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EL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA

Silvana Fumega

EL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Silvana Fumega1

Esta obra está licenciada bajo licencia Creative Commons Atribución – Compartir Igual 4.0 Internacional

Ediciones Consejo para la Transparencia, Santiago ChileSeptiembre 2014

Diseño y Composición: Natalia Royer

CONTENIDOS

(A) Introducción

(B) Leyes de acceso a la información en América Latina

(C) Portales para facilitar el pedido de información al Estado

(D) Características principales

(E) Proceso de diseño

(F) Capacitación y promoción

(G) Uso

(H) Conclusiones

(I) Bibliografía

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1 Silvana Fumega (@Silvanavf / [email protected]) es candidata a doctorado en la Universidad de Tasmania (UTAS), Australia. Como especialista en el área de Gobierno Abierto (en particular, Acceso a la Información Pública y Datos Abiertos), ha colaborado con diversas agencias públicas, organizaciones de la sociedad civil en varios países, así como con organismos internacionales.

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EL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA

En el último par de décadas el desarrollo de las Tecnolo-gías de Información y Comunicación (TICs) ha modificado la forma en que las personas acceden e interactúan con la información que los gobiernos producen y resguardan. El desarrollo de plataformas que permiten a los usuarios presentar solicitudes de información en línea, a través del uso de leyes de acceso a la información (AIP), es uno de los muchos ejemplos de esos cambios.

Estas plataformas están diseñadas para facilitar la presenta-ción de solicitudes de información en línea a las autoridades competentes, con el objetivo de optimizar el acceso a la información para todos los usuarios, incluyendo ciudadanos y funcionarios públicos. A pesar del creciente número de plataformas, no se ha producido literatura que explore sus principales características así como los procesos de diseño e implementación. En este contexto, la documentación de experiencias y el intercambio de conocimiento con actores que ya han atravesado ese proceso es clave para aquellos gobiernos que están comenzando a transitar este camino. Es por ello que, con el apoyo del Banco Mundial y la Red de Transparencia y Acceso a la Información3, la presente nota tiene por objeto presentar brevemente tres experiencias y así informar los esfuerzos de países que aspiran a construir plataformas digitales para procesar pedidos de información en línea.

(A) INTRODUCCIÓN 2

2 La Información reflejada en esta nota fue recabada por medio de un cuestionario que fue entregado a cada una de las autoridades encargadas (IFAI de México, Consejo para la Transparencia de Chile y Contraloría General de la Unión en Brasil) de las plataformas que procesan las solicitudes e in-formación en cada uno de los tres países. La autora agradece la colaboración de todos los involucrados en el desarrollo de esta nota.; en particular a Eduardo González Yáñez, Francisco Astudillo Briones y Daniela Moreno Tacchi del Consejo para la Transparencia en Chile, a Alfredo Méndez Calatayud y Tania Sánchez Andrade del IFAI, a Otávio Moreira de Castro Neves y Cibelle Brasil del CGU, así como también a Luis Esquivel y Marcos Mendiburu del Banco Mundial.3 Para mayor información sobre la Red y sus miembros: http://redrta.org

La nota se centra en las plataformas de solicitud de informa-ción en línea que han desarrollado tres países en América Latina, como parte del proceso de implementación de sus respectivas leyes de Acceso a la Información Pública (AIP). La región latinoamericana cuenta con numerosas expe-riencias en materia de adopción e implementación de las leyes de AIP, ya que en la última década un gran número de países han promulgado leyes en este tema. En algunos casos dicha implementación incluye el desarrollo de portales electrónicos que permiten solicitar información en línea. Los tres ejemplos de la región que se incluyen en esta nota corresponden a Brasil, Chile y México.

Luego de una breve reseña sobre las leyes de acceso a la información pública en América Latina, esta nota brinda información sobre diversos aspectos clave de tres portales en la región. Para facilitar la lectura, esta nota se encuentra dividida en 8 secciones de acuerdo a los principales aspec-tos a analizar en cada uno de los portales: características, diseño, implementación, uso, así como también capacitación y formación.

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En las últimas dos décadas, más de de 90 países han adop-tado leyes que regulan el ejercicio del derecho a acceder a la información en manos de organismos públicos. (Vleu-gels 2012) La principal característica de estas normas es la inclusión de disposiciones que permiten a las personas solicitar, en forma individual, información pública.

En América Latina 14 países han adoptado leyes que regulan el Acceso a la Información Pública. Panamá, Perú y México promulgaron sus respectivas regulaciones en 2002. Un par de años más tarde, Ecuador y República Dominicana se unie-ron al grupo de países que cuentan con dichas normativas.

En 2006, una decisión histórica fue emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la disputa Claude Reyes vs el Estado de Chile. El 19 de Septiembre de 2006, la mencionada corte declaró que el acceso público a la información es esencial para la participación democrática y la libertad de expresión. (Open Society Justice Initiative 2009) Más allá de los condicionantes específicos de cada país, esta decisión, junto a la presión ejercida por los promotores del acceso a la información pública a nivel local e internacio-nal, colaboró con la promulgación de una serie de leyes de AIP en varios países de América Latina: Honduras (2006), Nicaragua (2007), Chile, Guatemala y Uruguay (2008). Más recientemente, El Salvador, Brasil, en 2011, y Colombia en 2014 se unieron a este grupo de países de América Latina con regulaciones que facilitan el ejercicio del derecho de acceso a la información. (Fumega y Scrollini 2013) Por último, en agosto de 2014, se promulgó la ley de Acceso a la Información en Paraguay4.

