bienestar de la infancia, donde muchas veces las perspectivas de los niños están ocultas o silenciadas en el marco de los debates de desarrollo. El conocimiento desempeña un papel constructivo en los procesos de generación de políticas sobre bienestar de la niñez, por lo cual se hace necesario adoptar un enfoque que permita el reconocimiento explícito de la dinámica de poder que determina qué tipos de conocimiento sobresalen, así como cuáles son pasados por alto por los distintos actores políticos. Ese reconocimiento es importante especialmente en el caso de las intervenciones que apuntan a influenciar las políticas de bienestar de la niñez, dada la falta de voz de los niños en muchos contextos y su exclusión de los espacios convencionales de política. Es crítico invertir en estrategias innovadoras que permitan desmantelar algunos paradigmas dominantes que asumen que los niños se benefician automáticamente de intervenciones generales de reducción de la pobreza enfocadas en el hogar. Sin una apreciación de la naturaleza específica y multidimensional de la pobreza infantil, así como de la vulnerabilidad y resiliencia de los niños, el cumplimiento de sus derechos seguirá siendo sólo parcial. Como tal, hay una necesidad urgente de comprender mejor la dinámica de poder que opera y que privilegia el bienestar humano y las formas en la que esta permite ocultar sutilmente nuevos conocimientos así como también de identificar nuevos indicadores que determinen y posibiliten dar cuenta de los factores que cristalizan inequidades.


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Capítulo I: CONCEPTOS Y MEDICIÓN DE LA POBREZA INFANTIL EN ARGENTINA Alberto Minujín, Ana Capuano, Valeria Llobet

“Es claro que en el siglo XXI no es necesario que ningún niño o niña, en cualquier lugar del mundo, pase hambre, no tenga agua potable para beber, saneamiento, o el acceso a servicios básicos de salud y educación. La pobreza infantil no es un "acto de Dios" ni tampoco "inevitable", ni un problema de dinero. Por el contrario, es una opción política.” Alberto Minujin y Shailen Nandy 1

Introducción A través del presente artículo se exponen los principales enfoques conceptuales sobre la pobreza, los cuales han sido tomados como marcos teóricos para el desarrollo de los métodos de medición de la pobreza. Las perspectivas metodológicas que se expondrán en el artículo tienen su anclaje en corrientes teóricas que fueron dominantes en el siglo XIX y buena parte del siglo XX. Las críticas a las que se han enfrentado tanto los enfoques conceptuales como los abordajes metodológicos, han hecho que se produzca un profundo debate público acerca de que es lo que se define como pobreza. Lejos se está de un acuerdo, pero sin embargo, la complejización del concepto y el desarrollo de perspectivas que ncorporan aspectos de la vida humana que exceden la visión monetaria de algunos enfoques dominantes, permiten vislumbrar un horizonte promisorio. Asimismo, la incorporación de las perspectivas de género y de edad en la temática de la pobreza enriquecen aún más la discusión. A lo largo del artículo se presentan cuestiones conceptuales y metodológicas sobre la pobreza describiendo los enfoques de medición del fenómeno. Asimismo se contextualiza la discusión sobre pobreza en la Argentina, para referenciar los momentos en que se asume la pobreza como una cuestión de estado. Posteriormente se aborda la pobreza desde la perspectiva de la infancia, mostrando las limitaciones de los métodos tradicionales para medir la pobreza infantil y el avance que ha habido en los últimos años en la conceptualización y medición para este grupo poblacional. Finalmente se presentan algunos datos tendientes a caracterizar la situación de la pobreza infantil y la inequidad urbana en América Latina y Argentina.

1 Presentación del libro Minujín A y Nandy S (2012)


Enfoques conceptuales sobre pobreza En término “pobreza” presenta diversas definiciones y ha habido múltiples debates a lo largo de la historia para conceptualizarlo. Sobre esa diversidad se trabajará a lo largo de este artículo. Si bien, en la actualidad, hay un cierto consenso en considerar la pobreza como el resultado de procesos sociales y económicos –con componentes culturales y políticos– en que las personas se encuentran privadas de activos y oportunidades a los que tendrían derecho todos los seres humanos (Cepal, 2010), los desacuerdos son notorios cuando se pretende precisar cuáles son los elementos que autorizan a identificar un determinado estado de situación como de pobreza (Ciepp, 1999). Las definiciones conceptuales sobre la pobreza y la identificación de quienes son considerados pobres han variado a lo largo de la historia. Si bien actualmente se relaciona principalmente con las carencias materiales, la conceptualización depende de las formas de producción y protección social de las comunidades; de la construcción de conocimiento sobre esa realidad; de las relaciones de poder; y de los valores y representaciones vigentes sobre la dignidad de la persona humana en cada cultura (Spicker, et al, 2009). Entre los enfoques que han abordado la temática del bienestar y han sido determinantes en la conceptualización de la pobreza y en el desarrollo de los métodos de medición se mencionan el utilitarismo y el de justicia de Rawls. En una forma simplificada es posible decir que el utilitarismo supone la concepción de un ser humano que desea la satisfacción de sus preferencias individuales y su trayectoria en la vida social está centrada en la realización de estas. Estas preferencias se realizan a través del mercado en el juego de oferta y demanda donde cada individuo cuenta con información para hacer una libre elección maximizando sus opciones. Como el bienestar de los individuos no es una variable observable, la operacionalización del concepto podría darse a través de la variable ingreso. El ingreso representa la capacidad de compra para adquirir los bienes y servicios que satisfacen las preferencias de las personas. Desde esta perspectiva, la pobreza se definiría en términos de un nivel mínimo de ingreso o gasto a alcanzar por cada persona. El enfoque monetario, como abordaje metodológico para medir la pobreza, adhiere a la perspectiva utilitarista. El ingreso o gasto es un indicador del modo en el cual las familias satisfacen su bienestar con los bienes y recursos que pueden adquirir en el mercado.

´En otras palabras, el supuesto clave que sostiene el entramado teórico y metodológico del presente enfoque es que a través del uso de un grupo de herramientas ideales, en términos de su funcionalidad respecto al logro de los objetivos deseados, una medida monetaria puede tomar en cuenta los aspectos más relevantes de la heterogeneidad de los individuos y sus situaciones personales. Precisamente la concepción economicista del ser humano (homus economicus) releva la posibilidad de evaluar los niveles de


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bienestar humano a través de la capacidad real de cada persona por aumentar y maximizar sus beneficios´ (Denis A, et al, 2010: 33)

El enfoque de la Justicia de Rawls (1971) pretende superar el enfoque utilitarista, incorporando la perspectiva de justicia e igualdad. Esta teoría considera que los principios de justicia son objeto de un acuerdo entre personas racionales, libres e iguales en una situación contractual justa y voluntaria que no iría en desmedro de nadie. La teoría de la justicia determina la igualdad en la distribución de los derechos fundamentales de las personas. Esto supone que todos los sujetos puedan acceder y realizar los contenidos normativos establecidos como exigibles dentro de un esquema de derechos y libertades humanas fundamentales. Este enfoque se centra en la elección de bienes primarios, los cuales comprenden las libertades y las oportunidades, el ingreso y la riqueza, el poder, el autorrespeto, siendo el más importante para Rawls ya que refiere a la capacidad que poseen las personas para desarrollar proyectos de vida. La teoría de la justicia privilegia el bien común por sobre el individual, considerando una distribución adecuada de derechos y deberes por parte de las instituciones que conforman la estructura básica de la sociedad. El enfoque de la justicia de Rawls se materializa metodológicamente en la perspectiva de las necesidades básicas insatisfechas. En términos generales y a través de la mirada histórica sobre la conceptualización, los distintos enfoques consideran la pobreza como privación, carencia, conformándose como un concepto descriptivo más que explicativo, detrás del que se observa la preocupación por medir la cantidad de pobres (Gutiérrez, 2003).

¨Problematizando las cosas desde el pensamiento de Bourdieu, puede decirse que a través de la noción de «pobreza» se pueden describir las «condiciones de existencia» de ciertos grupos sociales definidos como pobres, según una serie de indicadores, pero no se puede avanzar en la búsqueda de elementos explicativos y comprensivos que permitan dar cuenta de las causas de la pobreza, de los lazos estructurales que ligan a pobres y no-pobres de una determinada sociedad y de la manera como los pobres estructuran un conjunto de prácticas que les permiten reproducirse socialmente en tales condiciones¨ (Gutiérrez 2003: 31).

Una nueva conceptualización de la pobreza es el Enfoque de capacidades de Amartya Sen quien incorpora la categoría funcionamientos. Los funcionamientos son los constituyentes del bienestar: estar sano, bien nutrido, ser educado, participar de la sociedad y estar integrado a esta, entre otros. La característica de este enfoque es que pone el énfasis en actividades y no en posesiones. Las capacidades constituyen vectores de funcionamiento que entregan posibilidades y libertades para vivir uno u otro tipo de vida, de acuerdo a los proyectos de cada persona. Para Sen la igualdad debe darse en los funcionamientos y logros. La pobreza es la privación de capacidades que posibilitan los funcionamientos, esto es, carencias en aspectos que son constituyentes fundamentales del bienestar (Cepal, 2010).


Criterios generales para la medición de la pobreza Siguiendo a Beccaria (1994) todo enfoque empírico que identifique a la pobreza desde un enfoque de necesidades básicas insatisfechas requiere responder los siguientes interrogantes:

a. Cuáles son las necesidades básicas;

b. Cuál es el umbral de satisfacción de una necesidad que determina la condición de pobreza;

c. Cómo se considera una situación en la cual se satisface alguna necesidad pero no

otra; d. Cuál es la unidad de análisis relevante en la medición empírica de la pobreza.

Algunas consideraciones generales que involucran a las puntos anteriormente mencionados, es si se pueden establecer niveles mínimos de necesidades básicas que tengan carácter universal, jerarquías entre las diferentes necesidades y cuáles serían los indicadores más adecuados para evaluar la satisfacción de necesidades básicas, entre otros. a. Respecto a la definición de las necesidades básicas, el problema se presenta en la determinación de cuáles son esas necesidades. Se pueden considerar básicas al conjunto de necesidades cuya privación define de forma indiscutible la presencia de un estado de situación reconocido como de pobreza. El problema muestra dos términos que exigen resolución. Por un lado, la especificación de las necesidades, la clarificación de los elementos a incluir en el espacio de análisis o de valuación. Por otro lado, la propia valuación de las necesidades para identificar aquellas que se han de considerar como básicas y que permiten evaluar los niveles de satisfacción (Ciepp, 1999). Como ha sido largamente señalado por la literatura alrededor del problema de la justicia (Fraser, 1989), la definición de las necesidades y sus satisfactores apropiados (por fuera de un acuerdo superficial respecto de aquellas estrictamente referidas a la conservación de la vida) son el punto central de debate político en cada sociedad. Lo que aparece como necesidades no resultaría tanto de una definición socialmente neutra, sino por el contrario, estaría en el núcleo de las estrategias de hegemonía. Es decir, siempre serán materia de un debate que involucra posicionamientos ideológicos subyacentes respecto a lo justo e injusto, y los umbrales que derivan en la medición, responderán a los niveles de desigualdad que una sociedad está dispuesta a tolerar a través de la naturalización o directamente invisibiliza. b. Para determinar la pobreza en una sociedad se trata de establecer algún tipo de umbral que permita identificar la existencia de hogares que no alcanzan lo que es considerado condiciones de vida dignas para esa sociedad. Siguiendo a Altimir (1979) la definición de pobreza tiene implícito un juicio de valor acerca de cuáles son los niveles de bienestar mínimos a los que debe tener acceso un ser humano, cuales son los puntos críticos o los umbrales según los cuales se considerarán como intolerables determinadas situaciones de privación.


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A diferencia de otros conceptos de las ciencias sociales, la medición de la pobreza involucra entonces, además del elemento empírico, un elemento normativo. El elemento empírico se refiere a la situación observada de los hogares y personas mientras que el normativo se refiere a las reglas mediante las cuales se juzga quién es pobre y quién no lo es (Boltvinik, 2003: 10). De esta forma, la dimensión normativa que es inherente al concepto de pobreza no se expresa de igual modo en todas las metodologías y enfoques para medir la pobreza. Las diferentes valoraciones éticas, morales y políticas del orden social determinan, en última instancia, la variabilidad de perspectivas para abordar este fenómeno (Altimir, 1979). c. En relación al tercer eje, se debe decidir que se hace frente a situaciones donde los individuos satisfacen algunas de las necesidades y no otras de las consideradas básicas. En general, se suele clasificar como pobres a los hogares que no satisfacen al menos una necesidad. Ello debería reflejar un debate, no obstante, relativo al peso de cada tipo de necesidad en contextos específicos, en tanto es dable suponer que el impacto acumulativo o longitudinal de distintos tipos de necesidades insatisfechas no sea el mismo. De hecho, es este el caso de la pobreza infantil, en donde una parte de la discusión respecto a su especificidad radica en tal diferenciación. Abordaremos en detalle este aspecto más adelante. d. Por último, referido a la unidad de análisis utilizada en la medición de la pobreza, se considera comúnmente al hogar. El supuesto que está detrás es que determinados bienes son satisfechos simultáneamente por el grupo de personas que vive en el hogar. Los diversos métodos caracterizan a los hogares (o familias) como pobres y no pobres, y una persona se considera pobre si pertenece a un hogar (o familia) pobre. El supuesto que sostiene este abordaje es que todos los miembros del hogar gozan de la totalidad de los recursos disponibles de la misma manera y, a su vez, que consienten en una distribución cooperativa de responsabilidades en las actividades que se desarrollan tanto al interior como al exterior del hogar (Ciepp, 1999). Las estrategias en materia de producción y distribución de bienes y servicios como las de percepción de ingresos no se deciden ni involucran sólo a los individuos sino a sus grupos familiares. Las personas eligen con otros y en función de su relación con otros. Debido a que la asignación de recursos intrahogar es muy difícil de medir, se presenta dificultoso evaluar la pobreza en un nivel individual. No obstante, se ha discutido largamente sobre la limitación que tiene la elección del hogar como unidad de análisis, dado que este puede estar ocultando diferencias en la distribución de recursos que se dan al interior de los hogares. Cabe destacar que los distintos integrantes de una unidad doméstica no son ni equivalentes en cuanto a su capacidad de demandar la satisfacción de sus necesidades individuales, ni homologables en un estándar de consumo. Algunas de las razones por las cuales, a pesar de las limitaciones mencionadas, se sigue tomando el hogar como unidad de análisis, son: i) es más sencillo consolidar individuos en hogares, bajo el supuesto que realizan comportamientos unificados que considerar


comportamientos diferenciados para los miembros del hogar, ii) existen supuestos que los modelos desagregados no proveerían resultados diferentes al modelo del punto i; iii) la dificultad que plantea conocer el proceso de negociación al interior de los hogares; iv) las políticas públicas suelen orientarse a dirigir recursos hacia el hogar o el “jefe” de hogar como “unidad” receptora del beneficio, sin considerar la problemática de la distribución interna de los recursos; v) existe un fuerte sesgo cultural que favorece el énfasis analítico y práctico de consolidar individuos en hogares (Bruce, 1989, citado en Ciepp, 1999) Una última consideración en la definición del concepto de pobreza tiene que ver con la determinación del horizonte temporal sobre el cual la pobreza es identificada (Ruggeri, Saith y Stewart, 2003). Esta consideración se relaciona con que gran parte de la población se mueve dentro de los umbrales de pobreza por períodos de tiempo determinados, lo que significa que la situación de pobreza puede cambiar. De ahí la necesidad de incorporar la temporalidad en la medición de la pobreza que permita evaluar el fenómeno en un tiempo definido. Los puntos desarrollados hasta aquí son relevantes en tanto proporcionan aspectos que otorgan distintas definiciones operacionales de la pobreza. Por lo tanto, la medición del fenómeno delimita aspectos metodológicos -que se materializan en cuestiones técnicas- basados en perspectivas epistemológicas diferentes. Las decisiones que orientan la definición de un concepto de pobreza y su operacionalización para su medición estructuran el campo de intervención de la pobreza en tanto fenómeno y problema (Denis et al: 2010). “Mientras más se limita el concepto de pobreza a bienes físicos e infraestructura, más fácil se vuelve argumentar que el crecimiento de la riqueza a nivel nacional es suficiente para tratar con el fenómeno y que es necesaria una combinación compleja de crecimiento, redistribución y reorganización del comercio y de otras relaciones institucionales que involucren la reconstrucción de instituciones tradicionales y la adición de asociaciones sociales nuevas” (Townsend, 2007: 19).

Enfoques de medición de pobreza A partir de lo expuesto hasta aquí, se puede mencionar una línea divisoria entre los métodos de medición de la pobreza que utilizan el ingreso o consumo y los que utilizan un conjunto diverso de indicadores. Esto divide a las metodologías en unidimensionales (métodos de medición por ingresos) y multidimensionales (enfoque de las necesidades, enfoque de las capacidades y enfoque de los derechos humanos). Los enfoques multidimensionales usan un amplio conjunto de indicadores para identificar y medir la pobreza, creando una lista de derechos, necesidades o capacidades que son usadas para identificar si un individuo es pobre. Una segunda línea divisoria es el carácter directo o indirecto de la satisfacción de necesidades. En el enfoque “directo”, una persona pobre es aquella que no satisface una o varias necesidades básicas, como por ejemplo una vivienda adecuada, educación básica, etc. Este enfoque relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado y se plasma en el método NBI.


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El enfoque “indirecto”, considera pobres a aquellas personas que no cuentan con los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. El método que se utiliza es la línea de pobreza y a diferencia del NBI, evalúa el bienestar a través de la capacidad de realizar consumo. Como ambos métodos miden el bienestar con indicadores diferentes, las clasificaciones de pobreza que presentan pueden no ser compatibles. Bajo el método “directo”, una persona que cuenta con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades podría ser pobre; bajo el método “indirecto”, una persona que no haya satisfecho varias necesidades básicas podría no ser considerada pobre (Feres y Mancero, 2001).

Enfoques unidimensionales.

El Enfoque Monetario

El enfoque monetario es el más utilizado para identificar y medir la pobreza, considerando el incremento de los ingresos de los individuos como la estrategia principal para reducir los niveles de pobreza (Vandemoortele, 2000). El dinero para este enfoque, representado tanto por el nivel de ingreso o consumo de los individuos, sirve como norma universal para estimar la pobreza. El enfoque monetario mide los recursos que tiene un hogar y compara la magnitud y composición de estos con los requerimientos de recursos para satisfacer las necesidades básicas.

La práctica indica que, en lugar de agregar y comparar la cantidad de características de diversos bienes y servicios que un hogar controla, con el método de la línea de pobreza se trabaja con el valor monetario de éstos. La línea de pobreza por ingresos se vuelve así una medida de la disponibilidad del poder de demanda que tiene un hogar (y, se supone, sus miembros) para adquirir bienes y servicios cuyas características garantizan la efectiva capacidad de acceso a la satisfacción de las necesidades consideradas como básicas. No mide el efectivo consumo sino el poder efectivo para elegir ese consumo (Ciepp, 1999).

Siguiendo a Boltvinik, casi todas las variantes de los métodos de línea de pobreza reducen los recursos al ingreso privado corriente, es decir, se reduce a la capacidad de compra en el mercado. Aunque la reducción al ingreso privado corriente supone un conjunto de supuestos inexplorados respecto de la vinculación entre pobreza, mercado, estado e individuos. En este enfoque lo que se identifica es la satisfacción potencial de las necesidades humanas. El método de medición de pobreza que adopta el Enfoque Monetario es la línea de pobreza –LP-. La LP representa el monto de dinero que permite adquirir en el mercado las cantidades mínimas de los bienes y servicios que se consideran indispensables para satisfacer las necesidades consideradas básicas. Se establecen los umbrales mínimos de consumo o acceso a ciertas mercancías requeridas para satisfacer necesidades, las que se


comparan con el acceso o consumo efectivo de los hogares. Se consideran pobres aquellas unidades que tienen un ingreso monetario menor que la línea de pobreza. El método del ingreso requiere de las siguientes etapas (Beccaria, 1994):

1. El cálculo de la línea de pobreza que incluye: i. determinación de las cantidades mínimas que se requiere para satisfacer las necesidades básicas; ii. valuación de esas cantidades

2. Comparación entre el ingreso de cada hogar y la línea de pobreza En la determinación de las cantidades mínimas primero se define una canasta básica de alimentos –CBA-. Para el cómputo de la CBA se recurre a las recomendaciones internacionales respecto de los requerimientos mínimos calóricos y proteicos y se define luego el conjunto de bienes que lo satisfacen. Determinadas las cantidades de los diferentes alimentos que conforman la canasta, se procede a la valorización a precios de mercado. El valor de la CBA define la “línea de indigencia” (LI). En esta medición para la única necesidad que se calcula el umbral mínimo de satisfacción es la alimenticia. Para estimar la línea de pobreza, se calcula el estimador de relación entre consumo alimentario y consumo total de los hogares -coeficiente de engel-, que incorpora bienes y servicios –canasta básica total-. Este valor daría cuenta de la cantidad de ingreso necesario para cubrir un conjunto más amplio de necesidades básicas: vivienda, vestido, educación, salud, transporte y ocio. La línea de pobreza, indica que cualquier persona con un nivel de ingreso o consumo por debajo de la misma se encuentra en situación de pobreza. Cabe aclarar que si bien el ingreso o consumo son indicadores del estándar o nivel de vida, no se ha llegado a un consenso de cuál es más apropiado como indicador de bienestar. No hay una única respuesta a esta discusión y la perspectiva es diferente si se analiza cada uno de los indicadores desde el plano conceptual o empírico. Desde el aspecto conceptual, se considera que el consumo es un mejor indicador de bienestar sólo si el nivel de utilidad de una familia depende del nivel de consumo que realizan en el presente, independientemente de su fuente de financiamiento. En esta situación, el consumo no se limitaría al nivel de ingreso, debido a que una familia puede no estar usando todo el dinero de sus ingresos en consumo efectivo, lo cual llevaría a pensar que se encuentra ahorrando, por el contrario, su nivel de consumo puede ser mayor que la cantidad de sus ingresos debido al uso de ahorros o un préstamo. En esta relación, el ingreso sobreestima y subestima el potencial consumo presente como un indicador de bienestar (Ciepp, 1999). Por consiguiente, el ingreso debe considerarse sólo como un proxy del nivel de vida. Según esta visión, el ingreso corriente puede sobredimensionar el nivel de vida (cuando la familia está ahorrando no todo el ingreso se traduce en consumo actual) o subdimensionarlo (cuando el consumo actual no está limitado por el ingreso, mediante el uso de ahorros o préstamos) (Atkinson, 1991).


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Los que consideran que el ingreso es un mejor indicador de bienestar, no toman el gasto familiar sino el potencial consumo de bienes. Esto se debe a que por ejemplo en el caso de una familia que puede tener un alto potencial de consumo debido a su nivel de ingreso, pero tiene bajos niveles de gasto -consumo efectivo o presente- con el indicador de consumo se lo consideraría pobre cuando en realidad no lo es. Desde el aspecto empírico, ambos indicadores presentan ventajas y desventajas. La ventaja del consumo es que es un indicador estable en el corto plazo, presentando poca variabilidad en el tiempo. Existe evidencia de que “el consumo no está estrechamente ligado a las fluctuaciones de los ingresos a corto plazo, y que el consumo es más continuo y menos variable que el ingreso” (Deaton y Zaidi, 2002). Esto convierte al consumo en un mejor indicador que el ingreso, especialmente cuando el período de recopilación de información es breve. Esto no significa que el consumo no está sujeto a fluctuaciones estacionales, pero éstas son supuestamente menores que las variaciones estacionales del ingreso (Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobreza, 2007). La desventaja del consumo como indicador se presenta cuando se realizan gastos elevados de manera puntual, hecho que modificaría los niveles de gasto. El ingreso es más variable en el corto plazo y puede verse afectado por fluctuaciones estacionarias, sin embargo, estas fluctuaciones al ser solo momentáneas no alterarían las circunstancias reales del ingreso familiar. Para Lo Vuolo y otros, a pesar de las dificultades descritas, el ingreso presenta ventajas respecto al consumo como medida de las posibilidades de acceso a satisfactores básicos (Ciepp, 1999). Esta afirmación se fundamenta en las siguientes explicaciones: i. El ingreso es un mejor indicador que el consumo en el momento de ponderar el control que las personas tienen sobre los recursos que las habilitan y legitiman para acceder a los satisfactores pertinentes. ii. El ingreso es una mejor medida de las oportunidades de vida que se abren al campo de decisiones de las personas en una economía de mercado. iii. Mirar el ingreso lleva a observar sus fuentes generadoras, y de allí las causas por las cuales no se accede a determinados consumos, en lugar de observar sólo la ausencia de consumo. iv. Por último, la noción de ingreso permanente ayuda para pensar estrategias efectivas que apunten a resolver el impacto de la insuficiencia de ingresos sobre la satisfacción de necesidades básicas: no se trata de transferir ingresos monetarios en un punto, sino de garantizar de forma permanente un determinado nivel de ingresos monetarios. La principal crítica a la que se expone enfoque monetario y la medición por línea de pobreza es que suponen que es posible adquirir en el mercado todos los bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades de subsistencia, considerando así al ingreso como un fin en sí mismo y no en un medio instrumental para el logro de otras esferas de la vida (Heller, 1986; Arendt, 2003).


Una crítica poco frecuente pero relevante en términos de pensar criterios de igualdad, es que este enfoque tiene como supuesto que el precio de los alimentos en el mercado es directamente observable y homogéneo para distintos sectores de una población. Si bien esto puede ser un supuesto comprobable al menos teóricamente en sociedades con índices bajos de desigualdad, no lo es para contextos de alta desigualdad. Ello tanto porque los precios del mismo tipo de alimentos varían notablemente entre sectores sociales, así como porque la calidad y variedad dentro del mismo tipo está distribuida sectorialmente. De este modo, la variedad (tipo y calidad) de componentes concretamente disponible para los sectores populares es diferente que la disponible para sectores medios o altos, por más que en teoría se trate de la misma canasta, tornando así el precio para cada componente en un rango de variaciones considerables, cuya reducción en un índice promedio no refleja los accesos diferenciales y las distribuciones territoriales de los bienes relevados. A su vez, la percepción de necesidades alimentarias puede distar de lo que se considera necesario, generándose así una brecha entre las necesidades percibidas y las medidas, y la suficiencia de la capacidad de compra respecto del índice de pobreza obtenido. El enfoque monetario no considera las diferencias del costo de vida entre áreas y grupos sociales (Borooah et al., 1994).

Enfoques multidimensionales

Enfoque de las Necesidades Básicas

El enfoque de las necesidades básicas “insatisfechas” es una medida multidimensional que se refiere a la pobreza como la imposibilidad de satisfacer un conjunto de necesidades socialmente definidas que permite a los individuos participar activamente en la sociedad. Aquellos individuos que están impedidos de satisfacer dichas necesidades son considerados pobres (Boltvinik, 1999). Este enfoque primero selecciona necesidades consideradas básicas y luego fija los umbrales mínimos de satisfacción en términos de mercancías (Beccaria, 1994). Serán pobres los hogares que no disponen o no consumen todos o una combinación de los bienes y servicios. En este método no se agregan las necesidades sino cada uno de los diferentes bienes y servicios que se consideran necesarios para la satisfacción de las mismas. El procedimiento de identificación de los hogares pobres es el siguiente: cada indicador de necesidades básicas insatisfechas –NBI- se transforma en una variable dicotómica, por arriba del umbral y por debajo del umbral, y se consideran pobres a todos los hogares que tienen uno o más indicadores por debajo del umbral. Este método permite calcular la proporción de pobres en la población (incidencia de la pobreza). Si bien la definición de necesidades ha sido y es un tema de debate –tal como se expuso previamente- existe un acuerdo general en que la misma debe estar socialmente definida, debiéndose poder ajustar a países y culturas diferentes. Entre las necesidades básicas que generalmente se consideran se encuentran el acceso al agua, alimento, lugar donde vivir, así también servicios sociales como saneamiento, salud, educación, seguridad y transporte.


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Las críticas al método NBI se basa en las siguientes limitaciones metodológicas: por un lado que no pondera los indicadores, por lo cual no permite calcular la brecha o intensidad de la pobreza, por otro lado, al considerar pobres a aquellos hogares que tienen uno o más indicadores debajo del umbral, la cantidad de indicadores que se incluyan en la medida impactan en la incidencia de la pobreza. Por último, ha mantenido los umbrales fijos de los indicadores que lo componen en el tiempo. Esto produjo como resultado un descenso de la pobreza en la mayoría de los países, incluso en momentos de crisis donde el indicador línea de pobreza se incrementa considerablemente.

Enfoque de las Capacidades

La perspectiva de Sen, fue previamente expuesta, ya que se considera uno de los enfoques conceptuales de la pobreza que ha logrado un cambio en la profundidad de su significado (Denis A, et al, 2010). El enfoque de las capacidades -propuesto por Amartya Sen-, juzga las capacidades y libertades de un individuo “para dirigir el tipo de vida que él o ella consideren valiosa” (Sen, 1999: p.87). La pobreza es la privación de las capacidades básicas entendiendo por estas a “la habilidad para satisfacer ciertas funciones importantes por encima de ciertos niveles mínimos adecuados” (Sen, 1999: p. 41). El autor considera un amplio conjunto de factores que influyen en las capacidades y la libertad de un individuo para vivir una vida decente. Este enfoque reconoce que el impacto del ingreso sobre las capacidades es contingente y condicional; en otras palabras que personas, comunidades y países diferentes pueden necesitar niveles diferentes de recursos para alcanzar las mismas capacidades (Sen, 1999: pp. 87-88). Para Sen, el nivel de vida de un individuo está determinado por sus capacidades y no por los bienes que posea. Los bienes no serían los objetos que determinan el nivel de vida, ya que la sola posesión de bienes no indica de por sí, las actividades que un individuo puede realizar. Éstas dependen de las facultades que tengan o no los individuos. Si bien los objetos proveen la base para una contribución al estándar de vida, no son en sí mismos una parte constituyente de ese estándar (Sen 1984, Citado en Feres 2001). En síntesis, para Sen seria la facultad de realizar acciones lo que determinaría el nivel de vida y no los objetos, ni sus características, ni su utilidad. La pobreza en este caso se define como una privación inaceptable de realización de libertades humanas y de desarrollo de capacidades. Entre las diferentes propuestas que retoman el enfoque de capacidades se destaca la lista elaborada por M. Nussbaum (2000), en la cual se mencionan las capacidades necesarias para que un ser humano viva una vida decente:

Vida: longevidad; Salud: Buena salud, adecuada nutrición y lugar para vivir; Cuerpo integral: movimiento; poder de decisión en la reproducción; Sentidos: imaginación y pensamiento, estimulado por la educación; Emociones; Razonamiento práctico: planeamiento de la vida; Interacción social y sentido de pertenencia en contra de la discriminación;


Otras especies: respecto por otras especies de seres vivos; Juego; Control sobre el medio ambiente, política y materialmente.

El proyecto desarrollado por investigadores de Open University denominado ´The capabilities measurement project´ busca operacionalizar el enfoque de capacidades de Sen a través de indicadores. El proyecto ha examinado y desarrollado una variedad de formas en las cuales las capacidades pueden ser medidas en relación a la teoría y la metodología utilizada en las encuestas a hogares.

Enfoque de los Derechos Humanos

Este enfoque parte de la conceptualización de los derechos humanos integrándolo con la reducción de la pobreza. Para este enfoque las estrategias para reducir la pobreza deberían ser guiadas por las leyes internacionales de derechos humanos (Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas –OHCHR-, 2002), siendo que las mismas son reconocidas y tienen obligaciones legales para los estados que las aceptan. El enfoque de Derechos Humanos plantea –entre otros temas- la necesidad del empoderamiento de los pobres, corriéndose de la caridad, para enfocarse desde el poder para reclamar a los gobiernos políticas que logren un mejoramiento de sus condiciones de vida. El enfoque de los derechos humanos incluye de este modo, distintos elementos: responsabilidad, los principios de no discriminación e igualdad, rendición de cuentas, y el principio de procesos participativos en la toma de decisiones. Para este enfoque “una persona pobre es aquel que está privado de las capacidades básicas –tales como la capacidad de estar libre del hambre, de vivir con buena salud, de saber leer y escribir, entre otras” (OHCHR, 2002: p.6). Estas capacidades insatisfechas señalan derechos humanos insatisfechos –tales como el derecho a la comida, a la salud, a la educación y sucesivamente– los cuales los gobiernos tienen la responsabilidad legal de proveer. La OHCHR desarrolló un conjunto de las capacidades que son básicas para la mayoría de los países, entre las que se mencionan: ser adecuadamente alimentado; evitar muertes previsibles y prematuras; contar con un adecuado lugar para vivir; tener educación básica; ser capaz de aparecer en público sin sentir vergüenza; ser capaz de ganarse la vida; formar parte de la vida en comunidad.

Alkire y Foster Modificado (CONEVAL-México, 2009)

Dentro de los métodos multidimensionales para la medición de pobreza que se han desarrollado en los últimos años, se destaca el aporte de Alkire y Foster (2007) y Alkire y Foster modificado –Coneval México- (2009). Esta metodología de medición de la pobreza fue adoptada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en el año 2009, La medición se basa en el enfoque de derechos sociales e incorpora indicadores de rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación, el ingreso corriente per cápita y el grado de cohesión social.


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Las dimensiones asociadas a los derechos sociales - educación, salud, seguridad social, alimentación, vivienda y sus servicios-, se miden por medio de seis indicadores de carencia social. Se construye un índice de privación social mediante el cual se identifica a la población con al menos una de estas carencias. Finalmente se dice que una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, es decir es privada socialmente, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades. Esta información permite clasificar a la población en cuatro grupos: 1. Pobres multidimensionales: población con ingreso inferior al valor de la línea de bienestar y que padece al menos una carencia social. 2. Vulnerables por carencias sociales: población que presenta una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar. 3. Vulnerables por ingresos: población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es inferior o igual a la línea de bienestar. 4. No pobres multidimensionalmente y no vulnerables: población cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar y que no tiene carencia social alguna. CONEVAL plantea tres tipos de medidas: de incidencia, de profundidad y de intensidad. Las medidas de incidencia corresponden al porcentaje de la población que pertenece a cada uno de los cuatro grupos antes mencionados, más el porcentaje de carentes por dimensión. Además se presentan dos medidas de profundidad, una para cada espacio. En el espacio del bienestar se mide la brecha de pobreza –FGT-. Esta medida se presenta tanto para la población con carencias sociales como para la población sin carencias. En el espacio de los derechos se reporta el número y la proporción promedio de carencias sociales. Las medidas de intensidad corresponden al producto de la medida de incidencia con la medida de profundidad. Hasta aquí se expusieron los distintos enfoques de medición de la pobreza utilizados en el mundo, en el próximo punto se describe el contexto de surgimiento de la medición en la Argentina y las características que asume.

Medición de la pobreza en Argentina El inicio de la medición de la pobreza en la Argentina, así como en otros países de América Latina, estuvo vinculado al retorno de la democracia luego de la dictadura militar y el re-surgimiento de políticas sociales, la necesidad de contar con información que sirviera para ubicar geográficamente a los hogares pobres, fue uno de sus principales objetivos. Los programas sociales necesitaban la identificación de sus destinatarios.

La redefinición de la cuestión social en términos de “lucha contra la pobreza”, así como de los “trabajadores” en términos de “pobres”, requería entonces de


instrumentos capaces de hacer existir estos nuevos seres sociales no sólo como realidad moral sino también como hecho objetivo y medible. No debe así sorprender que estos dos hechos –la redefinición de la cuestión social y la medición de los objetivos de esta política hayan tenido lugar casi en paralelo, pues la objetivación de una realidad social no es independiente de las empresas políticas y simbólicas destinadas a hacerla existir (Vommaro, 2011, pag. 51).

A través de la conformación de un grupo de profesionales en el Instituto Nacional de Estadística y Censos –INDEC-, se iniciaron las mediciones oficiales de pobreza a través del método de necesidades básicas insatisfechas –NBI-. Este grupo fue coordinado por Oscar Altimir, Luis Beccaria, Alberto Minujin y Horacio Somigliana. Utilizando como fuente de información el Censo nacional de Población se buscó producir información detallada a nivel geográfico de radio censal sobre pobreza. Para esto se definieron y aplicó por primera vez en América Latina a datos censales un grupo de indicadores de necesidades básicas insatisfechas para la determinación multivariada de la pobreza de los hogares. La selección de los indicadores tomo en cuenta el marco conceptual de Rawls y las limitaciones prácticas que imponía la fuente de información utilizada. Este trabajo fue pionero en la región y tomado como modelo para trabajos similares en la mayor parte de los países de América Latina. Para la primer medición se identificaron los siguientes indicadores que componían el NBI: a. Hacinamiento: hogares que tuvieran más de tres personas por cuarto; b. Condiciones habitacionales: piezas de inquilinato, viviendas precarias o similares; c. Condiciones sanitarias: hogares que no tuvieran ningún tipo de retrete; d. Asistencia escolar: hogares que tuvieran al menos un niño en edad escolar que no asistiese a la escuela; e. capacidad de subsistencia: hogares que tuvieran más de tres miembros laboralmente inactivos por cada miembro activo (una tasa de dependencia de un tercio), y el jefe de hogar con bajo nivel educacional (nunca asistió a una institución escolar o, aun cuando haya asistido, no superó el segundo grado primario). El informe presentado en 1984 por el INDEC producido a partir de los datos censales señalaba que las primeras tres condiciones referían a niveles críticos de privación, la cuarta a insuficiencia de acceso y la quinta a la capacidad para la subsistencia. Dada la carencia de información sobre ingreso de los hogares en el Censo de Población, el indicador de subsistencia fue seleccionado como un proxy del nivel de ingreso del hogar. Para esto se realizaron una serie de pruebas entrecruzando datos censales con datos de la Encuesta Permanente de Hogares. Cabe mencionar que este indicador presenta una naturaleza distinta al resto de los indicadores que componen el NBI, ya que la pobreza por NBI está relacionada con el acceso a servicios de consumo público, muchos de los cuales son brindados por el Estado, mientras que el indicador de subsistencia al ser un proxy del nivel de ingreso del hogar se asocia a la medición de la pobreza por la LP y en ese sentido se encuentra vinculado al mercado. La selección de los cinco indicadores descritos se debieron a que metodológicamente fueron los únicos indicadores que cumplimentaban ciertos requisitos: i. representar para cada área geográfica el grado de no satisfacción de un conjunto específico de necesidades básicas; ii. Mostrar una alta correlación con situaciones de pobreza, en forma tal de ser


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capaces de combinarse en un único indicador de NBI; iii. Permitir la comparación entre distintas áreas geográficas. Este último punto se vincula al objetivo de construir un “mapa de la situación de pobreza”. Si bien el estudio de la pobreza a través del NBI permitió construir mapas y obtener un conocimiento relevante del fenómeno, a medida que la pobreza se instalaba como problema en la agenda pública, como objeto de disputa a nivel político y como ámbito de intervención experta, se comenzaron a producir datos a partir del método de la línea pobreza –LP- (Vommaro, 2011). En 1987 se inicia el proyecto de Investigación sobre la Pobreza en la Argentina (IPA)2. La medición por LP estaba basada en el uso de la información proveniente de la Encuesta Permanente de Hogares. Al ser un relevamiento periódico, permitía tener información continua sobre la situación de pobreza en el país, aunque tenía la limitación de aplicarse sólo en las zonas urbanas. En el proyecto se estimó una línea de pobreza para Argentina sobre la base de los datos del Gran Buenos Aires. El procedimiento de cálculo se basó en la estimación del costo de una canasta básica de alimentos –CBA- que permitiera satisfacer los requerimientos nutricionales para el país tomando en cuenta los hábitos de consumo prevalecientes, la efectiva disponibilidad de productos alimenticios y sus precios relativos. Los hogares que estaban por debajo de los ingresos equivalentes a la CBA se consideraron indigentes, y los que sus ingresos no cubrían la canasta básica total se consideraron hogares pobres. Otro de los aportes del IPA fue la búsqueda de articulación entre los datos producidos por el método LP y los provenientes del NBI, construyendo tipologías de pobres. A la distinción de pobres estructurales –NBI- y pobres coyunturales -LP- se sumaban los pobres crónicos -por ambas mediciones-. Dentro de los pobres por NBI se diferenciaban los pobres con carencias (que habitaban en viviendas precarias o piezas de inquilinato o sin servicios de baño) y los pobres por hacinamiento. Los estudios producidos por IPA permitieron obtener como conclusión, que la pobreza no sólo había aumentado en términos absolutos, sino que había cambiado su perfil, pues se habría pasado de un tipo de pobreza fuertemente estructural (NBI) a una pobreza por ingresos (LP) (Grondona, 2012). Hasta aquí se expusieron los distintos enfoques conceptuales y medición para el abordaje al fenómeno de la pobreza para la población en general. En el siguiente apartado, se incorpora la perspectiva de infancia.

2 Durante la década del 80 CEPAL y PNUD realizarían una serie de estudios en el marco del Proyecto interinstitucional de pobreza crítica en América latina, produciendo una revisión y actualización de las fuentes estadísticas sobre los estudios de pobreza en la región. En el caso de la Argentina (Altimir 1979), se utilizaron los datos de la Encuesta de Empleo y Desempleo del INDEC de 1970, que había incluido preguntas sobre ingresos.


Conceptualización de la pobreza infantil Como otros conceptos en ciencias sociales, la pobreza se operacionaliza para poder ser medida, y las problemáticas que asume la operacionalización del concepto de pobreza fueron tratadas a lo largo del artículo. Ahora bien, si se quiere analizar que particularidades asume la pobreza en la infancia, se debe conceptualizar la misma, sabiendo que la pobreza en este grupo poblacional adquiere particularidades. Hasta hace unos años, la pobreza infantil se encontraba subsumida en la pobreza general no solo en términos conceptuales sino también en las estrategias de medición. Siendo que el enfoque predominante ha sido hasta hace unos años el método del ingreso, los datos que se obtenían para la pobreza infantil eran principalmente la incidencia. Este sesgo tuvo profundas implicaciones respecto a las políticas formuladas para reducir la pobreza y dan cuenta de la falta de una estrategia holística respecto a la infancia. Los estudios específicos sobre infancia son un fenómeno reciente, y esto está relacionado, en cierta manera, con la consolidación del enfoque de los Derechos Humanos en el plano internacional, siendo dos líneas que convergieron en las últimas décadas. La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN) -instrumento del derecho internacional sancionado en el año 1989- ha sido el principal elemento en esta consolidación. De allí, que gran parte de la producción conceptual y principalmente de información proviene de organismos internacionales, aunque también se conocen intentos desde lo académico para generar teoría sobre la infancia. Algunas de las definiciones utilizadas en los estudios sobre pobreza se mencionan a continuación. Para UNICEF la definición de pobreza infantil se basa en el principio de acceso a un número específico de derechos económicos y sociales. Considera que los niños y niñas que viven en la pobreza [son los que] sufren una privación de los recursos materiales, espirituales y emocionales que se presentan necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad en la sociedad (UNICEF, 2005b). La definición de UNICEF también sugiere que la seguridad económica es sólo uno de los componentes que se vinculan con la pobreza infantil. “Otros aspectos de la privación material, como el acceso a los servicios básicos y otras cuestiones relacionadas con la discriminación y la exclusión que afectan a la autoestima y al desarrollo psicosocial, entre otras, también son centrales en la definición de pobreza infantil” (Minujin, 2005: p. 2). Los recursos materiales incluyen ingresos, alimentos, acceso a la educación o a servicios de salud, la protección contra los riesgos relacionados con la salud, así como aquellos que están relacionados con el trabajo físico intenso y de otro tipo. Los recursos espirituales incluyen estímulos, razón de ser, expectativas, modelos de conducta y relaciones con los padres, y los recursos emocionales incluyen amor, confianza, sentimientos de aceptación, inclusión y ausencia de situaciones abusivas, (Unicef 2007)


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Feeny y Boyden, (2003) definen a la pobreza infantil abarcando tres dominios interrelacionados, la privación, es decir la falta de condiciones y servicios materiales esenciales para el desarrollo; la exclusión, entendida como el resultado de procesos de desajuste, a través de los cuales la dignidad, la voz y los derechos de los niños son negados o sus existencias amenazadas; y la vulnerabilidad, que es definida como la ineficiencia de la sociedad de poder controlar amenazas existentes en sus entornos que atentan contra los niños. Cabe mencionar que dado que los niños son particularmente dependientes de las personas que los cuidan, se debe considerar de qué manera la situación de la madre, padre, familia y, en general, el entorno inmediato, tiene un impacto importante y directo sobre su bienestar. Las políticas dirigidas a los niños deben estar relacionadas con políticas orientadas a la mujer, familias y a la comunidad en general. El Institute for Democracy en Africa del Sur presenta una definición de pobreza infantil surgida a partir de la realización de un estudio participativo. Considera que la pobreza infantil contempla cuatro categorías de sufrimiento/privación: i. Insuficiente ingreso y oportunidades: se refiere al sufrimiento y preocupación infantiles por el bajo nivel de ingreso en su hogar y su propia falta de ingreso; ii. Falta de oportunidades de desarrollo humano: expresada en falta de acceso a los servicios sociales básicos, tales como salud, educación, servicios sanitarios, y recreación; iii. Sentimientos de inseguridad económica y física: preocupación de los niños acerca de la fluctuación del ingreso del hogar (desempleo, cambios de precios, muerte en la familia) y al acceso de los servicios públicos. Como consecuencia, los niños son retirados de la escuela y se transforman en cabecera del hogar o en niños de la calle; iv. Sentimientos de poco poder: sentimiento de opresión o exclusión dentro de la unidad familiar o desprecio por parte de la comunidad. Esta definición fue desarrollada en un trabajo que primero incorporó las voces de niños de Sudáfrica que aparecían como pobres, y a ellas articuló tanto las definiciones usadas por los investigadores de pobreza como la definición de pobreza implícita en la CDN (Streak, 2000). Si bien solo se han tomado algunas definiciones de pobreza infantil, se observa que las mismas incorporan elementos al análisis, superando los enfoques que relacionan la pobreza exclusivamente con la falta de recursos monetarios, así como intenta mostrar las particularidades que adquiere la pobreza infantil.

