entre la confrontación y la funcionalidad. poder ejecutivo y poder judicial en torno a la política...

8/12/2019 Entre la confrontacin y la funcionalidad. Poder Ejecutivo y Poder Judicial en torno a la poltica habitacional de la

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POSTData19, N 1,ENTRE LA CONFRONTACIN Y LA FUNCIONALIDAD. PODEREJECUTIVO Y PODER JUDICIAL EN TORNO A LA POLTICAHABITACIONAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

por Pilar Arcidicono*y Gustavo Gamallo**

I. Presentacin

En la Ciudad de Buenos Aires, los subsidios estatales frente a las si-tuaciones de emergencia habitacional fueron creados a mediados de los ochentacomo prestaciones limitadas, de bajo monto, orientados hacia ciertas cir-cunstancias excepcionales; sin embargo, desde fines de los noventa se convir-

tieron en una prctica institucional habitual pasando a ser parte de hecho dela poltica habitacional del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA)debido a una demanda social creciente y a la falta de adecuacin de la pol-tica sectorial frente al nuevo escenario social. La poltica de subsidioshabitacionales fue puesta en discusin en la instancia judicial a partir de2001 cuando la Defensora General (DG) perteneciente al Poder Judicial(PJ) present los primeros recursos de amparo ante los tribunales del FueroContencioso Administrativo y Tributario (FCAyT) de la justicia portea

contra el GCBA para mantener su vigencia (Gonzlez Castro Feijo 2011)1

.

* Investigadora del Conicet y Profesora Adjunta Regular de la Universidad de BuenosAires. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L.Gioja (Facultad de Derecho) y Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad deBuenos Aires. E-mail: [email protected].

** Profesor Adjunto de la Universidad de Buenos Aires e Investigador del Instituto deInvestigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja (Facultad de Derecho) y Facultadde Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. E-mail: [email protected].

1

En el FCAyT del Poder Judicial de la CABA se debaten los procesos legales en los cualesel Estado es parte: actualmente existen 24 juzgados de Primera Instancia, tres salas

POSTData19, N1,Abril-Septiembre/2014,ISSN 1515-209X,(pgs. 193-225)


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Progresivamente la DG intensific las demandas por dicho asunto hastaconvertirse en una de las principales actividades judiciales en materia dederechos sociales a lo largo de la dcada: desde el segundo semestre de 2007

hasta fin de 2012, la DG present 2.176 recursos de amparos ante las dis-tintas salas del FCAyT motivados por subsidios habitacionales (sobre untotal de 2.557 en dicho perodo). Como resultado, el 32% del presupuestode subsidios habitacionales de 2012 (unos 65 millones de pesos anuales) sedestinaba a solventar erogaciones judicializadas. Si bien la informacin dis-ponible es limitada, entrega una idea de la magnitud del proceso. A diferen-cia de otros casos, stos no fueron patrocinados por activistas, organismos dederechos humanos u organizaciones de la sociedad civil ni se constituyeron

en causas de litigio estratgico; por el contrario, fueron iniciados en formaindividual por familias afectadas por situaciones de emergencia habitacional,volvindose rutinarios, recurrentes y masivos si se los consideran agregadosen el tiempo pese a estar atomizados en diferentes causas, y patrocinados porla defensa pblica. Sin embargo, en abril de 2012, uno de ellos alcanz laCorte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN), sentando jurisprudenciadel mximo tribunal sobre el derecho a la vivienda (Quisberth Castro, SYc/GCBA s/amparo).

Qu conclusiones y aprendizajes pueden obtenerse luego de casi unadcada de judicializacin de la poltica de emergencia habitacional de laCABA? La evidencia reunida hace oscilar la atencin entre dos polos: por unlado, la ampliacin de los mecanismos de acceso a la justicia de los sectoressociales marginados y, por el otro, la baja calidad de los satisfactores que seobtienen mediante la participacin de los tribunales de justicia en los casos

forman parte de la Cmara de Apelaciones y el Tribunal Superior de Justicia es la

instancia mxima. Para aligerar el texto se har referencia a la Defensora General (DG)para describir las acciones de los organismos del Ministerio Pblico de la Defensa queactan en el FCAyT. La organizacin de dicho organismo identifica tres instancias

jerrquicas (Defensora General, Defensora de Cmara y Defensora de Primera Ins-tancia) y distintas defensoras en cada una: actualmente existen seis defensoras dePrimera Instancia, dos ante la Cmara de Apelaciones y la Defensora General Adjuntatiene competencias frente al mencionado fuero. El Ministerio Pblico Tutelar (MPT)acta en aquellos casos donde se encuentran involucrados nios, nias y adolescentes ypersonas afectadas en su salud mental. Compuesto tambin por tres instancias jerrqui-cas (Asesora General, Asesora de Cmara y Asesora de Primera Instancia), en el

FCAyT estn en funciones cuatros asesores de primera instancia, dos ante la Cmara deApelaciones, dos asesores adjuntos, y la asesora general.

Pilar Arcidicono y Gustavo Gamallo


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POSTData19, N 1,bajo anlisis. Si bien deben tratarse por separado, ambas cuestiones formanparte de un mismo asunto2. En suma, el balance puede organizarse en tresejes:

i) El reclamo del derecho a la vivienda adecuada alude a un satisfactoroneroso y cuya historia reciente de provisin estatal en la CABAestuvo signada por el agravamiento de la situacin habitacional ypor la ausencia de polticas robustas y generosas, convirtiendo alPJ en la otra ventanilla donde los demandantes pudieron obte-ner una solucin de baja calidad que cubri transitoriamente al-guna necesidad habitacional. A pesar de la limitacin estructural

y colectiva en el resultado de la actuacin judicial que se seala eneste trabajo, debe anotarse el tratamiento intensivo de un derechosocial que no sola ser receptado por parte de ese poder del Estadoen la jurisdiccin.

ii) La intervencin judicial se caracteriz como repetitiva y rutinariaorientada a reproducir ms que a superar o trascender las formasde provisin de los subsidios habitacionales definidos en formalimitada por el Poder Ejecutivo (PE), al punto que los casos de ese

tipo son denominados con el nombre poco glorioso de planchaso planchuelas en la jerga interna de los tribunales porteos.

iii) El sistema judicial de la CABA se mostr permeable al acceso delos sectores sociales en condiciones de vulneracin de derechossociales, si bien las respuestas ofrecidas tendieron a reproducir suscondiciones de marginacin social.

Diversos factores se combinan para explicar el incremento de los casos

de Derecho Pblico (Bergallo 2006) vinculados con reclamos judiciales porderechos sociales contra la administracin en Argentina y en la regin: elproceso de democratizacin y la consecuente restauracin del Estado de de-recho; el deterioro de las condiciones econmicas y sociales como conse-cuencia del proceso denominado de ajuste estructural; la existencia debloqueos o callejones sin salida en los canales tradicionales de la democra-cia representativa y la ausencia de respuestas adecuadas de los poderes ejecu-

2

Agradecemos especialmente a Julin Bertranou, a Natalia Gherardi y a Laura Pautassipor sus atentos comentarios a una versin preliminar del presente artculo.

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tivo y legislativo; reformas constitucionales que ampliaron el catlogo dederechos garantizados por el Estado e incluyeron nuevas herramientas parasu proteccin (Arcidicono y Gamallo 2012). En tal escenario, aument la

bsqueda de patrocinio y asesoramiento legal para el reclamo y la defensa delos derechos sociales contra la administracin (en litigios estructurales, co-lectivos o bien individuales como los aqu analizados), incrementando lademanda de servicios legales; a la vez, surgieron sentencias innovadoras, dediferentes tribunales, fundamentadas en instrumentos internacionales dederechos humanos (Arcidicono y Gamallo 2012).

Cuando en la actualidad se apela al concepto de judicializacin de lapoltica social a priori se hace referencia a la mayor participacin del sistema

de justicia en la resolucin de casos sobre derechos econmicos, sociales yculturales habilitando a su vez el contralor judicial del aparato administrati-vo del Estado en las reas sociales, interpelando y monitoreando tanto a lospoderes ejecutivos como legislativos por sus acciones y omisiones, y claman-do porque ciertos derechos no sean meramente programticos sino exigibles(Abramovich y Pautassi 2009). Adems, la discusin en clave de derechos seexplica por el lugar creciente que stos ocupan en las disputas polticas: hoyen da los enunciados en trminos de derechos atraviesan los discursos invo-cados en manifestaciones pblicas por los ciudadanos, los polticos y losfuncionarios, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos interna-cionales, incluso los de asistencia crediticia, que se expresaban con otras de-nominaciones y designaciones (Smulovitz 2005, Arcidicono y Gamallo2012). La mayor juridizacin de las relaciones sociales se convierte en unincentivo para una mayor participacin de los tribunales de justicia en asun-tos diversos (ODonnell 2008). El incremento de las necesidades jurdicasconlleva al incremento de los servicios jurdicos (Bourdieu 2000). El lengua-

je del derecho, y conjuntamente la accin de los jueces, media all donde enun tiempo cercano otro tipo de reglas y lenguajes resolvan tensiones, con-flictos y desacuerdos: la costumbre, la confianza, la deferencia, el vnculofamiliar o laboral o las reglas de cortesa (Martn 2012).