A pesar de este aumento de leyes de AIP en los países latinoamericanos, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública varía en la región, ya que la imple-mentación de la mencionada legislación ha enfrentado importantes desafíos en algunas jurisdicciones. (Fumega, Scrollini et al. 2011)

(B) LEYES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA

4 AL momento de finalizar esta nota se acababa de promulgar la ley de Acceso a la Información en Paraguay. Más información: http://www.idea.org.py/v1/paraguay-tiene-su-ley-de-acceso-a-la-informacion-paraguay-has-its-law-on-access-to-information/

Más allá de los variados grados de éxito en la implemen-tación de las leyes de Acceso la Información Pública, uno de los obstáculos, a la hora de la utilización de estas leyes por parte de los usuarios, es la necesidad de acercarse a la oficina correspondiente para presentar físicamente el pedido de la información que se está buscando. Este punto es de vital importancia a la hora de una efectiva implementación de la ley, ya que si bien probablemente este requisito no detendría a las organizaciones o personas que tienen un gran conocimiento de este tipo de leyes y que habitualmente participan en temas de interés público, sí podría convertirse en un elemento disuasorio para aquellas personas que no cuentan con ese conocimiento o tiempo para poder dedicar-les al tema. Empero, estas últimas se verían beneficiadas al poder acceder a la información buscada.

La opción de poder solicitar información a un “click” de distancia aumenta las chances -que individuos que no se encuentran trabajando en la materia, puedan solicitar in-formación sin la necesidad de pasar por trámites altamente burocratizados (presenciales y/o en soporte papel).

La posibilidad de solicitar información en línea permite a los usuarios que no se encuentran en la misma ciudad o país (dependiendo de las especificaciones de cada una de las plataformas/portales) solicitar información. Esto proba-blemente no sucedería si estos mismos usuarios debieran acercarse a las oficinas correspondientes para solicitar la información que están buscando. De esta manera, se permite solicitar información a usuarios que residen fuera de los centros urbanos, donde generalmente se radican las oficinas gubernamentales, así como aquellos que viven fuera del país pero que necesitan acceder a información por diversas razones.

Asimismo, cabe destacar un grupo de actores, de quienes generalmente no se hace hincapié, pero que se encuentran beneficiados por la implementación de estos portales (en el

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caso que la plataforma y la ley permitan y faciliten la solicitud de información a cualquier usuario, independientemente de su nacionalidad y residencia). Ellos son los académicos5, quienes en ocasiones buscan información en diferentes países, más allá de su lugar de residencia. Estos sujetos

5 Algunas consideraciones (en inglés) sobre el uso de los pedidos de información para las investigaciones académicas en página 313: “Using freedom of information requests to facilitate research.” International Journal of Social Research Methodology: 1-15.

pueden acceder a información, que de otro modo sería muy difícil de solicitar y que puede redundar en desarrollos en el conocimiento que luego beneficien al país en el que se solicitó la información. Esto mismo puede aplicarse a los periodistas de investigación.

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Desde finales de la década del 80’ hasta nuestros días, se han producido importantes transformaciones en el campo tecnológico, así como en el área, anteriormente mencionada, del acceso a la información pública. Las transformaciones en el campo de las Tecnologías de la Información y la Co-municación (TICs) se encuentran relacionadas, en particular, con el desarrollo y masificación de la tecnología “Web”.

“La primera generación de la tecnología Web, denomi-nada Web 1.0, se centraba en entornos estáticos, con páginas en formato HTML, con pocas actualizaciones y sin interacción con el usuario. Luego de casi 20 años desde su creación, esta tecnología evolucionó hacia aplicaciones más dinámicas, que permiten a los usuarios realizar todo tipo de operaciones en línea, así como colaborar en la generación de contenido y compartir información (Web 2.0)”. (Fumega 2009 p.20)

Estos cambios, juntos con otros desarrollos en términos de las TICs, han impactado en todos los ámbitos, incluyendo el ámbito gubernamental. En ese sentido, estos desarrollos introdujeron nuevas posibilidades para facilitar la solicitud de información al Estado. En esta línea, durante la última década han proliferado las plataformas que facilitan el pedido de información en línea. Un número importante de estos sitios han sido desarrollados por actores de sociedad civil con el objetivo de promocionar el uso de las leyes de acceso a la información pública6, en algunos casos, así como el de constituirse en una herramienta de presión, en otros. Más allá de los portales desarrollados por actores de sociedad civil, actualmente, algunos gobiernos proveen la opción a los solicitantes de procesar sus pedidos de información en

(C) PORTALES PARA FACILITAR EL PEDIDO DE INFORMACIÓN AL ESTADO

6 Algunos ejemplos han sido: http://www.queremossaber.org.br (Brasil); https://www.accesointeligente.org (Chile), así como todas las plataformas que se han construido con la plataforma http://alaveteli.org y la colaboración de la organización MySociety.Asimismo, cabe señalar que en el caso de México el portal fue un precursor no solo desde el ámbito gubernamental. Al momento de lanzamiento del SISI no se encuentran tantas experiencias registradas, es por ello que no hay ejemplo desde sociedad civil7 https://www.gov.uk/make-a-freedom-of-information-request/how-to-make-an-foi-request8 http://www.dpmc.gov.au/FOI/index.cfm9 http://65.167.27.11:8080/inicio/10 http://rti.india.gov.in

línea (en muchos casos, recibiendo los pedidos vía correo electrónico, como en el Reino Unido7 o Australia8 o a través de una plataforma como en el caso de Honduras9, así como también permitiendo apelar una decisión en el portal de la Comisión de Información de India10).

Estos portales facilitan, entre otras cosas, la solicitud de información por parte de personas que no se encuentran en las ciudades capitales o, aún más, que no se encuentran en el propio país, como ya se ha mencionado. Asimismo, esta nueva modalidad de solicitar información ha permitido resguardar- en los casos que no sea necesaria la identifi-cación para solicitar información- en forma más efectiva la identidad de los solicitantes, en caso que la propia identifi-cación pudiera conllevar algún tipo de represalia como, por ejemplo, ocurre en ocasiones en la India. A su vez, incluso en los casos que la identificación sea requerida, se reduce la cantidad de interacciones del usuario con una diversidad de empleados gubernamentales, lo cual podría llegar a facilitar la relación del usuario con el productor/poseedor de la información requerida. Por otra parte, la digitalización y centralización de los pedidos facilita la generación de estadísticas del uso de las leyes de acceso.

