EXPERIENCIAS E INNOVACIONES EN EDUCACIÓN

Serie publicada en español, en francés y en inglés

Títulos publicados:

1. EIcasoTEVEC 2. El proyecto sobre la evaluación de la idoneidad escolar 3. Innovación en la enseñanza de la lectura en el Reino Unido 4. C ó m o se realizan los cambios en la educación: una contribución al estudio

de la innovación 5. Cambios- de la enseñanza secundaria y sus repercusiones en la educación

permanente en Canadá 6. U n a escuela de la comunidad en Yugoslavia 7. L a escuela secundaria básica en el campo: una innovación educativa en Cuba 8. U n a experiencia de ruralización de la enseñanza: el I P A R y la reforma came-

runesa 9-10-11. La innovación de la educación en Asia: I. Singapur, Irán y la India

12-13. La innovación de la educación en Asia: II. República de Corea e Indonesia 14. El periodo experimental del bachillerato internacional: objetivos y logros 15. El empleo de la radio por los grupos de estudio en la República Unida de

Tanzania 16. La reforma de la educación en Perú 17. Establecimiento de una institución de enseñanza por correspondencia 18. Participación de la juventud en el proceso de desarrollo: un estudio de caso

en Panamá 19. L a innovación pedagógica al servicio de la reforma agraria: el I T A de Mosta-

ganem, Argelia 20.; Formación postuniversitaria de los docentes: una experiencia nueva en Nigeria 21. Là innovación en Alto Volta: educación rural y enseñanza primaria 22. El modelo peruano de innovación : la reforma de la educación básica 23-28. Serie Asia. Seis estudios sobre la educación en la República de Sri Lanka 29. El Centro Universitario de Roskilde: una interpretación socio-económica de una

innovación en Dinamarca 30. U n modelo alternativo de educación básica: Radio Santa María 31. La reforma educativa española y la educación permanente 32. El proyecto de enseñanza de las matemáticas en el Caribe 33. Innovaciones escolares en Suiza: particularidades y tendencias 34. Reformas e innovaciones en Africa (sólo en francés e inglés) 35. El I N C E y la formación técnica y profesional en Venezuela

Experiencias e Innovaciones en Educación N ° 35

Una serie de la Oficina Internacional de Educación

El I N C E y la formación técnica y profesional en Venezuela

por

Pierre Furter

Profesor en el Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo y en la Universidad de Ginebra

Estudio preparado para el Servicio Internacional de Información sobre las Innovaciones Educativas (IERS)

Unesco - Paris 1978

Las designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no suponen la_expresión de un criterio por parte de la Secretaría de la Unesco a propositp'dër.la¿situación jurídica de un país o territorio ni de sus autoridades, ni tampoco..'en-Jlo •concerniente a la delimitación de las fronteras de ningún país o territorio. " ,->,

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Publicado en 1978 por lá Editorial de la Unesco 7, place(de.Fontënoy, 75700'París, Francia

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Edición española-ISBW- 92-3-301561-0 Edición inglesa- ••" ISBN 92-3-101561-3 Edición francesa ISBN 92-3-201561-7

Impreso en Suiza por Imprimerie Courvoisier S.A. La Chaux-de-Fonds, Suiza

© Unesco 1978 [B]

Prefacio

El presente estudio es el primero de una serie de cuatro estudios •*• de caso que se refieren a las experiencias innovadoras en materia de enseñanza y de formación técnica y profesionales en tres países de América Latina: Brasil, Colombia y Venezuela.

Redactado a pedido de la Oficina Internacional de Educación por el Profesor Pierre Furter de la Universidad de Ginebra, está destinado, por un lado, a llevar a conocimiento de los responsables de la educación de todo el mundo, los aspectos innovadores del Ins­tituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y, por otro lado, poner en evidencia la función que este instituto ha podido desempe­ñar en la renovación del conjunto del sistema de educación y de for­mación venezolana que, en la actualidad, es objeto de una profunda revisión.

El mérito de la elección de los proyectos, la manera como fue­ron realizados los análisis, incumbe enteramente al Profesor Pierre Furter quien, de acuerdo con el Sr. Svem Grabe, Jefe del Servicio de la Formación de la Oficina Internacional del Trabajo - a quien la OIE expresa su profunda gratitud - ha deseado mostrar cómo, par­tiendo de cuatro experiencias más o menos emparentadas, situadas en tres países que reúnen, por cierto, la comunidad geográfica y la de la historia, pero que permanecen, sin embargo, muy diferentes desde el punto de vista social, económico y político, era posible descu­brir no sólo las improntas de una dinámica de la renovación, inclu­so de la innovación que - si bien en diferentes grados - llega a ser la misma en la evolución de los cuatro proyectos, pero también el impacto de esta evolución sobre los sistemas oficiales de educación con los cuales, los cuatro proyectos, desde su iniciación, entraron en competencia. En realidad, y ese no es su único aspecto innovador - las cuatro instituciones (SENAC, SENAI, INCE y SENA) que son el tema de esta serie de estudios de caso, son únicas en su género en los países en desarrollo, por el hecho de que disfrutan de autono­mía completa, que mantienen vínculos relativamente estrechos con los ministerios de educación nacional (sólo el SENAC depende del Ministerio de Trabajo) y que desde el comienzo chocaron con los

1. Los otros tres estudios, se publicarán como documentos mimeo-grafiados.

sistemas oficiales de educación. Las necesidades que han satisfecho - que por cierto aún satisfacen - estas cuatro instituciones, per­mitieron el establecimiento de nuevas estructuras y la adopción de métodos de formación caracterizados por una flexibilidad tal que después de más de veinte años de iniciadas, esas instituciones no dejan de evolucionar y de respondar a las exigencias no sólo del contexto económico - lo que, al principio, parecía ser su única fi­nalidad - sino también a las necesidades del desarrollo social y cultural. Por eso, aunque las opiniones expresadas en este estudio no coincidan necesariamente con las de la Unesco, estamos convenci­dos de que todos aquellos que se preocupan de la formación profesio­nal de los jóvenes, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, encontrarán en el mismo un material denso de refle­xión al mismo tiempo que valiosas informaciones sobre un sector prioritario de la educación y de la formación.

£1 autor

Pierre Furter nació en 1931 en Chaux-de-Fonâs, Suiza. Estudió filosofía y pedagogía en las Universidades de Lausanne y de Neuchâtel. Licenciado en letras y ciencias de la educación, se especializa en literatura comparada en Lisboa, Zurich y Recife. Enseñó portugués durante seis años en la enseñanza secundaria suiza. Luego de obtener el título de Doctor en Filosofía de la Educación, trabajó durante seis años en América Latina. En Brasil, efectuó in­vestigaciones sobre alfabetización y cultura popular; posteriormente en Venezuela realizó evaluaciones sobre la educación de adultos y de la educación permanente para el desarrollo nacional. Actualmente es Profesor de Planificación de la Educación y de Educa­ción Comparada en el Instituto Universitario de Estudios del Desa­rrollo y en la Universidad de Ginebra en el Sector "Desarrollo y Planificación de los Sistemas de Formación". Consultante del Instituto Internacional de Planificación de la Edu­cación de la Unesco y de la Cooperación Técnica Suiza.

Publicaciones

L 'imagination créatrice, la violence et le changement social (La imaginación creadora, la violencia y el cambio social) Cuernavaca, CIDOC, 1968. La vie moral de l'adolescence, base d'une pédagogie (La vida moral de la adolescencia, base de una pedagogía) Neuchâtel, Delachaux y Niestlé, 1970. (Traducido al español y al portugués) Limites et possibilités de l'alphabétisation functionnelle: le cas de l'Iran_, (Límites y posibilidades de la alfabetización funcional: el caso de Irán), Unesco, Paris, 1973. (Traducido al español y al inglés).

A diabética da esperança: introduçao ao pensamento de Ernst Bloch, (La dialéctica de la esperanza: introducción al pensamiento de Ernst Bloch) Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1974 (Traducido al espa­ñol) . Educaçao permanente e desenvolvimento cultural, (Educación perma­nente y desarrollo cultural), Editora Vozes, Petrópolis, 2a. edi­ción en 1975. (Traducido al español) Educaçao e reflexao (Educación y reflexión) Editora Vozes, Petró­polis, 9a. edición en 1976. (Traducido al español) Educaçao e vida, contribuiçao à definiçao da educaçao permanente (Educación y vida, contribución a la definición de educación per­manente, Editora Vozes, Petrópolis, 8a. edición en 1976. (Traduci­do al español) Le planificateur face à l'éducation permanente (El planificador frente a la educación permanente) IIEP, París, 1977 (Traducido al inj lés)

índice

Prólogo pág. 1

I. LA FORMACIÓN TÉCNICA Y PROFESIONAL Y SU CONTEXTO pág. 3

1. La revolución demográfica pág. 3 2. El desarrollo social y cultural pág. 10 3. El modelo de industrialización pág. 15 4. Nota sobre el desarrollo agrícola pág. 20 5. El lugar de la formación profesional y técnica en la evo­

lución de la formación de los recursos humanos en Venezuela pág. 22

II. LA CREACIÓN Y LA EVOLUCIÓN DEL INCE pág. 38

1. La idea de la educación popular y la creación del INCE pág. 39

2. La primera etapa del INCE (1959-1974) pág. 41 3. La segunda etapa del INCE, a partir de 1974 pág. 54

III. LA FUNCIÓN DEL INCE EN EL CONTEXTO VENEZOLANO pág. 61

1. El desarrollo institucional del INCE como parasistema educativo pág. 61

2. El INCE y el mercado de trabajo pág. 66 3. El INCE y el desarrollo espacial equilibrado pág. 85 4. La formación del INCE y la participación de los distintos

interesados, pág. 91 5. El INCE y la modernización pág. 206

Conclusión pág. 209

Bibliografía pág. 211

Anexo 1. Siglas pág. 120

Anexo 2. índice de cuadros e ilustraciones pág. 222

Prólogo

El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de Venezuela es muy citado, según parece, entre los programas latinoamericanos de educación extraescolar como para que sea necesaria una monografía sobre el mismo. Sin embargo, excluyendo los informes oficiales na­cionales y la documentación técnica del Centro de Formación Técnica (CINTERFOR) de Montevideo, - Uruguay - destinados, sobre todo a los especialistas, no existe, hasta el presente, un estudio sistemático del conjunto de esta institución, incluso en español. Además de es­ta razón, en resumidas cuentas completamente circunstancial, otras razones han motivado la preparación y la redacción de ese trabajo.

En primer término, el INCE fue explícitamente concebido como una institución innovadora. Por consiguiente, resultaba apasionante examinar hasta qué punto esta intención fue institucionalizada y cómo la institución logró mantener su capacidad creadora. Como lo podremos apreciar, el INCE, en la actualidad, demuestra su capacidad excepcional para la innovación a través del redescubrimiento de su inspiración original dejando de lado el peligro de burocratización que pesa sobre sus estructuras. Pero no es suficiente "ser innova­dor", ni siquiera "devenirlo", aún es necesario poder transmitir esta capacidad a otras instituciones, de modo de mantener una cierta, homogeneidad en la política nacional de formación. En suma, también es importante examinar hasta qué punto el INCE supo difundir los efectos multiplicadores de su modelo de innovación. Por lo tanto, nos hemos esforzado en examinar todos los índices, todos los indica­dores y todos los resultados concretos que permiten llegar a la con­clusión de la influencia benéfica del INCE sobre las otras activida­des de formación en Venezuela, sobre el Ministerio de Educación (ME) y sobre la educación técnica en particular. Este tema era tan impor­tante ya que el sistema de educación venezolano está en permanente discusión comenzando por la reorientación de su enseñanza media.

1. El estudio de K. Rother, Wirtschaft und Berufserziehung in Vene­zuela, sólo brinda un modesto lugar al INCE [124]

1

Es decir, que esta modesta monografía no sólo describe una ex­periencia fascinante en un país conocido, sino que se esfuerza en extraer concesiones útiles partiendo de una interpretación de la historia de las estructuras del INCE. Y dado que estamos interesados en la experiencia venezolana, queremos agradecer a esos educadores que, en forma tan generosa pusieron a nuestra disposición sus re­cuerdos, sus experiencias, sus frustraciones, sus preocupaciones y sus esperanzas. Todo el personal, desde el Presidente, Ingeniero C. Quintini Rosales, al más modesto empleado administrativo del INCE, las autoridades del Ministerio de Educación, así como nuestros ami­gos e investigadores venezolanos deben encontrar en estas líneas nuestra más profunda gratitud puesto que los posibles valores del presente estudio provienen de ellos y de las fuentes de información nacionales y presento mis excusas por todos los errores de interpre­tación que haya cometido y de los que soy el único responsable.

2

I. L a formación técnica y profesional y su contexto

Resulta relativamente fácil volver a encontrar en los 912.050 km2 de la República de Venezuela la mayor parte de las características de los países iberoamericanos. Pero constituye algo totalmente dife­rente comprender la totalidad de los cambios provocados por su des­tino de país petrolero. En menos de una generación - la nuestra -un universo fundamentalmente rural, que había tenido una función marginal en el imperio español, caracterizado por un desarrollo po­lítico lento y controlado por una sucesión ininterrumpida de caudi­llos militares, se desmorona frente al surgimiento de una nación po­seída por el modernismo; que la hace vivir en un universo urbaniza­do y de vocación industrial; bajo un régimen civil sin solución de continuidad desde hace 20 años y que la creación de la OPEP lo colo­có en el centro de las relaciones internacionales. Tratemos de com­prender esos cambios tan profundos como rápidos, partiendo, en pri­mer lugar, dé los datos demográficos.

1. LA REVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA

Mientras que hasta los años 30, el crecimiento de la población es lento, luego se acelera. De 1941 a 1968, su índice de crecimiento pasa de 2,1% a 3,7%, superando incluso el 4% en 1950. La población alcanzó los 10 millones en 1971 y es posible que se encuentre en 22 millones a finales de este siglo, incluso si se prevé una dismi­nución del índice natural de crecimiento demográfico que se podría fijar alrededor del 3% (véase Cuadro 1). En efecto, desde 1971, el número de los nacimientos fue netamente inferior a las previsiones. Parece mantenerse alrededor de 410.000 nacimientos anuales como con­secuencia de la modificación de los patrones y de los valores cultu­rales que favorecen el empleo de los métodos anticoncepcionales y la práctica del aborto, sin contar con el hecho de que las autorida­des federales parecen poner menos trabas a la difusión de las campa­ñas de planificación familiar [109] .

1. Las cifras entre corchetes remiten a la bibliografía que se en­cuentra al final de este trabajo.

3

La considerable explosión demográfica de los años 50 no sólo modificó la distribución de la población por clases de,edad - justi­ficando la reputación de Venezuela como "país joven" (Véase Cuadro 2)

Cuadro 1. Crecimiento de la población de 1492 a 2000

Crecimiento Año Población intercensal

anual %

1492 1570 1650 1827 1881 1891 1920 1926 1936 1941 1950 1961 1969 1970 1971 1980 1990 2000

350.000 307.000 320.000 800.000

'2.005.139 2.221.572 2.479.525 2.814.131 3.364.347 3.850.771 5.034.838 7.523.999 9.918.506 10.398.907 10.721.522 14.780.000 20.690.000 28.146.000

— 1,03 0,38 2,12 1,76 2,75 3,02 3,99

4,25

Fuentes:

1. de 1492 a 1827: Rosenblat Angel. La población indígena y el mes­tizaje en América [123].

2. de 1881 a 1971: República de Venezuela. Ministerio de Fomento. Dirección General de Estadística y Censos Nacio­nales , Caracas.

3. de 1980 a 2000: UCAB. Centro de Estudios del Futuro, Caracas.

4

pero; sobre todo provocará, 14 años más tarde, una concientización cada vez más aguda de los problemas de la juventud denominada "deso­cupada", vale decir, de esta población juvenil "flotante" puesto que no asiste a los establecimientos de enseñanza, que no tiene em­pleo y probablemente tampoco vínculos suficientes con las familias. La aparición de esta masa de adolescentes que invade el mercado de trabajo precipitará las reacciones oficiales, en 1963, cuando en torno a la Comisión de la Ocupación Juvenil, se organizarán las "Jornadas de la Ocupación Juvenil". Este encuentro marcará, en for­ma profunda, la orientación de una parte importante de los progra­mas del INCE. En efecto, éste desde 1965, dirige un importante "Pro­grama Extraordinario" que está destinado a la formación acelerada de jóvenes que dejaron los establecimientos escolares sin encontrar de inmediato, un empleo.

Pero este crecimiento no sólo se debe al aumento de los naci­mientos; quizás sea más bien, el resultado de la disminución de la mortalidad que incide en el índice de morbilidad. Lo que se refleja por un aumento excepcional del promedio de esperanza de vida para la totalidad de la población. Esta pasará, en efecto, del 43,2 años en 1940 a 53,9 años en 1950 y 60,9 años en 1960," para llegar a 66,2 años en 1970. Aun cuando esta progresión sólo es un promedio y que en particular, la fuerza de trabajo no especializada sigue estando marcada por un índice más elevado de mortalidad y un potencial más limitado de años de trabajo [136], trajo aparejado sin embargo, la convicción general de que la duración media del período activo de la vida ha aumentado, al menos, para la parte urbana de la población. Estos hechos favorecen la idea de que la formación de los trabajado­res y del personal dirigente que constituye una inversión y que va­le la pena perfeccionarse. Por cierto, conviene destacar que si los dos factores demográficos que hemos examinado - el aumento del núme­ro de jóvenes y la prolongación de la vida activa de los adultos -conducen, uno y otro, a afirmar la importancia de la formación de los recursos humanos nacionales, difieren en cuanto a la prioridad que se debe dar a las diferentes clientelas. En efecto, el primero tiende a valorizar la formación inicial, fundamentalmente la escola-rización general de los niños. El otro, por el contrario, insiste en el valor del perfeccionamiento y del reciclado de los adultos. En una primera aproximación, podemos decir que las autoridades vene­zolanas optaron, por regla general, por la primera prioridad; el INCE constituye la excepción a esta regla.

1. Para el análisis detallado de este programa, véase el párrafo II. 2.

5

Cuadro 2. La población venezolana según las clases de edad de 1950 a 1971

Clase 1950 1969 1971 de Absoluta Relativa Absoluta Relativa Absoluta Relativa edad

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65

- 4 - 9 -14 -19 -24 -29 -34 -39 -44 -49 -54 -59 -64 v más

Total 5

847.748 687.318 574.722 496.566 473.748 400.614 327.613 301.543 239.608 184.768 164.736 101.879 92.466 141.509

.034.838

16,83 13,65 11,41 9,86 9,40 7,95 6,50 5,98 4,75 3,66 3,27 2,02 1,83 2.81

100.00

1.936.293 1.544.227 1.222.671 916.658 751.858 668.908 605.399 528.439 444.619 365.232 285.801 223.831 166.606 257.967

9.918.509

19,52 15,56 12,32 9,24 7,58 6,74 6,10 5,33 4,48 3,68 2,88 2,26 1,68 2.60

100.00

1 1 1 1

10

.736.249

.634.059

.453.974

.219.982 962.525 698.951 587.640 538.956 469.453 373.983 303.891 233.346 191.151 317.362

.721.522

16,19 15,24 13,56 11,37 8,97 6,51 5,48 5,02 4,37 3,48 2,83 2,17 1,78 2,96

100.00

Fuente: República de Venezuela. Ministerio de Fomento. Dirección General de Estadística y Censos Nacionales, Caracas.

