el principio de la planeación en la contratación pública
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El principio de la planeación en la contratación pública en Colombia
Estudio de caso: Artesanías de Colombia S.A
Vilma Liliana Monsalve Castillo1 Gabriel Fernando Barrero Ferro2
1 Maestrante en Derecho contractual Público y Privado, Universidad Santo Tomas
2 Docente, director de tesis, Universidad Santo Tomas
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Tabla de contenido
Resumen .......................................................................................................................................... 3
Abstract ........................................................................................................................................... 4
Introducción .................................................................................................................................... 6
1. El principio de la planeación en la contratación pública en Colombia. ............................. 10
1.1. El principio de planeación y su relación con los demás principios, principalmente el
de economía ........................................................................................................................... 10
1.2. El principio de la planeación desde la proyección del Plan Anual de Contratación .. 16
1.3. El principio de la planeación y su importancia en la ejecución contractual. .............. 19
1.4. Posibles fallas del principio de planeación en la contratación pública. ...................... 22
1.5. Consideraciones de funcionarios frente al proceso de planeación ............................. 26
Conclusiones ................................................................................................................................. 28
Referencias .................................................................................................................................... 30
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Resumen
Actualmente en el ámbito de las entidades estatales nos enfrentamos a procesos de
contratación cada vez más dinámicos, los cuales deben dar respuesta a las necesidades que
surgen en el marco del Estado social de derecho con el fin de cumplir los fines establecidos en el
mismo.
Como parte fundamental de estos procesos y como el deber ser, las entidades inician los
mismos con la planeación contractual, de la cual se desprenden otras etapas, que permiten
organizar, analizar y ejecutar de manera idónea y oportuna los recursos públicos.
Una de las grandes discusiones cuando se habla del principio de planeación contractual,
tema principal de esta investigación, es la falta de normatividad del mismo, pero lo cual no
impide su aplicación directa; lo que se puede denotar en la realización de actividades como la
elaboración del Plan Anual de Adquisiciones (PAA) y la elaboración de estudios previos
(diseños, prefactibilidad, análisis del sector, estudio de mercado, disponibilidades y ejecuciones
presupuestales).
Así las cosas, la planeación contractual se ha convertido en la base para iniciar cualquier
proceso de contratación y una de las herramientas más utilizadas a la hora de ejecutar el
presupuesto público asignado a una entidad.
Por medio de un estudio de caso, esta investigación pretende determinar el tipo de
incidencias (internas y/o externas) que puede tener el principio de planeación frente a las fallas
que se presentan en la contratación y su importancia en la ejecución presupuestal de una entidad
pública.
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Para lo anterior, serán elaborados dos artículos así: el primero sobre el principio de
planeación y el segundo, haciendo énfasis en el presupuesto público y su relación con el
principio de planeación. Enfocados, ambos, en la revisión y análisis.
Palabras Claves: Principio de planeación, Contratación Estatal, presupuesto público,
Plan Anual de Adquisiciones (PAA), estudios previos.
Abstract
Currently, in the field of state entities, we are facing increasingly dynamic contracting
processes, which must respond to the needs that arise within the framework of the social rule of
law to meet the goals set forth therein.
As a fundamental part of these processes and as it is the duty to be, public entities start
with the contractual planning, which leads to other stages, enabling the organization, analysis,
and execution of public resources in a suitable and timely manner.
One of the discussions about the principle of contractual planning, which is the main
topic of this research, is the lack of regulations in the processes of public contracting. However,
this does not prevent its direct application, as can become evident in the implementation of
activities such as the preparation of the Annual Procurement Plan (APP) and the elaboration of
previous studies (design, pre-feasibility, sector analysis, market study, budget availability, and
execution).
Hence, contractual planning has become the basis for initiating any contracting process
and one of the most used tools for executing public budgets allocated to an entity.
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Through a case study, this research aims to determine the type of incidents (internal or
external) that the planning principle may have regarding the failures of contracting processes and
their importance in the budgetary execution of a public entity.
To this end, there will be two articles: the first one about the planning principle and the
second, emphasizing the public budget and its relation to the planning principle. Both focused on
review and analysis.
Keywords: Planning principle, State Contracting, public budget, Annual Procurement
Plan (AAP), previous studies.
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Introducción
Es la planeación uno de los principios contractuales más importantes en estos tiempos.
Ella es analizada como un todo (López, C.2018), una herramienta de gerencia pública (Beltrán,
2014) en la que radica el éxito del proceso (Nieto, 2015), por lo tanto se debe desarrollar desde la
etapa precontractual hasta la liquidación del contrato (Mesa et al., 2019); la Contraloría General
de la Republica se refiriere a ella como la gran columna vertebral que da absolutamente todos los
elementos necesarios desde la perspectiva técnica, jurídica, económica y financiera, para plantear
el negocio que el Estado debe celebrar en un momento determinado; no quiere decir esto que
días atrás no lo fuera, ha ocurrido que, mediante las diferentes reglamentaciones establecidas en
la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1510 de 2013, Decreto 1082 de 2015, se ha
venido fortaleciendo a través de los demás principios enunciados en ellas y las etapas que se han
venido implementando para procesos de contratación.
Además, se evidencia la falta de regulación de la misma. Díaz (2017) refiere que la
planeación, como principio, no se encuentra expresamente reglado en ninguna normatividad
jurídica y sin embargo es intrínseco en la contratación; es una verdadera directriz dentro de una
entidad (Henao, 2018) y su contenido está expreso en la normatividad propia de la gestión
contractual (Ascencio, 2019). Coinciden estas afirmaciones con lo indicado en la Sentencia Nº
15603 de 1 de diciembre de 2008 (sentencia 15603,2008), en donde exponen que la planeación
tiene la mayor importancia para garantizar la legalidad del proceso contractual, y expresan que se
encuentra inmersa en los estudios y diseños previos completos antes de la apertura del proceso.
Es primordial este principio que resulta transversal a todo el proceso (Romero, 2015),
incluso como lo afirma Ortega (2010) “Mediante la planeación se determinan los lineamientos a
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partir de los cuales se debe hacer la programación de las actividades gubernamentales
contempladas en la Constitución Política, su proceso inicia desde la misma campaña política en
los conocidos programas de Gobierno” (p. 47) y el desarrollo de dichos programas, se efectúa, en
la mayoría de los casos, por medio de la contratación estatal.
Teniendo en cuenta lo indicado en la sentencia arriba mencionada, aquella está
directamente relacionada con los demás principios de la contratación, principalmente con el de
economía. El anterior argumento se sustenta teniendo en cuenta que el principio de economía
estipulado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, regla diferentes acciones del proceso de
contratación, todas ellas encaminadas al cumplimiento de los procedimientos y etapas
estrictamente necesarias para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable, dentro
de los términos establecidos, y haciendo el uso de la menor cantidad de recursos. Por otro lado,
el numeral 12 ibídem, expresa que, todas las entidades, antes de iniciar un proceso de
contratación, deberán contar con los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de
condiciones, según corresponda.
