arcidiácono políticas sociales y bienestar en argentina

7/26/2019 Arcidicono Polticas Sociales y Bienestar en Argentina

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319Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 6, N 2, noviembre 2012, 319-341

Polticas sociales y bienestar en Argentina 2002-2009.Entre el trabajo asalariado y los programas sociales*

PILAR ARCIDICONOConsejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, ArgentinaInstituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, [email protected]

Hacia fines de 2001, comienzos de 2002, Argentina afront una delas crisis ms profundas de toda su historia, caracterizada por sus mltiplesdimensiones. Desde ese momento la intervencin estatal en el campo del

bienestar social fue consolidndose paulatinamente en dos grandes lneas:medidas destinadas a los trabajadores asalariados formales y un conjuntode programas sociales fueron encargados de abordar las situaciones de laspersonas en condicin de pobreza y falta de empleo que aparentaban sertransitorias. Tomando el perodo 2002-2009, este artculo repasa las prin-cipales medidas adoptadas en la primera lnea y centra su atencin en lasegunda lnea vinculada con los programas sociales: el Plan Jefas y Jefesde Hogar Desocupados Derecho de Inclusin Social y el Plan de Desa-rrollo Local y Economa Social Manos a la Obra. Analiza cules fueron

las definiciones de los problemas que stos identificaban y se proponanabordar e indaga sobre la visin trabajocntrica que impregna las miradassobre el modelo de bienestar social. Finalmente, se analizar el potencialdesmercantilizador y desfamiliarizador de las polticas mencionadas.

I. Introduccin

Hacia fines de 2001, comienzos de 2002, Argentina afront una de lascrisis ms profundas de toda su historia, caracterizada por sus mltiplesdimensiones, entre las que se pueden destacar: la social, econmica, laboraly de representacin poltica. Desde ya, ese proceso no puede comprendersesin enmarcarlo dentro de las consecuencias de la implementacin del deno-minado proceso de ajuste estructural durante ms de diez aos. La ma-

* Este artculo refleja los principales hallazgos de la tesis de Doctorado Estado y sociedadcivil: proveedores de bienestar social? Polticas sociales en Argentina (2002-2007) defendi-da el 14 de junio de 2011 en la Facultad de Ciencias Sociales (UBA) y dirigida por la Dra.Laura Pautassi. Cabe sealar que en la mencionada tesis se analizaba tambin el Plan Nacio-nal de Seguridad Alimentaria que ha sido excluido en esta oportunidad dado el foco de esteartculo.


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yor visibilidad de la crisis puede ubicarse en los ltimos meses de 2001. Laposterior suspensin de pagos a la deuda externa (default) y la devaluacinde la moneda desestabilizaron rpidamente la economa con el ascenso ver-

tiginoso de la inflacin. Las consecuencias inmediatas fueron la disminu-cin e incluso la prdida de los ingresos familiares y, por ende, un aumentovertical de la pobreza y de la indigencia que alcanzaron cifras sin preceden-tes1.

Desde ese momento la intervencin estatal en el campo del bienestarsocial fue consolidndose paulatinamente en dos grandes lneas: i) en uncontexto de recuperacin de la actividad econmica, se generaron medidasdestinadas a los trabajadores asalariados formales; ii) en el corto plazo, unconjunto de programas sociales fueron encargados de abordar las situacio-

nes de las personas en condicin de pobreza y la falta de empleo que apa-rentaban ser transitorias, bajo la forma de un conjunto de medidas destina-das a los sectores no integrados al mercado laboral.

Tomando el perodo 2002-2007, este artculo repasa las principalesmedidas adoptadas en la primera lnea y centra su atencin en la segundalnea vinculada con los programas sociales. En este sentido, se toman enconsideracin dos de los programas de mayor relevancia que abarcan dife-rentes reas temticas (empleo transitorio/transferencia de ingresos y desa-rrollo local/economa social). Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar Des-ocupados Derecho de Inclusin Social (PJJHD), surgido en 2002 bajo larbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y elPlan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra(PMO), sur-gido en 2003 en el Ministerio de Desarrollo Social (MDS)2.

Partiendo de estos programas, se analizar cules fueron las definicio-nes de los problemas que stos identificaban y se proponan abordar. A modode adelanto, ms all de las permanentes apelaciones a la nocin de

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EPH (Encuesta Permanente de Hogares, Indec), onda octubre de 2002.2 Este artculo ha tenido como base metodolgica el estudio de caso de los programasseleccionados, con un abordaje cualitativo con una perspectiva macrosocial mediante elanlisis de documentos pblicos que le dan sustento legal y operativo y de las representacionessociales de los actores clave de las polticas analizadas. Los informantes para la elaboracindel trabajo de campo de la tesis donde ste se sustenta fueron seleccionados a partir de unasemejanza respecto del fenmeno en comn: ser o haber sido actores sociales y/o estatalesrelevantes en la temtica. Las entrevistas realizadas para la tesis y que sirvieron como basepara esta ponencia fueron las siguientes: miembros del Consejo Consultivo Nacional dePolticas Sociales (organizaciones confesionales, OSC, representantes de sector privado),lderes, directivos y responsables de programas de OSC que fueron actores de polticapblica, directivos de los ministerios nacionales del nivel de decisin y confianza poltica, einvestigadores y acadmicos que trabajan en el campo de las polticas sociales(aproximadamente la mitad de ellos/as fueron adems previamente funcionarios de losministerios bajo estudio).


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integralidad y a la nocin de inclusin social que son recurrentes en lanormativa y en los documentos institucionales, estas ideas no son mayor-mente desarrolladas sino slo mencionadas como conceptos cerrados que

luego ms bien estn ausentes del diseo y de la implementacin. Hay unacoexistencia entre visiones polticas dismiles sobre los problemas a abordary por lo tanto sobre las soluciones presentadas, que en muchos casos resultaen una proliferacin de conceptos ms o menos coherentes entre s (depen-diendo del caso). Principalmente, este artculo pondr nfasis en uno de loselementos que parece ser el ms recurrente: la visin trabajocntrica queimpregna las miradas sobre el modelo de bienestar social y el rol de las pol-ticas sociales que fuera sostenido durante todo el perodo analizado. Final-mente se analizar el potencial desmercantilizador y desfamiliarizador de

las polticas mencionadas.

II. Una dupla en materia de provisin del bienestar:polticas laborales y programas sociales

La estrategia de la gestin de gobierno, principalmente del ex presiden-te Dr. Nstor Kirchner, en materia de bienestar social se concentr en doslneas bien demarcadas.

