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Logros normativos y retos prácticos en la prestación del servicio de salud en las

cárceles colombianas desde la creación del INPEC -Decreto 2160 de 1992- hasta la Ley

1709 de 2014.

Candidata: Gladys Andrea Contreras Pasuy.

Director: Manuel Alejandro Iturralde Sánchez.

Resumen: Informe de Investigación realizado dentro del trabajo clínico del

Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes. Presenta

cronológicamente el desarrollo normativo de la prestación del servicio de

salud en los establecimientos de reclusión del orden nacional colombianos

y la ejecución material de estas normas. La constante y flagrante violación

de derechos al interior de estos centros derivados principalmente del

hacinamiento hace más urgente una solución eficaz del problema. La

jurisprudencia constitucional colombiana ha reiterado el deber del Estado

de garantizar el derecho a la salud de los internos. Se presentan algunas

recomendaciones para la solución de la crisis.

Palabras claves: derecho a la salud, derechos humanos, derechos de las personas

privadas de la libertad, establecimientos de reclusión del orden nacional.

  2  

INTRODUCCIÓN. Presentación del tema, pregunta de

investigación, hipótesis y estructura del texto.

CAPÍTULO I: RELEVANCIA JURÍDICA

DEL TEMA Y DEFINICIÓN DE LA

PROBLEMÁTICA.

Sustento jurídico que justifica el enfoque del

trabajo.

CAPÍTULO II: CONTEXTO NORMATIVO

NECESARIO PARA ABORDAR EL

DERECHO A LA SALUD DE LOS

RECLUSOS COLOMBIANOS.

Contexto general de la problemática:

antecedentes históricos, legales y

conceptuales.

2.1. Derecho a la salud y la Constitución

Política de Colombia.

Consagración constitucional de la atención en

salud y reconocimiento jurisprudencial del

derecho a la salud.

2.2. Instrumentos internacionales que regulan

la atención de la salud en las cárceles.

Síntesis de normas internacionales sobre

tratamiento penitenciario.

2.3. Normas y jurisprudencia nacional

aplicables a la prestación del servicio de salud

en las cárceles colombianas.

Desarrollo normativo de la prestación del

servicio de salud intramuros y algunas

respuestas jurisprudenciales.

CAPÍTULO III: EJECUCIÓN DE LAS

NORMAS EN MATERIA DE SALUD EN

LAS CÁRCELES Y ENFRENTAMIENTO

DE LA PROBLEMÁTICA.

Informes de la aplicación de las leyes en

materia de atención en salud a personas

privadas de la libertad.

3.1. Informes sobre prestación del servicio de

salud en las cárceles.

Informes de entidades estatales y

organizaciones no gubernamentales sobre

prestación del servicio de salud en prisión

3.2. Acciones de tutela. Principales consideraciones de jurisprudencia

de la Corte Constitucional.

CAPÍTULO IV: SOLUCIONES Y

ALTERNATIVAS AL ESTADO DE COSAS

ACTUAL.

Propuestas para mejorar el tratamiento en

salud dispensado a los reclusos.

CONCLUSIONES Síntesis de la investigación y la propuesta del

trabajo.

BIBLIOGRAFÍA Fuentes y recursos consultados.

  3  

INTRODUCCIÓN

En el marco del trabajo clínico desarrollado por el Grupo de Prisiones de la Facultad

de Derecho de la Universidad de Los Andes, se preparó un informe general de la actual

situación penitenciaria y carcelaria en Colombia. Entre los temas que se trataron en el

Informe se encuentra la prestación del servicio de salud en los establecimientos de

reclusión administrados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante

INPEC)1. El presente informe de investigación profundiza en este tema del informe en el

que participé como miembro del Grupo de Prisiones2.

Aunque el período que se abarcó en el informe del Grupo fue el año 2013, para

abordar de manera adecuada este tema se presentará información que no sólo incluye datos

del último año. De este modo, se hará un recuento histórico-normativo del desarrollo que ha

tenido la prestación del servicio de salud en las cárceles colombianas desde el Decreto 2160

de 19923, por medio del cual se creó el INPEC.

Esta delimitación temporal se realiza teniendo en cuenta que la creación de dicha

entidad estatal se produjo un año después de la adopción de la Constitución de 1991. De

hecho, puede considerarse como un resultado de aquel cambio constitucional. Esto se basa

en dos razones. En primer lugar, el artículo transitorio 20 de la Constitución de 1991

ordenó la fusión de algunos establecimientos públicos “con el fin de ponerlos en

consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la

redistribución de competencias y recursos que ella establece”4. Tal y como se indica en la

introducción del Decreto 2160, éste fue promulgado en obediencia a lo que el artículo

transitorio 20 de la Constitución ordenó. Así, el INPEC fue consecuencia de la fusión de la

Dirección General de Prisiones con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia de la

                                                                                                               1 En Colombia, los centros de reclusión pueden ser administrados por las entidades territoriales o por el INPEC. Debido a que en la actualidad no existe información sistematizada sobre los primeros, este Informe únicamente se refiere a los establecimientos de reclusión del orden nacional (ERON) a cargo del INPEC. 2 Agradezco los aportes de mis compañeras de investigación Alejandra Palacios Astorquiza, Luisa Fernanda Lara, Natalia López López y Sylvana Peña Saffon. 3 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Decreto 2160 (30, diciembre 1992). Por el cual se fusiona la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. Diario Oficial . Bogotá D.C., 1992. No. 40.703. 4 COLOMBIA, ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política. 1991. Artículo transitorio 20º.

  4  

época5. Desde entonces funciona como un establecimiento público, adscrito al Ministerio

de Justicia, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa6.

En segundo lugar, por ser la Constitución “norma de normas”7, las competencias y

recursos de las nuevas entidades tendrían que someterse a lo establecido por los principios

que ella consagra. Estos principios, fines esenciales del funcionamiento de las entidades

estatales, se encuentran consignados desde el mismo preámbulo de la Carta Política. Así, la

justicia, la igualdad, la libertad y la dignidad humana, se desarrollarían “dentro de un marco

jurídico (…) que garantice un orden político, económico y social justo”8. En obediencia a

estos principios, el Decreto 2160 estableció que el INPEC estaría encargado de las

funciones de dirección, administración y control de los centros carcelarios conforme a las

recomendaciones de la Constitución9. Y aunque las funciones asignadas en el Decreto

creador fueron reformadas en diversas ocasiones, hasta el día de hoy el INPEC sigue siendo

responsable de prestar los servicios de atención integral a la población privada de la

libertad10.

Más recientemente, la última reforma legal del Sistema Penitenciario y Carcelario

colombiano fue la Ley 1709 del 20 de enero de 2014. Entre las nuevas disposiciones que

esta Ley introdujo al Código Penitenciario y Carcelario está la modificación parcial de la

prestación del servicio médico. Esta investigación incluye dicha reforma que actualmente

está materializándose.

A partir de esto, el propósito de esta investigación es presentar de manera sustentada

cuál ha sido la respuesta del Estado colombiano en materia de salud a los deberes

constitucionales e internacionales frente a la población privada de la libertad desde la

creación del INPEC hasta lo que va corrido del año 2014. Esto implica exponer cuál ha sido

el desarrollo normativo que se ha presentado en el tema, cómo ha sido la ejecución material

de estas políticas públicas y cuál ha sido la jurisprudencia relevante para el caso. Cabe                                                                                                                5 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Decreto 2160. Op. Cit. Artículo 1. 6 Ibíd. Artículo 2. 7 COLOMBIA, ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política. 1991. Artículo 4. 8 Ibíd. Preámbulo. 9 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Decreto 2160. Op. Cit. Texto inicial del artículo 4, numeral 2. 10 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Decreto 4151 (3, noviembre, 2011). Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC y se dictan otras disposiciones. Bogotá, 2011. No. 48.242. Artículo 2, numeral 12º.

  5  

señalar que hasta el momento, no se ha realizado una compilación que se enfoque en el

desarrollo normativo y jurisprudencial del derecho a la salud en las cárceles hasta el año

2014, como se hace en este informe.

Se busca demostrar de esta manera que, a pesar de que el Estado colombiano ha

elevado al derecho a la salud al rango de derecho fundamental y ha proferido leyes que se

articulan con la normatividad internacional sobre prestación del servicio de salud a los

reclusos, estas políticas carecen de una aplicación eficiente. Por el contrario, han

contribuido a que se perpetúe una violación sistemática y flagrante de los derechos

inherentes a la persona humana que ostentan los reclusos, por lo que la solución de la crisis

actual depende de la aplicación institucional de juiciosa de los reglamentos existentes.

Dentro de la doctrina jurídica existe una tendencia única para abordar el tema. Esta

tendencia denuncia y evidencia la actual situación de violación sistemática a los derechos

humanos al interior de las cárceles por parte del Estado colombiano. Esta posición es

asumida no sólo por grupos de investigación11 y organizaciones no gubernamentales12 sino

que también es adoptada por las mismas entidades estatales encargadas de la administración

de los centros de reclusión13, de la vigilancia y control de las instituciones14 y de la

                                                                                                               11 UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, FACULTAD DE DERECHO, GRUPO DE DERECHO DE INTERÉS PÚBLICO. Situación carcelaria en Colombia, 99º período de sesiones, Ginebra, Suiza, julio de 2010: informe sombra presentado al CDH de Naciones Unidas, en respuesta al sexto informe de Colombia. Colección Textos Útiles. Bogotá.: Universidad de Los Andes, 2010; GAITÁN GARCÍA, Olga Lucía. Análisis de la situación carcelaria en Colombia: un enfoque cualitativo: siete estudios de caso. Estudios ocasionales CIJUS. Bogotá: Uniandes, Facultad de Derecho, 2000. 12 OFICINA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, ACCIÓN COLOMBIA-OIDHACO. Informe de la Situación de Derechos Humanos en Colombia 2008-2013. [en línea]. [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.oidhaco.org/uploaded/content/article/1196344256.pdf; CORPORACIÓN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA. Evolución de la situación carcelaria en Colombia. [en línea]. [consultado 24 mar. 2014]. Disponible en:http://www.cej.org.co/index.php/todos-los-justiciometros/824-evolucion-de-la-situacion-carcelaria-en-colombia; CORPORACIÓN COLECTIVO DE ABOGADOS “JOSÉ ALVEAR RESTREPO”. La sin razón. Libro primero: situación carcelaria en Colombia. Bogotá.: Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”; Comité de Solidaridad con los presos políticos, 2000. 13 COLOMBIA, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS. Informe de rendición de cuentas 2013. [en línea]. (2013). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.spc.gov.co/__media__/u2/spc.gov.co/images/documentos/Rendicion_Cuentas_2013.pdf; 14 COLOMBIA, CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Balance de Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia 2006-2010. [en línea]. (agosto, 2010). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://relatorestematicos.uniandes.edu.co/images/stories/relatorias/PRISIONES-OCT2011/ENT.ESTATALES/CONTRALORIA/balancedelapolitica2010.pdf; COLOMBIA, CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR DEFENSA, JUSTICIA Y SEGURIDAD. Política Penitenciaria y Carcelaria. Evaluación de la Resocialización y las Medidas Implementadas Contra el Hacinamiento. [en línea]. (junio, 2008). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://relatorestematicos.uniandes.edu.co/images/stories/relatorias/PRISIONES-OCT2011/ENT.ESTATALES/CONTRALORIA/presentacionpowerpoint2008.ppt

  6  

protección de los derechos de los ciudadanos15. Esta investigación sigue esta misma

tendencia de denuncia a través de la presentación de un informe detallado del estado de

cosas actual en la materia.

Para alcanzar este fin, principalmente se utiliza una metodología cuantitativa debido

a que para su fundamento se acude datos obtenidos de informes y estudios presentados por

entidades oficiales, especialistas y grupos de investigación. Adicionalmente, se hace un

énfasis especial a la recapitulación de normas nacionales e internacionales y de

jurisprudencia nacional relevante para el tema de estudio. Esta metodología permite hacer

un contraste entre lo que se ha regulado y lo que se ha efectuado en materia de salud en las

prisiones16.

En este orden de ideas, este informe de investigación en primer lugar presentará por

qué la protección del derecho a la salud y la prestación del servicio de salud en las cárceles

es una problemática jurídicamente relevante. En segundo lugar, se expondrá el contexto

normativo y conceptual para el tema de estudio, haciendo un recuento histórico de las

normas que regulan a nivel internacional y nacional la materia. En tercer lugar, se

describirá cuál ha sido la ejecución material de estas normativas mediante la presentación

de informes oficiales. En cuarto lugar, se plantearán de manera sucinta posibles vías de

solución o mejoramiento de la problemática. Y en quinto y último lugar, se presentarán las

conclusiones atinentes a esta investigación realizada durante el primer año de existencia del

Grupo de Prisiones.