De acuerdo con lo anterior, del principio de economía, se extrae como elemento
fundamental la elaboración de los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de
condiciones (Palacios, 2016), los cuales se conocen en la práctica como “estudios previos”, y que
manifiestan la relación de dicho principio con la planeación; por lo tanto, para desarrollar esta
conexión en este artículo, se analizará el principio de la economía a través de los estudios
previos.
Al respecto Deik, C. (2014) declara que “La ley 80 de 1993 aborda los deberes
específicos de la planeación en el marco del principio de economía. (…) Pues bien, este principio
resulta transversal al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” (p 65).
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Además, el principio de la economía resulta de un proceso planeado, que satisfaga necesidades, y
que cumpla procedimientos y etapas y defina los pasos a seguir en un proceso contractual
(Lopez, A.2018; Pérez & Cueto, 2018). En el desarrollo del artículo se ampliará sobre la relación
de la planeación con los principios de la contratación.
Un tema por excelencia son los estudios previos (Cuéllar, 2010), documentos que a la luz
del principio de economía (Ley 80 de 1993,art.25.Num 12), deben acreditarse con antelación
(Torres, Y. 2008), que, por lo tanto, acompañan la fase preparatoria (Salvador, 2019), que se
desprenden del principio de economía (Ley 80 de 1993b,art.25.Num 12) y que son esenciales
para la planeación contractual, ya que en ellos se relaciona la identificación de la necesidad y la
manera de satisfacerla, los alcances del proceso, el tipo de proceso que se llevará a cabo, la
manera cómo se llevará a cabo, la información financiera y presupuestal, los planos y diseños
técnicos y en general toda la información necesaria y relevante que debe contener el proceso para
llevarse a cabo satisfactoriamente y cumplir con los fines propuestos por la Entidad. Esto es
llamado como la fase preparatoria del contrato y no es otra cosa que la aplicación del principio
de planeación (Rosero, 2011).
El Plan Anual de Adquisiciones (PAA) es otra de las grandes conexiones que tiene la
planeación contractual en un proceso, no elaborarlo o actualizarlo afectaría directamente este
principio (Hernández, 2018); por ello se dice de éste que es un instrumento de planeación:
El PAA en cada entidad u organismo estatal es un documento de planificación, de alcance
informativo, exigido por la Ley con diversos propósitos: identificar, registrar, programar
y divulgar las necesidades de bienes, obras y servicios; y diseñar estrategias de
contratación basadas en agregación de la demanda para incrementar la eficiencia del
proceso de contratación (Pachón, 2014, p.21).
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Puentes (2013) afirma que el presupuesto se registra en una primera etapa, denominada
planeación, y se convierte éste en un elemento para ejecutar planes y programas; es acá donde se
encuentra otra de las grandes y significativas articulaciones de tan importante principio, el
presupuesto público, es en esta herramienta donde se materializa lo planeado, “esa planificación
debe ser armónica con el presupuesto de la vigencia fiscal respectiva, para que allí se
materialicen los objetivos trazados” (Trujillo, 2007, p. 142).
No se puede dejar de lado las consecuencias que trae el no planear, tal como se ha
indicado, la planeación es transversal:
Daños antijurídicos que surgen durante la etapa de definición de los requerimientos de
una contratación, específicamente en lo que se refiere a la identificación de la necesidad
del contrato por la entidad, los recursos presupuestales disponibles para su financiación,
su ajuste al plan de necesidades y al plan de compras de la entidad, así como la
elaboración y alcance de los estudios y diseños previos (técnicos, económicos y jurídicos)
que se requieran para la contratación en particular (Departamento Nacional de
Planeación, 2004, p.10).
Este artículo se enfoca en la revisión y análisis del principio de planeación, a partir del
siguiente interrogante ¿Cuáles serán las incidencias (eventos internos o externos) que puede tener
el principio de planeación frente a las fallas que se presentan en la contratación y en la ejecución
del presupuesto de Artesanías de Colombia S.A.? La investigación es de tipo descriptivo con un
enfoque cualitativo, que parte de la observación que desde la praxis se ha tenido en el tema, con
el fin detallar el qué, el cómo, el porqué, el para qué, y así obtener resultados que sustenten las
conclusiones de la investigación. Para esto se recopilaron datos e información de fuentes
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primarias y secundarias, tales como: Libros, tesis de maestrías y doctorados, artículos de revistas
científicas e indexadas, conceptos de entidades gubernamentales, jurisprudencias, entre otros.
Esta investigación además incluye un componente propositivo, al incluir la aplicación de
una encuesta en Artesanías de Colombia S.A., entidad en la cual se hará el estudio de caso, con
los dos componentes: Planeación y presupuesto. Esta encuesta pretende conocer el nivel de
conocimiento que tienen los funcionarios de la Entidad sobre los temas en mención, con el ánimo
que le sirva como insumo a la Entidad para fortalecer dichos temas, por ejemplo, por medio de
capacitaciones o, para toma de decisiones.
Se incluye un método de análisis hipotético- deductivo, partiendo de una premisa en un
escenario optimista, en donde se mejoren los procesos de planeación, aplicando las herramientas
e instrumentos que existen para ello, y que esto a la vez conlleve a mejorar procesos
presupuestales. A lo anterior se le asignara un valor verdadero o falso, con conclusiones
significativas.
1. El principio de la planeación en la contratación pública en Colombia.
1.1 El principio de planeación y su relación con los demás principios, principalmente el de
economía
El artículo 23 de la Ley 80 de 1993 expresa que las actuaciones de quienes intervengan en
la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y
responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa (Ley80,
1993, art.23). Deik (2014) afirma que esta ley aborda la planeación desde el principio de
economía y que el mismo es transversal a todo el proceso.
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Dentro de la búsqueda de evidencias para el desarrollo de esta investigación, se denotó la
estrecha relación y aplicación de la planeación y los diferentes principios de la contratación
(Vásquez, 2018) así como con los principios de la función administrativa; por ejemplo, Amaya,
C. (2016) evidencia que la planeación se ha desarrollado por medio de la asociación con los
demás principios, los cuales sí se encuentran tipificados. Algo más claro asevera Jaime Orlando
Santofimio, cuando indica que la contratación estatal debe ceñirse a los principios de la función
administrativa, entre otros, a los de transparencia y economía (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, S 22471, 2012). Por otro lado, Guechá (2015) “relaciona la
planeación con el control de legalidad cuando se refiere a los actos administrativos unilaterales
que debe emitir una entidad para llevar a cabo el proceso de contratación” (pp. 52-53). El
principio de publicidad no se queda atrás, ya que Meléndez (2016) dice que éste debe
garantizarse en todas las tres fases de la gestión contractual, y que, durante la fase de planeación,
la información del contrato debe ser pública.
El principio de la planeación en materia de contratación estatal encuentra su fundamento
constitucional en los principios de igualdad, eficacia, economía y publicidad que guían las
funciones administrativas de las entidades estatales, y en los administrados que colaboran con
ellas en la consecución de dichos fines (Tribunal de Arbitramento: Varela Fiholl & Compañía
Ltda. y Heymocol Ltda., Secretaría de Educación del Distrito. 2010); mientras que el Consejo de
Estado ha precisado que el cumplimiento del deber de planeación permite hacer efectivo el
principio de economía (Consejo de Estado, sección tercera, S 68001-23-15-000-1998-01743-01,
2013).