Sin duda, esta explosión demográfica se acentuó aún más, por las corrientes migratorias del extranjero, cuyo saldo positivo se eleva a medio millón de personas en lo que se refiere al período 1941 a 1968. Pero, también a este respecto se produjo una ruptura entre el desarrollo reciente y el pasado. De 1832 a 1945, Venezuela acogió emigrantes europeos en el marco de proyectos de colonización. Estos, por otra parte poco numerosos, no modificaron las estructuras agropecuarias del país. Desde 1945, por el contrario, la proporción de los extranjeros aumentó de modo espectacular puesto que pasó del 1% secular al 4,1% en 1950, para alcanzar el 7,2% en 1961 y estabi­lizarse alrededor de 5,6% en 1971. Esta modificación se debe a una doble corriente: por una parte, de colombianos que representan, en

6

la actualidad, un tercio de los inmigrantes y, por otra, europeos del Mediterráneo: fundamentalmente españoles, portugueses e italia­nos. Esta nueva inmigración, sobre todo urbana, desempeñó una fun­ción indiscutible en el proceso de industrialización; pero, cabe preguntarse si no constituyó un perjuicio para la promoción de la mano de obra criolla. En efecto, los venezolanos tienen una neta tendencia, sobre todo en las capas inferiores de la población, a considerar a cualquier extranjero - los "mosiues"^ - como un compe­tidor potencial, por consiguiente, peligroso. Tales parecen ser no sólo la actitud de la opinión pública, sino también el punto de vis­ta de las centrales sindicales, que, desde 1960, imponen a los go­biernos, una política de inmigración sumamente selectiva (limitada a los profesionales que escasean en el país) y la creación del INCE como instrumento privilegiado de la formación del perfeccionamiento y del reciclado de la mano de obra criolla. No obstante, este pro­blema sigue siendo extremadamente discutido [109].

Si en el caso de los colombianos, se puede considerar que se trata de una mano de obra que es a la vez poco calificada, barata y a menudo con un estatuto ilegal y, por consiguiente, una mano de obra que acepta condiciones de trabajo irregulares, que se adapta a estructuras de producción tradicionales u obsoletas, se puede llegar a la conclusión que esta migración actúa sin prestar ninguna aten­ción en lo que se refiere al nivel de los salarios y a la promoción de los venezolanos; no ocurre lo mismo con la inmigración de origen europeo cuyo nivel medio de formación general y profesional es rela­tivamente elevado. Esta inmigración se implantó sólidamente en el mercado de trabajo (Véase Cuadro 3). Su formación le ha permitido desempeñar una importante función en la constitución de los sectores modernos de producción. Por lo tanto, se puede estimar que su aporte a la producción de bienes de exportación, por una parte, y a un me­jor empleo de la mano dé obra, por otra, ha contribuido a la mejora de la oferta global y de la producción marginal. Por último, se tra­ta en este caso de un capital humano que el país no tuvo que asumir los costos de formación. No obstante, el envejecimiento de esta mi­gración, y como consecuencia lógica, su reemplazo progresivo por los venezolanos, aparece como uno de los objetivos prioritarios de la formación profesional.

1. "Criollo" se denomina al venezolano autóctono, nacido en Venezue­la y que no ha sido naturalizado.

2. "Mosiu" (del francés "Monsieur") indica todo extranjero no ameri­cano.

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Cuadro Z. Inmigrados y mercado de trabajo

. Población Población inmigrante externa Ocupaciones venezolana Acum. 1961 1960-61

Profesionales y técnicos 5,1 7,3 9,9

Gerentes y administradores 0,8 4,9 2,0

Empleados de oficina 6,7 6,6 4,9

Vendedores y asimilados 8,5 16,9 8,8

Agricultores 35,9 11,7 27,7

Obreros y artesanos 17,7 30,7 17,9

Servicios, distracciones y deportes 10,8 13,6 18,8

Transportes y comunica-ciones

Otras ocupaciones

Total de la población activa

6,6

7,9

100,00

5,8

2,5

100,00

4,4

5,6

100,00

Fuente: Chi-yi Chen, Movimiento migratorio en Venezuela [22, pág. 1R1 1 . 181].

Todos los elementos que acabamos de examinar, hasta el presen­te, se refieren exclusivamente al volumen de la población y a la es­tructura de la pirámide de las edades. Nos queda por examinar lo que realmente constituye el carácter revolucionario de la evolución demográfica venezolana: las profundas modificaciones en la población del territorio. Todos los observadores se muestran sorprendidos por el hecho global de que en 1936, sólo un tercio de los venezolanos vivían en el medio urbano, mientras que en la actualidad, llegan a

8

ser los cuatro quintos. Por cierto, es difícil determinar con exac­titud esta migración urbana puesto que depende fundamentalmente de la definición y de la limitación que se hace del "rural" y del "ur­bano". Sin embargo, a título de ejemplo, es posible referirse a las proporciones que presenta el Cuadro 4.

Cuadro 4. Proporciones de las poblaciones urbanas y rurales de 1950 a 1971

Tipos de 1950 1961 1971 poblaciones

32,56 22,80

4,92 4,12

62,51 73,06

100,00 100,00

Fuente: República de Venezuela, Ministerio de Fomento, Dirección General de Estadística y Censos Nacionales, Caracas.

1. Menos de 1000 habitantes 2. De 1000 a 2.499 habitantes. 3. Más de 2.500 habitantes.

Del exhaustivo estudio de este fenómeno [22] llama menos la atención el análisis de sus causas que la descripción de sus efec­tos que inciden profundamente en el comportamiento de los recursos humanos del país. Esos vastos movimientos que desplazan generalmen­te la población del interior del país hacia el litoral norte (Dis-

i

trito Federal, Estados de Zulia, Miranda y Anzoategui); de las re­giones estancadas hacia las zonas de rápido crecimiento económico (Estados de Araguá, Carabobo, Portuguesa;) de pequeñas concentracio­nes urbanas hacia las megapolis (Caracas absorbe la quinta parte de

1. Véase mapa pág. 11

Rural1 46,18 2

Intermediaria 5,90 Urbana3 47,90

Total 100,00

9

la población de todo el país), todas esas corrientes ahondan las di­ferencias y las disparidades entre las regiones. Algunos Estados, como Barinas y Apure, ven que su potencial humano y demográfico dis­minuye, lo que compromete por ejemplo, la marcha hacia el sur a la conquista de las tierras del Amazonas. Para otros Estados, es el equilibrio de la pirámide de las edades de la población que se cues­tiona como en el Estado de Cojedes donde la disminución de la pro­porción de los jóvenes de 20 a 34 años es inquietante. De manera más general, la producción del sector agrícola se encuentra afecta­da y perturbada, ya que la falta de mano de obra no siempre se com­pensa con el aumento de la productividad, ni con una suficiente mo­dernización de las técnicas agrícolas o de su difusión. Sobre todo, eso significa una concentración en los suburbios y los pueblos mar­ginales de las grandes ciudades (los famosos ranchos de Caracas o los conucos de la cintura denominada "verde" de Barcelona* de una población cuyas aspiraciones y esperanzas de superación del nivel de vida se encuentran fortalecidos por la proximidad de la sociedad de consumo y las fuentes de trabajo, sin tener, sin embargo, ni los medios, ni la posibilidad real de integrarse a través del ejercicio de una actividad profesional propiamente dicha [1].

2. EL DESARROLLO SOCIAL Y CULTURAL

Esta característica de la "revolución demográfica" venezolana, por somera que sea, nos parece útil para comprender bien este contexto, en el cual se inscribe toda la problemática de la formación profe­sional, y que obliga a participar en tres apuestas temibles.

En primer lugar, no es suficiente hablar de "cambios" a propó­sito de la evolución de la sociedad venezolana, sino más bien de rupturas y de mutaciones brutales que traen consigo efectos de des­integración, y en especial porque ocurrió en menos de dos décadas. Incluso, si se llega a intervenir, en la actualidad, con energía y rapidez, eso no significa que la población tenga tiempo para seguir esta evolución, ni para sostener este ritmo. Esta "pluralidad de los tiempos sociales" puede ocasionar fenómenos de embotellamiento, de rechazo y a veces, incluso de agresividad colectiva. Por consi­guiente, el desafío reside en mantener un programa de intervención suficientemente extenso y con relativa continuidad para que los re­cursos humanos interesados puedan adaptarse y que el tejido social tenga tiempo para reconstituirse.

1. El termino "rancho" designa la construcción salvaje en las zonas no urbanizadas; "conuco" es el trozo de tierra o jardín cultivado para la producción de subsistencia.

10

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Luego, es necesario tener conciencia que ese salto cualitativo no sólo es importante, sino que no contaba con ninguna preparación; con mucha frecuencia las etapas intermedias fueron quemadas. En lu­gar de "formar para el cambio", de prepararse para afrontar conflic­tos, se ha procedido con brutalidad al obligar a la población al cambio.

En último término, no sólo cambian algunos sectores limitados de actividades y a los cuales se podría responder con intervencio­nes sectoriales o puntuales; a menudo, es todo un universo el que se ha tambaleado y que obliga a una integración o a una cooperación interinstitucional cada vez más avanzada de los diferentes tipos de intervención. Lo que se traduce en nuestro caso, por la necesidad de definir la formación profesional también en función del desarrollo social y del desarrollo cultural y por consiguiente, admitir, lo que no es evidente, que la intervención planeada tendrá en cuenta esas dos dimensiones en su estrategia y en sus prácticas, incluso si no es responsable más que de una tarea específica. En otros tér­minos, aun cuando una institución que tiene objetivos limitados, precisos y bien definidos como el INCE no puede ignorar el contexto social y cultural que le da todas sus dimensiones.

Ahora bien, lo que nos parece sumamente interesante en el caso del INCE, es que justamente se puede discernir una evolución que va en ese sentido, como lo demuestran dos ejemplos concretos.

Entre los problemas que plantea el desarrollo social venezola­no, el que se cita con más frecuencia es el de la ausencia de esta­bilidad de las estructuras familiares. Eso no solamente por parte de los especialistas de la política social, sino también para los empresarios puesto que el 100% de ellos consideran la desintegración familiar como el primer problema social prioritario en Venezuela.- Este problema se expresa entre otros por el doble hecho de que exis­ten tantos nacimientos ilegítimos como nacimientos reconocidos u oficializados y que sólo el 51% de las mujeres que viven maritalmen-te tienen el estatuto legal de esposas [2, pág. 299]. Incluso si se estima que ese problema es en parte residual, que evidencia el con­flicto entre nuevas formas de vida conyugal o reducción de la

1. Sobre los problemas metodológicos que plantea esta última noción, véase nuestro trabajo Educaçao permanente et desenvolvimiento cultural [44, pág. 150] (Traducción española en imprenta)

2. C. Aceda Mendoza Venezuela: Ruta y destino, Caracas, 1971, págs. 273 y siguientes.

3. "Los grandes problemas sociales de acuerdo a 500 empresarios ve­nezolanos" encuesta de Dividendo Venezolano para la Comunidad (DVC), citada por K. Rother [124]

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familia al modelo nuclear contra las supervivencias de los comporta­mientos tradicionales; que la legalización de los vínculos matrimo­niales no significa necesariamente la estabilidad de las estructuras familiares; es evidente que esta situación torna precaria la socia­lización de los niños. Ella favorece, a pesar del Estatuto de Meno­res [37, págs. 300-301] aplicado por el Consejo Venezolano del Niño (CVN), el trabajo precoz de los jóvenes y acentúa la dependencia psicosocial de los niños con respecto a su madre. La importancia de ese casi matriarcado aparece en forma clara, en una encuesta en la que los jóvenes adultos que participaban en programas de formación - entre ellos, el INCE - en la ciudad de Guayana [138] citaban a su madre como su principal y, a veces, su único apoyo y sostén en sus esfuerzos para aprender. Lo que corrobora la actual preocupación de los dirigentes del INCE sobre el tema de la excesiva dependencia de los jóvenes adultos con respecto a las instituciones y estructuras matriarcales que aparece cuando deben buscar y sobre todo crear las condiciones de trabajo: "No tienen espíritu de trabajol"*

La formación profesional no puede ignorar estos factores que condicionan la motivación al trabajo, como no puede estar concebida en la ignorancia de las condiciones globales de vida de los aprendi­ces. Ahora bien, la frecuentación intensiva de determinados centros de formación del INCE, sobre todo en el interior, supone e impone un alejamiento del lugar de residencia y de la familia. Muchos jóve­nes de 14 a 18 años, sin hablar de los jóvenes adultos, por que ellos participan en las actividades de formación del INCE, no tienen ni un medio ambiente favorable, ni condiciones de vida satisfacto­rias, puesto que esos centros del INCE fueron únicamente concebidos para la formación, sin dejar ningún lugar a otras actividades -igualmente formativas - o asociándose para la recepción de esos ado­lescentes en otras instituciones como el Instituto Nacional de De­portes (IND) o el CVN. También, es en ese nivel que la integración de la formación debe aplicarse. Es verdad que eso supone inversio­nes sociales, por lo tanto, en teoría, no rentablesl

El otro ejemplo lo sacamos del desarrollo cultural cuyas prin­cipales características hemos tratado de analizar en otro trabajo consagrado a Venezuela [44, pág. 177 y sig.]. Se trata de la rela­ción entre el nivel técnico, tal como lo domina la mayoría de la población, y el nivel tecnológico, tal como está determinado por modelos dominantes de los sectores modernos de actividades y de

1. Entrevista con el actual Director del INCE, Ing. C. Quintini R.

13

producción.1 Cabe destacar que no se debe interpretar esa relación partiendo de dicotomías: ignorancia Versus saber o la de atraso versus progreso. Se trata más bien de estudiar, y en forma más sis­temática que lo que se ha hecho hasta la fecha:

- si los valores hacia los que dirigen sus esfuerzos y sobre los que se basan las diferentes técnicas y las representaciones de los fe­nómenos y las normas que transmiten no están en total divergencia con las tecnologías modernas importadas;

- ¿si es posible que la totalidad de la población pase de una a otra - de ahí, la noción de nivel cultural o técnico - y a través de qué procesos y según qué etapas?

Ahora bien, en el caso venezolano no es exagerado estimar que el salto entre el nivel técnico y el nivel tecnológico es considera­ble, puesto que fue el caso de una sociedad, que hasta 1930, tenía un sistema de producción fundamentalmente artesanal, con técnicas familiares y tradicionales, por no decir coloniales y que, en menos de una generación, no sólo asimiló la revolución industrial, sino que penetró resueltamente en el camino de la evolución postindus­trial aceptando los modelos más avanzados de la informática y de la electrónica. ¿No habría, por consiguiente que preocuparse de la pro­fundidad y de la difusión de lo que el informe Aprender a ser [40, pág. 167 y sig.] denomina un "humanismo científico" vale decir, la acepción de una concepción "científica del mundo"? Esta pregunta es tanto más legítima, ya que a continuación del enorme esfuerzo de ex­pansión escolar llevado a cabo por los gobiernos civiles, puede re­sultar tentador reducir esta aculturación científica a las simples dimensiones de una modesta escolarización. ¿No es significativo, a este respecto, que el INCE exija como un requisito previo para la mayor parte de sus programas de formación el equivalente al "progra­ma" de enseñanza primaria? Lejos de nosotros está la idea de recha­zar a priori la necesidad de la escolarización, pero no estamos con­vencidos de ninguna manera, que ésta - que confirma ante todo la ad­quisición de una cultura y de un conocimiento pura y únicamente es­colares - corresponda realmente a los fundamentos culturales de una cultura científica en el amplio sentido, indispensable para el domi­nio de una formación profesional y sobre todo para su ulterior desa­rrollo en la formación continua. Evidentemente, es importante saber leer y escribir, en especial para poder utilizar el abundante mate­rial didáctico preparado por el INCE, pero quizá sea sumamente más

1. Desarrollamos una distinción tomada del Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES). .

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importante saber buscar la información necesaria; desarrollar la cu­riosidad del autodidactismo; hacer de lo impreso un elemento cen­tral pero no único, del entrenamiento mental, indispensables para la promoción humana que sólo es una parte de la formación profesio­nal. Es por eso que como, posteriormente, tendremos la posibilidad de mostrarlo a propósito de una experiencia piloto del INCE con el Banco del Libro,* también, es muy importante crear hábitos de lectu­ra y de consulta de documentos, que aprender a leer y a escribir de modo puramente funcional y estrictamente utilitario.

Que se nos comprenda bienl No pretendemos que los instructores responsables de la formación profesional, y en particular los del INCE, deban hacer todo: aculturar individuos y formar profesionales. Lo que defendemos no es la exigencia imposible "de hombres orques­tas" sino que el INCE, en función del contexto en el que desarrolla su acción y que le dará por último, su verdadera significación, no ignore algunos aspectos cruciales y urgentes del desarrollo social y cultural que condiciona las actividades específicas que despliega. Queda por saber si es la totalidad de la institución la que debe evolucionar hacia una concepción integral de la formación - como es el caso, en estos momentos, para la nueva formación rural propuesta por el INCE^ - o si ella debe asociarse a otras instituciones que, a través de un trabajo coordinado, le permitirán afrontar indirecta­mente la totalidad de esta dolorosa problemática.

3. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIÓN

El origen del rápido crecimiento económico de Venezuela se debe, por supuesto, al petróleo [102, págs. 15-23], Aun cuando la primera concesión de explotación fue otorgada en 1866 y si bien las exporta­ciones hacia EE.UU. comenzaron en 1920, es recién en 1925 que el valor de éstas superaron el de las exportaciones agrícolas, repre­sentando, en 1969, el 90% de las exportaciones, llegando a ser el 21,8% de PNB. Su producción y comercialización habiendo estado en las manos de compañías multinacionales hasta 1975 - fecha en la que se promulgó la nueva ley que, por una parte, nacionaliza la produc­ción y la comercialización y que, por otra parte, permite al Estado venezolano controlarlas a través de la Compañía Nacional de Hidro­carburos PETROVEN [13] - la industria petroquímica forma un verdadero

1. Véase, La experiencia piloto del "Banco del Libro" (BL), párrafo III. 1.

2. Véase, Párrafo III. 3

15

enclave que importa sus bienes de capital del extranjero, que utili­za una tecnología muy avanzada, por consiguiente, con relativa poca mano de obra; en síntesis su impacto directo en el proceso de indus­trialización ha sido muy limitado. Por el contrario, su impacto vndivecto es considerable: ya sea por la aceleración de las migra­ciones internas; por la circulación de los ingresos debidos al pe­tróleo que suscita una primera integración de un mercado interior, y sobre todo, por los recursos fiscales puestos a disposición del sector público. Esos efectos indirectos - que estuvieron asociados al slogan "sembrar el petróleo" - se hicieron sentir en forma parti­cular a partir de 1942-43 cuando el aumento de los beneficios fisca­les petroleros son empleados para la creación de infraestructuras que hacen posible la aceleración de la urbanización y, en los años 1950, de un desarrollo industrial que se localizará cerca de los mercados urbanos.

Es sólo a partir de 1950, cuando las condiciones de urbaniza­ción y de construcción de las infraestructuras, de una parte, y la existencia de un mercado interior integrado, por otra, permite que aparezca en Venezuela un proceso de industrialización, es decir, "la elaboración creciente de productos terminados gracias a la uti­lización de una tecnología moderna". Ese proceso se efectúa según un modelo de desarrollo cuyos elementos fundamentales son: los benefi­cios petroleros, los gastos públicos, la construcción privada y pú­blica y la sustitución de las importaciones. Sólo, conviene destacar que la desigualdad de las distribuciones de los ingresos y su coro-laria concentración1 hizo que la industria sustitutiva satisfaciera, en primer lugar, la demanda de los grupos privilegiados, cuyos pa­trones de consumo van a imponerse poco a poco en el conjunto de la población, a través de los medios de comunicación masivos. Lo que originó dos consecuencias:

a) la diversificación de la industria y una limitación cuantitativa de su mercado, con una utilización insuficiente de la capacidad de producción que frena la integración vertical;

b) el empleo de una tecnología avanzada para hacer frente a las exi­gencias de esta clientela que pide que los productos sean de igual calidad que los provenientes del extranjero. Además del fortalecimiento de los vínculos de dependencia que esto implica con respecto al extranjero - a expensas pues de la creación de empleos y de la utilización de una mano de obra nacional,

1. Según J. Paez Celis [109], en 1957, el 10% de la población reci­bía el 45% de los ingresos; el 60% sólo recibía el 16%.

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incluso si ella es abundante y barata - el peso de esta tecnolo­gía avanzada aumenta los costos de capital que, dada las limita­ciones de la producción, aumentan aún más el precio de venta y restringen a su vez el mercado.*

Si se analiza el crecimiento de ese modelo tal como aparece, por ejemplo, a través de las encuestas industriales,^ se constata en primer lugar, el crecimiento sostenido del sector industrial cu­ya tasa es igual a la tasa de crecimiento demográfico (Véase Cua­dro 5) .