La primera lnea, la poltica de recomposicin salarial y de adopcin demedidas destinadas a trabajadores asalariados formales, incluy tambin larevisin del rgimen previsional y de asignaciones familiares (AAFF), con-juntamente con estmulos para la registracin del empleo, la suspensin delos despidos sin causa justa, la derogacin de la ley Banelco3, la modifica-cin de la ley de quiebras4, y la limitacin de las facultades del empleador5,entre otras medidas adoptadas.

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A travs de la sancin de la Ley N 25877 denominada de reordenamiento laboral enel ao 2004 se dej sin efecto una de las normas que, adems del escndalo derivado delmodo en que fue votada, inclua una serie de reformas regresi-vas desde el punto de vista delinters de los trabajadores.4 En abril de 2006 se san-cion la Ley N 26086 que volvi a reconocer la competenciade los jueces laborales para entender en los reclamos que los trabajadores iniciaran contraempresas concursadas y quebra-das que, desde 1995, estaba en manos de la justicia comercial.5 En abril de 2006 se sancion la Ley N 26088 mediante la cual se le restituy altrabajador que fuera vctima de una modificacin unilateral y perjudicial de sus condicionesde trabajo, la posibilidad de reclamar el mantenimiento de las con-diciones pactadas. Si biennunca estuvo permitido al empleador efectuar cambios unilaterales en las condiciones pactadascon el trabajador cuando aqullos implicaban un perjuicio moral o material para el empleado,frente a esta situacin al trabajador le quedaba una sola respuesta: considerarse despedido.La redaccin actual de la ley vuelve a otorgar al trabajador dos opciones: hacer juicioreclamando la indemnizacin o la restitucin de las condiciones alteradas.

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La segunda lnea surgida principal aunque no exclusivamente bajo res-ponsabilidad del MDS consisti principalmente en el surgimiento de pro-gramas sociales como el PMO y en la continuidad el PJJHD. Posteriormen-

te, aunque no ser foco de este trabajo, se produjo la redefinicin de losprogramas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI), a partir dela implementacin del Programa Familias por la Inclusin Social depen-diente del MDS que capta a grupos de destinatarios del PJJHD (princi-palmente mujeres consideradas por una clasificacin elaborada por elMTEySS como inempleables o posteriormente vulnerables sociales)y el lanzamiento del Seguro de Empleo y Capacitacin bajo la rbita delMTEySS.

II.1. Las polticas para trabajadores asalariados:el primer componente de la dupla

Cabe entonces aqu retomar algunos elementos centrales de la segundalnea: la poltica para trabajadores asalariados formales. En primer lugar, sedieron sucesivos aumentos salariales. Desde julio de 2003, cuando el salariomnimo vital y mvil (SMVM) fue aumentado a $250 luego de haber estadocongelado en $200 durante 10 aos, se produjo una mejora significativa enel cumplimiento del objetivo de establecer un piso salarial no inferior alingreso requerido para cubrir el costo de la Canasta Bsica Total (CBT). ElSMVM fue incrementndose desde julio de 2003 hasta alcanzar casi elquntuplo ($980) a partir de diciembre de 2007; es decir, que mientras cu-bra apenas el 30 por ciento de la CBT, el SMVM pas a cubrir el 108 porciento de la CBT a fin del perodo analizado6.

En segundo lugar, se destacan los incrementos de las asignaciones fa-miliares (AAFF). Cabe recordar que no se hizo ninguna modificacin al cam-bio realizado en este instrumento durante la dcada del noventa. Se hacereferencia a los cambios a travs de los que se reconocieron menos situacio-nes de contingencia pasibles de cobertura, al pagar dichas asignaciones se-gn el nivel de ingresos del asalariado7. Cabe recordar que slo tienen dere-cho a percibirlas los trabajadores/as con sueldos menores a los $4.800 men-suales. Esta modificacin de la dcada de los noventa alter la propia natu-raleza del instrumento en tanto se vuelve dependiente de la propia poltica

6 Ministerio de Economa y Produccin, Secretara de Poltica Econmica, informacineconmica, empleos e ingresos, informacin general, empleo e ingresos, cobertura de laCBT de una familia tipo datos de noviembre de 2007.7 Estos cambios se hicieron en octubre de 1996 con la sancin de la Ley N 24714 yDecreto 771/96.


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salarial, al tiempo que no se modificaron las deducciones por responsabili-dades familiares del impuesto a las ganancias (Pautassi, 2006). Por lo tanto,en el perodo analizado (2002-2007) tambin quedaban fuera del sistema

aquellos que perciban remuneraciones mayores al monto mximo, con ex-cepcin de las asignaciones por maternidad y por hijo/a discapacitado.

Finalmente, cabe sealar algunas cuestiones vinculadas con el sistemaprevisional. En trminos generales, a lo largo del 2007 se tomaron diversasmedidas en materia previsional8que incluyeron aumentos de los haberesjubilatorios y modificaciones en el Rgimen Previsional Pblico (RPP). Parael 2007 la ley de presupuesto estableci un mnimo jubilatorio de $530 y unaumento para los restantes jubilados del 13 por ciento, como as tambinotro del 12,5 por ciento en los haberes en septiembre de 2007. Por otro lado,

desde el 12 de abril de 2007, por medio de la Ley N 26222, se modific elSistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, vigente desde 1994, mante-niendo el carcter mixto del sistema, pero admitiendo el traslado, aunquerestringido, entre uno y otro componente9y los indecisos seran tomadospor el RPP; y se increment el porcentaje de la prestacin por permanenciadel componente pblico. Adems se estableci el 1 por ciento de comisinpara las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP),manteniendo la referencia del salario para la aplicacin del mencionadoporcentaje.

Durante el 2007 se cre el Fondo de Garanta de Sustentabilidad delRPP10a fin de asegurar que los incluidos en este sistema no se constituye-ran en variable de ajuste en momentos en que el ciclo econmico se encon-trase en fases desfavorables. El fondo de reserva fue creado con el objeto deinstrumentar una adecuada inversin de los excedentes financieros del RPPgarantizando el carcter previsional de los mismos (Gonzlez, 2007). Ms

8 Cabe recordar que en septiembre de 2007 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en

Recurso de hecho deducido por Luisa Aguilera Mariaca y Antonio Reyes Barja en represen-tacin de Daniela Reyes Aguilera en la causa Reyes Aguilera, Daniela contra Estado Nacio-nal, declar la inconstitucional del artculo 1 del Decreto 432/97 que negaba a la actora denacionalidad boliviana tener acceso a una pensin de invalidez por no contar con la residen-cia mnima de 20 aos, requisito exigido por la norma citada.9 Hasta el 31 de diciembre de 2007 quienes aportaban a una AFJP podan optar librementepor RPP y viceversa, pudiendo volver a elegir cualquiera de los dos sistemas cada 5 aos. Lanorma no dice si estos 5 aos son aos calendarios o de edad. Adems, quienes ingresabanpor primera vez al mercado laboral o se inscriban como trabajador autnomo tambinpodan ejercer la opcin desde el 1 de abril de 2007 y si por alguna causa no realizaban laopcin dentro de los 90 das corridos a partir de la fecha de ingreso al trabajo o a la deinscripcin como trabajador autnomo, pasaran al RPP a diferencia de lo que ocurra antesque automticamente pasaban a aportar al RC.10 Decreto 897/07, Boletn Oficial 13/07/2007,Creacin y Fines del Fondo de Garanta deSustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto.