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La relación de la planeación con el principio de economía se evidencia a través de la
elaboración de los estudios previos, los cuales, según (Mesa et al., 2019) con su correcta
elaboración blindan los procesos de contratación, logrando así los fines que busca el Estado.
De conformidad con lo estipulado por el principio de economía, en cuanto al
cumplimiento de los procedimientos y etapas, los estudios previos establecen la planeación
misma del contrato, y contienen como mínimo: La necesidad a satisfacer y la justificación
respectiva, el objeto a contratar, las condiciones técnicas, la modalidad de selección y los
criterios de la misma, análisis de riesgos, garantías y el valor de la contratación; estos son
elaborados con el objetivo de lograr satisfacer la necesidad del servicio y la finalidad de la
actividad de la entidad contratante (Millán et al, 2017); son un paso esencial en un proceso
contractual, pues esto garantiza la escogencia idónea y precisa del contratista, que responde al
principio de economía, el cual reza que se debe seleccionar la propuesta más favorable para la
entidad. Al respecto, Chacón y Becerra (2006) afirman que “En virtud del principio de economía
- art 25 -12-, con suficiente antelación se deben elaborar los estudios, diseños, proyectos y los
pliegos de condiciones o términos de referencia” (p. 24). Lo anterior es una manera de
materializar la planeación, que de cara al principio de economía, tal como lo expresan Cano y
Ruiz (2019) debe buscar la utilización de los recursos de manera adecuada y como lo indica
(Rosero, 2011) debe responder a la necesidad identificada por la entidad.
Cabría preguntar por qué no se tipifico este principio, si es el derrotero en cualquier
proceso de contratación. Sobre esto, Amaya, L. (2016) hace referencia a “que este es uno los
principios que rigen la contratación estatal y se desprende con absoluta claridad de la propia
normatividad constitucional y de las reglas previstas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (p. 1). Es por ello que la cultura que se
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enmarca en el desarrollo de los procesos contractuales y las reglamentaciones vigentes, relaciona
este principio con los demás principios de manera automática, es decir, no hay oportunidad de
estudiar si se aplica o no la planeación, como pasa precisamente con los estudios previos, los
cuales no pueden ser evadidos en ninguna contratación, pues la violación del deber legal de
efectuar los estudios previos vulnera los principios de planeación, economía, transparencia,
responsabilidad, selección objetiva, eficiencia, entre otros y, además, incide tanto en la etapa de
formación del contrato, como en la etapa de ejecución (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, S 0532-08, 2011).
Los estudios previos, como su nombre lo indica, deben ser elaborados antes del proceso
de selección y complementar los principios de publicidad, igualdad y transparencia (Pachón y
Vergara, 2019) y responder a la selección objetiva de la propuesta más favorable (Flórez, 2019),
dando cumplimiento a lo estipulado por el principio de economía.
Se identifican los elementos que hacen parte del mismo, de acuerdo a lo estipulado en el
artículo 20 del Decreto 1510 de 2013, en donde los denominan como los soportes para la
elaboración del proyecto de pliego, del pliego de condiciones y del contrato. Lo anterior hace
alusión directamente a que, como lo manifiesta Guechá (2015), la entidad debe realizar un
sinnúmero de actividades relacionadas con la planeación, incluido dentro de estas, los estudios
previos, en los cuales debe quedar claro la necesidad, justificación, objeto, modalidad de
selección, riesgos del contrato, garantías, plazo del contrato, fuente de recursos, valor del
contrato y forma de pago, obligaciones, productos esperados, idoneidad del contratista, factores
de evaluación y criterios de desempate, por lo que un contrato no puede ser elaborado de manera
improvisada, y debe focalizarse a que el objeto del mismo se ejecute a fin de satisfacer los
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intereses públicos (Parra, 2019). En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha
manifestado que:
El deber de planeación, en tanto manifestación del principio de economía, tiene por
finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico,
financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así
poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario
celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de
adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser
necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de
prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de
ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio
objeto de licitación; así como los costos y recursos que su celebración y ejecución
demanden. (Consejo de Estado, S 21489, 2012)
Para que un proceso de contratación cumpla con los criterios y satisfaga las necesidades
expuestas por la entidad, es necesario que lo estudios previos elaborados hablen por si solos; es
decir, en éstos se deben encontrar claramente los parámetros establecidos para la contratación, de
tal manera que no haya oportunidad para malas interpretaciones y finalmente tampoco para
escogencias de contratistas fuera del perfil establecido; también deben asegurar una selección
objetiva de la mejor propuesta y de acuerdo a la naturaleza de la necesidad (Méndez, 2015).
Sobre el asunto Juan Gabriel Nieves afirma:
Si la Administración no se ha ajustado al principio de planeación desde la identificación
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de la necesidad por la cual se justifica contratar y desde la elaboración de los estudios
previos, difícilmente en la etapa de evaluación de las propuestas se podrá materializar la
selección objetiva. (Nieves, 2017, pp. 13-24)
Por ello es elemental que en cualquier proceso de contratación se sigan las etapas
establecidas para tal fin (Rico, 2002), haciendo uso del principio de economía, el cual tiene una
relación directa con la planeación (Rodríguez, 2015); pues cualquier contratación precedida de
una buena planeación y de la mano del principio de economía, apunta al cuidado del interés
público (Alarcón, 2010).
El principio de economía indica que los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo,
medios y gastos, y para dar respuesta a ello, es necesario que la entidad “defina los requisitos
mínimos para que un proveedor pueda hacer parte de la competencia y los mismos sean fijados
desde la etapa de planeación en los estudios previos” (Daza, 2017), los cuales permiten elaborar
fichas técnicas que sirven de guía en la contratación (Velandia, 2017), estos requisitos mínimos
son: Descripción de la necesidad, objeto a contratar, modalidad de selección, valor estimado del
contrato, justificación de la contratación, criterios de la selección, estimación, tipificación y
distribución de los riesgos (Forero, 2017), aspectos presupuestales y económicos (Avella y
Romero, 2018) y las garantías a exigir al contratista; estos pasos realmente se convierten en
obligatorios, en este sentido Ernesto Matallana indica:
Es la etapa en donde se obliga a las entidades, con la debida antelación a la
apertura del procedimiento de selección o la firma del contrato, según el caso, elaborar
los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones (Matallana,
2013, p. 189).
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Así como lo manifiesta Younes (2016) sobre los pliegos de condiciones, la información
publicada debe ser veraz, responsable, ecuánime, suficiente y oportuna. De la elaboración de
unos estudios previos claros y concisos, depende que la ejecución del contrato se lleve a cabo de
manera correcta y que realmente responda a los objetivos y necesidades identificadas.
De este capítulo se puede expresar que la planeación va de la mano con todos los
principios, pero tiene una relación especial y directa con el principio de economía por medio de
la elaboración de los estudios previos, los cuales son los documentos base para la ejecución
contractual, tal como lo indica el (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S
24715, 2007) y Conrado (2014) cuando asegura que el principio de economía está íntimamente
ligado a la planeación.
Además, es claro que el principio de planeación hace parte de cada uno de los principios
que rigen la contratación y a la vez es la guía de todo el proceso para llegar a feliz término.