Por el contrario, la estructura se ha modificado en el correr de los dos últimos decenios (Véase Cuadro 6). No sólo se constata la desaparición de la artesanía, salvo en ciertas regiones como Gua­jira. De 1961 a 1971, hay una neta concentración caracterizada por la alta desaparición de las pequeñas empresas - cuyo número disminu­ye de 1130 en diez años - por la contribución creciente de las gran­des empresas en el empleo y en la producción - el 72,3% del valor bruto de la producción mientras que diez años antes, contribuían sólo con el 62,2%. Ese fenómeno se duplica con una concentración es­pacial dado que lo esencial de las empresas, aparte de la región de Maracaibo (Zulia) y el polo de Ciudad Guayana, se localizan cerca de los grandes ejes carreteros: La Guaira-Caracas; Caracas-Maracay-Puerto Cabello; Barcelona-Puerto la Cruz. Esta concentración espa­cial se manifiesta de igual manera en todas las actividades comer­ciales ya que en 1969, los 7,8 mil millones del comercio caraqueño, corresponden al 4,6 de la región occidental, el 2,2 para la región central y el 0,7 para la región oriental!

, Por último, y es quizás este el punto que plantea mayores preo­cupaciones, siempre según la misma tercer encuesta industrial, en diez años el número de empleos permanentes de la industria pasaron de 156.938 a 242.396, lo que significa un aumento total de 85.458, vale decir menos de 10.000 por año, mientras que se estima- en más de 100.000 el número de jóvenes que ingresan cada año en el mercado del trabajo.

1. Todo este párafo fue redactado basándose en el estudio de F. Travieso: Ciudad^ región y subdesarrollo [135, págs. 67 y sig.]

2. Encuestas sobre el desarrollo industrial de Venezuela, 1961, 1966 y 1971.

3. Aceda Mendoza, C. Citado en la Primera Convención Nacional del Empleo, el 29-1-1970.

17

Cuadro 5. Participación del sector industrial en el Producto Nacio­nal Bruto de 1968 a 1972

Producto Nacional Bruto

En millones de

bolívares 1968

1968

43.588 6.936 5.215 1.721

1969

45.065 7.129 5.830 1.749

1970

47.546 8.053 6.051 2. 2

1971

49.578 8.709 6.451 2.258

1972

52.218 9. 05 7.017 2.388

Fuente: Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo industrial de Venezuela - 1961, 1966 y 1971.

Cuadro 6. Evolución del número de empresas y del número de empleos según su tamaño: 1961-1971

1961

1971

No. de empresas No. de empleos

No. de empresas No. de empleos

Pequeñas empresas

% 82.5 36.6

69.1 19.2

Grandes empresas

% 2.6 37.2

7.1 54.2

Fuente: Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo industrial de Venezuela - 1961, 1966 y 1971.

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Esta débil capacidad para crear empleos está ligada a la evolu­ción de las 'inversiones de capital por persona activa (Véase Cuadro 7). Si, de acuerdo al Banco Central de Venezuela, de 1950 a 1958,

el capital aumentó de 140%, el producto bruto de 162%, la inversión fija bruta de 277% ... el empleo sólo ha crecido en un 26% en el sector industrial.

El crecimiento del modelo venezolano parece, pues, no eludir los tres círculos viciosos del desarrollo desigual que F. Travieso caracteriza de la manera siguiente:

1. "La industria se localiza en el centro, porque el mercado se con­centra alli a consecuencia de la difusión de los ingresos de los gastos públicos del Estado que debe absorver los desequilibrios que se producen como uno de los efectos de la concentración, aumentando aún un ingreso diferencial con el resto del territo­rio" [135, pág. 79].

2. "La pequeña escala de cada uno de los innumerables productos de consumo de fabricación nacional, impide que la industria crezca vinculándose a la producción intermediaria y a los bienes de ca­pital y, por consiguiente, alejando cada vez más la posibilidad de una integración vertical de la economía" [135, pág. 88].

3. "La concentración de los ingresos orienta el mercado hacia la sa­tisfacción de los bienes de consumo de los sectores limitados, pero los más favorecidos, que exigen bienes cuya "fabricación" exige siempre cada vez menos mano de obra" [135, pág. 81].

En conclusión, ese proceso ha creado una estructura económica que F. Travieso^ caracteriza como la de un capitalismo dependiente: "se mantiene una economía no integrada, que continúa exportando las materias primas y que importa, sobre todo, productos semielaborados que son armados en el país. Las etapas intermediarias de esta indus­trialización, aquellas que debieran utilizar las materias primas locales y producir en el país productos semielaborados, no se reali­zan en el país, sino en el exterior. El hecho que las industrias es­tablecidas en el país sean empresas, directamente transferidas del exterior, implica que éstas estimulan el consumo de las capas de la población que tienen capacidad adquisitiva, marginando las otras. Esta situación contribuye a reducir la parte del ahorro nacional

1. Banco Central de Venezuela. Memoria de 1959, págs. 26-29. 2. Véase en la misma línea de pensamiento, Venezuela contemporánea:

¿•pais colonial? [15, pág. 27 y sigs.]

19

Cuadvo 7. Evolución de la proporción de capital por persona activa de 1950 a 1959

1950 1959

Capital 26.523.000 54.874.000

1.536.000 (5.8%) 3.692.000 (6.7%) Capital en el sec tor manufacturero

Capital por persona activa del sector 7.270 14.145 manufacture ro

Fuente: Banco Central de Venezuela. Memoria de 1959, Caracas.

que se podría reinvertir. A la postre, esas industrias no tienen una capacidad de producción suficiente para que se creen industrias intermediarias y la tecnología empleada no está definida en función de los intereses del país. No hay pues ni un esfuerzo de integra­ción de las técnicas importadas al capital tecnológico nacional, ni un empleo multiplicador de beneficios que podrían ser utilizados para crear nuevos empleos".

4. NOTA SOBRE EL DESARROLLO AGRÍCOLA

Aun cuando el INCE tiene una vocación "industrial" que incluye, de hecho, también los sectores del comercio y de los servicios, sería completamente erróneo llegar a la conclusión de que se haya desin­teresado del problema de la calificación de la mano de obra agríco­la. En efecto, el peso político y social del sector rural es toda­vía muy grande en el país, para que se pueda ignorar ese sector vi­tal.

Para comprender la evolución de la acción del INCE en ese sec­tor, conviene, en primer lugar, recordar que hasta los años 30, la expansión del sector agrícola se hizo fundamentalmente por la exten­sión de la superficie cultivada que permitía absorver la mano de obra disponible en los sectores rurales. Sin duda, como lo recuerda J. Paez Celis [109], esta absorción de los recursos humanos se tra­dujo, de igual manera, por su productividad sumamente baja, ya que

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se estimaba el índice del sübempleo en 62%. La situación cambia ra­dicalmente con la difusión de la agricultura comercial y la intensi­ficación del proceso de la reforma agraria a cargo del IAN. "La mo­dernización de las prácticas de cultivo tradicional que ha inspira­do los programas de la reforma agraria, no sólo abrió nuevas posibi­lidades y promesas, sino que también implicaba hacer frente a ries­gos. Es probable que la superación de las limitaciones propias de la agricultura campesina tradicional sea un lento proceso y el costo de la selección de una nueva clase de pequeños empresarios indivi­duales implica, en cada etapa, el fracaso momentáneo o permanente de un determinado número de beneficiarios directos".[114, pág. 48]. En otros términos, si la reforma agraria, la modernización de las prácticas agrícolas y la difusión de la agricultura comercial han mejorado la suerte de algunos, han vuelto aún más precaria la situa­ción de otros, creando una coyuntura de crisis aguda.

Es a partir de la constatación de una crisis de esta envergadu­ra que R. Dumont presenta su informe sobre la agricultura en Vene­zuela [32, págs. 244-248 y 281-288]. Este informe que bosqueja un cuadro sombrío de la situación agrícola y nutricional, así como de la degradación ecológica, parece haber producido un choque en los responsables de los programas de formación rural del INCE ya que han retenido la conclusión de "que no hay suficiente preocupación por la alfabetización funcional, económica y política de los adul­tos merced a la promoción rural, la conscientización y la planifica­ción familiar. De tal suerte que muchos campesinos se dejan estar y no participan en las decisiones de sus propiedades y rápidamente muchos asesores (se sobreentiende del IAN) abusan de ellos; no exis­tiendo control alguno, la corrupción se generaliza". Al igual que otro famoso especialista, Pérez Alfonso, R. Dumont sugiere que se inspiren en el modelo chino para la educación en el medio rural, pues "permitiría revisar la enseñanza en el medio rural. La educa­ción de los adultos formaría campesinos más concientes de sus pro­blemas, de su medio y de sus responsabilidades. De esta manera, se­rían inducidos progresivamente a participar en la gestión de las empresas, y por consiguiente en la dirección de todos los organis­mos a los cuales actualmente están vinculados".

Incluso si las tesis de R. Dumont son excesivas, han tenido el mérito de provocar un sobresalto y una serie de reflexiones que más adelante veremos las consecuencias.

1. Véase párrafo III. 3. 21

5. EL LUGAR DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y TÉCNICA EN LA EVOLUCIÓN DE LA FORMACION DE LOS RECURSOS HUMANOS EN VENEZUELA

Para hacer justicia a los esfuerzos desplegados por los gobiernos civiles desde hace 20 años, hay que tener en cuenta el retraso que se habla acumulado. En efecto, si hemos visto que la revolución de­mográfica, los cambios sociales y culturales y el proceso de indus­trialización fueron en Venezuela, relativamente tardíos con relación al resto de América Latina, en el sector de la educación, los atra­sos son aún más acentuados, pues hay que esperar hasta 1958 para que se aplique una política continua de formación de los recursos humanos del país. Lo que no quiere decir que anteriormente no hayan existido reformas y ni se hayan tomado medidas. Pero las mismas nun­ca pudieron generalizarse ni afectaron la masa de los trabajadores.

Por una parte, la clase dirigente concebía la formación sólo bajo la forma de una educación y para una casta [117]; por otra par­te, sostuvo durante mucho tiempo, el criterio colonial según el cual "que tengan práctica; no hay necesidad de técnica" [124, págs. 36-52]. Ni Simón Rodríguez, ni Andrés Bello que estaban, sin embar­go, convencidos de la utilidad de una fuerza de trabajo especializa­da para reconstruir el país, luego de las guerras de la Independen­cia, lograron hacer compartir sus convicciones. Tal es así, que la idea de crear escuelas secundarias que formarían tanto a los bachi­lleres como a los cuadros profesionales (Decreto de G. Blanco en 1881) o el plan de formación profesional de E. Blanc en 1904 sólo fueron aplicados en la capital. En 1935, mientras que ya se contaba con alrededor de 500.000 empleados en 8.000 fábricas, sólo existían 384 jóvenes venezolanos que seguían cursos en una escuela técnica o profesional. Como el estatuto y la importancia de la formación pro­fesional y técnica sólo cambia después de la caída del General Pérez Jiménez en 1958 - puesto que no se creó ninguna escuela técnica en­tre 1945 y 1955 [36, pág. 55] - el comienzo de la modernización se hizo a través de la importación de la tecnología extranjera, de es­pecialistas e incluso de obreros europeos.

Bajo la presión, por una parte, de los sindicatos que estima­ban que la mano de obra nacional era relegada por la mano de obra extranjera, fundamentalmente porque aquella no tenía una formación profesional adecuada y, por otra parte, de la opinión pública que veía en la adquisición de una instrucción un medio eficaz de movili­dad social, los gobiernos civiles van a orientarse hacia una triple acción :

22

- de alfabetización; - de generalización de la escolarizaciön y, - de perfeccionamiento profesional.

Aun cuando en principio esos tres frentes estén concebidos en forma conjunta, la alfabetización estando asociada a una actividad profesional, mucho antes de la divulgación de la alfabetización fun­cional realizada por la Unesco, y el perfeccionamiento profesional que supone una base general suficiente: el hecho que los dos prime­ros frentes estén confiados al Ministerio de Educación y el tercero al INCE, tiende a disociar las acciones. El Ministerio de Educación acentuará la dimensión preparatoria y general de la formación pro­puesta en sus intervenciones; el INCE hará hincapié en el perfeccio­namiento profesional ya sea en el marco de las empresas, o en los centros especializados para los jóvenes sin empleo o en aprendizaje. De hecho, esta división de las intervenciones se mantendrá hasta 1969. A partir de 1970 se puede notar un cambio profundo y progresi­vo cuyas consecuencias no han sido todavía completamente desarrolla­das, pero que son suficientes para llegar a la conclusión de una re­distribución de las tareas: el Ministerio de Educación esforzándose en "profesionalizar" la formación básica; el INCE orientándose ha­cia una concepción más integrada e integral de la formación profe­sional en todos los niveles.

Vamos pues a considerar el lugar de la formación profesional y técnica sucesivamente en el primer período de 1958 a 1969, en una segunda etapa de 1970 a 1975.

La formación profesional y técnica de 1958 a 1969

Desde el punto de vista legal, la formación profesional y técnica - como toda formación organizada, por otra parte - debe ceñirse a los artículos 55, 57, 78 a 81 y 136 de la Constitución de 1961, que establece los mismos derechos para la formación de todos los ciuda­danos; la escolaridad primaria obligatoria; la gratuidad de la ense­ñanza del sector público, pero sobre todo, que la formación es un servicio público al cual está asociada la iniciativa privada, que el Estado garantiza y establece los objetivos. Se trata pues de un Estado:

- enseñante {Estado docente) que impone un sistema nacional, el mis­mo para todo el territorio, y a beneficio de la mayoría de la po­blación;

- intervencionista ya que controla, supervisa, orienta incluso hasta los planes de estudios, que puede modificar para reconocer los establecimientos ;

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- burocrático ya que la administración del Ministerio de Educación regula todos los detalles y, sobre todo

- Qentrátista} ya que todo depende exclusivamente del gobierno cen­tral .

La formación profesional y técnica está organizada según la Ley de la Universidad, para la formación del personal dirigente, la Ley del INCE para los trabajadores y aprendices, y por la Ley de Educación de 1955, con su reglamento de 1956, para la enseñanza téc­nica que depende del Ministerio de Educación (Véase Cuadro 8). El Ministerio de Educación, desde 1958, encarga a la Dirección de Edu­cación Artesanal, Industrial y Comercial - DARINCO - de dirigir los centros educacionales que contaban en los establecimientos del Mi­nisterio de Educación, a fines de 1969, con 146.420 alumnos distri­buidos por sector de la manera siguiente:

- 2% para la enseñanza agrícola; -11% para la enseñanza artesanal; - 36% para la enseñanza industrial; -51% para la enseñanza comercial.

La DARICO empleaba 2.159 profesionales. Disponía del 10% del presupuesto del Ministerio de Educación, o sea el 2,3% del presu­puesto nacional, es decir, un monto de 7.750.440 bolívares en 1969.

La DARICO puede ejercer una influencia importante en la ense­ñanza profesional y técnica en función de la gravitación de la ense­ñanza pública en esta rama de la docencia, mucho más elevada que en otros países de América Latina ya que comprende la totalidad de los efectivos de la enseñanza artesanal; el 97% de los efectivos de la enseñanza industrial; el 91% de la comercial y el 79% de la agríco­la. Sin embargo, en este último sector, la función de la iniciativa privada es relativamente más importante porque, como lo veremos, nu­merosas compañías petroleras prefieren utilizar sus fondos para man­tener escuelas de agricultura y no invertir en la formación de obre­ros petroleros.

De cualquier manera, esta enseñanza es la que se desarrolló más entre 1956 y 1967, ya que sus efectivos se multiplicaron por seis.

La enseñanza profesional y técnica dependiente del Ministerio de Educación se caracteriza por su gran diversidad. Los requisitos previos difieren de un tipo a otro, así como los niveles de la cali­ficación obtenidos en último término. En cuanto al primer punto, cuando un alumno no puede o no quiere seguir el camino que conduce

1. 4,5 bolívares=1 U$S (1971)

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Cuadro 8, Estructura legal de la educación (1970)

Constitución

, , Ley de las Ley de Educación Ley del INCE

Educación Primaria Formación Profesional Educación de los Jóvenes

Educación Secundaria Aprendizaje

Educación. Técnica Formación Continua de los Trabajadores

Educación de Adultos Alfabetización de los Trabajadores

Formación de Docentes

de la primaria a la secundaria o a la enseñanza superior, se le ofrecen numerosas posibilidades laterales. (Véase Cuadro 9). Si abandona la enseñanza primaria a nivel del 3er año, entra en las escuelas granjas, ese requisito previo incluso no se exige para to­das las escuelas artesanales; en el nivel del 4a año de primaria, puede entrar a un curso para jóvenes desocupados del INCE; si termi­na el ciclo primario completo puede efectuar el aprendizaje por me­dio del INCE o en una de las escuelas técnicas que preparan para las profesiones más diversas como comerciantes, agentes de policía o jockey. El ciclo secundario incompleto permite entrar en las es­cuelas de enfermeras y en algunas escuelas de asistencia social o para las escuelas de oficiales. Por último, los adultos, cualquiera sea su formación inicial, pueden completarla hasta el nivel del ci­clo primario completo, y luego comenzar las actividades profesiona­les. En cuanto a los niveles logrados en los grandes sectores de actividades se presentan de la manera siguiente:

I. En la enseñanza profesional agrícola, se puede distinguir en for­ma clara, dos categorías de estudios. Una primera categoría tiene

1. Véase nuestro informe sobre la ODEA: Venezuela: alfabetización de adultos (Perspectivas y problemas de la educación de adultos en la situación actual del desarrollo de Venezuela, 1967 - 1968). Unesco, 1970.

25

Cuadro 9. La formación profesional y técnica de 1958 a 1969

Escuela normal

rOOO-OO-i Hum

sec. r O - O -

tKH Ciencias

Prim, y form, preprofesion.

Agricul.

o-oa Artesanal

n-oa

KKH] Escuela de Agricultura

D Esc. de Artes y Oficios

Primaria

rO-DCF-Oia-a D-CJ Prescolar

[ 7 | Salida lateral

I 4 -6 | |

- Universidad

- Inst. pedag.

Esc. Industriales

b-o-a Escuela Politécnica

PHZHZHZHZI Escuela de Comercio

thCK>P Aprendizaje INCE (max.)

7 -12

-j 1 Programa Extraordinario INCE

| | 13-18 | | 18-22

26

por objetivo la formación primaria, en dos años para las Escue­las granjas y en 3 años para las escuelas artesanales. Estas ri­gurosas escuelas (el horario comienza a las 8.30 para terminar a las 21.00 horas) debían sustituirse por las del Plan Guyabato desde 1968 donde, durante una jornada normal de trabajo, además del programa primario hasta 62, se prepara profesionalmente a razón de dos horas diarias. La otra categoría comprende escuelas profesionales que, en dos años, preparan especialistas para el cultivo del cacao y del café; los expertos agrícolas en tres años (que dependen del Ministerio de Agricultura), o en cuatro años para las escuelas que dependen del Ministerio de Educación pero con la opción de obtener en 6 años, el título de técnico agrícola, título que permite ingresar en la enseñanza superior.

II. En la enseñanza profesional industrials también se pueden dis­tinguir dos categorías. En la primera, existían las escuelas artesanales, análogas a las escuelas granjas, que ofrecen una preparación profesional de 300 horas en una especialización a elección (madera, metal, electricidad, dibujo técnico) , de mane­ra de ofrecer el mínimo indispensable que en principio debería permitir la sobrevivencia. Estaban además las escuelas técnicas de oficios; ex escuelas de artes y oficios donde se preparan a los jóvenes, con un mínimo de 16 años de edad, durante uno a dos años, en la práctica de una artesanía a razón de 40 horas semanales." El nivel de esas formaciones es notoriamente insufi­ciente, de tal suerte que esas escuelas fueron las primeras en transformarse en forma progresiva, en talleres para iniciar y orientar profesionalmente a los alumnos de los últimos años de la enseñanza primaria. En la segunda categoría, están las escue­las denominadas industriales donde es posible, a razón de 38 horas semanales, efectuar la teoría y la práctica en forma con­junta y en diferentes especialidades, adquirir sucesivamente al cabo de uno o dos años, el título de obrero semi-especializado; luego de 2 años, el de experto (obrero especializado) y con 2 años más, el de técnico que permite también el ingreso a la en­señanza superior. En las ramas de los cursos nocturnos, es poco frecuente alcanzar la tercer etapa y, si existe, dura un año más, vale decir, seis en total. Para las jóvenes la especiali­zación en alimentación o en la industria textil se adquiere en 3 años; para llegar a ser experto, se requieren dos años suple­mentarios .