CAPÍTULO I: RELEVANCIA JURÍDICA DEL TEMA Y DEFINICIÓN DE LA PROBLEMÁTICA.

                                                                                                               15 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO-DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Informe sobre Prestación de Servicios de Salud en Centros Penitenciarios y Carcelarios en Colombia. [en línea]. (2005). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/pdf/informes/informe_120.pdf; COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La tutela y el derecho a la salud 2012. [en línea]. (2013). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/publicaciones/tutelaDerechoSalud2012.pdf P. 174. 16 Si bien parte de aquellos datos fueron corroborados por el Grupo de Prisiones mediante visitas a los centros de reclusión “La Modelo” y “El Buen Pastor” de Bogotá entre septiembre de 2013 y mayo de 2014, el componente cualitativo de esta investigación es secundario.

  7  

Sin lugar a dudas, la prestación del servicio de salud en Colombia es un tema de

amplia controversia. Las denuncias contra el sistema de salud colombiano y la prestación

del servicio en el país se presentan constantemente y provienen de medios de

comunicación, entidades estatales, entidades no gubernamentales y particulares17. Las

razones por las cuales se presentan estas quejas son de diversa índole y las soluciones

legales hasta el momento han resultado inútiles.

Al respecto, el Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia para el

período 2008-2013 presentado por la Oficina Internacional de los Derechos Humanos,

Acción Colombia indicó que “la corrupción relacionada con la intermediación por

empresas privadas en Colombia han llevado a la grave crisis que vive actualmente el

sistema de salud colombiano y que ha provocado su colapso”18.

Entre las principales dificultades del actual servicio de salud en el país se reportan

un aumento de la mortalidad por enfermedades transmisibles, bajas coberturas de

vacunación, baja calidad y restricción de medicamentos, aumento de barreras y costos para

los ciudadanos en el acceso a los servicios de salud, entre otros. Y lo que es peor, las

respuestas que han sido propuestas por el gobierno a manera de reformas legales no

permiten solucionar a esta situación19.

En este contexto, pareciera obvio y poco novedoso encontrar que la prestación del

servicio de salud en las cárceles colombianas esté en crisis. De hecho se podría afirmar que

es un poco ambicioso pretender una solución al deficiente servicio de salud intramuros

mientras no existe ni se prevé una solución a las falencias actuales en el sistema de salud de                                                                                                                17 Lo que está pasando con el sistema de salud en Colombia. En: El Espectador: (3, may., 2012). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/salud/articulo-343593-esta-pasando-el-sistema-de-salud-colombia; La salud, preocupante y deficiente. En: El Tiempo: (12, mar., 1999). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-858577; Fue otro mal año para la salud. En: El Colombiano (26, dic., 2012). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/F/fue_otro_mal_ano_para_la_salud/fue_otro_mal_ano_para_la_salud.asp; ÁLVAREZ GIRALDO, Gustavo Alberto. ¿Por qué no funciona el sistema de salud colombiano? En: Portafolio (7, nov., 2012). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.portafolio.co/opinion/blogs/%C2%A1-su-salud/que-no-funciona-el-sistema-salud-colombiano-primera-parte; Se puede robar a la salud y no pasa nada. En: El Espectador (3, may., 2012). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/temadeldia/se-puede-robar-salud-y-no-pasa-nada-articulo-343602; Así se robaron el sistema de salud de los colombianos. En: El Tiempo (24, mar., 2012). [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11420683 18 OFICINA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, ACCIÓN COLOMBIA-OIDHACO. Informe de la Situación de Derechos Humanos en Colombia 2008-2013. [en línea]. [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.oidhaco.org/uploaded/content/article/1196344256.pdf P. 11. 19 Ibíd.

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la población general20. Sin embargo, existen razones de peso por las cuales el derecho a una

adecuada atención en salud sigue siendo exigible en reclusión y es una problemática que

reviste una gran relevancia a nivel jurídico.

Por un lado, se debe tener en cuenta el que se ha considerado el principal problema

de las cárceles colombianas: el alto índice de hacinamiento. En la actualidad, los

establecimientos de reclusión del orden nacional (en adelante ERON) tienen la capacidad

de albergar en total 75.726 personas. Sin embargo, según el informe de población carcelaria

presentado por el INPEC en diciembre de 2013, a la fecha se encontraban recluidos

111.046 internos e internas en los ERON, lo que se traduce en un índice de hacinamiento

del 55%21.

Y lejos de disminuir, este índice de hacinamiento ha venido aumentando casi de

manera permanente desde hace más de veinte años. Por ejemplo, en 1993, unos años

después de la creación del INPEC, el índice de hacinamiento no superaba un 4,7%22. Sin

embargo, con las múltiples reformas legales, incluidas las cuarenta reformas al actual

Código Penal colombiano, el problema ha empeorado23. La razón de este crecimiento se

relaciona con la tendencia que ha tenido el gobierno nacional de construir nuevas cárceles y

habilitar cupos carcelarios24 mientras se endurecen las penas, se crean nuevas modalidades

delictivas, se facilita la imposición de la detención preventiva y se limita más el acceso de

los condenados a subrogados penales25.

Teniendo en cuenta esto, la Corte Constitucional colombiana mediante sentencia T-

153 de 1998 declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en las cárceles                                                                                                                20 Ibíd. “Llama también la atención que en el Plan Nacional de Desarrollo no se plantee una revisión del sistema de seguridad social en su conjunto”. 21 COLOMBIA, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPEC (dic., 2013). Estadísticas población. [en línea]. [consultado 10 feb. 2014]. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/Estad%EDsticas 22 UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, Thematic Rapporteurs. Población de internos según género y situación jurídica. Período anual. 1991 (diciembre) - 2012 (marzo). [en línea]. [consultado 24 feb. 2014]. Disponible en: http://relatorestematicos.uniandes.edu.co/index.php/en /relatorias/40/608-estadisticas.html 23 Para estos efectos, véase la Ley 360 y 365 de 1997, Ley 1142 de 2007 y la Ley 1453 de 2011 o Ley de Seguridad Ciudadana; COLOMBIA, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPEC (2012). Impacto de la Ley 1453 de 2011. Junio 2011 – Febrero 2012. 24 ARIZA, Libardo José; ITURRALDE, Manuel. Los muros de la infamia. Prisiones en Colombia y en América Latina. Bogotá: Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho, CIJUS, Ediciones Uniandes, 2011. P. 123. 25 CORPORACIÓN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA. Evolución de la situación carcelaria en Colombia. [en línea]. [consultado 24 mar. 2014]. Disponible en:http://www.cej.org.co/index.php/todos-los-justiciometros/824-evolucion-de-la-situacion-carcelaria-en-colombia

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colombianas debido a la grave situación de hacinamiento26. Según la Corte, “[l]as

condiciones de hacinamiento impiden brindarle a todos los reclusos los medios diseñados

para el proyecto de resocialización (…) los reclusos ni siquiera pued[e]n gozar de las más

mínimas condiciones para llevar una vida digna en la prisión, tales como contar con un

camarote, con agua suficiente, con servicios sanitarios, con asistencia en salud, con visitas

familiares en condiciones decorosas, etc”27. Y del derecho a la salud, la Corte

concretamente declaró que éste es conculcado “dadas las carencias infraestructurales de las

áreas sanitarias, la congestión carcelaria, la deficiencia de los servicios de agua y

alcantarillado y la escasez de guardia para cumplir con las remisiones a los centros

hospitalarios”28. Estas consideraciones han sido una constante en las sentencias posteriores

del mismo tribunal y sus inferiores jerárquicos, de las que se hablará con detenimiento en

los capítulos II y III de este Informe.

A estas falencias en la atención médica y sanitaria de los prisioneros se suma el que

hacinamiento cree un ambiente propicio para la propagación de enfermedades contagiosas

graves. Este hecho ha sido reconocido a nivel médico29 y a nivel jurisprudencial más

recientemente mediante la sentencia T-035 de 201330, a la que se hará alusión más adelante.

En este orden de ideas, el hacinamiento carcelario conduce directamente a la

violación del derecho fundamental a la salud de las personas reclusas puesto que reduce la

posibilidad de que reciban atención médica31 y aumenta la posibilidad de contagios. Por el

hacinamiento, se puede afirmar que las condiciones de vida de las personas reclusas son

muy diferentes a las de la población general, y hacen de la atención en salud una prioridad

en estos centros.

                                                                                                               26 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-153 (1998). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Expedientes acumulados: T-137.001 y 143.950. 27 Ibíd. 28 Ibíd. 29 CASTAÑEDA HERNANDEZ, Diana M. et al. Differences in TB incidence between prison and general populations, Pereira, Colombia, 2010-2011. En: Tuberculosis. [en línea]. Vol. 93, No. 3 (2013); p. 275-276. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1016/j.tube.2013.02.001 30 En este caso, la Corte tutela los derechos a la salud y a la vida digna de un individuo condenado a 60 meses y 15 días de prisión en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de San Isidro, Cauca. La decisión se da debido a que de acuerdo al parte médico, el interno padecía de tuberculosis y VIH positivo, por lo que el riesgo de contagio de la población era potencialmente alto y su tratamiento era imposible en dicho centro penitenciario. COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-035 (28 ene. 2013). Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Expediente T-3613253. 31 OFICINA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, ACCIÓN COLOMBIA-OIDHACO, Op. cit., p. 6.

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Por otro lado, cabe pensar en las razones jurídicas que existen para dar atención a la

prestación del servicio de salud en las cárceles para un Estado como Colombia. Pues bien,

una de esas razones estriba en que el Estado colombiano es miembro de organismos de

Derecho Internacional como la Organización de Estados Americanos (en adelante OEA)32 y

la Organización de las Naciones Unidas (en adelante ONU)33. En sus respectivos órganos

nacen instrumentos internacionales como Tratados, Resoluciones y Convenios que son

vinculantes para sus miembros al ser firmados y ratificados por todos los Estados Parte o

por vía consuetudinaria34. Así, el consenso internacional impone a los Estados miembros

obligaciones sobre las materias que versen sus instrumentos.

En el caso de la atención de la salud en cárceles, existen instrumentos de la OEA y

de la ONU que por el aludido consenso internacional, son vinculantes para el Estado

colombiano. Algunos de ellos son las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos,

el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier

forma de detención o prisión, la Convención contra la tortura y otros tratos o penas

crueles, inhumanas o degradantes y la Convención Interamericana para prevenir y

sancionar la tortura. Estos y otros instrumentos de este tipo se desarrollan en el capítulo II

de este Informe. Invocando estas reglas internacionales, los ciudadanos colombianos

pueden acudir a instancias internacionales para solicitar la protección de sus derechos. Sin

embargo, esta posibilidad resulta compleja para algunos ciudadanos debido al

desconocimiento del procedimiento a seguir y a los costos en que podrían incurrir por

concepto de traslados y de asesoría jurídica necesaria para estas acciones. En este sentido,

es preferible que el Estado colombiano cumpla con estas obligaciones internacionales

autónomamente y no en razón a un proceso ante instancias internacionales.

                                                                                                               32 Colombia es miembro fundador de la Organización de los Estados Americanos. 33 Colombia es miembro fundador de la Organización de las Naciones Unidas. 34 “Los instrumentos vinculantes se refieren a tratados internacionales firmados y ratificados por los gobiernos, que imponen obligaciones en el marco del derecho internacional con la cuales los Estados Partes de las convenciones se comprometen a cumplir. Los instrumentos no vinculantes se refieren principalmente a las conferencias de Naciones Unidas u otros organismos, así como a acuerdos o declaraciones adoptados por consenso intergubernamental. Si bien no son vinculantes en estricto sentido jurídico (…) se convierten en fuentes consuetudinarias del derecho internacional. De esta manera, forman parte del marco jurídico internacional en materia de derechos humanos, y establecen principios y estándares de conducta que los gobiernos deben proteger y promover”. UNITED NATIONS POPULATION FUND-UNFPA. Preguntas frecuentes sobre Derechos Humanos. [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.unfpa.org/derechos/preguntas.htm#faq5

  11  

Adicional a estas normas internacionales, según lo establecido en los dos primeros

artículos de la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado Social de Derecho que

prevé entre sus fines esenciales garantizar los principios, derechos y deberes consagrados

en la Constitución. Este principio rector se funda en el respeto a la dignidad humana y

supone garantizar el respeto y la realización de los derechos inalienables de la persona35.

Esto deriva en que sea un deber del Estado colombiano “de manera ineludible, el

cumplimiento integral de los deberes de respeto, garantía y realización en el interior de las

cárceles y penitenciarías y, en general, dentro de cualquier centro de reclusión”36. En este

orden de ideas, una de las razones más fuertes por las que el Estado colombiano debe

atender el derecho a la atención en salud de quienes están privados de la libertad es la

obligación de ejecutar los principios contenidos en la “norma de normas” del ordenamiento

jurídico nacional. Se detallarán otros principios constitucionales relevantes en el siguiente

capítulo de este texto.