Una de las consecuencias más importantes que tienen las definiciones de pobreza infantil es haber impactado en las estrategias de reducción de pobreza, como también en el desarrollo de los indicadores para establecer el éxito de las estrategias de reducción de pobreza. Todas las definiciones de pobreza infantil analizadas anteriormente van más allá del unidimensional enfoque monetario. Dichas definiciones subrayan la “privación material (incluyendo servicios sociales básicos), como también factores básicos adicionales que posibilitan a un niño a sobrevivir, desarrollarse y participar en la sociedad” (Minujin, 2005: p. 3)


Críticas a la medición por ingresos para el abordaje de la pobreza infantil Considerar que el ingreso de la familia es un indicador de los recursos materiales de lo que disponen los niños, es un supuesto que presenta, entre otros, los siguientes problemas (Unicef 2012): -Los ingresos no siempre reflejan el nivel real de recursos disponibles. La capacidad económica de una familia, su seguridad y poder adquisitivo se basan no solamente en sus ingresos en un momento determinado sino también en sus ahorros y deudas, la propiedad de la vivienda, el valor de su casa, sus ingresos anteriores, sus expectativas futuras, la ayuda que puedan darle otros familiares. -La medición de los ingresos no puede reflejar las fluctuaciones de los ingresos que registran muchas familias (por ejemplo, como resultado de ingresos por horas de trabajo extraordinarias, bonificaciones, reducción del horario de trabajo, desempleo o jubilación). -Calcular una tasa de pobreza a partir de los datos del ingreso de las familias requiere que se utilice algún método para convertir dicho ingreso en un ingreso individual equivalente. Para ello, se debe utilizar una “escala de equivalencia”. Sin embargo, estas escalas no se basan en una comprensión científica de los diferentes patrones de necesidad de las familias de diferente tamaño. -La medición del ingreso de las familias no puede reflejar el hecho de que algunas familias pueden ser mucho más capaces que otras para administrar sus ingresos o priorizar sus gastos (por ejemplo, asignar prioridad a las necesidades de los niños) El método de la línea de pobreza no da cuenta de la distribución de los recursos entre los miembros de un hogar, ni considera la estructura de los hogares, asi como tampoco el género y la edad de sus miembros. Las necesidades individuales no son aprehendidas adecuadamente por el tamaño del hogar, ya que estas serán diferentes dependiendo de características como la edad de los miembros, el sexo de cada persona, etc. Diversos estudios han demostrado que, dentro de los hogares, el peso de la pobreza está desigualmente distribuido, de acuerdo con condicionamientos generacionales y de género que adversamente afectan a las mujeres y a los niños en particular (Feeny and Boyden, 2003). Asimismo, considerar a la familia nos lleva a pensar que la misma tiende a funcionar como espacio de juego, donde hay relaciones de fuerza físicas, económicas, culturales y simbólicas (ligadas al volumen y a la estructura del capital que poseen los diferentes miembros que la integran) y donde hay luchas para conservar o transformar esas relaciones de fuerza (Gutiérrez, A. 2003). Si bien los métodos tradicionales de medición de pobreza fueron relevantes en la conceptualización del fenómeno generando diagnósticos acerca de la cantidad, extensión, características y distribución geográfica de los hogares y población considerados pobres, han presentado limitaciones para conocer las características de la pobreza en la población infantil.


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Debido a las limitaciones mencionadas que presentan los enfoques tradicionales de medición de pobreza para captar las especificidades que adquiere la pobreza en los niños, es que en los últimos años se han desarrollado diversos estudios en esa línea. A continuación se presentan algunas de los enfoques para la medición de la pobreza infantil y los trabajos más relevantes en la temática.

Enfoques para la medición de la pobreza infantil

El método de las privaciones múltiples

El trabajo realizado por investigadores de la Universidad de Bristol en el año 2003, es el primer intento a escala mundial para medir la pobreza infantil desde el enfoque multidimensional de privaciones. El estudio enumeró un conjunto de bienes y servicios considerados esenciales para garantizar el bienestar de los niños y los clasificó en siete dimensiones: nutrición, acceso al agua potable, saneamiento, salud, vivienda, educación e información, para cada una de las cuales se diseñó un indicador (Gordon y otros, 2003). La elección de estas dimensiones se basa en que se consideran necesidades básicas que son indispensables para el desarrollo infantil. Se conceptualiza a la privación como un continuo que parte de la no privación hasta la privación extrema, generando definiciones operacionales para cada uno de los niveles definidos conceptualmente. En el estudio de Bristol se utilizaron distintas fuentes de información, por un lado las Encuestas Demográficas y de Salud (DHS) y la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerado (MICS), por otro lado, para analizar el ingreso se utilizaron las encuestas de hogares que miden pobreza.

Medición holística de la pobreza infantil

El Proyecto de Young Lives (2004), financiado por el Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID, según sus siglas en inglés), investiga la pobreza infantil a través del seguimiento de indicadores. Este estudio pretende mejorar el conocimiento acerca de las causas y consecuencias de la pobreza infantil intentando abordar la falta de información sobre los cambios del bienestar de los niños a largo plazo (Minujin, 2005). El proyecto pretende seguir a casi 12.000 niños y a sus familias durante 15 años en cuatro países: Etiopía, Perú, Vietnam e India. Los países han sido seleccionados en base a un conjunto de criterios, todos ellos con directo impacto en la condición de la infancia: altas cargas de endeudamiento, ajuste poco exitoso y/o liberalización, altos niveles de inequidad, transición de economías planificadas a economías de mercado, recientes conflictos y vulnerabilidad a desastres naturales. La información se releva a través de una encuesta longitudinal. El primer objetivo del Proyecto Young Lives es producir una base de datos a largo plazo sobre la naturaleza cambiante de los niños que viven en condición de pobreza. En segundo lugar, la investigación se propone rastrear los vínculos entre sucesos claves y cambios de políticas por un lado, y el bienestar del niño por el otro.


Las dimensiones sobre los aspectos del bienestar que selecciona para medir son:

• Acceso a servicios básicos • Acceso a Servicios Médicos Primarios y Salud • Cuidado y Crianza de los Niños • Desnutrición Infantil • Alfabetización y Capacidad para Calcular • Trabajo Infantil • Capital Social en la Comunidad

Alguna de las limitaciones que presenta este estudio se encuentra en la dificultad para abordar determinadas temáticas, tales como salud mental y violencia a través de una encuesta de carácter nacional y que deberían ser abordados a través de análisis cualitativos específicos.

Estudio comparado sobre pobreza infantil

Por último, se menciona el trabajo hecho en América Latina y el Caribe por la CEPAL quien junto a Unicef realizó el primer estudio comparado sobre pobreza infantil (2008). El estudio tuvo dos objetivos, por un lado analizar las características de la pobreza infantil y sus múltiples dimensiones, y por otro lado establecer una línea de base regional, que sirva de comparación para posteriores estudios (Espíndola y Rico, 2010; Rico, Espíndola y Jiménez, 2010). En el estudio elaborado por la CEPAL se midió la pobreza infantil utilizando dos grandes tradiciones metodológicas: i) los métodos directos, en este caso el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), que fue adaptado para medir varios niveles de privaciones en la infancia, basándose en la propuesta de la Universidad de Bristol y de la London School of Economics; y ii) métodos indirectos, representados por la medición de la pobreza absoluta según el ingreso per cápita de los hogares. En este estudio, se definieron también umbrales de privación moderadas, considerando que las mismas reflejan necesidades que afectan el bienestar y el desarrollo de los niños. Además, se revisó la proporción y cantidad de niños afectados por la insuficiencia de ingresos de sus hogares y se elaboraron categorías de niños, de acuerdo a la capacidad potencial de sus hogares de satisfacer sus necesidades básicas por mecanismos de mercado. Esto se hizo comparando el ingreso per cápita con las líneas de indigencia y pobreza, identificando así los indigentes, los pobres no indigentes y los no pobres. Si bien el estudio permitió una caracterización específica de la pobreza en la niñez en América Latina -siendo hasta ahora el principal antecedente en la medición de la pobreza infantil- al utilizar como insumo para la construcción de datos las fuentes de información oficiales no significó un avance respecto de la medición tradicional de la pobreza. En la Argentina, en los últimos años se ha comenzado a identificar la pobreza infantil como una temática particular, desde una perspectiva multidimensional, tanto desde las universidades como desde el Estado. Se mencionan los trabajos llevados adelante por el Observatorio de la deuda social argentina que a través de La Encuesta de la Deuda Social


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Argentina (EDSA) incorporó en 2007 un módulo específico destinado a medir el desarrollo humano y social de la niñez y adolescencia. Por otro lado, el Estado Nacional a través de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, realizó en el año 2011 conjuntamente con Unicef, una encuesta para relevar información sobre temáticas particulares de los niños y adolescentes en una muestra de 26.000 hogares de todo el país, en más de 300 localidades3. Se observa entonces, la identificación de los niños y adolescentes como grupo poblacional con problemáticas propias que deben ser estudiadas a través de su medición.

Situación de niños, niñas y adolescentes. América Latina y Argentina Como se ha ido desarrollando a lo largo del artículo, a partir de las críticas a los estudios tradicionales sobre pobreza –principalmente pobreza por ingresos- se han incorporado otras perspectivas de abordaje en la medición del fenómeno, entre ellos los enfoques multidimensionales y la perspectiva de los derechos humanos. Los datos que se presentan a continuación forman parte de la publicación Cepal Unicef ´Pobreza infantil en América Latina y el Caribe´ del año 2010. En ese trabajo se utiliza el abordaje desarrollado por UNICEF y la Universidad de Bristol. Se define un conjunto de necesidades a satisfacer para asegurar el cumplimiento de derechos básicos de niños. Los datos son tomados de los instrumentos de recolección –principalmente encuestas a hogares- que están disponibles en los distintos países. Para cada dimensión de necesidades consideradas –nutrición, acceso al agua potable, saneamiento, vivienda, educación, información- se establecieron dos situaciones: por un lado, las que implican al menos una insatisfacción grave de las necesidades mencionadas, situación que se define como pobreza infantil extrema y, por otro lado, insatisfacciones moderadas de las necesidades que, por sus posibles consecuencias en el desarrollo infantil, también representan una vulneración de sus derechos, y se denomina pobreza infantil moderada. El término pobreza infantil (total) alude a la medición de ambos niveles de privación. Siguiendo el informe de la Cepal, en el método utilizado para la medición de la pobreza infantil, se utiliza un conjunto de indicadores de tipo estructural –mencionados arriba- y también se incluyen indicadores de privación que suelen estar asociados a variaciones en el ingreso tales como la desnutrición infantil y el acceso a la educación. Estos indicadores pueden considerarse de índole coyuntural, aunque por ejemplo la desnutrición infantil puede generar problemáticas en los niños a lo largo de toda su vida (sobre esto se expondrá más adelante). El método propuesto por Cepal Unicef parte de considerar que aunque los factores que incidan en la pobreza infantil sean estructurales o coyunturales todos representan una

3 El antecedente previo en relación a la medición de temáticas propias de la niñez, fue la encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes realizada en el año 2004 por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.


violación al cumplimiento de sus derechos fundamentales repercutiendo de forma negativa en su desarrollo futuro. Como cualquier medición de los fenómenos sociales, el marco conceptual adoptado, define cuales son los indicadores a seleccionar para la medición de la pobreza infantil y con ello la identificación y caracterización de los NNyA que viven en situación de pobreza. A continuación se presentan datos que muestran la incidencia de la pobreza extrema y total, así como para las distintas dimensiones que componen el método utilizado para la medición de la pobreza infantil.

Indicadores de pobreza infantil para América Latina y Argentina

Incidencia de la pobreza

Gráfico 1. Distribución de los niños según combinación de categorías de pobreza infantil total, pobreza por privaciones y pobreza por ingresos. Año 2007

Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares de los respectivos países, 2007 Nota: la clasificación de los hogares según niveles de pobreza infantil refiere a la presencia de al menos un niño con privaciones severas o moderadas, según corresponda. Los porcentajes que presenta Argentina respecto de la pobreza infantil extrema y la pobreza infantil total la posicionan en un segundo lugar después de Chile. La incidencia de la pobreza infantil extrema considerada es del 10% para Argentina, mientras que la pobreza infantil total es de un poco más del 25%. Esos valores para el conjunto de los países de América Latina ascienden a 17,9% y 45% respectivamente. La incidencia de la pobreza infantil total es muy elevada en países como Bolivia y Perú (77,2 y 73,4%).


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Gráfico 2. Pobreza infantil en América Latina. Argentina comparada con el resto de los países. Año 2007.

Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares de los respectivos países, 2007 Desnutrición infantil La alimentación es un derecho básico para el desarrollo de los niños, la falta de alimentación incrementa el riesgo de muerte, inhibe el desarrollo cognitivo y afecta el estado de salud de por vida. La problemática que se advierte en los países de América Latina es la coexistencia de ingesta insuficiente de alimentos y desequilibrios en la composición de la dieta, observado en la falta de micronutrientes (hierro, yodo, cinc, vitamina A) y en un exceso cada vez mayor de macronutrientes (ricos en grasas saturadas), que se traducen en obesidad y otras patologías (Cepal/Unicef 2010). Pese a que algunos países de América Latina se caracterizan por ser productores de alimentos, y si bien se observan avances en la reducción de la desnutrición, esta sigue siendo uno de los principales problemas en los niños. La desnutrición es un problema de salud vinculado a múltiples factores sociales y repercute a su vez en otros. Hay asociación entre la desnutrición y el acceso a servicios como agua potable, saneamiento y las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Por otro lado, algunas de las consecuencias de la desnutrición se advierten en el desempeño escolar, como consecuencia del déficit que originan las enfermedades asociadas y las limitaciones en la capacidad de aprendizaje vinculadas a un menor desarrollo cognitivo. La desnutrición infantil presenta consecuencias negativas, entre los que destacan los efectos en morbimortalidad, educación y productividad, por lo que constituye uno de los principales mecanismos de transmisión intergeneracional de la pobreza por ingresos y de la desigualdad (Cepal/Unicef 2010).


Entre los países de América Latina, México presenta los porcentajes más altos de desnutrición crónica -21,9%- seguido por Colombia con el 16,2%. Argentina tiene un 8,2% de niños menores de cinco años con desnutrición crónica. Gráfico 3. Desnutrición global y crónica según el nuevo patrón OMS en niños menores de 5 años. Países seleccionados de América Latina. Año 20074.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y de cifras oficiales de los países. Fecha de consulta: noviembre 2009 Nota: la desnutrición crónica refiere a baja talla o altura para la edad, refleja la suma de las consecuencias causadas por la falta de una alimentación y nutrición adecuadas durante los años más importantes del desarrollo de los niños , desde la etapa intrauterina hasta los tres primeros años, con consecuencias irreversibles. Siguiendo el informe de Cepal, la anemia por deficiencia de hierro es, junto con la desnutrición crónica, el problema alimentario más serio de la región, afectando principalmente a los niños menores de 24 meses y a las mujeres embarazadas. La falta de incorporación de hierro, pero también de cinc, yodo y vitamina A, genera un deterioro cognitivo que repercute en un menor aprendizaje. Excepto Chile, el resto de los países que se presentan en el gráfico tienen una prevalencia de anemia entre los niños y niñas menores de 5 años que van desde el 22 y 22,4% en Paraguay y Argentina, hasta valores cercanos al 40% en Uruguay.

4 Año de relevamiento de información para los países: Argentina y Colombia 2005, Brasil y Chile 2007, Uruguay 2004, México 2006.


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Gráfico 4. Prevalencia de la anemia (hb<11 g/dl) en niñas y niñas menores de 5 años en los hogares (en porcentajes). Año 20075.

Habitabilidad de la vivienda, acceso a agua potable y saneamiento La habitabilidad es uno de los siete aspectos que el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales identifica contribuye a que una vivienda sea apropiada. Define a una vivienda habitable, si protege a sus ocupantes del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y otras amenazas para la salud; y si garantiza su seguridad física. La metodología utilizada por la Cepal para medir la pobreza infantil considera la vivienda como una de las dimensiones de privación asociada al incumplimiento de un derecho. Entre los indicadores que mide se encuentra el hacinamiento y los materiales predominantes de la vivienda. La relación que se establece entre la falta de acceso a una vivienda adecuada y la pobreza infantil, es que afecta en los niños los procesos de alimentación, educación, abrigo y construcción de vínculos de contención sociofamiliares, entre los principales. Los datos extraídos de la Encuesta a hogares 2006 de Argentina muestran que el 7,5% de los niños de 0 a 17 años habita en viviendas con privaciones graves, porcentaje que duplica el promedio de América Latina. Otras de las dimensiones consideradas en la medición de la pobreza infantil, son el acceso al agua potable y el saneamiento. La importancia del acceso al agua potable y al saneamiento se debe a que están asociadas al cumplimiento de derechos como la alimentación y la salud.

5Año de relevamiento de información para los países: Argentina y Colombia 2005, Brasil y Chile 2007, Uruguay 2004, México 2006.


La falta de acceso y calidad de los servicios de agua y saneamiento se relaciona de forma directa con la morbilidad, desnutrición y mortalidad infantil. Crecer en un entorno con condiciones saludables es determinante para los niños y niñas de 0 a 4 años, debido a que esta etapa es la de mayores riesgos vinculados a enfermedades infecto-contagiosas, deshidratación, mortalidad por diarreas y desnutrición. En Argentina los NNyA que viven en hogares con privaciones graves en acceso a agua potable y saneamiento –falta de sistema de evacuación por alcantarillado- son menores al promedio de América Latina. Cabe resaltar, que la información que se utiliza para la construcción de los indicadores para la Argentina es relevada en aglomerados urbanos. Se esperaría que si a la medición se incorporaran los hogares rurales, los porcentajes podrían ser más elevados. Gráfico 5. Niños de 0 a 17 años con privaciones graves en acceso a agua potable, saneamiento y habitabilidad de la vivienda en zonas urbanas. América latina y Argentina. Año 2007

Fuente: CEPAL/UNICEF sobre la base a tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares, año 2007. 1 Viviendas construidas con materiales considerados inadecuados

Pobreza infantil intraurbana. Indicadores para Argentina

Una línea de trabajo que permite indagar sobre las condiciones de vida de los niños es la que analiza la inequidad urbana. Los análisis clásicos de inequidad se basaban en las disparidades rurales urbanas, suponiendo que las mayores brechas se daban entre vivir en ciudades o en lugares rurales. En los últimos años empiezan a desarrollarse estudios sobre pobreza intraurbana. Estos estudios pretenden mostrar que si bien los niños que viven en zonas urbanas se encuentran en mejor situación que los que habitan en zonas rurales, hay millones de niños que viven en la pobreza urbana, sin poder acceder a las supuestas ventajas que las grandes urbes ofrecen principalmente en términos de infraestructura.


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Los distintos estudios sobre problemáticas urbanas (infraestructura y acceso a servicios en las condiciones de la vivienda-; segregación urbana), dan cuenta que la precariedad en las condiciones de vida de los niños se deben a una variedad de factores, entre ellos, la desigualdad económica, la insuficiencia de las políticas públicas, la indiferencia, la discriminación y falta de visión política con un enfoque estratégico en el mediano y largo plazo que predomino por largo plazo en la región, especialmente durante el periodo neo-liberal y que se está buscando revertir en el último decenio (Born, Minujin, 2011). Si bien los estudios mencionados dan cuenta de situaciones estructurales que afectan las condiciones de vida de los niños en las ciudades, impiden conocer en qué grado afectan y cómo se distribuyen las desigualdades que enfrentan los niños pobres urbanos. Los trabajos que avanzan en esa perspectiva son los elaborados por Born y Minujin y Born, Delamonica y Minujin (2011, 2012). En esos trabajos se realiza un análisis de las disparidades intraurbanas en el bienestar de los niños, niñas y adolescentes de la región, utilizando una combinación de variables sobre las características de la vivienda, pobreza por ingreso y clima educativo del hogar6. En base a la combinación de esas variables se clasifica a los niños, niñas y adolescentes en grupos que viven en hogares con alta precariedad, baja precariedad o sin precariedad. La clasificación de los hogares según niveles de precariedad se utiliza para analizar indicadores de bienestar (salud, educación y protección infantil). También se analizan las brechas relativas y absolutas, que permiten observar las disparidades en los indicadores de bienestar entre los hogares con condiciones de vida adecuadas y los hogares cuyas condiciones de vida tienen un alto componente de precariedad. Los trabajos mencionados concluyen en que la brecha intraurbana es mayor a la brecha urbano rural, lo que da cuenta que el hecho de vivir en ciudades no necesariamente implica condiciones de vida dignas para todos los niños. La clasificación mencionada es retomada aquí para presentar datos que permiten analizar la situación de los niños, niñas y adolescentes (NNyA) en la Argentina con datos provenientes de la Encuesta Permanente de Hogares. Se analizan un conjunto de indicadores referidos principalmente a la situación educativa diferencial entre los NNyA que viven en hogares con niveles de precariedad alta y baja. Los distintos indicadores dan cuenta las diferencias en el acceso o permanencia en el sistema educativo de los adolescentes según el nivel de precariedad al que está expuesto los hogares donde viven. Mientras que el 28,3% de los jóvenes que viven en hogares con nivel de precariedad baja no finalizan en nivel secundario, entre los jóvenes que viven en hogares con precariedad alta ese porcentaje asciende al 81,7%. Cuadro 1. Indicadores educativos según niveles de precariedad de los hogares. Año 2010

6 Las especificaciones metodológicas de la construcción de la tipología se presentan en el anexo


Argentina Urbano

Total Urbano

Nivel de precariedad

Alta media baja

No finalización de nivel Secundario entre jóvenes (20-25 años) 39,5 81,7 55,8 28,3

No escolarización de adolescentes (edades teóricas de nivel Secundario) 8,0 17,1 9,2 4,7

Adolescentes que no asisten a la escuela o asisten con atraso 32,7 54,4 36,9 24,3

Fuente: Procesamientos especiales en base a la Encuesta anual de Hogares urbanos. Tercer trimestre 2010 Gráfico 6. Brechas absolutas y relativas en indicadores educativos

Las brechas muestran la incidencia observada en el grupo de NNyA que viven en hogares con alta precariedad y la incidencia observada en el grupo con baja precariedad. En el gráfico 1 se observa que la brecha relativa entre los jóvenes (20 a 24 años) que no finalizaron el nivel secundario indica que es casi 14 veces más probable hallar un joven no escolarizado en hogares con alta precariedad que en hogares con baja precariedad. El 32,7% de los adolescentes urbanos no asisten a la escuela o asisten con retraso. Si se analizan los datos según los niveles de precariedad de los hogares, los porcentajes varían del 54,4% para los adolescentes que viven en hogares con precariedad alta, 36,9% los que viven en hogares con precariedad media y 24,3% los que viven en hogares con precariedad baja. La brecha absoluta es de 30,2%, y es dos veces más probable hallar un adolescente no escolarizado dentro del grupo de adolescentes con alta precariedad que dentro del grupo con baja precariedad.


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El indicador sobre inserción económica precaria del jefe de hogar muestra una brecha absoluta entre los hogares de alta y baja precariedad del 55%. Cuadro 2. Adolescentes que no estudian ni son económicamente activos (14-17 años) según nivel de precariedad del hogar e indicadores que componen el nivel de precariedad. Año 2010

Nivel de precariedad Alta 17,9 Media 8,8 Baja 4,5 Brecha relativa alta/baja precariedad = 3,98 Déficit habitacional Grave 18,1 Moderado 12 Sin déficit 5,7 Brecha relativa déficit grave/sin déficit = 3,2 Pobreza por ingresos Pobres 13,4 No pobres 6,3 Brecha relativa pobres/no pobres = 2,13 Clima educativo del hogar Bajo 19,3 Medio 8,6 Alto 2,1 Brecha relativa clima educacional bajo/alto = 9,14

Fuente: Procesamientos especiales en base a la Encuesta anual de Hogares urbanos. Tercer trimestre 2010 El análisis de este grupo en particular se debe a que se considera uno de los grupos más vulnerables en sus condiciones de vida. Los adolescentes que no estudian ni trabajan son el 17,9% en los hogares con alta precariedad, descendiendo al 4,5% en los hogares con precariedad baja. La brecha relativa indica que es casi 4 veces más probable encontrar un adolescente que no estudie ni trabaje en los hogares con precariedad alta que en los hogares con precariedad baja. Si se analizan los indicadores por separado que componen el nivel de precariedad de los hogares se observa a través de las brechas relativas, que el indicador que tiene una distancia mayor entre los hogares con alta precariedad y con baja precariedad es el Clima educativo del hogar. En los hogares con clima educacional bajo es 9 veces más probable encontrar un adolescente que no estudia ni trabaja que en los hogares con precariedad baja.

Conclusiones


La construcción de datos sociales presenta dificultades metodológicas que van desde cómo operacionalizar conceptos en ciencias sociales a la dificultad que conllevan los procesos de recolección de información que sirven como insumo para esa construcción. Cuando se intenta abordar estadísticamente problemas que adquieren características particulares en este caso en los niños, nos enfrentamos a la dificultad de la falta de información. Varios autores destacan el hecho que los niños son “invisibles” desde el punto de vista estadístico, lo que significa que no son considerados aún actores relevantes en los procesos de recolección de información. En general, las encuestas que componen los Sistemas Estadísticos están diseñadas para relevar información sobre distintas temáticas para toda la población o bien estudiar una temática específica. Desde esa perspectiva, la posibilidad de construir indicadores para los niños y adolescentes se ve limitada, no sólo por la restricción de las fuentes –como en el caso de las encuestas que se aplican a muestras de población- sino porque las muestras fueron diseñadas para otra población objetivo o unidad de análisis. Varios autores (Jensen & Saporiti, 1992; Saporiti, 1994) proponen desde un punto de vista metodológico, considerar a los niños como unidad de observación. Esto supone un cambio metodológico de gran alcance, que consiste en observar y obtener información tomando como referentes a los niños. Esto genera un importante desafío para el abordaje a los problemas sociales a través de encuestas, donde históricamente los cuestionarios y las estrategias del trabajo de campo han sido diseñados para ser respondidos por adultos. Un nuevo enfoque para estudiar, en este caso la pobreza en la niñez, exige diseñar un abordaje específico del grupo poblacional tanto en el plano conceptual como en el metodológico. Por ejemplo en el plano conceptual, es necesario entender la pobreza infantil no como un fenómeno aislado, sino como constitutiva de un contexto social. Las variables que deberían incorporarse serian la composición familiar, las diferencias de distribución de recursos dentro de las familias, el número y sexo de niños en los hogares y el género de la persona que sostiene económicamente el hogar, entre algunas de las cuestiones. Numerosos estudios plantean que experimentar pobreza o indigencia en la infancia temprana tiene consecuencias que se extienden en el tiempo y, por decirlo así, se inscriben en el cuerpo. Pero es importante resaltar que la pobreza que experimentan las personas en Latinoamérica no es solo un problema en la distribución de los ingresos, sino que se vincula directamente con cuestiones de etnia, edad y género (UNICEF, 2006, p. 3). De acuerdo con la CEPAL, la infancia en la región se ve fuertemente afectada por un conjunto convergente de desigualdades determinadas por la pertenencia a determinados grupos de edad, la situación de ingresos de los hogares, acceso a servicios básicos, ubicación territorial, pertenencia étnica, el sistema sexo-género, entre otros factores que se pueden combinar impidiendo el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales (CEPAL, 2009). Es decir, la situación de la infancia pobre en la región requiere de explicaciones que den cuenta de la acción combinada de factores económicos que no se restringen a los ingresos, y de factores discriminatorios que operan generando un menor acceso a oportunidades de


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desarrollo (salud y nutrición, educación e inserción laboral). Se trata de factores desigualadores que actúan en conjunto, profundizando la pobreza y su reproducción. Para concluir, algunas discusiones colaterales, cuya incorporación en la discusión sobre la medición de la pobreza no es tan canónica, se vinculan con el reconocimiento de la importancia de los contextos sociales e institucionales en que la pobreza se inscribe y se produce. En este sentido, un aspecto a reflexionar es la tensión que produce la necesidad de comparabilidad inter-países, y la pérdida de dimensiones contextuales determinantes en tal comparación. En efecto, en aras de ganar en comparabilidad, dimensiones específicas, dimensiones microsociales y tendencias históricas no son visibilizadas ni integradas en las evaluaciones de la evolución de la pobreza entre países. Por su parte, estos diferentes aspectos son invisibilizados alternativamente en función del tipo de política económica que se quiere promover. Como ejemplo más generalizado de ello, es posible señalar cómo se promovió de manera conjunta una visión de la pobreza como un problema de ingresos al tiempo que se construía como su solución más viable una apuesta por el crecimiento económico y el esperado “efecto derrame”. Finalmente, se plantean las vinculaciones entre las definiciones de la pobreza, sus estrategias de medición y las dimensiones culturales e ideológicas con que las mismas se imbrican en contextos sociopolíticos específicos, en tanto hacen parte central a los procesos de legitimidad, cohesión y solidaridad social que a su vez se asocian con los niveles de pobreza y desigualdad considerados aceptables, así como con las estrategias de reducción de la pobreza que emergen como viables.

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Anexo


Variables consideradas para la clasificación de los NNyA según nivel de precariedad

Esquema de clasificación de los NNyA según nivel de precariedad

Se consideran con precariedad baja a los hogares que no presentan déficits habitacional, ni bajo clima educativo, ni pobreza. La precariedad media ocurre entre los hogares con una de estas tres opciones: i) déficit habitacional moderado (sin pobreza y con medio o alto clima educativo en el hogar), ii) pobreza monetaria/riqueza (con medio o alto clima educativo y sin déficit habitacional), o iii) bajo clima educativo en el hogar (sin déficit habitacional y sin pobreza). Cualquier otra combinación corresponde a hogares con precariedad alta.

Variable Descripción Categorías

Condiciones habitacionales del hogar

Tres privaciones:

1.Materiales de la vivienda inadecuados

2. Acceso a agua de red pública

2.Hacinamiento (más de 3 personas por cuarto).

Déficit grave:Con 2 ó 3 privaciones

Déficit moderado:Con sólo una privación

Sin Deficit:Sin ninguna privación

Clima educativo del hogar

Promedio de años de escolarización de los adultos del hogar

Bajo: < 6 añosMedio: >= 6 y <11-12 añosAlto: >= 11-12 años

Pobreza por ingresos

Comparación de los ingresos familiares con el costo de una canasta de bienes y servicios básicos (línea de pobreza).

Pobres: Ingresos familiares pordebajo de la línea de la pobrezaNo Pobres: Ingresos familiarespor encima de la línea de lapobreza.

Pobreza por ingresos Pobres No Pobres

Clima educativo del Hogar Bajo Medio/Alto Bajo Medio/Alto

Condicioneshabitacionales

del hogar

DéficitGrave

ALTA precariedad

ALTA precariedad

ALTA precariedad

ALTA precariedad

Déficit Moderado

ALTA precariedad

ALTA precariedad

ALTA precariedad

MEDIAprecariedad

Sin déficit

ALTA precariedad

MEDIA precariedad

MEDIA precariedad

BAJA precariedad


48

Capítulo 2: POBREZA INFANTIL Y POLÍTICAS SOCIALES EN CHILE Helia Molina, Alejandra Vives

“Los niños y las niñas que viven en la pobreza (son los que) sufren una privación de los recursos materiales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad en la sociedad” (UNICEF, 2005).

Introducción Chile se encuentra, hace ya varios años, en una fase de transición demográfica avanzada, caracterizada por un descenso sostenido de la fecundidad y un aumento de la expectativa de vida. Para ilustrar el efecto de la transición demográfica en la población infantil y adolescente, se muestran las proyecciones de la CEPAL, por quinquenios de edad agrupados, en la figura 1. Actualmente, el 26,1% de la población tiene menos de 18 años, unas 4.5 millones de niños y adolescentes (1), y el número de niños de 0 a 6 años, respecto de la población total, está en reducción. Así, si en 1990 había 1,4 menores de 18 años por hogar, en 2011 sólo hay 0,89 menores por hogar (1). Figura 1: Participación de menores de 20 años y de 10 años en la población total 1950-2015.

28.0%

13.6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

0 a 19 años

0 a 9 años


Fuente: elaboración propia en base a proyecciones de la CEPAL (2). Chile experimenta además una avanzada transición epidemiológica, con una baja sustantiva en la mortalidad debida a enfermedades infecciosas e inmunoprevenibles, y un aumento de las muertes por causas congénitas y perinatales en el primer año (figura 2a) y las causas externas en los niños mayores de un año (figura 2b). Figura 2a y b. Mortalidad infantil y en niños de 0 a 4 años, según grupos de causas (%). Chile 2010.

45,8

33,8

4,5 1,8 1,2 2

Perinatales Congénitas RespiratoriasCausas Externas Infecciosas Sist.Nervioso

MORTALIDAD INFANTIL SEGÚN GRUPOS DE CAUSAS. CHILE 2008

9,9

8,5

8,2

16,1

1,6

37,2

Circulatorias Tumores Sistema NerviosoRespiratorias Congénitas Causas Externas

MORTALIDAD EN NIÑOS DE 1 - 4 AÑOS SEGÚN GRUPOS DE CAUSAS. CHILE 2008


50

Fuente: Dr. Becerra, Programa Chile Crece Contigo.

Pobreza infantil en Chile

Medición de la pobreza en Chile

En Chile, la pobreza se mide de forma sistemática desde 1985. Dicha medición se realiza mediante la encuesta de caracterización socioeconómica CASEN, aplicada cada tres años a nivel de hogares en todo el país. La encuesta CASEN es la principal encuesta de hogares de corte transversal en Chile. Se realizó por primera vez en el año 1985, y a partir de entonces se aplica aproximadamente cada tres años, en los meses de noviembre y diciembre. La última edición de esta encuesta se realizó en el año 2011. La encuesta CASEN tiene por objetivo recoger información sobre la situación de los hogares y de la población en general y, en particular, sobre la población en situación de pobreza y los grupos prioritarios para la política social. Por otro lado, la CASEN pretende estimar la cobertura, focalización y distribución del gasto fiscal de los principales programas sociales y evaluar el impacto de este gasto en el ingreso y distribución del ingreso de los hogares (3). Con la información recogida a nivel de hogares, y mediante la estimación del ingreso per cápita, autónomo y total, de los hogares, y la aplicación de la metodología de la Canasta Básica de Alimentos (CBA), se conoce cuál es el porcentaje de la población que vive en situación de pobreza y pobreza extrema en el país (con ingresos mensuales por persona inferiores a la línea de pobreza y de pobreza extrema, o dos y una canasta básica, respectivamente). Este dato puede entonces obtenerse para los distintos grupos por separado, entre ellos, la población infantil y adolescente del país. A partir del 2006, el módulo de ingresos de la CASEN incluye los siguientes ítems: ingresos de los asalariados empleadores y trabajadores por cuenta propia (autónomos) en su ocupación principal, otros ingresos de origen privado, subsidios o transferencias del Estado, prestaciones contributivas, ahorros y deudas. Figura 3. Pobreza total, no extrema y extrema, Chile 1990 – 2011.


14,4

2,8

11,6

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011

Pobreza Total Indigencia Pobreza no indigente

Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la encuesta CASEN, Ministerio de desarrollo social (6).

Niveles y evolución de la pobreza en Chile

Los encuesta CASEN ha permitido monitorear la evolución de la pobreza en Chile a lo largo del tiempo, y muestra que desde el año 1990 a la fecha, la pobreza en Chile se ha reducido de forma importante, pasando de 38,6% a 14,4% de la población en el 2011 (Figura 3). La incidencia de pobreza extrema se ha reducido también, del 13% al 2,8%. En el año 2006 se alcanzaron los niveles más bajos de pobreza observados en el país, pero desde entonces se observa un estancamiento e incluso aumento en las cifras de pobreza (4). En el mismo periodo, sin embargo, el PIB per cápita había aumentado en unos 3.463 dólares PPP (5). Cabe tener en cuenta que la desigualdad en la distribución e incidencia de la pobreza en Chile. Algunas regiones del país tienen niveles de pobreza por debajo del 10% y de pobreza extrema por bajo el 2%, en tanto que las regiones de la Araucanía y del Bío-Bío en la zona centro sur del país, las regiones con mayor presencia Mapuche, tienen un nivel de pobreza total por sobre el 20% y de pobreza extrema por sobre el 4% (4). La población perteneciente o descendiente de un pueblo indígena tenía un nivel de pobreza del 19,2% comparada con el 14% en la población no-indígena; entre las mujeres la pobreza alcanzaba el 15,5%, 2,2 puntos porcentuales por encima de los hombres.

Distribución del ingreso

La distribución del ingreso en Chile da cuenta de las desigualdades que por este concepto existen en el país. De acuerdo al Coeficiente de Gini reportado por el PNUD (7), de entre los países con índice de desarrollo humano alto y muy alto (en que existe el dato), Chile está entre los que tienen la mayor desigualdad en la distribución de los ingresos (Figura 4).


52

Figura 4. Coeficiente de Gini. Selección de países con Índice de Desarrollo Humano muy alto y alto.

Fuente: A. Vives, elaborado en base a PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2011. Los hogares del decil más rico (ingreso autónomo percápita de los hogares) concentran alrededor del 40% de los ingresos mientras los hogares pertenecientes al decil más pobre concentra apenas el 1% de los ingresos (7), es decir los primeros tienen ingresos unas 30 veces superiores a los segundos. Esta desigualdad en la distribución del ingreso se ha mantenido más bien estable a lo largo del periodo 1990 – 2011, tanto si se analiza la participación de los hogares en los distintos deciles en el ingreso autónomo total (figura 5), como si se analiza el Indice de Gini (0.58 en 1998; 0.54 en 2006 y 2011) (6). Esta distribución del ingreso mejora al considerar las transferencias monetarias que realiza el sector público, con lo que aumenta la participación de los hogares pertenecientes a los primeros deciles, especialmente de aquéllos7 del primero, en el ingreso autónomo total. Figura 5. Distribución del ingreso autónomo según deciles. Encuesta CASEN, Chile 1990-2011.

7 Para analizar la distribución de los ingresos en Chile se consideran dos categorías de ingresos: el ingreso autónomo del hogar y el ingreso monetario del hogar, que incluye las transferencias monetarias recibidas desde el estado.7 En 2011, el primer decil de ingresos participaba de alrededor del 1,1% de los ingresos autónomos totales, en tanto que el decil más rico participaba del 38,9%.


Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la encuesta CASEN, Ministerio de desarrollo social (6).

Niveles y evolución de la pobreza en infancia y adolescencia en Chile

Las poblaciones infantil y adolescente son los grupos más vulnerables en cuanto a la incidencia de la pobreza. Según la Encuesta CASEN 2011, el 22,8% de los niños, niñas y adolescentes son pobres en Chile, prácticamente el doble que la población mayor de 17 años, que tenía en esa misma fecha una incidencia de pobreza del 11,5% (figura 6). En cuanto a la pobreza extrema o indigencia, ésta afecta a más del 4% de la población menor de 18 años, en tanto que a los mayores de 17 años afecta al 2,2% (figura 6). Figura 6. Población en situación de pobreza según grupo de edad. Chile 2011.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

0 - 3 años 4 a 5 años 6 a 13 años 14 a 17 años ≥ 18 años

No-extrema Extrema

Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de la Encuesta CASEN 2011 (4). Al igual que en la población adulta, la pobreza infantil se ha reducido de manera importante desde 1990 a la fecha (figura 6). Entre 1990 y 2006 la incidencia de la pobreza en menores de 7 años se redujo en casi 60% (de 52,1% a 20,9%) y en la población entre 7 y 17 años en casi 59% (de 49,6% a 20,4%) (1). También, al igual que la pobreza entre los adultos, la pobreza infantil es mayor en la Araucanía y el Bío Bío, donde supera el 30%.

05

1015202530354045

I II III IV V VI VII VIII IX X

(%) d

e pa

rtic

ipac

ión

de lo

s hog

ares

en

el i

ngre

so a

utón

omo

Deciles de ingresos

1990

2000

2009

2011


54

Figura 7. Tendencias de la pobreza en infancia, adolescencia y adultos. Chile 1990-2011

29.0

26.3

13.7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011

0 a 6 años 7 a 17 años 18 años y más

Fuente: A. Vives, en base a datos del Ministerio de desarrollo social, Informe del Ministro, CASEN 2011.

Determinantes del nivel de pobreza general e infantil en Chile, algunos datos

Una de las características más llamativas de la pobreza infantil es que esta sea tanto más elevada que la del adulto. El principal elemento explicativo de este comportamiento es que la incidencia de pobreza es 3.3 veces mayor en los hogares que tienen niños, niñas y adolescentes entre sus habitantes (18,3%) en comparación con los hogares donde no los hay (1). Entre los motivos que deben contribuir a esto posiblemente se cuenten la menor tasa de fecundidad (REF) y la mayor participación femenina en el mercado de trabajo en los niveles socioeconómicos más altos comparados con los bajos: en los hogares del decil más pobre de Chile, apenas el 24% de las mujeres participan del mercado laboral, en comparación con el 63% en el 10% más rico (8). Otro determinante de la pobreza infantil se puede encontrar en la creciente prevalencia de mujeres jefas de hogares monoparentales en los niveles socioeconómicos más bajos (8). La proporción de mujeres jefas de hogar ha aumentando en un ritmo creciente en Chile, del 20% en 1990, al 26% en 2003, y al 39% en el 2011, alcanzando casi 2 millones de hogares (8) (Figura 7). De estos hogares con jefatura femenina, el 78% son hogares monoparentales, implicando que del total de hogares de Chile, un 25,9% es monoparental con una mujer a la cabeza (9). La jefatura femenina se suele concentrar en los hogares más pobres: si en promedio en el 39% de los hogares de Chile hay una mujer como jefa de hogar, en los hogares en situación de pobreza más del 50% tienen a una mujer como jefa de hogar (8). La pobreza afecta al 17,7% de los hogares monoparentales con jefatura femenina, en comparación con el 11% del resto de hogares. Figura 8. Porcentaje de hogares cuyo jefe es mujer. Chile, 1987-2012.


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

Fuente: A. Vives, elaborado en base a datos de Mujeres, Pobreza y Trabajo, la Encuesta CASEN (8). Cabe señalar, que los hogares monoparentales con jefatura femenina tienen en un alto porcentaje (más del 40%) de jefas de hogar de más de 60 años y un alto porcentaje de mujeres viudas (36%). Los hogares monoparentales suponen una sola fuente de ingreso familiar. Es así que estos hogares presentan casi 7 puntos porcentuales más de pobreza que el resto de los hogares, llegando al 17,7%, y casi 3 puntos porcentuales más de indigencia, alcanzando el 5,4%. A su vez, dependen en mayor medida de los ingresos provenientes de subsidios que el resto de los hogares8. De acuerdo a la Encuesta CASEN 2009, las mujeres jefas de hogares monoparentales presentan altas tasas de participación en el mercado laboral. Sin embargo, presentan tasas de desempleo superiores en 3 puntos porcentuales al del resto de los hogares. A nivel país, la desocupación de jefes de hogares del resto de hogares es de 4,2%, mientras que en los hogares monoparentales con jefa de hogar mujer la desocupación alcanza el 7,8%, lo que puede explicarse por la elevada edad y baja tasa de escolaridad de estas mujeres (9). En los casos de madres jefas de hogares monoparentales, esta pobreza de las mujeres jefas de hogar se suele transferir a sus hijos e hijas en la forma de múltiples desventajas, que se suman a ausencia del padre en la crianza de los niños.

Otros componentes de la pobreza infantil

Si bien la pobreza se mide en Chile de forma sistemática y con representación nacional, la forma en que se mide sólo da cuenta del nivel de ingresos de las familias donde viven estos niños. Las únicas políticas que conseguirán reducir esta pobreza serán aquellas que consigan una mejora en la inserción y calidad del empleo de los padres, en particular de las madres, o de manera transitoria, que transfieran mayor cantidad de recursos en forma de subsidios entregados por el gobierno.

8 En estos hogares, el ingreso autónomo alcanza al 88,2% de los ingresos totales, en tanto que en el resto de hogares alcanza al 93%.