27

III. La enseñanza profesional comercial se encuentra muy diversifi­cada. Ofrece dos ramas principales de estudio. Una intensiva, con 30 horas semanales después de 2 años da una calificación de auxiliar de secretaría; en 3 años de secretario; en 4 años de tenedor de libros y en 5 años de bachiller, lo que permite ingresar a la enseñanza superior. El otro sector, breve, a ra­zón de 15 horas semanales, permite luego de 2 años, llegar a ser oficinista o auxiliar de tenedor de libros y, en 3 años encargado de la correspondencia o contador.

La formación profesional y técnica después de 1970

A partir de 1969, se suceden toda una serie de medidas que afectan al sistema de administración del sistema educativo (Decreto sobre la regionalización que redistribuye las competencias en el seno del Ministerio de Educación); la enseñanza profesional extraescolar (nueva Ley del INCE en 1970); la enseñanza superior (Ley de la Uni­versidad de 1970) y sobre todo, la estructura del segundo grado (creación del ciclo básico común y del ciclo diversificado). Todas estas medidas serán sistematizadas y desarrolladas en la Ley Orgáni­ca de la Educación promulgada en 1975 y que nos servirá de referen­cia principal.

Por supuesto, esas innovaciones a veces son demasiado recien­tes y se encuentran aún en la etapa de implantación de tal suerte que sería prematuro evaluar todas sus consecuencias. Sin embargo, nos parece que merecen todo nuestro interés en la medida en que re­flejan bien los principales temas de las preocupaciones actuales del gobierno y que permiten captar las grandes opciones de la política educativa venezolana.

Al mismo tiempo que continúa orientándose de acuerdo a los grandes principios establecidos por la Constitución de 1961, esta "Revolución Educativa" [113]* acentúa mucho la dimensión social de la educación a la que deben también contribuir las empresas, los medios de comunicación de masa y en general el sector privado. El principal objetivo es el de acercar lo más posible, la formación de las necesidades específicas del mercado del trabajo. Este objetivo se concretiza en cada nivel (Véase Cuadro 10):

a. Para la prescolar, se trata de insistir en sus dimensiones socia­les aumentando la participación de la comunidad.

1. Véase también R. Lerner de Álmea La diversificación de la educa­ción secundaria, 1970, Caracas pág. 140 y sigs.

28

Cuadro 10. La formación profesional y técnica desde 1970

Prcscolar ||

Ira. etapa

Primaria Secundaria Superior

rOTOrOra!

OCFCHHl [>DmH3-DCH3a|Op

UUUU - b - a a-a-a-a

a-a-a-o-a

aooa

2da. etapa

Iniciación Profesional

D-OCKJa-OOOrOtK: Ciclo Básico

Ciclo Diversificado

rO-Dr

r Q - T T -TT-Tl Universidad r^r_LniCHl-D-DCl

- I I—II Instituto Pedagógico

D-O-O-D-D Escuela de Oficiales

OChO-D Politécnico

KM

O-D

l - I N C E 29

b. Para la enseñanza obligatoria, si su duración se extiende a 9 años mediante la inclusión del primer ciclo del 22 grado - ciclo básico común - esto significa que en los establecimientos del medio rural, se brindará una formación más amplia y en los del medio urbano, se crearán desde el 82 año de escolaridad, áreas de exploración que deben ofrecer una posibilidad de orientación profesional.

c. Pero es a nivel del segundo ciclo del 22 grado, ciclo diversifi­cado que esta política se expresa más nítidamente, puesto que todos los estudiantes podrán adquirir una formación de personal dirigente medio, de acuerdo con los programas y las especializa-ciones elegidas, y por consiguiente diversificadas, en función del mercado de trabajo. En otras palabras, todos los futuros bachilleres habrán pasado por un curso básico común de 3 años, de los que el 22 y el 32 están organizados de manera de profundizar la orientación escolar y profesional como la iniciación preprofesional. Este curso bási­co se continúa con 2 años de especialización cuyas disciplinas de cultura general serán comunes, pero cuyas especializaciones profesionales variarán de acuerdo a los establecimientos y según a las menciones profesionales elegidas. A título de ejemplo, se prevé en las especializaciones agrícolas, para el 1er año, 22 horas de cultura general y 16 horas de especializaciones; para el 2a, 12 horas de cultura general y 24 de especializaciones con 3 opciones principales. Para las especializaciones industriales, la distribución de las materias será de 20 horas de cultura gene­ral, 4 horas de tecnología y de 16 horas de práctica en el taller durante dos años, distribuidas de acuerdo con el Cuadro 11.

d. Para la enseñanza superior, las medidas prevén, sobre todo, una mayor integración de las universidades en las realidades naciona­les sin transgredir abiertamente la autonomía universitaria.

e. Por último, para la enseñanza extraesoolar, el Ministerio de Edu­cación prevé una orientación más amplia y más profunda, basada en la noción de la educación abierta [Open school) , que permitirá la libre escolaridad de los adultos, apoyada en redes de enseñan­zas por correspondencia y por los medios de comunicación de masa.

De este vasto conjunto de medidas previstas, sin ninguna duda, la reforma del segundo grado es la más avanzada, ya que está implan­tada desde 1970. En todos los casos, es sobre la misma que se expre­san las diferentes opiniones sobre el tema de la "Revolución Educa­tiva" . Como lo expresamos anteriormente, sus resultados son aún de­masiado parciales y recientes para permitir un juicio objetivo. Ni

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Cuadro 11. Plan de estudios de la formación industrial escolarizada desde 1969.

1er. año 2do. año

Español y Literatura 3 2

Matemáticas 5 4

Física 4

Química 2

Ciencias Sociales 3

Inglés 3

Inglés técnico 2

Geografía Económica 2

Administración de Personal 4

Tecnología Industrial 2

Dibujo Técnico 2

Física Aplicada 4

Práctica 16 22

Total 40 40

los estudios, ni las evaluaciones han avanzado lo suficiente como para sacar una conclusión en ese debate nacional que, sin embargo, merece ser presentado por su valor fermentarlo.

En primer lugar, están aquellos que rechazan en bloque y a priori los principios mismos de la reforma del segundo ciclo, por­que estiman que ni la educación en general, ni a fortiori la ense­ñanza del segundo grado debe estar condicionada por los imperativos del mercado de trabajo o los del. crecimiento económico. Por más dig­na que sea esta posición, es a la vez excesiva, - pues la relación entre la formación y el trabajo puede concebirse de manera mucho más dialéctica, que un simple condicionamiento de uno a otro - pero sobre todo es inoperante e idealista. En efecto, conduce al aisla­miento de la formación de su contexto, y a olvidar a sabiendas o no,

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que para terminar, no es suficiente formar a alguien, aún es necesa­rio que este pueda utilizar su formación.

La segunda actitud, a menudo asociada a la primera, es la de los escépticos que estiman que el sistema actual de enseñanza no tiene ni los medios ni los recursos para llevar a cabo esta políti­ca. Esta actitud se encuentra muy difundida, puesto que incluso se expresa a través del Ministro de Educación [113]. En realidad, exis­te ante todo el problema de los medios. Cabe preguntarse si la pro-fesionalización de la enseñanza del segundo grado no se ha refleja­do a nivel de los programas - a pesar de los esfuerzos evidentes -solamente por la incorporación en los objetivos de la escolarización de nuevos objetivos de iniciación profesional. Dicho de esta manera, ahora se quiere hacer demasiado y el resultado es que no se hace más nada a fondo. Así un informe [131] destaca que el hecho de obligar a los estudiantes durante los 3 años del ciclo básico, a pasar por seis áreas diferentes de exploración, evidentemente es una exigencia excesiva. La orientación se torna en dispersión. Los alumnos pasan de una a otra sin tener el tiempo, ni de reflexionar, ni de enfren­tarse realmente con un tipo de actividad. El mismo informe señala, creemos acertadamente, que las actividades profesionales son dema­siado breves y artificiales para crear realmente las condiciones de una verdadera valorización del trabajo. A esta dispersión del ciclo básico corresponde a nivel del ciclo diversificado, el peligro mani­fiesto, según otro informe de un experto, [115] de una profundiza-ción insuficiente de los conocimientos científicos, que, sin embar­go, constituyen la base de la adquisición de las técnicas profesio­nales. Parece que no se tiene ni el tiempo ni los medios para aso­ciar la iniciación al espíritu científico con el dominio de las téc­nicas. De esta manera, se nota en algunos establecimientos, una ten­dencia a dar demasiada importancia a una formación técnica general, insuficiente para la práctica real para la que prepara; en otros ca­sos, es la formación científica la que se elimina en provecho de aprendizajes profesionales muy limitados que son sorprendentemente semejantes a los del INCE, tanto en el nivel de los objetivos, de los resultados o del número de horas de aprendizaje [131]. Sin duda, este problema de los medios es, en la actualidad, mucho más agudo ya que los recursos no se desarrollaron suficientemente. Por todas partes se señala la falta de instalaciones y de equipo adecuados; la ausencia casi total de bibliotecas técnicas y, todo el mundo, se inquieta por la formación insuficiente del personal docente. Este último punto es tan evidente que el Ministerio de Educación ya ha previsto un plan de formación urgente de 5.000 becas para los docen­tes de las ramas técnicas y profesionales. Pero esos problemas .

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afectan igualmente a las empresas, ya que la formación del ciclo diversificado prevé cursillos para los cuales no sólo las empresas no están preparadas, sino sobre todo porque no son en número sufi­ciente. No saben cómo hacer frente a una verdadera avalancha de es­tudiantes ávidos de conocimientos (Véase Cuadro 12).

La tercera actitud, sin compartir ni la oposición ni el escep­ticismo de los otros, inquiere si la reforma no fue demasiado limi­tada y si los cambios en la enseñanza media, no requerirían otras medidas para alcanzar sus objetivos. En primer lugar, supondría que la escolaridad anterior hubiera sido también renovada y sobre todo que hubiera tenido menos atrasos en su progreso. Sin. duda, los pro­gramas de los ciclos básicos fueron proyectados a priori, en función de adolescentes de 14 a 16 años. Ahora bien, en 1973 [131], entre los alumnos matriculados se contaban 396.000 de 14 a 16 años de edad, pero también 117.000 de 17 a 19 años de edadl Por consiguiente, más de un tercio, el 39% exactamente, debía seguir un plan de estudio, que evidentemente no había sido concebido para su edad. Otro proble­ma grave se planteó para unos 446.000 niños de 7 a 13 años, que en 1973 y 1974, no se inscribieron en ninguna escuela. Sin duda, estos representan sólo un quinto de las clases de edad escolarizables, paro el 57,4% de ese grupo, pertenecían a las clases de edad rurales. O sea que parece difícil realizar una reforma de un grado sin modi­ficar el grado anterior. Si, a nivel de las estructuras ministeria­les, el ciclo básico se disoció del segundo grado y se incorporó a la enseñanza primaria, lo que se reflejó en una nueva distribución de las capacidades, no obstante, en 1973-74, de los 653 estableci­mientos que formaban parte del ciclo básico, 186 estaban todavía vin­culados al ciclo diversificado y, por consiguiente, separados de la enseñanza primaria. Entre ellos, aunque parezca increíble, se encon­traban los establecimientos de la capital de gran prestigio [115]. También cabe preguntarse si la adecuación de las especializaciones del ciclo diversificado a las necesidades reales del mercado de tra­bajo regionales y locales podrá realizarse en forma total, puesto que el proceso de regionalización, es decir, la descentralización de las actividades del Ministerio y la cooperación regional y local interinstitucional, no parece haberse realizado. Así, las Comisiones Regionales previstas ya en 1972 [105, págs. 29-30], no parecen con­tar con los medios para funcionar. El resultado actual, son las gra­ves distorsiones, según el propio Ministro [113], que aparecen en la orientación escolar y profesional, puesto que en 1973-74, el 70% de los alumnos se encontraban todavía en la sección general; el 10,8% en las especializaciones industriales, y el 11,4% en las

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Cuadro 12. Cursillistas del ciclo diversificado y número de empresas

Electricidad Máquinas Química

Número Número Número Número Número Número de em- de estu- de em- de estu- de em- de estu-presas diantes presas diantes presas diantes

Distrito Federal

Región Central

Región Centro-Occidental

Región de los Andes

Zulia

Guayana

Nordeste

66

18

•3

2

12

3

4

468

193

276

248

328

64

257

53

37

16

5

5

0

2

254

145

148

210

147

207

220

167

49

12

6

5

4

1

95

104

0

215

147

0

50

Fuente: J.A. de Simone, op. oit.

especializaciones agropecuarias. Dicho de otra manera, la orienta­ción al inicio del ciclo diversificado sólo podrá.realmente dar sa­tisfacción a condición de estar preparada desde las primeras etapas de la escolarización. También, será necesario tener una definición más clara de la función de la "cooperación educativa" del INCE. Con una perspectiva de este género, en lugar de prever para 1985 como lo hace el modelo EDUC 4L, una distribución del 6 al 7% en las escuelas normales, el 53% para la enseñanza general y el 40% para la enseñanza técnica, quizás fuera más realista prever como lo seña­la R. Poignant [115]: el 25% para la enseñanza general, el 15% para la técnica y el 20% a cargo del INCE para el aprendizaje profesional. Esto implica que en lugar de exigir como requisito previo el equiva­lente del ciclo primario, el INCE debería desde ahora, exigir el

1. Preparado por CENDES.

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ciclo básico completo. De acuerdo a esta propuesta de R. Poignant, resulta evidente que el 40% de la formación seguirá siendo aleatoria debido a la falta de posibilidad de integración en el mercado del trabajo I

Todavía existe una cuarta actitud posible que será la nuestra. Incluso admitiendo que todos esos problemas técnicos y prácticos se resuelvan, ¿para qué sirve realmente esta reforma? ¿No cabe develar la dimensión ideológica, vale decir-"el hecho que una política edu­cativa puede elaborarse con la finalidad de alcanzar algunos objeti­vos diferentes de los que se explicitan o que están ocultos inten­cionadamente o no"?* En esta última perspectiva, mientras que la re­forma pretende hacer que la enseñanza secundaria sea capaz de formar los profesionales que el desarrollo del país tiene necesidad, de eliminar las distorsiones de la que es responsable, su finalidad real es la de contener la demanda de la enseñanza superior y por este medio "ella sólo constituye una respuesta educativa a un pro­blema social y no a problemas educativos".

La demostración puede hacerse en tres etapas. En primer lugar, consideremos lo que se ambiciona, es decir: el producto al que se quiere llegar. En efecto, la enseñanza secundaria profesionalizada no quiere formar obreros especializados (esa sería la función del INCE), ni "profesionales", es decir, personal dirigente superior, privilegio de la enseñanza superior; por consiguiente, le queda como producto específico: el "técnico" o "cuadro medio". Ahora bien, mu­chos autores destacaron la indeterminación de esta categoría. En una óptica, el término "técnico" debe entenderse de una manera amplia, pudiendo incluso significar "toda persona que cumple una ocupación determinada". Lo que se gana en cuanto al número de empleos, se lo pierde en especificidad y en estatuto, puesto que en esta categoría se pueden incluir hasta los obreros calificados. En otra óptica, el "técnico" es el que cumple una función específica, no manual, que depende de conocimientos avalados por un diploma, pero que no tiene una función dirigente. Reagrupa entonces un número muy limitado de personas. Es posible afirmar que hay contradicción entre una enseñan­za que pretende formar en masa profesionales cuyo perfil es tan fu­gaz como su demanda real en el mercado. La reforma de la enseñanza secundaria fue concebida sin tener en cuenta el modelo económico que se impuso. O sea: luego del proceso de industrialización a través de la sustitución de las importaciones y la unificación del mercado na­cional, se produjo una intensa concentración de la propiedad, del

1. Da Cunha L.A., Política educational no Brasil: a professionalisa-gao do ensino medio, Rio, 1973, pág. 16

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capital, del mercado y del ingreso que modificó los canales de ascen­so. Estos, no pasan más a través de la creación de pequeñas empresas o de la intensificación de las actividades industriales, sino por las posibilidades de ascenso jerárquico en el seno de la burocracia, ya sea del Estado, de las compañías mixtas o incluso del sector pri­vado. Ese modelo no favorece por cierto, a los profesionales con una formación "media", sino exclusivamente a los que pudieron recibir una formación superior.

En segundo lugar, ¿es cierto que la reforma disminuirá las dis­torsiones de la enseñanza secundaria, cuya distorción más notoria fue el reducido número de alumnos que eligieron las enseñanzas téc­nicas? Lo que estaría.causado por los valores tradicionales que los alumnos hubieran interiorizado durante su escolaridad y al despre­cio que tienen a los establecimientos técnicos. La evolución de la enseñanza técnica invalida esas tesis. En efecto, esta se desarro­lló cada vez que la industria tuvo necesidad de mano de obra califi­cada nacional a falta de inmigrantes. Esta enseñanza técnica dio satisfacción y no tuvo problema de contratación en todos los esta­blecimientos que estaban estrechamente vinculados al mercado de tra­bajo. Mejor aún, se fortaleció considerablemente cuando algunos de sus diplomas fueron reconocidos como equivalentes al bachillerato permitiendo el ingreso a la enseñanza superior. De hecho, incluso en este caso, la función propedéutica de la enseñanza del segundo grado sustituyó su función terminal.

Desde ese momento y en tercer lugar, podemos concluir que la profesionalización de la enseñanza secundaria tiene como funciones reales - aunque implícitas - por una parte, contener la presión de la demanda de los alumnos que terminan secundaria en lo que se re­fiere al ofrecimiento de la enseñanza superior. Por otra parte, dis­minuir la frustración de los que no ingresan en la enseñanza supe­rior, canalizándolos hacia una actividad profesional no manual. Sin duda, como la crisis universitaria de 1968-70 lo ha demostrado, el excedente de los estudiantes que no pudieron inscribirse plantea un problema socio-político extremadamente delicado. Parecía difícil no satisfacer la demanda de las clases medias de una formación supe­rior que se hizo indispensable para su ascenso en la jerarquía de las ocupaciones, para su población femenina que se profesionaliza, y para su mayor participación en el ingreso nacional. Pero por otra parte, si la enseñanza superior continúa creciendo al ritmo actual, corre el riesgo de acaparar cada vez más recursos en detrimento de una política de inversiones en otros sectores juzgados como priori­tarios [115]. Es por eso que el Estado racionaliza la expansión,

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favoreciendo los establecimientos privados que se autofinancian, fragmentando las carreras universitarias o introduciendo carreras cortas, disminuyendo la capacidad en los espacios y los despilfarros. Pero a largo plazo, antes que nada espera contener el crecimiento de la demanda a través de la reforma de la enseñanza secundaria.

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II. L a creación y la evolución del I N C E

Aunque el INCE haya crecido considerablemente y se haya diversifica­do durante los 16 años de su existencia, resulta mucho más fácil hacer la descripción de lo que es, lo que hace y cómo actúa, que interpretar esta trayectoria. En realidad todo parece coincidir hacia la misma imagen de inmutabilidad y de estabilidad. A nivel legal, la Ley sobre el INCE* promulgada en 1959, sólo fue modifica­da en dos artículos en la nueva Ley de 1969, de suerte que su Reglamento establecido en 1960, nunca fue revisado.3

Esta permanencia se vuelve a encontrar a nivel ejecutivo pues­to que el equipo de dirección presidido por el Dr. Oscar Palacios Herrera ha permanecido en esta tarea hasta 1974, al margen de las alternativas de la vida política y administrativa del país. Incluso el nuevo equipo, animado por el nuevo presidente Ing. César Quintini Rosales, por él momento no cambió nada y sólo modificó el aparato administrativo con cambios prudentes. No cabe_sorprenderse, por con­siguiente, que si poseemos un cuerpo sobre lo que es el INCE,^ no existen estudios que analicen y expliquen su futuro. Evidentemente nos hemos esforzado en reunir el máximo de informaciones - escritas y orales - con la finalidad de captar esta evolución.