Finalmente, a estos deberes constitucionales se suma la relación especial de

sujeción entre los reclusos y el Estado. Esta relación hace referencia a un deber

intensificado del Estado de satisfacer las necesidades básicas de los internos en razón a que

la persona presa se encuentra en dependencia del aparato burocrático para que se le

suministren los bienes necesarios para su supervivencia37.

La relación de especial sujeción ha sido reconocida en numerosas sentencias de la

Corte Constitucional38. En ellas se ha explicado que se compone de dos elementos: por un

                                                                                                               35 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Derechos de las personas privadas de libertad. Manual para su vigilancia y protección. [en línea]. (2006). [consultado 20 abr. 2014] Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/publicaciones/derechos_privados_libertad.pdf P. 22. 36 Ibíd. P. 34. 37 ARIZA, Libardo José. “Dados sin números” Un acercamiento al orden social en la Cárcel La Modelo. Revista de Derecho Público No. 26. Bogotá.: Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, 2011. P. 7, 8. 38 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-596 (10 dic. 1992). Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón; Sentencia C-318 (19 jul. 1995). Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-705 (9 dic. 1996). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-706 (9 dic. 1996). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-714 (16 dic. 1996). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-153 (27 abr.1998). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-881 (17 oct. 2002). Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia T-1006 (15 nov. 2002). Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; Sentencia T-1030 (30 oct. 2003). Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia T-963 (23 nov. 2006). Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia T-1062 (7 dic. 2006). Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia T-627 (15 ago. 2007). Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia T- 615 (23 jun. 2008). Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; Sentencia T-793 (19 ago. 2008). Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T-023 (26 ene. 2010). Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T-721 (9

  12  

lado, los internos, quienes se encuentran en una situación especial de indefensión o de

debilidad manifiesta39. Y por otro lado, las autoridades públicas, quienes tienen ante sí:

i) la posibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales de los

reclusos, llamados también derechos suspendidos y derechos restringidos. Entre

ellos están la libertad personal, la libre locomoción, el derecho al trabajo, a la

educación, a la intimidad personal y familiar, de reunión y de asociación40;

ii) la imposibilidad de limitar el ejercicio de determinados derechos fundamentales,

también llamados derechos intocables. Entre ellos está el derecho a la vida, la

dignidad humana, la integridad personal, la igualdad, salud, libertad religiosa,

debido proceso y petición41;

iii) el deber positivo de asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales que

no hayan sido objeto de limitación del todo (derechos intocables) o en parte

(derechos suspendidos y restringidos)42.

Estos tres escenarios muestran que el Estado se encuentra “junto a la posibilidad de

moldear el alcance de los derechos individuales”43 de los reclusos.

De modo que bajo el relación de especial sujeción, el predominio de una parte sobre

otra no impide la existencia de derechos y deberes para ambas partes44. Por medio de los

Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios, el Estado asume la responsabilidad de

proteger y cuidar del interno durante su tiempo de reclusión45. Debe obrar en los términos

estrictamente necesarios para lograr los fines de la pena porque cualquier limitación

adicional se entiende como un exceso y una violación de los derechos de los internos46.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 sep. 2010). Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia T-825 (19 oct. 2010). Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. 39 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-355 (5 may. 2011). Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente T-2.890.217. 40 Ibíd. 41 Ibíd. 42 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-023 (26 ene. 2010). Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente T-2.388.681. 43 ARIZA, Libardo José. Op. Cit. P. 8. 44 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-793 (19 ago. 2008). Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto. 45  ARIZA, Libardo José; ITURRALDE, Manuel. Los muros de la infamia. Prisiones en Colombia y en América Latina. Bogotá: Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho, CIJUS, Ediciones Uniandes, 2011. P. 81.  46 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-1275 (6 dic. 2005). Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto.

  13  

La Corte Constitucional ha tenido a la relación especial de sujeción entre la

población presa y el Estado como una de sus principales consideraciones en sus sentencias

de tutela. Fundamentándose en esta relación ha decidido tutelar los derechos a la vida digna

y a la salud de los internos. Algunos de estos casos se mencionan en una sección posterior.

En síntesis, tanto la grave situación de hacinamiento como los principios de

Derecho Internacional y Constitucional expuestos en esta sección son el fundamento de la

relevancia jurídica del tema de este informe. Habiendo hecho alusión de manera general a

la importancia del tema, en este punto es apropiado referirse a los contenidos legales que

aplican para el desarrollo de esta investigación.

CAPÍTULO II: CONTEXTO NORMATIVO NECESARIO PARA ABORDAR EL

DERECHO A LA SALUD DE LOS RECLUSOS COLOMBIANOS.

2.1. Derecho a la salud y la Constitución Política de Colombia.

En Colombia, el derecho a la atención en salud se encuentra consagrado en el

artículo 49 de la Constitución Política de 1991. Al tenor de este artículo tenemos que “la

atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.

Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y

recuperación de la salud”. Este artículo, contenido bajo el título de derechos sociales,

económicos y culturales, establece que corresponde al Estado organizar, dirigir y

reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes conforme a los principios de

eficiencia, universalidad y solidaridad. Entre otras cosas, esto significa que la prestación del

servicio de salud por parte del Estado no puede excluir a ningún sector poblacional.

La Constitución nacional no consagró al derecho a la salud bajo el acápite de

derechos fundamentales, como sí lo hace con otros relacionados con éste como el derecho a

la vida y a la dignidad humana47. Sin embargo, el reconocimiento de su carácter de derecho

                                                                                                               47 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-123 (24, marzo, 1994). Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.

  14  

fundamental autónomo se dio vía jurisprudencia mediante la sentencia T-760 de 200848 de

la Corte Constitucional. Una de las consecuencias más importantes de la declaratoria del

derecho a la salud como derecho fundamental es que puede ser objeto de protección

preferente y sumaria mediante la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Carta

Política49.

Respecto al contenido del derecho a la salud, se ha entendido que por medio de este

derecho se protege un bien jurídico que no se reduce a la ausencia de enfermedad. El bien

jurídico comprende una serie de condiciones sociales y económicas que configuran un

medio favorable para que las personas puedan llevar una vida sana a nivel físico, mental y

social50. De ahí que el Estado no esté obligado a que la persona se encuentre efectivamente

sana sino que debe realizar todas las acciones y programas para prevenir y superar las

enfermedades, además de garantizar que las personas puedan acceder a los bienes y

servicios que facilitan alcanzar el mejor bienestar social e individual posible51.

En razón a este concepto y a los principios fundamentales del Estado Social de

Derecho, la dignidad humana y el derecho a la salud, la población que se encuentra privada

de la libertad no puede ser excluida de la prestación del servicio y derecho a la salud. Ésta

es una de las funciones que tiene el INPEC52 como entidad estatal encargada de la

administración de los establecimientos de reclusión del orden nacional. El INPEC se

encarga de: “[e]jecutar la política penitenciaria y carcelaria (…), en el marco de los

derechos humanos, los principios del sistema progresivo, a los tratados y pactos suscritos

                                                                                                               48 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-760 (31, julio, 2008). Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Expedientes T-1281247, T-1289660, T-1308199, T-1310408, T-1315769, T-1320406, T-1328235, T-1335279, T-1337845, T-1338650, T-1350500, T-1645295, T-1646086, T-1855547, T-1858995, T-1858999, T-1859088, T-1862038, T-1862046, T-1866944, T-1867317, y T-1867326. 49 La tutela es una acción judicial disponible en todo momento y lugar, mediante la cual se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular de quien actúe en nombre propio o en representación. El procedimiento que se sigue es preferente y sumario siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El fallo se da máximo 10 días después de la solicitud de tutela, es de inmediato cumplimiento, impugnable y eventualmente revisado por la Corte Constitucional. 50 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Op. cit., P. 169. 51 Ibíd. 52 COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2160. Op. cit. Mediante este Decreto se crea el INPEC como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa.

  15  

por Colombia en lo referente a la ejecución de la pena y la privación de la libertad”53 y

“prestar los servicios de atención integral, rehabilitación y tratamiento penitenciario a la

población privada de la libertad”54. En estas funciones se reitera el deber que ostenta el

INPEC de respetar los principios constitucionales y las normas internacionales atinentes al

servicio de salud en las cárceles.

El artículo 93 de la Constitución incorpora en el ordenamiento nacional aquellos

instrumentos internacionales sobre derechos humanos de los que Colombia es Parte. Por

esta razón, es necesario hablar de algunos de aquellos instrumentos que aplican a la función

del INPEC, como se hará en la siguiente sección.

2.2. Instrumentos internacionales que regulan la atención de la salud en las

cárceles.

Una de las principales normativas internacionales que contiene disposiciones referentes

a la atención en salud en las cárceles es el Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos (en adelante PIDCP)55. Su artículo 12 establece la obligación de los Estados Parte

de reconocer el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física

y mental. Esta disposición no contiene ninguna clase de exclusión entre sectores

poblacionales, por lo que su aplicación debe ser universal.

Y en su artículo 10, el PIDCP establece que las personas privadas de la libertad en

centros de reclusión de los Estados Parte tienen derecho a recibir un trato digno y

respetuoso. El contenido de este derecho se encuentra reiterado en la Convención contra la

tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes56 y la Convención

Interamericana para prevenir y sancionar la tortura57.

                                                                                                               53 COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 4151 (3, noviembre, 2011). Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC y se dictan otras disposiciones. Bogotá, 2011. No. 48.242. Artículo 2. Numeral 2º. 54 Ibíd. Artículo 2. Numeral 12º. 55 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL. Resolución 2200 A (XXI). (16, diciembre, 1966). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 56 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL. Resolución 39/46 (10, diciembre, 1984). Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. 57 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, ASAMBLEA GENERAL. (A-51) (12, septiembre, 1985). Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura.

  16  

Sobre el trato digno y respetuoso, el Comentario General No. 21 del Comité de

Derechos Humanos (en adelante CDH) estableció que este derecho es la base interpretativa

y material de las obligaciones específicas que emanan del artículo. A su vez, estas

obligaciones se encuentran contenidas en otras normas de Naciones Unidas que se resumen

a continuación. Todas estas resaltan la importancia de prestar servicios de salud eficientes

dentro de las cárceles.

• “Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos”58. Entre los parámetros que

establece esta Resolución está el que cada centro penitenciario disponga de por lo

menos un médico calificado con conocimientos psiquiátricos; que se disponga del

traslado de presos que requieran tratamientos especiales59; que cuenten con

instalaciones especiales para el tratamiento de las reclusas embarazadas, que recién han

dado a luz o convalecientes60; que se aíslen a los reclusos con enfermedades

contagiosas61 y que se realicen controles médicos diarios a los internos enfermos62.

Dentro de estas reglas también se encuentran lineamientos referentes a la higiene

personal63, las condiciones de ropas y camas64 y la alimentación65.

• “Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a

cualquier forma de detención o prisión”66. El principio número 6 establece que ninguna

persona privada de su libertad será sometida a tortura o a tratos o penas crueles,

inhumanas o degradantes. Al respecto, el CDH ha establecido que la carencia de

prestación de servicios de salud en las cárceles constituye una condición de detención

inhumana67.

                                                                                                               58 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL. Resoluciones 663C (XXIV) (31, julio, 1957) y 2076 (LXII) (13, mayo, 1977). Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos. 59 Ibíd. Artículo 22. 60 Ibíd. Artículo 23. 61 Ibíd. Artículo 24. 62 Ibíd. Artículo 25. 63 Ibíd. Artículos 15 y 16. 64 Ibíd. Artículos 17 a 19. 65 Ibíd. Artículo 20. 66 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL. Resolución 43/173 (9, diciembre, 1988). Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión. 67 Véase Dennis Lobban v. Jamaica, Comunicación No. 797/1998, U.N. Doc. CCPR/C/80/D/797/1998 (2004); Grecia, U.N. Doc. CCPR/CO/83/GRC (2005); República Dominicana, U.N. Doc. CCPR/CO/71/DOM (2001); Mogolia, ICCPR, A/55/40 Vol. 1 (2000) 48, párrafo 332.

  17  

• “Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley”68. En

su artículo 6 ordena que los funcionarios deben asegurar la protección plena de la salud

de las personas bajo su custodia, tomando medidas para que se les proporcione atención

médica.

• “Principios de ética médica aplicables al personal de salud, especialmente los

médicos en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos

o penas crueles, inhumanos o degradantes”69. Entre estos principios se encuentra que el

personal de salud tiene el deber de proteger la salud física y mental de las personas

presas, tratar sus enfermedades con el mismo nivel de calidad de quienes no están

privadas de su libertad70 y no participar activa o pasivamente en actos de tortura,

crueles, inhumanos o degradantes71.