Si bien el número de portales gubernamentales es todavía limitado en comparación a la proliferación de sitios prove-nientes de sociedad civil, se pueden identificar ejemplos de gobiernos que están llevando adelante esta tarea en la región. Algunos de los gobiernos en América Latina que permiten a las personas solicitar información en línea son los de México, Chile y Brasil.

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En líneas generales, estas plataformas tienen como prin-cipal función permitir que los usuarios tengan la opción de presentar sus pedidos de información en línea. Estos sitios, asimismo, permiten dar seguimiento a los pedidos y recibir la información por esa misma vía. En su mayoría, aunque con excepciones, las solicitudes y sus respuestas son publi-cadas en forma abierta y proactiva en la propia plataforma para que puedan ser exploradas por otros interesados. Esta publicación de las respuestas ayuda a reducir la duplicación de pedidos, así como también contribuye con la apertura de información para una mayor número de personas. Esto último depende de la eficacia de los motores de búsqueda desarrollados y de los conocimientos del solicitante.

(D) CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES

11 Al momento de la finalización de la presente nota, el IFAI se encuentra desarrollando una nueva versión de la plataforma Infomex, denominada Infomex 3.0. Se espera que se encuentre disponible para comienzos de 2015.

Uno de los primeros sitios desarrollados por una institu-ción pública es el perteneciente a México. Este país ha sido pionero en la materia, al desarrollar el primer portal para procesar solicitudes en Latinoamérica. Infomex11, su actual nombre, entró en funcionamiento el 1 de diciembre de 2008. Este sitio es una nueva versión del SISI (Sistema de Solici-tudes de Información) que había comenzado a funcionar en 2003, al mismo tiempo de la entrada en vigencia de la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en México. Esta plataforma no sólo permite a los solicitantes (no se encuentra restringido a ciudadanos o residentes) procesar en forma ágil y sencilla sus pedidos, sino que también facilita al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) la tarea de supervisión del cumplimiento de la ley por parte de las agencias gubernamentales.

A su vez, el sistema permite a los funcionarios del gobierno comunicarse con el usuario para evacuar dudas acerca de la solicitud, o ayudarlos a refinar su búsqueda. Si luego de

este proceso los usuarios no se encuentran satisfechos con la respuesta recibida pueden, por medio de la misma plataforma, presentar un pedido de apelación al IFAI.

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12 Estos servicios permiten que el Portal, que es centralizado, interopere con más de 300 organismos de gobierno con sistemas descentralizados.

El Infomex, en el ámbito del gobierno federal, es un sistema centralizado ya que todos los pedidos se canalizan a través de dicha plataforma; aún aquellos que han sido dirigidos a las unidades de enlace en formato papel. Esto se corresponde con la idea de simplificar la experiencia ciudadana de uso y acceso a la información pública al contar con una única plataforma en lugar de diferentes plataformas con distintos diseños y formas de interacción.

En el caso de Chile, el Portal de Transparencia comenzó a funcionar en 2013, luego de algunos años de la entrada en vigencia de la Ley de Transparencia en ese país (2009). Durante ese período, el organismo garante del ejercicio de la mencionada ley, el Consejo para la Transparencia, se in-teriorizó de las experiencias internacionales en términos de portales que permiten el procesamiento de pedidos en línea. Los miembros del Consejo prestaron particular atención a la experiencia mexicana con el portal Infomex, de quienes recibieron transferencia de conocimiento.

En el caso del Portal chileno - que no sólo permite a los usuarios solicitar información sino que también es una pla-taforma de transparencia proactiva y de datos abiertos-, los organismos pueden operar directamente -opción mayormente elegida por los 345 municipios del país- o interoperar con otras agencias del gobierno central mediante servicios web12.

Cada organismo recibe las solicitudes de información en el Portal de Chile o mediante una interoperación entre sistemas. Adicionalmente, el funcionario encargado de transparencia del organismo recibe una notificación de la solicitud realizada, así como avisos posteriores si dicha solicitud se encuentra atrasada o no se ha cumplido con algún plazo (mediante un sistema de alerta de vencimientos para las distintas etapas de tramitación de solicitudes). Por otra parte, desde el Portal, también se accede al sistema de reclamos en línea que tiene habilitado el Consejo para la Transparencia. De esa manera, los usuarios pueden acceder desde el portal al estado de los reclamos ante el Consejo que puedan haber dado origen las denegaciones de acceso, falta de respuestas o insatisfacción con la información recibida.

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Brasil ha sido el último de este trio de países en aprobar una ley que regula el ejercicio del derecho de Acceso a la Información Pública. La ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública fue sancionada a fines de 2011 y entró en vigencia en 2012. En acompañamiento a los pri-meros pasos de la implementación de la ley se comenzó el diseño y posterior implementación del e-SIC, portal que permite el procesamiento de solicitudes de información en línea. El sistema e-SIC fue lanzado en el mismo día de

13 Asimismo, todas las solicitudes recibidas por las agencias- en forma presencial, por correo electrónico u otra vía alternativa- son registradas en el e-SIC. El objetivo es dicha centralización es facilitar el monitoreo completo de la implementación de la ley de acceso a la información en Brasil.14 En la plataforma ZOOM también se pueden encontrar los recursos de revisión elaborados por los comisionados del IFAI. Esto se debe a que, de acuerdo al primer comisionado presidente, esta publicación brindaba una mayor legitimidad al ejercicio del derecho y a la tarea de los comisionados de IFAI. (entrevista con Alfredo Méndez- Mayo 2014)

inicio de la plena vigencia de la ley de acceso a la informa- ción brasileña

Al igual que en Chile y México, el e-SIC de Brasil es un sistema centralizado13 que permite solicitar información a todos los organismos públicos del gobierno federal, la recepción de la respuesta y la presentación de recursos administrativos, en el caso que el usuario se encuentre disconforme con la respuesta o en caso de denegaciones.