56

No obstante, y como se viene proponiendo hace mucho tiempo, la pobreza infantil –y adulta- se compone de más que el ingreso. Tener en cuenta estas otras dimensiones de la pobreza en Chile tendría probablemente un doble efecto: por un lado haría crecer la incidencia de la pobreza infantil en Chile por sobre sus niveles actuales, ya bastante elevados, y por otro lado incentivaría la focalización de recursos hacia políticas públicas que vayan más allá de las transferencias monetarias. Entre los aspectos de los que se tiene información, están por ejemplo la disponibilidad de recursos en los barrios donde habitan los niños, medido por la ENPI-2010. Según estos datos, sobre el 20% de los niños habitarían barrios donde los espacios públicos, la cercanía de plazas o áreas verdes y de canchas o centros deportivos son juzgados como malos o muy malos por sus cuidadores. Peor aun, los espacios recreativos o zonas de juego para los niños menores de 6 años son juzgados como malos o muy malos por más del 40% (10). Por otro lado, sólo el 41,7% de los niños (44% según la encuesta ELPI) asisten al jardín infantil en Chile, aunque estas cifras suponen una importante mejoría respecto del año 1990 (9,9%) e incluso un aumento del 36% respecto del año 2009 (30,6%) (1). Entre los pre-escolares de mayor edad (4 a 5 años), hasta el 90% asistiría a un establecimiento educacional. Sin embargo, la distribución de niños que asisten al jardín infantil no alcanza aun, a pesar de los esfuerzos realizados, sigue siendo inequitativa. Así, en el año 2011, más del 50% de los niños de hogares de altos ingresos asistían al Jardín Infantil, en comparación con el 40% en los hogares de bajos ingresos (1). (Esta diferencia no se observa, en cambio, en relación a la asistencia a sala cuna, que está en torno al 11% para todos los quintiles (1)). En relación al nivel educacional del cuidador principal, o el quintil de ingresos del hogar, a medida que éstos aumentan, aumenta también la asistencia de los menores de 6 años a un establecimiento educacional (11). Según la encuesta CASEN, el principal motivo por el cual no asisten los menores a la sala cuna o jardín infantil es que no lo necesitan pues a los menores los cuidan en casa. Otras actividades consideradas relevantes para el buen desarrollo infantil y componentes de la pobreza infantil son, por ejemplo, el que le niño salga de casa, para distraerse, al menor cuatro veces por semana, lo que ocurre en casi el 80% de los casos, pero no ocurre en el 21% (11). El 19% de los niños no tiene al menos un juego que le impliquen actividad muscular, el 21% no cuenta con material literario ni musical en el hogar, el 28,5% no tiene tres o más libros de su propiedad o compartidos con sus hermanos, y el 27% no tiene equipos de aprendizaje apropiados para su edad, como móviles, mesa y silla, silla alta, corral, etc (11). El conjunto de estos datos, si constituyeran una medida multidimensional de la pobreza infantil, sugieren que la estimación de pobreza en torno al 20% podría estar acertada, a pesar de construirse únicamente a partir del ingreso. El trabajo infantil es otro fenómeno que aparece vinculado a la pobreza de las familias. En el año 2003 la primera encuesta sobre trabajo infantil a niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años, encontró que 196 mil niños en Chile trabajaban, de los cuales 107.676 (3%) lo hacían en condiciones inaceptables, es decir, no asistiendo a la escuela, trabajando en la calle, y/o en jornadas extensas o nocturnas. Adicionalmente, 42 mil realizaban trabajo doméstico para su casa


por más de media jornada (21 horas y más a la semana). En total, 6,6% de los niños y niñas y adolescentes realizaban algún trabajo. Los hogares de los niños, niñas y adolescentes que realizan trabajos inaceptables se caracterizan por ser de nivel socioeconómico bajo o medio bajo y tener jefaturas de hogar con sólo educación básica. Los hogares de los menores que realizan quehaceres domésticos se caracterizan por ser con mayor frecuencia hogares de nivel socioeconómico medio y medio bajo, con jefaturas con solo educación básica, y en especial por ser hogares con jefatura femenina, extensos, y que sufren de hacinamiento crítico (12). De los 196 mil niños que trabajan en actividades no domésticas, 46% lo hacían en régimen de jornada completa y 11,5% en jornada nocturna. De los 107 mil que realizan trabajo inaceptable, casi el 65% trabaja con sus padres, el 19% no recibe dinero a cambio de su trabajo, más de la mitad trabajan como vendedores, feriantes, cuidadores de autos y meseros, y 25 mil que se desempeñan en faenas agrícolas (12). El 21% de los niños, niñas y adolescentes que realizan trabajo inaceptable no va a la escuela y uno de cada cuatro presenta retraso escolar. Esta situación es aún más grave en quienes realizan quehaceres del propio hogar: un 33% no asiste a la escuela y la mitad no está en el curso que le corresponde. Estas condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes que trabajan9, y el vínculo entre pobreza y trabajo infantil, se reproducirán generación tras generación en la medida que en limiten las oportunidades de educación y empleo futuro de los niños de las familias más vulnerables.

Abordaje de la pobreza infantil en Chile Chile es un país de contrastes y paradojas. La pobreza infantil está presente y su descenso es mucho más lento que en la población general, sin embargo los indicadores de salud y nutrición corresponden a los de un país desarrollado. La tasa de desnutrición es muy baja y, en la mayoría de los casos, está asociada a enfermedades crónicas del niño o niña. A la inversa, se va produciendo un aumento progresivo del sobrepeso y obesidad.

Políticas para combatir la pobreza infantil y sus efectos: salud materno-infantil

Históricamente, diversas políticas se han desarrollado que contribuyen a reducir la pobreza infantil y sus efectos en el país. El interés por los niños y la madre en Chile emergió recién a fines del siglo XIX, con aportes provenientes principalmente de iniciativas filantrópicas privadas. Es en la década de 1920 que se desarrolla una política estatal sobre infancia y maternidad como una cuestión social (13). Hoy, Chile es un país pionero en América en la provisión de servicios sociales que han permitido reducir de manera significativa las muertes infantiles y maternas, así como mejorar las condiciones de vida de la población general (13,14).

9 Contravienen la Convención de los Derechos de los Niños, que señala que se deben aplicar políticas públicas de protección social que sean “favorables a las familias, que garanticen que cuenten con ingresos suficientes, subsidios a la maternidad y apoyo financiero, y que permitan que los padres, madres y cuidadores puedan dedicar tiempo y atención a los niños de corta edad” (OMS 2009, nota descriptiva 332).


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En el ámbito de la educación, el 26 de agosto de 1920 se dicta la Ley 3654 de Educación Primaria Obligatoria, que establece además la gratuidad de la educación que se dé bajo la dirección del Estado y de las Municipalidades (15). Dicha ley es considerada una de las más importantes de comienzos del siglo pasado por su contribución al crecimiento y desarrollo de Chile (11,16). Los años de educación han aumentado de forma sostenida, y hoy se considera que la cobertura es del 100% en educación básica. Si bien la cobertura es satisfactoria esta aun pendiente mejorar la calidad10. La supervivencia infantil y la prevención de la mortalidad materna han sido dos estrategias notables en las últimas dos décadas. Por su urgencia y por el esfuerzo dedicado a ello, han sido igualmente puestas entre los más importantes Objetivos de Desarrollo del Milenio, declarados al inicio del Siglo XXI por la comunidad internacional11. Al igual que la mayor educación materna, medida en años de escolaridad creciente, la cobertura de la atención profesional del parto y el acceso a actividades de planificación familiar, actualmente denominadas de regulación de la fecundidad, incorporadas a los programas regulares de atención materno-infantil, han sido instrumentos decisivos para disminuir aceleradamente la mortalidad materna. Una estructura nacional de atención de salud, centralizada en lo normativo y descentralizada en la ejecución, el Servicio Nacional de Salud, fue muy importante desde su creación en 1952. Esta institución fue integrando antiguos servicios y construyendo nuevos para establecer una “Red de Atención” a lo largo del país con postas rurales, consultorios rurales y urbanos, hospitales comunales y hospitales de especialidades más complejos, que progresivamente llegaron a casi la totalidad de la población. Los indicadores históricos de cobertura se alcanzaron a comienzos de los años 70 y así fueron mejorando los indicadores de impacto hacia mediados de esa década. Como es sabido, la mayoría de los instrumentos e intervenciones propuestos para disminuir la mortalidad infantil son simples, de bajo costo y muchos pueden ser entregados en los niveles de la atención comunitaria o de base (ver Tabla 1) (17). Por ello, parece indispensable insistir en estos mecanismos ya que aseguran impacto con estrategias abordables por cualquier país o sistema de salud. Tabla 1. Intervenciones de salud, preventivas y terapéuticas, y proporción estimada de muertes potencialmente evitables en menores de 5 años si se otorga cobertura universal.

Intervenciones Preventivas Proporción del total de muertes evitables (%)

Lactancia Materna 13 Insecticidas antimaláricos 7 Alimentación complementaria 6 Zinc (suplementación) 6 Parto limpio 4 Vacuna Haemophillus Influenzae 4

10 www.mineduc.cl/usuarios/septima/doc/200607261731060.glosm.doc 11 Las políticas de vivienda, provisión de agua potable segura y saneamiento han ido mejorando en paralelo con las reducciones en la mortalidad infantil.

http://www.mineduc.cl/usuarios/septima/doc/200607261731060.glosm.doc


Agua/Saneamiento/Lavado manos 3 Uso de corticoides prenatales 3 Manejo de la temperatura del neonato 2 Vitamina A (suplementación) 2 Toxoide antitetánico prenatal 2 Anti-retrovirales, alimentación no materna en SIDA 2 Antibióticos en Ruptura prematura de Membranas 1 Vacuna Sarampión 1 Antimaláricos preventivos en embarazo <1

Intervenciones Terapéuticas

Sales Rehidratación Oral 15 Antibióticos para septicemia 6 Antibióticos para Neumonías 6 Antimaláricos 5 Zinc, vitamina A 5 Resucitación neonatal 4 Antibióticos en diarrea grave 3 Total de muertes evitadas 100

Fuente: Adaptado de Lancet Series on Child Survival, 2003, estimaciones en base a 42 países (17). Además, es importante notar que muchas de estas intervenciones dependen, en gran medida, de la educación y la participación de las madres, los familiares y la comunidad. La sola consideración de la lactancia materna y las medidas de saneamiento básico constituyen importante avances; si se agrega la entrega de suplementos alimentarios y micronutrientes, vitaminas e insecticidas se producirá un avance notable que puede salvar miles de vidas. En Chile, el acceso a servicios de salud gratuitos y cercanos ha sido crítico para reducir la mortalidad infantil y materna con intervenciones tales como:

• Para la adecuada nutrición, se cuentan la promoción de la lactancia materna y la alimentación complementaria, programa universal que comienza en 1954 y que con mejoras progresivas que se mantiene hasta hoy. Este plan entrega leche a la embarazada, a la madre nodriza y a los niños hasta lo 6 años. En 1958 se comienza a implementar además el programa de alimentación escolar a cargo de la Junta nacional de Auxilio escolar y becas (JUNAEB)

• Para la madre y el niño, el espaciamiento de nacimientos con programas de contracepción accesibles y atención profesional del parto por matronas calificadas en universidades.

• Para el recién nacido, desarrollo de unidades neonatales en hospitales


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• Para el niño, tratamiento de las diarreas agudas con hidratación oral ambulatoria y vacunas eficaces en enfermedades graves como el sarampión, programa en APS de Infecciones respiratorias agudas (IRA)

Los recursos humanos, especialmente los médicos, enfermeras y nutricionistas, fueron distribuidos en el país mediante programas como el de Médicos Generales de Zona, iniciado en 1956. El gobierno mantuvo una excelente relación con la Universidad y le entregó recursos, en 1965, para crear cuatro Escuelas de Obstetricia y formar las matronas que se necesitaban para atender los partos y efectuar los programas de control de fecundidad para evitar muertes maternas por aborto provocado. La misma relación docente-asistencial generó los programas de formación de especialistas médicos que incrementaron la calidad y complejidad de la atención médica en las provincias alejadas de la capital del país.

Políticas sociales y pobreza extrema, el Estado subsidiario

Actualmente, Chile está en los primeros lugares entre los países con la menor proporción de niños en situación de pobreza en América Latina y el Caribe, tanto según ingresos como según el método de privaciones múltiples (datos de 2006) (18), posición que se atribuye, en buena parte, a las políticas implementadas a partir de 1990, pero que da cuenta también de los esfuerzos de más larga data realizados en el país en materia de política social (19). Como ya se ha enunciado, Chile tiene una larga trayectoria en materia de políticas sociales, que se remonta a la década de 1920 (20). Así por ejemplo, hacia 1970, la tasa bruta de matrícula en educación básica alcanzaba al 70% de la población entre 6 y 14 años, y la atención profesional del parto alcanzaba al 80% de los nacimientos (20). En particular, los programas de salud y nutrición materno infantiles se inician en los años 30 y, a partir de los años 60 contemplan controles del embarazo y del niños hasta los 6 años de edad, entre otros, cuyo éxito acumulativo se reflejó en el descenso de la mortalidad materno-infantil y de la desnutrición en los menores de 6 años (14). Sin embargo, los principales beneficiados fueron los grupos medios y medios-bajos, sin que alcanzaran de manera significativa a los estratos más pobres, dada su marginalidad respecto del sistema económico (21). A partir de 1973, el gobierno militar introdujo importantes cambios en las políticas sociales, con la idea de un Estado subsidiario, reduciendo el tamaño del mismo y dejando al mercado la provisión y regulación del acceso a los servicios sociales, limitándose el Estado a atender a aquellos hogares que no podían satisfacer sus necesidades básicas en el mercado (20,21). El objetivo prioritario era la erradicación de la extrema pobreza, dándose especial prioridad a los niños pequeños de hogares pobres (20,21). Así, se implementaron políticas regidas por la lógica de la focalización, consistente en concentrar el gasto social en la población más pobre del país, mediante una serie de subsidios y transferencias directas12 otorgadas de acuerdo a criterios de

12 No obstante, no más del 18% del gasto público, y un 28% del gasto fiscal, llegaron al 40% de los hogares más pobres (Raczynski)


necesidad13 (20,21). Se desarrollan acciones en los ámbitos de la seguridad social, vivienda, alimentación, y atención de menores, entre otras (19,21). Al momento del retorno a la democracia, en marzo de 1990, la pobreza alcanzaba al 38.6% de la población. Se inicia entonces una nueva fase en política social, en que se instalan iniciativas para mejorar la red de prestaciones sociales a nivel nacional y local, y se inyectan recursos a los servicios públicos, manteniendo el énfasis en la focalización del gasto en algunos, pero no la totalidad, de los servicios y programas (19,20). En esta etapa ganan visibilidad en las políticas los jóvenes y las mujeres, así como también pueblos indígenas y migrantes, entre otros, y ganan interés algunos temas transversales, como la seguridad ciudadana, el acceso al sistema judicial, y la igualdad de género (20). A contar del año 2000, se inician una serie de procesos de reforma emblemáticos en la lucha contra la pobreza, en salud y en seguridad social (20). Así, para el año 2006 la pobreza se había reducido hasta el 13.7% 14(22).

Sistema de Protección Social, un enfoque de derechos y de ciclo de vida

Si bien los indicadores de salud para entonces son muy satisfactorios, las tasas de rezago y retraso en el desarrollo infantil eran altas, y se concentraban en los quintiles de más bajos ingresos (Figuras 9 y 10) (23). El modelo económico neoliberal imperante desde los 80 ha sido relativamente exitoso en cuanto crecimiento global país así como en la disminución global de la pobreza, pero no ha impactado en absoluto en reducir las brechas de equidad. Las políticas públicas diseñadas para mitigar los efectos del modelo y avanzar en reducir brechas de equidad se han basado en la construcción de un amplio sistema de protección social con enfoque de derechos y de ciclo de vida desde el periodo prenatal hasta el adulto mayor. Figura 9. Desarrollo infantil. Prevalencia total de retraso y rezago según edad. Chile 2006.

13 En el periodo se perfeccionaron también algunos aspectos de los programas materno-infantiles a nivel de la atención primaria -a costas de la inversión en el mismo sector y de los niveles secundarios y terciarios de atención13-, con lo que, a pesar del deterioro de los indicadores de pobreza y distribución del ingreso, se mantuvo el descenso en la mortalidad materno-infantil y desnutrición. 14 Se observa en Chile una dinámica de dos líneas una avanza en la consolidación de una oferta de políticas sociales que de cuenta de la diversidad de requerimientos, por otra hacia una creciente especialización de las políticas en torno a ejes de la protección social y articulación de ambas vertientes.

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14,3

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28,0 28,4

34,2 33,4

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6 – 11 meses 1 a - 1 a 11 ms 2 a - 2 a 11 ms 3 a - 3 a 11 ms 4 a - 4 a 11 ms 5 a - 5 a 11 ms

Retraso Rezago


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Fuente: Elaboración en base a datos de la Encuesta nacional de calidad de vida y salud, 2006 (23). La protección social ha sido definida como el conjunto de políticas que buscan responder ante diversas contingencias y riesgos que enfrentan los hogares, compensando frente a la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo (25) y garantizando el acceso a un piso de mínimos sociales en toda circunstancia (26). Esto se ha ido entiendo en Chile como una política para la realización de los derechos sociales y económicos para el conjunto de la población y no solo para los que viven en situación de pobreza extrema, consolidando su foco desde el prisma de derechos y ciudadanía. Figura 10. Desarrollo infantil. Rezago del desarrollo, comparación quintiles 1° y 5° de NSE, según grupos de edad. Chile 2006.

Fuente: Molina et al, 2008 (24). En este marco, la protección social se encarga de velar por la mantención de condiciones de vida que permitan sostener un mínimo de bienestar a los hogares compensando la caída de los ingresos, facilitar acceso a servicios y atender a las necesidades de regulación de los mercados laborales para consolidar el trabajo decente (27). Así, si bien se espera que el sistema -o los sistemas- de protección social impacten en los niveles de pobreza, no es su principal función ya que el logro de esta meta depende además de otros factores (mercados laborales, ingresos autónomos, otros) (19). La protección social desde la lógica de los derechos humanos y los derechos de la infancia se encuentra expuesta a principio de la igualdad en su definición y resultados: para garantizar la igualdad de derechos, se requiere de la puesta marcha de instrumentos redistributivos que expresen garantías concretas de protección. El sistema chileno reconoce lo fundamental de los servicios sectoriales (salud, educación, vivienda y empleo) en el alcance de la virtuosa ecuación de cobertura y calidad. Para responder a la compleja tarea de desarrollar un sistema de protección social eficaz, el estado chileno ha debido enfrentar desafíos como la identificación de necesidades diferenciadas de protección para grupos específicos (según edad, etnia, genero, otros) , teniendo en cuenta, al mismo tiempo, una perspectiva de ciclo de

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6 – 11 meses 1 año - 1 año 11 meses

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Grupos de edad

1° quintil

5° quintil


vida; comprender la pobreza y la vulnerabilidad desde su multi dimensionalidad y adecuar la institucionalidad para brindar una oferta pertinente pero a la vez factible, sustentable en lo financiero y político. Figura 11. El sistema de protección social chileno. Componentes principales.

Fuente: Chile Crece Contigo, Gobierno de Chile. El sistema de protección social en Chile está conformado por un conjunto de políticas de diversa naturaleza pero que en conjunto y a través de sus marcos legislativos y una amplia red de programas sociales permite la integración, simultaneidad y el trabajo intersectorial que se requiere para que todos los sectores y actores desplieguen sus capacidades según sea las necesidades de protección de personas o grupos específicos a lo largo del ciclo vital.

Institucionalidad para el sistema de protección social.

En Chile el rol coordinador de las políticas sociales lo tiene el Ministerio de Desarrollo Social (ex MIDEPLAN). Del mismo modo, es este ministerio quien es responsable de la llevar a cabo la encuesta de caracterización socioeconómica (CASEN) y de la creación y perfeccionamiento de instrumentos para la mejor focalización de los recursos, cuyo principal instrumento es la ficha CAS (Comisión de Asistencia Social), hoy transformada en Ficha de Protección Social (FPS), que permite capturar de mejor forma las dinámicas de riesgo de las poblaciones más vulnerables, así como identificar a personas en situación de calle y etnias indígenas. En este contexto y en la


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generación de instrumentos más específicos se han estrechado las articulaciones con el ministerio de salud, educación, y vivienda. A la red de protección social se le denomino Protege. Esta red alberga 9 programas coordinados entre sí, que se muestran en la tabla 2. Bajo la óptica de integración de sectores y el rol articulador de Ministerio de desarrollo social se crea un sistema integrado de información social (SIIS) instrumento clave para el monitoreo y evaluación del sistema de protección social. Tabla 2. Programas de la Red Protege según etapa del ciclo vital y nivel de focalización.

Ciclo de vida Focalización: pobreza, pobreza extrema y población vulnerable Universal

Infancia - Chile Crece Contigo ---

Juventud - Becas de estudio - Subsidio a la contratación de jóvenes ---

Adultez --- - Seguro de Cesantía

Vejez - Subsidios de vivienda - Pensión básica solidaria - Bono por hijo

Longitudinal - Chile Solidario - Plan AUGE*

Fuente: Adaptado de Robles, C. “El sistema de Protección social de Chile .Una mirada desde la igualdad”. CEPAL, Santiago de Chile, 2011. * Plan de garantías explicitas en salud

Sistema de Protección Social de la Infancia Chile Crece Contigo

Como parte de la Red Protege, en 2006 se crea el sistema de protección social de la infancia Chile Crece Contigo (CHCC) que pretende asegurar desde una lógica intersectorial el logro del optimo potencial genético de desarrollo integral (biopsicosocial) de cada niña o niño, independiente de las condiciones socioeconómicas, etnia, locación geográfica u otra en las que haya nacido. El objetivo es avanzar en la reducción de las brechas de inequidad equiparando las oportunidades desde el periodo del embarazo hasta los 4 años de edad. Antecedentes que se consideran en el diseño de la política:

• Chile ratifica la convención de los derechos del Niño (CDN) mediante lo cual el estado chileno es garante del cumplimiento del derecho de todos los niños y niños de alcanzar su optimo potencial de desarrollo. La política presenta una perspectiva del niño como sujeto de derecho y no como objeto de asistencia.


• Existe abundante evidencia científica, desde las neurociencias, las ciencias económicas, ciencias sociales y del comportamiento, en cuanto a la importancia del periodo de vida intrauterina o prenatal y los primeros 1000 días de vida en el logro de competencias que impactarán luego a lo largo de todo el ciclo vital (24). Las principales funciones asociadas a lo sensorial, cognitivo, psicológico, motor social y lenguaje alcanzan su pick en el logro de competencias antes de los 4 años. El cerebro está conformado por billones de neuronas al nacer pero estas se vitalizan y entran en funcionamiento al conectarse entre sí. Por el contrario, los estímulos negativos o la falta de estimulación las van matando y desfuncionalizando. Esta capacidad de interconectar y adquirir competencias, la plasticidad cerebral, es máxima durante los primeros 1000 días de vida. Es así que el cerebro muestra un escaso “cableado” al nacer, que se hace muy denso a los 6 años y se mantiene estable en el adulto. Las ventanas de oportunidad duran un tiempo limitado y el periodo crítico más potente se va debilitando después de los 4 años.

• Oportunidad de invertir en la infancia: paradójicamente, suele ocurrir que en el

periodo en que es más plástico el cerebro, es decir, cuando están disponibles estas ventanas de oportunidad, y cuando las intervenciones son más costo efectivas, es cuando menos se invierte en ello (Figura 12). El costo de no invertir en la infancia temprana se refleja mas tarde en abandono escolar, abuso de sustancias, estilos de vida poco saludable, delincuencia, violencia, trastornos de salud mental, trastornos conductuales, empleos precarios entre muchos otros elementos que afectan la salud, la calidad de vida durante toda la vida.

• Para muchos economistas hoy la única forma de romper el ciclo intergeneracional

de la pobreza es a través del desarrollo infantil temprano (DIT). Esto significa que un buen comienzo en la vida es clave y apunta a reducir las brechas de inequidad (24). La inversión e intervenciones efectivas en la infancia son capaces de recuperar rezagos como lo demuestra el estudio de Walker et al., publicado en el número especial de la revista The Lancet sobre desarrollo infantil (29).

Figura 12. Desarrollo del SNC: Oportunidad e inversión

Fuente: Adaptado de Perry, 1996 (28).


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• Alta tasa de retorno de intervenciones tempranas. Se ha hecho seguimiento por muchos años de cohortes intervenidas antes de los 4 años con estrategias de promoción del desarrollo infantil (e.g., Perry School, Head Start), resultados que muestran que la tasa de retorno de la inversión es máxima en los primeros años y va decreciendo en la etapa escolar y laboral. Si bien siempre hay retorno, la tasa de retorno cae exponencialmente con la edad (30).

• Los niños tiene derecho a cuidado, estimulación y educación adecuada mientras sus padres trabajan o estudian fuera del hogar. Son por tanto fundamentales las salas cuna y jardines infantiles, u otras modalidades comunitarias, para luchar contra la pobreza. La calidad de las estrategias debe ser evaluada, pues el cuidado solo es un aporte a la cotidianidad, pero si no hay estimulación y trabajo en las áreas del desarrollo, no tendrán impacto.

• La inversión en desarrollo infantil es estratégica para el país. Los rápidos cambio tecnológicos e institucional, el desarrollo económico y social de los países depende estratégicamente cada vez más de la capacidad de innovación y adaptarse a los cambios. Esto es real pero combatir la pobreza en los niños y niñas es un imperativo ético por ser niños no solo para ser adultos productivos.

• Las políticas de infancia deben ser oportunas y eficaces. Las características del desarrollo cerebral en cuanto a los periodos más críticos del desarrollo infantil, ventanas de oportunidad cortas en el tiempo, antes de los 1000 días, imprimen un sentido de urgencia a las intervenciones .Gabriela Mistral ya en 1948 decía que “el futuro de los niños es siempre hoy”

¿Qué ofrece CHCC? Chile crece Contigo surge de la propuesta trabajada por un grupo de expertos convocados como “Consejo de Infancia “por la Presidenta Michelle Bachelet , propuesta que es considerada y analizada por el grupo de ministros sociales. La política resultante, si bien no representa el total de propuesta del Consejo, recoge la mayor parte y lo mas sustantivo. CHCC se formula como un sistema integrado de intervenciones y servicios que operan en el nivel municipal, si bien la red se administra y evalúa desde el Ministerio de Desarrollo Social. La ejecución de las intervenciones corresponde a varios ministerios como salud, educación, vivienda, trabajo y actores locales como alcaldes, concejales, organizaciones sociales. CHCC se comienza a implementar en 168 comunas en 2007 y se escala a nivel nacional en 2008. Considerando el modelo ecológico del desarrollo las acciones van dirigidas al niño, familia y comunidad. Ofrece:

• Intervenciones universales: propuestas legislativas, programas de educación, espacios informativos y de consulta.

• Intervenciones para las familias que se atienden en el sistema público de salud (80 por ciento de los niños y niñas chilenos) cuyo programa eje es el Apoyo al desarrollo Biopsicosocial /PADB. El PADB acompaña al niño o niña desde el nacimiento a los 4 años en que comienza el periodo escolar.


• Intervenciones especificas para madres y niños que presentan algún grado de

vulnerabilidad físico o psicosocial y económico. Al ingreso de la mujer al primer control del embarazo lo cual tiene muy alta cobertura en Chile, se aplica un test de vulnerabilidad tales como nivel de pobreza, bajo nivel educacional, madre adolescente, abuso de sustancias, violencia intrafamiliar, primer control del embarazo tardío es decir después de las 25 semanas, conflicto con la maternidad, problemas de salud mental. Se procede a hacer una visita domiciliaria integral y de acuerdo a la vulnerabilidad registrada hacer a través del municipio las gestiones correspondientes para poner al servicio de esa madre todos los programas sociales que requiera según esto puede ser SUF, Subsidio de vivienda, programas de educación de adultos, interconsultas a especialistas, coordinación de ayudas con el programa puente. Cupo prioritario y gratuito de sala cuna y jardín infantil del ministerio de educación en JUNJI e Integra. El niño con vulnerabilidades recibe visitas domiciliarias, si es discapacitado ayudas técnicas especificas, entre muchos intervenciones. En cada servicio de salud hay un gerente de CHCC y en el municipio una oficina de CHCC que articula, vigila, monitorea. Se crea un sistema de información que permite el seguimiento, tiene signos de alarma y en un futuro cercano se espera pueda conversar con los sistemas de información de salud y educación. Se entrega materiales relativas al embarazo, crianza, cuidados, estimulación, materiales lúdicos, música, pautas de estimulación, entre otros. Se trabaja el tema de crianza y relaciones parentales a través del programa “Nadie es Perfecto” adaptado de su versión original canadiense. Se aplican instrumentos para detección de depresión materna reconocida como un factor de alto riesgo en el desarrollo Infantil y también instrumentos de detección de calidad de apego. Se han incorporado psicólogos, y educadores iniciales al equipo de Atención Primaria para apoyar y se alargaron los tiempos para el control del niño sano y la madre de 20 minutos a 40 minutos de manera de poder acompañar de mejor forma el proceso, hacer consejería y motivación para asistir a los talleres. El PADB está presente los 4 años del sistema, contempla también cambios en torno al parto, la norma hoy es que la mujer puede entrar a la sala de preparto y parto con su pareja u otro adulto significativo que quiera, el parto debe ser atendido con pertinencia cultural asegurándose el alivio del dolor. El recién nacido debe estar al menos 20 minutos piel a piel con la madre y comenzar de inmediato la lactancia materna. Al conjunto de madres que se van de alta de la maternidad se les reúne en un taller sobre apego, lactancia, nociones generales de cuidados y la importancia de la estimulación, en la lógica de equipara las condiciones de la infancia des de el comienzo se entrega un set constituido por una cuna plegable, un cojín de lactancia, una bandolera para llevar al niño pegado a la madre y variados productos para masajes y abrigo. En la figura 11 está representada, en forma esquemática, la lógica del acompañamiento.


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Figura 11. Lógica del acompañamiento longitudinal a la trayectoria del desarrollo en sus primeros años.

Fuente: Chile crece contigo, Gobierno de Chile Se diseña un modelo de evaluación que de cuenta de la estructura existente y su mejoría, los procesos y los resultados e impacto. Muchas de estas evaluaciones están terminando ya que este año egresa la cohorte 2008 a continuación el modelo de evaluación. Se han evaluado cada una de las intervenciones en particular y el PADB en general. Si bien aún hay bastantes brechas en capacitación de recursos humanos, concentración de las actividades a niveles óptimos, calidad de intervenciones, destaca una general aceptación y valoración de CHCC en las comunidades, una mejoría creciente de la estructura física, aumento de recursos financieros y empoderamiento de la comunidad con el programa. En el ámbito de la educación inicial y los cuidados se ha aumentado 480 por ciento la oferta de salas cuna y jardines infantiles. En el corto plazo se espera comunicar los resultados e impacto.

Reflexiones finales Chile ha pasado por diferentes etapas históricas en el desarrollo de políticas públicas orientadas a la infancia y a la pobreza infantil. Los resultados de las diversas estrategias adoptadas han sido favorables en tanto se han alcanzado niveles avanzados en los indicadores de salud. Los desafíos que se plantean ahora tienen que ver con avanzar en la


erradicación de la pobreza infantil. En este sentido, se ha señalado que ningún país de la OECD que “dedica el 10 por ciento ó más del PIB a transferencias sociales tiene una tasa de pobreza infantil superior al 10 por ciento. Y ningún país que dedica menos del 5 por ciento del PIB a dichas transferencias tienen una tasa de pobreza infantil menor del 15 por ciento.” (31) Pero que no obstante eso, “no existe un ratio fijo entre los niveles de apoyo gubernamental y las tasas de pobreza infantil. Muchos de los países miembros de la OCDE parecen tener el potencial para reducir la pobreza infantil por debajo del 10 por ciento sin ningún incremento significativo en el gasto general” (31). Es decir, si bien en Chile probablemente sea necesaria una mayor inversión, las buenas políticas, aun con recursos limitados, pueden dar buenos resultados. Al mismo tiempo, se enfrenta el desafío de reducir las desigualdades socioeconómicas y los efectos que éstas tienen en distintas etapas de la vida. En Chile, la apuesta consiste en poner especial énfasis en el desarrollo infantil temprano. La idea es igualar en oportunidades a quienes nacen en la desigualdad. Este abordaje es consistente con la constatación de que, si bien los indicadores de salud son muy buenos, persisten importantes problemas de rezago en el desarrollo infantil. Este conjunto de desafíos se está enfrentando mediante una complejización, ampliación (en servicios y cobertura) y articulación de la red de protección social, brindando sus servicios desde una concepción de derechos que va más lejos que la comprensión subsidiaria del estado que se instaló durante las décadas de los 1970s y 1980s. Es importante insistir que para el logro de resultados a nivel de un país es importante la cobertura, pero la cobertura sin calidad no modifica la situación de base y en algunos casos puede empeorarla. Un elemento clave a considerar es que la multifactorialidad del DIT se requiere un fuerte complemento intersectorial y buscar sinergias en intervenciones simultáneas o secuenciales. En Chile ha sido un proceso difícil pero se ha avanzado bastante y hoy se comparten marcos conceptuales y se articulan los sectores. La voluntad política de avanzar en CHCC ha sido de la mayor importancia. Finalmente, vale señalar que para el mejoramiento de la calidad de vida y las condiciones en que los niños y niñas nace, crecen y se desarrollan, y así reducir también la pobreza en sus dimensiones no económico-financieras, se requiere todavía una mayor integración sectorial que permita abordar las distintas formas de segregación que existen en el país y que tienden a reproducir y perpetuar la pobreza y las desigualdades. Una de estas formas de segregación y, por tanto, estrategia fundamental en este sentido tiene que ver con la planificación territorial y la creación de ciudades y barrios que brinden igualdad de oportunidades en acceso y calidad a la vivienda, servicios y ocio a los niños de todo Chile.

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Capítulo 3: REFLEXIONES SOBRE INFANCIA Y POBREZA EN COLOMBIA Ernesto Durán, María Cristina Torrado, Raúl Angulo

Introducción Desde los años 80 las discusiones alrededor de la pobreza han venido incluyendo nuevos referentes y han venido especificando el tratamiento de la misma, definiendo poblaciones objetivo y tratando de diferenciar las particularidades que el fenómeno reviste en cada caso. Se busca de esta manera ampliar la comprensión del fenómeno de la pobreza, tradicionalmente reducido a la carencia de condiciones materiales, para incorporar enfoques que lo definen como carencia de capacidades y derechos resaltando su carácter multidimensional15. En este contexto, desde hace poco más de una década, la pobreza infantil ha ido emergiendo como un campo de reflexión con referentes propios, por varias razones: Por una parte, se ha reconocido cómo la experiencia y los impactos de la pobreza en los niños son diferentes a los de los adultos; por otro lado, en la infancia es más evidente el carácter multidimensional del fenómeno, pudiendo llegar a desarrollar consecuencias sistémicas que tendrían repercusiones durante la totalidad del ciclo vital de los afectados; además de esto, se acentúa la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran dada su dependencia frente a los adultos, en este aspecto se retoman los avances del enfoque de derechos y los compromisos adquiridos por los estados en la Convención sobre los Derechos del Niño. En Colombia la problemática que representa la pobreza en los menores de 18 años no ha sido ajena al interés de organizaciones públicas y privadas relacionadas con esta situación. De hecho, es claro que siempre que se analizan situaciones que afectan la calidad de vida y los derechos de niños, niñas y adolescentes colombianos se reconoce la pobreza en la que viven como uno de los determinantes de dichas situaciones. Sin embargo, en la literatura colombiana aparecen pocas referencias explicitas a la pobreza infantil como tema específico y hasta ahora se empieza a hacer un énfasis sobre el tema a nivel académico y político, impulsado quizá en gran medida, por el interés que se ha desarrollado en el ámbito internacional y por la adecuación del accionar público hacia las estrategias de afrontamiento de las problemáticas sociales desde la primera infancia. En consonancia con lo planteado anteriormente, el presente texto se propone acercarse al panorama de la pobreza infantil en Colombia a través de cuatro apartados. En el primero se ofrece una introducción general a la problemática de pobreza en Colombia y a las discusiones recientes que vienen adelantándose sobre los modos de medición de la misma y su relación con la equidad. En segundo lugar se plantean algunas miradas sobre la pobreza y la desigualdad infantil a nivel mundial y regional que han incidido en la construcción de los primeros acercamientos colombianos al tema. Posteriormente se

15 Sobre este aspecto puede consultarse el texto de Consuelo Corredor: “Pobreza, Equidad y Eficiencia Social” (2004), donde se hace una revisión sobre la conceptualización de la pobreza en Colombia y plantea el panorama de mediados de la pasada década.


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presentan algunos datos revelados por estudios regionales y nacionales que permiten acercarse a un panorama sobre la situación presente de la pobreza infantil en Colombia. Posteriormente, se presentan algunas de las políticas y programas que se han venido adelantando con miras a mitigar y erradicar el fenómeno, planteando una mirada crítica de de las mismas. Finalmente se ofrecen algunas conclusiones.

Pobreza en Colombia

“Se volverán a repartir todo entre los curas, los gringos y los ricos, y nada para los pobres, por supuesto, porque ésos estarán siempre tan jodidos que el día en que la mierda tenga algún valor los pobres nacerán sin culo”. Gabriel García Márquez. El otoño del patriarca.

Tal como lo señala Garay (2002: XIII) Colombia se caracteriza por ser “una sociedad con una profunda exclusión social o, si se quiere, por mantener de manera perversa y discriminatoria a amplias capas de su población, a quienes se les impide potenciar y aprovechar sus habilidades y capacidades para el enriquecimiento de la vida, la ampliación de las libertades, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la cooperación, la construcción participativa a través de instituciones y prácticas democráticas, el desarrollo, el bienestar económico y social”. Por esta razón, hablar de pobreza, desigualdad o exclusión social más que un asunto técnico de definiciones e instrumentos de medición, nos pone frente a una realidad dolorosa e inaceptable: el hecho de que millones de colombianos carezcan de las condiciones de bienestar que les permitan realizar su proyecto de vida y participar de la vida social como ciudadanos en pleno sentido. Hablar de cualquiera de estas categorías es un asunto ante todo ético y político, ligado al compromiso de construir una sociedad más justa. La definición tradicional de la pobreza se ha fundamentado en una comprensión economicista de la condición humana. En este sentido, los enfoques carenciales han primado en la construcción de esta categoría hasta convertirse en parte del discurso económico dominante, centrado en la relativa objetividad que permiten realizar valoraciones monetarias (Feres y Mancero, 2001). Sobre esta base, la acción de los Estados se ha visto signada por la construcción de discursos y prácticas que, formulados desde la experticia, pretenden acabar con el indeseado flagelo a partir de las respuestas técnicas (Banco Mundial 2008). Dichas respuestas suponen un reconocimiento de la problemática y la superioridad diagnóstica de agentes externos que fomentan la generación de soluciones globales y locales frente al fenómeno. Sin embargo este tipo de comprensión y estrategias distan de ser asumidos desde una perspectiva acrítica. Por ejemplo, en Colombia durante la última década se han planteado constantes debates, los más importantes durante los cambios en la definición de la línea de pobreza durante el 2005 y con la aparición de una nueva metodología de medición a finales del 2011, al respecto de las estrategias de medición planteadas por los organismos oficiales, así como por las realidades que configuran. Como lo señala Pardo (2008), la construcción de un discurso generalizado y generalizante de la pobreza en Colombia, que se fundamenta en el peso heurístico de la cuantificación reflejado en el manejo de las cifras y en la reproducción acrítica y descontextualizada de las mismas, da lugar a un tratamiento que termina


desinformando a la población y naturalizando la problemática de la pobreza “basado en un vacío conceptual y contextual, que además no posibilita la reflexión sobre el fenómeno de la pobreza, y que tiende a instaurar un modelo como aceptado, intransformable, y que banaliza la acción social”. Luego de la famosa enunciación de los Objetivos del Milenio (ODM) en el año 2000 el interés por las áreas problemáticas expuestas en los mismos empezó a cobrar cada vez más fuerza en el ámbito internacional. Aquí puede decirse que la disminución de la pobreza extrema, el primero de los objetivos de desarrollo del milenio, fue ganando importancia en la agenda social y política del Estado colombiano durante la última década hasta convertirse en una meta precisa del actual plan de gobierno el cual, dicho sea de paso, fundamentó su estrategia de diferenciación con el gobierno anterior al señalar el cambio de un énfasis centrado en la recuperación de la seguridad a otro fundamentado en la construcción de prosperidad, y ha originado una institucionalidad directamente responsable de los programas que afrontan tal situación16. Debe señalarse que aunque las metas establecidas por los objetivos del milenio pueden considerarse como loables y necesarias, yendo más lejos en su análisis se puede ver una estructuración que se rige por una lógica de mínimos que se materializa en la focalización de recursos y en la reducción de esfuerzos por parte de los Estados al ceñirse a metas que en muchos de los aspectos son poco ambiciosas. Además de ello se pone en cuestión la perspectiva de derechos, amparándose en un enfoque reduccionista, y se desvirtúa al papel de la desigualdad en la distribución y de la falta de voluntad política como dos grandes determinantes para afrontar el fenómeno de la pobreza (Yepes 2006: 46). Es innegable que en estos años en Colombia se han dedicado importantes esfuerzos, tanto técnicos como financieros, a refinar los instrumentos de medición de la pobreza y a diseñar e implementar políticas orientadas a su reducción. Sin embargo, los factores estructurales que profundizan y perpetúan la desigualdad entre regiones y grupos de la población no parecen tenerse en cuenta y se sigue reproduciendo una estructura social bastante inequitativa, tal como lo evidenció el Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas (PNUD, 2011) mostrando que Colombia es uno de los países más inequitativos de América Latina y del Mundo. A nivel gubernamental, las estrategias de medición de la pobreza han centrado su interés en la búsqueda de mayor precisión con respecto a la caracterización y el establecimiento de sus dimensiones. En este punto debe aclararse que de manera convencional se ha tratado de refinar las metodologías de medición de la pobreza monetaria, de tal modo que al nivel del Departamento Nacional de Planeación (entidad encargada de la asesoría técnica del gobierno nacional y por ende de la formulación planeamiento y evaluación de recursos y políticas públicas) y del Departamento

16 Prueba de esto es la creación administrativa por parte del gobierno central del denominado Departamento para la Prosperidad Social y de la focalización en la problemática de pobreza extrema a través de un ente dedicado exclusivamente a esto, denominado Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, cuyo objetivo es ¨generar una revolución contra la pobreza extrema; dedicándose a asegurar la promoción social de 1 millón 500 mil familias más pobres del país¨. http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=206

http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=206


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Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se estableció una Comisión que permitiera solventar los problemas de comparabilidad ocasionados por el cambio en las encuestas de hogares utilizadas que afectaba los indicadores de mercado laboral y calidad de vida. Dicha comisión se materializó en la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) en el 2009 (MESEP, 2012), conformada por expertos nacionales e internacionales. Dicha Misión desarrolló esta labor en dos fases: En primer lugar, hasta el 2009, trabajó en la remediación del problema de incomparabilidad de datos al cambiar las encuestas y en la producción de las series empalmadas de pobreza, empleo y desigualdad del 2002 al 2008. En un segundo momento, 2010-2011, se construyó la nueva metodología para la medición de pobreza dando lugar a las nuevas líneas de pobreza, pobreza extrema y desigualdad de ingreso. Se estimaron las cifras oficiales de pobreza. Siguiendo la metodología desarrollada por la MESEP, en la estimación “de la línea de pobreza extrema se utiliza la estructura de consumo del grupo de alimentos, y para la línea de pobreza se estima el coeficiente de Orshansky, inverso de la proporción del gasto en alimentos con respecto al gasto total” (MESEP, 2012:46). De este modo, se definió la línea de pobreza extrema, correspondiente al valor de la canasta básica de alimentos necesaria para cubrir requerimientos calóricos de 2090 calorías a nivel urbano y 2049 a nivel rural (disminuyendo los requerimientos nutricionales con respecto a la medida anterior), basándose en datos del DANE y la FAO, con un valor per cápita de $73.984 y $60.968 pesos colombianos de marzo de 2007 para las zonas urbanas y rurales, respectivamente17, esto es equivalente a S295.936 y $243.827 para la unidad familiar promedio calculada en 4 miembros (MESEP, 2012:48). En la definición de la línea de pobreza se dio lugar a la aplicación de un coeficiente de Orshansky exógeno de 2.418 que reemplazó el de la fórmula del cálculo anterior de 2.9. De allí se calculó una línea de pobreza urbana per cápita de $177.562 y familiar de $710.248 y otra de pobreza rural per cápita de 106.084 y familiar de 424.336 en pesos de marzo de 2007. La adopción de este nuevo enfoque muestra una reducción de los niveles de pobreza en el transcurso de la última década de casi tres millones y medio de personas entre 2002 y 2010 (Ver gráfica 1), reducción evidenciada a nivel rural, urbano y nacional (Gráfica 2). Es interesante señalar que, según esta metodología, pese a que la pobreza se redujo en 12.2 puntos porcentuales para el periodo 2002-2010 y la pobreza extrema se redujo 5.2 puntos porcentuales, la desigualdad se ha mantenido estable y es alta para el contexto regional (Gráfica, 3). De este modo varios analistas concuerdan en que si bien es positivo el proceso de reducción de la pobreza en Colombia aún no es alentador pues 17 Como referente internacional al 28 de septiembre de 2012 un dólar americano equivale a $1795.5 pesos colombianos. 18 De este modo la línea de pobreza se define al dividir el valor de la canasta definida como básica por la proporción del gasto en alimentos (Orshansky, 1966).


otros países de la región han tenido avances más significativos y el número actual de población en condición de pobreza supera los 16 millones de personas, situación que debería ser socialmente inaceptable19. Gráfica 1. Incidencia de la Pobreza Total en Colombia 2002-2010 en porcentaje, atendiendo a las tendencias de la antigua metodología y de la Nueva.