Atendiendo estas consideraciones, se llega a la conclusión que en la planeación del
contrato todos los principios se complementan y que cada uno juega un papel transcendental que
permite fortalecer las etapas que hacen parte de la gestión contractual; sin duda, individualmente
considerados no tendrían los mismos resultados, y muy posiblemente se incurriría en fallas que
generarían reprocesos en las entidades.
1.2 El principio de la planeación desde la proyección del Plan Anual de Contratación
Santofimio y Benavides (2009) indican que “La planeación tiene fuerza vinculante en
todo lo relacionado con el contrato del Estado” (p. 43), tal como ocurre con el Plan Anual de
Adquisiciones (PAA), “a partir del cual se realiza una proyección de necesidades durante un
periodo fiscal y se estudian los presupuestos para llevar a cabo esta actividad” (Bejarano, 2016,
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p. 199), y se convierte en uno de los medios en los que se refleja el ejercicio de planeación,
necesario para cada contratación (Presidencia de la República, 2019).
El Plan Anual de Adquisiciones (PAA) es el “instrumento de planeación de la actividad
de compras y contratación pública para facilitar a las Entidades Estatales identificar, registrar,
programar y divulgar sus necesidades de bienes, obras y servicios, y para diseñar estrategias de
contratación basadas en agregación de la demanda que permitan incrementar la eficiencia del
proceso de contratación” (Colombia Compra Eficiente,2013; Decreto 1510, 2013,art.4;
Departamento Nacional de Planeación,2015).
Es esencial que el PAA se encuentre en consonancia con el plan estratégico del Gobierno
(Rezzoagli, 2016, p.16), tanto así que esta herramienta ha venido siendo reglamentada con el fin
de dar claridad a su función y además su aplicación es de carácter imperativo en todo proceso de
contratación y del mismo modo en la ejecución presupuestal, Gómez (2015) afirma que “el
incumplimiento del mandato imperativo pone en riesgo el principio de economía consagrado en
la Ley 80 de 1993”. Como lo vimos en el capítulo anterior, el principio de planeación tiene una
conexión transversal con el principio de economía a través de los estudios previos y este autor lo
deja nuevamente a la luz.
El PAA es un instrumento de planeación que requiere análisis, evaluación y seguimiento
(Torres, 2018) para materializar la misma y además se utiliza para llevar el control presupuestal
de la entidad y acercarse, de manera oportuna y concisa a los proveedores que están interesados
en satisfacer la necesidad que la entidad allí ha establecido (Cámara de Representantes, 2017).
El PAA utiliza la metodología del Código de Productos y Servicios de Naciones Unidas –
UNSPSC- para clasificar los productos y servicios de forma clara y basada en estándares
acordados por la industria los cuales facilitan el comercio entre empresas y gobiernos, esto
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indicado por Colombia Compra Eficiente. En concordancia con lo indicado en el párrafo
anterior, esta es unas de las maneras como los proveedores interesados en participar en un
proceso, pueden filtrar las necesidades de las entidades y así mismo presentar las propuestas
correspondientes, con el fin que la Entidad seleccione la más idónea para la necesidad
identificada. Al respecto Barreto (2016) afirma que “clasificar por bienes y servicios permite una
mayor planeación en el proceso de compras públicas” (p.83).
Aunado a lo anterior, y para poder divulgar esta herramienta, las entidades están
obligadas, así como a la elaboración, a la publicación del PAA en el Sistema Electrónico de
Contratación Pública SECOP I o SECOP II; (el primero se usa únicamente para publicación del
PAA y el segundo para realizar procesos de contratación en línea). Una vez publicado, se
convierte en oportunidades de negocio para los proveedores registrados en el sistema y, a la vez,
a la entidad, pues sirve “para diseñar estrategias de contratación basadas en agregación de la
demanda que permitan incrementar la eficiencia del proceso de contratación” (Presidencia de la
República, 2019).
Las Entidades Estatales deben actualizar su Plan Anual de Adquisiciones en el mes de
julio de cada año (Colombia Compra Eficiente, 2013, p. 31), sin embargo, internamente lo
podrán actualizar las veces que sea necesario, a fin que coincida con las necesidades que surgen
en la entidad, realizando la justificación pertinente de la actualización.
No se puede dejar atrás que como es un instrumento de planeación, Colombia Compra
Eficiente recomienda la elaboración de un cronograma que va anexo al PAA, el cual debe
contener las fechas aproximadas en las que la entidad iniciara sus procesos de contratación; así,
se supone, se tendrá mayor control y eficiencia en los procesos.
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Esta herramienta evidentemente se introduce como parte del proceso de planeación de
una entidad y a partir de ella se reflejan todas las necesidades que ésta ha reconocido, su fecha
estimada de contratación y, por supuesto, el presupuesto designado para tal necesidad. Además,
es un instrumento que debe ser público, lo que garantiza procesos realizados con transparencia,
principio que forma parte de la estructura de la fase de planeación de un proceso contractual
(Herreño, 2015).
Finalmente, el PAA pretende que los contratos que se celebren respondan a las
necesidades planteadas por la Entidad; sobre el asunto Bohórquez (2009) afirma que el contrato
es un instrumento jurídico para la ejecución de la planificación y del presupuesto y para asegurar
el cumplimiento de los fines del Estado.
1.3 El principio de la planeación y su importancia en la ejecución contractual.
Como se ha podido identificar en el transcurso de este escrito, la planeación es intrínseca
en cualquier proceso de contratación, es la base fundamental para poder desarrollar procesos
acoplados a las normas establecidas y que cumplan criterios mínimos y en efecto satisfagan
necesidades; como lo diría Verduzco (2018) “la planeación es la etapa de un proceso
administrativo global, cuyos propósitos son los siguientes: Establecer directrices, definir
estrategias y seleccionar alternativas” (p.50).
De acuerdo con el autor anterior, y en sintonía con Sandoval (2015) cuando afirma que,
“planear significa diseñar la estrategia y el procedimiento a seguir a fin de poder alcanzar un
objetivo previamente establecido” (p.4), es que se vuelve tan importante planear, por cuanto en
la ejecución contractual se dan todas las respuestas a las necesidades identificadas y se siguen los
pasos construidos. Así, un contrato no solo es un documento físico donde una parte se obliga
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para la con la otra, sino que es un herramienta con la que el Estado llega a dónde se tienen
prioridades, o busca algún fortalecimiento, articulación y/o descentralización de servicios; en fin,
por medio del contrato es que se materializan los fines del Estado. Bien lo dice la Contraloría
General de la República (2011):
A la par con el estudio de necesidad que ese negocio debe plantearse para saber si
realmente va a responder a una necesidad pública evidente, ostensible, que corresponda
realmente a una intensidad en las aspiraciones de la comunidad. La respuesta debe llegar
a través del contrato público. (p.23)
Atendiendo estas consideraciones, nace la idea que todo contrato debe ser planeado al
mínimo detalle, y que la planeación, como lo indica Aponte (2014) “necesariamente debe
vincular la etapa precontractual, contractual y también la poscontractual” (p.184). No obstante,
parece que en la actualidad la planeación se centra en la parte precontractual, tal como lo expresa
Suarez (2014) sobre el seguimiento contractual, indicando que es unas de las áreas menos
estudiadas, pero de las más decisivas; este seguimiento apunta a buscar la efectividad en la
ejecución contractual.