En una línea de ideas similar, se encuentra la Convención Americana Sobre Derechos

Humanos72, otro de los lineamientos internacionales más importantes que tiene carácter

vinculante para Colombia. Particularmente para el tema carcelario, en su artículo 5,

numeral 2 reitera lo establecido en el PIDCP en cuanto a la prohibición de sometimiento a

torturas o penas o tratos crueles inhumanos y degradantes, además de la obligación de trato

respetuoso a toda persona privada de la libertad. Como esta misma norma lo establece, el

fundamento de este derecho es la dignidad inherente al ser humano.

En virtud de estas obligaciones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en

adelante Comisión IDH) ha sostenido que los internos se encuentran subordinados a los

Estados, formando parte de una relación jurídica de derecho público también llamada

relación de sujeción especial. Como ya se mencionó, en virtud de ésta, los Estados se

constituyen en garantes de todos los derechos que no queden restringidos con la privación

                                                                                                               68 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL. Resolución 34/164 (17, diciembre, 1979). Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley. 69 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL. Resolución 37/194 (18, diciembre, 1982). Principios de ética médica aplicables al personal de salud, especialmente los médicos en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. 70 Ibíd. Principio 1. 71 Ibíd. Principio 2. 72 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, ASAMBLEA GENERAL. (B-32) (12, septiembre, 1985). Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San José, Costa Rica. Celebrada entre el 7 al 22 de noviembre de 1969.

  18  

de la libertad73. El derecho a la salud es uno de estos derechos. Tanto la Comisión como la

Corte IDH han reiterado las obligaciones de los Estados con la población privada de la

libertad en numerosos casos74 por ser violaciones directas a los numerales 1º y 2º del

artículo 5º de la Convención Americana de Derechos Humanos75. Además, la Comisión

IDH ha ordenado la aplicación de medidas cautelares en casos76 en los que se dan

violaciones inminentes al derecho a la salud de los internos77.

Teniendo en cuenta la normatividad internacional aplicable a la atención en salud de las

cárceles, se obtiene una visión general del status que tiene este derecho en el ámbito

internacional. Como Estado Parte de las entidades que promulgaron estos instrumentos

internacionales, Colombia debe satisfacer unos requisitos mínimos de prestación de

servicios de salud intramuros, respetar los derechos inherentes a las personas que se

encuentran privadas de su libertad y no incurrir en violaciones de estas garantías.

Vistos los lineamientos constitucionales e internacionales enunciados en las últimas dos

secciones, surge la necesidad de examinar cómo se han introducido en el ordenamiento

nacional a estos principios.

2.3.Normas y jurisprudencia nacional aplicables a la prestación del servicio de

salud en las cárceles colombianas.

La primera de las normas especiales que se han promulgado en Colombia que contiene

disposiciones referentes a un aspecto de la prestación del servicio de salud en las cárceles                                                                                                                73 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, GRUPO DE TRABAJO SOBRE DETENCIONES ARBITRARIAS. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las Américas de 2011. Informe presentado al Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/10/21, adoptado el 16 de febrero de 2009, Cap. III: Consideraciones temáticas, párr. 46. 74 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso “Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay”; caso “Yvon Neptune vs. Haití”; caso “Boyce y otros vs. Barbados”; caso “López Vs. Honduras”; caso “Tibí Vs. Ecuador”; “Montero Aranguren y otros (retén de Catia) Vs. Venezuela”; caso “Vélez Loor Vs. Panamá”; caso “Pedro Miguel Vera Vera y otros Vs. Ecuador”. 75 VENTURA ROBLES, JUAN MANUEL E. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Materia Carcelaria. En: III Simposio Internacional Penitenciario y de Derechos Humanos. Universidad de San Buenaventura. Seccional Medellín. [en línea]. (2010). [consultado 12 may. 2014]. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/MemoriasIIISimposioInternacional.pdf 76 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. MC 8/13; MC 367/13; MC 137/13; MC 424/13; MC 370/12; MC 484/11; MC 153/12; MC 104/12; MC 393/10; MC 199/11; MC 187/10; MC 114/10; MC 224/09; MC 236/08. 77En virtud de la calidad de miembro de la OEA del Estado colombiano y de lo dispuesto en el Pacto de San José, elevar una solicitud de medidas cautelares ante la CIDH para demandar la protección inmediata de los derechos fundamentales de los reclusos, sea por medio de la presentación de un caso individual o colectivo.

  19  

es el Código Penal vigente78. Este estatuto contiene una disposición que aplica únicamente

a los internos que padezcan de una enfermedad muy grave e incompatible con la vida en

reclusión formal. En el artículo 68 se contempla la posibilidad de que se les autorice la

ejecución de la pena privativa de la libertad en la residencia del interno o en centro

hospitalario, siempre que medie concepto de médico legista que acredite el estado de la

enfermedad. Este beneficio es temporal puesto que se puede levantar la medida en caso de

evolución positiva en el tratamiento del interno.

La segunda de las normas nacionales es el Código Penitenciario y Carcelario79, el

cual en términos regulatorios y prácticos es el más relevante. Para abordarlo, se debe partir

de lo que se mencionó anteriormente de manera breve en cuanto a algunas de las funciones

que se asignaron al INPEC mediante el Decreto que lo creó en el año 1992. Entre estas

funciones estaba la prestación de los servicios de atención integral, rehabilitación y

tratamiento penitenciario a la población privada de la libertad80.

En desarrollo de esta función se encuentra el Código Penitenciario y Carcelario, el

cual dedica el título IX a todo lo referente al servicio de sanidad. Para abordarlo hay que

diferenciar entre dos escenarios: uno antes y otro después de su más reciente reforma

mediante la Ley 1709 de 2014.

Antes de la reforma, el Código establecía que los centros de reclusión debían contar

con un servicio de sanidad cuyas funciones se limitaban a examinar a los internos a su

ingreso y salida de reclusión, efectuar campañas de prevención y supervisar la alimentación

e higiene ambiental. Adicionalmente, existía la posibilidad de que el INPEC prestara el

servicio de salud por medio de personal de planta o de contratos con entidades públicas o

privadas81.

Posterior a esta norma sobrevinieron una serie de sentencias hito en la

jurisprudencia constitucional que visibilizaron las condiciones de reclusión en las cárceles

                                                                                                               78 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 599 (24, julio, 2000). Diario Oficial. Bogotá D.C., 2000. No. 44.097. 79 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 65 (19, agosto, 1993). Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. Diario Oficial. Bogotá D.C., 1993. No. 40.999. 80 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Decreto 4151 (3, noviembre, 2011). Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. Bogotá D.C., 2011. No. 48.242. Artículo 2, numeral 12º. 81 Anterior artículo 104 de la Ley 65 de 1993.

  20  

colombianas y que motivaron la creación de un sistema especial de atención en salud. Una

de las sentencias más importantes fue la T-153 de 1998, mediante la cual se declaró el

estado de cosas inconstitucional en las cárceles82. La principal causa de esta declaratoria fue

el hacinamiento carcelario. Según la Corte, esta problemática impacta en la materialización

de diversos derechos como el derecho a la salud dadas las condiciones deficientes de

sanidad y de atención en salud que se presentan en las cárceles hacinadas83.

Durante ese mismo año, en casos afines al de la sentencia T-153, la Corte

Constitucional profirió las sentencias T-606 y T-607. En ellas, la Corte estableció que en

las cárceles del país se da una constante vulneración al derecho a la salud de los internos

debido al hacinamiento, el cual incrementa el riesgo de transmitir y contraer enfermedades

contagiosas graves. Y lo que para la Corte resultó ser un agravante mayor de la situación

fue la falta de medidas mínimas de protección por parte del Estado y la falta de presencia

de personal médico en atención en las prisiones84.

Con base en estas premisas, en la parte resolutiva de dichas sentencias el máximo

tribunal constitucional del país ordenó al INPEC, en coordinación con los Ministerios de

Hacienda y Crédito Público, Salud y Justicia de la época y el Departamento Nacional de

Planeación que iniciaran los trámites administrativos, presupuestales y de contratación

necesarios para constituir un Sistema de Seguridad Social en Salud. El fin de este sistema

especial sería garantizar la atención en salud a la población reclusa del país.

Una respuesta parcial a dichas órdenes se dio en el año 2004, cuando el Consejo

Nacional de Seguridad Social en Salud del Ministerio de Protección Social expidió el

Acuerdo No. 267. Mediante este acto administrativo se estableció la posibilidad de que la

población privada de la libertad acceda a subsidios parciales para atención médica85,

                                                                                                               82 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-153, Op. cit. 83 Ibíd. Párrafos 35 y 53. “Dada la imprevisión y el desgreño que han reinado en materia de infraestructura carcelaria, la sobrepoblación ha conducido a que los reclusos ni siquiera puedan gozar de las más mínimas condiciones para llevar una vida digna en la prisión, tales como contar con un camarote, con agua suficiente, con servicios sanitarios, con asistencia en salud, con visitas familiares en condiciones decorosas, etc. (…) el derecho a la salud se conculca dadas las carencias infraestructurales de las áreas sanitarias, la congestión carcelaria, la deficiencia de los servicios de agua y alcantarillado y la escasez de guardia para cumplir con las remisiones a los centros hospitalarios”. 84 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-606 (27, octubre, 1998). Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Expediente: 174024; COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-605 (22, octubre, 1998). Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell. Expediente T-170203. 85 COLOMBIA, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Acuerdo 267 (28, julio, 2004). Por el cual se autoriza la asignación de recursos de la subcuenta de seguridad del Fosyga para ampliar cobertura en el Régimen Subsidiado de

  21  

siempre que llevaran más de seis meses con atención extramural86 y que necesiten atención

de traumatología, rehabilitación, para enfermedades de alto costo, embarazos, partos, entre

otras87.

Sin embargo, la respuesta directa y aparentemente más contundente a las órdenes

dictadas por la Corte Constitucional en 1998 se dio unos 9 años más tarde, al expedirse la

Ley 1122 de 2007, reglamentada mediante el Decreto 1141 de 200988. Mediante estas

normas se obligó a que sean afiliadas al régimen subsidiado de salud89 las personas que se

encuentren en los establecimientos de reclusión, prisión y detención domiciliaria, las que

estén bajo un sistema de vigilancia electrónica y los menores de tres años que convivan con

sus madres en estos establecimientos90. La afiliación se realizaría con recursos procedentes

del Presupuesto General de la Nación. Para entonces, la única EPS de naturaleza pública

del orden nacional que cumplía con los requisitos establecidos por el Decreto fue

CAPRECOM91, así que fue con la que se contrató para lograr este fin.

El primer contrato que se celebró entre el INPEC y la EPS CAPRECOM fue el

Contrato de Aseguramiento No. 1172 de 2009. Mediante este pacto, la EPS se

comprometió a realizar el aseguramiento al régimen subsidiado de salud de la población

reclusa que se encontraba en establecimientos de reclusión a cargo del INPEC y a los

menores de tres años que convivían con sus madres en los mismos. Inicialmente, la

duración del contrato fue de 165 días hasta el 31 de diciembre de 2009. Sin embargo,

debido a que la EPS CAPRECOM solicitaba que sea incrementara el valor del contrato, a                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Salud mediante subsidios parciales. Diario Oficial. Bogotá D.C., 2004. No. 45.623. Según el parágrafo del artículo 1 del Acuerdo, se entendía por subsidios parciales una proporción del valor de la unidad de pago por capitación subsidiada UPC-S, destinada a cofinanciar algunos contenidos del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. 86 Ibíd. Artículo 5, inciso 2º. 87 Ibíd. Artículo 6. 88 COLOMBIA, MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA. Decreto 1141 (1, abril, 2009) Diario Oficial. Bogotá D.C., 2009. No. 47.309. Artículo 2. 89 A partir de la Ley 100 de 1993, Colombia cuenta con un Sistema de Seguridad Social del cual algunos de los principios fundamentales son la universalidad, la integralidad, la obligatoriedad y la solidaridad (L-100/93, art. 2). Este Sistema cuenta con tres partidas. Una de ellas es el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual distingue entre un régimen contributivo y uno subsidiado. En el primero, los usuarios deben pagar aportes mensuales dependiendo de su capacidad económica y en el segundo, los usuarios se benefician de un Fondo de Solidaridad de Garantía que cubre sus contingencias. 90 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1122 (9, enero, 2007). Por medio de la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. Bogotá D.C., 2007. No. 46.506. Artículo 14, literal m. 91 Creada mediante la Ley 82 de 1912 como “Cajas de Auxilios en los Ramos Postal y Telegráficos”. Reorganizada mediante los Decretos 3267 de 1963, 1541 de 1967 y 129 de 1976, la Ley 314 de 1996 y la Resolución 845 de 1995 de la Superintendencia de Salud.