En cuanto a la publicación de las respuestas otorgadas a los solicitantes, en el caso de México, las solicitudes así como sus respuestas pueden ser consultadas en otra plataforma, también desarrollada por el IFAI, denominada ZOOM14. Esto permite al usuario que necesita acceder a información que ya ha sido previamente solicitada y respondida satisfactoria-mente, acceder a ella, sin necesidad de volver a gestionar el mismo pedido. La razón detrás de esta publicación es que

el IFAI entiende que una solicitud de información al Estado no es un pedido de respuesta individual ante una pregunta, sino que es una petición de hacer pública determinada in-formación. Es por ello que tanto las solicitudes como sus respuestas son de carácter público.

Por el contrario, el portal del Consejo para la Transparen-cia de Chile sólo permite ver el pedido de información y su

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Funciones País Brasil Chile México

Solicitar información X X X

Dar seguimiento a la solicitud X X X

Apelar las respuestas X X X

Publicación de estadísticas (en formatos abiertos) X X X

Consulta de pedidos y respuestas de otros usuarios16 - - X

15 A través de una recomendación o “buena práctica” que se entrega en la Instrucción General Nro.11 (http://www.cdc.gob.cl/wp-content/uploads/documentos/instruccion_general_11.pdf ), se recomienda a los organismos que revisen las respuestas y preguntas y publiquen las que, a su juicio, pueden ser de mayor interés o que se pidan con mayor frecuencia. Los organismos que decidan publicar esta información lo pueden hacer a través una funcionalidad del módulo de transparencia pro-activa.16 En el caso de Chile, como se ha mencionado, los pedidos y respuestas solo se pueden consultar si el organismo correspondiente las publica en forma proactiva.

correspondiente respuesta únicamente al usuario que haya realizado el pedido. Esto se debe a que el sistema informático del Portal no puede discriminar que parte de la solicitud y la respuesta contiene información privada o sensible. Es por ello que dicha responsabilidad se entrega a cada or-ganismo15. En el caso de Brasil, la posibilidad de acceder a los pedidos se encuentra en diseño y su implementación se proyecta para fines de 2014.

Un punto fundamental para los órganos garantes que se encuentran implementando los mencionados portales que

TABLA 1 Diferentes funciones habilitadas en cada uno de los portales, por país.

permiten solicitar información en línea, es la capacidad, a través de la digitalización de los pedidos y respuestas, de producir informes de estadísticas sobre las peticiones y apelaciones. Este elemento permite la generación de nueva información pública sobre la utilización de las leyes de transparencia, así como facilita el monitoreo por parte de los órganos garantes. Este tipo de estadísticas permite documentar (con las limitaciones que la provisión de infor-mación voluntaria impone) y analizar el tipo de uso que se les da a estas plataformas, así como a las leyes que regulan el acceso a la información pública, en general (ver apartado g).

Fuente: elaboración propia.

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Los tres portales analizados en la presente nota se encuen-tran en diferentes estadios de implementación. Empero, los tres sitios comparten similitudes en los procesos que los llevaron a su actual funcionamiento, siendo México, para los casos de Chile y Brasil, un referente del cual extraer conoci-mientos acerca de esta herramienta. Asimismo, se pueden observar diferencias en cuanto a quienes programaron el software, quienes se encargan del mantenimiento, o que obstáculos debieron enfrentar para poder llevar adelante este desarrollo.

En algunos casos estas plataformas son construidas por el propio personal que forma parte del órgano garante y, en otros casos, se comisiona la tarea a una firma externa. El proceso de desarrollo de los códigos, así como la implementación de la plataforma fue liderado por la Oficina de la Contraloría General en Brasil- cuyo personal ya había desarrollado el Portal de Transparencia Fiscal- y se utilizó la infraestructura existente para su puesta en marcha, al igual que en el caso de México. En el caso de Chile el desarrollo de la plataforma fue encargado a una firma externa17.

De la misma manera, el mantenimiento de las plataformas puede ser realizado “in house” o en forma externa. En el caso chileno la misma firma que desarrolló la herramienta se encuentra a cargo del mantenimiento de la misma. En el caso de México, el mantenimiento técnico también se en-cuentra externalizado. Por último, la Dirección de Sistemas de Información, dentro de la propia Oficina de la Contraloría General, es la encargada del mantenimiento del sistema y de la estructura técnica del sitio.

(E) PROCESO DE DISEÑO

17 Fue desarrollado por empresas externas, a través de una licitación pública en dos etapas.• Etapa de diseño y modelamiento: CLP$ 123.000.000• Etapa I: Core, CMS y Gestor de Solicitudes de Acceso: CLP$ 74.000.000• Etapa II: Transparencia Activa, Opendata y Analítico: CLP$ 133.028.327• Servicio de infraestructura, operación y explotación tecnológica, mesa de ayuda y servicio de soporte: CLP$ 22.000.000 mensuales

18 Según Galíndez-Hernández y Velasco-Sánchez (2011) una de las principales personas responsables de la conceptualización del sistema (SISI, en esa instancia) fue, el luego comisionado del IFAI, José Octavio López Presa, quien también concibió el portal de adquisiciones del gobierno, Compranet. El entonces SISI comenzó sus operaciones el 12 de junio de 2003.

El portal mexicano (Infomex), que luego sirvió como ante-cedente y fuente de consulta para la construcción de los portales chileno y brasileño, fue diseñado por el propio equipo técnico del IFAI pero tuvo su antecedentes en el SISI (Siste-ma Informático de Solicitudes de información)18, el cual fue desarrollado por la Secretaría de la Función Pública (SFP) casi en paralelo con el comienzo de la implementación de la ley de transparencia mexicana. Sin embargo, es conveniente destacar que debido a que el IFAI construyó su sitio sobre una plataforma de procesos propietaria, sólo cuenta con los derechos para su distribución a nivel doméstico, no así internacional. Esta característica del sistema mexicano ha hecho que el equipo del IFAI haya podido acercar el cono-cimiento sobre su experiencia y conocimiento en el tema, pero no ha podido transferir su sistema a otras jurisdicciones fuera del país.