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all de la discusin sobre las facultades que tiene o no el gobierno para lacreacin de este fondo por la va del decreto, se advierte una manifiestadecisin poltica de no asignar los fondos excedentes a aumentos de jubila-

ciones para los receptores.Por otro lado, es importante destacar que desde enero de 2005 hasta

abril de 200711 estuvo en vigencia el sistema de prestacin previsionalanticipada12, por lo que se abri la inscripcin al haber jubilatorio a aque-llos que no cumplan con los aos mnimos requeridos. Con esta medidaingresaron al nuevo sistema aquellas personas que acreditaron los aos deservicio y se encontraban en situacin de desempleo al 30 del mes de no-viembre de 2004, fecha luego prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2005.Segn datos del Ministerio de Economa, para el segundo trimestre del

2007 los beneficiarios de la Ley N 25594 comprendan a un total de 1.180.491jubilados y 3.824 pensionados.

Asimismo, en diciembre del 2004 el MTEySS, a travs de ANSES, tommedidas con el objetivo de facilitar el acceso a la jubilacin a aquellas perso-nas que contasen con la edad legal para jubilarse o que directamente nuncahubieran aportado.Aquellos que quisieran ingresar a este sistema debanregularizar su situacin fiscal a travs de un plan de cuotas que, una vezacordado el beneficio jubilatorio, se les descontara automticamente delhaber jubilatorio la cuota de la moratoria que les corresponda pagar13.

En sntesis, el crecimiento de la economa y la creacin de empleo resul-tan fundamentales para comprender la mejora de los indicadoressocioeconmicos en la Argentina en el perodo 2003-2007. Separando elcaso de las novedades en materia previsional, las medidas que se tomarondesde este lado de la dupla (polticas orientadas a trabajadores asalaria-dos) estuvieron orientadas a sostener y promover la dependencia del merca-do laboral (es decir, la mercantilizacin de la fuerza de trabajo). Omitenconsiderar que la evolucin dispar de los salarios en un mercado de trabajofragmentado da cuenta de la importancia de resolver la problemtica de la

11 El artculo 1 del Decreto 1451/06, Boletn Oficial 23/10/06, prorroga la vigencia de laLey N 25994 hasta el 30 de abril de 2007 inclusive.12 Ley N 25994, diciembre de 2004. Asimismo, la prestacin por edad avanzada,comprende a los mayores de 70 aos. Ese beneficio establece que la persona tiene que tener10 aos de aportes, con 5 aos de aportes como mnimo dentro de los ltimos 8 aosanteriores al momento de dejar de trabajar.13 El Consejo Nacional de la Mujer seala que se han jubilado hasta el 31 de diciembre de2006 874.917 personas, de las que el 90 por ciento son mujeres. Por eso se la denominacorrientemente como jubilacin de ama de casa, porque en general son las mujeres queestuvieron a cargo del trabajo reproductivo de hogar quienes no ingresaron formalmente almercado de empleo y por ende no pudieron realizar aportes previsionales. Cabe destacarque slo un 15 por ciento se han jubilado por el rgimen de capitalizacin (RC), mientras queel resto lo hizo por el RPP.


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informalidad laboral y que buena parte de esa disparidad se explica porquelas regulaciones laborales no llegan al sector informal de la economa. Asi-mismo con respecto al aumento de los montos de las AAFF. Si bien mejora

la situacin de los asalariados formales, tambin se ampla la brecha entretrabajadores incluidos y excluidos del mercado formal de trabajo.

Como se ver en el siguiente punto, del otro lado de la dupla se en-cuentra un conjunto de programas sociales que sostiene una cierta miradaresidual, cierta transitoriedad a pesar de que durante mucho tiempo estosprogramas parecieron haberse instalado como prestaciones sociales.

II.2. Los programas sociales: el segundo componente de la dupla

En conjunto, el PJJHD y el PMO (junto con otros programas como elPlan Nacional de Seguridad Alimentaria) permiten comprender la inter-vencin estatal en materia de lo que se vino a denominar inclusin social(o lo que aqu denominamos provisin del bienestar) a partir de laradicalizacin de la crisis. Slo para tener una nocin de su alcance, haciamayo de 2004 el PMO cubri 410.000 receptores. Por su parte, a esa alturala cobertura del PJJHD alcanzaba a 1.838.109 receptores14. A continuacinun breve repaso por los elementos principales de ambos programas.

El PJJHD surgi en 2002, tena por objeto garantizar el derecho fami-liar de inclusin social a travs de una transferencia directa de ingresos($150 por mes) a las jefas y jefes de hogar desocupados a cambio de unacontraprestacin (productiva, de terminalidad educativa o de inters comu-nitario). La sociedad civil se hizo presente desde sus orgenes (a travs delDilogo Argentino15) ya que este espacio fue presentado como el lugar desurgimiento de la poltica. Aqu particip la coalicin justicialista gobernan-te, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo como organismointernacional, la Iglesia Catlica y un conjunto de organizaciones de la so-ciedad civil. En lo que respecta a la implementacin, la sociedad civil parti-cip en los consejos consultivos que si bien con diferentes formatos y deno-

14 www.desarrollosocial.gov.ar y www.trabajo.gov.ar.15 Este espacio fue convocado por el ex presidente Dr. Eduardo Duhalde en enero de2002, moderado por la Iglesia Catlica y asistido tcnicamente por el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD). La propuesta fue la reanudacin del proyecto dialoguistacomo una herramienta fundamental para llegar a acuerdos consensuados entre distintosactores sociales y el propio Estado. Cabe recordar que este espacio represent un acuerdoentre tres actores (la coalicin justicialista gobernante, la Iglesia Catlica y un organismointernacional, el PNUD), y a pesar de presentarse pblicamente como un nuevo espacioformal que propone alternativas frente a la crisis, representa fcticamente a quienes fueronlos tomadores de decisiones de los ltimos aos en la Argentina.