Fuente: MESSEP, 2012:58. Con base en ECH 2002-2005 Y GEIH 2008-2010 del DANE Gráfica 2. Incidencia de la Pobreza Nacional, Urbana y Rural 2002-2010 en porcentaje, atendiendo a las tendencias de la antigua metodología y de la Nueva

19 La opinión de los analistas que han criticado o defendido las nuevas metodologías de medición de la pobreza en Colombia dieron lugar a un debate de amplia difusión pública que involucró la posición de políticos, académicos y técnicos, copando titulares en los medios de comunicación más importantes del país. Al respecto puede consultarse: http://www.razonpublica.com/index.php/component/search/?searchword=medicion+pobreza&ordering=&searchphrase=all http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10693875.html

53.7 51.2 51.0 50.3 46.0 45.5 44.1

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http://www.razonpublica.com/index.php/component/search/?searchword=medicion+pobreza&ordering=&searchphrase=all

http://www.razonpublica.com/index.php/component/search/?searchword=medicion+pobreza&ordering=&searchphrase=all

http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10693875.html


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Fuente: MESSEP, 2012:57. Cálculos Mesep con Encuesta de Hogares del DANE –Encuesta continua de Hogares 2002-2005 empalmada por Mesep y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2010. Atendiendo a la publicación de los nuevos datos sobre la medición de la pobreza monetaria en Colombia se generó un amplio debate sobre la pertinencia del cambio de metodología puesto que la aplicación de un menor índice de Orshansky llevó una reducción mucho mayor del número de pobres reflejado en las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se puede ver en las gráfica 1, pese a que hay diferencias en los porcentajes establecidos, las tendencias son similares y demuestran la persistencia del fenómeno de pobreza aunado al muy pronunciado nivel de desigualdad que refleja la medición del coeficiente de Gini para el periodo correspondiente (Gráfica 3). Gráfica 3. Coeficiente de Gini Nacional, Urbano y Rural 2002-2010

Fuente: MESSEP, 2012:63. Cálculos Mesep con base en Encuesta de Hogares del DANE –Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por Mesep y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2010. Los últimos datos proporcionados por el DANE (2012) reportan que, siguiendo la nueva metodología de medición de pobreza monetaria por ingreso20, en el 2011 el 34,1% de la población se encontraba en situación de pobreza21, este porcentaje alcanzo el 30,3% en las cabeceras urbanas y el 46.1% a nivel rural. Así mismo, la medición de pobreza extrema dio que un 10,6% de la población se encuentra en esta situación, alcanzando el 7% a nivel urbano y 22,1% a nivel rural. En términos de desigualdad el coeficiente de Gini para 2012 nivel nacional se ubica en un 0.54.

20 Reporte del 17 de junio de 2012 21 De acuerdo con las proyecciones del DANE la población colombiana a 2010 era de 45.508.205 habitantes, de los cuales unos 17.405.226 se encontraban dentro del grupo de 19 años o menos. El censo nacional más reciente, realizado en el 2005, arrojó una población de 42.888.592 ajustada al mes de Junio (2010).

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Usualmente la interpretación de estos datos se basa en promedios, sin embargo, los promedios nacionales ocultan las brechas entre regiones y grupos de la población, que son muy grandes en el país (Mapa 1). Mapa 1. Necesidades básicas insatisfechas en los hogares según municipio

Tomado de Censo 2005; Marco Geoestadístico Nacional 2004. Un indicador basado en el ingreso no logra dimensionar la problemática local y además deja de lado muchos aspectos que son relevantes para el análisis de la pobreza. Por esto, desde hace más de 30 años se viene planteando la inconveniencia de realizar un análisis sobre la pobreza en términos eminentemente monetarios, diversos autores entre los que se puede resaltar el trabajo seminal de Amartya Sen (1982, 2000) han planteado la necesidad de acercarse a la pobreza desde una perspectiva de capacidades que pueden ser mejor monitoreada teniendo en cuenta métodos que resalten privaciones múltiples, y que permita llegar a una mejor evaluación de los mecanismos de política desarrollados para afrontar la pobreza (Thorbecke 2005, Basarir, 2010; Alkire et al, 2011). Este tipo de aproximaciones también ha venido siendo planteada en América Latina durante la última década (Boltvinik, 2003).


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El primer indicador no monetario que empezó a utilizar el país en los 80 fue el de NBI, el cual asimila la pobreza con carencias en dimensiones específicas del bienestar (fundamentalmente vivienda, servicios, educación y empleo) y del cual se tiene un seguimiento continuo hasta el día de hoy (Velásquez, 2010). Por otra parte, desde inicios de los 90 el país empezó a calcular por recomendación internacional el Índice de Desarrollo Humano. En Colombia un grupo de investigadores a principios de los años 90 planteó un índice de bienestar de la población que se denominó Índice de Calidad de Vida (Sarmiento, 1998), calculado a partir de la información obtenida en las encuestas de calidad de vida, este índice se conformó con 12 variables correspondientes a cuatro dimensiones: Características de la vivienda, infraestructura, educación y composición del hogar, con los cuales se calcula por técnica multivariada un indicador compuesto; este índice se propuso como una medida indirecta de la pobreza, al igual que el Índice de Desarrollo Humano (Sarmiento, 2010). Mapa 2. Incidencia de pobreza multidimensional a nivel municipal, 2005.

Fuente: Tomado de Angulo et al, 2011:37 Colombia adoptó recientemente otra estrategia de medición de la pobreza a través del denominado índice de pobreza multidimensional (IPM), dicho índice se diseño siguiendo la propuesta inicial de Alkire y Foster (2007) e incluye la identificación de los pobres considerando el rango de privaciones que sufren, combina la medida del porcentaje de personas pobres con la proporción promedio de las dimensiones en que los hogares son pobres22, concibiendo la pobreza como un fenómeno multidimensional susceptible de ser

22 http://www.ophi.org.uk/research/multidimensional-poverty/alkire-foster-method/

http://www.ophi.org.uk/research/multidimensional-poverty/alkire-foster-method/


dimensionado en términos de las carencias simultaneas que pueda padecer un individuo determinado. El IPM de Colombia consta de cinco dimensiones y quince variables utilizando información proveniente de la encuesta de calidad de vida del DANE y determinado a nivel urbano y rural (Mapa 2). Se considera que aquellos hogares con privaciones por lo menos del 33% de los indicadores son pobres. Este índice incluye las dimensiones: condiciones educativas, trabajo, salud, condiciones de la vivienda y condiciones de la niñez y la juventud. De acuerdo con esta metodología, para el 2011 estaba en pobreza el 24,9% de la población, con una gran diferencia entre cabeceras urbanas donde el porcentaje de pobreza fue del 22,2% “mientras que en el resto el porcentaje de personas pobres fue del 53,1%, la pobreza en el resto representa 2.39 veces la pobreza en las cabeceras, en 2010 esta relación fue de 2,26%, es decir, la pobreza medida por IPM se ha acentuado más en las zonas rurales con relación a las urbanas” (DANE, 2012:6). Es importante resaltar que el IPM es el primer instrumento de medición de pobreza que incluye una dimensión específicamente referida a las condiciones de la niñez y la juventud compuesta por cuatro variables a saber: inasistencia escolar, rezago escolar, no acceso a servicios de cuidado de la primera infancia y trabajo infantil. A nivel mundial se han planteado la importancia de considerar la dimensión subjetiva de la pobreza, haciendo explícito el hecho de que toda forma de medición desarrollada hasta el momento es insuficiente frente a la complejidad del fenómeno social de la pobreza (Harriss, 2007). En Colombia desde el año 2003 en la Encuesta de Calidad de Vida se incluyen preguntas que abordan esta dimensión, del tipo: ¿Usted se considera pobre?, ¿Actualmente cómo son las condiciones de vida en su hogar? ¿Considera que los ingresos de su hogar alcanzan para cubrir los gastos mínimos? Esta información ha permitido hacer aproximaciones sobre la percepción de pobreza entre la población. Es de anotar que estas mediciones solo recogen parte de la diversidad de significados que tiene el término pobreza en ciencias sociales. Spicker(2009) ha ubicado por lo menos doce definiciones de pobreza agrupables en cuatro grandes sentidos: la pobreza como concepto material, ligada a las nociones de necesidad, patrón de privaciones, limitación de recursos; la pobreza como situación económica vinculada a la noción de nivel de vida, estándar de vida, desigualdad, limitación de recursos, posición económica; la pobreza mirada a partir de condiciones sociales, enfocado en las nociones de dependencia, carencia de seguridad básica, ausencia de titularidades, exclusión; y finalmente la pobreza como juicio moral, por tanto el debate sobre la medición de la pobreza continúa abierto y si bien hoy se dispone de un conjunto de medidas de pobreza todas tienen limitaciones.

Pobreza infantil "Quien no ha visto más que la miseria del hombre, no ha visto nada. Es

menester ver la miseria de la mujer. Quien no ha visto más que la miseria de la mujer, no ha visto tampoco nada. Es preciso ver la miseria de la infancia"

Víctor Hugo. Los miserables. Como se mencionó en el aparte anterior las acepciones convencionales del concepto de pobreza remiten a una perspectiva eminentemente monetaria; sin embargo, tales enfoques dejan de lado las características multidimensionales y el carácter multifacético de


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la pobreza, que se aparta de la perspectiva individualizante y se acerca a condiciones determinantes de carácter social y es por eso que los acercamientos más recientes a la pobreza intentan construirse desde la multidimensionalidad. Esta situación es mucho más patente en el caso de la pobreza infantil debido a que las condiciones de vida de los niños dependen en gran medida del contexto de cuidado en el cual se encuentran inmersos y en este sentido, una mirada construida desde el enfoque eminentemente monetario no es apropiada porque, siguiendo a Minujin (2006), trata indiferentemente aspectos del hogar como el género y la edad de los ocupantes y desconoce el peso desigual de la pobreza que usualmente afecta mucho más a niños y mujeres, además no reconoce las necesidades particulares de los infantes. Como en todo proceso de definición de categorías, las definiciones de pobreza y pobreza infantil no remiten a significados unívocos sino que obedecen, en gran medida, a significados motivados por intereses específicos de carácter institucional, político, técnico y social. En el amplio campo de los estudios sobre la pobreza, el interés por hacer una aproximación diferencial a las características e impacto de este fenómeno en la población infantil, es relativamente reciente. En menos de una década, se ha avanzado en la consolidación de desarrollos conceptuales y metodológicos que permiten entender y empezar a medir la pobreza infantil en sus particularidades, con lo cual se puede incidir en el diseño de políticas públicas dirigidas a esta población, especialmente a partir de los análisis adelantados por los investigadores de la universidad de Bristol en el Reino Unido23. Para la pobreza infantil actualmente se cuentan con múltiples definiciones que enfatizan características diversas dependiendo del lugar de enunciación. Por ejemplo, la UNICEF (2005:16) considera que la pobreza en la infancia debe ser entendida en el contexto de la pobreza definida como: “Una condición humana que se caracteriza por una privación continua de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y poder necesarios para dispones de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales”, aunado a esto tala definición asume que “los niños y las niñas experimentan la pobreza como un entorno que perjudica su desarrollo mental, físico, emocional y espiritual”. Dando lugar a una definición de trabajo explícita según la cual: “los niños y las niñas que viven en la pobreza sufren una privación de los recursos naturales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide desarrollar sus derechos, alcanzar su pleno potencial, ó participar como miembros plenos y en pie de igualdad de la sociedad” (Unicef, 2005:18). Así se constituye la pobreza desde una perspectiva que enfatiza la indagación sobre la privación de derechos como una estrategia para favorecer el desarrollo de niños y niñas como sujetos de derecho. Aunque la anterior es una de las definiciones más utilizadas, no es la única, y como lo plantea Minujin et al (2006a:31) la mayoría de definiciones y marcos conceptuales se basan precisamente “en la privación de las necesidades básicas con una perspectiva de derechos humanos”. En tal sentido, las definiciones de instituciones identificadas por Minujin et al (2006a, 2006b) tales como la de Cristian Children Found que resalta los dominios

23 http://www.bristol.ac.uk/sps/research/centres/poverty/.

http://www.bristol.ac.uk/sps/research/centres/poverty/


interrelacionados de privación, exclusión y vulnerabilidad, la de Childhood Poverty Research and Policy Centre que se centra en las limitaciones de acceso a recursos para garantizar el bienestar de los niños, la del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que se remite a un marco conceptual sobre derechos económicos y sociales a partir de los artículos 26 y 27 de la Convención de los Derechos del Niño, la de las agencias de cooperación internacional como CIDA, en Canadá, o instituciones no gubernamentales como Save the Children Suecia y el Instituto para la Democracia en Sudáfrica, demuestran que, así se parta de perspectivas monetaristas en la identificación del fenómeno, la generación de estrategias para afrontarlo y su mejor caracterización posterior deben enfocarse en una comprensión multidimensional que sirva para “desafiar a los funcionarios responsables de las políticas y a las organizaciones para que finalmente todos reconozcan y pongan la atención en las necesidades básicas de los niños y las niñas que viven en la pobreza (Minujin, 2006a:41). Buscando avanzar en el reconocimiento de la pobreza infantil desde la conceptualización de derechos a través del método de privaciones múltiples, la mayor parte de los analistas coinciden en señalar como un hito en este camino el estudio realizado desde el 2003 por la Universidad de Bristol y la London School of Economics, con el apoyo de la UNICEF, el cual diseñó y aplicó una metodología para medir la pobreza infantil en el mundo bajo un enfoque de derechos. Dicha metodología se fundamentó en la medición de privaciones múltiples conocida como método Bristol. Los hallazgos y conclusiones de este estudio fueron dados a conocer en el Estado mundial de la infancia 2005, publicado por UNICEF. Con este enfoque se identificaron unos derechos fundamentales para garantizar una función de bienestar en los niños, definiendo umbrales de privación que favorecieran la operacionalización del proceso de medición de pobreza infantil. A través de este método se incluyen siete dimensiones de privación, a saber: privación severa de alimento, privación severa de agua, privación severa de servicios sanitarios, privación severa de salud, privación severa de vivienda, privación severa de educación y privación severa de información (Gordon et al 2003; CEPAL, 2012). Los resultados alcanzados por Gordon et al (2003:10) han revelado desde la perspectiva de pobreza absoluta que casi un tercio de los niños en los países en desarrollo (37%) viven en pobreza absoluta, para el caso latinoamericano las tasas rondan entre el 7 y el 17% de la población infantil. Así mismo, con respecto a los resultados de privaciones severas el estudio llegó a la conclusión que más de la mitad de los niños de los países en desarrollo sufren privación severa en por lo menos una de las dimensiones de necesidades humanas. En términos generales el estudio ofrece una serie de recomendaciones que dependiendo de las condiciones determinadas en cada una de las regiones del planeta analizadas debería ser enfatizada en la formulación de políticas públicas para erradicar la pobreza infantil, en las fases de determinación de población afectada, provisión de soluciones y resultados en términos de derechos por país (UNICEF, 2007). Otro aspecto importante por tratar es el de la desigualdad que termina siendo un elemento clave para el análisis sobre la infancia puesto que permite identificar situaciones problemáticas en contextos que desde una perspectiva generalizante parecen no problemáticos y favorecen tanto el análisis como la focalización de soluciones, por ejemplo en el caso de la privación de derechos a niños provenientes de entornos rurales o urbanos, o de acceso diferencial a derechos de los niños atendiendo a consideraciones como el


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género o la etnia. A nivel latinoamericano se vienen ratificando intuiciones previas que ubicaban, por ejemplo, a las comunidades indígenas y a los grupos de afrodescendientes como grupos en los cuales la población infantil podría considerarse como altamente vulnerable a privaciones múltiples dadas las condiciones de desigualdad e iniquidad en la que estos grupos se encuentran en varios de los países de la región (Cepal-Unicef, 2012). Con el interés de seguir avanzando en esta dirección en el año 2008 surgió el proyecto conjunto de Cepal y la oficina regional de Unicef para América Latina denominado “Pobreza infantil, desigualdad y ciudadanía¨, con el propósito de “evaluar tanto la pobreza infantil y la desigualdad infantil en la región en sus múltiples dimensiones a fin de proporcionar una base más completa y actualizada para la comprensión de lo que significa ser un niño pobre y excluido en la actualidad¨. En este marco, se hizo por primera vez una estimación de la pobreza infantil en la región, que se materializó en el documento "Pobreza infantil en América Latina y el Caribe", el cual utilizó una versión adaptada de la metodología de medición de privaciones múltiples de Bristol. Para esto se partió de la idea de sucesión de privación propuesta por David Gordon, la cual presenta un continuo desde la ausencia de privación pasando por los estadios de leve, moderado ó grave hasta la privación extrema (Cepal, 2010:26). En dicho informe se plantea que la exclusión es una condición relacionada con la pobreza infantil y se ofrecen definiciones operacionales de indicadores y umbrales de privación entre los niños, atendiendo a las siguientes seis dimensiones con sus respectivos indicadores, adaptadas de la metodología propuesta por Gordon et al (Cepal, 2010:28): a) Nutrición, con los indicadores de relación peso/edad y Talla/edad, b) Agua Potable, con los indicadores origen, suministro y tiempo de acceso, c) Saneamiento, a través del indicador de conexión al sistema de alcantarillado (eliminación de excretas) , d) Vivienda, razón de personas por dormitorio ó pieza y material del piso, de los muros y del techo, e) Educación, asistencia escolar y número de años de estudios realizados, f) Información, acceso a electricidad, tenencia de radio, televisión o teléfono. Aplicando la anterior propuesta el estudio referido asumió que se consideraría pobre a todo niño que no pudiera ejercer cualquiera de los derechos evaluados aunque fuera solo uno. Dado que este es el primer regional al respecto, ha permitido especificar que las privaciones severas se presentan sobre todo en las áreas rurales, áreas urbanas marginales y sectores con alta población de etnias originales, las privaciones moderadas se extienden a contingentes poblacionales mayores y por lo menos el 45% de los niños de la región sufre al menos una privación en alguna de las categorías (CEPAL 2010:40). Los datos mencionados por el estudio anterior hace necesario recalcar que los niños experimentan la pobreza de una manera diferente a la de los adultos pero que se ve imbuida en el contexto de éstos últimos. Además de ello, las consecuencias de la pobreza en la niñez pueden tener una magnitud mayor que en cualquier otra etapa del ciclo vital, como lo han demostrado diversos estudios que se centran en la indagación sobre los insumos biológicos, emocionales y de contexto social requeridos en el período comúnmente conocido como primera infancia (WHO 2007), haciendo necesaria la formulación de políticas afines (Vélez y Restrepo, 2009), A nivel de reflexiones sobre los estudios que contemplan la situación de derechos y condiciones de vida de la niñez puede plantearse que no existe un diálogo fluido con el


tema de la pobreza, referido al caso específico de Colombia, y por ende factores como la trasmisión intergeneracional de la pobreza, aún no han sido contemplados de manera explícita en el panorama académico nacional. Sin embargo, gracias a los materiales proporcionados por los estudios regionales que se han adelantado y por algunos esfuerzos académicos al interior de centros de investigación privados y públicos, es posible configurar un horizonte preliminar que permita poner sobre la mesa datos resultantes de medición de pobreza infantil en Colombia, en siguiente aparte se plantearán estos datos.

Medición de pobreza infantil: Aproximaciones y Datos sobre Colombia.

La medición de la pobreza infantil en Colombia ha venido siendo trabajada desde una perspectiva académica y desde una perspectiva técnico-administrativa, que ha nutrido los análisis realizados por organismos supranacionales como el Banco Mundial (2008), y por instituciones locales relacionadas con la problemática como el Banco de la Republica de Colombia (Sarmiento et al, 2007), el Departamento de Planeación Nacional o los centros de investigación en pobreza de las más importantes universidades públicas y privadas preocupadas por uno de los grupos poblacionales más grandes del país. Desde la academia vale la pena resaltar al Grupo de Investigación en Desarrollo Regional de la Universidad Javeriana en la ciudad de Cali, con proyectos de investigación como el denominado “Un índice de bienestar para la niñez en Colombia. Una mirada departamental”, el cual dio origen a la formulación de un índice de carencias de la niñez, surgido desde una perspectiva teórica que busca rescatar elementos del enfoque de derechos y el enfoque de bienestar en un contexto que a nivel nacional e internacional ¨ha llamado la atención sobre la pobreza y la exclusión sobre el bienestar y el cumplimiento de los derechos de la niñez¨ (Aguado et al 2009: 18). Para proceder al planteamiento de este indicador se comprende que el bienestar de la niñez obedece, nuevamente, a un carácter multidimensional y se seleccionan algunas dimensiones atendiendo la disponibilidad de información y pertinencia para el análisis. Así, el índice propuesto inicialmente incluyó siete dimensiones y catorce indicadores como son: dimensión recursos del hogar, con indicador niños que habitan en hogares que estén ubicados en el primer y segundo quintil de riqueza y niños en riesgo alimentario; dimensión visibilidad jurídica frente al Estado, con el indicador registro oficial de nacimiento; dimensión calidad de la madre, atendiendo a educación de la madre, controles prenatales y maltrato físico a los niños; dimensión salud, a través del aseguramiento, vacunación y desnutrición crónica; dimensión educación, incluyendo asistencia escolar obligatoria y situación de lecto-escritura; dimensión condiciones físicas de habitabilidad incluyendo calidad de la vivienda y disposición de servicios públicos domiciliarios (recolección de basuras, acueducto y alcantarillado); dimensión exposición a riesgos en la niñez con participación laboral temprana y maternidad adolescente (Aguado & García, 2008). El índice establecido oscila en un rango de valores entre 0 y 1, donde uno corresponde a la peor situación y cero corresponde a la mejor. Es decir, para un departamento que tenga un valor del “ICN igual a 0,18 indica que el índice se aleja en 0,18 unidades de la situación deseada que es cero” (Aguado & García, 2008). Una versión posterior del Índice de Carencias para la Niñez Colombiana (Aguado et al, 2009) refleja doce indicadores en siete


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dimensiones que son: Visibilidad jurídica frente al Estado, educación en la familia, cuidados preventivos en la salud, asistencia escolar, condiciones físicas de habitabilidad, exposición de riesgos en la niñez y uno nuevo referido a la alimentación, a través de la desnutrición crónica y el acceso a los alimentos. Tabla I. Colombia: un panorama departamental y regional del Índice de Carencias para la Niñez Colombiana.

Tomado de Aguado et al, 2009. Teniendo como fuente de información la Encuesta Nacional de Demografía y Salud realizada en Colombia en el 2005 y el censo general de población realizado por el DANE ese mismo año, las aplicaciones de este instrumento reportan que el índice de carencias para la niñez colombiana permite hacer una comparación entre departamentos, para los datos en los cuales la estadística es comparable, y muestra como existe un importante gradiente geográfico y social en el cual los mejores resultados aplican para las grandes aglomeraciones urbanas, especialmente Bogotá, y los peores resultados se encuentran en


los departamentos periféricos y con importantes poblaciones de origen étnico como son la Guajira, Choco, Córdoba, Magdalena y el Cauca (Tabla I). Es preocupante que la dimensión de salud es la carencia más notable dentro de este índice, lo que refleja que aún no se logra garantizar el acceso a servicios para maternas y recién nacidos. Otros de los indicadores con peores resultados son los de educación en la familia, así como el indicador parcial de educación. Desde esta mirada, las carencias reportadas pueden generar grandes pérdidas en capital humano y por esta razón también se justifica realizar amplias inversiones en la niñez. El resultado del Índice de carencia para la niñez colombiana para el 2009 sería de 0.133 “esto significa que el país (El Estado, La sociedad, la familia) no está garantizando para la totalidad de niños y niñas el acceso a los servicios sociales clave para su normal desarrollo” (Aguado et al, 2009), situación agravada en las regiones Atlántico y Pacífico del país, donde el índice reportado ha sido más del doble comparado con el de Bogotá. Este trabajo no descarta la relación entre un mal desempeño en el índice y la pobreza por ingresos, y por tanto sugiere que el combate de la pobreza por ingresos es “fundamental” para mejorar el bienestar de la niñez en el país. Otro de los aportes a nivel nacional en medición sobre las condiciones de la niñez es el trabajo de Vélez (2010) “oportunidades para los niños colombianos: Tendencias y diferencias regionales 1997-2008” , este trabajo es la continuación local del proyecto adelantado por el Banco Mundial (2008) en el cual se buscó la determinación de oportunidades básicas para los niños de América Latina a través del denominado índice de oportunidades humanas buscando, siguiendo los planteamientos de Amartya Sen, que el acceso a oportunidades básicas se garantice equitativamente entre los grupos que componen la sociedad. En tal sentido “el índice de Oportunidades Humanas reúne en un indicador compuesto los dos elementos: i) cuántas oportunidades están disponibles, es decir, la tasa de cobertura de un servicio básico; y ii) qué tan equitativamente están distribuidas estas oportunidades, es decir, si la distribución de dicha cobertura está relacionada con circunstancias exógenas”, entendiendo las “oportunidades básicas como un subgrupo de bienes y servicios útiles para los niños como el acceso a la educación, agua potable y vacunaciones. Que son primordiales para determinar las oportunidades de avance económico en la vida” (Banco Mundial, 2008:17). Específicamente para Colombia, el trabajo de Vélez incluyó diecinueve indicadores adicionales a los cinco contemplados por el ejercicio regional desarrollado por el Banco Mundial (Ver tabla 2), agrupándolos en los sectores de primera infancia, educación, servicios de vivienda, tecnologías de la información y la comunicación, nutrición, seguridad alimentaria, seguridad, identidad jurídica e inmunización y vacunación, cubriendo tres etapas del ciclo vital entre el nacimiento y los 17 años de edad: la infancia(de o-5 años), la niñez (de 5 a 11 años) y la juventud(de 12 a 17 años). Este trabajo buscó la medición del índice de oportunidades humanas agregado desde 1997 hasta 2008, encontrando un incremento sustancial de entre el 9% y del 17% dependiendo del número de oportunidades tenidas, mostrando que “las oportunidades de acceso de algunos niños a bienes y servicios claves tuvieron un crecimiento importante en áreas como seguridad de salud, asistencia a preescolar, finalización de la primaria y secundaria a tiempo, y acceso a servicios de saneamiento, electricidad y telefonía” (Vélez et al 2010:19).


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Pese a estos resultados las brechas de oportunidades son muy grandes y para el año 2008 las principales eran las relacionadas con educación, seguridad alimentaria, acceso a agua y saneamiento y acceso a internet, para los niños del percentil 30 además de que las oportunidades al nacer son menores se estrechan a medida que avanzan las etapas del ciclo vital. Es interesante la disminución entre las brechas rural y urbana, gracias a un avance en telefonía, cobertura en salud y asistencia escolar, mientras que las oportunidades de agua y saneamiento retrocedieran en los centros urbanos entre el 2003 y el 2008 (Vélez et al 2010:80-81). Desde la perspectiva del ciclo vital los indicadores de oportunidades humanas demuestran que la primera infancia ha visto favorecida sus oportunidades de una mejor manera. Tabla 2. Oportunidades en Colombia según IOH

Fuente: Vélez, 2010:34-35


Con respecto al análisis del país por regiones los niveles de oportunidades son más altos en la capital de la República y en departamentos como el Valle del Cauca y menores en las regiones del Atlántico y Pacífico. Es especialmente preocupante el dato del índice en la región Atlántica donde se presentan los peores indicadores en primera infancia y nutrición. El estudio reportó que cuatro circunstancias son muy importantes para definir la desigualdad de oportunidades, estas son: educación de los padres, localización local-rural urbana, localización por regiones y presencia de mayor número de hijos, ancianos ó discapacitados en el hogar (Vélez et al 2010:71). Para los autores del estudio es necesario que las políticas públicas dirigidas a la infancia y juventud presten especial atención a la situación de inseguridad alimentaria moderada y severa (que en algunas regiones excede el 40% de los niños), y a “la identificación de circunstancias que crean desigualdad asociadas al hogar“ y “La significativa desigualdad asociada exclusivamente a la localización urbano-rural y regional” (Vélez et al, 2010: 88) (Tabla 3). Tabla 3. Índice de Oportunidades Humanas para siete regiones de Colombia en el 2008.

*Datos reportados por la Encuesta de Calidad de vida del 2008 **Datos correspondientes a NDS 2005. Fuente: Vélez et al, 2010:58)


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Complementando estos datos locales, el informe sobre pobreza infantil en América Latina y el Caribe realizado por la CEPAL (2010) también es un insumo que contribuye al dimensionamiento de la privación de derechos de los niños y niñas en Colombia, según este documento Colombia se ubicaba al 2008 con una incidencia de pobreza infantil extrema del 15,6%, 7% a nivel urbano y 37,3% a nivel rural (Cepal 2010:40), lo que corresponde a más de 2´409.700 niños, niñas y adolescentes, teniendo una brecha con respecto al umbral de pobreza establecido por este estudio de -10%, mientras que la pobreza infantil total sería del 38,5%, 25,9% a nivel urbano y un 70,4% a nivel rural, con una brecha respecto al umbral de pobreza de -12% (Cepal 2010:41). Los datos de incidencia de pobreza extrema por grupos de edad y área geográfica indican un total nacional del 15,5%, siendo de 0-5 años el 17,3%, de 6-11 años el 15,5% y de 12 -17 años del 14,0%, desagregado, en áreas urbanas el total sería del 7%, siendo de 0-5 años del 7,51%, de 6-11 años del 7% y de 12 -17 años del 6,4%. El total a nivel rural es del 37,3% (Cepal, 2010:195), y desagregado por grupos de edad es del 40,9% de 0-5 años, del 36,9% de 6-11 años y del 34,1% de 12-17 años (Cepal, 2010:197). Con respecto a privaciones graves en acceso a agua potable, según áreas geográficas para el 2007, en Colombia el total nacional se ubicaba en el 6% para privación grave, con una marcada diferencia entre un 1,3% urbano y un 17,9% rural, esta privación es especialmente grave para el país dado que supera el promedio latinoamericano que a nivel total es de 5,7%, siendo del 1,2% urbano y el 15,9% rural (Cepal, 2010:199). Así mismo, privaciones graves en niños de o-17 años en lo referente a saneamiento, para Colombia se ubicarían en el 6,3% en total con amplias diferencias entre un 2,5% urbano y un 15,9% rural (Cepal, 2010:200). Tabla 4. Privaciones Graves en Colombia y Promedio Latinoamericano 2007, porcentajes según área geográfica

Privaciones Graves Urbano Rural Nacional Urbano

Latinoamérica Rural Latinoamérica

Promedio Latinoamericano

Acceso Agua Potable 1,3 17,9 6,0 1,2 15,9 5,7

Saneamiento 2.5 15.9 6,3 4,3 21,5 9,4

Habitabilidad de la vivienda

3,3 5,9 4,1 3,5 11,3 6,2

Educación 0,5 1,3 0,7 0,5 1,4 0,8

información 0,1 4,0 1,2 0,4 7,1 2,4

Fuente: Construcción a partir de los datos reportados en Cepal, 2010. Las privaciones graves en habitabilidad de la vivienda para el mismo periodo Colombia tenía un total nacional de 4,1% , urbano de 3,3% y rural de 5,9%, sin embargo las privaciones moderadas a graves se ubicaban por encima del promedio latinoamericano siendo de un total nacional de 24,8% y a nivel urbano del 17% y rural del 43,5% (Cepal


2010:201). Con respecto a niños de 0-17 años que pertenecen a hogares indigentes según el área geográfica, Colombia ocupa una de las peores ubicaciones con un porcentaje total de 32,3%, siendo este para las zonas urbanas del 25,4% y para las zonas rurales del 49,7%, mientras que en América Latina el promedio total es del 18,7%, siendo para las zonas urbanas del 12,8% y para las zonas rurales del 32,9% (Cepal 2010:204). Así mismo, la pertenencia de niños a hogares pobres según el área geográfica para Colombia en el total nacional es del 55,9%, en las zonas urbanas del 47,9% y en las rurales del 76,3%, siendo muy superior al promedio latinoamericano y evidenciando una brecha muy amplia, para América Latina el promedio total es del 47%, a nivel urbano es del 41,3% y a nivel rural de 61,2% (Cepal 2010:205). Tabla 5. Porcentaje de Niños de 0 a 17 años de edad con privaciones graves y pertenencia a hogares Indigentes y Pobres para Colombia y Promedio Latinoamericano 2007, según área geográfica

% Urbano

% Rural

% Nacional

% Urbano Latinoamérica

% Rural Latinoamérica

Promedio Latinoamericano

Privaciones Graves 0,1 4,0 1,2 0,4 7,1 2,4

Pertenencia a hogares indigentes

25,4 49,7 32,3 12,8 32,9 18.7

Pertenencia a hogares pobres (Incluyendo a niños en hogares indigentes)

47,9 76,3 55,9 41.3 61,2 47

Fuente: Construcción a partir de los datos reportados en Cepal, 2010: 204-205. Otra fuente de datos es la información contemplada para Colombia es la referente a la asociación entre aquellas contenidas en el plan de desarrollo del actual gobierno y las relacionadas que se incluyen en la propuesta de medición del índice de pobreza multidimensional colombiano de Angulo et al (2011). En este documento se reporta cada uno de los datos al 2009 y la meta al 2014 (56p). Para el año 2009, periodo establecido como línea base, los datos sobre condiciones sobre la niñez y la juventud implicaban que la inasistencia escolar medida a través de la tasa bruta de cobertura de educación media llegaba al 20,7% y frente a esta se establecían metas anuales al 2014 para tener una cobertura bruta de educación media del 91%. Para el segundo indicador, rezago escolar, la línea base se ubicaba en una tasa de deserción intraanual en preescolar, básica y media, del 5,15%, estableciéndose una meta en el plan de desarrollo al 2014 de reducción del 3, 8%.


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Con respecto a datos sobre las barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia no se encuentran reportes en el plan de desarrollo y con respecto a la variable trabajo infantil con el indicador porcentaje de niños, niñas y adolescentes fuera del mercado laboral, se partió de una base de un millón setecientos sesenta y ocho mil ciento cincuenta y tres individuos buscando obtener una reducción del 35% con respecto a esta cifra. Estas cuatro grandes aproximaciones empiezan a acercarse a una comprensión mucho más amplia que tiene las siguientes similitudes: Todas consideran que la pobreza infantil es una problemática que debe ser afrontada para mejorar el bienestar futuro de esta población y deben ser vistas como una inversión en capital humano. Las cuatro consideran que más allá del enfoque monetario, el cual no es visto como descartable sino como complementario, un análisis de las condiciones de pobreza debe incluir muchas más variables sociales y contextuales relevantes. Es interesante señalar que casi todas las aproximaciones concuerdan en la necesidad de prestar atención a las desigualdades por localización que hacen de la población rural una población más vulnerable, donde las privaciones pueden ser mayores y más difíciles de afrontar. Estos puntos de encuentro permiten afirmar que desde las estrategias de aproximación al fenómeno se tienden a combinar los enfoques de derechos, sobre una base de mínimos que pueden variar de acuerdo a la cantidad de “carencias” contempladas, con aquellos que buscan evaluar las necesidades de los niños y niñas con miras al desarrollo de capacidades en términos de capital humano futuro, dentro de la lógica dominante del mercado. Aunado a esto las aproximaciones propuestas hasta el momento buscan optimizar los procesos de focalización para facilitar el diseño e implementación de políticas y programas públicos que encaucen y optimicen la labor de las instituciones. En el marco de la variabilidad regional y cultural del contexto colombiano aún existen varios pendientes en lo referente a la pobreza infantil. Por una parte aquellos relacionados con la determinación exacta de la dimensión del problema a nivel de grupos étnicos específicos, especialmente en lo atinente a comunidades indígenas en la región sur oriental del país, donde algunos estudios inician un acercamiento a problemáticas como la del trabajo infantil y su especificidad contextual en la que se mezcla la situación de precariedad económica de estos pueblos, procesos discriminatorios que atentan contra su autonomía cultural y el atentado contra los derechos de niños y niñas por la vía de la discriminación social y de género (Correa 2010: 60-61). Por otras parte hay pendientes sobre el dimensionamiento de la afectación y vulneración que ha generado el conflicto interno que mantiene el país desde hace más de 50 años, donde factores como la desigualdad social y la posterior vinculación con el fenómeno del narcotráfico han sido aspectos determinantes (Galindo et al 2009) y que podría verse acentuado por los persistentes procesos de desplazamiento forzado que han afectado a cerca del 10% de la población nacional en la última década, los cuales generan detrimento en las condiciones de vida de la población desplazada y de la población más pobre de los centros urbanos receptores (Ibañez, 2008).


Políticas colombianas y pobreza infantil

“Dios quiera que no se extinga nunca la caridad para que no se acabe la pobreza” José Saramago. El año de la muerte de Ricardo Reis

En el modelo neoliberal predominante hoy en Colombia lo social entra a ser “un aditamento de lo económico” (Vilas, 1995: 20) hay una reconceptualización de la política social, “se pasa a un modelo orientado por la aplicación de cuatro principios estrechamente asociados entre sí: 1) la privatización de la provisión de los servicios sociales y la seguridad social, 2) la focalización del gasto público social, 3) la descentralización de los programas y servicios sociales a instancias subnacionales y no gubernamentales y 4) la compensación, entendida como la acción de introducir medidas destinadas a amortiguar los costos sociales y políticos de los programas de ajuste” (García, 2009: 26). La política social pasa a ser vista como una inversión en capital humano, el énfasis de la política no es entonces mejorar las condiciones de vida y la calidad del empleo, sino disminuir el impacto de las condiciones de pobreza en la productividad de la fuerza laboral, actual y futura. En el caso de las políticas de infancia-adolescencia se instauran conceptos como el de tasa de retorno y bono demográfico, desde las cuales la política social no responde a un marco ético-jurídico como es el de los derechos, sino a un marco económico, en el cual la pobreza en los primeros años afecta la productividad futura del capital humano. En este marco, el Estado colombiano ha venido implementado dos grandes líneas de política con relación a la pobreza: Por una parte están aquellas políticas orientadas expresamente a la reducción de la pobreza, en particular de la pobreza extrema y por otra parte están aquellas relacionadas con la protección social, enfocadas hacía la ampliación del acceso de la población pobre a servicios como educación o salud. En ambos casos las acciones dirigidas a niños, niñas y adolescentes ocupan un lugar preponderante.

Políticas orientadas a la reducción de la pobreza extrema

En diferentes documentos oficiales el gobierno nacional reconoce que “Colombia es el país más desigual de América Latina…y su nivel de pobreza es alto”; en consecuencia, propone reducir la pobreza y la desigualdad como un objetivo de la política pública social. Para ello se proponen dos líneas de acción: una indirecta y otra directa. La primera se sustenta en la tesis de que incentivar el crecimiento económico incrementa los ingresos de toda la población (lo que se ha denominado el goteo de recursos hacia la población con menores ingresos) y la segunda, busca actuar sobre sobre las privaciones de la población en extrema pobreza y el acceso a servicios sociales básicos para ella. Mantener la tesis según la cual el crecimiento económico es igualmente beneficioso para todos, desconoce muchas evidencias que indican lo contrario; es decir que en el actual modelo económico, el crecimiento económico favorece a los sectores de mayores ingresos y aumenta la desigualdad. En otras palabras los beneficios se distribuyen de manera desigual, por tal razón como lo plantean López y Núñez (2007:188) el crecimiento económico sólo no basta, puesto que reduce la pobreza y la indigencia de una forma muy


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lenta. Como lo plantean estos autores, para que el crecimiento económico mejore el ingreso de los pobres, es necesario fomentar la formulación e implementación de políticas, de no ser así se mantendrán o incrementarán las relaciones de desigualdad entre los sectores más ricos y más pobres de la población, como ha venido sucediendo en los últimos años. Que el crecimiento económico no se distribuya adecuadamente guarda relación con la dinámica del mercado laboral colombiano donde se viene presentando un círculo vicioso que nutre el fenómeno de la pobreza en el país puesto que “el funcionamiento del mercado amplia las brechas en el ingreso entre ricos y pobres, y condena a estos últimos a una inserción laboral precaria que les impide superar sus privaciones de forma autónoma” (Dejusticia, 2012). Se hace necesario el desarrollo de políticas que modifiquen la distribución del ingreso, como la creación de empleo decente focalizado con el fin de incrementar niveles de productividad en áreas específicas y garantizar un mayor ingreso para los más pobres, buscando de esta manera incidir sobre la pobreza infantil a través del mejoramiento de los ingresos de los padres. De manera complementaria el Estado colombiano ha implementado una estrategia basada en transferencias monetarias condicionadas siguiendo una tendencia que se ha generalizado en toda la región (Minujin et al, 2007). Estos programas se caracterizan, por estar altamente focalizados en población pobre o en extrema pobreza, por tener como receptoras principalmente a las mujeres, por acordar con los beneficiarios compromisos y responsabilidades, por tener coberturas bastante grandes y por estar altamente centralizados en su diseño y estructura (Serrano, 2005). En el caso colombiano, las transferencias se dirigen específicamente a familias con hijos o hijas menores de 18 años, con preferencia en familias con madres cabezas de familia y/o víctimas del desplazamiento forzado; estas familias se seleccionan por medio de un sistema de clasificación denominado sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales (SISBEN) (Flórez et al, 2008). Las transferencias estarían orientadas, según lo establece el programa, a mejorar la nutrición y la salud infantil y la asistencia escolar, con miras a proteger y promover la formación de capital humano en estas edades. La base de estas iniciativas es el programa denominado “Familias en Acción” el cual inició su fase piloto en el 2001 con apoyo del Banco Mundial y del BID y ha venido expandiéndose hasta cubrir el 98% de los municipios del país y llegando a 2,5 millones de hogares (Camacho, 2012). Este programa ha estado otorgando transferencias en dinero a las mujeres cabeza de familia con niños menores a 18 años en vulnerabilidad económica, la transferencia puede ser un subsidio de nutrición para niños entre 0-7 años condicionado a que las madres lleven a sus hijos a controles de desarrollo y crecimiento en centros de salud y a cumplir con la totalidad de los planes de vacunación ofrecidos por el Estado. El otro subsidio busca incrementar la asistencia escolar de los niños entre 7-17 años otorgando transferencias de dinero aquellas madres cuyos hijos asistan por lo menos al 80% de las clases (Camacho, 2012). Las evaluaciones del programa, echas dentro de su marco conceptual, señalan que el mismo tiene incidencia efectiva en la mitigación de los efectos de la pobreza sobre la nutrición infantil y la asistencia escolar de niños, niñas y


adolescentes, pero a la vez genera un nivel de dependencia que incentiva a la permanencia en el programa durante largos lapsos de tiempos por parte de la madre. Dentro de los programas de ingreso social, tal como los ha denominado el actual gobierno, también se encuentran otros dos denominados ingreso social y jóvenes en acción que implican la obtención de incentivos económicos toda vez que se cumplan con los compromisos de estudio, servicio social y ahorro que tales programas contemplan. Estos apoyos se centran en el desarrollo de habilidades que permitan certificar a los beneficiarios a nivel técnico. La otra gran estrategia, conocida como la Red Unidos “busca promover la inserción de los más pobres y vulnerables a los servicios sociales, dar una atención integral a este segmento de la población, y brindar acompañamiento y herramientas que permitan a estas familias más pobres generar ingresos de manera sostenible y salir definitivamente de su situación de pobreza” (DNP 2011: 19). La estrategia trabaja con base en los resultados obtenidos de la aplicación del Índice de Pobreza Multidimensional, la cual permite identificar las privaciones más críticas, así como la ubicación geográfica de las familias en extrema pobreza. El programa busca afectar de manera más integral la situación de las familias, transfiriendo no solo recursos sino también servicios de los diferentes programas estatales. Trabaja con dos énfasis: una ruta para mejorar la generación de ingresos, elevando los niveles educativos y la preparación para el trabajo, y el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las familias relacionadas con agua, saneamiento básico y condiciones de la vivienda. Las dos estrategias anteriores coadyuvan en la mejoría de los ingresos para los grupos más pobres de la sociedad, ambas sobre la idea de mínimos vitales, la cual no se ajusta a una perspectiva de derechos universales, enfocándose en el mantenimiento de una clase de inercia social frente a la construcción de sujetos “competentes” en y para el sistema. Es decir, en ambos casos se trata de proveer a los más pobres de unas condiciones mínimas para subsistir y ser incluidos en la sociedad, remitiendo a lo que Moreno (2000) llama la “última red” de proyección social generadora de una ciudadanía precaria. Esta ciudadanía se obtiene a partir de la certificación que da el mismo Estado sobre las condiciones de incapacidad de los sujetos para moverse en las condiciones del mercado. El gobierno ha sustentado estas políticas desde la teoría social del riesgo (Holzmann y Joergensen, 2000), entendiendo el riesgo como eventos inciertos en temporalidad o magnitud que pueden afectar el bienestar, siendo los pobres los que más están expuestos al riesgo, los más vulnerables a sus efectos negativos y quienes tienen menos elementos para evadirlos o resistirlos. La política social se concentra entonces en “dotar a los pobres de instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan más oportunidades de salir de la pobreza” (Giraldo, 2007, p 144). Desde estos programas se asume la pobreza no como un problema económico y social, consecuencia de un sistema desigual e injusto, sino como una situación transitoria en la que han se encuentran algunos hogares, despolitizando el debate y ocultando las causas centrales del problema. Se genera dependencia de las familias de la ayuda estatal, contribuyendo a formar nuevas clientelas políticas.