  22  

partir del año 2010 se firmaron varias prórrogas de un mes con la expectativa de llegar a un

acuerdo en cuanto al costo de la atención. Posteriormente, en febrero de 2011 fueron

suscritos los contratos para la administración de recursos y prestación de servicios entre el

INPEC y la EPS CAPRECOM92.

El Decreto 1141 fue modificado por el Decreto 2777 de 2010, que aclaró algunos

aspectos como los siguientes: 1) la población reclusa afiliada al Sistema General de

Seguridad Social en Salud por plan contributivo o regímenes exceptuados podría continuar

con dicha afiliación mientras cumpliera con las condiciones establecidas para su régimen93;

2) quienes estén bajo el plan subsidiado estarían eximidos de copagos y de cuotas

moderadoras94; 3) para cumplir uniformemente con protocolos de sanidad y salud en los

ERON, en el artículo 5 de este Decreto se dictaminó la elaboración de un manual para la

prestación de servicios de salud.

Acatando esta última orden, en el año 2011 fue presentado por el Grupo de Salud

Pública y Aseguramiento del INPEC el “Manual Técnico para la Prestación de Servicios de

Salud”95. En este Manual se da claridad sobre los procesos de afiliación y registro de los

internos, el modelo de recursos humanos para la prestación de servicios de salud

intramural, el plan de beneficios del Sistema, los procesos de referencia y

contrarreferencia96, la red de prestación de servicios, planes de contingencia, promoción de

                                                                                                               92 Contrato de administración de recursos y aseguramiento del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud No. 06 de 2011. Contrato de Prestación de Servicios de Salud Intramural No. 08 de 2011. Actualmente, CAPRECOM registra que se encuentran vigentes tres contratos cuyos costos suman más de $55.000 millones de pesos. Uno para el manejo integral de pacientes con VIH-SIDA, otro para el manejo integral de pacientes con insuficiencia renal crónica y aguda y otro para apoyo administrativo de CAPRECOM como EPS. CAPRECOM, SISTEMA DE CONTRATACIÓN. Contratos activos 2013-2014. [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.caprecom.gov.co/contratos/ 93 COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2777 (3, agosto, 2010). Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1141 de 2009. Diario Oficial. Bogotá D.C., 2010. No. 47.790. Artículo 2, parágrafo 1. 94 Según el artículo 187 de la Ley 100 de 1993, los copagos y cuotas moderadoras son pagos que se realizan al momento de utilizar los servicios de las EPS por parte de los afiliados cotizantes y sus beneficiarios del Sistema de Seguridad Social en Salud. 95 COLOMBIA, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPEC, GRUPO DE SALUD PÚBLICA Y ASEGURAMIENTO. Manual Técnico para la Prestación de Servicios de Salud. [en línea]. (2011). [consultado 11 abr. 2014] Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/ElInpecComoInstitucion/Atenci%F3n%20y%20Tratamiento/MANUAL%20TECNICO%202011%20CAPRECOM-INPEC%20version%20final%20PDF.doc.pdf 96 Según el Decreto 4747 de Diciembre 7 de 2007, capítulo I, artículo 3, el sistema de referencia y contrarreferencia es el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnicas y administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes. Respectivamente, consisten en el envío de pacientes para atención o complementación diagnóstica, y la respuesta a esta remisión.

  23  

la salud y prevención de la enfermedad, información y atención al usuario y procesos de

alto costo.

No obstante esta reglamentación, y como se demostrará al detalle más adelante, la

respuesta estatal a la orden proferida por la Corte Constitucional en 1998 fue tardía y

deficiente. Por este motivo, mediante el Decreto 2496 de 201297 se derogaron los decretos

1141 de 2009 y 2777 de 2010 y se estableció la posibilidad de que el INPEC realice la

afiliación de los internos al régimen subsidiado a través de una o varias EPS.

En el año 2013, buscando una intervención en la grave situación de hacinamiento,

salud, salubridad, higiene, inseguridad y orden interno en las cárceles colombianas y

basándose en el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, el INPEC solicitó al Ministerio de

Justicia y del Derecho la declaración del Estado de Emergencia Carcelaria por salud. En un

primer momento, la solicitud fue denegada.

Sin embargo, el 28 de mayo de 2013 mediante comunicación oficial, la Ministra de

Justicia y del Derecho emitió concepto favorable sobre la solicitud elevada por el INPEC98.

Esto se tradujo en la adopción de un sistema excepcional en los centros de reclusión a cargo

del INPEC que simplificaba y agilizaba algunos trámites. En virtud del mismo, el Director

del INPEC quedó facultado para ordenar traslados, aislamiento de internos, racionalizar el

uso de los medios médicos y acudir por colaboración inmediata y obligatoria a las

autoridades sanitarias y de emergencia de las entidades territoriales. El Estado de

emergencia carcelaria fue declarado por siete meses a partir del 31 de mayo de 2013, plazo

que era prorrogable por el Director del INPEC en caso de no haberse superado la crisis99. Se

debe aclarar que cumplido el plazo, el estado de emergencia carcelaria no fue prorrogado.

Pasado este período, en enero de 2014 se promulgó la Ley 1709 de 2014, la cual

reformó el Código Penitenciario y Carcelario. A partir de la reforma, se garantiza que, en

primer lugar, todos los centros de reclusión contarán con una Unidad de Atención Primaria                                                                                                                97 COLOMBIA, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Decreto 2496 (6, diciembre, 2012). Por el cual se establecen normas para la operación del aseguramiento en salud de la población reclusa y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. Bogotá D.C., 2012. No. 48.640. 98 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Concepto Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria. [en línea] (28, mayo, 2013). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Otros/Emergencia_carcelaria/concepto_estaod_de_emergencia/CONCEPTO%20ESTADO%20DE%20EMERGENCIA%20PENITENCIARIA.PDF 99 COLOMBIA, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO. Emergencia Carcelaria. [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Otros/Emergencia_carcelaria

  24  

y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria100. En segundo

lugar, las personas privadas de la libertad tendrán acceso a todos los servicios del sistema

general de salud sin necesidad de resolución judicial que lo ordene101. En tercer lugar, se

hará un enfoque diferencial para la atención médica para mujeres102, así como para quienes

estén recluidos en condición de discapacidad103 o padezcan afecciones especiales104. En

cuarto lugar, se crearán la Comisión de Seguimiento a las Condiciones de Reclusión de las

Personas Privadas de la Libertad en Colombia y el Fondo Nacional de Salud de las

Personas Privadas de la Libertad105.

Respecto a estas nuevas instituciones, se dispone que, por una parte, la Comisión se

encargará de monitorear el nivel de hacinamiento y verificar que las unidades de prestación

de servicio de salud cuenten con infraestructura e insumos necesarios. Por otra parte, el

Fondo será una cuenta especial de la nación encargada de contratar la prestación de los

servicios de salud en todos los centros de reclusión y administrar los recursos procedentes

del presupuesto nacional, garantizando los servicios médico-asistenciales de los internos.

Actualmente, estas disposiciones no se han ejecutado en su totalidad debido a que el

Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y

Carcelarios (en adelante USPC) cuentan con un plazo legal de un año para presentar el

diseño del modelo de atención106.

Teniendo en cuenta el contexto normativo general que regula la atención en salud en

las cárceles colombianas, se podría concluir que esta regulación ha sido promulgada acorde

a las normas internacionales y los principios constitucionales de universalidad, eficiencia y

solidaridad. Sin embargo, antes de concluir que estas normas han sido eficientes, es

                                                                                                               100 Ibíd. Artículo 104, inciso 2º. 101 Ibíd. Artículo 104, inciso 1º, modificado por el artículo 65 de la Ley 1709 de 2014. 102 Ibíd. Artículo 105, inciso 1º y artículo 106, parágrafo. 103 Ibíd. Artículo 104, inciso 3º. 104 Ibíd. Artículo 106. Entre estas se incluyen portadoras de VIH, con enfermedades infectocontagiosas o con enfermedades en fase terminal. 105 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. 25 Puntos claves para la reforma al Código Penitenciario y Carcelario. [en línea]. [consultado 13 abr. 2014]. Disponible en: http://www.minjusticia.gov.co/Portals/0/25%20Puntos%20Claves%20para%20la%20Reforma%20al%20C%C3%B3digo%20Penitenciario%20(1).jpg 106 COLOMBIA, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Abecé de la Ley 1709 del 20 de enero de 2014. [en línea]. [consultado 9 abr. 2014]. Disponible en: http://www.minjusticia.gov.co/Portals/0/EasyDNNNewsDocuments/529/Abec%C3%A9%20de%20Ley%20que%20reforma%20el%20C%C3%B3digo%20Penitenciario%20y%20Carcelario.pdf P. 5-6.

  25  

necesario examinar cómo ha sido la ejecución material de estas disposiciones. Por esto, en

la siguiente sección se presentará un compendio de estudios e informes -principalmente

estatales- del estado actual de la prestación del servicio de salud en las cárceles. Estos datos

acercarán al lector a la realidad de la prestación del servicio de salud en las cárceles

colombianas.

CAPÍTULO III: EJECUCIÓN DE LAS NORMAS EN MATERIA DE SALUD EN LAS CÁRCELES Y ENFRENTAMIENTO DE LA PROBLEMÁTICA.

Teniendo en cuenta la normatividad nacional que se ha promulgado con el fin de

prestar el servicio de salud en los establecimientos de reclusión, a continuación se

presentarán en primer lugar algunos de los principales informes que se han publicado sobre

la aplicación material de estas normas. En segundo lugar, se presentará la reacción de la

población reclusa a la problemática mediante acciones de tutela. Esta información se

desarrollará en orden cronológico.

3.1. Informes sobre prestación del servicio de salud en las cárceles.

Uno de los primeros informes internacionales que se publicaron en años posteriores

a las sentencias hito de 1998 fue el informe titulado “Centros de reclusión en Colombia: un

estado de cosas inconstitucional y de flagrante violación de derechos humanos”. Este

Informe, presentado en el año 2001 por la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de

las Naciones Unidas para los Derechos Humanos reportó un estado de insalubridad en las

cárceles y centros de reclusión debido en parte a la mala calidad y el bajo suministro de

agua. También informó deficiencias en la atención médica consistentes en demoras en

traslados externos a centros especializados, falta de realización de exámenes médicos a los

internos a su ingreso a prisión y la carencia de programas preventivos, de tratamiento de

  26  

adicciones, de prestación de primeros auxilios y de los servicios de ginecología y

pediatría107.

Seis años después, se crearon los subsidios parciales mediante el Acuerdo 267 de

2004. Un año más tarde, en 2005, una consultoría realizada para la Oficina de Colombia del

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos reportó que para

entonces no existían consolidados de la cobertura o calidad de la prestación del servicio de

salud. Adicionalmente, entre las falencias que se informaron estaban la falta de personal

médico y enfermería especialmente durante la noche, insuficiencia en el suministro de

medicamentos, falta de personal especializado e instalaciones inadecuadas para la

prestación el servicio108.

Durante este mismo año, la Defensoría Delegada para la Política Criminal y

Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo presentó el “Informe sobre Prestación de

Servicios de Salud en Centros Penitenciarios y Carcelarios en Colombia”109. Entre las

principales conclusiones de este documento se destacan:

- Que para entonces habían transcurrido 7 años desde las sentencias T-606 y T-607

de 1998 y no se había dado cumplimiento a la orden de la Corte Constitucional.

- Que la implantación de los subsidios parciales para ciertas personas privadas de la

libertad mediante el Acuerdo 267 de 2004 no solucionó en absoluto la crisis de la

prestación del servicio de salud en las cárceles.

- Que el sistema de contratación de servicios de salud con entidades externas resultó

ser una medida ineficaz para atender las necesidades de salud de la población

reclusa debido a que provocó graves interrupciones en los tratamientos y

diagnósticos.

                                                                                                               107 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, OFICINA EN COLOMBIA. “Centros de reclusión en Colombia: Un estado de cosas inconstitucional y de flagrante violación de derechos humanos”. [en línea]. (2001). [consultado 24 feb. 2014]. Disponible en: http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/tematicos/informe%20carceles.htm 108 LOZANO, Carlos Augusto. ¿Un Garantismo Hostil?. En: COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO-DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Informe sobre Prestación de Servicios de Salud en Centros Penitenciarios y Carcelarios en Colombia. [en línea]. (2005). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/pdf/informes/informe_120.pdf 109 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO-DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Informe sobre Prestación de Servicios de Salud en Centros Penitenciarios y Carcelarios en Colombia. [en línea]. (2005). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/pdf/informes/informe_120.pdf

  27  

- Que se presentó un incremento en la presentación de acciones de tutela por salud

contra el INPEC bajo el régimen de salud vigente para la época. Según la

Defensoría, en 2002 se presentaron 63 tutelas, en 2003 se presentaron 163, en

2004 fueron presentadas 236 y en el año 2005 alcanzaron las 289 tutelas.