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minaciones haban existido anteriormente, se conformaron ad hoc para elprograma, y la particularidad es que tuvieron un carcter masivo y obligato-rio para su implementacin.

Por su parte, el PMOse propuso financiar proyectos productivos quefavorecieran la inclusin social y que hubieran nacido a partir de las distin-tas experiencias, oficios, recursos y habilidades de los vecinos y de las carac-tersticas propias de cada municipio y localidad. Pretenda consolidar vn-culos entre las organizaciones gubernamentales y OSC, integrando el capi-tal social y el capital econmico existente en diversas experiencias asociativas,redes de cooperacin y organizaciones orientadas a la promocin social yeconmica. Concretamente financi insumos, herramientas y maquinarias,y estaba destinado a grupos de personas organizadas en forma asociada que

necesitaran trabajo y tuvieran una alternativa laboral que estuvieran llevan-do adelante o necesitaran apoyo para empezar. Tambin podan participarlos receptores del PJJHD a travs de un componente especial (herramien-tas por trabajo).

Si bien a simple vista representan en cierta medida continuidades de lastpicas intervenciones que se desarrollaron durante la dcada anterior, y alas que estos programas reemplazaron en cada una de las respectivas reastemticas, discursivamente fueron presentados como novedosos y con pre-tensin de integralidad en materia de polticas sociales. En los prximospuntos se indagar sobre estos aspectos.

II.2.1. La visin trabajocntrica en los programas sociales16

Ms all de las permanentes apelaciones a la nocin de integralidaddel abordaje encarado por medio de los programas sociales y a la nocin deinclusin social que son recurrentes en la normativa, en los documentosinstitucionales y en el discurso de los propios actores estatales, estas ideas noson mayormente desarrolladas sino slo mencionadas como conceptos ce-rrados que luego ms bien estn ausentes del diseo y de la implementacin.En general, hay una coexistencia entre visiones polticas dismiles sobre los

16 A fin de agilizar la lectura, salvo en los casos que resultara imprescindible, en el siguientepunto se omiten gran parte de las citas textuales de los entrevistados que se encuentranincluidas en la tesis. stas constituyen la base en la cual se sostiene el anlisis. Asimismo, sesigue el principio de proteccin absoluta del anonimato (nombres propios, lugares, etctera).Finalmente como estrategia expositiva, en los casos que se mencione el entrevistado y susdichos se utilizar en todos los casos una denominacin masculina para referir a los/lasentrevistados/as, indistintamente se trate de personas de uno u otro sexo a fin de contribuira preservar su identidad con relacin a las citas utilizadas en este trabajo.


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problemas a abordar y por lo tanto sobre las soluciones presentadas, que enmuchos casos resulta en una proliferacin de conceptos ms o menos cohe-rentes entre s. El nico elemento que est presente de manera coherente y

recurrente en la visin de los diversos actores entrevistados es la visintrabajocntrica que impregna las miradas sobre el modelo de bienestar so-cial y el rol de las polticas sociales, y que fue sostenido durante todo elperodo analizado, fundamentalmente en la etapa del gobierno del Dr. NstorKirchner.

En el caso del PJJHD, nico de los programas surgidos durante lo mslgido de la crisis y previo a la gestin de Kirchner, existen innumerablesreferencias a la crisis, al caos y la necesidad de apagar el fuego/incendio.Gran parte del origen, desarrollo y tambin de la evaluacin que hacen del

programa los propios informantes est atravesada por esta etapa fundacional.Como reconocen los tcnicos del MDS refirindose a las respuestas va pro-gramas sociales: En la era pre K tenamos que apagar el fuego pero porotra parte tratar de ir generando mecanismos de reactivacin de la econo-ma. Coincidentemente, uno de los representantes de Critas seala: ElEstado llama al Dilogo porque la situacin era una caldera y en ese con-texto surgi el PJJHD.

En cuanto a la definicin del problema, en el caso del PJJHD cobrprotagonismo la cuestin del desempleo.Por un lado, como algunos entre-vistados sealan, ste fue identificado como un nuevo fenmeno de exclu-sin: Se ha conceptualizado como un fenmeno ms permanente. Hoyaparece el problema del desempleo y dentro de esto conceptualizar que hayun grupo crtico de desocupados y estos son los que tienen nios, sealaun informante del mundo acadmico y ex funcionario del MDS. Sin embar-go, como se ver luego, la mayora de los entrevistados (incluso tcnicos delMTEySS) coinciden en sostener que la decisin de plantear el problema atravs del criterio de desempleo trajo aparejado otros inconvenientes (o con-secuencias no deseadas de la poltica). Se trat de la indirecta activacinde poblaciones que aparecan como inactivos (fundamentalmente a mu-jeres a cargo de tareas reproductivas), lo que llev (como se ver ms adelan-te) a que el nmero calculado de receptores previo al lanzamiento de lapoltica no coincidiera con el nmero de postulantes. Asimismo, al no coin-cidir necesariamente las situaciones de pobreza con las de desempleo, algu-nos receptores no se encontraban en situacin de pobreza, provocando al-gunos cuestionamientos en cuanto a su merecimiento. De todas formas,queda claro que esta es una consecuencia coherente con el diseo del plany el recorte que se hizo del problema.

Por otra parte, la definicin del problema en tanto desempleo explica suinsercin en el marco del MTEySS, a diferencia de los otros programas que

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le otorga ciertas caractersticas tanto en el contenido de su diseo como astambin en cuanto la experiencia previa de implementacin de programasde empleo transitorio. Desde diferentes actores esta insercin ministerial del

PJJHD se considera como una mejor opcin comparada con la posibilidadde insercin en el MDS. Adems de las capacidades de la burocracia, sedestacan su prolfera normativa y circuitos operativos, as como la rapidezcon la que ste ha sido diseado e implementado. Se puede adelantar queen general hay en los entrevistados una mirada de mayor respeto con rela-cin al MTEySS y una mirada ms crtica sobre el rol del MDS en las polti-cas sociales. Como seala un ex tcnico del programa: Una novedad delPJJHD, es que afortunadamente para la Argentina se hace desde el Ministe-rio de Trabajo y no desde Desarrollo Social. El MTEySS tiene las capacida-

des institucionales suficientes como para llevar a cabo un programa de esanaturaleza. Las burocracias de la cartera de trabajo se muestran como mstcnicas que las del rea de desarrollo social. Asimismo, dentro de este lti-mo, en oposicin a la mirada innovadora y voluntarista sobre el Lic. Arroyo,en general surge una mirada muy crtica sobre la Ministra (a quien algunosentrevistados refieren como la gran hermana), en gran parte visin queest impregnada de cierta recurrencia a estigmatizaciones sobre el rol de lostrabajadores sociales en las polticas sociales.