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No son entonces programas universales dirigidos a garantizar derechos, sino programas focalizados en los cuales se “privilegia” un segmento de la población para que reciba temporalmente una ayuda que le permita acceder a algunos servicios sociales. No se proponen garantizar integralmente los derechos de niños, niñas y adolescentes, sino facilitarles el acceso al mercado de servicios que ha desarrollado el modelo. Desde esta mirada, el debate sobre la dignidad de los seres humanos ha pasado a un segundo plano, así como la perspectiva de sujetos de derechos. Las políticas de subsidios condicionados han llevado a que en lugar de aprender a exigir la garantía de sus derechos, los marginados aprendan a tramitar ante el Estado ayudas económicas y en lugar de exigir sus derechos fundamentales, exijan hoy el “derecho al subsidio”. Protección social para pobres En los últimos 30 años, Colombia orientó su política social hacia la población más pobre, focalizando los recursos y diseñando programas específicos para este sector. Se trata de un modelo de protección social para pobres, segmentado y con diferencias de calidad en relación con el resto de la población. Tal como lo plantea Molina (SF), en este modelo el Estado ofrece servicios sociales a través de subsidios y también transfiere ingresos temporalmente, buscando aliviar la condición de pobreza de cierta cantidad de población pero dejando de lado a población que no alcanza a calificar en los umbrales establecidos, población que al no calificar “debe, por su parte, intentar proveerse directamente los servicios sociales que necesita”. En relación con la población infantil y adolescente, las políticas sociales básicas como educación y salud introducen una oferta subsidiada para los más pobres a quienes se identifica a través del Sistema de Identificación especialmente diseñado con este fin (SISBEN). Lejos de acercarse a un sistema integrado de protección social, por esta vía se promueven sistemas duales. El caso más claro en Colombia es el sistema de salud, que actualmente pasa por una de sus peores crisis desde la implementación de la ley 100 de 1993, donde conviven dos tipos de regímenes: por un lado el denominado régimen contributivo, que obedece a una estructura de aseguramiento de carácter privado basada en la capacidad de pago de los sujetos y por otra parte el denominado régimen subsidiado, en el cual, a través del registro en el sistema de identificación la población de menores recursos puede, en teoría, acceder al sistema de salud; sin embargo, este tipo de dualidad esconde una gran cantidad de desigualdades que se evidencian en aspectos que van desde la calidad en la prestación del servicio hasta la posibilidad real de acceso a la atención. Esta aproximación ha tomado vuelo a raíz de la intensificación de los esfuerzos por focalizar estratégicamente las acciones del Estado, e implica que las acciones sobre la población infantil y adolescente van a estar mediadas por la participación de los cuidadores y las instituciones que desarrollan agenciamientos de bienestar social a nivel territorial, pero desde un direccionamiento centralizado organizado por las agencias nacionales encargadas del tema de la pobreza. Además de las dos aproximaciones previas, que terminan siendo dos formas de actuar de actuar de forma directa sobre la pobreza infantil dado que la mayoría de acciones del Estado a través de transferencias monetarias implican que estas se dan sobre la base de una serie de compromisos sobre el bienestar y la educación de los hijos, existen fenómenos


particulares relacionados con la pobreza infantil que son objeto de políticas públicas y programas específicos entre los cuales vale la pena mencionar dos a modo de ejemplo: Trabajo infantil Sobre esta problemática las estadísticas han fluctuado entre 1,5 2 y 2,5 millones de niños y niñas que trabajan (incluyendo el trabajo infantil doméstico). El país ha ratificado los convenios de la OIT y generado legislación al respecto, así como una política pública que se ha visto expresada en Planes nacionales y locales que abordan la temática, la política pública se ha focalizado principalmente en las llamadas peores formas de trabajo infantil. Entre las líneas de trabajo de la política están: La transformación de patrones culturales que aceptan que niños, niñas y adolescentes trabajen; la transferencia de subsidios condicionados al abandono del trabajo; la educación, vigilancia y control sobre los potenciales empleadores; la detección y denuncia de casos; la promoción de la permanencia en la escuela y la promoción en la escuela de actividades complementarias a la jornada educativa; proyectos dirigidos a la desvinculación de niños, niñas y adolescentes trabajadores, por medio de educación, búsqueda de alternativas productivas para las familias y re-vinculación al sistema educativo. Al igual que en el resto de las políticas sociales, en este tema, no se abordan las causas centrales del problema como son las inequidades sociales y el desempleo o falta de empleo digno para los padres. Como en el caso de las políticas de reducción de la pobreza, estas políticas han logrado cierto impacto sobre el fenómeno, aunque las limitaciones de este tipo de acciones, se evidencian en el aumento del trabajo infantil que se encontró en la encuesta nacional 2009, de 2 puntos porcentuales respecto al año 2007 (Bohórquez, 2011), consecuencia muy seguramente de la crisis económica y social que vivía el país en esos años y a pesar de que en esos años se desarrollaron las líneas de trabajo mencionadas Primera Infancia En el gobierno actual (2010-2014), la focalización estatal de las de políticas de infancia se encuentra concentrada en la estrategia denominada ¨De cero a siempre´24. Esta estrategia se fundamenta en atención integral a la primera infancia pobre, buscando garantizar protección, salud, nutrición y educación a través de la focalización de la acción en 2’875.000 niños y niñas clasificados en los estratos 1, 2 y 3 del SISBEN. La estrategia da continuidad a más de 30 años de intervenciones dirigidas a niños y niñas de la primera infancia de los sectores más pobres, a través de programas que incluyen nutrición, cuidado y educación, las cuales han mostrado un impacto positivo en su crecimiento y desarrollo. Estas políticas compensatorias, si bien logran un impacto positivo sobre los niños y niñas y sus familias, atenuando los impactos que la condición de pobreza y marginalidad genera en ellos, no son políticas universales. Los niños y niñas de este grupo etario pertenecientes a las clases medias y altas, cuyas familias pueden pagar en el mercado programas privados de atención a la primera infancia, tienen otras oportunidades y producto de ello logran resultados mejores en su proceso vital, perpetuándose inequidades que van a marcar diferencias para toda la vida.

24 http://www.deceroasiempre.gov.co/Paginas/deCeroaSiempre.aspx

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Conclusiones La pobreza ha sido vista históricamente desde una mirada economicista, como la no disponibilidad de un ingreso adecuado. El mirarla como un problema multidimesional y multicausal, con repercusiones distintas según la edad y el género de las personas afectadas, permite acercarse a una comprensión más integral de la misma y a abordar su intervención como un tema que concierne a toda la sociedad. El problema de la pobreza, sus causas, consecuencias y la forma de intervenir la misma, no se puede reducir a un problema técnico, como lo sugiere el discurso político dominante; es un problema ético sustancial que cuestiona el modelo económico existente, en su capacidad de redistribuir los ingresos de una manera justa y solidaria y generar desarrollo social. El debate sobre medición de la pobreza, la metodología empleada, los puntos de corte, la mirada poblacional de la misma, responde a marcos ideológicos distintos, unos de ellos preocupados por la conservación y reproducción del llamado capital humano y otros preocupados por la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos, el fomento de sus capacidades y su desarrollo personal. A unos les preocupa la rentabilidad económica a otros la rentabilidad social. En Colombia los debates recientes sobre la medición de la pobreza han estado centrados en el tema de los puntos de corte, ante la decisión del Estado de bajar los mismos, con lo que logró una disminución automática de los niveles de pobreza y pobreza extrema, lo que no refleja la realidad de la misma a nivel nacional y local. El análisis de la problemática de la pobreza infantil ha tomado auge en los últimos 10 años, se han señalado en este debate las serias repercusiones que tienen las múltiples carencias en esta etapa de la vida, así como las obligaciones que tienen para con los menores de 18 años la sociedad y el Estado a partir de los compromisos derivados de la Convención sobre los Derechos del Niño y la importancia y urgencia de las políticas públicas orientadas a corregir el problema y disminuir sus consecuencias. En Colombia el análisis de la pobreza infantil ha retomado el debate internacional, proponiéndose por parte de los investigadores métodos multidimensionales de medir la carencia o no de oportunidades y la garantía efectiva de los derechos, como criterios para evaluar la pobreza infantil. Si bien el país aún se encuentra en mora de adelantar estudios específicos en el tema que evidencien la compleja y diversa realidad nacional, los datos iniciales sobre el mismo son muy preocupantes y muestran las grandes desigualdades e inequidades (interregionales, interétnicas, intergeneracionales) que vive la sociedad colombiana. En el tema de políticas para la reducción de la pobreza, han tomado gran auge las estrategias de transferencias condicionadas, en las cuales la niñez ocupa un lugar central, dado que los condicionamientos establecidos, tiene que ver con garantizar el acceso a ciertos servicios y programas para la población menor de 18 años. Son estrategias basadas en la focalización, no en la garantía universal de derechos, que si bien contribuyen a mejorar en aspectos específicos como salud, nutrición, educación y protección frente a la


explotación, generan dependencia de las familias con respecto al Estado y ocultan las razones políticas y económicas de los problemas sociales, volviéndolos problemas de los individuos y las familias. Por otro lado, se mantienen programas estatales dirigidos a atenuar el impacto de la pobreza en problemas específicos, como el cuidado y protección de la primera infancia, la prevención del trabajo infantil y de la violencia contra niños, niñas y adolescentes, entre otros. Estos programas al igual que los subsidios condicionados, no van a la raíz de los problemas, sino a atenuar sus consecuencias. Tal como lo hemos planteado en otros lugares (Torrado, 2009) la infancia se mantiene como un tema en el cual hay un alto consenso discursivo, que no se ve reflejado en decisiones políticas que corrijan la deuda histórica acumulada con este grupo etario, dado que no se les han garantizado unos mínimos vitales que corten de una vez por todas la transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Bibliografía Aguado L & García C, (2008), Monitoreando el Bienestar de la Niñez en Colombia, Revista de Ciencias Sociales (RCS) XIV, 2: 199 – 219 Aguado L, Osorio A, García C, (2009), Un índice de carencias en la niñez una aproximación por departamentos para Colombia, Revista de Estudios Regionales, 85: 17-51. Angulo R, Díaz Y, Pardo R, (2011), Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia, Archivos de Economía, Bogotá, DNP. Alkire S & Foster J, (2007), Counting and multidimensional poverty measures. OPHI Working Paper Series 7. Oxford Poverty and Human Development Initiative, Oxford, www.ophi.org.uk. Banco Mundial, (2008), “The developing world is poorer than we thought, but no less successful in the fight against poverty”, Policy Research Working Paper, Series 4703, Washington D.C. Banco Mundial (2008b), Midiendo la desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe, Washington D.C., Banco Mundial. Basarir, H, (2010), Poor, multidimensionally speaking: Evidence from South Africa, University of York, UK. Documento electrónico disponible en: http://www.chronicpoverty.org/uploads/publication_files/basarir_multidimensional.pdf (Consultado el 24 de septiembre de 2012) Bohórquez, L. (2010). Reporte de resultados del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Protección Social. El trabajo infantil en Colombia, Bogotá, Ministerio de Protección Social. Boltvinik, J, (1991), La medición de la pobreza en América Latina, Rev. Consigna, 16 (410/411): 25-27, Bogotá.

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Capítulo 4: POBREZA INFANTIL, DESIGUALDAD Y POLITICAS SOCIALES EN EL URUGUAY Oscar Roba, Ana Cerutti, Alicia Canetti, Daniel Parafita, Deborah Duarte*

4.1 Pobreza infantil. Conceptos, dimensiones y medidas

Problemas conceptuales y teóricos sobre pobreza 25

El término “pobreza” tiene diferentes connotaciones, además de distinciones semánticas profundas. Spicker (2009) señala al menos doce grupos de significados 26 en ciencias sociales cuyos sentidos se pueden superponer unos a otros, los límites son algo borrosos y filtrables y a veces varios se pueden aplicar en un caso y otros no se aplicarían siempre. En general se han desarrollado más las definiciones en función de los instrumentos disponibles para cuantificarla, específicamente en términos monetarios, pero se ha avanzado muy poco en aspectos de más difícil medición. En esta línea Spicker (2009:302) cita a Townsend (1997): “Si se pudieran desarrollar más criterios independientes del ingreso y se llegara a un acuerdo sobre ellos, entonces las estimaciones sobre la severidad y las dimensiones del fenómeno de la pobreza podrían fundamentarse correctamente. Esto significaría mejores investigaciones sobre sus causas y una selección más confiable de prioridades en las políticas.” Desde un punto de vista estructural la particularidad de nuestro modelo de desarrollo capitalista dependiente, ha sido generar precariedad y exclusión. La primera comprende a personas sin trabajo fijo, jornaleros, temporales, informales en tareas muy duras y de baja calificación. Puede ser considerada el umbral de un proceso que abarca a amplios sectores de población, en períodos de crisis social, como los vividos por Uruguay en los primeros años de la década de los 80 y en el 2002 o sectores que mejoran su condición, especialmente económica, en períodos de bonanza, como son los últimos años medidos por el PIB. La precariedad identificaría a la franja de población alrededor de la línea de pobreza. La exclusión en cambio comprende a la insuficiente integración en la sociedad, aunque no hay unanimidad del concepto en los investigadores. Para algunos, como Townsend, es utilizado como sustituto de pobreza y su uso se ha extendido desde los 80 en Europa. Pero

* Con la colaboración de Alejandra Girona 25 Este trabajo ha optado por la presentación de teorías, metodologías, discusiones y datos referidos a la pobreza adulta e infantil en Uruguay y no considerar, por razones de espacio, otros aspectos de la desigualdad social. Tampoco son consideradas teorías y metodologías que no han tenido presencia en el país. 26 Las definiciones de pobreza se agruparon en relación a la situación económica o condiciones económicas (nivel de vida, desigualdad y posición económica), como concepto material o condiciones materiales (nivel de vida, desigualdad, posición económica), como condiciones sociales o posición social (clase social, dependencia, carencias de seguridad básica, ausencia de titularidades y exclusión) y finalmente la pobreza como un juicio moral de privación inaceptable.


el concepto también se ha aplicado para referirse a las redes sociales, yendo más allá del concepto de pobreza o para referir a una forma extrema de la misma, superando una noción estática y unidimensional. La exclusión implica una situación social de relativa irreversibilidad, por lo menos a corto plazo y una cierta incapacidad para salir, por sus propios medios, de una situación de no-acceso. Ejemplos son las mujeres jóvenes con cargas familiares, jóvenes víctimas del fracaso escolar o del desempleo con insuficiente cobertura familiar. Desde el punto de vista material es sensible a las mediciones sobre necesidades básicas insatisfechas. Estos conceptos se distinguen de marginalidad, que si bien puede entenderse como exclusión de los procesos económicos, nos interesa más referirla a los que, además de sufrir algunas de las características mencionadas anteriormente, presentan diferencias en términos culturales, en el sentido de un universo simbólico diferenciado (Gaviria y otros, 1995). En Uruguay se ha discutido poco en ámbitos académicos la importancia de la marginalidad con un enfoque cultural aunque hay sociólogos que la sostienen. Por un lado se plantea la diferenciación cultural nacional como un fenómeno de nuestra época (Radakovich, 2011) y por otro la existencia de tres Uruguay al mismo tiempo, donde “hay un sector de la sociedad que se ha consolidado como el Uruguay excluido, que se ha concentrado territorialmente en un anillo del área metropolitana, en un 80%, y en algunas ciudades, como Salto, Maldonado, Rivera, Paysandú, donde hay pobreza y marginalidad cultural dura”, según Leal (2011), asesor en convivencia urbana del Ministro del Interior. Si el fenómeno de la pobreza no se reduce a un problema de ingresos, su medición y conceptualización presenta varias complejidades. Diversos investigadores nacionales Terra (1989), Melgar (1994), PRIS-FAS (1994-1995-1996), Kaztman (1989), Arin y Vigorito (2007), en coincidencia con otros autores, Oyen (1992), han referido a la insuficiencia de los indicadores sobre pobreza desde hace años, ya sea del método de Línea de Pobreza (LP) -que mide más bien los gastos corrientes- como de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) -que mide mas bien aspectos del capital en un sentido amplio- o de una integración de ambos. Aunque varios autores consideran que el problema radica en la carencia de una teoría sobre la pobreza, Kaztman (1989), Oyen (1992), GTP (1995), Errandonea y otros (1995), no se han producido avances importantes en su desarrollo. La pobreza ha sido una noción descriptiva, observacional, operacional, instrumental, pero no teórica. El término pobreza no ha llegado a constituir un concepto en el sentido de que podamos predicar causas y consecuencias únicas. Es más bien una noción (Kaztman, 1989). La necesidad de mejorar los sistemas de información para atender demandas urgentes de medición y localización, particularmente útil en el momento de la evaluación y diseño de políticas, ha hecho que muchos investigadores comiencen a trabajar en el mejoramiento y ampliación de los indicadores de pobreza. La principal medición de pobreza utilizada por la Unión Europea es la línea de pobreza definida a partir de un nivel de ingreso fijado en el 60 % del ingreso equivalente 27 por hogar. La OCDE, a efectos de comparaciones internacionales y el Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF, utilizan una línea de pobreza relativa fijada en un 50% del ingreso medio. Estados Unidos basa su medición oficial en una línea de pobreza establecida en el

27 Basado en la escala de equivalencia modificada de la OCDE por la cual el primer adulto de cada familia se cuenta como 1,0, el segundo adulto como 0,5 y cada niño menor de 14 como 0,3.


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costo en dólares de un determinado plan de alimentos y su multiplicación por tres, de acuerdo a pautas de gastos en alimentación de una familia norteamericana hace 50 años. El Banco Mundial define la pobreza extrema en vivir con menos de US$1.25 por día y por persona. En Uruguay, como en la mayor parte de los países de América Latina, el método del ingreso y el cálculo de una línea de pobreza, ha devenido casi un estándar público para definir y delimitar a la población pobre, desde que lo planteara Altimir (1979). Pero si se analiza la definición establecida se observará que incluye más dimensiones de las que habitualmente se trabajan. “Pobreza es, ante todo, un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, precarias condiciones de habitabilidad, bajos niveles educacionales, malas condiciones sanitarias, una inserción ya sea inestable, ya sea en estratos primitivos del aparato productivo, un cuadro actitudinal de desaliento, poca participación en los mecanismos de integración social y, quizá, la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad” (Altimir, 1978:2) Argumentando la falta de indicadores para todas las dimensiones, los investigadores y planificadores sociales desarrollarán diversas mediciones de la línea de pobreza (LP). Los trabajos desplegados en los últimos años en América Latina y Uruguay, conocidos públicamente como estudios de pobreza por ingresos, en realidad definen la pobreza en términos de distribución de ingresos. Es por esto que Townsend (1979) considera que estos índices son más bien medidas de desigualdad del ingreso que de pobreza. Los pobres son aquellos que se encuentran por debajo de un nivel mínimo de ingresos, con independencia de su nivel de vida. El método del ingreso es considerado indirecto ya que mide los recursos del hogar (ingresos o gastos) y estima si son suficientes para que pueda gozar de un nivel de vida aceptable, de acuerdo con los estándares sociales prevalecientes. Relaciona el bienestar con la posibilidad de realizar consumo. Clasifica como pobres a aquellas personas u hogares con un ingreso insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos, cuyo costo está determinado por una línea de pobreza. En Uruguay los primeros trabajos desarrollados en la órbita del Instituto Nacional de Estadística (ex Dirección General de Estadísticas y Censos) partieron de la Encuesta de Gastos e Ingresos del año 1982. Se definió una Canasta Básica Alimentaria (CBA) y una Línea de Pobreza (LP). Debido a cambios en la metodología, en los próximos años se utilizarán tres Líneas de Pobreza en el INE, además de la de CEPAL. Diversos investigadores desarrollaron otras líneas de pobreza, por ejemplo: Melgar (1994), Gerstenfeld (1993), Diez de Medina (1990), Longhi (1988). i También se realizaron diversas investigaciones sobre las Necesidades Básicas Insatisfechas en otras dependencias estatales, 28 como veremos más adelante. En el año 2004 el INE publica el último estudio de las NBI acompañado de la Línea de Pobreza, en el clásico enfoque integrado, como veremos más adelante.

28 Fortalecimiento del Area Social – Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República y Facultad de Ciencias Sociales de la UDELAR


Métodos para medir la pobreza utilizados en Uruguay

a. Metodologías de medición unidimensional a) b) Líneas de la pobreza absoluta y relativa

La frontera que separa a los pobres de los no pobres se ha estudiado en Uruguay con aplicaciones de dos aproximaciones: el valor monetario de una canasta y el cubrimiento de necesidades básicas. En ambas el investigador plantea las necesidades que deben ser cubiertas para acceder a un nivel de calidad de vida mínimo necesario. La pobreza es definida como la carencia de medios para cubrir alimentación, vivienda, vestimenta y otros bienes y servicios básicos sin privaciones. La existencia en Uruguay de una Encuesta Continua de Hogares Urbana a partir de 1981, que releva ingresos individuales y características de la vivienda, permitió hacer estimaciones de pobreza basadas en ingresos. A partir de 1982, con la realización de una Encuesta de Gastos e Ingresos en Montevideo, se definió una línea de pobreza calculada en el monto de una canasta mínima y según los hábitos alimenticios del país. Esta medida se propuso delimitar la pobreza a través de un procedimiento indirecto - el trazado de una línea- partiendo de la determinación de un presupuesto mínimo de alimentación. Una vez determinado el costo de dicha canasta alimenticia -nivel de indigencia-, la línea de pobreza se determinó multiplicando dicho costo por el inverso de la participación del gasto alimenticio en la franja de hogares que están inmediatamente por encima de los pobres. Estimar la pobreza absoluta por el método del ingreso significa considerar los siguientes supuestos: a) Que el ingreso per cápita es un indicador adecuado para conocer si un hogar y las personas que lo habitan cubren o no los requerimientos psicofísicos de alimentación (línea de indigencia) y otras necesidades no alimentarias como vestimenta, vivienda, salud, educación, transporte y esparcimiento (línea de pobreza). b) Que el ingreso del hogar se distribuye de manera equitativa entre sus miembros. c) Que los ingresos percibidos se destinan prioritariamente a satisfacer las necesidades alimentarias. Cómo se puede observar en estos supuestos no hay ninguna consideración hacia grupos humanos específicos, tales como las mujeres, los ancianos y los niños. Se tiende a homogeneizar las necesidades presuponiendo una distribución equitativa en sectores muy diferentes. Recién en el cálculo de la línea de indigencia de 2006 del INE se tendrán en cuenta varias características de las personas del hogar y especialmente a las mujeres en el embarazo y lactancia. En Uruguay han existido y a veces coexistido, varias líneas de pobreza estimadas a partir del procedimiento anterior. En 1996, un grupo de trabajo en que participó el INE y la CEPAL calculó una nueva línea con la EGIH (Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares) 1994-95. Actualmente se la conoce como la línea INE (1996) o INE (1997). CEPAL calcula una línea de pobreza a partir de la información de la EGIH 1994-95 y hay una estimación en el año 2000 para el interior rural de Uruguay realizada por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca. En 2002 el Parlamento solicitó al INE la divulgación de cifras oficiales de pobreza, quien estimó una nueva línea usando la EGIH 1994-95. Se la conoce como la línea INE (2002). Posteriormente, utilizando como fuente de datos la Encuesta de Gastos e Ingresos de los


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Hogares 2005 – 2006, se calculó una nueva línea de pobreza en 2006, conocida como línea INE (2006). La Canasta Básica Alimentaria (CBA) 29 desarrollada con la EGIH’82 era solamente para Montevideo y no incorporó comidas fueras del hogar ni bebidas alcohólicas ni bienes de alto precio por caloría. El factor de expansión para obtener la LP era de 3,68. La CBA desarrollada con la EGIH’94 era una canasta para Montevideo y el resto del país urbano (poblaciones de más de 5.000 habitantes) y especialmente relacionada a los hábitos de consumo del estrato de referencia. 30 Se realizaron ajustes normativos y no se aplicaron economías de escala. La composición de la CBA del 2002 para realizar estimaciones de incidencia de la indigencia es la misma que la CBA’ 96, excepto que no se incluyeron bebidas alcohólicas y comidas hechas fuera del hogar. Se instrumentaron diferentes coeficientes de Orshansky (CO) 31 fijos, según el número de integrantes del hogar, la presencia o no de menores de 18 años y la zona geográfica (Montevideo e Interior Urbano). Para el cálculo de la última Línea de Indigencia del INE, la de 2006, la principal fuente de datos es la EGIH’ 2005 – 2006. La construcción de la línea se basa exclusivamente en los hábitos de consumo de la población del estrato de referencia 32 y sin componentes normativos. Para la actualización de la CBT (Canasta Básica Total) o Línea de Pobreza, se utilizan los índices de precios específicos. Esto significa que el CO varía en el tiempo según la evolución de los precios relativos. Para determinar la línea de pobreza se introdujeron economías de escala en los gastos no alimentarios para los estratos de referencia seleccionados en las diferentes regiones geográficas, tomando en cuenta el tamaño del hogar. A diferencia de la canasta anterior, se incluyeron las comidas fuera del hogar y las bebidas alcohólicas. Los requerimientos del hogar se calcularon teniendo en cuenta las características de cada una de las personas integrantes del mismo, según la edad, el sexo, la ocupación, el medio de transporte y actividades del resto de las horas del día. Especialmente se contemplaron las necesidades nutricionales de las mujeres en el embarazo y la lactancia. Los cambios en la metodologías de cálculo de la CBA: inclusión o no de las comidas fuera del hogar y bebidas alcohólicas, inclusión o no de componentes normativos, diferentes estratos de referencia, creación de nuevas canastas, diferentes opciones en la elección del índice de precios utilizado para actualizar el valor de la línea, consideración o no de las diferentes características de las personas, han determinado cambios en las incidencias de la indigencia y la pobreza. Así, la no inclusión de bebidas alcohólicas y comidas fuera de la casa determinó que la LI de 2002 disminuyera en un 13% en comparación con la LI de 1996. Y la selección de una única CBA para todo el país urbano en la LP 2006 determinó una mayor exigencia para el 29 La CBA está constituida por los artículos más frecuentes o de mayor incidencia en el gasto de los hogares del estrato de referencia. 30 Se consideró estrato de referencia el segundo decil de hogares ordenados según su ingreso per cápita para Montevideo y para el Interior del País. 31 El Coeficiente de Orshansky (CO) representa cuantas veces el gasto en alimentación es el gasto total de hogar. 32 Se consideraron estratos de referencia por regiones: Montevideo, Interior Urbano e Interior Rural. El estrato de referencia en cada región es el primer quintil móvil que alcanza en promedio los requerimientos calóricos asociados a estos hogares y corresponde a los percentiles 18 a 37 en Montevideo, 19 a 38 en el Interior Urbano y 3 al 22 en el Interior Rural.


Interior Urbano y una menor para Montevideo. De esta manera la pobreza se reduce en la capital un 11% al comparar la LP de 2006 con la LP de 1996, en el año 2009. Debe tenerse en cuenta al comparar los datos uruguayos de pobreza del INE con los de otros países de América Latina, que su metodología de cálculo difiere de la que ha desarrollado la CEPAL. Durante varios años la LP del INE no tuvo en cuenta en su CBA las bebidas alcohólicas ni las comidas preparadas y comidas fuera del hogar mientras que la CEPAL sí las incorpora a su canasta. El CO de la línea de pobreza del INE varía a lo largo del tiempo según la evolución de los precios relativos mientras que el de la CEPAL vale alrededor de dos y se aplica per cápita. Los datos proporcionados por CEPAL sí son comparables ya que la institución realiza su propios procesamientos a partir de microdatos de los países.

c) Línea de pobreza relativa Los economistas Bucheli y Gustaffson (1994) que han trabajado en Uruguay con el concepto de línea de pobreza absoluta y relativa, asignando a cada individuo un ingreso según la siguiente escala: 1 para el primer adulto, 0.7 para los otros adultos y 0.5 para los menores de 14 años. Ambos estimaron una línea relativa y una absoluta para el período 1983-92 para Montevideo. La primera se estableció en el 50% del ingreso medio de cada año y la segunda en el 50% del ingreso del primer año. Los resultados para el objetivo de este trabajo no tienen mayor interés salvo mencionar que el porcentaje de personas por debajo de la línea relativa se mantuvo estable en el período, la tasa de pobreza absoluta cayó y estuvo ligada a los vaivenes económicos. Al analizar diferentes perfiles de la población, el más pronunciado se encontró en la desagregación por edad: las tasas de pobreza resultaron un 50% superiores para los menores de 14 años que para el resto de la población. Como se observa, esta característica para la infancia se mantiene también con esta medición, que es más bien un indicador de distribución del ingreso.

a. Metodologías de medición multidimensional

i) Necesidades básicas insatisfechas (NBI) Los métodos multidimensionales emplean un grupo de variables para representar diversas dimensiones del bienestar. Aunque las variables pueden ser cuantificadas y analizadas separadamente, muchas veces es conveniente sintetizarlas en un índice único. Para hacer esto se recurre a índices compuestos, de dos o más variables, que se ponderan en función a algún criterio. Entre los métodos más conocidos se encuentra el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y de Pobreza Humana (IPH) y las propuestas más recientes de Alkire y Foster y Bourguignon y Chakravarty. En la década de los 80 se comenzó a utilizar en Uruguay el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas, también promocionado por la CEPAL. Establecidas las necesidades básicas, se establecen las dimensiones y variables a estudiar. Mientras que el método del ingreso estudiaba la pobreza a través de los recursos, las NBI lo hacen a través de las condiciones de vida o el consumo. Evalúa si los hogares han logrado satisfacer sus necesidades básicas por medio de una entrevista sobre los bienes y servicios de que disponen. Relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado. El concepto de pobreza implícito en el método de NBI se limita, en la práctica, a unas pocas necesidades específicas y muchas veces deja de lado varios elementos relevantes del bienestar. Aquí la pobreza se identifica y mide en función de la situación de consumo o patrimonial del hogar, la que a su vez expresaría el grado de


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satisfacción de dichas necesidades. Esta situación se releva a través de un conjunto muy reducido de satisfactores relativos al nivel educativo y de calificación de los miembros y a la calidad de su situación habitacional. La primera definición utilizada fue la siguiente: “Situación de aquellos hogares que no logran reunir, en forma relativamente estable, los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros”, CEPAL-DGEC, (1988). Años después las necesidades básicas fueron definidas como el “conjunto de requerimientos psicofísicos y culturales cuya satisfacción constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento y el desarrollo de la vida humana en sociedad.”, PRIS (1994:9). A pesar de la definición, los requerimientos psicológicos y culturales nunca han sido estudiados y tampoco se han considerado las dimensiones mencionadas anteriormente. Se ha trabajado en un nivel de agregación y desagregación de indicadores mayoritariamente materiales. Para ello se definen previamente cuales serían aquellos satisfactores mínimos o elementales a partir de los cuales la insatisfacción de uno de ellos nos estaría ya clasificando a la unidad medida en pobre. El ubicar como nivel de análisis los hogares ha llevado a la construcción de herramientas donde estos aparecen también como unidades de observación, lo cual ha permitido el relevamiento de indicadores a ese nivel, pero dificulta la obtención de información que permita visualizar propiedades en otros niveles, como el contexto socio-espacial en el que se halla inserto el hogar y que también provee de elementos para la satisfacción de necesidades. Composición del INBI del INE

Necesidad Básica Dimensión

Alojamiento y equipamiento mínimo para el hogar

I Tipo de vivienda II Hacinamiento

Infraestructura que garantice estándares sanitarios mínimos

III Disponibilidad de agua potable IV Tipo de sistema de eliminación de excretas

Acceso a servicios de educación V Asistencia escolar

Capacidad de subsistencia del hogar VI Jefes de hogar con cargas familiares y con niveles educacionales insuficientes

Cuando un hogar presenta al menos una de estas necesidades insatisfechas, se le señala con NBI de lo contrario, se le considera con sus necesidades básicas satisfechas. La asistencia escolar es la única dimensión que atiende a la infancia ya que si en el hogar hay niños entre seis y doce años que no asisten ni asistieron a enseñanza regular, el hogar se considera con una necesidad básica insatisfecha.


Se han realizado trabajos muy exhaustivos sobre el tema por el PRIS (1994) en colaboración con el INE, desde que éste, conjuntamente con la CEPAL, elaboró en 1990 un INBI en función de una valoración del Censo de Población y Vivienda de 1985. En los trabajos del PRIS se analizó en particular el comportamiento de cada uno de los indicadores que componen el índice de NBI, su sensibilidad en diversos períodos y posibles cambios en su composición. Se estudiaron detalladamente la pertinencia de los 6 indicadores utilizados y se propusieron algunos cambios. Dos de ellos deberían modificar su umbral crítico: asistencia escolar y relación de cargas familiares y niveles educacionales de los jefes de hogar, por su escasa capacidad para discriminar situaciones críticas (estaban muy cerca del 0). También se propuso la adición de un tercero: cobertura de atención en salud. Los cambios propuestos por el PRIS-FAS duplican por lo menos el Indice de NBI original. (FAS-INE, 1994:78). Los cambios propuestos por De los Campos (2000) lo triplican y además sugiere elevar el nivel de exigencia de los requisitos de inclusión en el Indice (pasarlo de uno a dos) pero definir valores críticos menos exigentes para cada necesidad. Calvo (2000) ii planteará la importancia de la inclusión de otros dos indicadores: existencia de medios para calefaccionar ambientes y cobertura de salud. La última presentación del INBI por parte del INE fue en su informe del año 2004.

ii) Índice de carencias críticas En apariencia similar a los INBI pero con una construcción totalmente distinta, al iniciarse el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) en el año 2005, el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la UDELAR construyó el Indice de Carencias Críticas (ICC) para el Ministerio de Desarrollo Social a efectos de asignar puntajes a los hogares postulantes al PANES. El instrumento desarrollado fue un índice que combina y pondera distintas características no monetarias de los hogares a efectos de evaluar su vulnerabilidad. Con el ICC se le da un puntaje a cada hogar teniendo en cuenta las características de sus integrantes (por ejemplo tipo de hogar, educación de los adultos, presencia de niños), de la vivienda y de acuerdo al acceso a un conjunto de bienes y servicios. Se presenta a continuación la lista de variables para las zonas urbanas y rurales. Variables significativas para la predicción de probabilidad de pertenecer al primer quintil de hogares pobres (Índice de carencias criticas) Zonas urbanas Zonas rurales presencia de funcionario público existencia de cisterna en el servicio sanitario presencia de un jubilado hogar unipersonal presencia de pensionista pareja sin hijos miembro del hogar con mutualista hogar monoparental número de integrantes del hogar pareja con hijos presencia de niños de 0 a 5 años hogar nuclear y otros familiares

presencia de adolescentes de 12 a 17 años hogar nuclear o compuesto y otros no familiares

stock de riqueza Hacinamiento promedio de años educativos de los adultos stock de riqueza Hacinamiento paredes de la vivienda son de mampostería existencia de servicio sanitario piso de hormigón


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Zonas urbanas Zonas rurales existencia de servicio sanitario con evacuación a pozo negro o fosa séptica piso de tierra

existencia de otro servicio de evacuación proporción de niños de 0 a 4 años arrendatario de la vivienda proporción de niños de 5 a 11 años ocupante de la vivienda proporción de niños de 12 a 17 años año de observación número de integrantes presencia de jubilados jefe del hogar con mutualista jefe de hogar con primaria completa Fuente: Elaborado en base a: Amarante, V.; Arim, R.; Vigorito, A., (2005:5). Metodología para la selección de participantes en el plan de emergencia social. El ICC se trató fundamentalmente de un trabajo interno que, según una evaluación “permite identificar correctamente más del 80% de la población indigente del país y 71% de las personas ubicadas en el primer quintil de pobres (grupo objetivo del programa).” (Amarante, V.; Arim, R.; Vigorito, A., 2005:10). El ICC se ha mantenido relativamente poco difundido a efectos de no ser conocido por sus posibles beneficiarios. El plan se desarrolló hasta diciembre del año 2007, cuando se inició un nuevo Plan de Equidad.

iii) Método integrado LP-NBI Hace tiempo que se cuestiona que el método LP no considera una parte importante de pobres: los que tienen ingresos suficientes pero no han podido acumular patrimonio u otras necesidades. Kaztman (1988) intenta suplir las limitaciones de la Línea de Pobreza y de las Necesidades Básicas Insatisfechas desarrollando un enfoque bidimensional de la pobreza, que integra ambos métodos y considera al mismo tiempo la LP y las NBI. De esta forma distingue los pobres inerciales (aquellos que se encuentran por encima de la línea de pobreza pero carecen de alguna necesidad básica), los recientes (aquellos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza pero no presentan ninguna necesidad básica insatisfecha) y los crónicos (aquellos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza y presentan alguna necesidad básica insatisfecha). A pesar de su fuerza analítica en Uruguay se ha dejado de utilizar este método y su última presentación pública oficial fue en el año 2004, inmediatamente posterior a la gran crisis del 2002, que se refleja en el porcentaje en aumento de la pobreza reciente.

Fuente: INE. Estimaciones de la pobreza por el método del ingreso. Año 2004. Abril de 2005. iii


iv) Metodología basada en técnicas de análisis de datos Existen investigaciones en nuestro país (Colafranceschi, Peyrou y Sanguinetti, 2009) que muestran la necesidad de incluir otras dimensiones que resultarían complementarias y relevantes para medir el fenómeno de la pobreza, ya que permitiría considerar a hogares que tienen graves privaciones y que no son clasificados como pobres si solamente se toma en cuenta el ingreso. El objetivo principal de la investigación era encontrar un grupo que, por sus características en las dimensiones estudiadas, pudiera ser definido como de pobreza multidimensional a partir del enfoque de las capacidades de Sen. Las dimensiones e indicadores disponibles y utilizados en el estudio fueron: 1. Comunicación: teléfono, celular, acceso a Internet. 2. Educación: educación promedio del hogar. 3. Ingresos. 4. Riqueza (confort): cable, DVD, lavarropa, microondas, cantidad de televisores color, computadora, agua caliente, automóvil, moto. 5. Laboral: categoría de ocupación, cantidad de empleos del jefe de hogar, subempleo. 6. Vivienda: material de paredes, techo, pisos, hacinamiento. Se aplicaron las siguientes técnicas multivariadas en dos etapas: Análisis de Correspondencias Múltiples con las variables correspondientes a las dimensiones comunicación, confort, laboral y vivienda con la finalidad de reducir información. Análisis de Conglomerados con el que se construyó una tipología de hogares. Luego se trabajó en la identificación del grupo de hogares en situación de pobreza multidimensional y sus características, con la incorporación de otras variables. Finalmente se realizó la comparación de los resultados obtenidos con los que se obtienen a partir de la línea de pobreza. Los resultados indicaron que, aunque los hogares identificados como carentes en varias dimensiones están correlacionados con los hogares clasificados como pobres por el método de la línea de pobreza, los grupos no coinciden totalmente. Según los autores, “existe un 29,3% y un 46,2% de hogares clasificados como de pobreza multidimensional severa por nuestro criterio en Montevideo e Interior respectivamente, que a pesar de presentar graves carencias en la mayoría de las dimensiones analizadas, no son clasificados como pobres a través del método de la línea de pobreza.” (Colafranceschi y otros, 2009:34) iv Y esos son hogares compuestos por niños fundamentalmente.

v) Indices de Foster-Greer-Thorbecke (FGT) En los informes del INE de Uruguay se pueden encontrar un conjunto de indicadores FGT (Foster, Greer y Thorbecke) que se utilizan para medir la incidencia, brecha y severidad de la pobreza. 33 También se consideran una medida de desigualdad.

33 Este conjunto de indicadores se expresa matemáticamente de la siguiente manera:


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La incidencia es la proporción de población que está en la condición de pobreza. La brecha indica la distancia media del ingreso del hogar con respecto al valor de la línea. Es decir, que tan lejos está un hogar de dejar de estar en esa situación. La severidad de la pobreza calcula el grado de desigualdad entre los hogares bajo la línea. Es decir nos informa acerca de la homogeneidad de los que se encuentran en situación de pobreza. Debido a su facilidad de cálculo e interpretación, estos índices son muy utilizados en los estudios de pobreza, especialmente por los economistas y corresponden a axiomas planteados por Sen. Según el último informe del INE para el 2011, Montevideo presenta la mayor brecha de pobreza (3,3 %) y la severidad más alta (1,4 %) que el total del país (2,5 % y 1,0 % respectivamente).

vi) Índice de Pobreza Humana (IPH) La Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI – Iniciativa Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano) de la Universidad de Oxford y la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentaron en Londres el 15 de julio de 2010, una nueva medida de la pobreza (Índice Multidimensional de la Pobreza o MPI por sus siglas en inglés) que da un panorama “multidimensional” de las personas que viven en la pobreza. Esto ha llevado a que se le sustituyera en el Informe IDH 2010 por el nuevo Índice Multidimensional de la Pobreza de OPHI, que usa datos microeconómicos para reflejar el porcentaje de familias que tienen carencias superpuestas en tres dimensiones: educación, salud y condiciones de vida. El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) se define como “porcentaje de la población sujeta a condiciones de pobreza multidimensional ajustada por la intensidad de las privaciones.” (IDH, 2011:63) v Concretamente una familia es pobre si carece de dos de los diez indicadores o más del 30 % de los índices ponderados. Esto se debe a que cada persona recibe un puntaje según las privaciones de su hogar en los 10 indicadores. Como el puntaje máximo es 100% y cada dimensión tiene la misma ponderación, el puntaje máximo en cada dimensión es 33,3%. Los hogares con un puntaje superior a 20 % e inferiores al 33 % se consideran vulnerables y los que tienen 50 % o más se consideran en pobreza extrema. Estos son los indicadores por dimensión y la última revisión para Uruguay: 1. Salud

• Mortalidad infantil • Nutrición

α

α ∑=

−

=q

i LPGPLP

NFGT

1

1

Donde: N=Población Q=Nº Pobres LP=Línea de la Pobreza (Costo Canasta) GP=Gasto Per Cápita del Hogar α=0 Incidencia de la pobreza α=1 Brecha de la pobreza α=2 Severidad de la pobreza


2. Educación • Años de escolaridad • Abandono escolar antes de los 8 años

3. Nivel de vida

• Electricidad • Agua potable • Servicios higiénicos • Piso de las habitaciones • Combustible utilizado • Bienes mobiliarios (radio, televisión, teléfono, bicicleta, moto)

Comparación del IMP de Uruguay con otras medidas de pobreza

Fuente: Country Briefing: Uruguay. Multidimensional Poverty Index (MPI) At a Glance. December 2011 La gráfica de columnas compara la tasa de pobreza del MPI con otras tres medidas de pobreza utilizadas habitualmente. El año se ofrece debajo de cada columna en la tabla A. La primera columna representa el porcentaje de personas que son pobres MPI: 1,7 % (también conocido como la incidencia o la tasa de recuento). La segunda y tercer columnas presentan los porcentajes de personas que son pobres de acuerdo con las LP del Banco Mundial (US $ 1,25 y $ 2,00 al día). No hay personas en Uruguay por debajo de la primera línea y en la segunda es el 4,2 % para el año 2003. La cuarta y última columna representa el porcentaje de la población que vive bajo la línea de pobreza nacional para 2006. La tabla de la derecha presenta el Índice de Pobreza Multidimensional, que se calcula multiplicando la incidencia de la pobreza por la intensidad media de los pobres (H * A). Más abajo le sigue el porcentaje de MPI pobre o Recuento de la Pobreza Multidimensional, ya visto en la gráfica y más abajo el porcentaje promedio de carencias experimentado por quienes están en pobreza multidimensional (34,7 %). De acuerdo a los datos presentados para el 2011, Uruguay se encuentra en primer lugar en América Latina por su menor porcentaje de personas que son pobres MPI. Y en los 109


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países en vías de desarrollo analizados se encuentra en el lugar 11. Entre los países latinoamericanos le siguen Ecuador, Brasil, Argentina y México.

vii) Metodología CONEVAL (Combinación del ingreso y el índice de privación social)

Con la finalidad de establecer mecanismos institucionales de evaluación y seguimiento de las políticas de desarrollo social, se creó en la Ley General de Desarrollo Social de México, en el año 2004, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), que tiene entre sus objetivos “establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza.” (CONEVAL, 2010:1) En la ley se determina que se debían considerar los ocho indicadores siguientes: ● Ingreso corriente per cápita. ● Rezago educativo promedio en el hogar. ● Acceso a los servicios de salud. ● Acceso a la seguridad social. ● Calidad y espacios de la vivienda. ● Acceso a los servicios básicos en la vivienda. ● Acceso a la alimentación. ● Grado de cohesión social. La definición de pobreza adoptada fue la siguiente: “Una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades.” (CONEVAL, 2010:20) En cada uno de los dos espacios que definen la pobreza se establecieron criterios diferenciados para la presencia o ausencia de carencias. En el espacio de bienestar se estableció una cantidad mínima de ingresos para satisfacer las necesidades básicas de las personas. En el espacio de los derechos sociales se considera que no se pueden ejercer uno o más derechos cuando se tiene carencia en al menos uno de los indicadores mencionados anteriormente. Cuando el valor del índice de privación social es mayor que cero, se le llamará umbral de privación al punto de corte (C=1). Para identificar a la población en pobreza multidimensional extrema es necesario identificar la población que presenta un número importante de carencias. Para esto se debe definir un umbral de privación extrema (C*). Al aplicar métodos estadísticos que maximizan las diferencias entre dos grupos de personas y al mismo tiempo buscar una conformación al interior lo más homogénea posible, el resultado fue un valor de C*=3. Después de determinar el ingreso y la privación social de la población es posible ubicarla en alguno de los siguientes cuatro cuadrantes. I. Pobres multidimensionales (pobres moderados y extremos). Población con ingreso menor al valor de la línea de bienestar y que tiene por lo menos una carencia social.