- Que el esquema de personal médico que seguido al interior de las cárceles era

deficiente. Este esquema fue establecido por la división en salud del INPEC y

consiste en determinar la jornada del personal de salud para las áreas de sanidad y

las unidades de salud mental de los establecimientos carcelarios con base en la

cantidad de reclusos. Dicho esquema era el siguiente:

Menos de 100 internos 1 auxiliar de enfermería.

Entre 100 y 300 internos 1 auxiliar de enfermería.

1 odontólogo por 2 horas diarias.

1 médico por 2 horas diarias.

Entre 300 y 600 internos ó

por cada 600 internos

1 auxiliar de enfermería por 8 horas

diarias.

1 odontólogo por 4 horas diarias.

1 médico por 4 horas diarias.

Más de 1.000 internos 1 coordinador de sanidad por 4 horas

diarias.

1 bacteriólogo por 4 horas diarias.

1 enfermera jefe por 8 horas diarias.

1 fisioterapeuta por 8 horas diarias.

1 regente de farmacia por 8 horas

diarias.

1 técnico en radiología por 8 horas

diarias.

FUENTE: DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2005)110.

                                                                                                               110 Ibíd.

  28  

Teniendo en cuenta los datos reportados por la Defensoría Delegada para la Política

Criminal y Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo en 2005, antes de la configuración del

Sistema de Seguridad Social Subsidiado para la población reclusa, era necesaria la creación

de un plan de contingencia para enfrentar la crisis en la prestación del servicio de salud a

esta población. En respuesta a esta necesidad, se promulgó la Ley 1122 de 2007 cuyos

efectos no se hicieron esperar.

En 2008, un año después de la Ley 1122, la Contraloría Delegada para el Sector

Defensa, Justicia y Seguridad sobre Política Penitenciaria y Carcelaria presentó el Informe

“Política Penitenciaria y Carcelaria. Evaluación de la Resocialización y las medidas

Implementadas contra el Hacinamiento”111. En este Informe se hizo un recuento de datos de

vigencias anteriores, lo que permitió observar algunos contrastes y aspectos relevantes

como los siguientes:

- Durante las auditorías especiales de la Contraloría del año 2006, se encontraron

falencias en la prestación del servicio de salud como la falta de realización de los

exámenes médicos al ingreso a prisión, falta de oportunidad en la prestación de los

servicios, falta de procedimientos claros y concisos, represamiento de órdenes

médicas con especialistas, acumulación de cirugías pendientes, existencia de

medicamentos vencidos y graves deficiencias en la infraestructura sanitaria.

- Servicios de salud del primer nivel (servicio de médico general, auxiliares o

paramédicos no especializados)112: durante la vigencia 2005, el informe de

auditoría presentado por la Contraloría reveló que ninguna de las unidades de

salud del INPEC estaban certificadas por la autoridad competente. En la vigencia

2006 se inició un proceso de habilitación de las unidades. Para diciembre de 2007

se encontraban habilitadas 10 unidades. Como resultado del proceso de

habilitación de unidades, para el año 2008, el INPEC se encargaba de la prestación

                                                                                                               111 COLOMBIA, CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR DEFENSA, JUSTICIA Y SEGURIDAD. Política Penitenciaria y Carcelaria. Evaluación de la Resocialización y las Medidas Implementadas Contra el Hacinamiento. [en línea]. (junio, 2008). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://relatorestematicos.uniandes.edu.co/images/stories/relatorias/PRISIONES-OCT2011/ENT.ESTATALES/CONTRALORIA/presentacionpowerpoint2008.ppt 112 COLOMBIA, MINISTERIO DE SALUD. Resolución 5261 (5, agosto, 1994). Por la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Diario Oficial. Bogotá D.C., 1994. Artículo 20.

  29  

de los servicios de salud del primer nivel a través de 276 unidades de salud que se

encontraban en los diferentes ERON pero menos del 5% de ellas se encontraban

certificadas.

- Servicios de salud de segundo113, tercer y cuarto nivel114: eran prestados por la red

pública de hospitales y la EPS Colmédica.

Como medida organizativa, en 2009 se suscribieron los primeros contratos con la

EPS estatal CAPRECOM. Así, en el año 2010, tras la implementación del Decreto 1141 de

2009, la Contraloría General de la República presentó un “Balance de Política Penitenciaria

y Carcelaria en Colombia 2006-2010”115. Mediante éste se documentó cómo el empalme de

los servicios de salud entre el INPEC y la EPS CAPRECOM careció de un plan de

contingencia que afectó la atención que se le daba a ciertos reclusos debido a que:

1) el procedimiento para agendar citas médicas se hizo más complejo;

2) no se les garantizó la atención por urgencias;

3) faltaron lineamientos claros en los contratos entre el INPEC y CAPRECOM

puesto que en ellos no se definió las responsabilidades de cada entidad;

4) no se definió un estudio técnico que fijara el costo de atención de esta población,

sus fuentes de financiación y la forma cómo se efectuarían los pagos de algunos

servicios.

A esta situación cabe añadir que según el Balance, el contrato de Aseguramiento

No. 1172 de 2009 suscrito entre el INPEC y CAPRECOM fue objeto de numerosas

prórrogas de un mes debido a que no se lograba un acuerdo respecto al costo de la atención.

En un principio, se había calculado este costo con base en una UPC116 de $300.000 para

55.000 internos, por lo que el costo del contrato era inicialmente de $8.003.311.903. La

controversia versaba en que CAPRECOM alegaba que contaba con 73.000 internos

                                                                                                               113 Ibíd. Médicos generales y paramédicos especializados, interconsulta, remisión, asesoría, recursos especializados. 114 Ibíd. Médicos especialistas y profesionales paramédicos. 115 COLOMBIA, CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Balance de Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia 2006-2010. [en línea]. (agosto, 2010). [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://relatorestematicos.uniandes.edu.co/images/stories/relatorias/PRISIONES-OCT2011/ENT.ESTATALES/CONTRALORIA/balancedelapolitica2010.pdf P. 10-11. 116 UPC o Unidad de Pago por Capitación. Es el valor per cápita que asigna el Sistema General de Seguridad Social en Salud a cada EPS para el cubrimiento de los servicios de salud del Plan Obligatorio de Salud.

  30  

afiliados, cifra que exigía un aumento en el costo del contrato, mientras que el INPEC

informaba la afiliación de 51.460 internos.

Según la Defensoría del Pueblo, en 2012 la prestación del servicio de salud a cargo

de la EPS alcanzó un máximo del 34%117. Asimismo, durante la vigencia del contrato,

CAPRECOM no pagó oportunamente los salarios del personal médico hasta por 3 meses ni

pagó lo pertinente a los hospitales, los cuales se vieron en la obligación de atender sólo

emergencias118.

Debido al manejo irregular de los recursos y las falencias en la prestación del

servicio por parte de la EPS CAPRECOM, desde el 16 de julio de 2012 la red de hospitales

públicos empezó a prestar el servicio de salud. Desde entonces, la función de CAPRECOM

se limitó a autorizar pagos que el Fosyga haría directamente a la red de hospitales y a las

IPS119.

Para septiembre de 2012, el esquema de personal médico reportado por la

Defensoría del Pueblo en 2005 no había cambiado. El entonces viceministro de Salud y

encargado de la EPS CAPRECOM, Carlos Mario Ramírez aclaró que la jornada de los

médicos dependía de la población de la cárcel: si son más de 3.500 internos, la jornada

diaria es de 24 horas. Si son 1.000, es de 14 horas. Si son menos, la jornada no excede 8

horas120.

Con el cambio en la posibilidad de que el INPEC contrate el servicio de salud con

una o varias EPS, se esperaba un mejoría en la prestación del servicio de salud intramuros.

Sin embargo, la Oficina Internacional de Derechos Humanos-Acción Colombia presentó en

el año 2013 el “Informe de la Situación de Derechos Humanos en Colombia 2008-2013”121

y reportó que:

                                                                                                               117 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La tutela y el derecho a la salud 2012. [en línea]. (2013). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/publicaciones/tutelaDerechoSalud2012.pdf P. 174. 118 Caprecom no prestará más servicio de salud en cárceles. En: El Tiempo: (13, jul., 2012). [en línea]. [consultado 11 abr. 2014]. Disponible en: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12029216.html 119 Ibíd. 120 Al hacinamiento se sumó la crisis de salud en 110 cárceles del país. En: El Tiempo: (3, sep., 2012). [en línea]. [consultado 11 abr. 2014]. Disponible en: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12191842.html 121 OFICINA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, ACCIÓN COLOMBIA-OIDHACO. Informe de la Situación de Derechos Humanos en Colombia 2008-2013. [en línea]. [consultado 20 abr. 2014]. Disponible en: http://www.oidhaco.org/uploaded/content/article/1196344256.pdf

  31  

- En primer lugar, 120 de los 142 establecimientos de reclusión bajo la

administración del INPEC se encontraban hacinados. El índice promedio de

hacinamiento era del 47%122.

- En segundo lugar, se informó que el panorama de la prestación del servicio de

salud era precario pues se había llegado al extremo de no prestar el servicio. Esto

condujo a que entre enero y julio de 2012 hayan acaecido 80 muertes por falta de

asistencia médica y a que se propagaran epidemias de enfermedades altamente

contagiosas por el hacinamiento como la tuberculosis y la varicela123.

- En tercer lugar, se documentó cómo las condiciones de sanidad de los centros de

reclusión se veían directamente afectadas por la interrupción o incluso carencia

absoluta de servicio de agua potable. En consecuencia, el riesgo y la ocurrencia de

incendios aumentaron y hasta entonces en el mismo año cobraron la vida de 4

internos124.

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo presentó en 2013 un Informe completo sobre

“La tutela y el derecho a la salud 2012”125, complementando las razones por las que se

consideró que el sistema de salud implementado en las cárceles colapsó. Primero la

Defensoría agrega detalles sobre el alarmante estado físico de toda la infraestructura

carcelaria. En las edificaciones antiguas hay problemas con la evacuación de aguas

residuales, cañerías obstruidas, sin suficiente aireación, celdas de tamaño muy reducido y

deficiencias en la prestación de servicios públicos como el suministro de agua potable. En

los nuevos complejos se presenta una inhabitabilidad de los centros por deficiencias en la

construcción, no construcción de celdas unipersonales, no adaptación de espacios para

                                                                                                               122 Ibíd. P. 6. Numeral 25. 123 Ibíd. 124 Ibíd. 125 La Defensoría del Pueblo ha publicado constantemente numerosos Informes atinentes a la situación carcelaria. En este artículo se cita el más reciente y general, sin embargo, para temáticas específicas y de vigencias anteriores se recomienda consultar: Agua potable en los establecimientos de reclusión de Colombia. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/informe_162_AguaCarceles.pdf; Sobre la situación penitenciaria y carcelaria en los establecimientos carcelarios del área Metropolitana de Medellín: reclusión de mujeres, Bellavista, El Pedregal y establecimiento carcelario de mediana y alta seguridad de Itagüí. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/informe_161.pdf; Informe Defensorial sobre la situación de los interno con enfermedad mental sobrevenida en los establecimientos de reclusión del país. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/informe_159.pdf; Informe sobre ejecución Decreto 1141 de 2009. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/informe_154.pdf; Situación del servicio de salud en las cárceles de Colombia. 2003. Disponible en: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/informe_105.pdf.

  32  

consulta médica o de hospitalización, falta de condiciones de seguridad para las mujeres

que acaban de dar a luz ni para los bebés recién nacidos y baños sin puertas en cárceles de

mujeres126. Asimismo, sólo el 29% de los ERON visitados para este informe contaban con

servicio médico y el 57% contaban con servicio odontológico127.

Luego, la Defensoría agregó que el alto nivel de hacinamiento contribuyó a que en

2012 se presentaran brotes de epidemias como la tuberculosis y varicela en al menos cinco

cárceles del país. Conjuntamente, los internos con enfermedades terminales no recibían

atención especializada. Reiteró el hecho de que en algunos centros de reclusión la EPS

CAPRECOM no prestaba en absoluto alguna clase de servicio, no contaba con personal

suficiente para atender a los reclusos, no se suministraban los medicamentos necesarios ni

se daba un tratamiento adecuado a quienes se enfermaban128.

Finalmente, la Defensoría dio cuenta de que terminado el año 2012, 4% de los 1.414

contratos suscritos como soportes de la red de prestadores de los servicios suscritos por las

aseguradoras de la población carcelaria se encontraban vigentes. Esto se tradujo en que por

la inexistencia de contratos vigentes, alrededor del 80% de las consultas y procedimientos

se encontraran represados129.