El propsito del presente trabajo es identificar los efectos del procesode movilizacin legal respecto de la gestin de la poltica de subsidioshabitacionales del GCBA convertido en un litigio recurrente y rutinizadosin precedentes en cuanto a su masividad en otra jurisdiccin provincial delpas. Lejos de los tpicos casos de litigio estructural que modifican la poltica



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POSTData19, N 1,pblica y que suelen captar la atencin acadmica, este trabajo ilumina so-bre demandas judiciales de carcter individual de personas en situacin demarginacin social. Por un lado, la justicia se mostr receptiva de las deman-

das individuales combinando con variantes una discursividad de derechoshumanos con una prctica prxima al tutelaje asistencialista; por otro lado,en sus interacciones con el poder ejecutivo actu de manera funcional alconsolidarse como la otra ventanilla a fin de otorgar la continuidad de unmagro subsidio habitacional. El horizonte temporal de interpretacin sesita a partir de 2001, cuando se presentaron los primeros recursos de am-paro por la cuestin habitacional hasta el presente, es decir, da cuenta dems de una dcada de este tipo de litigio. La investigacin que refleja este

artculo se bas en tcnicas cualitativas combinando entrevistas3a informan-tes clave de los tres poderes del GCBA con el anlisis de distintos documen-tos pblicos. En suma, el nfasis del estudio se orient hacia el examen de lapoltica habitacional, con una menor preocupacin por sealar las diferentestomas de posiciones de los distintos organismos del Poder Judicial (PJ) queactan en el FCAyT4.

3 La investigacin fue realizada en el marco del Proyecto PICTO 2010 0051 Accesoa la justicia y marginaciones sociales. Lneas estratgicas provenientes del activismo

judicial y social en la regin metropolitana de Buenos Aires (FONCYT) del cual losautores participaron como investigadores. Las entrevistasfueron realizadas por los auto-res entre enero y noviembre de 2013.Los entrevistados fueron: Juez en lo Contencio-so, Administrativo y Tributario (Poder Judicial de la CABA); Defensor en lo Contencio-so, Administrativo y Tributario (Poder Judicial de la CABA); Funcionario de la Defensora

General (Poder Judicial de la CABA); Funcionarios de la Oficina de Orientacin alHabitante de la Defensora General (Poder Judicial de la CABA); Asesor Tutelar en loContencioso, Administrativo y Tributario (Poder Judicial de la CABA); Funcionario dela Defensora del Pueblo de la Ciudad; Funcionarios de la Direccin General de Asis-tencia Social Inmediata del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA; Ex Ministro deDesarrollo Social de la CABA; Ex Legislador de la CABA. Se aclara que se hace uso delmasculino como denominacin general de los cargos y funciones a fin de preservar laidentidad de las personas entrevistadas.

4 Para la reconstruccin de la jurisprudencia de la justicia de la CABA y sus efectos en lastomas de posicin del Poder Ejecutivo consultar, entre otros: Gonzlez Castro Feijo

(2011), Bestard y Royo (2012), Bercovich et al. (2013), Faerman (2013) y Bermdezet al. (2014).



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II. El Poder Judicial: la otra ventanilla

La poltica de subsidios a la emergencia habitacional fue diseada por

las autoridades de la antigua Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires amediados de los aos ochenta cuando la crisis habitacional era menos severaque la asumida en la dcada posterior y que se agudiz notablemente a partirde la primera del presente siglo5. De hecho, se constituy como una solu-cin transitoria administrada por el rea de Desarrollo Social y no como unestricto componente de la poltica habitacional6. Especficamente, la Orde-nanza Municipal N 41110 de 1986 cre el Programa Asistencia para Casosde Emergencia Individual y Familiar (ACEIF) que autorizaba la entrega de

un subsidio para hacer frente al pago de una habitacin de hotel por unplazo mximo de quince das encuadrada en una situacin excepcional.

Diversos factores concurrentes en la CABA pusieron en evidencia lainadecuacin de la poltica de subsidios transitorios concebidos para situa-ciones individuales de emergencia, por un lapso reducido, y no para aten-der una crisis habitacional a gran escala. Durante la dcada de los noventa, elempeoramiento en la situacin social agrav el dficit habitacional de mane-ra sustancial en la CABA, en especial para soluciones de una poblacin pri-

vada de condiciones para acceder a una vivienda adecuada, en un mercadoinmobiliario histricamente restrictivo y con una dinmica informal recu-rrente y variada a lo largo del tiempo (Herzer et al. 2008). En ese escenario,las autoridades locales comenzaron a utilizar en forma recurrente el ACEIFpara hacer frente a una demanda habitacional para la cual no se habancreado polticas consistentes, forzando su marco normativo, administrativo

5 La poblacin que habitaba en villas de la CABA fue de 34.068 personas en 1980,

52.608 en 1991, 107.442 en 2001 y 163.587 en 2010 (Direccin de Estadsticas yCensos, 2013). En 1980 representaban el 1,2% de la poblacin de la ciudad en tantoen 2010 llegan al 6,4% (Mazzeo 2013). Si bien la CABA tiene una posicin privilegia-da respecto del resto de las provincias argentinas, en el perodo intercensal 20012010se observ un estancamiento de la situacin habitacional, con un aumento absoluto delos hogares deficitarios (pese a una misma proporcin relativa), y la cada de un 5,9% dela proporcin de hogares con materiales adecuados (Musa 2013). La poblacin resi-dente en piezas de hoteles y pensiones e inquilinatos alcanzaba a 103.963 personas en2010 (Direccin de Estadsticas y Censos s/f ).

6 Durante el perodo bajo estudio esa dependencia llev diferentes denominaciones. Para

abreviar la cuestin, llamaremos Desarrollo Social a la intervencin de dicha agenciadurante el perodo estudiado.



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POSTData19, N 1,y de seguimiento social. Entre enero de 1999 y diciembre del mismo ao seestimaba que los perceptores del subsidio ACEIF que habitaban en hoteleshaban trepado de 1.160 a 3.500 personas, a 6.500 en 2000 y a 8.000 al

ao siguiente llegando a un mximo de 8.500 en octubre de 2002 (Subse-cretara de Gestin de la Accin Social, s/f). Otra fuente indica que en 2000alcanz a 4.832 personas asistidas alojadas en hoteles el promedio diario(GCBA 2013) y a 9.055 en 2002 (Mazzeo y Roggio 2012). Claramente seencontraba desbordada la implementacin del sistema de subsidioshabitacionales recibiendo severos cuestionamientos por la Defensora delPueblo de la Ciudad (Vern 2011).

El activismo judicial en la cuestin habitacional se origin con la

presentacin por parte de la DG de 104 recursos de amparos a mediados de2001 (Gonzlez Castro Feijo 2011) que involucraban a unas 550 familiasen virtud de un cambio brusco que pretendi establecer la entonces Subse-cretara de Gestin de la Accin Social (SGAS) en la poltica de subsidioshabitacionales. De acuerdo con la evidencia recabada, la reconstruccin deun hecho anecdtico y contingente se convierte en clave para comprender elproceso posterior. A mediados de 2001 las autoridades convocaron a quienesse encontraban en ese momento percibiendo los subsidios habitacionales

devengados de la ACEIF a una reunin conjunta y presencial en elPolideportivo Martn Fierro. El objetivo de dicha convocatoria era comuni-car el traslado de la operacin del subsidio hacia otro programa vigente (Pro-grama Nuestras Familias creado por la Ordenanza Municipal N 43821 de1989) que, a diferencia del ACEIF que obligaba a la administracin a cance-lar el pago del subsidio con los hoteles, permita el pago por parte de cadabeneficiario del hotel de su preferencia (en una oferta habitacional que desdeya era la misma). Vale decir, se consideraba como un simple cambio de sus

aspectos operativos. Los convocados desconfiaron de la iniciativa y ese grannmero de personas aisladas, que no se conocan ni tenan mayor relacinentre s, se constituy en un colectivo (los hotelados), quienes resistieron lapropuesta e iniciaron el proceso de movilizacin legal. La activa participa-cin de la DG transform ese malestar en los 104 recursos de amparo (unopor cada hotel involucrando a un nmero variable de familias convivientes)en contra de la medida oficial (Gonzlez Castro Feijo 2011). Dichos ampa-ros reclamaron en sede judicial dos cuestiones: la permanencia de las familias

en los hoteles, cuestin que recibi una respuesta favorable, y la mejora de lacalidad de las soluciones habitacionales. Vale recordar que eran los momen-



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tos previos de la enorme movilizacin social que se sucedi durante fines de2001.