1. Ley sobre el INCE, 22-8-1959. 2. Ley de reforma parcial de la ley sobre el INCE, 1-12-1969. 3. Reglamento de la Ley sobre el INCE, 11-3-1960. 4. En ese cuerpo, existen por supuesto, los innumerables informes y

documentos publicados sobre el INCE por CINTERFOR de Montevideo, entre ellos, recomendados en particular:

- Los "Cuadros comparativos y fichas descriptivas", publicados desde 1971;

- las actas de.las reuniones técnicas; - los estudios monográficos. Entre los informes, documentos y folletos publicados por el INCE, existen tres fuentes fundamentales: Las Memorias Anuales, los Bo­letines Estadísticos y el Boletín Técnico (1974, 8Q año).

5. Entre los pocos estudios que interpretan, con mayor o menor rigor el INCE, recomendamos el de K. Rother (1972) y M. Pacheco (1974).

38

En el estado actual de las investigaciones, hemos conservado la división oficial, divulgada por el INCE, a saber que existe una primera etapa que va desde su creación en 1959 a 1974 y una segunda etapa que comenzó en 1974. Nuestro trabajo consistirá, en primer lu­gar, en confrontar las diversas corrientes que actuaban en el momen­to de la creación del INCE y que se expresaron en la discusión de la Ley en el Congreso Nacional; compararlas con la versión que se adop­tó finalmente y se inscribió en la Ley de 1959 y en el Reglamento de 1960. Esto nos llevará a describir el INCE en toda su complejidad y a indicar en ese marco, cuales son las modificaciones o los cambios acaecidos. Posteriormente, trataremos de comprender la totalidad de las intenciones del nuevo equipo de dirección a través de sus prime­ras medidas administrativas y pedagógicas, sus innovaciones y los nuevos frentes de trabajo que se introdujeron. Dado que esas prime­ras medidas suponen, - en todos los casos implícitamente - una refle­xión sobre la función del INCE y sobre todo un diagnóstico del fun­cionamiento de la institución, esta interpretación dará los elemen­tos fundamentales equivalentes a una autoevaluación. Insistiremos sobre algunos puntos de esta evaluación, cuando en el tercer capitu­lo, analizaremos las funciones reales del INCE en su contexto vene­zolano.

1. LA IDEA DE LA EDUCACIÓN POPULAR Y LA CREACIÓN DEL INCE

Una de las primeras cosas que sorprende cuando comparamos el INCE con las otras instituciones de formación profesional extraescolar de América Latina reagrupadas en el seno de CINTERFOR, es que no se hizo hincapié en el aprendizaje - como en el caso colombiano (Servi­cio Nacional de Aprendizaje: SENA) o brasileño (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial: SENAI) - sino en una noción mucho más amplia cuyo significado exige una explicación: Instituto Nacional de Cooperación Educativa.

Para comprender la importancia de esta diferencia y lo que ello implica, es necesario referirse al proyecto original tal como Luis B. Prieto Figueroa [116, págs. 181-229] y sus amigos políticos de la Acción Democrática (AD) lo habían introducido en el Congreso Nacio­nal el 15.4.1959, así como la discusión posterior. Este proyecto no tendía solamente a desarrollar la formación profesional, como lo había ya realizado Colombia al crear en 1957 el SENA y como lo de­seaba la OIT que desde esta época trata de vender en todo el

1. Como lo propone el actual presidente Ing. C. Quintini R. en Ideas para una segunda etapa. Caracas, 1975.

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continente el modelo puesto a punto en el Brasil. El proyecto vene­zolano se situaba igualmente en la óptica de los movimientos denomi­nados "de educación popular" de los que L.B. Prieto F. fue siempre un ferviente defensor [117].

El proyecto venezolano fue concebido en función del Proyecto Principal Nal de la Unesco como lo prueba la argumentación de la Delegación Venezolana en el 62 Seminario de Educación, el 26.6.1958 [116, pág. 176] en Washington, proyecto que debía promover la "edu­cación del pueblo".

¿De que se trata? Existe en América Latina, desde la Indepen­dencia - véanse los casos de S. Rodrigues (1771-1854) [122, Vol. i] en Venezuela, de Sarmiento (1811-1888) [128] en Argentina o el de Brasil que acaba de ser objeto de investigaciones sistemáticas - movimientos de educación cuya finalidad es la difusión de la ins­trucción elemental entre las clases populares para ampliar, al mis­mo tiempo, las bases electorales de las élites puesto que en muchos países, los analfabetos no tienen derecho de voto, y en nombre de un entusiasmo de la educación, educar al pueblo para que sepa com­portarse democráticamente. Estos movimientos, en los que se reconoce la evidente influencia de los educadores demócratas norteamericanos desde Horace Mann a J. Dewey reencuentran su dinamismo a fines de la Segunda Guerra Mundial cuando la victoria de los aliados suscita una verdadera ola de esperanza y de experiencias políticas sobre el modelo de la democracia representativa occidental. Tanto más cuando los procesos de urbanización y de crecimiento económico obligan a las élites también tener en cuenta las aspiraciones de los medios urbanos. Con una década de atraso - debido a la dictadura de Pérez Jiménez [130, págs. 84-102] Venezuela en 1958 ofrece justamente un terreno ideal para un movimiento dé este tipo. Pero para que este pueda responder a esos fines, implica una doble movilización:

- recursos humanos, gracias a voluntarios o semivoluntarios que mul­tiplicarán las actividades educativas;

- recursos financieros de donde surge la idea de una cooperación en pos de esta tarea nacional de educación cuyos dos principales ani­madores serán el sindicato de los docentes - es el comienzo de la campaña de alfabetización de masas - y de Acción Democrática (AD) que reinterpreta los medios legales ya existentes.

1. Véase una posición análoga, defendida por J.R. Luna: La educación popula?, un derecho no ejevoido, Caracas 1970.

40

En efecto desde 1936 la Ley del Trabajo* obliga a los grandes pro­pietarios rurales como a las grandes empresas a abrir o a mantener escuelas para las familias de sus obreros. De suerte que empresas como la Shell, la Electricidad de Caracas o el grupo Mendoza esta­blecen verdaderos "parasistemas" educativos. Sin embargo, como lo destaca L.B. Prieto F. [116], esas no son más que honorables excep­ciones, pues el Ministerio de Educación no continúa la obra. Hasta 1958, el Ministerio no previo ningún dispositivo, ni ninguna legis­lación para traducir sistemáticamente en los hechos las disposicio­nes de la Ley del Trabajo. El Ministerio de Trabajo volverá sobre este punto una vez más, con la Ley que crea el INCRET. Este Insti­tuto prevé ciertamente la recreación, pero también la capacitación de los profesionales y de los técnicos; de los trabajadores y de sus familias. De hecho constituye un primer esbozo del proyecto de lo que llegará a ser el INCE.

Desde ese momento, se comprende que los autores del proyecto del INCE hacen de la formación profesional de los venezolanos - so­bre la cual existe consenso entre las élites - el elemento motor de un proyecto mucho más vasto en el que el INCE, financiado y dirigi­do por los cuatro integrantes (los empleadores, los sindicatos, el Estado ... y los educadores 1) debería ocuparse:

a. de, formar y perfeccionar los trabajadores y el personal técnico del sector industrial y comercial;

b. luchar contra el analfabetismo; c. contribuir al mejoramiento de la enseñanza primaria, sobre todo

en el medio rural; d. divulgar una literatura destinada a la élite de los trabajadores; e. pero todos esos puntos específicos deberían llevarse a cabo en

estrecha colaboración con el Ministerio de Educación en una es­trategia común de formación.

2. LA PRIMERA ETAPA DEL INCE (1959-1974)

Las bases legales

En la discusión del proyecto de Ley en el Congreso, se constató que éste resultaba demasiado ambicioso para lograr la adhesión de los legisladores. Los mismos se sentían inclinados sólo hacia un

1. Testimonios sobre la formación para el trabajo (1939 - 1970), Caracas, 1972, págs. 108 y sig.

2. Ley sobre el INCRET (1954).

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desarrollo de la formación muy restringido, inquietándose por la importante intervención que tomaría el Estado y su burocracia en un sector donde ciertos representantes de la industria habían ya demos­trado que podían bastarse así mismo. El resultado fue un compromiso que salvó lo esencial del proyecto a nivel de principios, pero vol­vió a plantear los objetivos de una manera más "realista". En los hechos se daba a la propia institución un gran -margen para interpre­tar y definir su política.

ASÍ, el principio de la participación cuadripartita se mantuvo (Art. 4 de la Ley). Lo mismo con respecto a la amplitud de la forma­ción tal como lo plantea un texto reciente: "el objetivo fundamental del INCE es conseguir, promover y establecer procesos de formación profesional permanente que contribuyan a la realización integral del hombre, de acuerdo con las exigencias de desarrollo global del país, moldeando el contingente humano (sic) para obtener la aceleración de desarrollo, utilizando los métodos más avanzados que permitan la transformación de la realidad educativa nacional y que, gracias a la calidad de su producto obtenga el reconocimiento de la sociedad y del sistema educativo.*

Veremos que esta insistencia acerca de una formación profesio­nal, pero también permanente, tendiente a la realización integral de los individuos en función de una definición global de las necesi­dades del país será en la segunda etapa del INCE el principio ideo­lógico de una profunda revisión de sus actividades. De igual manera, la adscripción del INCE, - organismo autónomo - al Ministerio de Educación (Art. 2) y la insistencia de la coordinación de sus acti­vidades con las de otros ministerios (Art. 7), recuerdan que se tra­ta realmente de un organismo de oocrgeraaión educativa. Esa orienta­ción que - como veremos - no ha sido fácilmente demostrada en los hechos, y que no ha encontrado ni los medios ni los mecanismos para desarrollarse plenamente, de igual manera es adoptada por la nueva dirección del INCE que quiere hacer salir al Instituto de su eviden­te aislamiento.

Es indiscutible que a nivel de los objetivos las concesiones han sido las más numerosas. Basta comparar los objetivos del proyec­to con los previstos por el Artículo 3 de la Ley y por el Artículo 3 del Reglamento - ya que no coinciden totalmente - para apreciar las diferencias, puesto que el INCE debe:

a) promover la formación profesional de los trabajadores y contri­buir a la formación de personal especializado así como llevar a

1. Texto de propaganda del INCE, divulgado en Caracas en 1975.

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cabo programas de formación para la juventud desocupada (el Regla­mento dice sólo: organizar, desarrollar, y perfeccionar la forma­ción profesional de los trabajadores adultos a todos los niveles).

b) contribuir a la capacitación agrícola de los alumnos egresados de las escuelas rurales a fin de formar agricultores aptos para la utilización de los recursos naturales renovables.

c) apoyar y desarrollar el aprendizaje de los jóvenes trabajadores en los centros o en las empresas.

d) colaborar en la lucha contra el analfabetismo y en el desarrollo de la educación primaria en la medida en que pueda influir en la formación profesional.

e) preparar y elaborar el material requerido para la formación pro­fesional de los trabajadores.

Las once funciones básicas

A partir de esta base legal, el INCE desarrolla un conjunto de acti­vidades e intervenciones cuya diversidad puede apreciarse examinan­do, en primer lugar, las once funciones básicas que el INCE pretende cumplir para responder a los objetivos de la Ley y del Reglamento que lo han creado:

I. Determinación de las necesidades nacionales y sectoriales. Se trata de cuantificar las(necesidades de mano de obra, según su nivel de calificación a fin de determinar la amplitud de la formación por medio de encuestas a nivel nacional, regional o de naturaleza sectorial.

II. Preparar material didáctico y en particular manuales sobre la base de un análisis detallado de los puestos de trabajo y de las operaciones que los constituyen. Esta preparación didáctica traslada, en los hechos, a un trabajo preliminar de programa­ción de la formación, a fin de permitir a cada alumno dominar el aprendizaje por medio de un proceso de dificultades crecien­tes.

III. Organizar y promover la formación profesional dentro de las em­presas en estrecha coordinación con las empresas y los trabaja­dores. Esta capacitación puede tomar la forma de actividades de formación, de perfeccionamiento y de especialización en las empresas, por su personal, fuera de las horas de trabajo. Esta formación, que puede desarrollarse a un ritmo normal, también puede ser acelerada. Dura pues entre 15 y 880 horas. En el caso del sector rural, esos cursos son dados por unidades móviles

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que van de comunidad en comunidad para formar en ellas, tanto especialistas de jardinería como especialistas en pesca o para iniciar a los campesinos en la mecanización de la agricultura. En la industria, la formación - que oscila alrededor de 880 horas - ofrece una base de 175 horas en la cual debiera ser po­sible ampliar los conocimientos. En el comercio la duración de la formación varia entre 40 horas para la venta, 240 para la contabilidad y 420 para el aprendizaje de la dactilografía (Véase Cuadro 13). Por último, para los servicios, la formación dura entre 320 horas para un cocinero y 660 horas para un pelu­quero. Esta formación también está destinada a cuadros medios o incluso superiores como es el caso de los cursos de formación de supervisores (CAS) que comprenden de 20 y 40 horas de forma­ción; de administradores medianos en relaciones industriales (RI), 20 horas; y por último, instructores que a su vez forma­rán trabajadores en las empresas. El objetivo de esos programas - se utilizan diferentes técnicas - es obtener personal califi­cado de mayor eficacia y por consiguiente, el aumento de la productividad. Esos supervisores de mediana y alta administra­ción que forman obreros en las empresas (FIE) son capacitados a través de cursos pedagógicos de 20 horas sobre la didáctica de la formación profesional. Los participantes deben hacer un ejercicio práctico de análisis de su empresa, redactar un ma­nual y formar de 4 a 8 obreros. En el caso de los alfabetiza-dores o de los maestros de enseñanza primaria acelerada, el INCE los forma en un tiempo que oscila entre 80 a 120 horas.

La formación en centros fijos de formación profesional ha cons­tituido un paso decisivo, aunque discutido, del INCE en la perspectiva de su institucionalización. En efecto, basándose en los análisis de la mano de obra, el INCE estimó que existi­ría cierta permanencia en la oferta de empleo y por consiguien­te, la posibilidad de crear verdaderas escuelas. Esos centros fijos sirven igualmente para otras actividades del INCE.

Promover y estimular las actividades de formación profesional emprendidas por las propias empresas con sus propios medios técnicos y financieros.

La formación de la juventud desocupada (agregado en la revisión de la Ley en 1970). Se trata de formar jóvenes de 16 a 26 años de edad, sin formación profesional, por medio de una educación acelerada. En principio, esta formación debería permitir luego a los alumnos pasar de la categoría de desocupados a la de

Cuadro 13. Ejemplo de un curso de formación continua para los traba­jadores: dactilografía

Objetivo: Conocer la ortografía; recibir conocimien­tos de dactilografía con 95% de precisión; alcanzar la cadencia de 25 palabras por minuto como mínimo.

Programa: dactilografía; ortografía; desarrollo de la personalidad.

Condiciones de admisión: escuela primaria; trabajar en una empresa que colabore con el INCE; pasar un test psicológico.

Duración: 305 horas, a razón de 3 horas por día.

ayudantes. Es evidente que tal formación inicial debiera com­pletarse a posteriori para obtener los conocimientos indispen­sables requeridos por el pleno empleo.

VII. Esforzarse en orientar a los alumnos de los cursos para la ju­ventud desocupada hacia lugares de trabajo.

VIII. Asumir la administración centralizada.

IX. Coordinar y administrar el •programa nacional de aprendizaje. Este surge de la Ley del INCE puesto que ella establece que el INCE debía desarrollar el aprendizaje de los jóvenes traba­jadores. Esta disposición de la Ley fue puesta en vigor en 1975, gracias a un Convenio firmado entre las Fedecámaras y la Confederación Venezolana de Trabajadores (CTV) por el cual las empresas se comprometían a admitir en forma masiva aprendices, es decir, jóvenes entre 14 y 18 años de edad que quisieran aprender un oficio. Esta promesa de las empresas de contratar aprendices se transformó en obligación estricta por el recien­te Decreto N2 60 del 28 de abril de 1974 según el cual el Pre­sidente de Venezuela declara que las empresas que contravienen los Convenios y los artículos 15 y 17 del Reglamento sobre el aprendizaje, no sólo son pasibles de multas sino que no podrán obtener más créditos o ventajas de orden fiscal de parte del

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Estado. Este programa nacional comprende trabajadores jóvenes que aprenden sistemáticamente un oficio, que practican sin haber obtenido previamente un diploma. Este programa es tanto más difícil ya que encuentra una fuerte oposición por parte de los jóvenes que desprecian a menudo a los trabajadores "manuales". Es sintomático que ellos se denominen asimismo "estudiantes" y no aprendices [124], El programa comenzó con el inventario de las empresas que por sus dimensiones están obligadas a tener, por lo menos, un aprendiz - empresas de más de 9 obreros o varios - cuando tengan más de 20 obreros debe­rán tener un 5% de aprendices. La primer experiencia sistemá­tica se realiza con 60 empresas voluntarias. En 1969 ya había 1.346, de las cuales 324 pertenecían al sector agrícola, 715 al sector industrial, y 307 al sector comercial, (véase Cua­dro 14) .

Educar a los adultos, a través del programa de alfabetización o por medio de la extensión cultural. Esos programas respon­den a la obligación legal que tiene el INCE de colaborar en el desarrollo cultural del país. El INCE ha limitado esos dos tipos de programas a los trabajadores analfabetos de las em­presas, a fin de permitirles el acceso posterior a la forma­ción profesional - ya que ésta tiene como requisito previo un mínimo de conocimientos - y, por otra parte, capacitarlos pa­ra utilizar el abundante material didáctico publicado por el INCE. Los cursos de extensión cultural tienen por objetivo la elevación del nivel de instrucción escolar de los trabajadores, dándoles una formación acelerada suficiente para obtener el diploma de haber terminado la escuela primaria: diploma de sexto año.

La formación rural comenzó en 1961 con dos frentes principa­les: las formaciones agropecuarias y la formación artesanal. Para dar una visión sintética de los objetivos de esos progra­mas, digamos que tienden: a mejorar el nivel de vida económi­co y cultural de la población rural; a perfeccionar a los tra­bajadores agrícolas para que puedan obtener un mayor rendi­miento en la utilización de la tierra y sus recursos; a formar artesanos para emplear las materias primas locales; a resolver los problemas de desocupación y subempleo temporario en la agricultura; a mejorar los métodos de trabajo y a aumentar la productividad; a estabilizar el hombre en su medio; a formar personal calificado en los sectores de la pesca y actividades

Cuadro 14. Ejanplo de un plan de estudios de aprendizaje: comerciantes al por mayor

Teoría

Caligrafía Español Dactilografía Educación cívica Historia de Venezuela Aritmética comercial Catálogo Cálculo a máquina Bases de contabilidad Elocución Conocimientos de la empresa Aspectos legales de la empresa Empaquetamiento Comercialización y economía nacional Mercancías Técnicas de venta

Total

.ca

Conocimientos de las mercancías Documentación Exposición de mercancías Catálogos y fichero Almacenamiento Cálculo a máquina Giros Venta Reclamaciones

Total

60 horas 150 150 40 80 110 100 70 100 30 45 46 30 60 40 110

1.221 horas

200 horas 200 250 100 60 80 60 950 200

2.100 horas

Total 3.321 horas

ligadas al mar. Esos programas han sido concebidos a fin de evitar que se produzcan en Venezuela el fenómeno común en otros países, por el cual los trabajadores rurales reciben una forma­ción no adaptada a su medio, y por lo tanto, emigran a los cen­tros urbanos. Así aumenta el grupo de los marginados de las grandes ciudades ya que su formación no los habilita para tra­bajos urbanos. Por ello, la dirección de los programas rurales estudia a fondo las características cualitativas de la mano de obra ocupada en el sector agrícola, tema de la reforma agraria y objeto de adaptación de sus programas a las necesidades de formación inmediata a mediano plazo.

Las fuentes de financiamiento

El conjunto de estas once funciones está financiado por diferentes fuentes (Véase Cuadro 15) siendo las principales las siguientes:

- 2% de los salarios y otras remuneraciones pagadas por.empresas privadas;

- 0,5% del mismo monto salarial abonado por los obreros y los empleados;

- el Estado aporta el equivalente de un quinto de ese 2,5% del mon­to salarial total;

- donaciones y multas (en particular las de las empresas que no tienen aprendices), los ingresos y las colocaciones de capital contribuyen igualmente al financiamiento.

Estos son muy satisfactorios ya que las entradas han sobrepasa­do siempre a los egresos.

La estructura programática

La estructura programática del INCE está basada en dos grandes sub­divisiones. En primer lugar, la del programa ordinario y extraordi­nario , luego de la acción directa e indirecta.