Asimismo, partiendo del problema del desempleo y al inscribirse en elmarco del MTEySS inicialmente como programa de empleo transitorio yen funcin de la matriz trabajocntrica que comienza a impregnar cada vezms el campo de las polticas sociales, cobr sentido la incorporacin de lasya conocidas contraprestaciones. Muchos de los entrevistados planteanque existan serias dificultades en el contexto para plantear una transferen-cia monetaria a los hogares sin la exigencia de una contrapartida.

Asimismo la existencia de las contraprestaciones estaba ligada con elhecho de que el PJJHD se propona indirectamente lograr la futura reinsercinde los receptores al mercado laboral; aspecto que llama la atencin en uncontexto de alto desempleo que de hecho explica el propio surgimiento delprograma.

En sntesis, las contraprestaciones resultan coherentes si se comprendeel programa a la luz del trabajo como eje para el logro de la inclusin social,aunque en este caso no se trate de trabajo genuino, sino ms bien derealizar una actividad (y que tambin estar presente en el PMO, aunquecon una modalidad diferente). Como sintetiza un experto extranjero enpolticas sociales argentinas:

El PJJHD responde desde la ptica trabajocntrica, perocon contradicciones porque sostiene un discurso de digni-


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dad, muy protestante, de la tica protestante y capitalismo, ala vez que la salida que plantea (trabajar por salario ms bajoque el SMVM) deprecia el trabajo. Nadie se dignifica traba-

jando por ese monto. Otra contradiccin ms profunda esque sale a abordar desocupacin y quiere abordar este granproblema ofreciendo trabajo. Ests generando trabajadoresde primera, de segunda y de cuarta. El mercado de trabajoya vena fragmentado, pero en un contexto de altsimo nivelde desempleo, el empleo no puede ser la fuente de inclu-sin.

Por otra parte, el surgimiento y la implementacin de las contrapresta-

ciones tambin fueron funcionales a la lgica de algunos movimientos detrabajadores desocupados y organizaciones de base. Esto se plasm en laetapa de transicin del PJJHD al PF cuando estas organizaciones fueroncrticas sobre el pasaje de las contraprestaciones a las condicionalidades (sa-lud y educacin), ya que esta modalidad pareca tener la intencionalidad deretirar a las personas de las calles y generar una desmovilizacin social. Estose entiende en la medida que los movimientos utilizaban el tiempo de lascontraprestacionespara retroalimentar y sostener la militancia al interior delas organizaciones.

Algunos actores sociales y estatales destacan las potencialidades msbien positivas del ideario de las contraprestaciones, por el tipo de lazos so-ciales que genera y por las consecuencias en las subjetividades de los recep-tores, ms all de su alcance en trminos de posterior insercin al mercadolaboral o de los problemas que genera en clave de cumplimiento y factibilidad,ocupacin del tiempo, conciliacin con responsabilidades familiares, entreotros.

Ms all de haber estado concebido en sus inicios como un programade empleo transitorio y de la estructura de las contraprestaciones, con eltiempo el PJJHD fue considerndose ms prximo al grupo de los PTCI, alconvertirse sobre todo en una poltica de transferencia de ingresos a loshogares, aspecto con el que parece haber cumplido satisfactoriamente.

Asimismo, a pesar deldiscurso de los derechos que se insino en sunombre (derecho familiar de inclusin social), resulta evidente que la cons-truccin del problema a abordar en el programa, sobre todo con el correr deltiempo, estuvo acompaada por una negativa a pensar transferencia de in-gresos universales. Aunque ya se vislumbraba durante la gestin de gobier-no del Dr. Eduardo Duhalde, se asent con ms fuerza durante el gobiernodel Dr. Nstor Kirchner, a la vez que se sostena la insercin al mercadocomo una va para el logro de la supuesta inclusin social. En general se

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afirma que ni el presupuesto ni las condiciones polticas parecan orientarsehacia una transferencia de ingresos universal, visin que fue hacindosecada vez ms explcita con el correr de los aos, aun en pocas de recupera-

cin econmica y cuando permaneca bloqueada la posibilidad de inscrip-cin al PJJHD y congelado el monto de la transferencia. Como sintetiza otrorepresentante de Critas, esto estaba muy ligado a la posicin de la Ministra:La Ministra fue siempre honesta. Ella no est de acuerdo con las polticasuniversales. As, desde el CONAYEC luego de haber tenido reiteradas re-uniones con la Ministra, explcitamente se dijo: polticas universales: no.

Adems, desde el MDS por un lado se apel a la potencial inequidad quepodra generar con la universalidad de las transferencias (ya que supuesta-mente lo cobran tambin quienes no lo merecen); por otro, dado su alto

potencial desmercantilizador, pareca incompatible poltica, econmica y tam-bin conceptualmente con el objetivo de recuperar cierto protagonismo delEstado en el territorio y el trabajo como centro de la vida social.

Cabe sealar que hacia 2008 (ao que coincide con la realizacin deltrabajo de campo) comenz a plantearse con nfasis desde diversos sectoresde la oposicin la discusin sobre polticas de transferencias universales enla agenda mientras continuaban las fuertes resistencias gubernamentales,sobre todo la cabeza del MDS, ms all de que esta discusin derivara en laAsignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUH) presentadapor la presidenta Dra. Cristina Fernndez en octubre de 2009.

Otro aspecto relacionado con el PJJHD fue su supuesto carcter transi-torio.Sin embargo, desde 2002 al menos hasta el surgimiento de la AUH(2009), donde se produjo un importante desmembramiento del programa,durante muchos aos el PJJHD pareca haber venido para quedarse. Estoimplic que con el correr del tiempo su impacto fuera decreciendo, entreotras cosas por la falta de actualizacin de su monto, el creciente incumpli-miento de las contraprestaciones y el cierre de la inscripcin. Incluso apare-cieron crticas desde la perspectiva de los trabajadores desocupados quehaban apoyado la poltica porque con los aos ya no cumpla con sus ex-pectativas, a la vez que iba perdiendo terreno la promesa trabajocntrica queno lograba alcanzar a todos ms all de los avances en trminos de empleoy crecimiento econmico.

Pasando al PMO, la definicin del problema est directamente asociadacon la necesidad de recuperar el trabajo.La economa social se consideracomo proceso de transformacin social ms all del empleo. Incluso lospropios ministerios comenzaron a innovar en torno a formatos diferentesde trabajo, como es el caso de herramientas por trabajo, componentedel PJJHD que se vincula con el PMO. Sin embargo, ms all de estas ideasque diversificaron la nocin sobre trabajo, la normativa del programa hace


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mltiples referencias en ltima instancia a la insercin en la economa for-mal, establecindose un punto de contacto con el PJJHD.