Dicho incidente judicial oblig a introducir cambios normativos en

la poltica de subsidios habitacionales sin que ello sentara las bases de unanueva poltica de vivienda transitoria en la CABA. Por el contrario, la res-puesta del PE perfeccion normativamente una situacin que, como se men-cion, se encontraba desbordada en su marco regulatorio estableciendo unalnea de continuidad con unas medidas de la vieja municipalidad originada,insistimos, con otros propsitos. La respuesta inicial fue el Decreto 852/02que ampli el plazo de los quince das que autorizaba la ACEIF para lapercepcin del subsidio incorporando la posibilidad que se perciba en una

nica cuota y declarando el cierre del ingreso a nuevos beneficiarios (Bermdezet al. 2014). Vale decir, ajust la norma al ejercicio administrativo al mo-mento de la intervencin judicial. Sin embargo, no produjo cambiossustantivos en la calidad de los satisfactores suministrados: el subsidio seconsolid como una respuesta poco generosa e inadecuada frente a la crisishabitacional de la CABA. La accin judicial actu como un incentivo paraadaptar la norma al uso habitual que vena recibiendo el subsidio de ACEIF.Las posteriores modificaciones del mencionado decreto (690/06, 960/08,

167/11 y 293/13) alteraron sus condiciones (en trminos de plazos mxi-mos, formas de acceso, montos, caractersticas de los derechohabientes) perola consolidacin de un componente en el cual se apoyaba la polticahabitacional dej de ser una excepcin para convertirse en regla7. Si bien el

7 En esa secuencia, las modificaciones introducidas por el Decreto N 960/08 al Progra-ma de Atencin para Familias en Situacin de Calle aparejaron fuertes controversias. Sibien algunas eran necesarias, como la actualizacin de los montos de los subsidios, otras

implicaran retrocesos mayores. Entre ellas, la eliminacin de uno de los objetivosoriginales del Plan, que era orientar a los beneficiarios para encontrar soluciones defini-tivas al problema de la emergencia habitacional; la exclusin de medidas para evitar quelas personas lleguen a estar en situacin de calle como la entrega de subsidios a quienesde manera inminente pueden sufrir desalojos; la modificacin de los requisitos paraacceder al subsidio y su consecuente reduccin del nmero de destinatarios; y la intro-duccin de normas que permiten la absoluta discrecionalidad de la administracin paradecidir la caducidad del beneficio. Las reformas implementadas implicaban restriccio-nes en el alcance y nivel de proteccin del acceso a la vivienda de los sectores msvulnerables, violando el principio de progresividad y la prohibicin de regresividad en

materia de derechos sociales, garantizado en la Constitucin de la Nacin, los tratadosinternacionales de derechos humanos y la Constitucin de la Ciudad, razn por la cual



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POSTData19, N 1,objetivo de los cambios normativos fue la reduccin de los potenciales bene-ficiarios, el efecto no fue el deseado: hacia mediados de 2013 fuentes de laDireccin General de Asistencia Social Inmediata del Ministerio de Desa-

rrollo Social (MDS) estimaban que se estaban pagando unos 9.000 subsi-dios mensuales insumiendo un presupuesto anual de unos 65 millones depesos8. El valor mensual del subsidio habitacional en 2013 alcanza a 1.800pesos (unos 300 dlares americanos segn la paridad oficial y unos 180 en lacotizacin no oficial) por un plazo mximo de 10 meses.

Por otro lado, la calidad de la oferta hotelera no puede decirse quehaya mejorado sino que conserva las deficientes caractersticas que fueronobjetadas en aquella presentacin judicial de 2001: un estudio especial de la

Encuesta Anual de Hogares de 2008 sobre el universo de los hogares quehabitan piezas de hotelespensin afirmaba que el 96% ocupaba una solahabitacin, el 86% dispona de una cocina de uso comn y el 82% de baode uso compartido; se estimaba que las habitaciones tenan una superficie deentre 10 y 12 metros cuadrados (Pastrana et al. 2008). Las condiciones dehabitabilidad de estos hogares son deficientes (Mazzeo y Roggio 2012).

La participacin del PJ dej de ser un asunto aislado y accidentalpara convertirse en un componente habitual y constante de la poltica

habitacional. Pese a los cambios normativos, la poltica de subsidioshabitacionales se concibi como transitoria hasta tanto sus receptores su-peraran las privaciones que los llevaron a tal situacin. Como tales condi-ciones no dependen de la simple voluntad de las personas involucradas,ante la inminente extincin del plazo administrativo de vigencia del subsi-dio los perceptores recurren a la DG, la cual mediante el patrocinio gratui-to permite interceder ante las autoridades del PE, ya sea en forma judicialo extra judicial, reclamando la ampliacin del plazo de percepcin y per-

el MPT present una Accin Declarativa de Inconstitucionalidad. Para mayor infor-macin, cfr. Bermdez et al. (2014).

8 Algunas aclaraciones. En primer lugar, la tcnica presupuestaria adoptada por el GCBAimpide conocer con exactitud el monto aplicado a los subsidios habitacionales, dadoque se entremezclan con otros que atienden finalidades diferentes (Musa 2013). Ensegundo lugar, las fuentes disponibles no coinciden en la estimacin de la poblacinque percibe subsidios habitacionales, pues en algunas se presentan series con promediomensual de personas y en otras familias asistidas ofreciendo inconsistencias. De todos

modos, la informacin publicada por la Direccin General de Estadsticas (2009 y2013) hace verosmil el dato mencionado de 9.000 subsidios habitacionales.



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manencia en el sistema. Dicha prctica llev a que el 85,3% de los recur-sos de amparo interpuestos en el FCAyT desde el segundo semestre de2007 hasta fin de 2012 se concentren en esta materia (Cuadro 1). A su

vez, las consultas por subsidios habitacionales ante la Oficina de Orien-tacin al Habitante (OOH) de la DG dan cuenta de la magnitud de laproblemtica habitacional en general y de los subsidios en particular: en elperodo transcurrido entre el 1 de agosto de 2012 al 31 de julio de 2013se recibieron 4.623 consultas, de las cuales 2.504 (54%) fueron relaciona-das con vivienda (que adems de los subsidios habitacionales incluye cr-ditos IVC, entrega de materiales, reconstruccin/refaccin y otros); dentrode esas consultas, 1.437 (57%) fueron sobre los subsidios vinculados con

los siguientes motivos: 567 por incorporacin; 700 por renovacin; 160por reincorporacin y 10 por aumento (comunicacin por correo electr-nico de la OOH fechada el 26 de septiembre 2013).

Como resultado de la actuacin judicial, una parte sustancial delpresupuesto destinado a la emergencia habitacional se encuentrajudicializado en el sentido que la previsin presupuestaria anual debeconsiderar el efecto de las sentencias que ordenaban, por ejemplo, la exten-sin del plazo de percepcin de los subsidios o el aumento del valor del

monto mensual por encima de lo pautado. La ministra de Desarrollo So-cial del GCBA afirm que el 32% del presupuesto de 2012 se encontrabaen esa situacin (Bermdez et al. 2014). A tal punto se extendi esa prc-tica que puede verse con habitualidad las indicaciones para el cobro delamparo en las dependencias de dicha cartera. La intervencin judicial noprodujo la revisin de fondo de la poltica de emergencia habitacional;aunque tuvo efecto sobre la suerte de las familias que pudieron acceder a la

justicia como demandantes y estableci lmites al PE en su intento por

asimilar a los llamados paradores como una respuesta habitacional ade-cuada (Bermdez et al. 2014). Tampoco alent el dilogo e interaccinabierta entre los diferentes actores institucionales de los diferentes poderesestatales. En cambio, consolid una lgica que combina una confronta-cin formal con un juego de transacciones e intercambios acotados, debaja intensidad y en algunos casos informales. Por una parte, el MDS fueadecuando su rutina de actuacin a la fijacin de ciertas pautas estableci-das por los jueces contemplando el incremento del gasto presupuestario y

con el desarrollo posterior de ciertas reas burocrticas asociadas a la ges-tin administrativa de los casos judicializados.