En una primera instancia el sistema mexicano se pensó para ser implementado en el ámbito federal. En este sen-tido, es importante señalar que todas estas plataformas aquí mencionadas son diseñadas y administradas desde la esfera del Estado Nacional. En el caso de México y Brasil por ser federaciones, las plataformas están a disposición de los gobiernos estatales pero estos últimos tienen auto-nomía en la implementación de la ley. En el caso de Chile (con una estructura unitaria) los gobiernos locales utilizan la plataforma para soportar los procesos de tramitación de solicitudes, en tanto las agencia del gobierno central interoperan con el portal. Es decir, los gobiernos locales realizan la gestión completa de la solicitud dentro del Portal (el ingreso, la gestión interna, el seguimiento, y la respuesta), mientras que en el caso de la administración central, el Portal chileno constituye un canal de ingreso

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más, pues la gestión interna de tramitación de la solicitud se hace en el sistema propio del organismo y va informando de los cambios de estado al Portal a través de mecanismos de interoperación tecnológica19.

Volviendo al caso mexicano, luego de la rápida expansión de las leyes a nivel estadual y reglamentos estatales en materia de acceso a la información pública gubernamental, el interés por adaptar el SISI a sus propias necesidades por parte de los gobiernos estatales, así como también por parte de otros sujetos obligados autónomos se vio reforzado20. Con este propósito en mente, el IFAI comenzó las negociaciones con la Secretaria de la Función Pública para garantizar la transferencia del sistema para situarla bajo su propia supervisión y, de ese modo, poder iniciar su adaptación. No obstante, la negociación entre las dos instituciones resultó ser más compleja de lo previsto, entre otras razones porque la Secretaria de la Función Pública ya había registrado los derechos de propiedad intelectual del sistema. La transferencia definitiva del SISI al IFAI se produjo en mayo de 2005, un año después de iniciadas las negociaciones. (Galíndez-Hernández y Velasco-Sánchez 2011)

Dadas las dificultades asociadas con la adaptación del SISI, se reconoció la necesidad de desarrollar un nuevo sistema de administración de pedidos. El concepto central del de-sarrollo de la herramienta que luego fue conocida como Infomex21 fue la configuración de una plataforma para la

19 En este último caso, una persona puede realizar una solicitud en el Portal a un organismo de la administración central, esta solicitud se envía al organismo respectivo y éste a su vez le va informando al Portal de los cambios de estado de la solicitud, por tanto desde el punto de vista de la gestión, esta se realiza en el sistema del órgano público.20 Luego de la reforma del art 6 de la Constitución nacional en el año 2007, todas las entidades gubernamentales y municipios de más de 70.000 habitantes se vieron obligadas a instalar sistemas electrónicos para que todos los ciudadanos pudieran realizar las solicitudes de información. La mayoría de los estados mexicanos han adoptado un sistema similar al infomex (una versión simplificada del Infomex que se implementa a nivel federal). La adopción de estos sistemas locales conto con la colaboración, en las primeras etapas de implementación, del equipo técnico del IFAI.21 La adaptación del SISI, posteriormente conocida como Infomex fue parcialmente financiada por una donación del Banco Mundial.22 Este proyecto no se encuentra activo actualmente por decisión de la Fundación Ciudadano Inteligente. Según Fundación Ciudadano Inteligente “Acceso Inteligente ha sido la plataforma desde la que se han realizado 2.779 solicitudes de información pública a 537 organismos de diferentes niveles del Estado. 2.823 personas se han registrado para ejercer su derecho de acceso a información pública a través de esta plataforma. Sin duda ha sido un proyecto exitoso, y agradecemos que hayas aprovechado este espacio de participación ciudadana. Sin embargo, hemos decidido poner en pausa el proyecto para pensar y ejecutar mejoras, las que esperamos nos permitan relanzar el sitio en el corto plazo” Actualmente, se recomienda a los usuarios que dirijan sus pedidos a través del Portal de Transparencia del Estado chileno.23 Según la información proporcionada por el Consejo para la Transparencia, las ideas, reflexiones y aportes entregados por los participantes se centraron en las siguientes categorías: Convenio del Portal de Transparencia del Estado; Diseño Conceptual del Portal; Diseño Técnico del Portal; Municipalidades; Sociedad Civil; Gestión de Archivos; y Gobernaciones. Aportes desde las especificaciones más técnicas hasta los objetivos generales del portal fueron recabados por el Consejo para la Transparencia.24 El desarrollo del portal de Chile fue parcialmente financiado por el Banco Mundial, a través de una donación IDF.

administración de la información gubernamental para todas las agencias con mandato, con miras a la normalización, así como la simplificación del acceso para los usuarios. (Galíndez- Hernández y Velasco- Sánchez 2011)

En el caso del diseño de la plataforma chilena el Consejo ya contaba con dos antecedentes clave en la materia. Uno de ellos era la experiencia mexicana con el portal Infomex (a la hora de la sanción de la ley de Transparencia chilena, México ya había adoptado su actual plataforma). Por otra parte, también se encontraba en funcionamiento el portal “Acceso Inteligente” de la Fundación Ciudadano Inteligente (FCI) en Chile <accesointeligente.org>22. Es por ello que, al momento de comenzar a diseñar la plataforma, y con la transferencia de conocimiento del caso mexicano, el Con-sejo para la Transparencia invitó a participar a FCI, junto a otros 12 actores, a aportar su experiencia. Estos actores (desde sociedad civil, el sector privado, alcaldes, así como funcionarios públicos, académicos y jefes de servicio del aparato central del Estado) se reunieron en mesas de trabajo (denominadas sesiones de escucha23 activa) para aportar sus conocimientos y opiniones al proceso. El diseño tomó 10 meses desde la firma del convenio para el desarrollo del Portal de Transparencia el 15 de Marzo de 2011 hasta el inicio de la etapa de construcción24.

Este grupo de actores respaldó la idea impulsada por el Consejo de la Transparencia de adoptar un sistema

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centralizado25. Luego que se llegara a un acuerdo de construir una plataforma que consolidara las solicitudes de acceso, entre los diferentes actores, el proceso comenzó a avanzar con mayor fluidez. Esto último se reflejó en las partidas presupuestarias asignadas a dicha iniciativa. Asimismo, esa relación se consolidó con la participación de la Comi-sión Defensora Ciudadana y Transparencia de SEGPRES (Secretaría General de la Presidencia) que resultó un actor clave a la hora de interactuar con los distintos organismos de la administración del Estado y para la obtención de los recursos fiscales necesarios.