El programa ordinario (o regular) está destinado a los adultos, cualquiera sea su edad, que ya tienen pleno empleo en una empresa. Ese programa ordinario presenta dos formas principales de acción:

a) La acción directa. Se trata de la formación profesional dada di­rectamente por el personal docente del INCE a través de sus me­dios de producción, tales como: los centros fijos, las unidades móviles, la instrucción por correspondencia, la formación de instructores que trabajarán posteriormente en la acción indirecta. Esa acción directa comprende intervenciones de habilitación, es

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Cuadro 15. Financiamiento y gastos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) durante los años 1972 y 1973 (en bolívares)

1972 1973

I. Financiamientos:

A . Obligatorios según la Ley

1. Empresas:

— Agricultura

— Minas

— Ind. manufacturera

— Construcción

— Electricidad, agua y similares

— Comercio

— Transporte y Comercio

— Servicios

— Actividades sin especificación

— Subtotal1

2 . Estado:

3 . Trabajadores

B . Otros ingresos

II. Gastos:2

A . Gastos directos de operación

B . Gastos indirectos de operación

C . Otros gastos

Total

177.862.615.07

170.700.543.37

139.975.916.14

976.339.73

15.480.299.45

55.225.560.77

11.750.891.83

2.573.571.97

36.286.562.29

3.957.328.68

8.863.186.46

135.113.741.20

26.400.000.00

4.324.629.23

7.162.071.70

122.067.861.66

14.026.254.38

3.973.529.10

140.067.645.14

199.825.228.98

190.816.052.93

157.151.294.04

381.462.49

18.499.340.19

61.701.969.72

12.974.074.82

2.615.137.20

40.269.640.37

4.231.919.46

10.005.443.90

172.130.70

150.851.118.85

28.860.109.07

4.804.649.82

9.009.176.05

148.792.629.45

18.040.080.91

3.970.676.93

199.825.228.98

Fuentes: 1. INCE: Boletín Estadístico, Caracas, 1972 pág. 81,1973 pág. 80 2 . INCE: Memoria, Caracas, 1972 págs. 140 y 141,1973 págs. 78 y 79

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decir, formación profesional destinada a los trabajadores jóvenes para el ejercicio de una ocupación que no es objeto de un apren­dizaje o destinada a trabajadores de más edad; que tienen necesi­dad de alcanzar un nivel semicalificado; de formación propiamente dicha en la cual, el participante recibe en forma ordenada y sis­temática conocimientos y aptitudes básicas directamente ligadas a un oficio; de complemento para corregir las carencias de los trabajadores que ejercen una actividad calificada con el fin de mejorar y ampliar sus conocimientos para que puedan alcanzar un nivel de calificación superior; de perfeccionamiento, es decir, una etapa complementaria para trabajadores experimentados con el objetivo de que obtengan una mayor eficacia en una ocupación de­terminada; de especialización que tiene por objeto completar-y profundizar los conocimientos del trabajador en una fase dada de una ocupación.

b) La acción indirecta. Se trata de la formación profesional dada por otras instituciones o por las propias empresas bajo la super­visión y con un financiamiento parcial del INCE de acuerdo a su política de descentralización. Este tipo de formación puede tomar aspectos muy diferentes, tales como:

- cursos de formación organizados y financiados por las empresas para su propio personal y cuyo costo puede ser reducido de las contribuciones obligatorias al INCE, siempre y cuando esos cur­sos sean aprobados por ese mismo instituto;

- instituciones especializadas que crean centros para formar todo el personal en el sector donde las características específicas lo requieran. Actualmente funcionan los institutos siguientes: INSBANCA que forma los trabajadores, empleados en el sector bancario; INSPROSEG, para los del sector de seguros; e INCE-INPRO, para todo el sector de la administración de empresas. Se podrá igualmente incluir en esta categoría el Instituto pre­visto para el sector de la industria del petróleo;

- contratos de formación acordados entre INCE e instituciones educativas del país para efectuar cursos de formación profe­sional;

- centros sin finalidad lucrativa de formación profesional sub­vencionados ;

- centros de aprendizaje agropecuario que han sido establecidos de acuerdo con las empresas privadas para formar jóvenes cam­pesinos.

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El programa extraordinario - que de hecho desapareció, ya que en 1969 ha sido integrado definitivamente en el programa ordinario -se dirige a los jóvenes desocupados. En efecto, de acuerdo a las primeras bases legales, el INCE no debió ocuparse de los que busca­ban trabajo por primera vez, o sea de los jóvenes desocupados y que habían abandonado definitivamente la escuela. Ahora bien, esas nece­sidades son cada vez más urgentes. Luego de las jornadas organizadas sobre este problema, CORDIPLAN propuso el 18 de octubre de 1962 la creación de un programa extraordinario para la formación de la ju­ventud y encargó al INCE de llevarlo a la práctica para formar, por lo menos, 50.000 jóvenes. Sus objetivos eran:

- ubicar a grandes contingentes de jóvenes desocupados, entre 16 y 26 años, en los centros de formación;

- ayudar a los que terminaran esta formación a encontrar empleo o al menos, ocupaciones remuneradas que les permitieran acceder a la zona de empleo;

- orientar la formación de los jóvenes para que puedan adquirir ul­teriormente, y en forma rápida, las calificaciones necesarias para su pleno empleo en función de las necesidades del país.

De 1964, fecha en que comenzó el funcionamiento del programa extraordinario, hasta 1969, se formaron 76.251 estudiantes. Veremos más adelante lo que debe pensarse sobre su capacidad para encontrar realmente un empleo. En la actualidad, con la integración de estas actividades en el programa ordinario, se puede• estimar que 1/5 de los estudiantes del INCE en su origen eran desocupados. Este progra­ma ofrecía igualmente una gama bastante diversificada de formaciones para esos jóvenes que sólo tenían el nivel de 4Q año. En efecto ha­bía cursos de 26 horas para formar empaquetadores, hasta 840 horas para mecánicos de auto. El principio consistía en recibir el mínimo indispensable para ser útil. Durante este período, los jóvenes reci­ben una ayuda financiera.

El funcionamiento

Las competencias del INCE se distribuyen entre varias unidades: de dirección, de producción, de servicios y las oficinas regionales cuyas competencias respectivas son las siguientes (Véase Cuadro 17).

La unidad de dirección está constituida por una dirección gene­ral, confiada al Consejo Nacional Administrativo. Este se compone del Presidente del INCE, de su Vicepresidente y de su Secretario Ge­neral así como por los representantes de los Ministerios de Educa­ción, Trabajo y Economía. En él participan, por una parte, represen­tantes de la Federación de Campesinos, de la Confederación de

Cuadro 16. Ejemplo de programa para los jóvenes desocupados: forma­ción para vendedor

Objetivo: Formación práctica Formar vendedores tomando como base relatos ilus­trados y discusiones de casos típicos

Contenido: La profesión El arte de servir El desarrollo de la personalidad Las técnicas de venta La motivación Las campañas de venta La empresa y el control de las ventas Aritmética comercial Etica de la profesión Relaciones humanas

Condiciones: Tener entre 16 y 26 años Hombre o mujer Haber terminado el 4s año de primaria

Duración: 90 horas 45 clases de 2 horas diarias, de lunes a viernes

Exámenes: Exámenes parciales Exámenes finales teórico y práctico.

Trabajadores, de la Asociación Nacional de Empleados, así como de la Federación de Institutores, y por otra parte, los representantes de las Cámaras de Comercio, Industria y de la Federación de los Pro­ductores Agropecuarios. Debe formular los planes, organizar y con­trolar las actividades del INCE y rendir cuenta anualmente. En los hechos, toda la ejecución de las tareas ha sido monopolizada por el Comité Ejecutivo que está integrado por el Presidente, Vicepresiden­te, Secretario General y dos suplentes designados por el Consejo Nacional Administrativo.

Las unidades de "producción son las encargadas de ejecutar las actividades de formación en las diferentes zonas de competencia del INCE. Cada una de ellas delimita su línea de acción para obtener los objetivos específicos que le han sido trazados. Su conjunto hace la "política" del INCE.

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Cuadro 17. Organigrama simplificado del INCE hasta 1969

Consejo Nacional de Administración Comité Ejecutivo

Presidente Vicepresidente

Secretario General Dirección Administrativa

Oficina Jurídica

Contabilidad

Oficina de Informática

Oficina de Deducciones

Oficina de Edificios

Oficina de Publicaciones

Oficina de Personal

Oficina Regional de Occidente

Oficina Regional del Centro

Oficina Regional de Oriente

Dirección de la Formación Industrial

Dirección de la Formación Rural

Dirección de la Formación Comercial

Dirección de la Formación de Empresas

Dirección de la Programación y de los Servicios Técnicos

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Las unidades básicas son:

- la dirección de -programas industriales. La más importante, desde 1969 en sus actividades en el sector industrial, la formación de los jóvenes desocupados del medio urbano;

- la dirección de los programas comerciales y de los servicios que actúa de manera análoga;

- la dirección de los programas rurales. Se diferencia de las otras por la importancia de sus unidades móviles y por el número limita­do de sus centros fijos. Comprende, desde 1969, a los jóvenes desocupados en el medio rural;

- la dirección de la formación en las empresas. La más compleja ya que comprende también los programas de formación de los superviso­res, de los alfabetizadores, etc., que actúan en las empresas. Controla los cursos dados por las empresas. Cuando es necesario, suministra asistencia técnica.

Junto a estas unidades operacionales, están las unidades de servicio) de control y asistencia, como el departamento jurídico, el servicio de programación, la oficina de deducciones, la contabi­lidad interna, el servicio de mantenimiento y de construcciones, el del personal, el servicio de información y publicaciones, así como el servicio de informática sin contar la Secretaría.

Existen en último término las oficinas regionales encargadas de ejecutar en una. zona geográfica determinada, los planes aproba­dos por el Comité Ejecutivo. Cooperan con las otras actividades del INCE que se desarrollan en su región, con las actividades de forma­ción de las empresas situadas en la región y coordinan, de manera general, toda la acción del INCE en su jurisdicción.

Todo este aparato contaba en 1973 con 4.000 empleados de los cuales el 80% eran profesionales, con un presupuesto de un millón de bolívares y un patrimonio de 227.339.586 bolívares y comprendía 141.805 personas inscritas en las actividades de formación.

3. LA SEGUNDA ETAPA DEL INCE, A PARTIR DE 1974.

Es posible, formalmente hacer coincidir la segunda etapa del INCE con el cambio de presidente que siguió a la elección del nuevo pre­sidente de la República, Dr. Carlos Andrés Pérez. En la práctica, los hechos fueron más complicados ya que desde 1973 el Comité Ejecu­tivo había propuesto por primera vez un plan quinquenal para el pe­ríodo de 1973 a 1977. Fundado en la evolución de los primeros años (Véase Cuadro 18), el plan prevé la formación que debe dar el INCE durante este período. Propone un objetivo final de 902.496 personas

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con un presupuesto total de 10.027.860.000 bolívares. El plan incluía de igual modo, aspectos cualitativos que se integraban en el IV Plan de la Nación, e insistía en las prioridades siguientes:

- aumentar la productividad del trabajador agrícola para luchar con­tra las migraciones;

- intensificar la formación profesional en los servicios; - eliminar el analfabetismo y el analfabetismo funcional entre los trabajadores;

- contribuir a la formación de los administradores; - orientarse hacia una verdadera descentralización regional; - abrir nuevos frentes de especialización.

Por lo tanto, antes de que el Ing. César Quintini Rosales y su equipo tomaran posesión de sus cargos en mayo de 1974, ya se habían esbozado algunas inquietudes y se había preparado una revisión. Esta sin embargo, fue mucho más profunda de lo que se pensaba.

En efecto, como lo expusiera el nuevo presidente del INCE en la Asamblea Anual de las Fedecámaras [119, pág. 2], el error en la elaboración de este primer plan consistió en recoger informaciones sin una metodología suficientemente elaborada que hubiera permitido evitar la superficialidad y la irresponsabilidad. Esta experiencia, positiva en si misma, pero muy mal realizada, demuestra hasta qué punto es necesario volver a pensar incluso la estructura del INCE para brindar a las fuerzas sometidas, la posibilidad de expresarse, y a la capacidad creadora, romper el férreo anillo burocrático, que poco a poco se ha ido incrustrando en todo el aparato de la institu­ción. Por cierto, en todo este párrafo sólo podremos referirnos a los cambios visibles para un observador que venga de afuera. Es cierto que la estrategia imaginada por el nuevo equipo tiene alcan­ces mucho más vastos que la exposición que hacemos en las páginas siguientes. Insistiremos sobre todo en las tendencias que, hasta mediados de octubre de 1975, eran visibles en las medidas ya tomadas. Dejaremos de lado por el momento lo que nuestros interlocutores han deseado confiarnos pero que no hemos podido verificar.^

A fin de facilitar su comprensión, nuestro informe se concen­trará sobre los puntos siguientes. En primer lugar, trataremos de captar cual es la estrategia global llevada a la realidad en sus

1. Nuestras fuentes son, por una parte, prolongadas entrevistas con los responsables incluyendo al Presidente y sus colaboradores, hasta aquellos de menor relevancia. A veces nos faltaron documen­tos que aún eran considerados confidenciales.

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tres frentes principales: la reorganización; el desarrollo de los recursos humanos y la planificación de la Institución; luego, el cambio efectuado en el organigrama del INCE y la importancia de la nueva Dirección General de Programación y Planificación. Por último, los nuevos campos de actividad que han devenido prioritarios.

La estrategia parte de la constatación que el crecimiento cuan­titativo y el proceso de institucionalización del INCE han entorpe­cido a esta institución que sufre una excesiva inercia, lo que la conduce a estancarse en numerosos sectores. Por este motivo, es que el INCE ha rechazado a veces nuevas tareas de formación. 0 bien su dirección rechazaba con demasiada facilidad innovaciones que la base aceptaba sin ningún inconveniente. 0, por último, el conjunto del cuerpo docente - profundamente identificado por el único modelo de formación profesional que divulgó la OIT en los años 60 - tenía dema­siado frecuentemente, tendencia a modelar todos los problemas con el mismo molde metodológico. Habiendo constatado además que la comuni­cación funcionaba mal y que sus intenciones eran a menudo mal inter­pretadas por la base, la nueva dirección estimó que se debía actuar en forma de no suscitar o incrementar las resistencias. Optó pues, por una estrategia a mediano plazo, que consiste fundamentalmente en sostener fundamentalmente determinados grupos de trabajo, ciertos proyectos y programas en torno a los cuales se aglutinarían, poco a poco, los elementos más dinámicos y activos, dejando de este modo, morir y desaparecer, poco a poco todo lo que sea inútil.

A esta estrategia a mediano plazo, responde una visión prospec­tiva a largo plazo, cuyas ideas directrices han sido evocadas por la Presidencia [118, págs. 37-41] y que son las siguientes:

- orientarse hacia una "universidad abierta", vale decir, una insti­tución que desarrolle sistemáticamente el principio de la libre escolaridad prevista por la nueva ley de educación;

- volver a descubrir la dimensión de cooperación que fuera fundamen­tal en la ley de creación del INCE, lo que significa a la vez, diversificar las intervenciones directas, desarrollar mucho más las acciones indirectas, actuar a través de otras instituciones privadas y públicas, colaborar estrechamente en la definición de una política global de formación de los recursos humanos del país;

- precisar el alumnado del INCE elevando la edad mínima de admisión (16 en vez de 14 años) y fijando una edad límite (40 años); tales restricciones se compensarán por una ampliación del reclutamiento de parte de los sectores regionales marginados y sobre todo de las poblaciones que residen en el medio rural.

Esta estrategia fue llevada a cabo en tres frentes principales.

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En primer lugar, el del desarrollo institucional, que permite integrar el crecimiento y desarrollo del INCE en un conjunto nacio­nal de formación de recursos humanos. Este desarrollo institucional se funda igualmente en un reciclado y un perfeccionamiento sistemá­tico de todo el personal del INCE y en una acción interna que tien­da a cambiar la mentalidad y los hábitos "aristocráticos" que frena­ban la participación de los interesados en la definición y la "ejecu­ción de las intervenciones. Esto nos lleva al segundo frente: el de la formación continua del personal* y la creación de una verdadera carrera que permita la promoción sistemática del personal técnico. Lo que no excluye, muy por el contrario, posibilita la contratación temporaria de expertos y asesores de otros sectores de actividades, en particular de la industria privada. Este frente conduce a un nue­vo sistema de circulación de la información que ofrece un lugar im­portante al retorno de la información a través de la evaluación con­tinua y la posibilidad para la base, de hacerse oir por los órganos superiores.

Pero, el tercer frente es el más espectacular. En realidad, todo comenzó por una reorganización de la estructura administrativa cuya consecuencia más importante fue la creación de la Dirección General de Desarrollo y Planificación, es decir, de un organismo que elabora la política del INCE que será examinada por el Comité Ejecu­tivo y aprobada por el Consejo Nacional de Administración. Indicare­mos en tiempo y lugar oportuno, las otras modificaciones del organi­grama (Véase Cuadro 19).

Esta doble creación de Direcciones Generales - para disminuir las tareas del Secretario General - y de una Dirección General de Planificación, ha permitido por una parte, volver a pensar todo el problema de la regionalización, y por otra, de la integración de la formación del INCE en los objetivos del Plan Nacional.

Por último, esta reorganización estrictamente burocrática, se complementa con la apertura de nuevos campos de trabajo. Se trata, en particular, de preparar nuevos proyectos que interesen a las in­dustrias del petróleo, de la siderurgia, la electrónica y del plás­tico, sin olvidar la completa reforma de toda la programación agro­pecuaria y de la pesca.

El puntal del programa rural lo constituye el programa AAA del cual volveremos a hablar en el párrafo 3 del tercer capítulo. Más importante para la situación actual, es evidentemente la aplicación del INAPE, es decir, de la institución que se ocupará - finalmente -

1. Programa de desarrollo de los recursos humanos del INCEt 1975.

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Cuadro 19. Organigrama simplificado del INCE luego de 1974.

Consejo Nacional de Administración

Comité Ejecutivo

Presidente

Vicepresidente

Secretario General

Dirección General de Administración Dirección General Técnica

Dirección Administrativa Dirección de la Programa­ción y de los Servicios Técnicos

Oficina Jurídica

Contabilidad

Oficina de Informática

Oficina de Deducciones

Oficina de Personal

Oficina de Construcciones

Oficina de Publicaciones

Oficina Regional de Occidente

Oficina Regional del Centro

Oficina Regional de Oriente

Dirección General de Desarro­llo y Planificación

Dirección de la Formación Industrial

Dirección de la Formación Rural

Dirección de la Formación Comercial

Dirección de la Formación en las Empresas

Dirección del Programa INCORPO

de la formación y del perfeccionamiento en el sector de la industria del petróleo. Sin duda, luego de un período de expansión donde cada compañía había formado su personal, se produjo, en primer lugar, desde 1959 una crisis pequeña que obligó a reducir el personal; pe­ro sobre todo, a partir de los años 70, las compañías, conociendo muy bien que el gobierno venezolano tomaría en sus manos (a más tar­dar en 1980) ese sector, estimaron que no era necesario formar más personal puesto que los que estaban actualmente contratados eran suficientes para llegar a la fecha fatídica. Las compañías han in­vertido fundamentalmente en la formación de sus cuadros superiores o en escuelas rurales. Este cálculo cínico de las multinacionales y la política de no intervención liberal del INCE tuvieron como conse­cuencia que en el momento en que el gobierno toma a su cargo esta industria fundamental, la edad media de los obreros es de 46 años y la de los cuadros superiores 42 años. Es necesario crear urgentemen­te una nueva institución que se llamará INAPET. Esta ha sido conce­bida de manera diferente que el INCE o sus instituciones satélites (INCABANCA, etc.) en la medida en que la escala de los salarios sea diversa y en la cual se busca darles el estatuto de una asociación civil no lucrativa y no de un instituto. La programación de la for­mación prevista se encuentra bien adelantada y podrá comenzar sus actividades en el correr de 1975 en los campos militares que el ejército ha puesto a disposición del INAPET.