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POSTData19, N 1,Por otra parte, se establecieron distintos mecanismos de transaccin

entre los poderes. Uno por dems obvio es aquel que se promueve desde el PJfrente a los responsables del MDS, especialmente desde las distintas defensoras

donde se intenta obtener una solucin a la demanda concreta evitando lajudicializacin del caso (sobre todo en los casos que son identificados comode mayor gravedad, dejando de lado el examen sobre los criterios mediantelos cuales se construye la prelacin de cada caso) y, de tal modo, limitandolos perjuicios de las familias demandantes. Otro ms curioso se establece ensentido contrario: de acuerdo con distintos testimonios, los burcratas delMDS que administran el subsidio habitacional sugieren a los receptores queuna vez finalizado el perodo de percepcin de las cuotas establecidas legal-

mente, se dirijan a las defensoras ya que mediante la interposicin de unrecurso de amparo el MDS puede extender su plazo de otorgamiento unavez finalizado el reglamentario. Consecuentemente, el PJ se fue transfor-mando paulatinamente en la otra ventanilla de acceso al satisfactor (subsi-dio) en las condiciones en que fue definido por los otros poderes del Estado(el PE a travs del decreto de creacin y el Poder Legislativo PL a travs dela ley anual de presupuesto). En parte, ese mecanismo de intercambio apa-rece como la cobertura legal para las burocracias del PE, que a travs de la

decisin judicial se habilita la extensin del plazo mximo de percepcin.De lo contrario dadas las privaciones materiales de los receptores del subsi-dio su interrupcin profundizara an ms tales condiciones (por ejemplo,familias numerosas, con alta tasa de dependencia y algn miembro afectadoa graves problemas de salud o con discapacidad permanente); frente a taleshechos, la decisin de las autoridades de extender el plazo lleva implcita laposible observacin de los organismos de control administrativo que puedenser disculpados ante una orden judicial. En suma, la poltica de emergen-

cia habitacional no puede comprenderse sin anotar la accin judicial.Por su parte, el Poder Legislativo se mantuvo casi al margen de esteproceso. Los cambios normativos fueron realizados por decreto del PE, pesea que su participacin en la aprobacin del presupuesto anual supone elconocimiento de la situacin respecto del uso de los recursos (de hecho, eldato presentado ut supra sobre la afectacin judicial al presupuesto esttomado de la comparecencia de la ministra Stanley a la Comisin de Presu-puesto, Hacienda, Administracin Financiera y Poltica Tributaria de la Le-

gislatura en 2011) y en la aprobacin de Ley de Emergencia HabitacionalN 1.408 en 2004 y de la Ley de Proteccin y Garanta Integral de los



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Derechos de las Personas en Situacin de Calle y en Riesgo de Situacin deCalle N 3706 de 20109. Dado que el MDS gestiona los subsidioshabitacionales, la Comisin de Vivienda de la Legislatura no entiende en el

asunto afirmando la implementacin de soluciones polticas fragmentadas.El Tribunal Superior de Justicia (TSJ) critic al Poder Legislativo en el casoAlba Quintana por no poder abordar la problemtica habitacional delmodo dispuesto por la Constitucin de la CABA, adems de sostener que niel Poder Judicial ni el Poder Ejecutivo tendran competencias para interveniren la afectacin y distribucin de recursos ya que es una potestad del PoderLegislativo (Bercovich et al. 2013: 227). An ms: se encuentran apenasdos informes de la Auditora General de la Ciudad referidos al tema que

datan de 2001 y 2002. En suma, ningn cambio sustancial se advirti en lapoltica de vivienda transitoria pese al activismo judicial en la materia: aque-llos iniciados a partir del Decreto 852/02 pueden calificarse como unsinceramiento de la poltica de emergencia habitacional que se vena desarro-llando desde fines de los noventa.

Si bien es poco razonable esperar de la movilizacin legal una su-plantacin del mbito de definicin de la poltica pblica, el anlisis delproceso permite afirmar que los jueces no se convirtieron en actores relevan-

tes dentro del proceso si por esto se entiende la posibilidad de incidir en laformacin de una poltica de emergencia habitacional alternativa a los subsi-dios en la CABA, haciendo valer su peso institucional en la agenda, en espe-cial cuando promueven y facilitan la interrelacin con los otros poderes delEstado. Las decisiones judiciales no ordenaron reformular los procedimien-tos para la elaboracin o implementacin de la poltica ni promovieron espa-cios de participacin o elaboracin de informacin pblica disponible sobreellas (Abramovich y Pautassi 2009). A diferencia de lo sucedido con litigios

estratgicos que incorporaron el efecto simblico de reconocer los problemasy sus sujetos como vctimas de violaciones de derechos (McCann 1991,Galanter 1983) o que a travs del llamado modelo experimental tuvieronun efecto desestabilizador sobre grandes organizaciones que permanecancerradas frente al conflicto ordinario (Sabel y Simon 2004), en los casosindividuales y repetitivos analizados en materia de subsidios habitacionales,

9 Vetada parcialmente por el decreto 42/2011 y reglamentada parcialmente por el De-

creto 303/2013. Un anlisis de la sancin de la ley y sus consecuencias se encuentra enVern (2011).



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POSTData19, N 1,la actuacin judicial (en la mayora de los casos) resolvi sentencias en formafavorable de alcance individual, con beneficios para los demandantes, sinadvertirse cambios sustanciales en la problemtica que le dio origen10. De

all que sea posible afirmar que la actuacin judicial termin consolidando yprofundizando una lnea de intervencin de la poltica de emergenciahabitacional que estaba desbordada y en revisin por el PE.

Cabe sealar que esos casos no slo no han captado el inters de orga-nismos de derechos humanos o de la sociedad civil, sino que tampoco resul-tan de inters lucrativo para el patrocinio legal, dadas las caractersticas delos afectados y de los montos monetarios en juego (por ejemplo a diferenciade los casos individuales sobre seguridad social, que son apetecibles por los

patrocinantes legales de estudios jurdicos en forma privada ya que los mon-tos reclamados suelen ser ms elevados). El monto del subsidio reclamadoresulta exiguo en comparacin con el costo que insume la tramitacin de unexpediente judicial para un letrado patrocinante y para la administracin de

justicia en general. Los casos presentados han contado con la representacinde la defensa pblica. Trasladando el centro de atencin a los demandantes ycaracterizndolos en trminos del tipo de relacin que establecen con lasagencias judiciales resulta til la idea de la estrategia del cazador (Merklen

2010)11

. Sin duda, los demandantes con la interposicin de recursos deamparo contra el GCBA mediante el apoyo de las defensas pblicas son unoscazadores singulares que recurren a la justicia como parte de un repertorio

10 En cambio, Cravino et al. (2013: 355) sealaron que la judicializacin de la poltica devillas en la CABA tuvo efectos sobre sus condiciones de implementacin: La fuerteimpronta programtica inicial, que buscaba combinar urbanizacin en el sur con erra-dicacin en el norte se deshizo en una serie de distintas combinaciones de intervencio-

nes con fuerte variacin en su contenido y efecto para cada villa de la CABA. A pocoms de un ao de comenzada su gestin, el GCABA cambi su poltica erradicadorainicial hacia Villa 31 y ms tarde debi acatar el fallo judicial que dispona incluir a laVilla Rodrigo Bueno dentro del criterio de radicacin definitiva establecido por laConstitucin, aunque ha decidido impugnar la decisin. Ver tambin Delamata et al.(2014).

11 La lgica de accin del cazador se opone a la del agricultor. Aquel no proyecta su vidacon vistas a cosechas anuales, programadas en armona con los ciclos naturales, carece demedios de almacenamiento o acumulacin que les permita adaptarse a los malos tiem-pos, y vive de lo que el hbitat les puede ofrecer extrayndolo de esa naturaleza que les

es propia mediante estrategias eficaces para atrapar a su presa. El punto clave es que nocontrola la reproduccin de su presa (Merklen 2010).