Si la ejecución se da sobre un contrato improvisado, las consecuencias se verán reflejadas
en la calidad de las actividades recibidas o en la no realización del objeto contractual, afectando
así los intereses de la Entidad y, a la vez, al contratista mismo; al respecto de lo anterior, en la
sentencia 15469 de 29 de agosto de 2007 indican que, “las omisiones de la Administración (…),
generan el incremento de los costos del proyecto y, en el más grave de los casos, conducen a la
paralización de las obras o a su imposibilidad de realizarlas por falta de los recursos requeridos,
situaciones que generalmente culminan en cuantiosos pleitos judiciales” (Consejo de Estado,
Sala de Contencioso administrativo, S15469, 2007b). A ello se le sumaría el detrimento
21
patrimonial en el que incurriría la entidad por la no aplicación del principio de planeación, tal
como lo expresa Expósito (2016), “la omisión de la planeación puede traer consecuencias
funestas (…) y el enorme riesgo de despilfarro del patrimonio público con repercusión directa en
el funcionamiento del Estado y la efectiva prestación de los servicios públicos a su cargo” (p.50-
55). Entorno a este tema Martínez (2005) manifiesta que “el éxito de una relación contractual
reside en gran parte en la etapa de planeación de los contratos, (…) lo que permite a éstos una
mayor estabilidad y posibilidad de éxito” (p. 223).
La ejecución contractual está directamente relacionada con la elaboración de los estudios
previos; en este documento, como ya se mencionó, la entidad plasma las necesidades y la manera
de dar respuesta a las mismas; aunado a esta expresión, Gómez (2007) afirma que ningún
proceso precontractual podrá iniciarse sin precisar aspectos esenciales que deben contener los
estudios previos, con lo cual se pretende erradicar la improvisación. Como complemento a lo
anterior, Martínez y González (2014) manifiestan que, al robustecer la planeación de los
procesos al interior de las entidades, disminuirían las contingencias futuras, la improvisación y el
direccionamiento de los procesos de contratación. Estas afirmaciones dejan en evidencia que la
planeación contractual no puede ser descuidada en ningún momento del proceso, y juega un
papel principal, ya que además se convierte en “un instrumento de gestión pública que permite
controlar las actividades realizadas y optimizar los resultados esperados, logrando así alcanzar
economía y transparencia en la administración de los recursos del Estado” (Contraloría General
de la República, 2011, p. 86).
Finalmente, y como lo afirma Millán et al (2017) “la planeación debe reinar en forma
absoluta en la actividad contractual” (p. 14).
22
1.4 Posibles fallas del principio de planeación en la contratación pública.
La Sentencia 32686 de octubre 20 de 2010, se refiere el proceso de planeación, indicando
que la falta de claridad en la etapa inicial del proceso de contratación, se ve reflejada en la
ejecución del contrato (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, S 32686, 2010) lo
cual deja entreabierto que los procesos de planeación pueden presentar algunas fallas. El ideal
sería procesos contractuales en donde todas sus etapas fueran desarrolladas de manera perfecta
sin permiso a equivocaciones, pero la realidad es otra, y esta es básicamente la razón por la cual
planear debe ser un proceso dinámico, en donde se establezcan los riesgos e imprevistos y la
mitigación de los mismos, y deba ajustarse a las circunstancias y situaciones en las que se
llevaría a cabo el proceso. Esto abarca la parte precontractual, contractual y pos contractual. Por
ello, tal como lo manifiestan Quintero y Merolla (2012) la planeación contractual es la base para
la materialización en la actividad contractual y, añaden, que todo lo mal planeado se ve plasmado
en la ejecución del contrato; así mismo lo afirman en la Sentencia No 27315 del 24 de abril de
2013 donde indican que si un contrato faltó al principio de planeación desde ese instante ya es
evidente que el objeto contractual no podrá ejecutarse en el tiempo acordado y por consiguiente
infringen la ley no sólo la entidad estatal sino también el contratista al celebrar un contrato con
serias fallas de planeación, puesto que todo indica que el objeto contractual no podrá realizarse
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S 27315, 2013); esto también
conlleva a que se abra la puerta del despilfarro de los recursos públicos e incumplimiento de los
fines del Estado (Leudo y Blanco, 2016).
Los resultados de un proceso de contratación dependerán, en la mayor parte, del proceso
de planeación; si las obligaciones no se pueden cumplir en los plazos inicialmente acordados, por
falta de previsión o por fallar al deber de planeación, se revela es un caso de incumplimiento de
23
las obligaciones inherentes al contrato (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, S 11001031500020130191900, 2014) y como se ha venido manifestando en
todo el escrito, este proceso es transversal y va de la mano de todos los principios de la
contratación estatal debidamente reglados, y además se convierte en la pieza principal del
proceso, dado que de él se parte para estructurar lo qué se quiere hacer y cómo se quiere hacer;
como complemento a lo anterior se encuentra lo indicado por Castillo (2018) cuando manifiesta
que si a pesar de planear, hay fallas, esto responde a que la etapa previa no se hizo de manera
consciente, adecuada y suficiente, o se dejó de dar información importante para el proceso. En la
práctica es muy posible que lo anterior pase.
Estas razones nos llevan a pensar que la etapa de planeación debe ser elaborada de
manera responsable e incluyendo todos los factores que puedan ser posibles, de tal manera que
sea lo más ajustada a la realidad y tenga un mínimo de probabilidades ante eventuales fallas; en
cuanto a lo anterior, es muy oportuno lo escrito por Suárez (2009) quien afirma que es necesario
ser conscientes de la posibilidad de fijar lo predecible y a la vez las soluciones que se ajusten a la
ejecución.
La Sentencia No 1988-08431 del 05 de junio de 2008, alude que las posibles fallas de la
contratación estatal están relacionadas directamente con la elaboración de los estudios previos en
la etapa precontractual (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S 1988-
08431, 2008), dicha etapa para Reyes y Guzmán (2014) es conocida como la etapa de
planeación, en la que la entidad determina cuánto, cómo, por qué y para qué destinará recursos
públicos en la celebración de un contrato. Así las cosas, si los estudios previos quedan
elaborados erradamente o con falencias, como lo indica Díaz (2017) el objeto no podrá
ejecutarse y puede esto conllevar al detrimento patrimonial. Al respecto, la Sentencia No 15666
24
del 10 de marzo de 2011, indica que sobre la entidad pesa una carga de corrección, claridad y
precisión en la elaboración y redacción de tales documentos de contratación (estudios previos),
que se traduce en el deber de soportar las consecuencias que se deriven de la buena o mala
confección de los mismos (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S 15666,
2011).
Una manera de amortiguar estas situaciones, como lo afirma Yong (2013), es que los
estudios y documentos previos contengan el análisis de riesgos previsibles y como lo indica
(Mier, 2010), la distribución especial de dichos riesgos; con ello la entidad podrá tomar
decisiones ante escenarios que se presenten y, así mismo, no se retrasará la ejecución del
contrato. Aunado a este tema, Bernal (2015) dice que el contrato debe ser una carta de
navegación y una oportunidad de planeación.