II. Vulnerables por carencias sociales. Población que presenta una o más carencias sociales, pero tiene un ingreso mayor a la línea de bienestar. III. Vulnerables por ingresos. Población que no presenta carencias sociales y su ingreso es menor o igual a la línea de bienestar. IV. No pobre multidimensional y no vulnerable. Población cuyo ingreso es mayor a la línea de bienestar y que no tiene ninguna carencia social. Los datos presentados para 2006 y 2011 son provisorios y requieren un nuevo cálculo en alguno de sus indicadores. Sin embargo es interesante hacer notar la reducción de la pobreza monetaria y el aumento de los vulnerables por alguna carencia social. Este aumento se explica porque si bien el aumento en el ingreso de los hogares hace que estos aparezcan por encima de la línea de pobreza, medida por ingresos, no pueden superar alguna carencia social. De manera que pasan de pobres (por ingresos y carencias) a la categoría vulnerables por carencias sociales. Población en pobreza multidimensional en Uruguay. Combinación del ingreso y el índice de privación social

Fuentes: Elaborado en base a las presentaciones gráficas del CONEVAL con datos provenientes de la conferencia sobre Uruguay en perspectiva de pobreza multidimensional. Aplicación de la metodología del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México para el caso uruguayo. Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay, 18 de abril de 2012. Disponible también en el Informe Económico-Financiero de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2011, enviado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo en el año 2012 (Informe 2011:56)

2006=36.7 2006=30.72011=37.4 2011=48.9

2006=5.1

2011=2.8

2006=0.92011=0.1

VULNERABLESPOR INGRESO

POBREZA EXTREMA

NO POBRE YNO VULNERABLE

VULNERABLES POR CARENCIA SOCIAL

POBREZA MODERADA

DERECHOS SOCIALES

ING

RES

O

BIE

NES

TAR

C=13CARENCIAS

Umbr

al d

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ión

extre

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Umbr

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ivac

ión

2006=27.52011=10.9

Línea de bienestar

Línea de bienestar mínimo


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Pobreza infantil. Antecedentes importantes de investigaciones

Se presentan a continuación algunas de las investigaciones y/o equipos de investigación que han realizado aportes importantes en Uruguay a la consideración de la pobreza infantil.

a. Los niños pobres en el uruguay actual (1986-1989) Terra (1989) y su equipo realizaron en el Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), por contrato de UNICEF y del IDRC (International Research Development Center) , el primer estudio nacional de pobreza infantil, que incluyó a 858 familias y 1224 niños representativos de sectores urbanos pobres agrupados del Uruguay. Con un enfoque multidisciplinario principalmente descriptivo se estudió la composición familiar y condiciones socioeconómicas, la vivienda, la participación social y la alimentación familiar. En el niño se analizó la alimentación, salud, clima familiar, agentes de crianza, características de la madre, imágenes y expectativas, prácticas de crianza, desarrollo psicomotor y factores asociados, estilos de disciplina, síntomas y signos de abandono. En esta investigación se realizó una tipificación de familias pobres aplicando la técnica de clusters a la muestra trabajada por el CLAEH. Con la selección final de 11 variables, los grupos formados fueron cinco: el más numeroso, casi la mitad de los casos, muy próximo al promedio, otro, uniformemente mejor que el anterior y los otros tres, marcadamente peores y diferenciados significativamente según la localización. Los grupos tienen una asociación significativa con el ingreso, la localización y en menor medida pero también significativa, con la nutrición y el desarrollo psicomotor. El resultado destacó la alta estratificación de las familias pobres con niños.

b. GIEP (Desde 1988) El GIEP (Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales) viene trabajando desde el año 1988, en una primera instancia en el Dpto. de Psicología Médica de la Facultad de Medicina de la UDELAR, en los factores de riesgo en salud mental infantil. Luego de trabajar con los datos de la investigación realizada en el CLAEH, ha continuado con estudios puntuales en programas infantiles nacionales y departamentales y en la creación y mejoramiento de instrumentos de medición del desarrollo infantil. Con el conocimiento de factores de riesgo macro y micro sociales y la creación de nuevos indicadores que integren la dimensión psi-cosocial junto a la socioeconómica, se apunta al esclarecimiento de la interconexión entre la multiplicidad de factores que entran en juego en la construcción de un modelo contextualizado y multidimensional de niñez en situación de pobreza. En otra parte de este trabajo se encontrará más información sobre lo desarrollado.

c. Índice de vulnerabilidad infantil (2001) Kaztman y Filgueira construyeron el índice de vulnerabilidad infantil en el IPES de la Universidad Católica de Uruguay, que reúne indicadores de resultados sociales en la infancia y resume el desempeño de Uruguay en términos de bienestar y acumulación de activos. El índice trabaja con tres dimensiones: los aspectos vitales, nutricionales y educativos. Los indicadores utilizados para formar el índice fueron los siguientes:

• Tasa de mortalidad infantil.


• Porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente. • Porcentaje de niños de 8 o 9 años de edad que concurren al sistema educativo dos

años después de la edad de ingreso. • Porcentaje de adolescentes de 14 o 15 años con al menos 6 años de estudio formal.

Para cada uno de los indicadores se determinan valores índice con máximos y mínimos. 34 El índice de vulnerabilidad tiene una gran relación con los indicadores e índices tradicionales de bienestar y pobreza, en particular, el IDH (Índice de Desarrollo Humano). Es que los autores han querido desarrollar un símil para la infancia del Índice de Pobreza Humana y presentan la elevada asociación entre los indicadores. Pero tal vez el desarrollo más interesante desde el punto de vista del estudio de las políticas económicas y sociales, es que postulan y demuestran, la escasa relación entre la riqueza de los países –medida por el PIB- y el Indice de Vulnerabilidad Infantil. Es decir la existencia de una menor relación entre desarrollo humano, en este caso pobreza infantil y la riqueza nacional. Establecen que “reconociendo la utilidad de las medidas de riqueza, desarrollo humano y pobreza, las mismas carecen de ingredientes claves para una mejor predicción y comprensión del fenómeno de la pobreza infantil y de la infantilización de la pobreza que este índice sí provee.” (Kaztman y Filgueira, 2001:55) Se presenta a continuación el índice elaborado, lamentablemente para pocos países, donde se puede apreciar la gran diferencia entre el primer y último país y aun la diferencia de más del doble, entre Chile y Uruguay. Índice de vulnerabilidad infantil para América Latina en 2001 1 Chile 7,1 2 Costa Rica 15,5 3 Uruguay 16,3 4 Panamá 19,3 5 Venezuela 25,6 6 Paraguay 32,6 7 Colombia 42,7 8 Brasil 53,9 9 Honduras 58,6

Fuente: Extraído y resumido de Kaztman y Filgueira (2001:162). Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de América Latina, varios años. CELADE, Boletín Demográfico Nº 62; UNICEF, Estado mundial de la infancia, 2000.

34 Los valores índice de cada uno de los indicadores se determinan mediante la siguiente fórmula: Víndice= [(Vpaís – Vmínimo) / (Rango)] * 100, siendo: Víndice el valor índice. Vpaís el valor de la variable considerada por país. Vmínimo el valor de la variable definido como mínimo. Rango es la diferencia entre los valores definidos como mínimo y máximo para cada variable.


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d. Análisis multidimensional de la pobreza en adultos y en la infancia en Uruguay (2007, 2009) Se trata de dos investigaciones realizadas en el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la UDELAR con la participación, en su mayoría, de los mismos economistas. La primera investigación se realizó para analizar si las privaciones estudiadas con el método del ingreso y que afectan preferentemente a menores de 18 años, se observan también en otras dimensiones. Arin y Vigorito (2006) realizaron el estudio comparando resultados obtenidos por el método del ingreso con los del análisis multidimensional. Ambos autores reconocen que es muy poca la investigación económica en Uruguay sobre la pobreza con un enfoque multidimensional, excepto los trabajos basados en las NBI, los que utilizan índices de privación y los índices de pobreza humana. Arim y Vigorito trabajaron con los Índices FGT generalizados para estudiar la evolución de la pobreza entre los años 1991 y 2005 en Uruguay utilizando datos de las Encuestas Continuas de Hogares. Señalan que esta metodología se basa en la función de bienestar social y es una generalización al caso multidimensional de índices de pobreza unidimensionales desarrollada por Bourguignon y Chakravarty (2003). Esta metodología se eligió debido a su adaptación al enfoque de las capacidades y funcionamientos de Amartya Sen y a la flexibilidad de estos indicadores. Dimensiones e indicadores utilizados en un análisis multidimensional de la pobreza en Uruguay

Dimensión Indicador

Acceso a conocimiento Años de educación del jefe de hogar

Condiciones de la vivienda Hacinamiento: personas por habitación excluyendo baño y cocina

Indice de bienes durables: calefón, refrigerador, tv color, reproductor de video, horno de microondas, lavarropas, lavavajilla, automóvil

Ingreso per capita del hogar

Acceso a recursos

Fuente: (Arin y Vigorito, 2007) Al estudiar la pobreza multidimensional en Uruguay entre 1991 y 2005, la dimensión con mayor variación es el ingreso mientras que otras se mantienen estables o se reducen. Por lo tanto concluyeron que la evolución de una medida sintética de pobreza multidimensional será más suave que una basada solamente en la pobreza por ingresos. Analizando los datos llegaron a la conclusión de que los avances generacionales en educación atenuaban otras dimensiones. La brecha entre la pobreza en los hogares integrados por niños y los hogares con adultos mayores es considerablemente menor que lo que indica la pobreza de ingresos.


Y finalmente, una conclusión importante para nosotros “el análisis de pobreza multidimensional requiere de relevamientos especiales donde se incorpore información de más dimensiones que las consideradas en este estudio”. (Arin y Vigorito, 2007:14) La segunda investigación trata de mejorar el conocimiento de los indicadores multidimensionales de pobreza y para ello compara tres metodologías existentes: índices generalizados FGT, conjuntos difusos y dominancia estocástica. Para esto utilizaron datos de una encuesta representativa de 1600 niños de escuelas públicas de Montevideo y el área metropolitana recolectados en 2004 y 2006. En el cuestionario se recogió información de los niños y de los adultos responsables. Las dimensiones estudiadas fueron: estado nutricional, participación en la vida social, instrucción de los adultos, condiciones de la vivienda e ingreso. Las tres metodologías indican una reducción de la pobreza entre los años 2004-2006 si se incluye el ingreso entre las dimensiones. Pero si se lo retira, dominancia estocástica presenta resultados diferentes a las otras metodologías, “sugiriendo que la pobreza se mantuvo constante durante el período”, según los autores. (Amarante, Arim y Vigorito, 2009:1).

Medición de la pobreza infantil en Uruguay

Con la advertencia de que los estudios anteriores relativizan las cifras calculadas de pobreza por el método del ingreso, ya que puede proporcionar una imagen incorrecta sobre su desarrollo y que afecte a la infancia, haremos a continuación un breve análisis de las mismas y su significación. Las cifras del INE nos muestran una reducción de la pobreza e indigencia en el Uruguay de los últimos años. Su magnitud dependerá del método utilizado para medirla, de la localización geográfica y de los grupos etarios. Pero como ya hemos visto, con la utilización de este método, uno de los rasgos más determinantes de la pobreza es su concentración en la infancia. El desbalance intergeneracional señala que la infantilización de la pobreza no se ha conseguido modificar y está aumentando. Si bien entre 1990 y 2008 la pobreza infantil disminuyó en América Latina en menor grado que en el resto de la población, el cociente entre las tasas de pobreza de niños y adultos aumentó en todos los países y Uruguay se encuentra en primer lugar en América Latina, (CEPAL, 2010). La situación es peor si realizamos la comparación con los adultos mayores. “La probabilidad de caer en situación de pobreza en Uruguay es 4,1 mayor para los niños que para las personas de 65 o más años, mientras que en Argentina, Chile y Costa Rica es en promedio 1,8 veces mayor y en los países europeos prácticamente igual (1,06).” (UNICEF, 2009:13). Si analizamos la evolución de la pobreza infantil (menores de 6 años), discriminados por años y por zonas del Uruguay, se puede observar en los años posteriores a la crisis del 2002, un gran aumento de la pobreza económica en general y de la infantil en particular. En los últimos años la pobreza ha disminuido notoriamente especialmente en el interior del Uruguay. Según los últimos datos del INE para el año 2011, vi el 26 % de los menores de 6 años es considerado pobre en todo el país. Esto representa el doble de la cifra de pobres para todas las edades. Cuando se analiza por zona se observa que los niños montevideanos están peor que los del interior, ya que son pobres el 33,5% de los primeros y el 22,6% de los segundos.


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* Menores de 6 años Fuente: ECH del INE, LP metodología 2006 y elaborado para los primeros años por el Banco de Datos de la FCS (ASD) de la UDELAR.

Pautas para mejorar su medición

El modo en que se concibe y mide la pobreza es relevante para definir políticas para su superación. En este sentido es importante el consenso acerca de que la pobreza no es meramente económica (aunque esta dimensión sea un componente esencial) y se perciba un nuevo paradigma que vaya más allá de las dimensiones económicas, demasiado limitadas para evaluar fenómenos complejos. En la mayoría de los estudios, la pobreza infantil se entiende como un fenómeno de naturaleza compleja, multidimensional y relacional. Sin embargo son escasos los estudios que integran los aspectos macro, meso y micro de la pobreza y su impacto sobre los niños a través de las diversas organizaciones familiares. Aunque se considere la pobreza infantil dentro de la familia, se olvida que las necesidades de los niños son diferentes y deberían ser definidas y medidas de manera independiente. Al considerar la pobreza infantil como diferente a la de los adultos Minujin, Delamónica y Davidziuk (2006) subrayan que el porcentaje de niños y adolescentes que viven en hogares pobres es más alto que el de los adultos. Los primeros se encuentran más perjudicados por la falta de ingresos de sus hogares ya que son más vulnerables, sus necesidades son más urgentes y las consecuencias ulteriores muy importantes: abandono escolar, carencia de atención sanitaria básica y otros servicios, estigmatización por el uso de determinado tipo de ropa, falta de un entorno seguro para jugar, etc. El enfoque monetario, según Minujin y otros (2006), ofrece poca atención ya sea a la estructura de los hogares como al género y a la edad de sus miembros, no considera que

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Incidencia de la pobreza infantil * en Uruguay por área geográfica según año (%)

Total país Montevideo Interior (5.000 hab. y más)


las necesidades de los niños son diferentes a la de los adultos y que el ingreso no se distribuye de forma proporcional entre sus integrantes. Tampoco tiene en cuenta que el bienestar de los niños depende de bienes que no están basados exclusivamente en factores de mercado. Las diferentes líneas de pobreza realizadas en nuestro país confirman esta afirmación. Las necesidades de los niños no han sido consideradas y los expertos en diseñar las líneas suponen que el ingreso del hogar se distribuye en forma proporcional entre los integrantes. En un informe de CEPAL-UNICEF (2010) se reconoce que además de las dificultades conceptuales y metodológicas en las distintas mediciones de pobreza, existe también una forma inadecuada de tratar diferentes grupos sociales. “Entre las reflexiones más relevantes, destacan aquellas vinculadas a las manifestaciones peculiares que adquiere la pobreza en los adultos mayores, indígenas y afrodescendientes, personas con capacidades especiales, mujeres y, con más fuerza aún, a la gravedad que esta conlleva cuando afecta a los niños, por las consecuencias que tiene para el resto de sus vidas.” CEPAL-UNICEF (2010:156). Si bien el punto de vista académico se promueve una aproximación multidimensional de la pobreza, ésta no es una tarea sencilla. Existen diversos desafíos conceptuales que deben resolverse como, por ejemplo, la elaboración de una teoría, la definición de las dimensiones relevantes y las interacciones entre estas dimensiones o las limitaciones de las fuentes de información. Estos desafíos han generado una amplia discusión y debates académicos, en los que, si bien se reconoce la necesidad del enfoque multidimensional para el estudio de la pobreza, también se reconoce que existen dificultades para hacer operativa su medición, lo que lleva a que los investigadores terminen finalmente utilizando los indicadores disponibles. El método del ingreso para el cálculo de la pobreza es el más utilizado en Uruguay. Tiene amplia difusión en la prensa y en los círculos políticos. Pero a pesar de varias modificaciones en su cálculo existe consenso en que mide solo un aspecto de la pobreza. Además de la especificidad de la pobreza infantil y la necesidad de considerar otras dimensiones en su estudio, en Uruguay la segmentación social se ha desarrollado en los últimos años y alcanza dimensiones no meramente económicas que no aparecen medidas por el método del ingreso. El enfoque monetario de la pobreza puede proporcionar una imagen incorrecta, conformista, sobre su evolución, que afecte a la infancia. Por eso es necesario atender otras dimensiones aunque todavía no estén integradas en ningún método ni teoría. Se observa mayor fragmentación social tal vez por la conjunción de varios factores actuando simultáneamente. Si superamos una percepción meramente económica de la pobreza y consideramos también la fragilidad de vínculos institucionales y la vulnerabilidad en la integración social, se percibe un desajuste de importantes sectores sociales con normas, canales de movilidad y posición ante las instituciones, que afectan en mayor medida a la juventud e infancia. El aumento de la segmentación social y segregación urbano-residencial ha sido señalada por varios autores (Kaztman, Filgueira y


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Retamoso, 2005) (Couriel, 2010) (Veiga, 2010). En particular el GIEP (2007:86) ha presentado 14 puntos que caracterizan la fragmentación social en el Uruguay. 35 La investigación de Kaztman y Filgueira demostró que la pobreza infantil tiene poca relación con el desarrollo económico con lo cual presentó evidencia sobre la posibilidad de mayor fragmentación social observada en el Uruguay actual, a pesar del gran crecimiento del PIB. La investigación de Arin y Vigorito sobre pobreza multidimensional demostró la necesidad de incluir otras dimensiones en el estudio de la pobreza, además del ingreso, a efectos de suavizar el relacionamiento estrecho con los vaivenes económicos y de mejorar el cálculo de la pobreza infantil, que medida solamente por el ingreso puede aparecer sobrerrepresentada en relación a otros tramos de edad. La investigación de Arin, Vigorito y Amarante sobre el comportamiento de tres técnicas de medición de la pobreza infantil demostró, que por lo menos para una de ellas, si no se considera el ingreso, la pobreza no ha disminuido. Fernández (2010:113) llegará a conclusiones similares para toda la población luego de estudiar la evolución de la pobreza en Montevideo, entre 2006 y 2009, utilizando además del ingreso, el patrimonio del hogar, el acceso a derechos de integración social, la educación y la salud. Concluye que “es claro que el método de la LP proporcionó una imagen equivocada de la extensión de la pobreza: al menos uno de cada tres montevideanos en lugar de menos de uno de cada cinco.” (Fernández, 2010:113) No conocemos aun por cuánto tiempo más los institutos nacionales de estadística en América Latina seguirán utilizando el método del ingreso para medir la pobreza ya que es creciente el número de investigadores que formulan objeciones al mismo. En nuestro país la reciente utilización del método CONEVAL por parte del MIDES abre perspectivas muy interesantes para avanzar en la comprensión y medición de la pobreza. A nivel mundial también se plantean críticas, además del ámbito de la ONU. En este sentido es interesante la opinión de Kanbur (2009) sobre la diferencia entre los datos optimistas oficiales de descenso de la pobreza e indicios indirectos y cualitativos más pesimistas. El artículo publicado en una revista del Fondo Monetario Internacional tiene un subtítulo muy significativo “Por qué los comedores comunitarios pueden estar repletos mientras las estadísticas oficiales indican una caída en la pobreza”, Kanbur (2009:32). Luego de presentar cinco argumentos para esta posible diferencia, concluye: “los pobres se beneficiarían de un nuevo enfoque como el propuesto en octubre de 2009 por la Comisión para la Medición del Rendimiento Económico y el Progreso Social. 36 El enfoque propuesto utilizaría encuestas de hogares en forma más amplia para tomar un conjunto de datos más cabal y pintar un panorama más fiel de las condiciones de vida de los pobres. Ayudaría a las autoridades a diseñar políticas que auxilien a salir de la pobreza. Pero esto no basta. La mera elaboración de estadísticas de pobreza conjuntamente con la medición del ingreso 35 Ellos son: segmentación en el mercado laboral; aumento de la homogeneidad en la composición social de los barrios de Montevideo; segmentación del sistema educativo; desorganización familiar y debilitamiento de la figura paterna; existencia de un sector informal “criminal”; aumento de la desconfianza pública; mantenimiento de una cantidad importante de personas sin domicilio fijo y en situación de mendicidad; debilitamiento de lazos sociales que sostienen al individuo; rupturas en el mapa vincular real y simbólico; pérdida de importancia del trabajo para obtener éxito social; pérdida de la fe en el progreso; iinestabilidad y precariedad de rutinas integradoras en la vida cotidiana de los barrios pobres; aumento de la distancia entre la formalidad legal y la real; desarrollo de la cultura del “cazador”. 36 Creada por Nicolás Sarkozy, Presidente de la República Francesa, en febrero de 2008 y dirigida por los economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean-Paul Fitoussi.


per cápita seguirá arrojando estadísticas que pintan un panorama demasiado optimista, porque ignoran muchos de los demás aspectos destacados en el informe de la Comisión: los servicios fuera del mercado, la desigualdad entre los sexos y los factores del bienestar distintos del ingreso. Queda mucho trabajo por hacer”, Kanbur (2009:34) Debido a la carencia de una teoría sobre la pobreza, los planificadores sociales que buscan soluciones a sus problemas de localización e intervención social en los sectores con mayores carencias, junto a los cientistas sociales que trabajan el tema, han continuado desarrollando nuevas formulaciones de la pobreza como fenómeno multidimensional. De esta forma, a nivel internacional, siguiendo los planteos de Sen se ha desarrollado el IDH y el IPM y el UNICEF Innocenti Research Centre ha construido un nuevo Indice de Privación Infantil vii mientras que en nuestro país se ha pasado desde las clásicas dimensiones planteadas en las NBI a los nuevos desarrollos teóricos y metodológicos del CONEVAL y al Indice de Carencias Críticas. Mientras tanto otros grupos en el ámbito académico uruguayo han ensayado trabajar con nuevas dimensiones de la pobreza tratando de encontrar grupos homogéneos con técnicas de análisis de datos. Es el caso de los economistas Colafranceschi, Peyrou y Sanguinetti (2009), de Terra (1989) y el GIEP. Aunque parten de marcos teóricos diferentes, la utilización de los indicadores disponibles en nuevas dimensiones de la pobreza nos lleva a que estudiemos la metodología utilizada y sus conclusiones. Colafranceschi y otros tipifican la población relevada en una Encuesta de Hogares Ampliada de 2006. Encuentran cinco grupos uno de los cuales es el de mayores carencias y aunque no es el más grande si es el que tiene una alta proporción de menores de 14 años. El estudio de los indicadores que finalmente fueron seleccionados en la formación de los grupos reveló que muchos hogares con graves carencias no estaban bajo la línea de pobreza. Terra también identificó varios grupos con una técnica similar aunque más sencilla. Aquí lo interesante fue la incorporación de indicadores que no son habituales en las ciencias sociales y que provienen del campo de la nutrición, psicología y psiquiatría. Y algunos de esos indicadores demostraron tener relación con las variables dependientes estudiadas, estado nutricional y desarrollo psicomotor de los niños. El estudio de estos factores de riesgo en profundidad, con la elaboración de instrumentos para su mejor captación, es la tarea que ha desarrollado el GIEP a lo largo de los años. Y el CIIP se plantea, a partir de la identificación de los indicadores más válidos y confiables en crecimiento, desarrollo infantil integral, biológicos, psicosociales y socio-culturales, elaborar el diseño del SINADIBI (Sistema Nacional Informatizado de Desarrollo Integral y Bienestar de la Infancia), aplicable parcialmente en módulos de las Encuestas Continuas de Hogares. Se podrá establecer también una línea de base y con la utilización de técnicas multivariadas -como el Análisis de Correspondencias Múltiples y el Análisis de Conglomerados- desarrollar tipologías e identificar grupos de hogares con pobreza multidimensional infantil. Se trata en definitiva de encontrar nuevas dimensiones con sus indicadores debidamente probados y avanzar en el establecimiento de diferentes modelos aunque previstos por los primeros investigadores en pobreza como Altimir y luego reiterados por otros economistas. El incipiente desarrollo en Uruguay de la metodología del CONEVAL de México puede representar un interesante avance desde el punto de vista teórico y de desarrollo de nuevos indicadores aunque todavía no haya encarado la especificidad de la pobreza infantil.


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El camino iniciado por el GIEP ha implicado la utilización de nuevos criterios de riesgo, indicadores e instrumentos en el camino de mejorar un modelo bio-psico-social, que implica trabajar en un enfoque multidimensional de la pobreza infantil. De manera que con la incorporación a priori de nuevas dimensiones, especialmente psicosociales, en un modelo de necesidades y satisfactores humanos, o con la aplicación de técnicas de análisis de datos, menos exigentes en el momento de establecer modelos previos, poder avanzar en la complejidad de la pobreza y en una de sus áreas más importante, la infantil. La creación del SINADIBI en que está trabajando el CIIP es un paso más es esta dirección.

4.2 Políticas sociales para la infancia en el Uruguay

Análisis abreviado acerca de las políticas en las últimas décadas del siglo XX y los primeros años del siglo XXI

a. Las políticas sociales ante la “nueva cuestión social”: fines del siglo XX A modo de introducción cabe recordar que hacia la mitad del siglo pasado el Uruguay era un país más integrado socialmente, con avances significativos en políticas universales. Hacia los años ´60 se inicia un progresivo declive de este escenario social, producto del deterioro de un modelo industrialista y redistributivo de desarrollo que después de la segunda guerra mundial ya no resulta eficaz. Este panorama se consolida durante el período de la dictadura militar. Desde fines de los años ´70 y especialmente en los años ´80, en un contexto de retiro del Estado y desestructuración del mundo del trabajo asalariado formal, la pobreza se fue instalando como una nueva cuestión social para el Uruguay, acentuándose este proceso en los ´90 bajo los efectos del modelo neoliberal. En este sentido, el Banco Mundial advertía que las “fallas del mercado” producían cada vez mayores condiciones de ingobernabilidad (Banco Mundial, 1998). Frente a este panorama, “las respuestas de nuevas políticas sociales partieron del supuesto de tratar estos fenómenos como transitorios de efectos económicos disfuncionales y focalizados en algunos sectores de la sociedad, procurando optimizar la eficacia de la intervención pública (las denominadas redes de seguridad)” (Midaglia, Serna y Rivero, 2010:17). La aplicación de las políticas de estabilización y las reformas estructurales de este periodo estuvieron orientadas a controlar la inflación y a reducir el déficit fiscal. a mejorar la eficiencia y el funcionamiento de los mercados configurando lo que se ha denominado “reformas de primera generación” Estas políticas, . Las intervenciones en materia de políticas sociales no fueron consideradas como herramientas al servicio del desarrollo, ni tampoco como estrategia efectiva para la reducción de las desigualdades y la mejora de las condiciones de vida de los sectores menos favorecidos de nuestra población; se entendía por el contrario que las inequidades se corregirían con el crecimiento económico, de modo tal que las políticas sociales tuvieron en estas décadas un rol subsidiario al de las políticas económicas. A tal punto esta perspectiva en ocasiones se radicalizaba, que se entendía que la asignación de recursos al campo de las políticas sociales podía dificultar el crecimiento de la economía (Amarante, Arim y otros, 2005). Si bien las reformas de primera generación lograron ejercer efectos en el control de la inflación y en lareducción del déficit fiscal y se verificó un retorno selectivo de capital


extranjero y un mayor nivel de exportaciones, el crecimiento económico fue menor de lo esperado mientras que la mejora de las condiciones de vida del conjunto de la población fue inexistente, registrándose, por el contrario, un aumento del nivel de pobreza y una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. Hacia los 90’s se entendía que la estabilidad macroeconómica y las políticas a favor de la reapertura de los mercados eran insuficientes para resolver problemas agudos como el de la pobreza y que las llamadas “reformas de segunda generación” permitirían resolver desde la institucionalidad los problemas generados en ámbitos antes protegidos de salud, previsión social, educación, vivienda, seguridad pública, etc. Estas reformas se caracterizan principalmente por la preeminencia de las reformas de tipo institucional, ampliándose el foco de los objetivos desde los fines netamente económicos y de estabilización, a la búsqueda de mejores condiciones sociales y al fortalecimiento de las instituciones. En dicho período, tuvieron lugar en el país un conjunto de reformas sociales de carácter heterogéneo, que dieron lugar a una matriz “hibrida” o “mixta”, de acuerdo a la denominación de diversos autores, en la que convivían políticas sociales universales con focales, sectoriales e integrales, a cargo del Estado y la sociedad civil y en menor medida del mercado, fenómeno que se mantiene hasta la actualidad.

Se va produciendo de este modo una reestructuración en la forma de provisión social, que se centra en dos líneas de acción principales: a) La primera línea de acción correspondía a la provisión de un conjunto de nuevos programas de combate a la pobreza, de naturaleza transitoria, que se ubicaban en esferas institucionales no especializadas como Presidencia y OPP, con el fin de limitar la fragmentación, segmentación y balcanización que caracterizaba a la esfera pública y asegurar mínimas intervenciones de corte integral, transitorias y focalizadas, orientadas a reducir el impacto de la pobreza en determinados segmentos sociales. En general, se trataba de programas financiados con fondos de la cooperación internacional, al menos en


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sus primeras fases. La mayoría de estos programas y prestaciones dirigidos a la población más vulnerable se instrumentaban con el apoyo de la sociedad civil, es decir con la participación de organizaciones no gubernamentales y de asociaciones civiles sin fines de lucro, introduciendo así agentes privados y civiles en el campo de las políticas sociales (Midaglia, Serna, Rivero, 2010). De este conjunto de programas, mencionaremos al Plan CAIF (Centros de Atención a la Infancia y la Familia), por la envergadura que fue tomando a lo largo del tiempo, tanto en relación a su cobertura en niños menores de 3 años, como a las características de sus prestaciones, transformándose posteriormente en una política con financiación de recursos nacionales. El Plan CAIF surgió en 1988, bajo la fuerte influencia de los resultados del ya mencionado estudio nacional de Terra y Cols (1986), donde se constataba la presencia de elevados índices de pobreza en hogares con niños entre 0 y 6 años; la ineficiencia en el gasto público destinado a este sector de la población; los efectos adversos que el ambiente poco estimulante producía en el desarrollo infantil y crecimiento de los niños menores de 6 años, a lo que se sumaba la constatada burocratización del funcionamiento institucional. Su creación se formalizó a través de un convenio promovido por UNICEF con el gobierno, por el cual nuestro país recibió durante tres años la financiación de este organismo para llevar adelante un Plan Nacional de atención integral a la infancia, la mujer y la familia en situación de pobreza, a través de Centros de Atención a la Infancia y la Familia, gestionados por Asociaciones Civiles. que pueden ser ONGs preexistentes o constituirse para la administración del centro (caso típico de las comisiones vecinales). El plan se instaló en zonas de alta concentración de pobreza y para la aceptación del niño en el centro se tomó en consideración el nivel de ingresos del núcleo familiar y la situación familiar y laboral de los padres. Sus objetivos eran: mejorar la cobertura existente de niños entre 4 y 5 años y la calidad de atención de los programas sociales que atendían a la población en condiciones de pobreza crítica, mediante el desarrollo de estrategias y metodologías innovadoras de atención al niño, la mujer y la familia, a través de la coordinación intersectorial, la participación comunitaria y la descentralización. Se establecían como líneas de acción: el Desarrollo Infantil, (educación inicial y estimulación temprana), Salud Materno Infantil, Nutrición y Alimentación, Orientación Socio – Laboral, Información y Asesoría a la mujer, Indicadores de Progreso Social, Comunicación y Movilización Social37. Cada centro CAIF tiene por lo menos un maestro coordinador, tres educadores capacitados y acreditados (8, 6, y 4 horas), técnicos del areapsico-social (al menos un psicólogo, un asistente social y un psicomotricista), un cocinero y un auxiliar de limpieza, equipo asesor a la gestión de la Asociación Civil. Las tareas de este personal no se restringen a la atención pedagógica y nutricional de los niños, sino que los CAIF han probado exitosamente cumplir al menos dos funciones adicionales. Por un lado procuran atraer a las familias al centro y operar pedagógicamente y mediante apoyo social favoreciendo el bienestar de la familia y del niño, por otro lado, muchos CAIF se han volcado a la comunidad y han procurado integrarla también al centro.

37 Proyecto PLAN CAIF, UNICEF, 27/07/1988)


Para su implementación se creó una Comisión Interministerial38 y un Comité Técnico Asesor39, que asumió la responsabilidad en materia de criterios generales, ajustes del modelo y procedimientos operativos, bajo la coordinación general de un Secretario Ejecutivo y Comisiones Departamentales. En 1990, por resolución del Poder Ejecutivo40, se transfirió la responsabilidad de la ejecución del Plan a la Comisión Administradora del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), presidida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pasando a depender directamente de la Presidencia de la República, ubicándose en su propia sede. En 1992, una vez finalizado el Convenio con UNICEF, los recursos para los ochenta Centros existentes y sus cinco mil niños atendidos entre cuatro y cinco años de edad, se incluyeron en la Ley de Presupuesto Nacional de ese año. En 1996, el Plan pasó a la órbita del Instituto Nacional del Menor (actual INAU), organismo rector de las políticas de Infancia. Se destaca que a esa fecha el Plan había pasado por 4 evaluaciones externas de resultados y es recién a partir de la evaluación externa de 1997 (CLAEH), que sus autoridades atendieron las recomendaciones que surgían de la misma. Hasta 1997 los logros más significativos eran la focalización y cambios en el estado nutricional de los niños, no constatándose avances en el estado del desarrollo psicomotor de aquellos que concurrían al plan CAIF en relación al grupo control, así como tampoco se realizaban acciones de impacto dirigidas a las familias y las comunidades. Entre los cambios incorporados a partir de la última evaluación, se elaboró el programa “Un lugar para crecer y aprender jugando” (hoy Programa de Experiencias Oportunas) para la atención de niños desde el nacimiento junto al menos un integrante de la familia. Éste comenzó como proyecto piloto en 24 Centros. El mismo fue evaluado por el GIEP, en el año 2000, observándose cambios significativos en el desarrollo psicomotor de los niños y en el estado emocional de los adultos referentes cuando asistían al menos a 10 encuentros de los 16 planificados en un ciclo de talleres. Dado los resultados alcanzados, este programa salió de la fase de proyecto piloto, pero es recién en el marco del Plan de Equidad (en 2008), el cual se explicará más adelante, que se extiende al 100% de los Centros. Hacia el año 2000 también se implementaron modificaciones en el programa de educación inicial y se incorporaron los Programa Padres e Hijos (PPH) y Amar y cuidar la vida (ACV), ambos dirigidos a las familias, junto al fortalecimiento del programa alimentario nutricional (gestionado por el Instituto Nacional De Alimentación-INDA) y de educación para la salud. A diciembre del 2002, el Plan atendía a 21.000 niños entre 0 y 4 años con presupuesto nacional. A partir de esa fecha pasa a formar parte de uno de los Sub Componentes del Programa Infancia y Adolescencia en Riesgo Social, luego denominado INFAMILIA, suscrito entre el Gobierno Uruguayo y el BID (Préstamo 1434/OC- UR), ampliando su cobertura a 12.613 niños más, a través de una modalidad de atención diferente, llamada semanal e incorporando la atención de 1.548 embarazadas, que se suman a los 21.000 niños ya atendidos con fondos INAME (hoy INAU). En el 2007, de los 298 convenios, 114 se sostenían con fondos Infamilia/Bid ; los restantes se sostenían con fondos INAU.

38 Creado por Decreto Presidencial 515/988 del 17/08/88 39 Creado por Res 21/10/88 40 Resolución del Poder Ejecutivo del 21/06/1990


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Complementando esta primera línea de acción, “se producen ajustes en un conjunto de servicios sociales dirigidos a grupos poblacionales específicos: niños, adolescentes, jóvenes, grupos de género, etc., en situación de vulnerabilidad social” (Midaglia, Serna, Rivero, 2010: 19). Éstos se financiaban con recursos nacionales y eran gestionados por organismos especializados según problemas abordados. b) La segunda línea de acción, correspondió a “la reformulación de las principales políticas sociales, fundamentalmente aquellas vinculadas a la esfera del trabajo – reforma de la seguridad social - y las asociadas a las funciones secundarias del estado – reforma educativa. En el primer caso, se produjo la entrada del mercado o agentes privados en la provisión de estos bienes. Respecto a los tradicionalmente servicios sociales no contributivos, se verificaron una serie de reformulaciones, que tendieron a extender el papel del Estado en esos campos sectoriales” (Midaglia, Serna, Rivero, 2010:21-20). Este proceso reformista supuso un cambio en la clásica matriz uruguaya de bienestar y protección en lo que respecta tanto a las opciones como a las formas de implementación de las políticas sociales. En este punto cabe destacar la investigación realizada sobre la situación operacional e institucional de las políticas sociales en Uruguay (Midaglia, Borsani, 1993), que deja en evidencia la falta de investigación, evaluación y coordinación de las políticas sociales en el país hasta esa fecha. Concomitantemente se desplegaron acciones de relevancia en políticas de protección a la infancia, entre las que merecen especial consideración aquellas vinculadas al campo de la educación y a redefiniciones de las transferencias monetarias, a través del Programa de Asignaciones Familiares. En lo que refiere a la educación, en el marco de la Administración Nacional de Educación Pública, se establece: la universalización y posterior obligatoriedad, en 1996, de la educación inicial a partir de los 5 años y la universalización a partir de los 4 años. Junto a estas acciones, comienza la implementación de las escuelas de tiempo completo (ETC), que extienden el horario escolar hasta 8 horas e intentan ampliar la propuesta educativa y se produce la redefinición del Programa de Alimentación escolar. Cabe mencionar que el Programa de Alimentación Escolar tuvo por cometido atender la alimentación de niños en las escuelas públicas provenientes de hogares en situación de pobreza. Este servicio abarcaba desde una comida diaria, en las instituciones de 4 horas, que eran la mayoría, hasta tres al día en la reciente incorporada modalidad de escuelas de tiempo completo. Se establecieron indicadores para priorizar las escuelas que tenían que incorporar este servicio y para el monitoreo en los aspectos alimentarios nutricionales. Entre los indicadores se encontraban: nivel educativo de la madre; desocupación del jefe de hogar; hacinamiento; censo de la talla y el peso en los niños; tipo de menú, entre otros. Todos estos proyectos se instalan en el marco de la llamada “Reforma de Rama”, en alusión a su promotor Germán Rama, para entonces presidente del Consejo Directivo Central (CODICEN), de la Administración Nacional de Educación (ANEP) y ex Director de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), en Montevideo. Estas propuestas instalan ciertos avances en materia de equidad. Por un lado las escuelas de tiempo completo comienzan a funcionar en los llamados “barrios de contexto crítico” siendo, desde una perspectiva de equidad de género, una contribución al potencial ingreso


de la mujer al mercado de trabajo. Por otro, la extensión de la educación inicial permitió el aumento del ciclo educativo para los niños que provenían de hogares de ingresos medios y bajos. A su vez a través del Programa de Alimentación Escolar se pretendía dar respuesta a los problemas nutricionales presentes en dicha población (baja talla para la edad, riesgo de obesidad y sobrepeso). Estos programas no fueron suficientes para obtener las metas esperadas, lo que se reflejó en una escasa modificación en las tendencias crecientes de las tasas de repetición, rezago y deserción; si bien la matriculación aumentó, no lo hizo a la par de los egresos ni de los resultados académicos. A ello se suman las críticas desde el gremio de maestros y en algunos casos también desde la población general, dirigidas particularmente a problemas en la implementación de la universalización de 4 años y la obligatoriedad de 5 años, que iban en detrimento de la calidad en educación inicial, de larga tradición en el país. A modo de ejemplo se menciona la falla en una adecuada estimación de la respuesta masiva de la población, lo que condujo a que los espacios físicos y recursos humanos resultaran insuficientes, los grupos de niños fueran numerosos y los jardines de educación inicial no alcanzaran. Ello obligó a instalar grupos de niños de 4 y 5 años en escuelas primarias. A lo antes expuesto es necesario agregar que en los primeros años de la década del 90, el número de años y las exigencias curriculares para la formación de los Maestros se redujeron. El Programa de Asignaciones Familiares, de transferencias monetarias condicionadas para familias con hijos menores de 18 años, por su parte, existe en el Uruguay desde 1943. A lo largo de los años, pasó por diferentes modificaciones hasta la época actual, de acuerdo a los momentos histórico - políticos, sociales, económicos por los que transitaba el país. Surgió como beneficio universal para todos los trabajadores formales con hijos menores de 18 años, que concurrieran a la escuela. Como ejemplo de los vaivenes que presentó esta política, se enuncian las siguientes redefiniciones: en el año 1995 se focaliza la prestación en las personas con trabajo formal, que con hijos a cargo y escolarizados percibieran menos de diez salarios mínimos nacionales, definiéndose además franjas diferenciales en el monto de la asignación según el ingreso total del asignatario. Hacia el año 2000, el sistema es nuevamente modificado e incluirá a todos los hogares de menores recursos con hijos escolarizados, sin el requisito de que el asignatario sea un trabajador formal, siempre que cumpla con alguna de las siguientes condiciones: hogar monoparental con mujer jefa; desocupado que dejó de percibir el subsidio por desempleo; mujer embarazada. Se mantienen los requisitos de asistencia al sistema educativo de los menores y concurrencia a los controles médicos en el caso de las mujeres embarazadas. De este modo un número considerable de niños que hasta el momento se encontraban fuera de la población destinataria del beneficio, pasan a estar incluidos en él. En el año 2004, quedarán incluidos en la prestación todos los hogares con hijos menores escolarizados, con ingresos inferiores a los tres salarios mínimos, hecho que supuso una clara ampliación de la cobertura. La última redefinición se da en el marco del Plan de Equidad que se detallará más adelante. A pesar de la amplia cobertura que el programa de asignaciones brindaba, presentaba escasa incidencia en las condiciones de pobreza de las familias, en función, entre otros


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aspectos, de que el monto de la prestación era sumamente bajo. Aún así, algunos investigadores señalan que sin las asignaciones familiares, la pobreza en el total de la población en general, hubiera sido hacia el año 2003 un 1% mayor que la que en ese momento existía y en el total de la población de niños un 1,19% mayor. (Amarante y otros: 2005). En los últimos diez años, el ingreso de los hogares uruguayos ha experimentado fuertes variaciones, que han dado lugar a movimientos en los indicadores económicos de pobreza y desigualdad, dando cuenta de cambios en los niveles de bienestar de la población. Durante el año 2002 el país experimenta una de las crisis económicas más profundas de su historia, y la recuperación económica, iniciada a mediados del 2003, no se hizo visible en la evolución de los ingresos de los hogares hasta fines del 2005. Según Amarante y Vigorito (2010) en 2006 se detecta una reducción de la pobreza medida por la Línea de Pobreza (LP 2002 del Instituto Nacional de Estadística), que continúa en los años siguientes, lo que no necesariamente implica cambios en la desigualdad de ingresos A pesar de ello, el uso de otros indicadores muestran que este descenso puede ponerse en tela de juicio en la medida en que no refleja las verdaderas condiciones de bienestar de la población y mucho menos aún de los niños ni da cuenta de la exclusión y la fragmentación social, tal como se analizó exhaustivamente en el primer capítulo. Aún en términos de ingresos, la pobreza seguirá afectando especialmente a los sectores más jóvenes de la sociedad.