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adicional al que estaban habituados pero con el que lograron familiarizarse yadaptar sus comportamientos a la nueva ventanilla como va de acceso a lossubsidios habitacionales transitorios. Esos individuos se encuentran aisla-

dos, desafiliados y por fuera de marcos organizativos quedando al margen dela contencin y el reclamo de los actores sociales colectivos; a diferencia de lascausas colectivas, nutridas por la movilizacin legal de activistas y gruposorganizados12, razn por la cual la defensa pblica se fue convirtiendo en laopcin recurrente que garantiza el acceso a la justicia y consecuentemente ala extensin del subsidio. No puede ocultarse que existe una micropolticaen la justiciabilidad de los derechos sociales: se requiere de agentes que liti-guen y stos son una mercanca escasa (Gamallo 2009). El anlisis de este

particular y nutrido proceso de movilizacin legal permite entender quedicha escasez fue enfrentada mediante la adquisicin de competenciasorganizacionales y de recursos humanos por parte de la defensa pblica13.

Aquello que se ha transformado en una situacin corriente en la CABA (ladefensa pblica reclamando por el derecho a la vivienda) es infrecuente encualquier otra jurisdiccin del pas. La intervencin de esos actores es centralpues son quienes deciden el carcter presentable del caso a nivel administra-tivo y/o judicial.

III. Los casos planchuelas

La jerga interna del FCAyT denomin planchas o planchuelas alos procesos legales vinculados con los reclamos por los subsidios

12 Para mayor informacin sobre causas de este tipo a nivel regional, ver Arcidicono,

Espejo y Rodrguez Garavito (2010) y para el caso argentino ver Bercovich y Maurino(2013).13 Mediante la Resolucin de la Defensora General 109/07 se cre la Oficina de Orien-

tacin al Habitante (OOH). Entre 2010 y 2012 pas de 7 a 25 oficinas, ubicando lasnuevas sedes donde se concentra la poblacin de menores recursos. Mediante la Reso-lucin DG 185/12 de agosto de 2012 se le asign a la OOH la funcin de recibir todaslas consultas del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario (Cormick y Golodny2013). Gonzlez Castro Feijo (2011) hace un explcito balance del incremento de lascapacidades institucionales de las defensoras pblicas con motivo de la asuncin deestas nuevas tareas. Por su parte, el MPT descentraliz sus oficinas de atencin y cuenta

con tres (La Boca-Barracas, Villa Soldati-Nueva Pompeya y Mataderos-Liniers) juntocon la oficina central ubicadas en comunas donde habita poblacin de bajos recursos.



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POSTData19, N 1,habitacionales. Sustituyendo datos personales y circunstanciales que lleva-ron a la situacin de privacin, las causas se ventilan prcticamente calcadascon las mismas justificaciones normativas y los mismos instrumentos buro-

crticos una vez que alcanzan la condicin de representables por parte de laDG. El llamado amparo 690 cobra una forma poco gloriosa pero no porello menos efectiva de recreacin judicial concretada en horas de trabajoburocrtico, salarios a personal, defensores y magistrados, expedientes acu-mulados, audiencias, produccin de pruebas y dems. En 2008 la DG nor-maliz los criterios formales de presentacin de los recursos de amparo antela Primera Instancia del FCAyT (Informe DGACAyT 08-2010).

Holmes y Sunstein (2011) enfatizaron el problema del costo de los

derechos al advertir que para que existan garantas jurdicas suficientes esimprescindible el financiamiento pblico de un sistema de administracinde la justicia. En ese sentido, existira un modo de calcular el costo de lossubsidios habitacionales que se extienden mediante las rdenes judiciales enel presupuesto del Ejecutivo (si bien la informacin disponible es limitada);en cambio, estn relativamente ocultos los costos internos del PJ para garan-tizar el acceso a tales garantas, aspecto relevante para la satisfaccin de cual-quier derecho pero que se hace visible cuando se lo confronta con el costo de

aquello que se disputa, que lejos de ser una vivienda definitiva es la extensinde un subsidio habitacional. A eso se suma que tal como se mencion, ladensidad institucional del PJ fue creciendo, entre otras cosas, al calor delincremento de ese tipo de causas.

Si bien el anlisis crtico identific el efecto limitado de la accinjudicial respecto del diseo de la poltica de emergencia habitacional, eso nodebe obnubilar la existencia de mltiples sentencias favorables a lospeticionantes, la inocultable permeabilidad del PJ a las demandas por temas

habitacionales y el acceso a los tribunales de justicia por parte de sectoresmarginados gracias al activo y comprometido papel de la DG y del MPT.Sin embargo, se quiere remarcar que las intervenciones judiciales aqu anali-zadas, si bien tienen un carcter asistencial y tutelar, conviven con mayoro menor nivel de tensin con el nuevo marco normativo de los derechoshumanos. Asimismo, la novedad radica en la forma masiva, repetitiva yrutinizada (planchuelas) de los reclamos y actuaciones.

Lo hasta aqu apuntado puede prestar a confusin y suponer que

todos los peticionantes acceden al reclamo por la va judicial. Por un lado,slo una proporcin de los perceptores de los subsidios realizan la demanda



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judicial una vez vencido el plazo; por otro lado, no todos los que acuden a lostribunales obtienen satisfaccin. Sobre ninguna de las dos situaciones sedispone de una estimacin cuantitativa pero se ofrecen como muestra de

una segmentacin en el interior de dicha poblacin en cuanto al acceso a lajusticia y, lo que es ms relevante, a la solucin habitacional. El relato delproceso bajo anlisis puede perder de vista que ms all de los indiscutiblesavances en trminos de acceso a la justicia para sectores marginados hayelementos que desincentivan la activacin por parte de las familias de unapresentacin judicial en tanto y en cuanto eso implica contar con documen-tacin, tiempo y recursos lo que provoca en algunas ocasiones el abandonode la accin por parte de las familias antes de interponer la demanda, e

incluso durante el propio proceso judicial, a lo que se suma el peso simblicode convertirse en demandante del GCBA.

Sin embargo, en ocasiones como se recoge casi naturalizadamentepor los actores consultados la suerte del caso est determinada por la per-sonalidad de los magistrados actuantes a lo largo del proceso (juez, asesor,defensor). Eso se hace visible tanto en el tipo de intervencin que decide el

juez como tambin en el momento previo, donde se juega la suerte sobrequ defensor, asesor y sobre todo juez es asignado. Esa personalizacin de

la intervencin judicial si bien es comn en todos los procesos merece espe-cial atencin en aquellos casos de carcter masivo, con reclamos casi iguales(planchuelas) pero que pueden llegar a obtener respuestas diferentes (des-de la extensin del subsidio sin mayores restricciones, pasando por posicio-nes intermedias que promueven algunos formatos sui gneris, hasta su re-chazo). Segn Zayat (2013) los casos relacionados con subsidios habitacionalesfueron resueltos de cuatro maneras: en el primer caso, de un modo ampliomediante la orden del pago de un alojamiento adecuado hasta que se supere

la situacin de emergencia de la parte actora. En el segundo caso, de unmodo restrictivo mediante la inclusin al programa con sus montos vigentesy sus lmites temporales. En el tercer caso, de un modo intermedio en el quela inclusin es por el monto vigente hasta que se supere la situacin deemergencia. El amparo tambin puede ser rechazado (modalidad cuarta) encuyo caso se mantienen las obligaciones ordinarias de brindar paradores.

Los propios jueces son conscientes de la discrecionalidad que se intro-duce a la hora de asignar recursos. Lejos estamos aqu de desconocer esta

caracterstica como propia de la actuacin judicial. Si se considera a los jue-ces como intrpretes y actores que despliegan una actitud recreativa y crea-



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POSTData19, N 1,dora de sentido a la norma legal, como parte de un proceso que se adelantaa los problemas, ergo, el contenido del derecho positivo ms que un conjun-to unvoco y estable de significados fijos es el resultado de un proceso ince-

sante de atribucin de sentido a las normas y principios, seleccin de reglaso principios aplicables de acuerdo a esa atribucin de sentido y otra multi-plicidad de operaciones intelectuales en donde juegan factores ideolgicos,valorativos y extra normativos (Courtis y Bovino 2001). Esa artificialidad ala vez podra hacer visible el potencial transformador del derecho; sin embar-go, como han denunciado los representantes de los Critical Legal Studies,lostribunales han utilizado de manera insuficiente ese margen de discrecionalidadpara enfrentar y transformar las situaciones de inequidad (Gordon 2001,

Kennedy 2001). Los casos sobre los que versa este trabajo transcurren en esadireccin: las actuaciones judiciales contribuyeron como discursos a perpe-tuar situaciones de marginaciones sociales manteniendo el plano de los con-flictos a nivel individual (que en muchos casos obtienen una solucin transi-toria) pero evitando un salto hacia otro tipo de estrategias de confrontacin,ms all de algunas menciones en las sentencias sobre la inadecuacin de lapoltica habitacional del GCBA.