En consonancia con lo anterior, en la sentencia 14287 de 31 de agosto de 2006 indican
que la falta de planeación tiene incidencias en la etapa de formación del contrato, pero ella se
refleja con mayor importancia en su etapa de ejecución, momento en el cual las omisiones de la
administración generan graves consecuencias por falta de estudios y diseños definitivos,
circunstancias que llevan a modificar las cantidades de obra, las condiciones técnicas
inicialmente pactadas y, en el peor de los casos, conducen a la paralización de las obras o a su
imposibilidad de realización. (Consejo de Estado, Sala de Contencioso administrativo, S 14287,
2006)
Al comparar las anteriores evidencias con la realidad, las posibles fallas de la planeación,
no solo encuentran su nacimiento en los procesos internos de la entidad, como por ejemplo el
hecho de declarar desierto un proceso con el objeto de salvar o enmendar un error cometido por
la misma (Consejo de Estado, Sala de Contencioso administrativo, S 1993-09448, 2010) sino
25
que pueden existir factores externos que conlleven a que el contrato no se ejecute de la manera
como quedó estipulado desde los estudios previos. Algunos de estos eventos pueden ser: Falta de
compromiso y responsabilidad del contratista; no cumplimiento del cronograma de actividades;
no asignación del Presupuesto Anual Mensualizado de Caja – PAC-; no pago de recursos de
terceros; alteración del orden público en las zonas de ejecución; condiciones climáticas o
ambientales en la zonas; fuerza mayor o caso fortuito; fluctuación de los precios o salida del
mercado de mercancías objeto de compra o suministro; oposición o falta de interés de participar
de las comunidades beneficiarios del contrato, (Colombia compra Eficiente,2013 y Veeduría
Distrital,2017) lo anterior por nombrar algunos. Seguramente es posible que se encuentren más
factores, aunque esto también dependerá del tipo de negocio que se esté ejecutando y las
condiciones en las cuales se lleve a cabo dicha ejecución.
No obstante, la administración debe propender por realizar desde la etapa previa una
efectiva planeación, incluyendo los riesgos y su mitigación, y a la vez estar alertas para
solucionar posibles contingencias, tal como lo dicen Santofimio y Benavides (2009), esto se trata
de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y
organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de
los negocios estatales.
Los resultados finalmente dependerán de la estructura de la planeación desde el inicio del
proceso; esta debe dar respuesta a lo que sea que ocurra en el transcurso del proceso, incluyendo
todas sus etapas.
26
1.5 Consideraciones de funcionarios frente al proceso de planeación
De un total de 89 funcionarios de planta con los que cuenta la entidad, la encuesta
diseñada para el presente estudio de caso fue aplicada a 70 de ellos, las cuales, luego del sondeo
realizado, se evidenció que tienen la competencia para dar respuesta a la misma. Como resultado
se obtuvo un total de 33 respuestas, lo que equivale al 47,14%.
Tras la aplicación y análisis de la encuesta a 33 funcionarios de Artesanías de Colombia
S.A. en relación a los conocimientos sobre el proceso de planeación en la entidad, se evidencia
que:
Reconocen las herramientas de planeación con las que cuenta la entidad, en las que se
destaca el Plan Anual de Adquisiciones (PAA). Así también, la importancia de la planeación
como principio fundamental para la contratación pública, en todos los procesos y áreas de la
entidad. Hay que tener en cuenta que dentro de las funciones que realizan estas personas, la
mayoría son transversales a la contratación.
En relación a los factores internos y externos que pueden afectar el principio de
planeación contractual en la entidad, los funcionarios identifican:
- Factores internos: Que algunas de las actividades administrativas y/o misionales, que
se llevan a cabo en la entidad, tienen fallas que afectan la planeación. La lista de
dichos factores se encuentra en el anexo 1.
- Factores externos: Reconocen alteraciones de orden público, factores naturales,
estados de emergencia, temas de seguridad y los ajustes presupuestales del Gobierno
27
Nacional como principales factores que afectan la planeación de la entidad. Coinciden
estos factores con los determinados en esta investigación.
Finalmente, las fortalezas y oportunidades de mejoras en el proceso de planeación contractual,
los cuales se encuentran en el anexo 1, se espera sirvan como base para la toma de decisiones de
la administración; algunos de ellos, están enfocados en fortalecer los procesos de planeación, que
a la vez contribuirá al fortalecimiento de los demás procesos, como procesos transversales.
28
Conclusiones
Después de realizado este proceso de investigación y contrastado con las fuentes
bibliográficas, puedo denotar las siguientes conclusiones:
1. Además de observar cómo funciona en la praxis, indudablemente la planeación es el
mecanismo más importante en cualquier proceso de contratación. Todas las etapas del
proceso, dependen de la correcta elaboración y seguimiento que se realice a la
planeación. Es un proceso imperativo, así no este consignado directamente en ninguna
reglamentación del Estado, su aplicación denota tanta importancia, que es sentido común
innato en cualquier entidad, hacer uso del mismo. Procesos que hayan pasado por etapas
de planeación claras, idóneas y oportunas, zanjaran una ejecución correcta y que al final
solventen las necesidades colectivas para las que fueron llevadas a cabo.
2. El principio de la planeación tiene conexión especial con todos los demás principios
contractuales, pero su mayor vínculo esta dado con el principio de economía, por medio
de la elaboración de los estudios previos, en donde se plasman todos los términos para la
ejecución contractual, por lo cual todas las actuaciones están enfocadas directamente a la
planeación.
3. No se puede dejar de lado la relación que tiene la planeación con el Plan Anual de
Adquisiciones (PAA). Este es la guía que elabora una entidad para navegar durante una
vigencia; todo lo que una entidad pretenda adquirir debe estar plasmado en este
documento, de lo contrario será necesario entrar a realizar ajustes al mismo, lo cual
técnicamente está permitido, pero que, a mi modo de ver, denota falencias en la
planeación de una entidad. Y no es que este mal realizar actualizaciones, existen factores
o situaciones que conllevan a que ello ocurra, lo importante es que este hecho no se
29
vuelva costumbre al interior de una entidad y no se convierta en la estrategia para
cambiar cotidianamente lo planeado.
4. Internamente la planeación puede fallar, si en el diseño de los estudios previos no se
contemplan todos los posibles campos de un proceso contractual, como por ejemplo,
análisis de la conveniencia de la contratación, objeto claro, concreto y alcanzable, plazo
idóneo para la ejecución de las actividades, zonas delimitadas de ejecución, obligaciones
reales, alcanzables y medibles, entregables y medios de verificación acordes con la
ejecución, riesgos, mitigación de los mismos, imprevistos, garantías que cubran
ocurrencias futuras e inciertas, o posibles maneras de abarcar las situaciones que se
puedan presentar. Lo anterior conlleva a una ejecución inoportuna.