b. Políticas sociales e infancia en los últimos años A partir de marzo del 2005, asume por primera vez en el Uruguay el gobierno del Frente Amplio. Las políticas sociales que se llevan adelante en este período se pueden presentar para su análisis a través de dos etapas que se denominan: Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) y Plan de Equidad (PEQ).

d) e) Plan de atención a la emergencia social (PANES)

El PANES comprende la primera etapa y se plasma a través de la Ley 17.869. Se trata de una política claramente focalizada que se caracteriza por dar prioridad a la atención de las personas en situación de extrema vulnerabilidad social, a través de respuestas inmediatas que, de acuerdo al gobierno, no podían dilatarse en el tiempo. Comienza a implementarse en marzo del 2005 y finaliza en diciembre del 2007, donde se engarza con el Plan de Equidad. Sus objetivos fueron: _ Proporcionar a los hogares participantes del PANES oportunidades y herramientas de mediano plazo para salir de su condición de pobreza extrema, exclusión social y económica. _ Implementar estrategias que contribuyan a que los hogares participantes no vuelvan a caer en situación de indigencia. _ Brindar asistencia contingente mediante transferencias monetarias y alimentarias, intervenciones en educación, salud y estado de la vivienda. _ Integración de los hogares en situación de extrema pobreza a través de intervenciones de capacitación, (re) educación y (re) alfabetización_ Integración de los participantes mediante experiencias de participación social (ciudadanía activa) y laboral.41

41 http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/2137/1/uruguay_vc.pdf

http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/2137/1/uruguay_vc.pdf


El Plan se implementó a través de siete componentes: 1) Programa de Ingreso Ciudadano, que consistió en una transferencia monetaria condicionada, dirigida a jefes y jefas de hogar, mediante la que se pretendió garantizar la cobertura de las necesidades básicas de los hogares en condiciones de indigencia. 2) Programa Trabajo Transitorio, que constituyó un programa de empleo temporario (Trabajo por Uruguay) para personas que se encontraran dentro de la población meta del PANES y que tuvieran entre 18 y 63 años de edad, unido a actividades de capacitación y reintegración social (Rutas de salidas). 3) Plan Alimentario Nacional, dirigido a personas con déficit nutricional; a familias con menores de 18 años y/o mujeres embarazadas en situación de extrema pobreza y a mujeres en período de lactancia en situación de alto riesgo nutricional. Se implementó a través del Instituto Nacional de la Alimentación (INDA) por intermedio de una Tarjeta Alimentaria, para el consumo de alimentos y productos de limpieza, cuyo monto variaba entre 14 y 38 dólares por mes, dependiendo de la composición del hogar. 4) Programa Emergencia Sanitaria, a partir del cual se desarrollaron acciones de prevención y asistencia en el primer nivel de atención, dirigidas particularmente a aquellas personas que se encontraran en condiciones de riesgo sanitario; por ejemplo: carnet de compromiso sanitario para control de niños y niñas menores de 14 años y mujeres embarazadas. 5) Programa de Educación en Contextos Críticos, que tuvo por finalidad apoyar a escuelas y liceos ubicados en zonas de contexto crítico, a través de mejoras en su infraestructura, en la dotación de materiales de apoyo, ampliación y reforzamiento de la cobertura alimentaria. 6) Programa Asentamientos Precarios y Pensiones, dirigido a atender las necesidades más urgentes de la vivienda, mejorando las condiciones de la misma.7) Programa de Alojamiento a Personas en Situación de Calle, a partir del cual se habilitaron refugios nocturnos para personas que se encontraran en dicha situación, cuyo antecedente fue el Plan Frío Polar o Plan Invierno, desplegado en años anteriores por la Intendencia de Montevideo. En la Ley 17.869 se establece también la población objetivo. La misma comprendería a aquellos hogares cuyos ingresos mensuales por todo concepto (exceptuándose las Asignaciones Familiares y prestaciones por invalidez) fueran igual o menor a $U 1.300 por


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persona (USD 52 a marzo del 2005) y tuvieran carencias críticas en sus condiciones de vida. Estas últimas se determinaron en base a un indicador de bienestar de los hogares (proxy means test), llamado Índice de Carencias Críticas (ICC) que ya fuera descripto en otra parte del este trabajo. El mismo permitía llegar a una aproximación sobre el nivel de bienestar del hogar mediante variables que fueran difíciles de manipular por parte del postulante y que no estuvieran tan sujetas a variaciones cíclicas como el ingreso. En dicha Ley, también se establecía que la transferencia era condicional a que el hogar cumpliera con los requisitos de asistencia escolar de niños y adolescentes hasta 14 años y con la realización de controles de salud para niños y embarazadas. De acuerdo a informes del Ministerio de Desarrollo Social, el monitoreo de estas condicionantes no llegó a realizarse de manera intregral y sistemática. El Programa de Ingreso Ciudadano fue el componente más extendido del conjunto de intervenciones del Plan, a la vez que puerta de ingreso de los otros componentes. Consistió en una transferencia monetaria de pesos uruguayos $U 1.360 (USD, 54) mensuales, independientemente del número de integrantes del hogar, por un período máximo de 2 años 9 meses. El PANES se evaluó en sus diferentes dimensiones. Por medio de los estudios de focalización se analizó la eficiencia horizontal y vertical lograda. La eficiencia horizontal refleja el nivel de cobertura de la población objetivo mientras que la eficiencia vertical muestra en qué medida la prestación alcanzó a personas que no eran elegibles. Los mecanismos de selección de la población se estudiaron a través de dos encuestas de seguimiento realizadas por el Dpto. de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, y por el Dpto. de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas, (Universidad de la República) a un grupo de tratamiento y a un grupo control. El análisis puso de manifiesto que la población atendida se acercó a la población objetivo. Los diferentes indicadores de focalización revelaron una fuerte concentración de la prestación en los hogares de menores ingresos. Con respeto a la cobertura, se detectó que un porcentaje significativo de la población objetivo no fue incluida en el plan debido a diferentes razones, en parte por errores de focalización y en parte a que dichos hogares no solicitaron su inclusión. Si bien la clara identificación de las motivaciones para no solicitar el ingreso por parte de los hogares potencialmente elegibles requeriría un estudio en profundidad, las hipótesis planteadas refieren tanto a la desinformación por parte de la población, como al rechazo a quedar estigmatizados (Amarante, Vigorito, 2010). Por otra parte, acerca de los efectos directos sobre la pobreza, indigencia y distribución del ingreso de las transferencias, a través de diversos estudios que realizaron simulaciones estáticas, se encontró que de no existir el Plan, la incidencia de la indigencia en el 2006 hubiera sido un 30% mayor (Arim y Vigorito, 2006). Debido a su alta focalización y al monto mensual de la transferencia, su efecto sobre el alivio de la pobreza fue muy escaso: 1,4%. Éste fue considerablemente mayor en la brecha y severidad de la pobreza. El ingreso ciudadano redujo moderadamente la desigualdad en la población pobre, especialmente en los hogares de menores de 18 años (Amarante y Vigorito, 2010). La evaluación de impacto abarcó dimensiones tradicionales (comportamiento laboral, asistencia escolar, bienes durables) y otras dimensiones relacionadas con la autonomía de las personas (participación, derechos, decisiones intra - hogar, salud, expectativas y


opiniones, entre otras áreas que la intervención pretendía afectar). Con relación a cambios en la asistencia a Centros educativos y al trabajo infantil y adolescente, el PANES no tuvo efectos significativos. En materia de salud, se constató un aumento en los controles de niños menores de 5 años y en los controles dentales a mujeres embarazadas, sin determinarse el carácter transitorio o permanente de estos cambios. No se detectaron impactos sobre indicadores de mercado de trabajo, pero tampoco no deseados en relación a la participación laboral. Al analizar en detalle, por grupo de población, se encontró un efecto negativo sobre las horas trabajadas por las mujeres, especialmente en el interior del país. Se detectó un efecto débil y de signo negativo sobre la probabilidad de ser ocupado formalmente, pero el mismo no resultó robusto a las diferentes especificaciones de la estimación. Asimismo, se encontró un efecto positivo relacionado con las condiciones de la vivienda, que fue detectado sólo en la segunda encuesta. No se hallaron efectos positivos sobre la acumulación de electrodomésticos y otros bienes durables, lo que podría deberse a la temporalidad de los pagos y al monto. Tampoco se revelaron diferencias entre los participantes del Plan y el grupo control acerca del conocimiento sobre sus derechos. Los hogares que ingresaron al PANES, presentaban mayor optimismo acerca del futuro y mayor aprobación del gobierno del momento en relación al anterior que los del grupo control. Por otra parte, los participantes del Plan expresaban mayor desacuerdo en recibir la transferencia en alimentos que quienes no resultaron seleccionados. Los datos recogidos por estas evaluaciones constituyeron información relevante para re – pensar los objetivos y amplitud de los programas de transferencias, tales como el nuevo sistema de Asignaciones Familiares, así como también sobre la pertinencia, posibilidades y limitaciones de los instrumentos de focalización, al mismo tiempo que se reafirmaba la relevancia de las evaluaciones periódicas. Se dejó en evidencia una brecha entre la magnitud de los objetivos del Plan, su carácter temporario y los dispositivos desplegados, planteando la interrogante de si se pueden alcanzar objetivos de inclusión social en un lapso de tres años, con una población en condiciones de privación extrema. También se reconoció que el predominio de los componentes de transferencias (ingreso ciudadano y tarjeta alimentaria) obedeció a las facilidades de implementación inherentes a este tipo de intervención, con relación a otras de naturaleza más compleja, aspecto fundamental a considerar cuando los planes son acotados en el tiempo (Amarante y Vigorito: 2010). El PANES en el año 2006 llega al 10,4% de la población del país. Ese mismo año, del total de hogares con menores de 18 años pertenecientes al primer quintil de menores ingresos, el 67,5% percibía Ingreso Ciudadano o Asignaciones Familiares, pero también estaban “los sin –derechos- en tiempo de espera”. En el mismo año un 16,1% de los hogares del primer quintil de menores ingresos declaraba que no había recibido ningún tipo de prestación o transferencia monetaria” (Serna: 2010 y 2008) Este Plan finalizó en diciembre del 2007, pasando las personas en situación de indigencia de un 3,9% en diciembre del 2004, a 1,7% del total de personas, al finalizar el PANES, según las mediciones clásicas por Línea de Pobreza (Mirza,C: 2010).

f) El Plan de Equidad (PEQ): A partir de la mejora de los indicadores sociales nacionales, el gobierno frenteamplista consideró que existía un contexto político favorable para repensar la matriz de protección


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y bienestar, elaborando el PEQ como un paso importante hacia la reconfiguración de dicha matriz. El diseño fue producto del trabajo, a lo largo de un año y medio (desde marzo del 2006), de todo el gobierno nacional. Su publicación y presentación se realizó en el mes de octubre del 2007, entrando en vigencia el 1 de enero del 2008. Consiste en una estrategia de mediano y largo plazo orientada a actualizar la matriz de protección existente, a partir del diagnóstico de los nuevos problemas sociales y de la identificación de los soportes y malla de protección social pre - existentes. Define como objetivos estratégicos: 1. Mejorar los niveles de equidad entre generaciones, géneros y etnias. 2. Consolidar y ampliar una red de asistencia social con la finalidad de impedir aumentar la cronificación de situaciones de pobreza e indigencia. 3. Articular dicha red al conjunto de prestaciones de las que el país ya dispone, conformando así un único y renovado sistema de protección social. Abarca al conjunto de la población y no solamente a los sectores en situación de vulnerabilidad socioeconómica, aún cuando éstos siguen siendo los grupos prioritarios en términos de acumulación de intervenciones estatales. Es decir, se postula la aplicación del criterio de focalización como “subsidiario al de universalidad”. La formulación de sus lineamientos es sine die, por lo que no se determinan plazos de extinción de beneficios, programas o prestaciones sociales. PLAN DE EQUIDAD (PEQ). 2008-

Es en el marco del Ministerio de Desarrollo Social, que el Gabinete Social y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales se constituyeron en responsables del documento del PEQ. Se destaca la incorporación en ambas instancias de autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas. Lo anterior, junto a la existencia de acuerdos básicos programáticos y normativos del partido de gobierno, facilita los consensos políticos en torno a los problemas prioritarios y sus posibles soluciones. Cabe mencionar, que lo mismo se aplicará posteriormente a la Estrategia Nacional para La Infancia y Adolescencia 2010 – 2030. En forma paralela al PEQ se desarrolla el debate Nacional sobre seguridad social,


que culmina con un conjunto de propuestas a corto, mediano y largo plazo. Algunas de ellas se incluyen en el PEQ y por ende en la Ley de rendición de cuentas del año 2007 y al igual que el PEQ, comienzan a regir a partir del 1° de enero del 2008. El PEQ se apoya e incluye dos pilares: uno no contributivo o Red de Asistencia e Integración Social y el otro, de tipo estructural de la Matriz de protección social. Como componentes de tipo estructural se señalan: a) la Reforma Tributaria como una herramienta para promover mayor equidad en la distribución de la contribución de los distintos sectores sociales; b) La Política de Salud, orientada a cambiar el Sistema Nacional de Salud en tres ejes: modelo de atención, modelo de gestión y modelo de financiamiento; c) La Política de Vivienda, entendiendo el acceso a la vivienda digna como un derecho inalienable; d) La Política Educativa, desde la cual se plantea entre otros, ampliar la cobertura en educación inicial con el establecimiento de la obligatoriedad a partir de los 4 años hasta el Tercer Año del Ciclo Básico, evitar la deserción en la educación media y mejorar los rendimientos en educación media y secundaria y aumentar el número de Escuelas de Tiempo Completo. Cabe mencionar aquí que concomitantemente se elabora la nueva Ley de Educación (N°18.437); y e) el Plan de Oportunidades y Derechos, orientado a revertir las desigualdades que afectan a las mujeres, aspirando a promover una efectiva igualdad entre hombres y mujeres. Como componentes de la Red de Asistencia e Integración Social se destacan: a) un sistema de transferencias monetarias para los sectores más desfavorecidos, mediante la reformulación de instrumentos ya existentes como las Asignaciones Familiares (AFAM) y las Pensiones a la Vejez, o nuevos como la tarjeta magnética para la adquisición de alimentos. Los cambios en las AFAM (Ley 18.227) consisten en: (i) el incremento del monto, que pasa de $U 250-US12- a una escala progresiva decreciente en función del número de hijos a cargo. Para los niños en edad escolar pasa a $ 764 -US36- por niño, hasta un tope de $ 3.509 -US165,5- mientras para los hijos que concurren a secundaria a $U 1.091-US51,5- por adolescente hasta $4.775 -US 225- en caso de tener 7 hijos; (ii) la titularidad del tributario, ahora preponderantemente femenina y (iii) el cobro de la prestación mensualmente. Se mantienen las condiciones para recibir la prestación (asistencia a Centros educativos y controles de salud hasta los 18 años). En cuanto a la tarjeta magnética, se dispusieron más recursos para reforzar la transferencia de ingresos a las familias con hijos a cargo y también se estableció un escalonamiento progresivo (monto básico $ U 479 –US 22,6- por hijo hasta un tope de $U1.287 - US 60,7-). Además, se le dio mayor libertad de elección a los beneficiarios, apostando a la responsabilidad individual y familiar en las pautas de consumo, basados en la información proveniente de los proveedores, lo cual indicaba la racionalidad de las mismas. b) Desarrollo de políticas intersectoriales para aumentar la cobertura socioeducativa-educativa para niños entre 0 y 3 años, fundamentalmente a través del aumento de la cobertura del Plan CAIF. La misma se acompañó de mejoras en la calidad de la atención a través de: reformulación de los objetivos, incorporación de nuevas propuestas de intervención en pro de la integralidad de las acciones (programa de atención a las embarazadas e intervenciones en el hogar); mejoras edilicias de Centros existentes y construcción de nuevos Centros; mejoras salariales para los trabajadores; certificación en la formación básica en primera infancia de los educadores por el Centro de Formación y Estudios de INAU; incorporación en todos los Centros de equipos Técnicos


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interdisciplinarios (maestros de educación inicial, psicólogo, trabajador social y psicomotricista); incorporación en los Centros de un set mínimo de material didáctico; formación en gestión financiera y de recursos humanos a los representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, entre otros. También se fortificó la intersectorialidad e interinstitucionalidad, con las firmas de los convenios con el Ministerio de Salud Pública/ASSE, Ministerio de Desarrollo Social e INAU (7/10/2008), y con la Administración Nacional de Educación Pública /Consejo de Educación Inicial y Educación Primaria (2002), y se fortaleció el convenio ya existente con el Instituto Nacional de Alimentación para mejorar la integralidad de las acciones y la continuidad de las prestaciones. Para este quinquenio se ha planteado la universalización de 3 años y se comenzó con los jardines de tiempo extendido, habiendo, a setiembre de 2012, 10 en funcionamiento. Éstos tienen un horario de 10 a 17 horas, con una propuesta más abarcativa y diversificada. La misma consiste en 4 horas de actividades pedagógicas con un Maestro de educación inicial y el resto del horario se completa con actividades de educación física y talleres. Los talleres son propuestos por cada escuela, así como la selección de los profesionales que los implementan. c) Expansión de dos programas de inclusión educativa: I) Programa Maestros Comunitarios ( bajo la responsabilidad de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y el Programa Infamilia del MIDES) para mejorar el rendimiento y asistencia de los niños en las escuelas públicas de educación primaria; El programa plantea un conjunto de estrategias pedagógicas innovadoras que al tiempo que impactan en los aprendizajes de los alumnos, habilitan otras formas de actuar de la escuela como colectivo, tanto en la relación con los niños, las familias y la comunidad como al interior de la comunidad educativa II)Programa Aulas Comunitarias-PAC- (co-ejecutado por dos organismos estatales: por un lado, el organismo rector en materia educativa, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) –a través de su Consejo de Educación Secundaria (CES)- y, por otro, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) - a través de su Programa Infamilia.) para la reducción de la tasa de deserción y repetición de adolescentes de 12 a 15 años que se encuentran fuera del sistema de educación formal por abandono, no culminación o no iniciación del primer año de secundaria.

Los resultados positivos obtenidos en las evaluaciones de ambos programas en su etapa piloto, determinaron su transferencia desde el Ministerio de Desarrollo Social y su asunción por la Administración Nacional de Educación Pública a partir del 2008, “con el objetivo de cristalizarlos como una nueva tipología de intervenciones específicas y focalizadas, supeditadas y subsidiarias de las orientaciones universalistas de la educación pública” (Mirza, 2010:310 Por otra parte, dentro de las llamadas políticas TICs, cabe mencionar al Plan CEIBAL, (Proyecto de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea). Se origina el 18 de abril de 2007 por Decreto del Poder Ejecutivo (144/0007). Es intersectorial y cuenta con una Comisión de Políticas integrada por el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU-organismo paraestatal-), el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL), el Consejo de


Educación Inicial y Primaria (CEIP), el Consejo Directivo Central de la Admninistración Nacional de Educación Pública (CODICEN/ANEP), la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) y la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC). De ésta depende la Comisión de Educación, quien define lo inherente al proceso educativo. El Plan consta de dos proyectos integrados: uno general y otro pedagógico. El primero, tiene por objetivos: a) Contribuir en los procesos de democratización del conocimiento y de inclusión digital, con el fin de disminuir la brecha existente, para posibilitar un mayor y mejor acceso a través de recursos digitales, a la educación y la cultura. b) Contribuir en la potenciación de la educación pública del país. Los objetivos del segundo son: a) Contribuir a la mejora de la calidad educativa mediante la integración de tecnología al aula, al centro escolar y al núcleo familiar; b) Promover la igualdad de oportunidades para todos los alumnos de Educación Primaria dotando de una computadora portátil a cada niño y maestro; c) Desarrollar una cultura colaborativa en cuatro líneas: niño – niño, niño –maestro, maestro – maestro y niño – familia y escuela; e) Promover la literacidad y criticidad electrónica en la comunidad pedagógica atendiendo a los principios éticos. A partir del 2011, el Plan Ceibal se extendió al conjunto de la Educación Inicial. El programa se denomina “Un ceibal para el Jardín” y la diferencia con las Escuelas Primaria radica en que las computadoras no son personales. En cada Escuela y Jardín, se instaló un Taller de computación, con aproximadamente 50 computadoras. Recientemente el Plan comenzó a extenderse a la enseñanza media a lo que se agrega que se facilitó una laptop a cada estudiante de magisterio y profesorado. En los hechos aún es poco lo que ofrece el Plan CEIBAL, es acceso, pero al mismo tiempo tiene características que desbordan la mera conectividad, y que hacen posible afirmar que en el futuro, producto de sus grandes potencialidades, pueda convertirse en parte en una estrategia global de inclusión social” (Morales, S : 2010)

g) Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) En el marco de los lineamientos políticos establecidos por el Plan de Equidad, desde el Consejo Nacional de Políticas Sociales se discutió y diseñó con representantes de diversos sectores de la sociedad uruguaya la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010 – 2030. Plantea orientaciones estratégicas que permitan direccionar el diseño y formulación de las políticas de mediano y largo plazo que trasciendan lo coyuntural. Desde sus principios orientadores se la concibe como un componente fundamental de una estrategia de desarrollo social, que debe estar fundada en un enfoque de derechos, y promover la equidad en los planos de género, intergeneracionales y territoriales. Dentro de lo que son los lineamientos estratégicos de la ENIA, se destacan: a) el apoyo a la familia (sea cual sea su conformación y con la finalidad de que la crianza de los niños se realice con el apoyo social adecuado), b) la protección a la primera infancia42 (en términos de alimentación, cuidados sanitarios, estimulación oportuna y educación inicial), c) el fortalecimiento y transformación del sistema educativo (de modo de mejorar su calidad y adaptarlo a las nuevas realidades familiares y sociales), y d) el fortalecimiento del sistema de protección para prevenir situaciones de maltrato, abuso y/o explotación infantil.

42 Por convención y en nuestro país, abarca el periodo comprendido entre los 0 y los tres años de edad.


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Por otra parte, el Uruguay se encuentra hoy ante el desafío de la construcción de un Sistema Nacional de Cuidados, en fase de diseño, que incluye específicamente a la población en situación de dependencia: primera infancia, vejez y discapacidad. Para la primera infancia, en el diseño, el Estado se posiciona en un rol de mayor protección al que hoy tiene, para garantizar el cuidado de todos los niños de temprana edad. En nuestro país, ésta aún es una tarea fuertemente familiarizada y feminizada. Se aspira a mejorar las posibilidades de acceso de muchas mujeres al empleo, así como a avanzar en los niveles de equidad: de ingreso y entre géneros. Las acciones propuestas son: a) Políticas de fortalecimiento a las familias en el cuidado de sus hijos, durante el primer año de vida, a través de la asignación de licencias maternales y paternales; b) para la franja etarea de 1 a 3 años, política de fortalecimiento a las familias en el cuidado de sus hijos desde una apuesta a la atención en centros infantiles de calidad, ya sean públicos o privados. En los primeros ampliar la cobertura con calidad de los servicios existentes (Plan CAIF, Centros infantiles de INAU, Jardines Públicos -universalización de 3 años) y para los segundos, a través subsidios estatales transferidos a las familias, avanzando hacia la universalización de la atención educativa de los niños a partir del año.; c) para familias en condiciones de vulnerabilidad, se propone en forma complementaria, una política de proximidad que las apoye en lo relativo a pautas de crianza, desarrollo infantil, crecimiento y derivaciones oportunas, la formación de agentes comunitarios y la extensión del beneficio de la Tarjeta Alimentaria. Para el fortalecimiento de las familias surgen dos nuevos programas: Uruguay Crece Contigo (UCC) y Equipos Territoriales de Atención a las Familias (ETAF) cuyo diseño se ha finalizado y se encuentran en los primeros pasos del proceso de implementación durante el año 2012 (ver cuadro anexo)

h) Gasto Público Social (GPS) El GPS continua creciendo en el Uruguay en términos reales: en el año 2009 es 6.1% mayor que en el año 2008. La tendencia al alza se distribuye en: educación (16,3% más); gastos no convencionales y Direcciones generales43 (9,2%); Salud (6%). En relación al GPS total, seguridad y asistencia social explican la mitad de éste; salud el 21%; educación el 18%; Vivienda el 7%; y Gasto no convencional y Direcciones Generales el 6%. La macroeconomía del GPS con relación al PBI pasó del 21,7% al 23,3%. El aumento del GPS en el año 2009, es 5 veces mayor que en el 2002, tendencia que se mantiene hasta hoy. En el año 2004, se gastaban 800.000.000 de dólares, ahora se gasta 4.000.000.000 de dólares, es decir 5 veces más y la ley de Rendición de Cuentas del 2012 plantea un incremento en 100.000.000 de dólares más. El incremento es atribuible al contexto favorable que desde el punto de vista económico vive el país y a la definición política desde el gobierno. La solidez económica es una condición necesaria pero no la única; en los años 90 el país tenía crecimiento económico sostenido pero no hubo voluntad política para incrementar el GPS. También el GPS en infancia en relación con el GPS total muestra una tendencia creciente. En 1996 alcanzaba el 17,4% del total; en el 2004 llegaba al 23,3% del total y en el 2009 al 30,2% del total (Aznar, Llanes, Sienra: 2009)

43 Corresponde al gasto en componentes culturales, religiosos, investigación, deportes, y secretarías.


Logros, desafíos y nudos críticos del PEQ, en relación a la infancia El análisis del conjunto de políticas descriptas puestas en marcha en los últimos 5 años, en el marco del PEQ, permite identificar avances que deben ser destacados así como nudos problemáticos que merecen especial atención.

Políticas estructurales

- Política de salud La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) junto con el Fondo Nacional de Salud (FONASA) implica un avance en materia de equidad, en tanto intenta asegurar acceso y cobertura sanitaria de calidad al conjunto de la sociedad. Estableció una Canasta Básica de Prestaciones para todos los efectores tanto del sub sector público como del sub sector privado y el cumplimiento de metas asistenciales básicas para mejorar la calidad de la atención de todas las embarazadas y niños. Se implantó el control de salud gratuito para todos los niños en todas las instituciones, públicas y privadas, para facilitar el acceso. En el 2010, el 99,1% de los menores de 14 años del país estaban incluidos en una institución de salud. Esta cobertura por prestadores de salud se distribuye de la siguiente manera; 36,0% en el subsector público (ASSE/MSP), 56,3% en el subsector mutual y un 6,7% en otros, quedando sin asistencia el 0,9% del total de la población menores de 14 años (INE, 2011). Se fortalecieron el Programa Nacional de Salud de la Niñez y el Programa de Salud de la Mujer en situación de embarazo. Se rediseñó e implementó: el Carnet del Niño, Carnet de la Niña, y el Carné Adolescente, con una perspectiva de salud integral, de derecho y género, y se elaboró la Guía Nacional de Vigilancia del desarrollo del niño y de la niña desde el nacimiento a los 5 años. La jerarquización del primer nivel de atención va en consonancia con un cambio de paradigma.

Sin embargo, tanto en el sub sector público como en el sub sector privado, la efectivización de este cambio paradigmático es incipiente y los indicadores disponibles muestran aún un panorama desigual, que afecta especialmente a los sectores de pobreza. La medida de la tasa de mortalidad infantil en niños es considerado un indicador que resume información acerca de la calidad de la infraestructura sanitaria, el efecto del proceso reproductivo y las condiciones ambientales, sociales, laborales y económicas de un país; por ello se vincula directamente con los niveles de pobreza y de la atención sanitaria. En la siguiente tabla se muestra la evolución de la TMI en los últimos 15 años. Comportamiento de la tasa de mortalidad infantil (1996 al 2012)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2012 y Ministerio de Salud Pública

02468

1012141618

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

o/oo

.ooo

Año


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Su descenso ya había comenzado a verificarse hacia comienzos del siglo XXI. Luego de su aumento como efecto de la crisis de 2002, la tasa de mortalidad continuó su descenso. En el marco de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas (ODM), Uruguay fijó para 2015 una TMI de 6,9‰. Los resultados logrados entre los años 2009 y 2010 se acercan a las metas comprometidas. En el año 2011, sin embargo, se produjo un aumento de la mortalidad infantil, a expensas de la mortalidad neonatal (en particular la ocurrida antes de los 7 días de vida) y de acuerdo a los datos que se presentan, este comportamiento se relaciona con un cambio en el perfil de nacimientos y viabilidad, asociados a la prematurez. (Mortalidad Infantil en Uruguay 2011. MSP-2012). Junto a las fluctuaciones de este indicador coexiste la persistencia de altas tasas de prevalencia en otros indicadores de salud, que abarcan problemáticas asociadas al desarrollo infantil y a la salud mental (dificultades en el desarrollo psicomotor, trastornos disruptivos del comportamiento, dificultades de aprendizaje y fracaso escolar, maltrato infantil, uso problemático de sustancias) que afectan especialmente a niños en situación de pobreza.

- Política de educación En el año 2010, la matricula de Educación inicial llega a un total 109.819 niños entre los 3 y 5 años, de los cuales el 74,5% se ubica en Jardines y Escuelas públicas y el 25,5% restante concurre a instituciones privadas (MEC/INE, 2011). En relación a la edad, más del 90% de los niños de 4 años están matriculados educación inicial, faltando incluir a 4.000 niños para llegar al 100% de la cobertura. Se alcanza la meta de obligatoriedad y universalización a partir de los 4 años según informes de ANEP/CEIEP. Igualmente se universalizó la Educación Física para todos los niños tanto de inicial como primaria, cubriéndose las Escuelas y Jardines de las zonas urbanas con Profesores Especializados en esta disciplina. Otro dato a tener en cuenta, es que en el año 2002, el ratio promedio niño/maestro en todas las escuelas era de 30 alumnos por maestro, en el año 2012 pasa a 23 niños por maestro. Se llega a esta relación, que puede considerarse adecuada para la tarea, debido fundamentalmente al descenso de la matrícula por los cambios demográficos que se vienen dando en país. Por otra parte, el 98,5% de los niños que concurren a las Escuelas Públicas del país (urbanas y rurales) poseen una computadora portátil (ceibalita) personal y acceso a la conectividad, así como también cuentan con una notebook el conjunto de los Maestros. En el año 2010 se habían entregado 325.651 computadoras en la enseñanza primaria pública, para un total de matriculados en todo el país de 330.548 niños (INE: 2011), llegando a la meta establecida y constituyéndose el Plan CEIBAL en una política de inclusión digital, al lograr socializar la informática con carácter universal. Los resultados alcanzados en los aprendizajes en educación primaria, medidos a través del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), muestran que Uruguay en su conjunto, exhibe niveles que acceden a la media regional o la superan (ANEP-CODICEN, 2009). El país obtiene el 2do puesto en matemáticas y ciencias, después de Cuba y el tercer puesto en las pruebas de lectura. Sin embargo, al desagregar los datos por tipo y procedencia de escuelas, se observan grandes heterogeneidades, con asimetrías importantes. Los mejores resultados se ubican en las escuelas de zonas de contexto socioeconómico favorable, comparado con las escuelas comunes urbanas de contextos desfavorables. En las escuelas con población proveniente de familias de los quintiles más


bajos de ingreso sólo el 11% llega al nivel IV en las pruebas de lectura. Es de destacar que en las mismas zonas, los alumnos que asisten a escuelas de tiempo completo (ETC) logran resultados próximos al promedio nacional (SERCE/ UNESCO: 2008). En el mismo sentido, un estudio en escolares de 4 y 5 años provenientes de hogares en situación de pobreza, que asistieron a programas socioeducativos mostró que cuando éstos continuaban su educación en Escuelas de tiempo completo, alcanzaban competencias de integración educativa superiores a la del resto de sus pares que asistían a otras modalidades de educación primaria (GIEP ODM: 2009) Por otra parte, al analizar los porcentajes de egresos de la educación durante el año 2011, por quintiles de ingresos de los hogares de procedencia de los alumnos, se encuentra que no hay diferencias significativas en lo que refiere a la educación primaria, donde llega el 90% de la población en todos los quintiles. En contraste, en educación básica secundaria se encuentra una diferencia de 60 puntos porcentuales a favor de los adolecentes que egresan del 5to quintil de ingresos (90% de egresos) con relación a los del primer quintil (30% de egresos) (INE, 2012). Lo anterior hace visible entre otros, los impactos negativos del origen socio económico en las oportunidades para la educación. La inversión en educación no se acompaña aún de los resultados esperados; en la enseñanza media, el abandono y la deserción no han sido contenidos y menos revertidos en el país. Por otra parte, quienes son retenidos por el sistema no han mejorados sus aprendizajes y persiste el porcentaje de jóvenes que no superan el umbral mínimo de competencias exigidos, como lo demuestran los resultados de las pruebas PISA. En relación al sexo, los resultados de egreso muestran que culminan la educación más mujeres que varones. Esta relación se incrementa en la educación media en 20 puntos porcentuales a favor de las mujeres, mientras que en educación media, la diferencia a favor de ellas desciende a 10 puntos porcentuales.

- Red de asistencia e integración social a) Ampliación de las escuelas de tiempo completo y el Programa de maestros comunitarios Las Escuelas de Tiempo Completo (ETC) y el Programa de Maestros Comunitarios (PMC) han demostrado mejorar la equidad y calidad de la educación. Ambos dispositivos tienen en común: su focalización en las zonas de prevalencia de niños en situación de pobreza y extrema pobreza, junto a la extensión del tiempo educativo y a una propuesta pedagógica flexible y diversificada, que incluye además de la propuesta pedagógica, educación física, talleres lúdico –expresivos, arte, otros. Diferentes evaluaciones nacionales (CEIP/ANEP/MIDES y Cerdan, Infantes, Vermecersch, 2007) muestran que obtienen resultados que se acercan a los promedios nacionales, aunque sus indicadores socio familiares son en promedio más bajos. Los niños que concurren a las ETC y provienen de hogares con mayor deprivación, logran resultados superiores en dos competencias: lenguaje comprensivo y en el razonamiento lógico matemático. Como ya se mencionó, estudios realizados por el GIEP confirman estos datos. El Programa de Maestros Comunitarios (PMC), por su pate, muestra una mejora en la proporción de alumnos que promueven de curso, llegando en el año 2011 al 83,6% de promovidos, la tasa más alta de promoción desde que se inició el PMC. Junto a la ampliación de ETC y la implementación del PMC, desde la educación pública se vienen implementando otros programas como el “Programa Tránsito”, en fase piloto,


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diseñado para sostener la continuidad del proceso educativo, al pasar de la escuela primaria a secundaria. (algunos estudios muestran que el 97% de los que participan de esa experiencia se mantienen en el sistema). También se están implementando en las escuelas los Consejos de participación, con el objetivo de promover una convivencia saludable. Si bien en materia de educación se constatan logros importantes en el punto de partida o “equidad en el acceso”, lo que implica que todos tienen derecho a ingresar en determinado nivel del sistema educativo, aún hay que seguir avanzando en la inclusión educativa, entendiendo a la misma no sólo en términos de la posibilidad de acceso al sistema, sino también como igualdad en los resultados más allá del origen. A pesar del déficit en materia de herramientas de evaluación de resultados, este aspecto queda reflejado en indicadores de las trayectorias educativas (Mancebo: 2010), En el año 2008, sólo un tercio de los jóvenes uruguayos entre 20 y 29 años de edad finalizó estudios de educación media y el rendimiento en las pruebas PISA, más allá de las críticas que puedan hacerse a este tipo de evaluaciones no contextualizadas, es insatisfactorio. Esta situación desigual plantea la necesidad de seguir fortaleciendo los programas como el de maestros y aulas comunitarias así como ampliar la oferta de escuelas de tiempo completo, que aún son insuficientes, con una propuesta pedagógica diversificada y abarcativa. Así también se deben resolver los problemas edilicios presentes en muchas escuelas y liceos fundamentalmente de contextos críticos. Un aspecto relevante es la calidad, formación de los recursos y sus condiciones de trabajo. Las investigaciones con un diseño experimental coinciden en que los programas más exitosos son aquellos que emplean personal calificado y adecuadamente entrenado, con espacios de formación continua. La riqueza del desarrollo evolutivo del cerebro humano en la etapa posnatal y su plasticidad requieren que las intervenciones sean de largo plazo y realizadas por personal de alta capacitación técnica y emocional, con experiencia, habilidades y capacidad de construcción de vínculos. Ello exige una fuerte inversión para reclutar y retener, a través del conocimiento y estímulo material, recursos calificados de alto nivel. Si bien se han fortalecido y diversificado algunos programas, otros probablemente muy efectivos se han visto debilitados, siendo la oferta desigual durante y después de la etapa de 0 a 5, no sólo la específica de la infancia temprana sino la que continúa a los primeros años de vida. Se requieren docentes con apertura frente a la diversidad, gran flexibilidad para revisar las propuestas pedagógicas, capacidad para profundizar sobre el componente afectivo del proceso de enseñanza y convencimiento de que todos pueden aprender. Todo lo anterior supone revisar y profundizar la formación de los recursos humanos, reconocer que los recursos humanos juegan un rol fundamental, que se necesita “cuidar a los que cuidan”, así como también adoptar nuevos formatos escolares, apostar y asegurar el trabajo personalizado, entre otros, es decir romper con la oferta homogénea, evitando el riesgo de una seudo-democratización de la educación. No se debería perder de vista, además, que el sentido equitativo original no siempre se mantiene cuando se llega a la implementación concreta (Mancebo: 2010). Se requiere también, tener en cuenta la opinión y posición de los docentes al momento del diseño e implementación de las propuestas educativas. Es necesario atender el tema salarial: “la profesionalización del cuerpo docente pasa porque se puedan dedicar exclusivamente a su trabajo y a la vez continuar formándose. Se ha divulgado que el 74% de los maestros deben también dedicarse a otras ocupaciones para recibir un salario digno” (Cano: 2012, 2-3)


b) Políticas intersectoriales para la atención de niños de 0 a 3 años: Para el año 2009, el Plan CAIF aumenta su cobertura a 333 Centros. Para el presente quinquenio (2010 – 2015) se planifica abrir 100 Centros más, de los cuales hasta la fecha, se llevan abiertos 13 nuevos Centros CAIF. También en el presente quinquenio se prevé que los Centros CAIF aumenten la cobertura de niños/as de 2 años y extiendan la educación diaria a niños de 1 año., a la vez que se propone la universalización de la educación inicial a partir de los 3 años en los Jardines públicos, Con estas acciones, junto al aumento de cobertura de los Centros diurnos de INAU, se piensa llegar a casi la totalidad de los niños menores de 3 años en situación de pobreza, así como aportar al Sistema de Cuidados que está en fase de diseño. Se logró que el 100% de los Centros cuenten con equipos interdisciplinarios completos, con un set mínimo de materiales didácticos y respeten el ratio adulto/ niño normatizado, con recursos humanos formados para la implementación del conjunto de programas. Durante el año 2010, se realizó una evaluación externa de resultados (Equipos Mori/INAU/Plan CAIF, 2012). De la misma y de los análisis del monitoreo interno (Plan CAIF, 2010), se desprende que el Plan CAIF logra una “buena focalización en los sectores pobres, aquellos que presentan carencias estructurales y bajo niveles de ingresos. Pero al mismo tiempo, los datos del grupo control indican que sus vecinos que no acceden se encuentran en situaciones aún más vulnerables y con características similares a los hogares del primer decil de ingresos” (Equipos Mori,2012). Con relación a los resultados en el desarrollo infantil los hallazgos muestran que: los niños que ingresan antes de los 15 meses de edad, sostienen los porcentajes en la categoría de normalidad esperados en una curva poblacional, llegando al 83%, mientras que los niños del grupo control que no asisten a programas socioeducativos se ubican en un 59%. También se constata que los niños que ingresan a partir de los 2 años obtienen mejores resultados que los niños del grupo control sin llegar a las cifras esperadas para la población de referencia. Mejoran el lenguaje (74% llega a la categoría de normalidad versus un 61% del grupo control). El descenso de los resultados del desarrollo global se da a expensa de las áreas de coordinación y motricidad; si bien alcanzan mejores resultados que el grupo control, aún no se logran los niveles esperados, fundamentalmente en los ítems que evalúan aspectos visuoespaciales, la praxia constructiva y la representación de la figura humana Las niñas logran mejores resultados que los varones, como ya lo habían demostrado las investigaciones del GIEP. Con relación al estado nutricional, si bien se encuentra una mejoría, aún persisten niños con sobrepeso, riesgo de sobrepeso, y retraso en la talla, cuyos valores están por encima de lo esperado para la curva poblacional y siguen la misma tendencia observada a nivel nacional. También se prueba que los Centros CAIF potencian factores protectores en las familias para el desarrollo integral, y que se han constituido en referentes positivos y soporte social para la población. Sin embargo, como ya se planteó, los Centros tienen dificultades para captar a las familias en situación de mayor vulnerabilidad socioeconómica, principalmente antes del segundo año de vida, las que consideran que “son muy chiquitos para asistir a algún tipo de actividad”. Cuando éstas ingresan, su asistencia no es continua. Los estudios del GIEP (ODM/PNUD/IM, 2008), han demostrado que para lograr cambios en el desarrollo es necesario una asistencia mensual igual o mayor


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a 20 días. Asimismo, se encontró también cierta inestabilidad en la permanencia de los integrantes del equipo (inasistencias, movilidad), fenómeno que ocurre también en otros programas: Nuestros Niños/IM, Centros Diurnos/INAU. (Ver anexo). Lo anterior se transforma en un obstáculo para incidir en un buen proceso de desarrollo y crecimiento si se tienen en cuenta las necesidades de los niños propias de la edad y las características del contexto. Por otra parte, cabe destacar que se han creado instancias de formación permanente y se ha fomentado el trabajo en equipo a través de un tiempo y espacio dentro del horario laboral, en las cuales se constata que la formación de base de los recursos humanos incluidos los universitarios, no proporciona hoy todas las herramientas requeridas para intervenir en esta realidad tan compleja. Esta problemática plantea por un lado, la necesidad de profundizar en las coordinaciones con las instituciones formadoras de recursos y por otro, la disponibilidad de un programa de monitoreo, sostén y acompañamiento a los equipos de los Centros que se adecue a las tareas a cumplir. Es necesario revisar en profundidad los criterios de supervisión y el perfil de los recursos responsables de la misma. Por otra parte, si bien algunos de los componentes del Plan como el Programa de experiencias oportunas mostraron resultados significativamente favorables sobre el desarrollo infantil, las prácticas de crianza y el estado emocional materno (GIEP/Plan CAIF/INAME, 2000) éste reduce sus efectos cuando culmina su fase piloto, se amplía la cobertura y se extiende a la totalidad de los Centros. Una dificultad radica en poder construir y sostener un proceso de apropiación y compromiso con la propuesta cuando adquiere carácter masivo, venciendo la alta movilidad de los recursos humanos de acción directa y de supervisión. Es un nudo crítico también lograr un trabajo interdisciplinario en equipo, que sea complementario, superando las resistencias que suelen producirse, una vinculada al intento que una disciplina capture “la tarea” y la agote desde una única mirada y la otra, intentar generar una nueva disciplina. (Pierri L.:2010) Otra de las cuestiones que emerge como dilemática se refiere a cómo poder consensuar y aprop iarse de marcos referenciales en cuestiones tales como: participación, paradigma de la protección integral, conciencia crítica, aspectos ideológicos de las prácticas de crianza, concepción de familia. c) Transferencias monetarias: Recibían Asignaciones Familiares en el 2009, 571.725 niños y adolescentes llegando en el 2010 a 573.707, avanzándose en el cumplimiento de las metas. Sobre esta modalidad de prestación surgen muchas interrogantes aún no resueltas: ¿cuánto permiten avanzar en la reducción de los hogares en situación de pobreza, cuán inclusivas e integradoras son?; ¿hay que apoyar a los hogares o el beneficio se debe concentrar únicamente en la infancia?; ¿en qué grado estas prestaciones que están vinculadas a los ingresos, por lo tanto volátiles, podrían someter a los hogares a no incrementar sus ingresos o no declararlos para no perder la transferencia?; ¿en la medida que los beneficiarios son niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad social y económica, si aumenta la pobreza ¿se deben aumentar las prestaciones y viceversa?; ¿cómo se debería plantear la universalización de este subsidio, ya previsto en el diseño? A estas interrogantes se agrega el problema de que si bien se crea desde el MIDES, en


coordinación con el Banco de Previsión social (BPS), una Unidad de Seguimiento Nacional para dar mayor transparencia a la transferencia de las AFAM, aun no están ajustados los mecanismos para identificar y asegurar que reciban el beneficio aquellos a los que va dirigido y remover los obstáculos (administrativos, legales o sociales) que impidan el ingreso, así como verificar que la población cumpla con las contrapartidas. El cruzamiento de información entre las instituciones implicadas (MSP/ANEP/BPS) para asegurar el cumplimiento por parte de las familias de las condiciones exigidas (inscripción y asistencia escolar/liceal y controles de salud) ha sido tema de debate. Tiene aún dificultades y es un déficit entre las metas previstas. Las tarjetas magnéticas llegan, en el 2009, a 85.000 titulares de los cuales 64.000 habían recibido el Ingreso Ciudadano (Panes) hasta diciembre del 2007. En el diseño del PEQ estaba previsto coordinar todas las prestaciones alimentarias y a su vez sustituir la canasta alimentaria por la tarjeta magnética todo lo cual, hasta hoy, aún no se ha logrado. Siguen en vigencia: 1) la tarjeta magnética (MIDES/INDA/MSP/ASSE); 2) los demás programas alimentarios nacionales de INDA: a) para Plan CAIF, b) para portadores de enfermedades crónicas, c) para la atención a instituciones públicas y privadas, d) para el sistema nacional de comedores que incluye una extensa red de merenderos llevados adelante por organizaciones sin fines de lucro, a las que el INDA junto a las Intendencias le transfieren los alimentos, e) para pensionistas a la vejez e Invalidez, f) para el Espacio adolescente; 3) el programa de ANEP/CEIP de alimentación escolar; 4) el programa alimentario/nutricional del Programa Nuestros Niños (Intendencia de Montevideo). Así como otros programas que cuentan con partidas alimentarias: ASSE, Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, Ministerio del Interior y de Defensa. Se puede observar que coexisten al mismo tiempo diferentes prestaciones a cargo de distintas instituciones y cuyos recursos provienen de diferentes organismos, dirigidos a los mismos destinatarios en el caso de familias con hijos en situación de vulnerabilidad socio económica. Sin embargo, no se ha logrado revertir la alta prevalencia de niños con insuficiencia de hierro y bajo peso en los menores de 2, la baja talla y los riesgos de sobrepeso y obesidad. Urge una revisión de estas prestaciones a la luz de los resultados en el estado nutricional de los niños del país, Curuchet (2011) manifiesta que si bien existen evaluaciones que han mostrado resultados valiosos, no responden a evaluaciones de resultado, costo – eficiencia e impacto del conjunto de los programas. Como queda en evidencia, el país no tiene resuelta la institucionalidad en la cual se desarrollan las intervenciones; de esta manera la fragmentación existente entre diferentes actores es una restricción política en el logro de las intervenciones y ha demorado el avance hacia la creación y consolidación de una política alimentaria nacional. Por otra parte, los estudios del MIDES sobre las tarjetas mostraron, por un lado, la existencia de importantes problemas de focalización, en términos de capacidad de los equipos de campo para identificar a los destinatarios reales. Por otro, se encontraron zonas, fundamentalmente rurales, donde no podían ser empleadas por falta de proveedores. Se revisó también el monto, que se verificó como insuficiente, y su distribución en la medida que hay hogares que ya no le correspondería recibirlas y otros para los cuales es insuficiente. También se modificó la metodología de campo, haciéndola más técnica.