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III. La función del I N C E en el contexto venezolano

Luego de haber caracterizado el medio en el cual se ha desarrollado el INCE y examinado las funciones atribuidas a dicho Instituto, o lo que se le ha atribuido en el correr de su crecimiento, sólo fal­ta evaluar su impacto en el contexto. En otros términos, debemos precisar la función que ha desempeñado en estos últimos diez y seis años.

Lo hemos hecho eligiendo cinco indicadores para los cuales existían documentos y una o varias evaluaciones precisas - de valo­res diversos - que presentaban los resultados. Se trata de :

- el desarrollo institucional del INCE como parasistema y la expe­riencia del Banco del Libro (BL);

- la capacidad del INCE para contribuir al desarrollo del empleo y el programa extraordinario;

- la función del INCE en un desarrollo espacial equilibrado y la experiencia de Ciudad Guayana;

- la participación de los diversos integrantes; - las relaciones del INCE y de la modernización en función de la asistencia técnica extranjera que ha recibido.

1. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL INCE COMO PARASISTEMA EDUCATIVO

Todo el Capítulo II tendía a demostrar la solidez, la permanencia y la amplitud de la institucionalización del INCE que se ha concre-tizado de alguna manera, en el esplendor del edificio de su sede en Caracas. Sin embargo, el INCE sigue siendo, con relación al sistema educativo, una excrecencia, ciertamente bien lograda e importante, pero de la que todavía se discute la definición exacta de su estatu­to. Veámosla en los diferentes niveles de interpretación.

¿Con relación al curso normal de los estudios, la formación propuesta por el INCE constituye la formación continua que completa y prolonga la formación inicial o una formación sustitutiva?

En efecto, todos aquellos que, a partir de 1970, han terminado la escuela primaria encontraron en el INCE la posibilidad de comple­tar una formación escolar con una formación profesional. ¿No sería

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posible imaginar que por ese mismo camino, el INCE pudiera ofrecer una formación profesional a quienes hubieran terminado el segundo ciclo? (¿y que podría - la actual dirección no descarta esta hipóte­sis - desembocar en una verdadera "universidad del trabajo"?).

¿Pero no constituye también y quizás fundamentalmente una insti­tución que ofrece una formación substitutiva que permite a los que no han podido entrar o mantenerse en la verdadera vía de la escola-rización, obtener, a pesar de todo, una formación general y profe­sional? En esta segunda hipótesis, el INCE tendrá sobre todo una función socio-cultural que permite esencialmente recuperar lo que el sistema educativo escolarizado es incapaz de hacer, ya que como lo demuestran al hartazgo las estadísticas, el sistema educativo venezolano expulsa tanto como promueve.

Eventualmente una tercera hipótesis sería posible. Hacer entrar al INCE en el marco de los Tpavasistemas educativos tal como lo defi­ne el Decreto Presidencial NQ 208 de 1970, denominado de "la educa­ción permanente de adultos". Este define el parasistema como "un conjunto de actividades de educación de adultos que constituye un sistema paralelo al de los jóvenes". Lo curioso es que el documento en que nos basamos para imaginar una solución de este tipo [52] ha "olvidado" cuidadosamente al INCE en beneficio de una sola Dirección de Educación de Adultos del Ministerio de Educación (ODEA). En los hechos, esta aparente solución no es más que una jugarreta que per­mite rechazar un estatuto claro a una institución educativa a pesar de su evidente importancia. (Véase Cuadro 20).

Como lo ha demostrado un estudiante de la Universidad Católica Andrés Bello, detrás de esta cuestión se esconden toda una serie de problemas muy serios [83],

El análisis procede en tres etapas. En primer lugar, a nivel de los objetivos, el autor señala que dos de los objetivos previstos por la Ley del INCE crean una dualidad con el ODEA, a saber: por una parte la alfabetización y la enseñanza primaria y, por otra, la ela­boración de dos tipos de materiales didácticos que pueden ser emplea­dos por las mismas personas.

A nivel de las estructuras, la autonomía de hecho del INCE con respecto al Ministerio de Educación - ya que el Instituto sólo está "adscrito" y no realmente bajo su control - muestra bien su posición de parasistema. Esta se vuelve a encontrar en el interior mismo del INCE, puesto que sus direcciones son y permanecen - incluso en la

1. El decreto considera "adulto" a todo venezolano de más de 16 años.

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actualidad - relativamente autónomas entre sí. Lo que significa que una dirección puede muy bien renovar completamente su concepción de la formación - por ejemplo, en el sector rural - y los otros conti­nuar en una línea de pensamiento y de acción diferente. El hecho que el Consejo Nacional de Administración esté compuesto de individuos que representan cada uno a otro organismo, lo hace prácticamente in­capaz de tener una visión integrada e integral de la política. Hemos notado que es justamente la ausencia de una política del INCE lo que ha conducido a la actual Presidencia a crear una Dirección General de Planificación y de Programación.

Por último, a nivel funcional el autor emplea cuatro criterios. Estima que el INCE tiene una cierta dificultad en proponer sectores de formación con verdadera progresión. De esa manera, ningún progra­m a - a excepción del programa rural a partir de 1975 - ofrece real­mente una formación polivalente. En efecto, todo el aprendizaje está concebido y orientado en función de los puestos de trabajo determi­nados y limitados. Hemos visto que no existen mecanismos de coordi­nación reales entre las direcciones y por consiguiente, entre las intervenciones en los diferentes sectores de actividad. Finalmente, a pesar del artículo 28, el INCE, en todos los casos hasta 1964 -en ese punto la nueva Presidencia ha provocado un verdadero cambio de orientación - jamás se ha integrado en los programas de otras instituciones. El autor concluye a justo título [83, pág. 32] que "el INCE como organismo encargado de la formación de los adultos constituye un parasistema no integrado a nivel de la educación de adultos".

Esta ambigüedad del estatuto del INCE tiene como primera conse­cuencia la de crear graves confusiones en cuanto a la definición de su aporte con relación a la "Revolución Educativa" que pretende ins­taurar el actual gobierno. Así en un documento oficial [113] se pue­de leer que el INCE:

"... debe crear un sistema de aprendizaje y de formación en servi­cio, complementario del sistema educativo de adultos ..." (pág. 14) "... es un factor fundamental para los venezolanos adultos obtener una formación básica para el pleno empleo ..." (pág. 23) "... debe tener en cuenta el plan quinquenal para sus objetivos, en particular para el programa AAA, que será realizado con el Ministe­rio de Educación" (págs. 79-80).

Por el contrario, en el informe aceptado por el gobierno de un consultante de la Unesco [114], el INCE deviene un organismo de for­mación profesional para una mano de obra de obreros y de empleados especializados, con un nivel netamente inferior al de los técnicos

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formados por el ciclo diversificado del Ministerio de Educación. Esta es la razón porque el INCE deberá aceptar jóvenes de 14 años (sic), que hayan alcanzado el 6° año de primaria. Pues, se trata aunque parezca imposible, de limitar la acción del INCE a una forma­ción sustitutiva para los jóvenes que no podrán tener acceso al ci­clo secundario. Por último, el autor concibe para los jóvenes de 18 a 26 años, una formación profesional acelerada y para los profesio­nales trabajadores, un posible perfeccionamiento hasta el nivel de capataz. En esta misma perspectiva, la Dirección de Educación de Adultos (ODEA) se ocuparía de los rechazados, es decir, de aquellos que no habrían podido ir a la escuela primaria o que la habrían abandonado prematuramente. Estamos pues muy lejos de la utopía mi­nisterial de la educación permanente para todos... !

Esta posición del experto internacional coincide con la del ex-responsable de la ODEA, F. Adam que, en un documento elaborado en 1965, pero difundido en 1969 [3], proponía que el INCE tuviera una. acción limitada a la formación profesional acelerada en las empresas. Propondría una formación que concerniera sólo los aspectos profesio­nales; que sería inferior a la formación profesional "normal", es decir, a la que suministra el Ministerio de Educación y que estaría subordinada a los programas generales de la educación de adultos del mismo.

Pero esta ambigüedad se refleja también a la parte que se da a la formación profesional, al desarrollo cultural y a las otras di­mensiones del desarrollo en los programas propuestos por el INCE. En otros términos, mientras que el INCE a nivel de sus principios básicos defiende una concepción global de la formación y del desa­rrollo de los hombres que trabajan con el, en los hechos, ha sacri­ficado todo lo que no era necesario para la adquisición rápida de una habilidad manual. Esto es particularmente evidente en la expe­riencia piloto del Banco del Libro. (BL).

El objetivo de esta experiencia, es el de aumentar la capaci­dad de lectores de los centros de formación fijos del INCE, de mane­ra de suscitar la lectura de dos libros por alumno, iniciarlos en la consulta de bibliotecas y eventualmente, incluso instruirlos en la búsqueda de informaciones. La experiencia ha comenzado modesta­mente, en dos centros de la capital en 1972. No sólo los alumnos han apreciado esta iniciativa, sino que con gran sorpresa, el 3% de los usuarios eran ... instructores y el otro 3% empleados del INCEl

1. Véase sobre el particular nuestro informe sobre el ODEA, Op.oit. 2. BL. Informe sobre las unidades móviles del INCE, 1973, 1974,

1975. 65

En 1973 se mejoró la dotación en libros y se modificó la proporción de libros recreativos y técnicos. En lugar del 60% de libros recrea­tivos se pasó en efecto al 40% a fin de responder a la encuesta so­bre la elección de las lecturas. El 22% de los lectores afirmaba querer leer paira prolongar la formación recibida en el INCE; el 41% para informarse sobre la evolución de las técnicas y el 43% estaba interesado en las lecturas estrictamente recreativas. De igual mane­ra, se puede notar la parte creciente de la función de orientación del personal de la BL. Por último, desde 1974, el BL nota que la proporción de instructores y del personal del INCE aumenta sensible­mente hasta que en 1974 representa el 17% de los lectores.

Junto al evidente éxito de esta empresa, quedan en suspenso al­gunos problemas sobre los que el BL continúa interrogándose. En pri­mer lugar, es sorprendente que esta iniciativa no sólo venga del BL, sino que haya sido necesario dos años para convencer al INCE que la acepte(1970-1972). En la actualidad la experiencia se encuen­tra relegada. En efecto, nunca el INCE había reflexionado seriamen­te en los medios necesarios - documentación, información biblioteca - para lograr la autoformación que sin embargo estaba admitida.en­tre sus objetivos. Además, basta ver la pobreza y la ausencia de lectores de la única biblioteca del INCE, la del edificio central de Caracas, para darse cuenta que la gente no lee. Por otra parte, el BL tuvo una serie de problemas de coordinación con sus instructo­res. Pues si algunos venían como lectores, otros se inquietaban de esta nueva fuente de información técnica que podría desactualizar lo que ellos hacían. Los administradores de los centros temían que la biblioteca móvil ocasionara desórdenes y dificultades. En sín­tesis, el centro del INCE está hecho para trabajar y sólo para tra­bajar. Finalmente el BL ha reconocido que la operación era demasiado limitada para permitir un desarrollo cultural. Para esto sería nece­sario comprometerse en un camino mucho más ambicioso y agregar a la creación de bibliotecas fijas, la de verdaderos centros de documen­tación e información.

2. EL INCE Y EL MERCADO DE TRABAJO

Cuando se considera únicamente la cantidad de diplomados del INCE, esta,no sólo crece regularmente, sino que representa un número aná­logo al de la formación universitaria. Equivale a la mitad de los egresados de la enseñanza técnica y profesional del Ministerio de Educación (Véase Cuadro 20). Más aún, existe un mayor equilibrio

1. Banco del Libro: el CERAP. Caracas, 1975

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entre los diferentes sectores de actividades del INCE que entre las diferentes ramas de la enseñanza profesional y técnica. Si la indus­tria recibe siempre la parte del león, sin embargo, la formación co­mercial y también la agrícola representan una parte no menos impor­tante (Cuadro 21). Visto pues desde el INCE, su contribución al mer­cado del trabajo venezolano no sólo es significativa, sino que con­tribuiría a su desarrollo equilibrado.

Ahora bien, la suerte de las personas formadas por el INCE en el mercado del trabajo conoce vicisitudes, que se encuentran fre­cuentemente reflejadas en la prensa o en las entrevistas con los em­pleadores. Ciertos índices muestran que el INCE formaría futuros desocupados y que la tasa de ocupación de ex alumnos del INCE es muy inferior a la propuesta por la Institución: alrededor del 70%. Pero otras cifras o reacciones indicarían lo contrario: el INCE no forma­ría suficiente personal calificado. Así, recientemente los empresa­rios de la construcción se quejaban públicamente de la falta de per­sonal calificado y de técnicos medianos en su sector. Este segundo caso es interesante, pues en su defensa, el Vicepresidente [126, págs. 16 y sig.], ha mostrado que el sector de la construcción cono­ció profundas fluctuaciones. Progresó hasta fines de los años 60; luego entró en crisis y muy recientemente mostró signos de recupera­ción febril. Ahora bien, el INCE no ha podido ni prever ni responder con suficiente rapidez a esas modificaciones de ese sector del mer­cado del empleo. Sin contar que ese sector del INCE no había tenido hasta el presente un director suficientemente al corriente de la construcción, lo que acaba de ser resuelto por el nombramiento de un ingeniero civil vinculado a la misma, como responsable de esta formación particular. Este ejemplo muestra claramente como el INCE tiene dificultades para conocer, cuantificar y prever las necesida­des. Sin embargo, ha hecho un esfuerzo considerable para conocer las necesidades de mano de obra. ¿Qué ha pasado?

No es por cierto por falta de encuestas. En dos oportunidades, el INCE se embarcó en costosas y largas operaciones de encuestas de necesidades de mano de obra tanto a nivel nacional como a nivel re­gional, por sector y ramas de actividades [72]. Pero esos esfuerzos no dieron resultados. Esas encuestas permanecieron a macro nivel. Sus resultados - disponibles en un plazo de 3 años - muy pronto fue­ron superados u obsoletos. Y sobre todo, sólo daban una idea de la situación presente; las previsiones para el futuro se basan única­mente en extrapolaciones a partir de la libre voluntad de los res­ponsables de las empresas. Para apreciar esas dificultades, hay que decir que Venezuela se ha caracterizado por un atraso considerable en su política de previsión de la formación, del empleo de su mano

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de obra [101], situación que no hacía más que reflejar el deseo.evi­dente de los gobiernos civiles de no invadir en un dominio que el sector "privado" se había apropiado. En efecto, el INCE en este pun­to central nada puede hacer si el gobierno no explicita claramente su política de empleo.

Ocurre lo mismo para la determinación de los niveles de califi­caciones. En efecto, de una parte hemos visto que lo que importa no es sólo el número de trabajadores calificados, sino sus niveles de instmícción, de los cuales tenemos cifras, por cierto antiguas, (Véase Cuadros 22 y 23), pero sobre todo sobre sus niveles reales de calificación, tema sobre el en que no hemos encontrado ninguna in­formación satisfactoria.

Felizmente, el gobierno actual ha claramente confirmado una orientación ya perceptible durante el anterior gobierno democristia-no: una neta opción por el pleno empleo. Es así que el Decreto Pre­sidencial No. 877 obliga a aumentar en un 5%, el número de empleos a fin de formar más aprendices. Extiende considerablemente las posi­bilidades de acción del INCE que está encargado del control de su aplicación. Sin embargo, esas medidas supondrían que existieran igualmente mecanismos de coordinación entre la política nacional de pleno empleo, la política de formación en general y la política de utilización de los recursos humanos disponibles. Ahora bien, si esos mecanismos existen o están en vías de ser aplicados en ciertos sectores precisos (petróleo, CVG, etc.) no pudimos constatar el fun­cionamiento de uno solo de esos grupos de trabajos que debían estu­diar esos problemas en cada región para preparar el V plan de 1976-1980. Parece que la actual euforia financiera ha permitido postergar este esfuerzo para el futuro.

Si esta política consiste "en incorporar la mano de obra dispo­nible al trabajo productivo, libremente elegido y para promover la expansión de las ocupaciones a un ritmo constante y satisfactorio, lo que permitirá en un futuro próximo obtener el pleno empleo" [109, pág. 188], supone de igual modo, establecer previsiones a fin de que, por ejemplo, el INCE no se vea sumergido con pedidos que no podrán ser satisfechos. Ahora bien, es necesario decir que en la si­tuación actual del conocimiento de los recursos humanos en Venezue­la, esas previsiones 'son muy aleatorias.

Hay dos indicadores que muestran la gravedad del problema. En primer lugar, el hecho que la creación de empleos ha sido extremada­mente modesta: alrededor de 80.000 a 90.000 empleos por año en la industria (Cuadro 24). Luego el hecho que de manera constante, siem­pre se han formado más personas que las que se pueden emplear. En

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71

efecto, si se agregan a los nuevos empleos aquellos provenientes de las necesidades de reemplazo, se llega para el período 1960-1969 a un total que jamás supera las 190.000 personas, mientras que se han preparado, formado y especializado por lo menos 290.000 personas. Por cierto que aquellos que han sido formados, no siempre quieren trabajar y no cabe considerar a los no activos como desocupados. Sin embargo, debemos inquirir cual es la proporción real de desocupación y si la acción del INCE ha podido disminuir su presión.

Recordemos, en primer lugar, la importancia de los aspectos es­tructurales del empleo. Los servicios crecen cada vez más rápidamen­te y de una manera general el terciario, pero no cabe la menor duda que siempre hay todavía una proporción excesiva de personas que tra­bajan "en la casa". No es cierto que la calidad del trabajo del sec­tor terciario haya mejorado mucho. Hay, pues desequilibrios internos que disminuyen las posibilidades de las personas mejor orientadas y calificadas para determinados puestos y que no son suficientemente capaces para asumir otros tipos de actividades. Por consiguiente, la formación altamente especializada del INCE podría perjudicarlos.

Segunda observación, el costo de la mano de obra ha aumentado considerablemente (el 61% entre 1961 y 1971) lo que explica que las grandes empresas se esfuerzan en economizar. Esta neta tendencia se refleja en el aumento de la productividad del capital. Se invierte más en equipo que en formación [101, págs. 11 y 12].

En cuanto a la desocupación propiamente dicha, Venezuela comen­zó a contabilizarla recién a partir de 1950. Sin embargo, esos pocos años fueron lo suficiente para constatar que su índice es relativa­mente constante (alrededor del 6%) con un fuerte aumento (13%) en 196L Por el contrario, J. Celis Páez [109] insiste en la importancia, en primer lugar, de la desocupación juvenil, es decir, de los jóvenes que no estudian más, que no trabajan (aún), en síntesis, que no hacen estrictamente nada desde el punto de vista social. Ahora bien, esta población podría ser considerable (150.000 jóvenes de 18 a 25 años sin empleo y sin estudios). A partir de este fenómeno particu­lar, podríamos descubrir otro, infinitamente más grave, puesto que afecta a todas las categorías profesionales: el del subempleo que comprende tanto a los empleos escondidos como a la formación insufi­ciente. Esto aparece en forma violenta en el sector artesanal en el que la baja productividad, la comercialización limitada, la calidad mediocre de los productos, demuestran bien una situación que sigue siendo característica del 13% de la población. Que el INCE no haya podido abordar anteriormente esos problemas de fondo, explica por­qué su nuevo presidente acaba justamente de hacer hincapié en una

72

doble acción: por una parte, la preparación de mano de obra califi­cada y de administradores para los sectores y ramas en expansión (petróleo, electrónica, artes gráficas), aun cuando no sepamos si esta expansión no es sólo el resultado del aumento burocrático de puestos, sin ninguna relación con la producción real; por otra parte, una acción directa sobre el artesanado de producción y de servicio para mejorar la calidad y, por consiguiente, su capacidad competiti­va (Programa AAA).

Pero si incluso las perspectivas de empleo mejoraran, es nece­sario aún que la formación sea utilizada por el mercado de trabajo. Sobre este punto y aunque el Servicio Nacional de Empleo no pueda responder a todos los pedidos de los alumnos del INCE, este se en­cuentra en una situación difícil, ya que la Ley no le confía direc­tamente esta tarea. No está excluida que la actual estrategia del INCE sea la de tratar directamente con cada rama, para obtener la posibilidad de una negociación más estrecha entre los responsables de la formación y del empleo.

En cuanto a la afirmación según la cual el INCE fabrica jóvenes desocupados, se debe, sobre todo, al problema planteado por el pro­grama para los jóvenes (todavía) sin empleo.