5. Por otro lado, fallas externas también pueden ver afectado el proceso de planeación de
una Entidad; por ejemplo, la responsabilidad y compromiso del contratista al momento de
ejecutar el contrato; entrega de medios de verificación y soportes no acordes con la
ejecución; cambios en los cronogramas por parte del contratista o de la entidad misma; no
asignación de recursos de manera oportuna para cumplir con los pagos al contratista;
alteración del orden público en las zonas de ejecución; condiciones climáticas o
ambientales en la zonas; fuerza mayor o caso fortuito; fluctuación de los precios o salida
del mercado de mercancías objeto de compra o suministro; oposición o falta de interés de
participar de las comunidades beneficiarios del contrato. Todo ello afecta de manera
directa la ejecución, la cual fue debidamente planeada; sin embargo, esto deja en claro
que la planeación debe ser dinámica y abarcar todos los frentes posibles de cambios en un
proceso contractual.
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43
Anexo 1
Análisis de encuesta aplicada en Artesanías de Colombia S.A- Capítulo I: Planeación
Contractual
1. ¿Conoce usted las herramientas de planeación que tiene la entidad en temas de
contratación?
Las 33 personas encuestadas afirman conocer alguna herramienta de planeación que
maneja la entidad. Ver figura 1.
Figura 1
Conocimiento de herramientas de planeación
Fuente: Elaboración propia
De las 33 personas, 20 de ellas, reconocen que el Plan Anual de Adquisiciones, es
una herramienta de planeación. Ver figura 2
44
Figura 2
Definición del plan Anual de Adquisiciones
Fuente: Elaboración propia
2. Si contesto afirmativo a la pregunta anterior, indique cuál herramienta conoce:
Las personas restantes indican otras herramientas como herramientas de planeación, que
al final resultan siendo transversales: Requerimiento, ZBOX, presupuesto de la entidad,
proyectos de inversión, procesos y procedimientos, El Enterprise Resource Planning; la
Metodología General Ajustada, manual de contratación, estudios de conveniencia, lista de
verificación SUIFP, DOFA, Marco lógico, diagramas de flujo, anteproyecto de presupuesto,
comité de Seguimiento periódico a la contratación, estudios de mercado, POAI, SIRECI,
planeación sectorial y algunas tecnológicas: Colombia compra eficiente, Secop I y Secop II,
página web de la Entidad, Intranet, Isolucion, Normativas, Ley 80/1993, 1150/2007 y
concordantes.
3. ¿Considera que la planeación es un principio fundamental en la contratación pública?
Justifique su respuesta
45
Las 33 personas encuestadas consideran la planeación como un principio fundamental de
la contratación (ver figura 3); el cual determina las necesidades y el uso eficiente y
aprovechamiento de los recursos con que se cuenta; coinciden que es el principio rector
estipulado en la Ley 80 de 1993 y la Constitución Política, presente en cualquier acción y
primordial en todas las áreas de la entidad.
Fuente: Elaboración propia
En cuanto al proceso contractual, permite establecer objetivos, perfiles idóneos,
productos, actividades, tareas e indicadores, cronograma de control, seguimiento y
cumplimiento, preservando los principios de transparencia, responsabilidad y economía, que
debe manejar el Estado; todo ello enfocado al manejo eficiente de los recursos económicos,
físicos, humanos y proporcionando a los artesanos y demás clientes externos un mejor servicio,
así como agilizando el que hacer institucional, con criterios de priorización, enfoque misional y
por supuesto ajustado a los recursos asignados y proyectados para la vigencia.
Figura 3
Planeación como principio fundamental de la contratación
46
Para los funcionarios encuestados, la planeación es un principio fundamental, que permite
una contratación objetiva, transparente, evita los sobrecostos, el uso ineficiente del recurso en
contrataciones innecesarias y el incumplimiento de la entrega de los bienes y servicios
adquiridos; una buena planeación evita el detrimento de los recursos públicos.
4. ¿En las funciones asignadas a su cargo, desempeña actividades relacionadas con
contratación? Indique qué actividades de contratación realiza y cómo utiliza la planeación
en estás:
Las 33 personas encuestadas, realizan actividades que están relacionadas con
contratación, ver figura 4.
Figura 4
Funciones asignadas, relacionadas con contratación
Fuente: Elaboración propia
47
Entre estas actividades se destacan: Requerimiento, recepción de HV; todo el
procedimiento de contratación; planeación presupuestal y definición de perfiles; proyección de
necesidades; elaboración de estudios de conveniencia; elaboración de contratos; formulación de
proyectos de inversión; formulación de Plan Operativo Anual; Plan Anual de Adquisiciones;
proyección de necesidades, objetos y actividades específicas por contrato; seguimiento de la
ejecución de actividades; previo a la contratación aclarar productos acciones y alcances del
proyecto para el cuatrienio y anuales, de allí se deriva lo demás para la contratación; tos;
supervisión de contratos; estudios de mercado; procesos en Colombia Compra eficiente de
acuerdos marco; proyección presupuestal y seguimiento financiero; trámite precontractual;
apoyo al grupo de contratación; actas de liquidación; revisión de convenios; realización de
informes para subir a las plataformas de los entes de control
5. Indique dos factores internos y dos externos que puedan afectar el principio de planeación
contractual en la entidad.
Las personas encuestadas indicaron lo siguiente respecto a los factores internos, los
cuales giran en torno a realizar una planeación correcta a fin de corregir las fallas que se están
presentando:
- Demora en toma de decisiones para adelantar las contrataciones.
- Varias modificaciones al plan anual de adquisiciones.
- No revisar los recursos disponibles a la hora de contratar.
- No actualizar el plan anual.
- Cambio de directivas.
48
- Falta de planeación: Proyectar necesidades, objetivos y actividades específicas por
contrato sin haber adelantado la correcta revisión, socialización y aprobación de los
proyectos de inversión formulados aprobados y de su Plan Operativo Anual.
- Falta de igualdad a los proponentes, desconocimiento del mercado (falta de un buen
estudio de mercado).
- El exceso de procedimiento y trámites en la contratación, que termina en procesos densos
y largos y genera demoras en la misma.
- La falta de conocimiento de los flujos del proceso.
- Direccionamiento de unir necesidades de varios programas y ampliación de necesidades
de contratación a partir de firma de nuevos contratos o convenios.
- Cambios en cronograma e incumplimiento a responsables de procesos
- Afectan las decisiones de contratación de último momento que no están contempladas en
el PAA.
- Tiempos en los procesos de contratación.
- Desconocimiento de los procesos contractuales.
- Cambios en la supervisión y coordinación de los mismos.
- Reasignación de funciones en manual de desarrollo.
- Déficit para identificarlas necesidades de la entidad.
- Las tres subgerencias hacen procesos diferenciados, muchas veces no están integrados en
el sistema de Gestión de Calidad, por ejemplo listas de asistencia, elaboración de
informes.
- La falta de organización y comunicación entre las diferentes áreas encargadas para
generar los procesos de planeación contractual, esto impide lineamientos claros y
49
unificados al momento de proceder con las contrataciones. Y que estos lineamientos sean
compartidos tanto a supervisores y profesionales administrativos de los proyectos.
- La falta de tiempo o de disposición de quienes depende realizar la planeación contractual
o generar el seguimiento adecuado dificulta una planeación efectiva y acertada dentro de
los proyectos.