El caso ms resonante de este proceso de movilizacin legal

(Quisberth Castro) fue coronado por el fallo de la CSJN el 24 de abril de2012 que revoc la decisin del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudadque haba remitido su actuacin al fallo Alba Quintana de 2009 donde,sucintamente, se estableca que el derecho a la vivienda podra ser satisfe-cho por paradores nocturnos. La CSJN fij estndares mnimos sobre elderecho a la vivienda adecuada que resultaron ms amplios incluso que losestablecidos por el juzgado de Primera Instancia y por la sentencia de laCmara; orden la provisin de un alojamiento adecuado para la actora y

su inclusin en un programa de vivienda que le otorgase una solucinpermanente a su situacin habitacional. Hasta que eso se lograse, tambinorden mantener los subsidios habitacionales por un monto que permitaalquilar un alojamiento adecuado mientras sealaba que los subsidioshabitacionales no resultaban adecuados en tanto no constituan una solu-cin definitiva sino que eran un paliativo temporal14. Si bien la llegada delcaso a la instancia de la CSJN debe apreciarse como un logro, no puedenobviarse dos cuestiones. La primera es que no representa un caso ordinario:

14 Para mayor desarrollo, ver Bestard y Royo (2012) y Sabsay (2012).



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la demandante se encuentra en una situacin de extrema vulnerabilidad(nio discapacitado con madre en situacin de calle segn seala la sen-tencia) que en parte explica las razones por las cuales fue ste y no otro

dentro de las llamadas planchuelas el que alcanza la mxima instancia.La segunda cuestin es el tipo de tratamiento de la problemtica que rea-liza la CSJN, con reiterados esfuerzos por mostrar su singularidad con laaparente finalidad de evitar la generalizacin de las soluciones. Cabe lla-mar la atencin que la CSJN evit trazar alguna respuesta respecto de latransformacin de la poltica habitacional involucrando a los restantes pode-res en una solucin de carcter estructural, ms prxima a la lnea del tribu-nal en otras materias como el aborto no punible (ADC 2013), la movilidad

jubilatoria (Bestard, Carrasco y Pautassi 2014) y el saneamiento de la Cuen-ca Matanza Riachuelo (Balardini y Royo 2012, Merlinsky 2013).

IV. Acceso a la justicia y reproduccinde las marginaciones sociales

El estudio del proceso de movilizacin legal expresa una notable aper-tura del sistema judicial de la CABA a sectores sociales marginados, pese a sulimitado efecto sobre la poltica de emergencia habitacional. Por un lado, la

justicia se abri hacia sectores sociales ms acostumbrados a estar en el banqui-llo de los acusados, incluso con relacin a esta temtica como en el caso de losdelitos de intrusin o usurpacin, que en el de los litigantes, produciendo unefecto de democratizacin nada despreciable. En esa lnea, Salanueva y Gonzlez(2011: 72) destacan que los pobres tienen un alto grado de contacto con la

justicia en situacin de demandados o autores de delitos afectando su capaci-dad de acceso a la justicia cuando sus derechos son cercenados: Tienen lacerteza de que recibirn un mal trato y una baja calidad del servicio en razndel trato diferencial y discriminatorio. La enorme cantidad de causas quese tramitan en la justicia nacional de carcter civil (por desalojo de vivien-da) y penal (por el delito de usurpacin de inmuebles) en la CABA o bienen el Fuero Penal, Contravencional y Faltas de la justicia local tienden aponer tambin en una relacin compleja el acceso a la justicia en calidadde litigantes en el FCAyT de la CABA, a la vez que la justicia nacional civily penal accionaron en contra de esa poblacin con anlogas caractersticas



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POSTData19, N 1,sociolgicas agregadas15. En otras palabras, la idea de acceso a la justiciadebe hacer referencia a ese conglomerado de fueros y jurisdicciones que convie-ne diferenciar ofreciendo sus rasgos contradictorios. En ese sentido, la arqui-

tectura institucional del PJ de la CABA estableci facilidades para mejorar esascondiciones de acceso, en especial descentralizando los servicios del MPT y dela DG e incrementando el nmero de defensoras pblicas y asesoras tutela-res. La existencia de las llamadas planchuelas caracteriza la dedicacin repetitivay habitual a la tramitacin de recursos de amparo donde los actores son lossectores marginados (como individuos) en reclamo por el derecho a la vivienda.

Sin embargo, el PJ asumi en muchos casos un papel tutelarauscultando la condicin de cada reclamante para hacerse merecedor de la

provisin del satisfactor reclamado. La nocin de compasin y de ayudahumanitaria se conjuga al lado de la idea de derecho. La trampa de lapobreza (el uso de estrategias para ocultar informacin y presentarse comopobre/vulnerable para lograr el acceso a los beneficios de la poltica social) serecrea en un escenario donde se reclama un derecho a travs del ropaje delmenesteroso16. La problemtica habitacional suele ser un aspecto de un con-

junto de privaciones materiales. En las audiencias realizadas durante la tra-mitacin de un recurso de amparo los funcionarios judiciales controlan si el

15 Segn datos proporcionados por la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, entre2006 y 2008 se iniciaron 12.661 expedientes de desalojo. A su vez, se observa laproliferacin de causas penales por el delito de usurpacin en el marco de las cuales,suele requerirse el desalojo del inmueble. As, la Cmara Nacional de Apelaciones en loCriminal y Correccional de la Capital Federal ha informado el inicio de 1.362 de estascausas en aquel perodo, al tiempo que la Cmara Nacional de Apelaciones en loCriminal y Correccional Federal registra 248 expedientes en esos aos (CELS 2009).

16 Pierre Rosanvallon (1995: 64-65) ya haba presentado una posicin crtica respecto de

la justiciabilidad de los derechos sociales dado su tratamiento como si fueran derechosciviles: En una sociedad de reparacin generalizada, la figura central de la interaccinsocial es la vctima del otro y no la del ciudadano. Se busca producir efectos deredistribucin sobre la base de una filosofa de la indemnizacin () Como no puedeesperarse gran cosa en cuanto pobre o desfavorecido, es preciso erigirse en vctima paraobtener una mejora de la situacin. En su origen, las nociones de vctima e indemniza-cin son puramente civiles: son de la competencia del derecho clsico de responsabili-dad. Pero terminaron por construir el paradigma social central, llegando a aplicarse agrupos enteros. Esa mirada pone el foco en el peligro de la radicalizacin de unindividualismo que promueva una intervencin estatal compensadora y reparadora de

la situacin del individuo perdiendo el carcter de la reconstruccin del vnculo socialen el cual se inscribe el contrato de proteccin social propio del Estado de Bienestar.



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grupo familiar est escolarizado, si se realizan controles sanitarios, si estnenrolados en algn programa social o si intentan mejorar su condicin laboral;seguidamente, se suelen encarar acciones de reparacin de algunas situaciones

consideradas deficitarias. Ese tutelaje considera como una misin legtima quelos individuos acepten y materialicen ideales vlidos de virtud personal por locual el Estado no puede permanecer neutral respecto de lo que resulta buenodebiendo adoptar las consiguientes medidas educativas y/o punitorias quesean necesarias para que los individuos ajusten su vida; tal concepcin filosficase conoce como perfeccionismo estatal (Garzn Valdez 1988)17.

Asimismo, algunos entrevistados del PJ reflejan una visintrabajocntrica (Arcidicono 2012) respecto de sus expectativas, tenor que

tambin se explicita en el caso Quisberth Castro por parte de la CSJN: esdecir, se enfatiza la necesidad de que los demandantes se capaciten y obten-gan un trabajo como va legitima para el logro de la inclusin social, como sise tratara de un problema asociado a la voluntad o a la predisposicin perso-nal ms que al funcionamiento estructural del mercado de trabajo argenti-no18. El nfasis puesto en la funcin redentora del trabajo permea una lgicaexpositiva donde los demandantes deben demostrar haber realizado los es-fuerzos para conseguir un empleo formal, esquema estructurado sobre el

17 El perfeccionismo se distingue del paternalismo jurdico o estatal, que consiste enimponer a los individuos conductas o cursos de accin que son aptos para que satisfagansus preferencias subjetivas y los planes de vida que han elegido libremente. En otrostrminos, es la intervencin coactiva en el comportamiento de una persona a fin deevitar que se dae a s misma (Garzn Valdez 1988).