Más allá de las reuniones y consultas con los actores clave, dentro y fuera de la administración pública, el Consejo para la Transparencia decidió realizar una encuesta nacional, junto a entrevistas individuales y grupales, para determinar lo que la ciudadanía esperaba, cuáles serían las fortalezas y cuáles las debilidades de una plataforma como el Portal de Transparencia, antes de su lanzamiento oficial26.

El más reciente de los tres casos es el del e-SIC de Brasil. Con sólo seis meses para la implementación plena de la ley de Transparencia, el Gobierno Federal de Brasil decidió utilizar un sistema centralizado como canal oficial para procesar las solicitudes. Esa estrategia aseguraba que toda agencia pública tuviera una herramienta para poder procesar los pedidos al momento de entrada en vigencia plena de la ley. Esto implicaba contar con un plazo muy breve para el diseño, desarrollo y testeo de la plataforma antes de su lanzamiento.

25 El diseño del portal de transparencia fue uno de los compromisos del Gobierno Chileno en su plan de acción presentado ante la Alianza de Gobierno Abierto en 2012: http://www.opengovpartnership.org/country/commitment/portal-de-transparencia 26 Según la información proporcionada por el Consejo para la Transparencia, dentro de las expectativas, los entrevistados esperaban que el portal facilite el acceso con un lenguaje sencillo, no técnico; con un formato amigable de navegación; y con niveles distintos de especificidad de los datos a obtener (desde lo más básico a lo más especializado).La principal barrera para el uso efectivo del portal que observaron luego de la encuesta y entrevistas fue el nivel de info-alfabetización (dificultad de acceso para las personas que no manejan computadores e Internet).

La Contraloría General de Brasil exploró diferentes aspectos sobre cómo otros países habían aplicado la ley en sus paí-ses, entre ellos las plataformas para procesar solicitudes en línea. La experiencia exitosa en México, al igual que en el caso de Chile, fue una referencia clave para la imple-mentación de la plataforma brasileña. A la experiencia de México se sumaron los ejemplos de la sociedad civil en el Reino Unido (Alaveteli) y los informes del Departamento de Justicia de Inglaterra y los EE.UU. El sistema mexicano, Infomex, influyó en el diseño y los estándares aplicados al sistema, mientras que los reportes del gobierno del Reino Unido influyeron en la posibilidad de generar informes y la publicación de los datos recogidos a través del sistema.

En el caso de Brasil, la consulta con otras agencias del go-bierno y sociedad civil se realizó luego del lanzamiento de un primer prototipo. Las contribuciones recibidas por parte de las organizaciones de sociedad civil de Brasil contribu-yeron a impulsar mejoras en el sistema (desde registro, herramientas de búsqueda, informes en línea y la manera en que el sistema organiza la información en categorías) para una óptima puesta en marcha.

Más allá de algunos obstáculos, en todos los ejemplos mencionados se ha logrado arribar a consensos que per-mitieron llevar adelante la tarea de implementación de estas herramientas que contribuyan a facilitar el acceso a la información pública.

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Actores involucrados en diferentes etapas País Brasil Chile México

Diseño

Contraloría General de la Unión. Proceso de consulta con otras agencias y con actores de sociedad civil.

Firma privada externa Proceso de consulta del Con-sejo para la Transparencia con otras agencias y con actores de sociedad civil

IFAI (colaboración de la Se-cretaria de la Función Pública, entre otros).

Desarrollo Contraloría General de la Unión Firma privada externa IFAI

Mantenimiento Contraloría General de la Unión Firma privada externa Firma privada externa

TABLA 2 Actores involucrados en las diferentes etapas de desarrollo del Portal por país

Fuente: elaboración propia.

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Luego de la puesta en marcha de la nueva plataforma Info-mex, en el contexto de la campaña presidencial mexicana de 2006, el IFAI con apoyo del Banco Mundial organizó un evento para colaborar con la promoción de la ley de ac-ceso a la información, con la participación de los órganos garantes estatales del país y de los representantes de los tres principales candidatos. La reunión fue la base para la consolidación de un compromiso por compartir la plataforma Infomex con todos los gobiernos estatales y los gobiernos locales más habitados del país. (Galíndez- Hernández y Velasco- Sánchez 2011)

Actualmente el sistema Infomex se encuentra a disposición de todos los organismos públicos y las instituciones que lo requieran, sin costo alguno. Esto incluye a organismos autó-nomos como el Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de Derechos Humanos, y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como el Poder Judicial, entre otros. En todos los casos, el IFAI brinda el apoyo y la capacitación necesaria a los oficiales públicos para la implementación del sistema.

En el caso chileno, luego de las etapas de diseño e implemen-tación, anteriormente mencionadas, se lanzó la plataforma a nivel de municipios, en una primera instancia. El proceso de incorporación de las instituciones ha sido gradual pues se requiere de procesos de capacitación para los organis-mos que operan dentro del portal, así como aquellos que interoperan con la plataforma. Actualmente el sistema se encuentra operando en 234 municipios (se espera hacia fines de 2014 contar con alrededor de 300 municipios tramitando solicitudes en el Portal de un total de 345 municipios), así como 130 órganos de la administración que interoperan con el Portal (se espera para fines de 2014 tener interoperando un total de 205 organismos). Por otra parte, se encuentran en distintas etapas de implementación otros 7 organismos autónomos (Poder Judicial, Cámara de Diputados, Congreso, Biblioteca del Congreso, Banco Central, Contraloría General de la República y Ministerio Público).