- No conocer con exactitud las necesidades que se pretenden satisfacer; y a la vez no
alineación de esas necesidades, de los proyectos y programas a la planeación
institucional: dicho mejor: una planeación estratégica sin articulación clara con los
recursos.
- La demora en definir los requerimientos y múltiples requerimientos similares.
- Desconocimiento de la entidad
- Invitaciones públicas desiertas
- Vacaciones de los funcionarios responsables
- Trabas y falta de toma de decisión sobre contratos necesarios.
- Fallas en la información entre las áreas misionales y las áreas de apoyo
Las personas encuestadas indicaron lo siguiente respecto a los factores externos,
reconociendo que los mismos afectan de manera directa la operación de la entidad. Estos
coinciden en su mayoría con los enunciados en los artículos de investigación:
- Desconocimiento o cambios repentinos en la normatividad o direccionamientos
gubernamentales
- Bloqueos, recortes y aplazamientos de recursos.
- Situaciones donde se declare estado de emergencia.
50
- Conflicto armado o alteraciones de orden público en los lugares que se había programado
llevar a cabo actividades.
- No contar con metas e indicadores a nivel de gobierno, claros y coherentes en términos de
capacidades de los territorios y de tiempos para la ejecución.
- Corrupción.
- Factores naturales.
- La nula distinción de la naturaleza de las entidades.
- Que los oferentes que se requieren contratar no estén inscritos en el SECOP.
- Los contratistas no están actualizados en tecnología en Gobierno en Línea.
- Indicadores económicos (aumento del IPC, inflación) que incrementan el costo de los
elementos requeridos.
- Problemas en las plataformas como el SIIF.
- Modificaciones al presupuesto.
- Falta de presupuesto.
- Mal flujo de información de entidades.
- Temas de seguridad en los diferentes lugares y regiones a los cuales vamos, al momento
inicial de generar una planeación contractual se considera las necesidades o propuestas a
suplir o realizar en ese momento, pero la situación del país en algunas regiones es muy
complejas y cambiantes lo que implica que podamos llevar a cabo esa planeación, por eso
es muy importante considerar estas diferentes situaciones o panoramas alternos para la
planeación.
6. Indique dos fortalezas y dos oportunidades de mejora que la entidad puede implementar
para optimizar la planeación contractual.
51
Las fortalezas y oportunidades de mejora indicados por los encuestados, servirán a la
administración para la toma de decisiones, incluyen:
Fortalezas:
- Tamaño de la institución y continuidad de sus programas
- Equipo humano comprometido con las tareas; la formación idónea y técnica del equipo
de trabajo, la capacidad de respuesta
- Ser una entidad posicionada en la labor que adelanta.
- Poder contar y prever tener el personal idóneo y mejor distribución de los recursos.
- Formatos y procedimientos definidos y equipo profesional
- Renovación del ERP.
- La contratación desde las áreas facilita la comprensión y satisfacción de las necesidades.
- La entidad cuenta con un comité de contratación, que se reúne semanalmente
- La etapa precontractual la está efectuando cada subgerencia.
- El régimen especial
- Colaboración entre dependencias
- Hacer uso adecuado de las herramientas a disposición, realizar un análisis entre
dependencias antes del cierre de la vigencia en curso, con el fin de organizar la vigencia
venidera.
- Uso correcto del PAA
- Estrategia clara, se cuenta con el RRHH destinado para esos procesos
- Contar con un manual de contratación que permite practicidad y saber cómo deben
realizar las contrataciones
52
- Dinámica institucional que se ha emprendido para hacer uso del PAA, como una
herramienta y no un simple compromiso - la alineación que se está empezando a dar entre
el presupuesto, su ejecución y lo planeado
- Amplio conocimiento del sector
Oportunidades de mejora:
- Evitar la tramitomania
- Instrucción permanente sobre dichos procesos
- Capacitación a la administración en este tipo de temas
- Utilizar con mayor frecuencia las herramientas del SECOP
- Implementar el ERP
- Apropiación de la planeación, directrices ejecutivas claras.
- Establecer un mapa organizacional en el que la oficina de planeación sea el centro del
sistema.
- Dar cumplimiento a los procesos, procedimientos y manual de contratación de la entidad.
- Lograr beneficios a través de una buena oferta y tener gran número de oferentes.
- Transferir conocimiento al área técnica y ampliar el equipo de trabajo
- Preparar los PAA y ajustarlos para su cumplimiento
- Aplicar la normatividad de atención a grupos de especial atención para disminuir
procesos
- Mejor comunicación y mayor participación de responsables de otras áreas en proceso de
planeación
53
- Quienes participan en la Planeación aparte de conocer su propia área, deben estar
capacitados en un conocimiento de las áreas misionales y sus funciones, de
procedimientos y las necesidades de la Entidad de forma general, casos prácticos.
- Capacitación general en temas presupuestales, que se conozca globalmente sobre el
manejo presupuestal de la Entidad, las actividades para lograr los recursos y sus gastos
inherentes al mismo para lograr un excedente o como mínimo un equilibrio económico.
Estas oportunidades van de la mano con la contratación y por su puesto de la planeación
- Acuerdos marcos
- Plataformas de contratación del Estado
- Entender las dinámicas de ejecución de los proyectos de inversión
- Optimización en la solicitud de documentación de contratación.
- Equipo especial de contratación. Agilidad en Viabilidades jurídicas. Implementación de
sistema de verificación de documentos de contratación
- Educar a todos los colaboradores en la importancia del plan anual al interior de la entidad,
así como de la transversalidad de la planeación en todos los procesos y fortalecer los
procesos para eliminar tramitología y documentación que a veces se vuelve innecesaria;
así como hacer uso de las TIC para implementar procesos en línea.
- Que es una entidad pública, que hay una real necesidad de los servicios de la entidad.
- Unificar los procedimientos, procesos y formatos
- Generar mesas de trabajo donde se logre unificar y consolidar los lineamientos en la
contratación para algunos casos especiales y que estos lineamientos sean compartidos a
los profesionales de los proyectos encargados funciones de planeación contractual y de
54
planeación en zona. Hay que vincular la planeación técnica con la planeación contractual
para ir por el mismo camino y con la misma información
- Evaluar la posibilidad de no publicar el recurso del CDP en las licitaciones de
herramientas
- Aún falta fortalecer el compromiso de algunos funcionarios, en la formulación del PAA y
su actualización permanente, con base en las realidades institucionales y los ajustes que
por condiciones externas deban hacerse. - Se debe mejorar la conciencia frente a la forma
en que se alinean los proyectos y la contratación, aún se observan algunas contrataciones
que no apuntan claramente a los objetivos específicos de los proyectos de inversión, las
actividades y sus productos
- Organización y procesos estructurados
- Oportunidad en atender demandas a tiempo
- Falta de unidad de criterio
- Automatización del proceso
- Ajuste Comité de contratación
- Sistema de Información que todo se realice en línea
- Hay muchísimos contratistas con experiencia en el sector y en los temas que requiere
AdC pero la entidad carece de un banco de oferentes por temas. Se podría crear un Banco
de oferentes.
- Sistema de información más integral donde todas las áreas estén interrelacionadas para la
toma de decisiones.