18 Esa visin sostenida por los jueces/defensores es coherente con una mirada sobre elbienestar que se consolid en la Argentina de los aos post crisis 2001-2002 y en elescenario de recuperacin econmica. Las polticas estatales (sobre todo las nacionales)

pusieron el foco del perodo principalmente en los trabajadores asalariados formales,quienes fueron mejorando sus condiciones en comparacin con las polticas aplicadasdurante los aos noventa. El Estado gener y sostuvo las condiciones macroeconmicasque permitieron el proceso de reactivacin econmica y lo acompa con algunaspolticas y acciones destinadas a mejorar los ingresos de los trabajadores formales (lanza-miento de las negociaciones colectivas, aumento en las asignaciones familiares, recupe-racin del salario mnimo, entre otras). Sin embargo, la persistencia de un elevado nivelde empleo no registrado, disminuy el impacto de las mejoras en los ingresos y aumentlas disparidades entre los asalariados registrados y los no registrados, en especial conrelacin a los perceptores de programas sociales. El hecho de que existiera durante el

perodo aproximadamente un 40% de trabajadores sin proteccin de sus derechoslaborales expresa los lmites de esa concepcin (Arcidicono 2012).



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POSTData19, N 1,supuesto de la culpabilizacin de la persona (desempleada o trabajadoraprecaria) por la situacin que atraviesa. Indirectamente, los sujetos pasan aser responsables por no contar con las calificaciones, competencias sociales y/

o voluntad necesaria para obtener un buen empleo. Los casos analizados seasemejan al tratamiento de la poblacin que realizan las polticas sociales decorte asistencialista, asociadas a la necesidad de dar cuenta de la condicin demerecedor, y una serie de auxiliares de la justicia son competentes paradiscernir sobre el merecimiento de la ayuda estatal por esa va.

Si bien los programas de vivienda social nunca fueron consideradosexentos de los llamados test de medios (en franca oposicin con los servi-cios llamados universales cuyo ejemplo paradigmtico es la educacin pbli-

ca, gratuita y obligatoria), la accin judicial lo lleva a un extremo para entre-gar un subsidio de escasa relevancia para torcer las biografas de sus recepto-res. El punto no es despreciable dado que en algunas sentencias se haceespecial referencia a la centralidad de la vivienda en la libre eleccin del plande vida: lo que se seala en frases grandilocuentes no se corresponde con lanaturaleza de la respuesta; por lo tanto, es una coartada argumental que nose relaciona con la definicin del par necesidadsatisfactor (Arcidicono yGamallo 2012). En otras palabras, la necesidad del techo se satisface con un

subsidio habitacional transitorio para el arrendamiento de una habitacinde hotel de reducida superficie.

En Arcidicono y Gamallo (2012) se discuti en trminos concep-tuales la relacin entre derechos sociales y mercantilizacin de la fuerza detrabajo. En ese sentido cmo acceden a un satisfactor protegido como dere-cho (en este caso una vivienda cualquiera sea el rgimen de tenencia conside-rado) las poblaciones que tienen un dbil vnculo con el mercado de trabajoy, en consecuencia, estn privados de suficientes ahorros e ingresos moneta-

rios para obtener una solucin habitacional adecuada por sus propios me-dios? Ms all de las explicaciones en trminos de privaciones estructurales(no existen empleos disponibles en calidad y cantidad suficiente) o de lasmiradas que responsabilizan a los protagonistas por su falta de calificaciones,dbiles condiciones de empleabilidad o por no haber desarrollado una ade-cuada bsqueda laboral) y tampoco cuentan con legados familiares que po-sibiliten el acceso a la vivienda por otras vas. El hecho es que las familias encuestin carecen de una solucin habitacional adecuada (definitiva o transi-

toria), es decir, que pueda superar los mnimos convencionales en trminosde esa concepcin. Las biografas de los reclamantes (que no se analizan en



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esta investigacin) presumen ahorros, ingresos y capital social insuficientepara obtener una vivienda o para calificar en el mercado formal de la viviendaen renta. La sociologa urbana ha sealado las articulaciones y niveles de

formalidad establecidos entre los grupos sociales y el mercado de tierras ur-banas (Herzer et al. 2008). Sin embargo, lo que aqu interesa examinaradicionalmente es el aporte de la intervencin judicial a esa discusin. Laprovisin de viviendas es costosa y de all que las distintas formas de inter-vencin estatal favorecieran diferentes mecanismos de acceso (regulando losmercados financieros para facilitar el acceso de los sectores con capacidad deahorro y produciendo unidades habitacionales para los sectores sin esa capa-cidad, o bien tolerando procesos informales de autoproduccin del hbitat).

El caso aqu analizado expresa la conjuncin, por un lado, de la falla de unapoltica estatal de provisin de viviendas para los sectores marginados y, porel otro, las caractersticas estructuralmente heterogneas de la sociedad ar-gentina, es decir, la existencia de amplios contingentes sociales dbilmenterelacionados con los sectores econmicamente dinmicos y predominantesen el proceso de acumulacin (Salvia 2012); dicha interseccin hace que seaelevada y no transitoria la magnitud del dficit habitacional. Las familias queacuden a los tribunales no cuentan con recursos suficientes para resolver en

forma autnoma su situacin habitacional porque su insercin en el mercadode trabajo es dbil e inestable, suelen ser familias numerosas, las tendenciaseconmicas dominantes hacen presumir que esa situacin no se va a modificarde manera estructural: en otras palabras, es una caracterstica de la sociedadargentina (Salvia 2012). Frente a una deficiente poltica habitacional acuden ala justicia para solicitar el recurso disponible: el mantenimiento de un subsidiodefinido como transitorio pese a que las familias no estn en condiciones deencarar una solucin (ni transitoria ni definitiva) mediante el despliegue de sus

propios medios y recursos, contribuyendo al giro sin fin de una poltica deemergencia para una situacin social que es ciertamente estable.

V. A modo de cierre

La accin judicial respecto de la poltica de emergencia habitacionaldel GCBA se bas en la falla relevante de los otros poderes del Estado; no

modific sustancialmente la poltica de subsidios ni mejor cualitativamentela vida de las personas afectadas. An ms, con su intervencin consolid



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POSTData19, N 1,una poltica cuestionada. Pese a ello, Gonzlez Castro Feijo (2011) conclu-ye positivamente: Lo rescatable de estas sentencias es que cuatro juecesintegrantes del TSJ dicen expresamente que el derecho a la vivienda adecua-

da integra el ordenamiento jurdico y es reclamable en sede judicial y quehay un contenido mnimo que respetar. Bercovich et al. (2013: 238) sea-lan que el litigio sobre derecho a la vivienda ha contribuido a problematizarpblicamente las polticas inconstitucionales del Estado, abrir canalesinstitucionalizados y protegidos por el control judicial para el abordaje deproblemticas particulares y estructurales en las que los afectados pudieronreafirmar sus pretensiones de ciudadana () Sin embargo resultan insufi-cientes para modificar por s mismas y de manera sustantivas las realidades

estructurales. Vale decir, el activismo judicial afirm la idea de la exigibilidaddel derecho a la vivienda y debe considerarse un logro definitivo.

El examen de la doctrina respecto del derecho a la vivienda adecua-da establecida en las distintas sentencias por los tribunales a partir del pro-ceso de movilizacin legal analizado, alude a tres ideas recurrentes: la nocinde garanta mnima respecto del satisfactor suministrado; la situacin deextrema vulnerabilidad o extrema precariedad en que debe encontrarse laparte actora para sostener el reclamo; y la centralidad de la vivienda para el

desarrollo del plan de vida familiar. En primer lugar, en la definicin delsatisfactor se apela a la idea de garanta mnima (nunca de garanta sufi-ciente): se pone en entredicho que la percepcin del subsidio habitacionalpueda efectivamente considerarse como una garanta suficiente y el derechoa la vivienda adecuada se restringi a esa definicin mnima y poco pretenciosa.Las marchas y contramarchas de los propios tribunales han estado en ten-sin con la generosidad de la definicin de ese satisfactor generando unefecto que los propios operadores de la justicia mencionaron en las entrevis-

tas como de abrir y cerrar el grifo, en referencia al potencial efecto domi-n que pudiera tener la generalizacin de sentencias generosas. Vale decir,se advierte la autolimitacin por parte del PJ (que incluye hasta el propiofallo de la CSJN) en cuanto a la extensin de la frontera protegida por elderecho a la vivienda. La solucin judicial de la cuestin habitacional seinscribe en aquello que Le Grand (1998) denomin orientada hacia los com-portamientos pcaros. El citado autor seala que, de acuerdo con un textoclsico de David Hume, se encuentran dos grandes categoras de motivacio-

nes y comportamientos humanos: quienes se guan por su exclusivo interspersonal (los pcaros) y los caballeros, que a diferencia de aquellos se



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inspiran en una tica altruista vinculada con el bien comn (Le Grand 1998).En esa direccin, la forma de suministro de los beneficios de la poltica socialse basa en una consideracin respecto de la presuncin del comportamiento

de quienes sern sus receptores. La posicin restrictiva respecto del derecho ala vivienda adecuada tiende a contener la potencial picarda de quienes po-dran aprovecharse de la generosidad de los tribunales.