Por otra parte, con base en la Resolución 0366 de 2010 expedida por el entonces

Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud informó que para

el año 2013, “el 100% de los establecimientos visitados presenta[ban] incumplimiento en

los estándares de habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad”130. Además,

la Superintendencia afirmó que la ausencia de una base de datos actualizada con el número

total de internos afiliados, el tipo de afiliación, el asegurador responsable y su perfil

epidemiológico es uno de los principales obstáculos para el goce efectivo del derecho a la

salud de la población131.

Dadas estas condiciones, en 2013 se determinó que la situación había tocado fondo

al grado de ser necesaria la declaración del Estado de emergencia carcelaria. En el marco de

                                                                                                               126 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La tutela y el derecho a la salud 2012. Op. cit. P. 174. 127 Ibíd. P. 176. 128 Ibíd. P. 175. 129 Ibíd. P. 176. 130 Ibíd. P. 175. 131 Ibíd. P. 175.

  33  

éste, en la rendición de cuentas para el año 2013, CAPRECOM afirmó haber realizado

99.357 actividades para educación y fomento de la salud, brigadas odontológicas, de

optometría, de medicina general y de laboratorio clínico. Como resultado, se atendieron

41.516132 internos. Al respecto cabe señalar que además de ser estadísticas con términos

ambiguos, sus datos revelan que persiste una falta de cobertura en el servicio para la

totalidad de la población reclusa.

En razón a la emergencia carcelaria, la USPC informó que desde agosto de 2013, se

celebraron nueve contratos para la compra, construcción, adecuación, mantenimiento y

mejoramiento de la infraestructura de diferentes ERON. El costo total de los contratos

adjudicados asciende a más de $7.300 millones de pesos133. Aunque a la fecha de

elaboración de este informe los plazos para la ejecución de los contratos ya se encontraban

vencidos –que no eran mayores a 4 meses-, no existe información oficial que rinda cuentas

del grado de ejecución de los contratos134. El que no se haya prorrogado el Estado de

emergencia carcelaria en principio significa que en principio, la crisis carcelaria se ha

superado.

Más recientemente, el INPEC presentó un informe estadístico para enero de 2014 en

el que no se hizo alusión alguna al estado de prestación del servicio de salud en las cárceles.

Entre otros aspectos notables, en este informe se reportó que existen 9 establecimientos

penitenciarios con un índice de hacinamiento superior al 200%. Estos son: E.P.M.S.C

E.R.E. de Valledupar (358%), E.P.M.S.C. de Riohacha (349%), E.P.M.S.C de Santa Marta

(309%), E.P.M.S.C E.R.E. de Cali (286%), E.P.M.S.C de Magangué (266%), E.P.M.S.C

de Caloto (254%), E.P.M.S.C Andes (203%), E.P.M.S.C de Caucacia (203%) y el

E.P.M.S.C de Aguachica (202%).

Aunque durante la vigencia 2014 no se han publicado otros informes oficiales

respecto a la prestación del servicio de salud intramural, mediante las visitas realizadas por

                                                                                                               132 CAPRECOM. Rendición de cuentas 2013. [en línea]. (2014). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: https://www.caprecom.gov.co/portal/imagesAdmin/13-03-22/RENDICION_DE_CUENTAS_2013.pdf 133 COLOMBIA, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS. Contratación Emergencia Carcelaria. [en línea]. [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.spc.gov.co/emergencia-carcelaria2/290-contrataci%C3%B3n-emergencia-carcelaria.html 134 COLOMBIA, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS. Informe de rendición de cuentas 2013. [en línea]. (2013). [consultado 22 abr. 2014]. Disponible en: http://www.spc.gov.co/__media__/u2/spc.gov.co/images/documentos/Rendicion_Cuentas_2013.pdf

  34  

el Grupo de Prisiones a algunos ERON se pudo observar que la crisis no se ha superado135.

Entre los principales problemas observados en la reclusión de mujeres está un suministro de

agua interrumpido. A menudo, esto obliga a las internas a que efectúen todo lo que requiera

uso de agua antes de las 4 de la mañana. Los escasos baños existentes en los patios atienden

una demanda de cientos de internas. Por la falta de agua, se presenta una acumulación de

heces fecales en los sanitarios que propicia el contagio de enfermedades. En ocasiones, las

internas no cuentan con los implementos de aseo básicos. Asimismo, quienes requieren

remisiones médicas o trámites de médicos legistas se presentan ante graves demoras de

trámites136.

Teniendo en cuenta la información obtenida mediante estos informes se puede

concluir que el tiempo ha demostrado que las reformas legales implementadas no han sido

un correctivo suficiente ni eficiente para la prestación del servicio de salud. Todos los

informes aquí presentados evidencian las graves carencias que tiene el sistema se salud en

los penales, del que el INPEC es el principal responsable por sus funciones legales.

Estos informes revelan también que el constante aumento del nivel de hacinamiento

ha perpetrado violaciones del derecho fundamental a la salud de los internos de múltiples

formas. Las formas que constantemente ha adoptado esta violación desde que se tiene

información son un bajo suministro de agua, la deficiente atención médica, las demoras en

la atención y traslados de internos enfermos, el represamiento de órdenes médicas y

procedimientos, la falta de realización de exámenes médicos al ingreso a prisión, la falta de

personal médico general y especializado, la insuficiencia en el suministro de

medicamentos, la falta de instalaciones adecuadas para la prestación del servicio de salud,

la interrupción de tratamientos médicos por cambios de sistema, atención únicamente en

urgencias, un tratamiento deficiente de epidemias y enfermedades contagiosas, la falta de

cobertura de la población reclusa y una inejecución de los contratos por desacuerdos en sus

costos.

                                                                                                               135 Los ERON visitados fueron la Cárcel La Modelo y la Reclusión de Mujeres El Buen Pastor de Bogotá entre septiembre de 2013 y mayo de 2014. 136 Conclusiones derivadas de las múltiples visitas del Grupo de Prisiones en la Reclusión de Mujeres el Buen Pastor, además de lo observado en el trámite de casos individuales.

  35  

A pesar de que las entidades de control y vigilancia emiten informes periódicos que

dan cuenta de la situación intramuros, esta información no acciona inmediatamente el

aparato judicial. Esto implica que para lograr una protección de los derechos fundamentales

de los reclusos, en casos particulares es necesario acudir a la acción de tutela como

mecanismo de protección. Tal como quedó consagrado en el artículo 86 de la Constitución

Política de Colombia, este mecanismo permite que los internos exijan y reciban protección

a su derecho fundamental a la salud. El aumento en la frecuencia con la que se interponen

tutelas por salud es reflejo de la falta de solución de la crisis de prestación del servicio de

salud en las cárceles y del aumento de la población carcelaria, como se demostrará a

continuación.

3.2. Acciones de tutela.

Teniendo en cuenta que el derecho a la salud es un derecho fundamental, la

población privada de la libertad se ha valido de la acción de tutela para reclamar su

protección ante violaciones de su derecho o amenazas inminentes de su vulneración. Estas

tutelas son presentadas en contra del INPEC, la USPC y la EPS CAPRECOM. Se puede

observar que, desde lo que se encontró registro, el número de tutelas presentadas se

incrementa anualmente desde 2002.

Para el año 2002, se presentaron un total de 63 tutelas por salud. En 2003 esta

cantidad aumentó a 163. En 2004 fueron 263 y en 2005 fueron 289137. Para diciembre de

2012, estas cifras equivalen al reporte de sólo un centro de reclusión como lo es la cárcel

“La Modelo” de Bogotá, donde se presentaron 118 tutelas en contra del INPEC por

desprotección al derecho a la salud*.

La Defensoría del Pueblo afirmó que en 2012 las tutelas contra el INPEC para

solicitar servicios de salud se incrementaron en 38,48% respecto a 2011, para un total de

2.332 tutelas. De éstas, el 73,3% de las decisiones de primera instancia favorecieron a los

                                                                                                               137 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO-DEFENSORÍA DELEGADA PARA LA POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA. Informe sobre Prestación de Servicios de Salud en Centros Penitenciarios y Carcelarios en Colombia. Op. cit. * Visita Cárcel “La Modelo”, marzo de 2014. Informe del número de tutelas en salud por parte del Establecimiento.

  36  

accionantes138. Según la USPC, durante toda la vigencia del año 2013 se recibieron 1552

tutelas. De éstas, 1173 (75,5%) se originaron en temas de salud a la población privada de la

libertad a cargo del INPEC139.

Las consideraciones presentadas en la jurisprudencia constitucional de los años

recientes parten de premisas similares. Según la Defensoría, el aumento en la presentación

de tutelas por salud en cárceles se relacionó en parte con el aumento de la población

carcelaria140. Dado la gran cantidad de tutelas que se presentan cada año y su constante

aumento, en esta sección no se pretende hacer alusión a cada una de ellas. Se presentarán

entonces de manera sintética las consideraciones más importantes de la Corte, aquellas que

han sido reiteradas en su jurisprudencia sobre la protección del derecho a la salud de los

reclusos141.

Por ejemplo, en la sentencia T-355 de 2011142, un recluso del Establecimiento

Penitenciario y Carcelario de Manizales interpuso acción de tutela en contra de

CAPRECOM E.P.S.S. La acción se fundamentó en que desde mayo de 2010, el interno

presentaba una tos con sangrado que no le permitía comer, dormir ni hablar, por lo que

acudió al médico de CAPRECOM E.P.S.S., quien le prescribió una incapacidad de 8 días

en su celda. El accionante consideró que con esta prescripción se le vulneraron sus

derechos fundamentales a la salud y a la vida digna dado que se le remitió a su celda, lugar

en el que no cuenta con la atención médica requerida, y no a una clínica.

En la parte que motiva esta sentencia, la Corte Constitucional parte de la relación de

especial sujeción entre los internos y el Estado, la cual obliga a los Establecimientos                                                                                                                138 Ibíd. P. 172. 139 Respuesta a derecho de petición presentado por la estudiante Gladys Andrea Contreras Pasuy ante la USPC el 9 de abril de 2014. Se aclara que para complementar esta investigación, se radicaron tres derechos de petición de información ante la Dirección del INPEC, de la USPC y de la EPS CAPRECOM respectivamente. Pasado el término legal para su contestación y justo antes de la entrega de este informe, sólo se obtuvo respuesta por parte de la USPC. 140 COLOMBIA, DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La tutela y el derecho a la salud 2012. Op. cit. P. 173. 141 Para más información, véase: COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-596 (10 dic. 1992). Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón; Sentencia T-153 (27 abr.1998). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-714 (16 dic. 1996). Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-881 (17 oct. 2002). Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia T-296 (16 jun. 1998). Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-1062 (7 dic. 2006). Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia T- 615 (23 jun. 2008). Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; Sentencia T-793 (19 ago. 2008). Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente T-1.888.207; Sentencia T-023 (26 ene. 2010). Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente T-2.388.681; Sentencia T-721 (9 sep. 2010). Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. Expediente T-2652409. 142 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-355 (5 may. 2011). Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente T-2.890.217.

  37  

Penitenciarios y Carcelarios a no violar los derechos intocables de las personas privadas de

la libertad. Entre estos derechos se encontró que el derecho a la salud es un derecho

fundamental autónomo, susceptible de ser protegido vía acción de tutela y que para su

efectivo disfrute depende única y exclusivamente de los servicios de salud que el sistema

carcelario ofrece. Por estas consideraciones, la Corte reconoce que al no haberse remitido al

interno un lugar adecuado para su incapacidad se desconoció el principio de dignidad

humana que rige las actuaciones estatales. Como consecuencia, la decisión fue tutelar los

derechos a la salud y a la vida digna del accionante143.

Otro caso es el de la sentencia T-324 de 2011144. En este caso, el padre de un interno

interpone acción de tutela contra el INPEC, el Establecimiento Penitenciario y Carcelario

de Garzón (Huila) y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Florencia (Caquetá)

por considerar vulnerados sus derechos de petición, mínimo vital, salud y vida digna. Esta

petición se basó en que cuando se encontraba bajo el cuidado y vigilancia del INPEC en el

Centro de Reclusión de Garzón, el interno sufrió una hipoxia cerebral por un atentado en su

contra. Como consecuencia, el recluso perdió gran parte de sus capacidades mentales y

corporales: padecía de dolor de rodillas y dientes, presentaba ruptura de tabique, afecciones

neurológicas, trastornos de lenguaje y dificultad para el control de las esfínteres. Desde

entonces, el interno requería asistencia constante para realizar actividades de aseo y

desplazamiento y el suministro de medicamentos diarios. Un tiempo después del atentado,

personal del INPEC abandonó al interno en la puerta de la casa de su padre, quien no

contaba con los medios económicos para atenderlo adecuadamente.