Ahora bien, a pesar de estas coincidencias, el PMO se plantea

discursivamente como el ms alejado de las polticas de asistencia17. Lamayora de los entrevistados del campo estatal como de la sociedad civil einvestigadores sealan que el ideario de origen del PMO fue innovador por-que intentaba competirle desde el desarrollo local y la economa social a latradicin asistencialista con la que incluso se asoci al PJJHD. A esto sesuma la figura del Lic. Daniel Arroyo que contribuy a las buenas intencio-nes del PMO.

Ahora bien, ms all de las intenciones y de la originalidad, el diagns-tico del que parti el PMO y su diseo final son recurrentemente cuestiona-

dos por varios actores, incluso al interior del ministerio. Esto ms all deotra variedad de problemas que luego surgen como propios del diseo y desus supuestos. Como seala un articulador territorial del MDS: El proble-ma es que parti de una hiptesis falsa, que era que la gente no tena trabajoporque no tena insumos.

Asimismo, muchos de estos aspectos se relacionan con ciertas dificulta-des para construir la figura del emprendedor. Claramente son distintas lascapacidades previas y las ofertas estatales que se requieren cuando se tratatrabajadores asalariados o de construccin de microemprendedores. Granparte de estas dificultades para construir microemprendedores se relacio-nan con el perfil de la poblacin para el que estuvo pensado el PMO. Clara-mente, como sealan los propios tcnicos del MDS, el plan estaba diseadobajo el supuesto del microemprendedor:

El PMO no estaba pensado para el sector ms castigado dela pobreza. Sin embargo, en el 2004 se hizo un estudio dondedeca que los nuevos pobres no vean el PMO y que el sector quems lo haba usado como alternativa eran los indigentes. Estesector es el que menos xito iba a tener, salvo que se lo fortalezca.

Retomando algunos elementos centrales y considerando una visin msglobal sobre los dos programas, cabe destacar que la mayora de los entrevis-tados sostiene que estuvieron destinados a frenar los altos niveles deconflictividad social en diferentes niveles y mbitos (sobre todo el PJJHD).

17 Permanentemente se pueden encontrar apelaciones de este tipo en la propia normativadel programa, ... resulta menester cambiar el rumbo fijado en dcadas anteriores y desarrollarfirmemente polticas de Estado que promuevan la reinsercin de los habitantes de la Nacinen el trabajo y la produccin, concretando la transformacin de las polticas promotoras deuna real reinsercin social (Decreto 189/04).

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En el PMO y en el PJJHD las opciones deseables estaban ms directa oindirectamente asociadas con alguna idea cercana al trabajo (subestimandolas transformaciones del mercado de trabajo y la economa), mientras que el

principio de universalidad no pareca constituirse en una opcin (menosan para el MDS), ya que lo nico que debera ser universalizable parece serel trabajo.

Esta visin no es aislada sino que encuentra su anclaje en cierta tradi-cin de la vida poltica y social argentina, tal como dan cuenta diferentestestimonios de representantes de organizaciones de trabajadores desocupa-dos: El pueblo argentino est acostumbrado a trabajar. Ir, volver, tomarunos mates con la seora, lleg pap del trabajo, el da que cobra salir atomar un helado a la plaza. Eso te lo da el trabajo (Federacin de Tierra y

Vivienda, FTV, disidente); Nosotros queremos laburar y estamos luchandopor trabajar y por concebir el trabajo como una herramienta que permitetransformar la vida. El trabajo como nico elemento que te permite sentirtedigno (MTD); Para nosotros una poltica de inclusin de Estado deberagarantizar una canasta bsica de alimentos, en cuanto a lo salarial. Deberagarantizar los derechos del trabajador, de trabajo en blanco, de tener asigna-ciones, cobertura social (CCC).

Esta visin trabajocntrica se explica tambin en clave de un intento dediferenciacin discursiva respecto de la dcada de los noventa donde losndices de desempleo y la precarizacin laboral se encontraban en el centrode la escena.

En cuanto a la integralidad, los programas no han ido en esta direccin,sino ms bien apelan incluso a andamiajes terico-polticos diferentes gene-rando llegadas desarticuladas al territorio. La necesidad de mayorintegralidadse plantea como un desafo y un punto dbil del propio MDS,ms all de que como se mencion apareca como un punto de partida en lanormativa de los programas analizados. Una de las cuestiones que no pue-de omitirse al referirse a los problemas de integralidad de estas intervencio-nes es la confluencia y competencia de dos ministerios en el campo de laspolticas sociales de emergencia. Salvo excepciones, no se pensaronformasde articulacin entre diferentes agencias gubernamentales. Existieron esca-sas interacciones entre los programas analizados y en general entre los pro-gramas sociales. Cabe destacar el mencionado caso de herramientas portrabajo (donde confluyeron PJJJHD y PMO).

Ahora bien, a diferencia de varias caractersticas sobre las intervencio-nes sociales que pueden marcar las particularidades de este perodo, lafalta de la integralidad parece constituir ms bien una constante del accio-nar estatal que data de varios aos y no necesariamente una particulari-dad de 2002-2007, slo que parece hacerse ms visible a la luz del nfasis


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discursivo desde el gobierno por sostener la visin integral de las polticasseleccionadas.

Cul fue el potencial desfamiliarizadory desmercantilizador de los programas?

Para comenzar por el potencial desfamiliarizador, entendido como laposibilidad de promover individuos ms independientes tanto de la partici-pacin en el mercado como de la familia para lograr la satisfaccin de lasnecesidades asociadas al bienestar, cabe decir que claramente estas medidasno parecen haber tenido en su diseo esta pretensin. Ninguna promovi

mecanismos que permitieran descargar a las familias y especialmente a lasmujeres de responsabilidades para trasladarlas a otros mbitos (fuentes oesferas de bienestar). Este tema ha sido fuertemente cuestionado, sobre todoen el PJJHD, ya que, como es sabido, en su dimensin de hbrido entrePTCI y programa de empleo transitorio exiga el cumplimiento de unacontraprestacin fuera del hogar sin brindar los recursos necesarios a lasfamiliaspara conciliar sus responsabilidades de cuidado. Por el contrario, laexistencia de un potencial desfamiliarizador hubiera implicado un conjun-to de acciones que garantizaran ofertas de cuidado, sobre todo a las muje-res, ms an al tratarse de un programa tan feminizado.