En segundo lugar, un anlisis de la situacin habitacional puede indi-car rpidamente que no es necesario encontrarse en extrema vulnerabilidado extrema precariedad para tener dificultades de acceso a una vivienda dig-na dada la ausencia de polticas habitacionales robustas y ambiciosas paraenfrentar la magnitud de un dficit habitacional de enormes proporciones.

De all no se sigue que cualquier individuo deba irse de un tribunal con elregistro de propiedad de una vivienda; pero la problematizacin de la condi-cin de derechohabiente no debe focalizarse en forma excesiva en quienes seencuentran en una situacin de mxima privacin: pueden advertirse ungradiente de situaciones de privacin habitacional que no califican a la pardel caso Quisberth Castro. En tercer lugar, difcilmente pueda ser posibleel desarrollo de un plan de vida en 10 o 12 metros cuadrados, como es el casode las habitaciones que se arriendan en los hoteles: si bien la relacin entre la

autonoma de las personas y el despliegue de los derechos sociales merece unamayor discusin y examen, no puede dejar de anotarse la sorpresa sobre lamencin de esa argumentacin frente a la naturaleza de las privaciones queexpresa la poblacin demandante y el tipo de soluciones suministradas.

En suma, la respuesta mediante la cual la judicializacin resuelve esascarencias debera ofrecerse como la evidencia paradigmtica de la fortaleza yprelacin del discurso de los derechos en un doble registro: primero, entanto sensible a la restriccin individual de recursos como una condicin de

estructura social, y segundo, como evidencia de la violacin del derecho a lavivienda adecuada de una poblacin socialmente marginada; por el contra-rio, los procesos legales analizados evidencian la enorme dificultad por en-contrar una respuesta acorde con la naturaleza y el tamao de esa violacin.En Gamallo (2009) y en Arcidicono y Gamallo (2012) se discuti la ideade los derechos sociales como desmercantilizacin de satisfactores siguien-do la estela de las pioneras y decisivas contribuciones de Karl Polanyi (1992),Claus Offe (1990) y Gosta Esping Andersen (1993, 2000). En esa direc-

cin, debe decirse que la resultante de los procesos legales analizados devieneen una desmercantilizacin limitada del satisfactor. En otras palabras, la



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POSTData19, N 1,apelacin constante de la retrica judicial a la idea de garanta mnima porel lado de la definicin operativa del umbral del derecho a la vivienda ade-cuada o de situaciones de extrema vulnerabilidad del lado de las caracters-

ticas de la poblacin demandante no hacen otra cosa que empobrecer lanocin liberadora de derecho para transformarse, nuevamente, en una formade justificacin legal de soluciones polticas de carcter asistencial, poco ge-nerosas y focalizadas en la poblacin marginada, que no resuelven ni en lacoyuntura ni en el mediano plazo el problema que da lugar al llamado deltribunal. De la mano de un lenguaje garantista y a la vez voluntarista, ycomo contracara de cierto aire de resignacin, los operadores judiciales ymagistrados entrevistados reconocieron los lmites de la actuacin judicial

para transformar la realidad. Junto con ello, agregamos, las restricciones deldiscurso de los derechos y de la prctica judicial para enfrentar privacionesmateriales a gran escala. El comentario no pretende tomar a la ligera la enor-me dificultad que supone entender en estas sensibles y poco habituales cues-tiones dirimidas en los tribunales; por el contrario, intenta poner en tensina las restricciones materiales de la poblacin y a la limitada calidad a lascuales se remiten las soluciones otorgadas con la grandilocuencia de los enun-ciados de la retrica jurdica. Cierto cinismo institucional19que suele ser

atribuido a los programas sociales que enuncian supuestos derechos a dies-tra y siniestra que nunca satisfacen es tambin visitado por sentencias judi-ciales que llaman de un modo a aquello que la calidad del satisfactor provistoest lejos de reconocer.

La exigibilidad judicial no se tradujo en una respuesta potente sobrela inadecuacin de ciertas formas de enfrentar los asuntos que les dieronorigen. Una posicin comn surgida de las entrevistas con los magistrados,aun de aquellos que han tenido posiciones activas y comprensivas con la

situacin de la poblacin, alude a la autolimitacin del PJ respecto de lo queconsideran reas de incumbencia de los otros poderes, en especial en aquellascuestiones con fuerte impacto presupuestario como es el caso de la vivienda.La justificacin judicial al no cuestionamiento de fondo a la actuacin delPE se basa en la ajenidad de esa esfera en el proceso de formacin de lapoltica. Y sobran razones para aceptar esa posicin. La jurisprudenciaimplementada en el FCAyT, si bien doctrinariamente puede ser razonable, yno nos colocamos en posicin de evaluarla, en sus efectos suministra solucio-

19 Agradecemos a Julin Bertranou la acertada expresin.



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nes deficientes, onerosas para el presupuesto pblico y que no satisfacen lasnecesidades habitacionales de los reclamantes. Sin embargo, el PJ al repro-ducir la lgica del PE, no pone en prctica resguardos mayores a la extensin

del subsidio habitacional (al cumplir con todos los pasos burocrticos) y noampara con suficiente previsin para evitar una nueva vulneracin de dere-chos. Los propios operadores judiciales mencionan (casi denuncian) que todauna maquinaria burocrtica y de recursos presupuestarios (de dos poderesdel Estado) tienen como mximo logro que puede obtenerse la ampliacinde un subsidio habitacional transitorio.

CUADRO 1Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. Recursos tramitados por laDefensora General en el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario

(20072012)

(*) Segundo semestre.

Fuente: Defensora General. Oficio N 68/13 en respuesta a un pedido de informacinpropio.



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Resumen

El artculo analiza el proceso de movilizacin

legal respecto de la poltica de subsidioshabitacionales del Gobierno de la Cuidad de

Buenos Aires. Lejos de representar casos de

litigio estructural orientados a modificar la

poltica pblica, que son aquellos que captan

la atencin del mundo acadmico, este trabajo

ilumina sobre un conjunto de casos de

carcter individual, recurrente, rutinario y

masivo que ocupan una gran parte deltiempo y de los recursos de las burocracias

judiciales y del poder ejecutivo. Durante

ms de una dcada de litigio se establecieron

circuitos polticos institucionales y prcticas

adaptativas entre ambos poderes. Por unlado, la justicia local es accesible a las

demandas individuales ofreciendo evidencia

del acceso a los tribunales por parte de la

poblacin de bajos recursos; por otro lado,

en sus interacciones con el poder ejecutivo,

la justicia se consolida como la otra

ventanilla al facilitar la continuidad de los

subsidios habitacionales para esos sectoressin efectuar revisiones de la poltica que

mejoren la calidad de vida de la poblacin

demandante de manera sustancial.

Palabras clave

subsidios habitacionales movilizacin legal marginaciones sociales judicializacin de

la poltica Ciudad de Buenos Aires

Abstract

This article analyzes the process of legal

mobilization regarding the policy of housing

subsidies by the Buenos Aires City

Government. Far from representing cases ofstructural dispute seeking to modify the

public policy cases that usually catch the

attention of the academic environment, this

paper sheds light on a number of individual,

recurrent, massive and routine cases that

demand a large amount of time and resources

from the judicial bureaucracies and from the

executive branch. Over more than a decadeof dispute, there were established institutional

political circuits and adaptative practices

between the judicial and executive power.

On the one hand, local justice is accessible

for individual demands by offering a clearopening on the access to courts for the citizens

with low income. On the other hand, by

interacting with the executive branch, local

justice consolidates itself as a new-stop

window by providing easy access to the

contin

entre la confrontación y la funcionalidad. poder ejecutivo y poder judicial en torno a la política...

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