Asimismo, el Consejo para la Transparencia ha capacitado a los funcionarios correspondientes en el funcionamiento de la

(F) CAPACITACIÓN Y PROMOCIÓN

27 Asimismo, se encuentran en desarrollo módulos de educación a distancia

plataforma. A su vez, los funcionarios cuentan con una línea telefónica de ayuda para evacuar sus inquietudes. En esta misma línea, se realizan talleres quincenales en Oficinas del Consejo para La Transparencia y visitas regionales en el cual se invitan a funcionarios a reforzar sus conocimientos27.

En Brasil, el e-SIC fue construido en un período de 4 meses. Este corto plazo hizo que el tiempo de testeo fuera muy breve (el decreto que detalla los procedimientos mencionados en la ley no se aprobó hasta el mismo día en que la ley entró en vigencia plena y que el e-SIC se puso en marcha. Esto forzó a que el sistema se desarrollara de una manera muy flexible).

El e-SIC puso en marcha, en una primera etapa, las funcio-nes de solicitud, respuesta y primer nivel de apelaciones. Desde entonces, se han realizado mejoras regularmente y el sistema sigue en proceso de adaptación. Actualmente, la plataforma incluye todas las posibilidades de apelación, informes y servicio web, entre otras funciones.

En términos de capacitación a los funcionarios que debían interactuar con la plataforma, la Contraloría General de Brasil, mediante el uso de multiplicadores, formó a más de 850 funcionarios de 150 agencias y organizaciones guber-namentales antes del lanzamiento de la plataforma. Dichos funcionarios contaron con un período de prueba de 5 días para poder interactuar con el sistema antes de su lanzamiento al público. En términos de promoción del uso del sitio, la Contraloría desarrolló y publicó un manual que contenía ins-trucciones sencillas sobre como operar el sistema, dirigido a funcionarios así como también a todos los ciudadanos.

A pesar de los diferentes estadios de implementación de las 3 plataformas aquí analizadas, y de las particularidades de cada uno de los casos, todos los procesos y actores res-ponsables coinciden en la centralidad de los procesos de capacitación dentro y fuera de la administración pública. La instrucción para el conocimiento y uso efectivo de la ley por parte de la sociedad, así como el manejo de la herramienta por parte de los funcionarios es un elemento clave en el éxito de cualquier iniciativa de este tipo.

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Mas allá de las especificaciones de cada una de las plata-formas, el uso (o su falta) de la plataforma por parte de los solicitantes de información es lo que determina el éxito de estas iniciativas. Si bien no se cuenta con abundante biblio-grafía acerca del uso de las tecnologías para fines cívicos, los estudios disponibles indican que los hombres con niveles educativos altos y con mejores ingresos son los más pro-clives a utilizar este tipo de herramientas. (Kuriyan, Bailur et al. 2011) Esto no es sorprendente, ya que estos grupos son los más propensos a tener acceso a Internet y a utilizar aplicaciones en línea con más frecuencia, además de ser los más propensos a participar en política. (Escher 2011)

Asimismo, en el uso de herramientas cívicas, existe una presunción de que la información que las personas mas valoran es la que se encuentra directamente relacionada con su bienestar28. En este sentido, la información- según los datos reportados- proveniente de las tres platafor-

(G) USO

28 Este supuesto está claramente ejemplificado por Sasaki (2013) en un reciente post en el que menciona el fracaso de dos de tres aplicaciones desa-rrolladas por la Fundación Sunlight con una donación de la Fundación Knight. La única aplicación exitosa fue Sitegeist, que detecta automáticamente la ubicación de los usuarios y les proporciona una gran cantidad de información general pertinente a ese lugar (por ejemplo, la distribución por edad, la historia del tiempo, la renta media, los tiempos de viaje promedio, y las estadísticas de vivienda) en comparación con las otras aplicaciones con una orientación cívica mucha mas acentuada Sasaki, D. (2013). [Design Thinking] Sitegeist as a Civic Entry Drug. David Dasaki’s blog.

mas analizadas en esta nota parece acercarse a lo que mencionan los estudios sobre el uso de la tecnología para fines cívicos.

Los datos extraídos de la plataforma Infomex (y su prede-cesor SISI) señalan que de los solicitantes de información, el 60% (de los que han reportado el dato) pertenecen al sexo masculino en el periodo 2003-2014. Este porcentaje se amplía en relación a la cantidad de usuarios que solici-tan recursos ante un desacuerdo con la respuesta que se ha recibido (75% de hombres y 25% de mujeres). En ese mismo periodo, la mayoría de las solicitudes provienen de usuarios en la franja etaria de 20 a 44 años. En relación a la ocupación (en los casos que se ha reportado) casi la mitad de las solicitudes provienen del sector académico (46%) mientras que el 26% del sector empresarial y los restantes de los medios de comunicación, así como los miembros de la propia administración pública federal.

Fuente: IFAI

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En Chile, se han ingresado desde la puesta en marcha del portal, más de 15000 solicitudes. Según las estadísticas producidas por la propia plataforma, los principales usuarios son personas naturales que buscan información relacionada a beneficios, servicios del municipio y permisos otorgados. Otro grupo de usuarios son las personas jurídicas (empre-

29 Según lo informado por el Consejo para la Transparencia, mayores datos sobre las tipificaciones de las solicitudes de información así como las tipi-ficaciones de las personas solicitantes de información se encuentran en vías de ser liberados en la propia plataforma.

sas) que solicitan información mayormente relacionadas con el desarrollo de sus actividades comerciales, así como aquella relacionada con estudios sociales, comerciales y medioambientales. Asimismo, de acuerdo a estas mismas estadísticas, el mayor número de usuarios del portal se congregan en las grandes urbes29.

Fuente: IFAI

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En Brasil, se observa una situación similar. La información sobre economía/finanzas, la seguridad social y educación son los temas más comunes incluidos en las solicitudes. En términos demográficos, casi 55% de los usuarios, que incluyen esta información, son hombres, mientras que alrededor del 38% de ellos son de sexo femenino. A su vez, más de la mitad de esos usuarios posee un título universi-tario o superior y, de los que informan su condición laboral, alrededor del 15% de ellos provienen del sector privado, el

10% aproximadamente son estudiantes y cerca del 9% del propio sector público. Asimismo, la implementación de una plataforma para solicitar información en línea ha permitido que se reciban solicitudes, destinadas al gobierno federal, de diferentes localidades del territorio brasileño. Al mes de agosto de 2014 se registraron solicitudes provenientes del 76% de los 5570 municipios de Brasil, según lo informado por la CGU.