Si bien el Programa Familias no es objeto especial de este artculo,cabeal menos destacar que si bien quit las exigencias de contraprestaciones,lejos de potenciar el rol desfamilliarizador, promovi de manera casi naturalla responsabilidad de las mujeres en las tareas de cuidado (cumplimiento decondicionalidades de salud y educacin de los hijos a cargo). Cabe recordarque tanto en el Programa Familias como en los PTCI las condicionalidadestenan un carcter punitivo (la suspensin de la prestacin frente a su in-cumplimiento), a la vez que la responsabilidad estaba ubicada en la titulardel programa que era la madre. Tal vez si las condicionalidades hubieransido pensadas bajo otros parmetros, podran arrojar otra mirada sobre el roldel cuidado y sobre las responsabilidades del Estado en generar oferta deeste tipo.

A fin de tener un potencial desfamiliarizador, una de las opciones posiblespodra haber sido un abordaje ms integral de los programas entre s o de algu-nos de sus componentes. Slo a modo de ejemplo los entrevistados planteanalgunas alternativas. Por ejemplo, este ex secretario del MDS seala la posibili-dad de articular emprendimientos del PMO con servicios a ser prestados en elmarco de otros programas o articular las diferentes variantes de contraprestacionesdel PJJHD, como seala uno de los investigadores consultados:

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Para m el PMO tiene una idea demasiado productivista enel sentido de que se limitan a producir bienes materiales y si estamisma lgica se aplicara a servicios personales se podra tener

ms impacto en ms gente y probablemente con mssustentabilidad en la accin, por ejemplo, cuidadores de ancia-nos o guardera infantil, el servicio a personas tiene mucho mspotencial, porque la tarea productiva que est incluida en elManos a la Obra degeneraba las mayores condiciones paraestos tipos de trabajos.

Pasando a las potencialidades de desmercantilizacin,es decir,aspiraa captar el grado en que los estados del bienestar debilitan el nexo moneta-

rio al garantizar unos derechos independientes de la participacin en elmercado, como manera de especificar la nocin de derechos de ciudadanasocial de T. H Marshall (Esping-Andersen, 2000: 64), la cuestin es mscompleja. Por su parte, el PJJHD en sus comienzos tuvo cierto potencial. Dehecho, cabe recordar las explicaciones desde diferentes sectores que seala-ban que el PJJHD actuaba como distorsionador del mercado al generar quelos receptores del programa no quisieran aceptar puestos de trabajo por unsalario apenas mayor al monto ofrecido por el plan. Esto puede ser interpre-tado como un aspecto altamente positivo del programa al generar una pre-sin sobre el sector empresarial.

Lo cierto es que luego de transcurrido un tiempo de implementacindel PJJHD, cuando el monto de la prestacin se alejaba de la CBT y delSMVM, esta afirmacin fue perdiendo sentido y el PJJHD pareca ms queconstituir un freno al empleo en el mercado formal asalariado, una posibili-dad de rechazar trabajos precarios.

Otro aspecto que serva como desincentivo para insertarse al mercadoera la posibilidad tentativa de conseguir un trabajo ligado al lugar donde sellevaba a cabo la contraprestacin.

Por su parte, en el ideario del PMOel potencial desmercantilizadoraparece si se lo considera de cara al mercado formal y como propuesta decreacin de un sistema paralelo de economa social por fuera de las redesdel mercado capitalista. Sin embargo, por todo lo acontecido en el procesode implementacin del PMO se disminuye ese potencial e incluso cada vezse hace ms visible que incluso el programa intenta como finalidad ltimareinsertar a los receptores en el mercado formal. Como refiere un experto eneconoma social:

No hay una propuesta de una sociedad de productores aso-ciados. Para nada existe esta utopa. Tenemos que ver cmo lo


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volvemos a insertar al mismo mercado. Ese es el sentido de estesubsidio, que tengan ingresos adicionales, que se inserten en elmercado y que ganen. No dice vengo y espero que la comuni-

dad se haya organizado. No es ese el objetivo. Es microempren-derismo. Esto dentro del mismo ministerio hubo gente que locritic porque se daba cuenta a donde iban a llegar. Lo llama-ban: microentretenimiento.

III. Conclusiones

Luego de la crisis 2001-2 la intervencin estatal en el campo del bienes-

tar fue consolidndose paulatinamente en dos grandes lneas:por un lado,se implementaron polticas destinadas a los sectores no integrados al merca-do laboral formal, cristalizadas enlos programas socialesanalizados en estetrabajo, que se constituyeron en mecanismos de provisin de bienestar enclave de derechos a favor de aquellos basados en la necesidad demostrada yen el merecimiento. Por otro lado, uno de los focos del perodo estuvo pues-to principalmente en los trabajadores asalariados formales, quienes fueronmejorando sus condiciones en comparacin con las polticas aplicadas du-rante los aos noventa.

El Estado gener y sostuvo las condiciones macroeconmicas que per-mitieron el proceso de reactivacin econmica y lo acompa con algunaspolticas y acciones destinadas a mejorar los ingresos de los trabajadoresformales (lanzamiento de las negociaciones colectivas, aumento en lasasignaciones familiares, recuperacin del salario mnimo, entre otras). Sinembargo, la persistencia de un elevado nivel de empleo no registrado, dis-minuy el impacto de las mejoras en los ingresos y aument las disparidadesentre los asalariados registrados y los no registrados, en especial con relacina los perceptores de programas sociales. El hecho de que existiera durante elperodo aproximadamente un 40 por ciento de trabajadores sin proteccinde sus derechos laborales expresa los lmites de esa concepcin.

Retomando los programas sociales, el PJJHD demostr su valor com-parativamente con los otros dos programas, especialmente al haber surgidoen plena situacin de caos, transfiriendo ingresos a los hogares y disminu-yendo en ese movimiento los niveles de conflictividad social. Su insercinen el marco del MTEySS marc la diferencia en comparacin con los otrosdos programas aqu analizados, llevados adelante por el MDS. La cartera deTrabajo cuenta con ms trayectoria, estructuras en las diferentes provinciasy burocracias con nivel tcnico-profesional desarrolladas y estables a lo largodel tiempo, mientras que el MDS es un ministerio de menor antigedad

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con un carcter asistencialista exacerbado en las ltimas gestiones, con ma-yores dificultades para la llegada al territorio y con menor continuidad delos equipos tcnicos.

El punto ms negativo del programa fue el cierre de su inscripcin quese concret en mayo de 2002. Ms all de que en la prctica si bien se conge-l su acceso (otro de los elementos que visibiliza la falta de adecuacin a unenfoque de derechos), el PJJHD continu a lo largo de los aos reduciendocada vez ms el nmero de sus receptores. Otro punto dbil fue lainamovilidad del monto de la prestacin a lo largo de los aos, cuyo efectofue su depreciacin constante al punto tal de terminar casi licundose debi-do a la creciente inflacin registrada en el perodo.