La Corte Constitucional consideró en primer lugar, que como garantía fundante del

Estado Social de Derecho, la dignidad humana es un principio que debe ser garantizado por

medio de todas las actuaciones estatales a todas las personas, incluyendo las personas

privadas de la libertad. En segundo lugar, la Corte declaró que en vista de la relación de

especial sujeción que existe entre el Estado y las personas privadas de la libertad, es el

Estado quien tiene a su cargo ciertas obligaciones positivas que garanticen los derechos de                                                                                                                143 Aunque el accionante falleció antes de que se profiriera esta sentencia, la Corte declara que no se presenta una carencia actual de objeto por daño consumado pues conserva la competencia para emitir un pronunciamiento sobre la cuestión objeto de revisión, reiterando su jurisprudencia. 144 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-324 (4 may. 2011). Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Expediente T-2933514.

  38  

los internos y de las condiciones de reclusión mínimas adecuadas. En tercer lugar, no se

puede suspender ni restringir el derecho a la salud cuando se está privado de la libertad por

ser éste un derecho fundamental y por el deber de solidaridad del Estado con la población

privada de la libertad. Conforme a estas consideraciones, el alto tribunal encontró que en el

caso concreto se habían violado los derechos fundamentales del accionante y decidió

tutelarlos, ordenando el traslado temporal del interno al Departamento de Sanidad del

Establecimiento Penitenciario y Carcelario.

Otro caso reciente es el de la sentencia T-266 de 2013145, en la cual ciento

veinticinco reclusos promovieron acción de tutela contra el ERON Heliconias y el INPEC

por considerar vulnerados sus derechos a la vida digna y a la salud, entre otros. Esta acción

se fundamentó en que al ingreso al ERON, no se les practicaron debidamente los exámenes

médicos, tampoco se les suministraron los medicamentos que requerían, contaban con dos

baños sin cortinas o puerta para 175 internos y no se les había dotado de sábanas, toallas y

uniformes para mantenerse aseados.

Reiterando lo dicho en las sentencias de 2011 citadas, la Corte Constitucional parte

de la relación de especial sujeción entre los internos y el Estado para sustentar el deber de

proteger el derecho a la salud y vida digna de dicha población. Además, reitera el principio

de dignidad humana para establecer que los establecimientos carcelarios deben

proporcionar condiciones de reclusión mínimas adecuadas para los internos. Entre estas

condiciones están la posibilidad de recibir atención médica al ingresar y durante la

reclusión en el centro carcelario, tener a disposición los medicamentos necesarios, el acceso

a agua potable, instalaciones sanitarias adecuadas para la higiene y la privacidad personal,

que cuenten con inodoros suficientes, con acceso regular a estos servicios, disponiendo de

elementos para dormir y de implementos de aseo que garanticen una buena presentación

personal y un vestido en buen estado.

Así, después de analizar lo que abarca el derecho a la salud de los internos, la Corte

precisa que los problemas administrativos y financieros no pueden operar como excusas

para el cese de prestación de servicios de salud a la población intramuros. Como resultado,

                                                                                                               145 COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-266 (8 may. 2013). Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Expediente T-3500310.

  39  

decide tutelar los derechos de los accionantes y ordena correctivos a las vulneraciones

denunciadas en los hechos del caso, los cuales que van desde consultas médicas hasta la

remodelación del ERON.

Teniendo como base los casos anteriores, se puede observar en que términos

generales la Corte Constitucional ha reiterado ciertas nociones al hacer el estudio de los

casos de vulneración del derecho a la salud de los reclusos. Estas nociones configuran un

precedente jurisprudencial146 que tiene en común las siguientes consideraciones:

1) El principio de dignidad humana fundamenta todas las actuaciones del Estado.

Garantizarlo a toda la población, incluida la población reclusa, es un deber

ineludible por parte de las entidades estatales.

2) Debido a la relación de especial sujeción entre la población privada de la libertad

y el Estado, los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios se encuentran

obligados a suministrar los medios necesarios para la protección de los derechos

intocables de los internos.

3) El derecho a la salud es uno de aquellos derechos intocables, es decir, un derecho

fundamental autónomo que no puede ser suspendido ni restringido bajo ninguna

circunstancia. Su restricción constituye una violación a los mandatos

constitucionales y es susceptible de reclamación y protección vía acción de

tutela.

4) Los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios se encuentran obligados a

proporcionar a los internos condiciones mínimas de reclusión que incluyen

recibir atención médica al ingresar y durante la reclusión en el centro carcelario,

tener a disposición los medicamentos necesarios, el acceso a agua potable, la

disposición y el acceso a instalaciones sanitarias adecuadas para la higiene y

privacidad de las personas, la disposición de elementos para dormir, ropas e

implementos de aseo que garanticen una buena presentación personal.

                                                                                                               146 Según el artículo 230 de la Constitución Nacional, el precedente jurisprudencial es un criterio auxiliar de la actividad judicial que se presenta cuando un número determinado de decisiones judiciales configuran una posición jurídica frente a un tema. Estas decisiones tienen fuerza vinculante para las autoridades administrativas, incluyendo los jueces de la república (Artículo 241, Constitución Política de Colombia).

  40  

La acción de tutela ha sido un mecanismo que ha sido cada vez más utilizado por

los internos para exigir la protección de su derecho a la salud. Esta tendencia no se hace

extraña si se tiene en cuenta que tanto para casos individuales como colectivos, la Corte ha

sido un garante de aquel derecho fundamental. Sin embargo, esta protección se encuentra

principalmente condicionada a la ejecución de los fallos por parte de las entidades

accionadas.

Hasta 2012, se presentaron contra el INPEC más de 1.000 incidentes de desacato

por el incumplimiento de tutelas que ordenaban el suministro de tratamientos y de

medicamentos a los internos147. Actualmente no existe información oficial que dé cuenta de

la cantidad de incidentes de desacato instaurados para lograr el cumplimiento de tutelas en

salud.

Llegados a este punto de la investigación se puede afirmar que aún hay camino por

recorrer para superar la crisis en la prestación del servicio de salud en las cárceles

colombianas. Los problemas que se han denunciado mediante acciones de tutela e informes

son una prueba fehaciente de que el desarrollo normativo no es suficiente para superar

dicha crisis. A continuación se formulan algunas recomendaciones que pueden contribuir a

la superación de esta situación.

CAPÍTULO IV: SOLUCIONES Y ALTERNATIVAS FRENTE AL ESTADO DE

COSAS ACTUAL.

Para formular algunas recomendaciones que contribuyan a la solución de la crisis en

la prestación de salud en las cárceles, se determinó cuáles son los problemas que han sido

más constantes a la hora de prestar este servicio. A continuación se presentarán de manera

esquemática los principales y su consecuente recomendación. Con base en el desarrollo

normativo y jurisprudencial sobre el derecho a la salud en establecimientos de reclusión, los

                                                                                                               147 Caprecom no prestará más servicio de salud en cárceles. En: El Tiempo: (13, jul., 2012). [en línea]. [consultado 11 abr. 2014]. Disponible en: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12029216.html

  41  

problemas en prestación de salud más relevantes y constantes desde la creación del INPEC

tienen que ver con:

• Falta de atención médica al ingreso a la cárcel y durante la reclusión: se recomienda

el aumento del personal médico de los centros o el aumento de sus jornadas diarias de

atención. De este modo se logrará dar continuidad en la atención a los internos. Para

que esto se logre, se debe modificar el esquema de personal médico establecido por la

división en salud del INPEC para que la atención médica sea continua y proporcional al

número de internos.

• Falta de suministro de medicamentos necesarios: en vista de que CAPRECOM no

ha cumplido con proporcionar los medicamentos que integran el POS, se recomienda el

cambio definitivo de EPS por medio de la terminación de los contratos hasta ahora

vigentes. En su lugar, se debe permitir que otras EPS presten el servicio intramural.

• Acceso intermitente o suspensión del servicio de agua potable: en vista de que la

carencia de agua crea un ambiente insalubre propicio para la propagación de

enfermedades, se recomienda dar continuidad al servicio de agua potable. Si estas

interrupciones se deben a cortes efectuados por los ERON, se debe obligar a los

directores del área de sanidad de los mismos a no interrumpirlos. Si estas interrupciones

se deben a las empresas de prestación del servicio público, se recomienda la celebración

de acuerdos con las empresas prestadoras de este servicio público. Estos acuerdos

deben tener el fin de obligar a las empresas de servicios públicos al suministro de agua

de manera permanente para los centros de reclusión, so pena de la aplicación de una

cláusula penal.

• Falta de disposición y acceso a instalaciones sanitarias adecuadas para la higiene y

privacidad de las personas: se recomienda la adecuación paulatina de la infraestructura

de los establecimientos de reclusión. Estas adecuaciones deben consistir en la

separación de las áreas de baños, de atención médica y los patios y proporcionar mayor

cantidad de inodoros en los patios.

• Falta de implementos de aseo: en vista de que estos implementos proporcionan un

ambiente con condiciones de sanidad adecuadas y que es el INPEC es el encargado de

  42  

proporcionarlos, se recomienda que se realicen auditorías periódicas sobre la

destinación de los recursos para el suministro de los mismos.

• Contagio de enfermedades por hacinamiento: se recomienda que se facilite

legalmente el acceso a subrogados penales en el caso de los condenados y se limite el

uso de la prisión preventiva en el caso de los sindicados, esto con el fin de que se

reduzca el hacinamiento carcelario y se reduzca el riesgo de contagio. Además, se

recomienda que quienes padezcan enfermedades contagiosas al menos sean trasladadas

a las Unidades de Sanidad de los ERON.

Adicionalmente, con base en los precedentes de la Comisión IDH citados en la sección

de normatividad internacional, se podría sugerir la solicitud de estas recomendaciones a

nombre de un grupo determinado de reclusos como medida cautelar ante el sistema

Interamericano.

CONCLUSIONES.

La grave situación de hacinamiento, los principios de Derecho Internacional y de

Derecho Constitucional expuestos fundamentaron la relevancia jurídica del tema que se

trató en este informe. Según la normatividad internacional sobre derechos humanos que es

aplicable a la atención en salud de las cárceles, el derecho a la salud tiene relación directa

con principios como la prohibición de tratos o penas inhumanas y la dignidad humana.

Colombia, al ser un Estado Parte de las organizaciones que promulgaron estos instrumentos

internacionales, debe satisfacer los requisitos mínimos de prestación de servicios de salud

intramuros y respetar sus derechos inherentes a la persona.

A nivel constitucional, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado en sus providencias

que principios como la dignidad humana y el Estado Social de Derecho contribuyen a que

se prevalezca el derecho a la salud y a la atención en salud de los internos. A estas

consideraciones se suma la relación de especial sujeción entre los internos y el Estado, a la

que la Corte constantemente alude.

La sustentación realizada en este informe de investigación primero nos permite

concluir que desde la creación del INPEC hasta lo que va corrido del año 2014, la respuesta

  43  

normativa del Estado colombiano a los deberes internacionales y constitucionales en

materia de salud para la población privada de la libertad ha sido abundante. Leyes,

Decretos, Resoluciones, Protocolos, etc. todos reproducen en sus textos el contenido de

derechos como el de la dignidad humana, la salud y la vida.

Sin embargo, la respuesta estatal a la orden proferida por la Corte Constitucional en

las sentencias T-153, T-606 y T-607 de 1998 fue tardía y deficiente. Las normas

enunciadas, principalmente el Código Penitenciario y Carcelario, sus reformas y

reglamentaciones no han logrado corregir las grandes fallas del Sistema. Por ello, hasta el

día de hoy en los ERON son evidentes problemas como la suspensión del suministro de

agua, la deficiente y tardía atención médica, la falta de personal médico general y

especializado, la insuficiencia en el suministro de medicamentos, la falta de instalaciones

adecuadas para la prestación del servicio y un tratamiento deficiente de epidemias y

enfermedades contagiosas.

Los informes y las tutelas presentadas anualmente revelan que la ejecución material

de las políticas públicas sobre salud penitenciaria ha sido problemática. Entre las causas de

esta crisis están el histórico nivel de hacinamiento, la deteriorada infraestructura carcelaria

y la denunciada corrupción de las entidades encargadas de la prestación del servicio de

salud. El posible amparo que el derecho a la salud puede recibir por medio de la acción de

tutela se condiciona al acceso de el o los internos a este mecanismo y a la ejecución de los

fallos por parte de las entidades accionadas.

Por todo lo visto en este informe se concluye que, a pesar de que el derecho a la

salud sea un derecho fundamental y de que existen normas nacionales que armonizan con la

normatividad internacional, estas políticas carecen de una aplicación material plena. Esta

falta de aplicación ha conducido a una violación sistemática y flagrante de los derechos

inherentes a la persona humana en las cárceles. Hace falta –y se espera- una aplicación

institucional juiciosa de las normas existentes. Idealmente, esto llevará a una reducción del

hacinamiento carcelario y a un cambio de operación definitivo en el servicio de salud al

interior de las cárceles. Porque respecto al derecho a la salud, los prisioneros “tienen

derecho a gozar de su derecho”.

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