Fuente: Portal de Transparencia del Gobierno chileno

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Fuente: Plataforma e-sic. Contraloría General de la Unión.

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Todos los datos aquí incluidos señalan la necesidad de contar con herramientas de promoción (en línea y presenciales) para incrementar el uso de estas herramientas no sólo en las capas medias de la sociedad, donde la tecnología ya ha sido incorporada como un ingrediente clave en la vida cotidiana, sino en aquellos sectores donde el acceso a internet sea dificultoso y/o costoso. A través de este tipo de iniciativas de difusión, no sólo se promueve el ejercicio del acceso a la información pública sino también el acceso a herramientas informáticas a porciones de la población a las que, de otro modo, no les seria sencillo acceder30.

En los tres casos mencionados aquí, se registran acciones de promoción, difusión y capacitación de las leyes de trans-

30 Algunos ejemplos de este tipo de estrategia pueden encontrarse en el Proyecto Comunidades del cual ha participado el IFAI (2005-2007). Este pro-yecto tenia como objetivo acercar el ejercicio del derecho de acceder a información pública por parte de comunidades marginales que, de otro modo, no habrían podido ejercerlo.Para mayor información sobre el proyecto, consultar: http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Juan%20Pablo%20Guerrero%20on%20RTI%20for%20Marginalized%20Groups-The%20Experience%20of%20Proyecto%20Comunidades.pdf31 Un ejemplo de ello puede encontrarse en la campaña “Que no te nieguen la Información” del Consejo para la Transparencia de Chile. La campaña tuvo como objetivo difundir el rol del Consejo como organismo garante de la Ley de Transparencia, a través de varios medios de comunicación: prensa escrita, radio, así como un spot televisivo.. Mayor información: http://www.consejotransparencia.cl/campana-que-no-te-nieguen-informacion/conse-jo/2013-09-30/110909.html

parencia31, tanto en línea como de manera presencial y por medios de comunicación. De todos modos, sería necesario ahondar en los programas e iniciativas que también otorguen a toda la población la capacidad de acceder a herramientas tecnológicas.

En ese sentido, cabe señalar que, más allá del uso de las plataformas web, en algunas jurisdicciones se encuentran analizando la posibilidad de incorporar la telefonía celular (incluidos smartphones) para poder canalizar pedidos, debido a que, en muchos casos, el uso de la telefonía móvil se en-cuentra más ampliamente diseminado que otras tecnologías.

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Los desarrollos en el área de las tecnologías de información y comunicación han modificado la forma en que las per-sonas y los gobiernos se relacionan. Si bien esta relación ya había sido afectada (en forma positiva) por la sanción e implementación de leyes que permitieran a las personas acceder a la información producida y resguardada por los gobiernos, los cambios en materia de TICs han presentado una oportunidad para que esos procesos sean simplificados y masificados.

En la última década las TICs se han convertido en parte integral de la vida cotidiana de las personas en grandes porciones de la sociedad. De esa manera, los portales que permiten solicitar información en línea simplifican el acceso a la información pública por parte de nuevos usuarios que no ejercitaban su derecho al tener que acercarse a las oficinas en forma personal. De esta forma nuevos usuarios pueden pedir información de manera más sencilla, así como, en caso de insatisfacción con la respuesta obtenida, presentar un reclamo por esa misma vía.

Estas funciones básicas se encuentran incluidas en los portales analizados en esta nota. Más allá de que cada una de estas herramientas, en los 3 países latinoamericanos, se encuentran en diferentes etapas de desarrollo, se pueden identificar puntos de convergencia entre ellas. Uno de esos puntos se relaciona con la importancia de la colaboración de una variedad de actores para enfrentar los problemas y obstáculos; entre ellos cabe destacar el rol de las organi-zaciones de sociedad civil. Esta colaboración es clave tanto para compartir experiencias preexistentes como para la difusión del ejercicio del derecho de acceder a información pública a través de estas nuevas vías electrónicas.

(H) CONCLUSIONES

32 En líneas generales, el secreto era considerado la norma en las operaciones del gobierno antes del auge de la sanción de leyes de acceso a la información pública en el mundo. En la actualidad, luego de las reformas de transparencia en numerosos países en todo el mundo, el secreto debe ser justificado.

Otro punto de convergencia entre las 3 experiencias es la necesidad de brindar capacitación a la mayor cantidad posible de actores en el uso de las herramientas, así como también en el ejercicio del derecho de Acceso a la Informa-ción Pública. El éxito de estas herramientas estará dado por el uso que la población haga de ellas. Sin usuarios que se beneficien de la información obtenida, estas herramientas no habrán alcanzado el objetivo para el cual fueron creadas. Por otra parte, las plataformas son una herramienta que no sólo facilita el acceso por parte de una gran cantidad de usuarios a información pública, sino que también permite la producción de nueva información. Esto último se encuentra relacionado con las funciones que tienen las mencionadas plataformas para generar informes (sobre la utilización de la plataforma y la ley, así como sobre los pedidos y sus correspondientes respuestas en algunos casos) que pueden ser consultados por todas las personas interesadas sin necesidad de presentar una solicitud (incluso en formatos abiertos, en algunos casos).

Todos estos aspectos, que son facilitados por el uso de las TICs en la implementación de las leyes de acceso a la información pública, no sólo promueven la utilización de esas leyes- así como también facilitan el monitoreo del desempeño de las agencias gubernamentales-, sino que también promocionan una nueva relación32 entre las personas y la información que los gobiernos producen y resguardan. Queda en manos de los diferentes actores, que componen el ecosistema de acceso a la información pública, el poder aprovechar estas nuevas herramientas, así como también fortalecer esa nueva relación entre los usuarios y los pro-ductores de información pública.

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