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Algunas reflexiones sobre el problema de la coordinación y la visión sistémica de las políticas sociales hacia la infancia.

En líneas generales podría señalarse que en los últimos años se observan cambios en la concepción y gestión de las políticas. En su diseño se postula la necesidad de promover la participación, el control social, la voluntad de acciones integradas e integrales, desde una perspectiva de derecho, junto a la relevancia a los procesos de coordinación político-programática. Este fenómeno se hace visible con la creación del Ministerio de Desarrollo Social (2005) así como en el crecimiento exponencial y el impulso dado a los espacios institucionalizados para acuerdos intersectoriales e interinstitucionales destinados a evitar la fragmentación programática, superposición de recursos y la ausencia de una lógica de sistemas en la institucionalidad de lo social y de las acciones que de ellas emergen. Se procura así dar respuesta a los diagnósticos, evitando lo que para algunos es la causa de la ineficiencia y la ineficacia y la falta de una mirada estratégica acerca del modelo de desarrollo deseable. Sin embargo es necesario señalar que, a pesar de las aspiraciones, se trata de un proceso en el que identifican tensiones de causas múltiples. Por un lado, en estos espacios confluyen o colisionan las lógicas sectoriales verticales, características de la organización clásica del Estado. Por otro, la coordinación de políticas y programas es en sí mismo un campo conflictivo en el que existen disputas de sentidos, de poder y entre actores diversos que buscan incidir en las decisiones. El logro de una coordinación que ayude a generar un sistema integrado de políticas no depende exclusivamente de la voluntad política, de los diseños, ni de actos puntuales de decisión a partir de los cuales se inaugure un nuevo tiempo y formas de coordinar. Entran en conflicto diferentes fuerzas sociales, proyectos de sociedad, relaciones de poder entre actores que buscan su lugar y concepciones a veces contrapuestas sobre la vida, bienestar, la salud o sobre los bienes públicos. Al abordar el tema de la coordinación se abre un abanico de interacciones entre ámbitos y actores sociales, entre ellos la relación entre políticas sociales y económicas, entre los organismos públicos responsables de temas sociales (educación, salud, vivienda), entre el Estado y la Sociedad Civil organizada, el sector empresarial y organismos internacionales, entre estructuras del gobierno central y municipal, entre organizaciones del poder ejecutivo y poder legislativo o a la interna de las organizaciones. Esta red de relaciones se complejiza aún más cuando se analizan esto ámbitos desde tres niveles organizacionales: el nivel de decisión política, ubicado en diversos ministerios y organismos, que define sus orientaciones y ordena el gasto; el nivel de gestión intermedio, dentro de esos organismos, con poder de decisión sobre programas y proyectos y el nivel de acción y operativización en territorio. Este último nivel es uno de los más complejos, en la medida que las dinámicas de las organizaciones que implementan las políticas sociales y la articulación entre ellas, no sólo incluyen sus aspectos más visibles y fácilmente objetivables (lo escrito, sus fines , misiones o procedimientos) sino que son escenario de procesos relacionados con el comportamiento de las personas que las integran, no siempre explícitados o analizados. Estos comportamientos, que están muchas veces condicionados por la propia organización a la vez que influyen sobre ésta, generan en ocasiones contradicciones entre los aspectos discursivos y las prácticas o acciones concretas. En estos espacios de coordinación entran en juego modalidades de ejercicio que influyen a la hora de definir programas, proyectos o acciones concretas, priorizando ciertos intereses en detrimento de otros, otorgando mayor o menor capacidad de acción, autonomía o dependencia a los actores o incidiendo de forma más o menos


vertical o persuasiva en la construcción de objetivos. (Pierri, L, 2012 ; Alfaro, J, Sánchez A, Zambrano, 2012) Lo antes expresado incide tanto en la planificación, implementación, como en los resultados y logros de las políticas sociales; su consideración para el análisis de las mismas es en sí mismo un desafío y dada la extensión de este trabajo apenas se menciona. Buenos diseños de programas (desde la perspectiva de derechos, integrales, intersectoriales, interdisciplinarios, participativos) no son en sí mismos suficientes para abordar los problemas.

¿Cómo la perspectiva de derechos se plasma en acciones en las políticas de infancia para la reducción de la pobreza? Estar protegido es contar desde el inicio de la vida con un piso mínimo de derechos garantizados, para poder desarrollarse como persona y construir una sociedad de semejantes en el sentido de Castell (Giorgi, 2012). La condición de equidad debe buscarse, desde la primera infancia, como condición de derechos (al desarrollo pleno, al crecimiento, a la supervivencia), como condición de eficacia, y también de eficiencia. La mayoría de los niños nacen con un potencial, pero la exposición a contextos adversos hace que lo vayan perdiendo (GIEP,1996). El Plan de Equidad y la ENIA constituyen estrategias políticas con un criterio de focalización como “subsidiario al de universalidad”, con la manifestación expresa de sus diseñadores de que “nadie quede librado a su suerte”. Se intenta asumir desde el Estado el papel de Garante de los derechos, a través un conjunto de políticas y programas que involucran la matriz de protección social, salud, educación, vivienda y Redes de asistencia e integración social. En el país existe una declarada voluntad y decisión política para implementar y ejecutar acciones intersectoriales e interinstitucionales desde el inicio de la vida en lo referente a la atención y cuidado del niño desde su gestación. Se apoya a la mujer embarazada (salud, alimentación) así como al núcleo familiar en aspectos psicosociales y prácticas de crianza. En la perspectiva de desarrollo integral temprano, la intersectorialidad es fundamental y se plasma con la integración de políticas de apoyo a las familias, de cuidados tempranos, de protección social, de salud; de educación inicial. Desde el gobierno se jerarquiza la condición de apoyo integral a la infancia temprana, y a la infancia en situación de pobreza en particular, como estrategia de inclusión real más efectiva y eficaz. En este aspecto se viene trabajando en la profundización del Sistema Nacional Integrado de Salud y en la ampliación de la cobertura de políticas intersectoriales socioeducativas para niños de 0 a 3 años (Plan CAIF; Centros Infantiles de INAU). Articulando con éstas iniciativas, se posiciona la implementación reciente del Programa “Uruguay Crece Contigo”, dirigido a las familias con hijos menores de 3 años en situación de extrema vulnerabilidad social. Complementariamente están las políticas de transferencias monetarias no contributivas (AFAM y Tarjetas Magnéticas) y los Planes de Vivienda. Acompañar y apoyar a las familias desde la perspectiva de derechos exige sostenerse en y fortalecer sus potencialidades, recursos y saberes, desde una posición ética, dialógica y participativa. Posicionarse desde las carencias y déficits de la población o desde las representaciones de los operadores y decisores sin mediaciones analíticas, así como


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funcionar desde las certezas de las acciones en forma unidireccional, dificulta el ejercicio activo de la ciudadania y lleva a la producción de sujetos tutelados y asistidos. Ello también tiene efectos en las instituciones, en los equipos y los operadores, que quedan fijados en una exigencia de dar sin límites o en la impotencia, impidiendo la autonomía y capacidad de transformación de los destinatarios. Si no se analizan las causas profundas de los procesos sociales, una parte de los seres humanos que integran la sociedad nos resultan extraños, ajenos, de los que “hay que protegerse”, todo lo cual termina legitimando la discriminación y la renuncia a la cohesión social (GIEP: 1996; Giorgi: 2012). Los programas de alfabetización de adultos que se vienen desarrollando desde el Ministerio de Educación y Cultura, destinados a quienes no finalizaron el ciclo escolar o el nivel básico de educación secundaria, pueden ser un ejemplo de apoyo real y no compensatorio a las familias. Asimismo, no se pueden desconocer los efectos diferidos que tienen sobre las fases posteriores del aprendizaje y la socialización, el haber nacido y crecido en situación de pobreza durante los primeros años de vida, dando cuenta de las inequidades, ya sea en el ámbito educativo formal como en otros espacios de socialización y adquisición de habilidades y destrezas. Se ha constatado que las intervenciones para ser efectivas deben tener continuidad en el tiempo. Por un lado, en la evaluación de impacto del Programa Nuestros Niños (GIEP/ODM/PNUD/IM, 2007) queda en evidencia que los buenos resultados alcanzados en el desarrollo por los niños que asistieron a los Centros Comunitarios del Programa antes de los 3 años, se sostenían si éstos continuaban su educación en una Escuela de Tiempo Completo. Por otro, los resultados de una investigación reciente, en Montevideo, siguen confirmando que la concurrencia, antes de los 3 años a Centros educativos (CAIF y otros), con una asistencia continua, se asocia significativamente con mejores resultados académicos en el ciclo escolar, más allá del origen socioeconómico, reduciendo la repetición en una relación de 2 a 1 (Nuñéz Barboza: 2012) En cuanto al derecho a la participación, este se concibe como uno de los elementos que presenta mayor incidencia en el acceso al bienestar de niños y adolescentes. En este mismo sentido la ENIA señala la escasez de espacios suficientes para el desarrollo de dicha participación, y por tanto, la necesidad de aumentar en número y calidad la existencia de espacios participativos, concluyendo que los niños y adolescentes “deben contar con formas de canalizar sus demandas de expresión colectiva venciendo una doble resistencia: por un lado, la de los diseñadores y ejecutores de políticas y, por otro, la de la tradición paternalista” (Documento de la ENIA) Si bien se están desarrollando acciones en materia de institucionalización de la participación infantil y adolescente, como los Consejos de participación en las escuelas, las mismas son de carácter incipiente y aún no han conseguido asegurarse como ámbitos para analizar y proponer soluciones a los problemas que les atañen en los distintos planos (familiar, institucional, comunitario y político). Hacia ese horizonte deberán de orientarse las futuras acciones que en este terreno se desarrollen, siendo condición necesaria que el conjunto social pueda definitivamente concebir a los niños y adolescentes como sujetos de derechos. El diseño de las políticas participativas está atravesado por una aparente paradoja, por un lado el desarrollo autónomo requiere apoyo y protección y por otro, la desprotección y desamparo favorecen el inmediatismo, la dependencia y la búsqueda de pseudo proteccionismo en referentes autoritarios.


Para que la Declaración de los Derechos del Niño no quede entrampada en un aspecto meramente discursivo, se requiere que las acciones y los procesos se lleven adelante en 3 dimensiones estrechamente relacionadas: a) dimensión económica, que refiere a la distribución de la riqueza (requiere acciones firmes del Estado y condiciones políticas y culturales que la legitimen y le den sustentabilidad); b) dimensión cultural, que implica tener en cuenta y analizar las construcciones simbólicas y subjetivas que inciden en los vínculos entre los niños y los adultos en los diferentes ámbitos de la sociedad y c) la dimensión política, que refiere a la explicitación, análisis y transformación de las relaciones de poder en los distintos niveles y espacios sociales. Abarcar estas dimensiones requiere acciones concluyentes en las que el Estado y las organizaciones sociales logren hacer sinergia para superar las tensiones, impulsar y consolidar acciones firmes y políticas claras (Giorgi:2012). Lo antes expuesto explicaría en parte las razones por las que se “camina lento” en la implementación de las políticas; existen decisiones tomadas con presupuestos aprobados y gran parte de la población valora y demanda las acciones, por ejemplo aumentar el número de Centros CAIF, tener una política de cuidados, aumentar el número de Escuelas de Tiempo Completo, de Jardines con horario extendido. Sin embargo múltiples factores implicados en la gestión hacen que los procesos se enlentezcan y los plazos se alarguen más allá de los previsto. Mientras tanto el tiempo pasa y las generaciones también y aunque en el nivel discursivo se proponga lo contrario, a algunos les toca quedarse librado a su suerte.

4.3 La propuesta del CIIP: hacia modelos, dimensiones e indicadores psicosociales de desarrollo, crecimiento y bienestar infantil

Multidimensionalidad e impacto de la pobreza infantil

No se puede desconocer la fuerte evidencia científica que muestra el impacto que la pobreza económica y la exclusión social tienen sobre el crecimiento, el desarrollo integral y la salud en la infancia, en particular cuando sus efectos se imponen en forma precoz y continua. Por un lado, existen suficientes datos sobre la estrecha relación entre la pertenencia a sectores de pobreza y problemas físicos, retrasos en el desarrollo (cognitivo, conductual y emocional), fracaso escolar, trastornos de conducta y conducta violenta, abuso de sustancias, etc. que terminan afectando las posibilidades de integración social y económica futuras, reproduciendo los mecanismos en los que se sostiene la pobreza. Pero al mismo tiempo, la mayoría de las investigaciones han mostrado que la pobreza económica no es suficiente para explicar estos efectos y que entre ésta y sus consecuencias actúan mecanismos psicosociales intermediarios que interactúan y potencian el impacto de las carencias materiales. (GIEP 96, Sameroff, 1998, Mathews, 2010) Se ha demostrado que las etapas tempranas de la vida constituyen un período crítico o sensible del desarrollo del niño, en particular para su Sistema Nervioso Central. En esta fase de la vida, las experiencias que el niño establece con su entorno y el impacto del ambiente influirán no sólo en la forma de construir su identidad y sus relaciones sino en cómo se estructure y funcione su propio cerebro. (Mustard, 2005; Pollak, 2005; Shonkoff ) Hay suficientes datos que muestran que en este período crítico o sensible del desarrollo se sientan las bases del aprendizaje y la socialización (GIEP, 2007) y que la calidad del ambiente y las experiencias tempranas juegan un papel decisivo. (Knudsen, 2004) Por otra parte y en acuerdo con el Informe “La evolución de las facultades del niño” (Lansdown-


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Gerison, 2005), se considera que “el proceso de desarrollo infantil es aleatorio: no se trata de un aprendizaje innato y universal, sino que se basa más bien en la naturaleza de las experiencias vividas, en las expectativas de los adultos que rodean al niño y en las posibilidades que éste tiene de contar con el apoyo de los adultos. Tanto el tipo de habilidades adquiridas como la edad a la cual se las adquiere están condicionados por el valor que se les atribuye en el entorno inmediato en que se encuentra el niño.” Existe consenso en que la pobreza es el resultado de procesos sociales y económicos –con componentes culturales y políticos – en que las personas se encuentran privadas de activos y oportunidades a los que tienen derecho todos los seres humanos. Asimismo, la pobreza se asocia fuertemente con la exclusión social y la desigualdad, donde muchas veces la capacidad individual para superarla no es relevante ya que no siempre es originada dentro del individuo. La relación de la pobreza económica con resultados o logros desfavorables en términos de salud, bienestar y desarrollo, así como sus posibles intermediaciones o componentes adicionales, ha sido estudiada desde diversos enfoques metodológicos y disciplinarios, como ya fue revisado en la primera parte de este trabajo. Algunos autores, desde el campo de las ciencias sociales se refieren a la privación de activos y oportunidades para ordenar estas relaciones entre fenómenos. Igualmente los modelos de Sen sobre capacidades y funcionamientos, empleados para definir y medir el desarrollo humano, han intentado dar cuenta de la complejidad de la relación entre los aspectos macro y micro del bienestar. Desde el enfoque de derechos se trabaja el concepto de necesidades universales que deben ser garantizadas en términos de satisfactores. En las últimas décadas y desde el campo de la salud, el enfoque de determinantes sociales (Marmot and Wilkinson 2006; CSDH 2008, Li et al, 2009), dirigido a comprender desde una perspectiva epidemiológica las causas de la inequidad en salud con el fin de generar políticas para su modificación, también aporta un modelo de interés para el análisis. Este enfoque probabilístico y no determinístico, más allá de su denominación, establece dos tipos de categorías de factores para analizar el gradiente social en salud. Denomina determinantes sociales estructurales a las características del contexto socioeconómico y político que conducen a la estratificación social y las relacionadas con la posición socioeconómica de las personas y determinantes sociales intermediarios a las causas más inmediatas, las condiciones, circunstancias y conductas de vida y trabajo que influyen sobre la salud. (OMS 2007a, 2007b) Todas estos enfoques pueden ser particularmente aplicables al estudio del desarrollo infantil, entendido éste como “el proceso continuo mediante el cual el niño adquiere habilidades gradualmente más complejas, que le permiten interactuar cada vez más con las personas, los objetos y los sistemas de su medio ambiente, abarcando funciones de la inteligencia y la afectividad, por medio de las cuales el niño entiende y organiza su medio, la capacidad de entender y hablar su idioma, la de movilizarse y manipular objetos, la de relacionarse con los demás y el modo de sentir y expresar sus emociones” (Atkins,1987) En términos de bienestar, el desarrollo infantil puede concebirse como un logro (desde una perspectiva sanitaria) o un activo o funcionamiento (desde una perspectiva social) fundamental para alcanzar lo que Sen define como capacidad para ser y hacer y por tanto para el desarrollo humano. (Ceijudo,2007) Desde un enfoque de derechos, puede ser concebido como la satisfacción de una necesidad universal. En este proceso, la primera


infancia es una etapa cardinal del ciclo de vida, cuando se estructuran las características físicas y psicológicas y las habilidades sociales del individuo, que determinarán sus capacidades para aprovechar las oportunidades o resistir las experiencias vivenciales posteriores (Maggi, 2007). Por tanto el tema de la “igualdad de oportunidades” no pasa sólo por el ingreso, aunque el mismo sea un factor a tener en cuenta, sino también por disponer de estas oportunidades interaccionales que son fundamentales, entre otros aspectos, para el desarrollo del Sistema Nervioso y por tanto para un aparato mental que permita interpretar la realidad en la que se está inmerso. Por este motivo, en su artículo “Desarrollo infantil e integración en la sociedad uruguaya actual” el GIEP (2007) hablaba de una suerte de “biología de la exclusión”, dado lo temprano de su establecimiento.

1. Antecedentes del CIIP: desarrollo infantil en situación de pobreza y factores psicosociales influyentes en Uruguay

El CIIP y su antecesor, el Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales (GIEP) de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República, Uruguay, constituye un grupo de investigación que, preocupado por contribuir a elevar el impacto de las políticas y programas preventivas de salud , educación y sociales dirigidas a la infancia, ha profundizado en el estudio de las características del desarrollo de los niños de 0 a 5 años que crecen en situación de pobreza, así como de las condiciones psicosociales que lo afectan, en especial aquellas relacionadas con el microsistema familiar. Su trabajo de investigación se ha enmarcado en una perspectiva multidimensional e interdisciplinaria desde la cual analizar las diversas esferas de influencia sobre la condición de los niños, de modo de mejorar su comprensión y orientar las acciones para reducir las desigualdades. La investigación realizada en nuestro país por el GIEP aportó datos estadísticamente significativos sobre los daños y logros más frecuentes en el desarrollo psicomotor de niños pobres (según ingresos) así como sobre los factores psicosociales, creencias y prácticas de crianza del entorno familiar inmediato asociados a estos daños (Bernardi et al, GIEP, 1996). La muestra aleatoria y estratificada por conglomerados en que se basan estos datos (Terra y cols, 1989) se obtuvo utilizando los segmentos censales de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) de la Dirección General de Estadística y Censo (DGEC) y estuvo constituida por 858 familias y 1224 niños representativos de la pobreza urbana agrupada a nivel nacional –y 99 familias y 119 niños no pobres. De esa muestra original se estudiaron los niños de 2 a 5 años y sus familias. Para el análisis se aplicó el enfoque epidemiológico de riesgo, definido como “un método que se emplea para medir la necesidad de atención por parte de grupos específicos. Ayuda a determinar prioridades de salud y es también una herramienta para identificar las necesidades de reorganización de los servicios de salud” viii . Responde al paradigma de que para alcanzar la equidad en salud es necesario brindar servicios no igualitarios, prestando la mayor atención a aquellos sectores de la población que más lo necesitan. (Canetti A, Da Luz S, 2003). Parte de los supuestos de que:los distintos grupos humanos están expuestos a diferentes problemas de salud , lo cual se mide en términos de riesgo (probabilidad que tiene un individuo o grupo de tener un daño que afecte su salud, su desarrollo integral o bienestar),


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a) dentro de un mismo grupo no todas las personas, familias o comunidades tienen la misma probabilidad ver afectada su salud o bienestar sino que algunos individuos tienen una probabilidad incrementada de afectación,

b) la vulnerabilidad de quienes tienen mayor probabilidad de verse afectados, o por el contrario la resistencia de aquellos en los que el riesgo es menor, es atribuible a características o condiciones particulares, que pueden ser identificadas con mayor o menor precisión y que se han designado con el nombre de factores de riesgo (toda situación o característica que aumenta el riesgo) o factores de protección (toda situación o característica que disminuye el riesgo).

El conocimiento de los riesgos y de los factores de riesgo constituye una forma muy útil de medir las necesidades de atención de un individuo, grupo o población: por un lado, permite identificar cuáles son los problemas más frecuentes en una población determinada y en un momento particular, lo cual ayuda a pensar cuáles son los recursos materiales y humanos que la población necesita en términos de servicios y programas desde una perspectiva de derechos y equidad. Por otro lado, el enfoque de riesgo es una ayuda valiosa para identificar poblaciones que, en la medida en que presentan factores de riesgo conocidos para los problemas más frecuentes, graves, modificables y de interés, constituyen grupos con mayores necesidades de atención que requieren acciones de prevención primaria y secundaria. Finalmente, permite aproximarse a modelos explicativos de los problemas que den cuenta de las complejas interacciones que se ponen en juego. En esa medida contribuye a reconocer los eslabones sobre los que es necesario y posible intervenir para disminuir los riesgos, desde los más biológicos, clásicamente conocidos, hasta los sociales, tradicionalmente poco abordados por el sector salud. Para aplicar el enfoque de riesgo, el GIEP empleó estadísticos para riesgo ligado a un factor (Odds Ratio con intervalo de confianza) y riesgo ligado a factores múltiples (técnicas de análisis factorial y regresión logística). El primer estadístico mide la asociación entre cada supuesto factor de riesgo con el daño definido en el modelo. El segundo método permite medir la importancia relativa de cada factor cuando éstos se estudian simultáneamente y predecir una variable dependiente binaria a partir de una serie de variables independientes. La variable dependiente o daño definido en nuestro modelo correspondió a alteraciones en el desarrollo infantil. A partir de esta investigación fue posible establecer la existencia de factores, en base a los cuales se construyeron perfiles psicosociales prevalentes en los grupos familiares pobres de niños con trastornos del desarrollo. Al mismo tiempo, la desagregación de los resultados de los tests psicométricos aplicados permitió construir un perfil ajustado de los daños y logros más frecuentes en las áreas de motricidad, coordinación y lenguaje, en los niños de sectores pobres. Desde el punto de vista de desarrollo, los hallazgos centrales se pueden resumir del modo siguiente:

• Existen diferencias en el desarrollo psicomotor infantil entre niños de sectores pobres y no pobres que son menos favorables para los primeros.

• Los resultados empeoran con la edad.


• Los varones están peor que las niñas y estas diferencias se dan a expensas del área de lenguaje y coordinación (gnoso-praxias, y esquema corporal).

• Se detecta un perfil propio del desarrollo psicomotor cuyo fenómeno inicial sería una inhibición de la capacidad de representación simbólica y de la interacción social, potencialmente reversible si se modifica el entorno.

De acuerdo a nuestros datos, el perfil psicosocial de los niños con problemas estaría caracterizado por:

En la siguiente tabla se resumen los principales factores de riesgo identificados, ordenados según dimensiones. Cada uno de estos factores puede estar presente en diferentes sectores sociales, pero sus efectos se potencian en la medida en que coexisten y actúan de manera simultánea, lo que ha sido denominado por algunos autores como “trauma acumulativo”.

Fuente: GIEP, 1996


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Las evidencias generadas en nuestro país, coincidentes con la literatura internacional, acentúan la necesidad de ampliar la concepción de pobreza infantil e incorporar indicadores vinculados a la infancia y su contexto desde su desarrollo temprano, que incluyan las características psicosociales del entorno familiar, a través de las cuales la pobreza económica incide sobre el desarrollo infantil. Los mecanismos por los que la pobreza de ingresos afecta al desarrollo de los niños, no sólo se explica por la falta de alimentación, techo, higiene, etc., sino que estos recorren un camino más complejo. En primer lugar, está la acumulación de situaciones carenciales y traumáticas. Ella hace probablemente que una serie de disfunciones en la vida familiar o en la relación de crianza adquiera un valor especial. Cada uno de estos factores ejerce un efecto diferente al que tendría de actuar por sí solo. La acumulación y masividad de estos factores, que sobrepasa la capacidad de respuesta de la persona, produce efectos que en otras circunstancias no se darían (Bernardi et al-GIEP, 1996; Sameroff A. ,1998; Walker, 2007) Esto refuerza la idea de la heterogeneidad de la pobreza que va más allá del ingreso familiar. La forma en que las circunstancias psicosociales se combinan entre sí y con otros fenómenos macrosociales dan como resultado, aún dentro de la pobreza de ingresos, diferentes grupos con mayor o menos vulnerabilidad biológica, psicológica y/o social, es decir con mayor o menor capacidad de resistir a las adversidades y por tanto con diversas probabilidades de superar o cerrar y perpetuar el ciclo de la pobreza y sus consecuencias. Si bien en el momento actual se hace mucho énfasis en el concepto de resiliencia (capacidad de sobreponerse a situaciones adversas), es necesario destacar que no se encuentra resiliencia cuando se acumulan traumas por encima de cierto umbral. Sameroff señala al respecto que la existencia de factores de riesgo ambientales o del niño aisladamente puede tener efectos estadísticamente significativos en el desarrollo emocional, pero estas diferencias son pequeñas en comparación con los efectos que se producen frente a la acumulación de múltiples influencias negativas que caracterizan a grupos de alto riesgo. La resiliencia puede alentar el mito de la invulnerabilidad y pasar por alto secuelas poco visibles detrás de un enfrentamiento aparentemente eficaz (GIEP, 1996). No se trata pues, de paliar carencias simples, sino de restituir esa red de situaciones perturbadas modificando factores de riesgo. En los sectores pobres además se suma el peso simbólico que significa ocupar un lugar marginal en la sociedad, expresado a través del aislamiento social y carencia de soportes valorados. Es posible que las políticas sociales hacia la pobreza valgan no sólo por la ayuda concreta que ofrezcan sino en función del grado de verdad del gesto simbólico de integración que vehiculicen (GIEP, 1996) A partir de estos hallazgos y de nuevos estudios de campo, el GIEP definió una serie de indicadores, sobre cuya base se creó y validó un set de instrumentos para la evaluación del niño y su familia. (Pauta Breve de Tamizaje, Evaluación de Ambiente Familiar y Prácticas de crianza), los cuales han sido utilizados por el mismo grupo y en otros estudios en Uruguay, algunos de ellos dirigidos a evaluar el impacto de políticas y programas sociales o identificar poblaciones más vulnerables. La validación se realizó en 2004, en el marco del Proyecto Validación de un set de instrumentos de tamizaje del desarrollo infantil y el ambiente psicosocial en sectores de riesgo social, en una muestra por


conveniencia de 250 niños entre 18 y 59 meses y 250 adultos beneficiarios de Centros Educativos pertenecientes a zonas de prevalencia de pobreza de Montevideo. Se seleccionaron las zonas teniendo en cuenta los datos poblacionales extraídos de la Encuesta de Hogares, considerando la diversidad de la pobreza. Se realizaron estudios de confiabilidad, validez de constructo, convergente y discriminante con resultados aceptables. (GIEP, 2004) Módulo de Practicas de Crianza (Instrumento de prácticas de crianza-GIEP) fue diseñado en el Uruguay por el GIEP en el 2000 y consiste en una entrevista que investiga una serie de fenómenos y/o situaciones relacionados con las prácticas de crianza, creencias y valores que las familias ponen en juego en sus relaciones cotidianas, basándose en criterios respecto a conductas o prácticas facilitadoras o que interfieren en el desarrollo, de acuerdo a las investigaciones nacionales e internacionales. Consta de 48 preguntas, la mayoría cerradas, divididas en 9 áreas: comunicación, lenguaje, juego, límites, autonomía, funciones parentales, disponibilidad y percepción parental y conocimiento del hijo. Su análisis puede ser cuanti y/o cualitativo. Cada ítem se puntea con 1 cuando corresponde a prácticas que dificultan el desarrollo y 0 cuando se trata de prácticas facilitadoras. Se puede analizar cualitativamente, observando los ítems con dificultades. Para su interpretación, los ítems se suman, alcanzándose un puntaje total global. A mayor puntaje, mayor carga de factores de riesgo. También se ha establecido un punto de corte que permite discriminar niveles de riesgo de problemas en el desarrollo. Dicho punto de corte fue estimado a través de curvas de ROC, herramienta estadística para analizar la calidad de un instrumento diagnóstico y su capacidad para discriminar entre individuos que tienen un problema y aquellos que no. Módulo de evaluación del ambiente familiar: Se aplica a cualquiera de los progenitores o quienes cumplan roles parentales. Se puede dividir en 3 grandes bloques. Uno que indaga aspectos generales del niño e integra 3 variables (edad, sexo y peso) El segundo consta de 16 frases que exploran clima familiar, comunicación, creencias machistas, sentimientos depresivos, satisfacción de la mujer, lugar percibido del hombre. La última parte consta de 10 preguntas que estudian aspectos relacionados con la satisfacción del rol parental, con las prácticas de crianza en relación a la alimentación, puesta de límites y autonomía del hijo y percepción del soporte social para la crianza, incluyendo la pareja. Se aplica a cualquiera de los progenitores o quienes cumplan roles parentales. Para su interpretación, los ítems se suman, alcanzándose un puntaje total global. A mayor puntaje, mayor carga de factores de riesgo. Módulo de pauta breve de tamizaje: Evalúa aspectos del desarrollo psicomotor de los niños entre 18 y 61 meses. Está dividido en 5 períodos de edad; para los 3 primeros períodos se han seleccionado 8 items y 11 para los dos últimos. Los resultados obtenidos se traducen en puntajes brutos que pueden a su vez transformarse en colores verde, amarillo, naranja y rojo, de acuerdo a puntos de corte para cada edad que aseguran un equilibrio aceptable entre sensibilidad y especificidad. El verde corresponde a normalidad franca; el amarillo a normalidad (para fines operativos, ambos colores pueden considerarse como verde); naranja riesgo y rojo alarma. Cada uno de los módulos pueden ser utilizados por separado pero su originalidad consiste en poder integrar la información que brindan para tener un diagnóstico global del niño y


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su contexto familiar. Son de fácil aplicación, no requieren un tiempo prolongado para la misma. Una persona entrenada puede aplicarlos en 30 min. Como todo instrumento incluyen un instructivo y un procedimiento normatizado para su puntuación. Requieren un sencillo entrenamiento específico. A ellos se agregó, en el año 2008, el uso de Módulo de indicadores de desarrollo infantil para niños en edad escolar, mayores de 5 años. Fue empleado por primera vez para estudiar la inserción en el sistema educativo formal de niños que habían concurrido previamente al Programa Nuestros Niños de la Intendencia Municipal de Montevideo. Consta de 17 pruebas que han sido seleccionadas para evaluar capacidades y nivel de desarrollo en 3 grandes áreas: lenguaje, razonamiento lógico-matemático y psicomotricidad. Participaron en su selección psiquiatras, psicólogos, psicomotricistas, psicopedadogogos y maestros. En el Lenguaje, evalúa comprensión y expresión lexical, reconocimiento visual, aproximaciones conceptuales de la lectura y la escritura, memoria auditiva/ desarrollo fonético-fonológico y capacidades de articulación, expresión y comprensión verbal y secuencia temporal. En razonamiento lógico- matemático, razonamiento x lenguaje, razonamiento por analogías para agrupar por categorías : espontáneo o inducido, correspondencia biunívoca, conservación de cantidad, razonamiento lógico y capacidad de juicio. En psicomotricidad: gnosias visuales, nociones témporo-espaciales, motricidad dinámica general, habilidad manual, aspectos perceptivo visuales, aspectos perceptivo motrices, esquema corporal, aspectos grafo motrices. Los instrumentos para medir las 3 áreas descriptas se apoyan en pruebas estandarizadas de uso a nivel nacional ( Test de Goodenough -1926-, copia de figura de Mendilaharsu -1970 , TEPSI y Test de Frostig) y otras probadas en otros países como el test AURORA –Pastorino y cols, 1986) . Para su interpretación se puede emplear un criterio cualitativo o cuantitativo. Para cada una de las pruebas se establecieron categorías de acuerdo a criterios teóricos o establecidos por las pruebas originales, permitiendo así clasificar a los niños en: acorde a lo esperado, adquisición lenta y dificultad-retraso. También permite obtener puntajes brutos por área. Cada ítem logrado se puntea 1. A mayor puntaje mejor resultado. La siguiente tabla refleja en forma resumida los indicadores contenidos en los instrumentos empleados por el GIEP.

Áreas/ Instrumentos Dimensiones exploradas

Desarrollo infantil Pauta breve de tamizaje (GIEP,1998) (A partir de ítems más relevantes del EEDP (Escala de Evaluación de Desarrollo Psicomotor, Lira, 1992) y TEPSI (Test de Evaluación Psicomotriz, Haussler y Marchant, 1985)

Lenguaje/ gnosias visuales Coordinación- praxias Motricidad


Áreas/ Instrumentos Dimensiones exploradas

Módulo de evaluación para niños mayores de 5 años (GIEP, 2008): a partir de:

Adaptación de Prueba Aurora, realizada por Carmen Pastorino y el Equipo del CESPA (Centro Studi Psicopedagogie Aprendimento, 1986)

Copia de figuras de Mendhilarsu. Test de Desarrollo de la Percepción

Visual (Frostig) TEPSI

Reconocimiento de figuras Denominación de figuras Reconocimiento de palabras Repetición de palabras. Silabeo. Memoria lógica. Completamiento de frases. Razonamiento por el contrario. Aspectos cuantitativos. Clasificación. Absurdos visuales. Escritura. Recortado. Lateralidad.

Ambiente familiar Instrumento Ambiente Familiar (GIEP, 1996)

Entrevista clínica familiar (GIEP, 2004)

Clima familiar Comunicación Creencias machistas Toma de decisiones Sentimientos depresivos Satisfacción de la mujer Satisfacción con el rol parental Percepción del soporte social

Prácticas de crianza Instrumento Prácticas de Crianza (GIEP, 2000)

Alimentación Juego Narrativa Comunicación Puesta de límites Autonomía del hijo Soporte social para la crianza

Los módulos de Prácticas de crianza, Ambiente familiar y Pauta breve son empleados sistemáticamente por el Plan Caif, al menos una vez por año y han sido utilizados para el monitoreo periódico y evaluaciones de impacto del Plan desde el año 2000. Han sido igualmente aplicados por el Programa Nuestros Niños de la IMM para evaluar resultados, así como para el establecimiento de líneas de base y monitoreo de otras políticas nacionales. • Estimación de la línea de Base y desarrollo de estrategias de evaluación para el

Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en Riesgo de la Presidencia de la República (PIAFR-IPES) en el año 2004

• Primera Evaluación Intermedia del Programa INFAMILIA. CIESU, 2006 • Evaluación de la Modalidad Semanal del Plan Caif”. CLAEH – Programa INFAMILIA /

MIDES. CLAEH, 2006 • Línea de Base Canelones Crece Contigo, 2007 • Estudio Prácticas de Crianza y Resolución de Conflictos Familiares. Prevalencia del


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maltrato intrafamiliar contra niños y adolescentes. MIDES-Infamilia Julio de 2008 • Estudio descriptivo y de impacto del Programa Nuestros Niños en los niño/as y sus

familias. 2007-2009 GIEP/IMM/ODM • Evaluación Externa Plan Caif- Equipos Mori/PNUD/INAU/Plan Caif 2012.

2. Ejes centrales de la investigación actual del CIIP El desarrollo de este grupo de instrumentos de screening e indicadores se ha ido analizando con más profundidad y ampliado en el marco del Centro Interdisciplinario de Infancia y Pobreza, a partir de su conformación en el año 2010. El eje central es la necesidad imprescindible de complejizar la visión y comprensión de la pobreza infantil, complementando los datos tradicionales de pobreza económica con la incorporación en forma habitual de otros que reflejen los fenómenos de segmentación social y datos específicos en relación a pobreza infantil y sus consecuencias sobre los niños. A su vez, el grupo de indicadores que se vienen trabajando actualmente en el marco del Centro se ha ampliado. • Por un lado, a partir de un análisis de microdatos que integra distintas bases que a

nivel nacional han empleado los instrumentos del GIEP referidos a ítems de desarrollo psicomotor infantil, ambiente familiar, estilos y prácticas de crianza, se procura identificar, mediante análisis estadísticos multivariados y técnicas de test de respuesta al item, aquellos indicadores e ítems más robustos relacionados con la pobreza infantil y sus impactos en el bienestar de los niños. La idea es poder contar con indicadores que puedan incluirse, en forma simplificada, en las recolecciones de datos poblacionales, como la Encuesta Continua de Hogares, permitiendo la generación de datos longitudinales.

• Se están estudiando indicadores de situación nutricional, que van más allá de las medidas antropométricas tradicionales (por ejemplo: disponibilidad alimentaria en los hogares pobres, acceso, preferencias, conocimientos, representaciones que los alimentos tienen para estas familias, prácticas de crianza en relación a la alimentación).

• En relación a los indicadores familiares, el CIIP se ha propuesto profundizar en el análisis de la medida en que las mediciones actuales reflejan una perspectiva de género y generacional. Se destaca la necesidad de considerar no solo al “hogar” como la unidad de medición en los perfiles de pobreza basados en el ingreso, sino a las personas que componen las agrupaciones domésticas. Ni el ingreso doméstico agregado, ni el ingreso per cápita, aportan información sobre la distribución interna de los recursos –suponiendo la igualdad de distribución-, ni sobre las necesidades de consumo de cada miembro según la edad. Existe un significativo acúmulo de investigaciones empíricas acerca de la distribución inequitativa de los recursos del hogar y del fenómeno de la “pobreza secundaria” –que afecta principalmente a mujeres y niños (Chant, 2003). Igualmente, desde el marco de una perspectiva de género, estudios empíricos en Uruguay (Aguirre, 2009) ponen de manifiesto la importancia del trabajo doméstico y de cuidados familiares, a cargo fundamentalmente de mujeres, para el bienestar social de la población, y en


particular de los niños. Para los niños comprendidos entre 0 y 3 años, como ya se planteó, la cobertura institucional de atención es particularmente reducida, por lo que los cuidados infantiles recaen en las redes familiares e informales (Batthyány, 2004)

• Uno de los hallazgos más importantes de las investigaciones del grupo fue la mayor vulnerabilidad del varón y el peso que la figura paterna tenía en los resultados de desarrollo infantil en condiciones de pobreza, ya sea asociado a padres físicamente ausentes, a creencias machistas o a la desvalorización de su figura en el discurso materno. A estos datos se suman las limitaciones de los estudios anteriores en los que se indagó la situación familiar desde la perspectiva de la mujer- madre. Este conjunto de evidencias y debilidades metodológicas explica que actualmente estemos ampliando el análisis del lugar del hombre, la masculinidad y la función paterna desde su propia perspectiva y su relación con el desarrollo y crecimiento infantil en condiciones de pobreza. . Se busca definir interdisciplinariamente del punto de vista teórico y empírico los factores que explicarían la mayor vulnerabilidad del varón, buscando probar las hipótesis a través de las bases de datos conformadas y seleccionar los indicadores de esta vulnerabilidad y de sus factores asociados. La revisión de las políticas sociales hacia la infancia, expuesta en el capítulo anterior, permite visualizar que este aspecto no ha sido incluido, al menos explícitamente, en el diseño de las políticas.

• Igualmente se ha puesto fuerte énfasis en que se amplíen los indicadores de pobreza con aspectos subjetivos y cualitativos que den cuenta de las percepciones y significados de la pobreza, incluyendo la percepción de los propios niños. Las mediciones del bienestar, tanto objetivo como subjetivo, proporcionan informaciones esenciales sobre la calidad de vida. Por ejemplo, el aumento del ingreso puede tener un costo de desgaste de otros recursos tan valiosos como el tiempo, la salud y el bienestar en general. También sugieren la introducción de evaluaciones participativas de la pobreza (EPP), cuyos resultados sobre la percepción de la pobreza puedan articularse con los demás métodos y análisis. La inclusión de la perspectiva del niño, además, toma en consideración su derechos a ser escuchado y que su opinión sea tenida en cuenta.

El desafío pues es el de poder describir los movimientos organizativos espontáneos que se dan en los sectores pobres y que tienden a contrarrestar el deterioro creado por la condición de pobreza. No sólo descubrirlos sino también poderles ofrecer elementos útiles que estimulen y fortalezcan su acción. Creemos que nuestros hallazgos son esperanzadores en la medida en que junto a los factores “duros” o difíciles de modificar creados por la pobreza, existen factores y dinamismos actuantes sobre los que es posible apoyar una participación de la sociedad global. Por otra parte, en relación a las prácticas profesionales y técnicas, para muchos de los integrantes de los equipos que trabajan con esta población, encontrarse con esta información supone confirmar el saber construido desde sus experiencias cotidianas. El intercambio que se da con esta información permite que este conocimiento pueda entonces ordenarse, clarificarse, adquiriendo otro sentido, y por ende transformarse en un


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conocimiento más operativo para la tarea y a la vez abrir nuevas interrogantes y descubrir problemas a responder a la luz de la investigación.

Indicadores e ítems más robustos

desarrollo, creencias y prácticas

Indicadores de situación

nutricional

disponibilidad, acceso,

preferencia, conocimiento, representación

prácticas

Indicadores con perspectiva de género

• trabajo doméstico y de cuidados familiares

Mayor vulnerabilidad

del varónlugar del

hombre, la masculinidad y la función

paterna

Percepción y significado de

la pobreza, incluyendo a

los niños

CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE INFANCIA Y POBREZAUDELAR- URUGUAY

HACIA UN MODELO MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA INFANTIL Y SUS IMPACTOS

Es necesario salvar un doble potencial: el de los niños, cuya capacidad de resistencia debe ser apoyada y el de las familias en las que encontramos la lucha entre dinamismos progresivos y desorganizativos. Es más útil ayudar a la familia a que pueda ayudar a su hijo, que suplantarla en lo que ella misma puede hacer. Esta estrategia bipolar, necesita un diagnóstico preciso de los puntos críticos que deciden el desarrollo del binomio niño – familia, así como de formas de intervención que se apoyen en este doble potencial de desarrollo. Ambos deberían sostenerse, en la medida de lo posible, en un soporte conceptual que dé cuenta de las dimensiones en juego y sus múltiples interacciones. Diversos indicadores han sido utilizados en estudios aislados; sería necesario incorporarlos en un marco común, que habilite el seguimiento longitudinal desde la infancia temprana, logrando un adecuado balance entre las medidas de ciudadanía y derechos de los niños en el hoy y los indicadores que evalúan el desarrollo personal, la educación y socialización, como indicadores de la sustentabilidad del bienestar en el futuro.

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estrategias regionales de medición de pobreza en niñez · profundiza la resignificación de la...

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