Por su parte, el PMO tuvo un carcter potencialmente innovador y fue

acompaado con una prolfera produccin acadmica y el involucramientode universidades en su diseo y gestin. Pero tambin fue una de las gran-des desilusiones del perodo: la brecha entre los preceptos que le dieronorigen (la economa social y el desarrollo local) y su diseo e implementacinfue significativa, resultando adems altamente dependiente de la persona ylas convicciones del funcionario que lo impuls, quien se desvincul en2007 de la gestin al perder el apoyo poltico por parte de la Ministra deDesarrollo Social.

La reiterada insistencia respecto de que el programa se apoyara ensaberes y habilidades propios de cada grupo de personas escondi lacontracara de esa definicin: un corrimiento del Estado en la actividad orien-tativa hacia a las inversiones que local o regionalmente podan ser estratgi-cas. Nuevamente, su insercin en el MDS fue una de las razones de susuerte, ya que para el desarrollo exitoso de ese tipo de programas se hubierarequerido una poltica pblica interministerial, incluyendo reas vinculadascon la promocin de la produccin. En lugar de una economa social sedesarroll una especie de economa de pobres para pobres, al punto talque muchas iniciativas del plan trascendieran en la jerga ministerial comomicroentretenimientos.

Los procesos administrativos del programa eran complejos, razn quegener la necesidad de incorporar organizaciones intermediarias y, enmuchos casos, signific redefiniciones (y ciertas improvisaciones) por par-te del MDS. A eso se suman las dificultades de suponer un sujeto socialcon un cierto tipo de comportamiento y habilidades (los microemprende-dores) entre grupos sociales que no tienen necesariamente esas capacida-des previamente desarrolladas, contribuyendo incluso a potenciar frustra-ciones entre los individuos debido a los altos niveles de mortandad de losproyectos a lo largo de los aos. Finalmente, el programa estableci uncomplejo andamiaje en las relaciones entre la Nacin y las provincias al


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generar proyectos en el plano local y luego depender de los fondos y lostiempos de la administracin nacional, aspecto que fue clave para explicarel fracaso de muchas iniciativas.

Si bien se entiende aqu que las polticas sociales deberan tener unalto potencial desmercantilizador, desfamiliarizador y redistributivo, losprogramas aqu analizados en general no siguieron necesariamente esalgica, ni en el diseo ni consecuentemente en la puesta en prctica. Encuanto a la redistribucin, no es un aspecto que se considere en tanto nofue el objetivo que se plantea ese tipo de medidas, por lo que cualquierconclusin sera al menos inapropiada. En clave del potencialdesmercantilizador, los programas carecieron de esa intencionalidad, sal-vo el PJJHD con las consecuentes crticas que por ello recibi (sobre todo

en el comienzo de su implementacin) desde diversos sectores pordesincentivar por sus montos la venta de fuerza de trabajo de parte de losreceptores. Si se lo comprende de cara al mercado formal, el PMO tuvo unpotencial desmercantilizador al plantear, aunque con muchas dificultadespara su concrecin, una forma de trabajo diferente, ajena al mercado tra-dicional de trabajo. Pero en general los programas no se propusieron pro-mover mayor independencia de los individuos respecto del mercado, msbien por el contrario impulsaron la mercantilizacin incluso para aquellossectores a los que esa posibilidad se les haca cada vez ms difcil. Eseescaso potencial desmercantilizador se aprecia al focalizar en los difcilesrequisitos para acceso, el bajo monto de las prestaciones, la duracin aco-tada de vigencia de los programas en el tiempo, y su crecienteburocratizacin y complejizacin; todos aspectos que ms o menos direc-tamente terminan operando como incentivos negativos para satisfacer lasnecesidades por fuera de la participacin en el mercado de trabajo.

En trminos del potencial desfamiliarizador, ninguno de los programasaqu analizados fue en esa direccin. No promovieron estructuras de cuida-do de adultos mayores y nios, no plantearon subsidios a familias contem-plando su composicin, no colaboraron con los esquemas de conciliacintrabajo y familia, y tampoco ayudaron a reorganizar roles al interior de lasfamilias. Por el contrario, el PJJHD (y mucho ms exacerbado luego el Pro-grama Familias) aument responsabilidades a las familias (particularmentea las mujeres, indiscutibles protagonistas de los programas sociales). Inclusola exigencia de las contraprestaciones aument los problemas de cuidadoque atraviesan los hogares. Particularmente, cuando eran las contrapresta-ciones del PJJHD se planteaban dificultades para organizar el cuidado delos hijos mientras se contraprestaba y cuando se pas a un esquema decondicionalidades, stas se hacan de difcil cumplimiento por las debilida-des de la oferta estatal en materia de salud y educacin.

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Finalmente, este perodo se caracteriz por un creciente optimismocolocado en el mercado de trabajo como eje integrador y espacio de canali-zacin de las necesidades individuales y sociales. En el mientras tanto, los

programas sociales fueron los encargados de abordar situaciones que apa-rentaban ser (o se construan como) transitorias. En estos programas tam-bin se instal la lgica trabajocntrica: por un lado, en los intentos ms omenos directos para lograr la insercin futura de los perceptores en el mer-cado formal. Por otro lado, mediante la promocin del valor simblico deltrabajo, plasmndolo en sus diseos ya sean las contraprestaciones llama-das productivas en el PJJHD (donde la propia denominacin dej afuera lastareas reproductivas) o en la lgica del PMO, donde al menos como ideariose orient a ampliar otras formas de trabajo ms all del empleo asalariado

en la economa capitalista.

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Palabras clavebienestar social programas sociales trabajo crisis desmercantilizacin

Key wordssocial welfare social programs work crisis demercantilization

Abstract

Towards the end of 2001 and beginning of 2002, Argentina faced one of thedeepest crisis of its history. From that moment on, the State intervention inwelfares field was consolidating in two major lines: measures destined toformal wage-earning workers and social programs that were destined toconsider the situation of poverty conditions and lack of work that at firstappeared to be momentary. This paper centers the analysis in the periodbetween 2002 and 2009, in three social programs which relate to differentareas: Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados Derecho de Inclusin So-cial; Plan de Seguridad Alimentaria El Hambre ms Urgente; and Plande Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra. This paper analyzesthe definitions of the mains problems identified and tries to investigate awork-centered vision that is on the centre of this welfare model. Finally,the analysis is centered in the potential of demarketising and makingunknown the policies mention above.

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arcidiácono políticas sociales y bienestar en argentina

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