Esta parte de las actividades del INCE ha sido siempre un tema sumamente debatido, pero por suerte, junto a las publicaciones ofi­ciales [111 y 24] tenemos un estudio muy interesante de M. Pacheco [107] que, aun cuando limitado en lo que atañe a la gama de ejemplos, permite, sin embargo, seguir de muy cerca este grave problema.

Intentamos, en primer lugar, indicar la magnitud del problema en Venezuela. No es fácil deducir de las actuales estadísticas el número y el porcentaje de los jóvenes desocupados. En primer lugar, aquellos que eventualmente buscan un primer empleo, no siempre están inscriptos como desocupados, ya que legalmente es necesario, para ser considerado como desocupado, haber tenido un trabajo. Por otra parte, el estatuto de los jóvenes es muy impreciso, lo que.dificulta su clasificación por empleo. De cualquier manera, durante la primera discusión sobre la posible creación de un Ministerio de la Juventud en 1967-1968, habíamos tratado de reunir datos sobre el tema. (Cua­dros 25 y 26). Como se podía prever, los porcentajes relativos a los jóvenes son netamente superiores a los de los adultos. Si estimamos que entre los que buscan trabajo por primera vez, una proporción importante no lo encontrará, por cierto, debido a que Qcœecen de aálifiaaaión suficiente, la situación se torna bastante preocupante para que el gobierno venezolano se ocupe directamente. En 1964 ya creó el programa de formación para la juventud desocupada del que

73

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74

hemos seguido la historia administrativa. Importa por el momento, señalar que el INCE orientó ese programa hacia la eficacia y la uti­lidad inmediatas. Los cursos son breves, intensivos, con un material didáctico ad hoc. Su objetivo es el de enseñar un mínimo para que los egresados puedan ser contratados de inmediato, incluso si poste­riormente debieran continuar su formación. En 1970, cuando el pro­grama fue integrado completamente por el INCE en el programa ordina­rio, manteniendo los mismos objetivos, esta formación fue diversifi­cada y el número de especiaüzaciones aumentó.

Mientras que el INCE jamás ha podido o querido analizar seria­mente el índice de ocupación real de los que habían recibido ésa formación - las cifras que tenemos son sólo estimaciones - M. Pache­co ha intentado conocer el destino profesional de alrededor de 1.999 jóvenes que se formaron en 1971 y que se localizaron en 1973. En la región capitalina, se eligieron al azar, a través de un muestreo estratificado. En primer lugar surgió que se trataba fundamentalmen­te de jóvenes (70%) ,relativamente jóvenes (79% tenían entre 17 y 20 años), nacidos en Caracas; (30% eran migrantes del interior) y la mayoría había superado el nivel primario (51% habían terminado la enseñanza primaria, 49% tenían algunas nociones de secundaria y sólo 3,5% no habían terminado primaria). En la actualidad, de ese grupo, sólo el 30% estaban sin empleo. Pero quizás sea necesario precisar esa cifra. En realidad, entre los que tenían una "ocupación" el 4% continuaba estudiando y el 20% trabajaba en una actividad que no tenía ninguna relación con la formación recibida del INCE. M. Pacheco estima pues, en un 46% los que realmente se han beneficiado de la formación acelerada del INCE. Por otra parte, la relación positiva entre la formación recibida y la existencia de un empleo parece de­pender de numerosos factores. Uno de ellos es él tipo de rama elegi­da. Es en las artes gráficas, la electrónica, la electricidad y la metalurgia que resulta más positiva. Cuanto más extensa es la capa­citación, existen más posibilidades de encontrar un empleo (los aprendices tienen una neta ventaja sobre los otros alumnos). Por último, parece que la mayor parte de ellos no demuestran un gran es­píritu de iniciativa y sobre todo ignoran mucho las condiciones rea­les de trabajo. Es así que más de la cuarta parte desconocen hasta la existencia de una legislación de trabajo y la mayoría (56%)sabían que tenían deberes, pero ignoraban la existencia de sus derechos 1

De acuerdo con este estudio, el problema no es pues cuantitati­vo sino cualitativo. Ahora bien, esta conclusión sorprende puesto que con relación a la enseñanza técnica y profesional, todos los observadores están de acuerdo en destacar que la formación del INCE es mucho más eficaz que la que brinda el Ministerio de Educación

75

[115, 86, 27, págs. 9 y 22], Mientras que el índice de abandonos en la enseñanza técnica y profesional alcanzaba cifras alarmantes ya que en la formación completa de 6 años era de ... 98% entre 1964 y 1970, el del INCE se mantuvo alrededor del 10%. Esta diferencia se atribuye al hecho de que la formación del INCE es más intensa, más breve, pero también a la práctica de control regular y de la anota­ción de entrada y salida, tanto para los educandos como para los do­centes, lo que mantiene un clima constante de emulación y de aten­ción. ¿Pero esta eficiencia no es acaso una eficiencia fundamental­mente burocrática? Se trabaja bien, pero no se está seguro de que los productos encuentren un comprador, en el caso de los jóvenes, que los productos sean capaces por si mismos de encontrar comprador o incluso, encontrar una solución para sus problemas. Lo que se dis­cute es el carácter paternalista, dependiente, poco democrático de la formación de la personalidad del trabajador que se ha practicado en el INCE.

Aún existen otros problemas. Venezuela se ha preocupado mucho de la promoción de las venezolanas. Y sin embargo, éstas se encuen­tran en una situación bastante contradictoria. En efecto, las esta­dísticas del empleo discriminadas por sexo (Cuadro 27) muestran que si un quinto de la población activa es femenina, ese índice no varía más. Hay como un tope. Si el índice aumenta tan poco, ¿no significa que la mujer no tiene la posibilidad en tanto que mujer de obtener la calificación necesaria? Esta discriminación en la formación téc­nica y profesional es evidente puesto que la proporción de las muje­res con respecto a los hombres es del 6,5 a 1 en las escuelas norma­les, pero desciende de 1 a 14 en las escuelas industriales I

La posición del INCE sigue siendo ambigua. En primer lugar, no existen estadísticas sobre ese tema, con el engañoso pretexto de que no hay discriminación legal. De esta manera, las estadísticas del INCE nunca distinguen a los participantes por su sexo. Entonces, sólo podemos señalar algunos hechos. Observamos que en los órganos directores del INCE, las mujeres son pocas; que en el programa de los cursos existen implícitamente cursos destinados "a las mujeres" y otros, que se supone que son el patrimonio de los hombres. Por consiguiente, se lo admita o no, hay selecciones que se hacen táci­tamente. Pero.estas no son más que impresiones que deberían verifi­carse empíricamente. Ocurre lo mismo con una nueva iniciativa que es la de crear cursos en el sector industrializado destinados explí­cita y únicamente a las mujeres. Se trata del primer curso de elec­tricidad fundamental y de embobinado de motores para mujeres jóvenes organizado en forma conjunta por el INCE y la firma Westinghouse ...

76

Cuadro 27. Participación en el mercado de trabajo de las venezola­nas y los venezolanos entre 1961 y 1968

Población 1961 1967 1968

De más de 10 años H M H M H M

Población activa (incluidos desocupados) 82,1 17,9 80,2 19,8 80,1 19,9

Empleados 81 19 80,9 19,1 67,2 32,8

Empleados en ciudades 76,2 23,8

Empleados en el medio rural 90,6 9,4

Desocupados 88,7 11,3 72,0 28,0 81,9 18,1

No activos (excluidos desocupados) 21,9 78,1 24,4 75,6 24,5 75,5

Total 50,8 49,2 50,1 49,9 50,0 50,0

Fuente: Capriles, María Cristina, op. cit 19

pues como lo dice la propaganda (Cuadro 28), "¿Qué mejores manos que las femeninas?"

Cuando se aborda la posible correlación entre la formación y la movilidad tal como se mide, por ejemplo, a través de los ingre­sos, se marcha sobre un terreno minado en el que numerosos teóricos y expertos se han equivocado rotundamente. Sin embargo, resulta dificil evitarlo puesto que se cita frecuentemente a Venezuela apo­yando la tesis de una correlación positiva desde la publicación del famoso informe de la Misión Shoup en 1958 ¿Qué se puede decir, por consiguiente, de los efectos de la formación que da el INCE sobre los salarios?

77-

Cuadro 28. "¿Qué mejores manos que las femeninas?"

El desafio que Ylestinghouse y el 1 N C E aceptaron:

motores en manos femeninas

78

Comencemos, en primer término, por recordar algunas dificulta­des teóricas.^ En primer lugar, si el índice de rentabilidad de las inversiones en la formación puede probarse a nivel de los individuos - se admitiría un índice de rentabilidad privado satisfactorio - en cambio parece difícil, sin otros elementos deducir un índice de ren­tabilidad social, vale decir, que concierne a la totalidad de un grupo o incluso, a toda una sociedad. En segundo lugar, es probable que la formación no sea el solo y único factor que interviene en el mejoramiento de los ingresos. Este puede depender, por ejemplo, de la reorganización de una empresa.

En tercer lugar, el actual ejemplo de Venezuela muestra que una política de pleno empleo es posible gracias a una coyuntura excepcional, si bien la estructura del mercado de trabajo no haya sido modificada. Nada prueba que a más largo plazo, Venezuela se escape del "estancamiento-inflación" vale decir, de "un estancamien­to de los ofrecimientos de trabajo para los que tienen un diploma con un aumento inflacionario de los efectivos y de los costos de la

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formación". Lo hemos visto y repetido, el índice de crecimiento de los empleos permanece estacionario y cuando aumenta, lo hace gracias a medidas que no afectan más que al sector terciario.

Por último, en lo que se refiere más concretamente a las rela­ciones entre la formación extraescolar y el aumento de los ingresos, nos podemos remitir a un reciente estudio [133] que hace el balance de los conocimientos actuales sobre la rentabilidad comparada de las formaciones escolar y extraescolar. F.X. Swett cree que nada es con-cluyente, fundamentalmente porque muchos autores no distinguen en forma bastante rigurosa entre la productividad interna y externa y porque a menudo comparan demasiado los pequeños proyectos extraesco-lares con los grandes sistemas escolares, de ahí los efectos escalo­nados que modifican el significado de los resultados. F.X. Swett llega a la conclusión que : la formación extraescolar padece los mis­mos problemas insolubles que la formación escolar; que sólo sirve a los pudientes y privilegiados, es decir, a los que ya han aprovecha­do del sistema escolar y que la formación extraescolar profesional resulta, por lo general, más costosa que la formación escolarizada... sobre todo cuando da buenos resultados!

1. Los tres primeros argumentos los desarrolla L. Emmerij en Can the school build a new social order? Amsterdam, 1974, págs. 1-68.

2. Este argumento lo desarrolla en forma especial J. Hallak en A qui profite l' école? París, 1974, págs. 147—175.

79

Habiendo traído estos datos a colación, hemos reunido algunos elementos que podemos agregar a este tema tan discutido. Para com­prenderlos, nos parece útil, en primer término, recordar algunas ca­racterísticas de los ingresos y de su distribución en Venezuela [109].

La primer característica es una amplia dispersión. Si se consi­deran los resultados de las encuestas de los años 60 [2], no sólo el 74% de la población no alcanzaba el mínimo vital, sino que las diferencias eran considerables entre los salarios de las grandes em­presas (aproximadamente 12.625 Bol. en 1966) y las pequeñas empresas (aproximadamente 7.499 Bol. en 1966). Las diferencias se constataban igualmente entre las zonas urbanas y rurales. De esa manera, los que ganaban menos de 1000 Bolívares en 1966 representaban el 89% de la población en las ciudades de menos de 5000 habitantes, pero sólo 57% en las de más de 250.000 habitantes y que había cinco veces más personas que ganaban más de 5000 Bolívares en las ciudades de más de 25.000 habitantes, que en las de menos de 5000. Esas diferencias se observan también entre los puestos ocupados (Cuadro 29).

Ahora bien, así como lo dijéramos, la Misión Shoup de 1958 no sólo había afirmado que existía una correlación entre los niveles de instrucción y la escala de los ingresos, sino que había sugerido que el mejoramiento de la formación podría corregir la distribución de los ingresos.

Conocemos un estudio, modesto, que nos permite confirmar, o no, esta opinión sobre la educación extraescolar organizada en el marco de las empresas industriales de la SIDOR, la ALCASA y la Orinoc Mining Company de Ciudad Guayana [78]. Se refiere a 108 empleados que hicieron cursos de formación tan diversos como los propuestos por las empresas donde trabajaban, en instituciones ajenas a las empresas, como el INCE, la ODEA o incluso, el ejército. Los resulta­dos demuestran que el factor determinante en el mejoramiento de los ingresos es la edad de los empleados y, en im menor grado, la forma­ción dada por la empresa; que de todas maneras los beneficios direc­tos de la formación extraescolar son muy limitados salvo en los ca­sos donde exista movilidad geográfica. Evidentemente no se excluiría que los beneficios reales de ese tipo de formación se refieren, ante-todo, a otros resultados que la productividad y los salarios. Habrían "beneficios", pero se debería medirlos de otra manera. Así, cabe preguntarse si la movilidad espacial, geográfica y a veces, entre las empresas no es positiva, incluso si no se traduce necesa­riamente por un aumento de salario. Se podría mejorar su "nivel de vida", la calidad de su vida diaria", sus normas de trabajo, sin

80

Cuadro 29. Los diferentes ingresos según los puestos ocupados (30-6-1968)

Puestos Industria Comercio al Comercio al Bancos de conservas detalle por mayor

a. Empleados por mes

Jefe de Departamento

Contador

Taquidactilógrafo

Secretaria bilingüe

Cajero

Corresponsal

Vendedor

b. Trabajadores jornaleros

Electricista

Obreros para tareas

otras

4.490

894

1.038

1.535

540

710

1.179

33.8

18.9

2.690

902

1.075

1.566

682

940

738

31

12.2

3.378

810

967

1.458

778

1.253

796

30.3

19.2

2.810

775

1.036

1.425

731

714

-

25.8

18

Fuente: Ministerio de Trabajo

81

que eso signifique "ganar más'M En esta perspectiva, puede ser muy importante que en las negociaciones del Pacto Andino haya aparecido en 1974 una recomendación para la certificación de la formación pro­fesional que sería utilizable y válida en todos los países firmantes.

Por último/ si para concluir volvemos al índice de rentabilidad social, no tenemos ni investigaciones ni informaciones suficientes para presentar incluso los elementos de un diagnóstico.

Por el contrario, existen dos puntos importantes en la discu­sión política sobre el INCE que se pueden abordar en este contexto. Se trata, en primer lugar, de saber si el costo unitario de la for­mación por alumno es demasiado elevado, por ejemplo, con relación a los que las industrias podrían proponer. Este tema - que tiene impli­caciones evidentes en las relaciones entre Fedecámaras y el INCE -ya se había planteado en el informe del BIRD en 1961 [14, págs. 235 y sigs.].El BIRD había estimado, en ese momento, el costo de 1800 Bolívares por año y por alumno, incluyendo los gastos fijos y los re­currentes. El BIRD juzgaba que ese costo era excesivo tanto en lo que se refiere a los costos de la enseñanza escolarizada como a los de la formación organizada por las empresas. Ahora bien, de acuerdo a las cifras disponibles, el costo unitario fue muy inferior al que el BIRD había previsto, puesto que era para 1973, de 1139 Bolívares que se distribuían en el 62,5% para el personal, el 6,7% de amorti­zación, el 24,3% para los gastos de mantenimiento y de conservación y el 6,5%.para el material. Lamentablemente, como no disponemos de cifras seguras sobre los costos unitarios y reales para la enseñanza técnica escolarizada, ni para la formación en las empresas, no pode­mos llegar a conclusiones definitivas aunque sean sensiblemente in­feriores a los que el BIRD había calculado.

El otro elemento importante de discusión, es el volumen de las asignaciones gubernamentales para la formación. Por cierto que en el caso del INCE, estas cuentan poco pues la base del cálculo está com­prendido en los salarios, a excepción en el programa extraordinario que depende directamente de un cargo inscrito en el presupuesto na­cional. Ahora bien, el autor de un reciente informe realizado por • cuenta del ME [115] concluye que los gastos públicos venezolanos para la educación han sido modestos. En efecto, señala por ejemplo que el índice de crecimiento del PNB consagrado a la educación es netamente inferior al de Argelia (Cuadro 30). La parte dedicada a las inversiones ha disminuido de 1971 a 1975 y es sólo a través de un crédito excepcional otorgado por el MOP en 1975, para construc­ciones escolares que las inversiones aumentaron de nuevo. El autor señala, pues, que el Estado venezolano no ha gastado todo lo que

82

Cuadro 30. Gastos en educación y PNB (1968-1975)

Años

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974 (a)

1975 (a)

PNB a

precios

corrientes

46.740

49.171

53.302

59.906

66.686

79,976

126.000

140.000

Gastos

público

totales

1.529

1.711

2.036

2.312

2.745

3.000

3.360

5.200

s

(b)

(b)

(b)

Presupuesto

Ministerio

de Educación

1.276

1.447

1.704

1.942

2.224

2.489

2.786

5.000

%

2/1

3,2

3,4

3,8

3,8

4,0

3,7

2,6

4,1

%

3/4

2,7

2,9

3,0

3,2

3,3

3,1

2,2

3,6

(a) Estimaciones no oficiales

(b) Estimaciones en función del Presupuestos del Ministerio de Educación

Fuente: R. Poignant op. oit.

hubiera podido para la formación. Esta conclusión está confirmada cuando se observan los límites- del presupuesto del ME en el presu­puesto Nacional (Cuadro 31). Estos hechos sorprenderán mucho a quie­nes no tienen en cuenta las cifras absolutas y que dejan de lado el examen del crecimiento relativo a la participación de los diferen­tes sectores y Ministerios en los recursos provenientes del petróleo.

Sólo se podrá llegar a una conclusión definitiva, cuando se convenza a los investigadores venezolanos que deben inquirir sobre los puntos que acabamos de señalar, antes de adoptar un criterio de­finitivo.

83

Cuadro 31. Parte del Presupuesto del ME en el Presupuesto Total (1957 - 1976)

Años

1957

1959

1963

1964

1965

1966

1973

1974

1975

1976

Presupuesto

Nacional (en millones)

2.780

5.0689

6.225

6.3494

7.260178

8.186

15.042

40.050

(prov.) 39.513

32.957(-210)

Presupuesto del ME

178.341

461.092-

638.322

682.532

842.260

914.060

2.805.000

3.954.000

4.795.000

5.346.000

Presupuesto total ME - Presupuestos reg. - municip.

342.172

816.962

388.042

1.058.933

1.271.057

1.379.354 (2)

(1)

-

-

-

; %

8,1

16,1

15,9

16,7

17,5

20,6

- (1)

-

-

-

(1) Faltan las cifras de esos años.

(2) Estas se distribuyen de la manera siguiente:

ME

MIN

Regiones y

Municipios

914.060.300

162.090.321

303.203.148

162.090.321 (comprenden 48.500.000 para las cons­trucciones del MOP)

Fuentes: J.F. Costa op. oit.

84

3. EL INCE Y EL DESARROLLO ESPACIAL EQUILIBRADO

Hemos ya insistido en nuestra caracterización del contexto venezo­lano sobre la importancia de las disparidades y discontinuidades en > el desarrollo espacial de este país. Las mismas, se han acentuado a partir de 1924-1930, vale decir, luego del cambio completo de la red de comunicaciones terrestres y de la migración interna que siguió a la crisis de la agricultura y de la ganadería, aparecen en forma violenta, cualesquiera que sean los indicadores que elijan los observadores.

No insistiremos sobre los indicadores exclusivamente geográfi­cos como la densidad de población (Cuadro 32) , ni sobre las varia­bles regionales señaladas por la Tercer Encuesta Industrial [100]. En efecto, estos, por importantes que sean, sólo tienen un interés secundario para lo que nos interesa saber, si el INCE contribuyó con su implantación a acentuar o no las desigualdades en la forma­ción. A lo sumo, recordemos de memoria la impresionante diferencia entre el índice de ocupación para la industria de la capital y el de las industrias en los otros Estados (Cuadro 33); las diferencias (por otra parte difíciles de explicar) en el número de técnicos por región, puesto que para un promedio nacional de 21,7, corresponde el 21,1 para los Andes y sólo el 12,3 para el Distrito Federal [35, págs. 98 y 122] y por último, las enormes diferencias en los sala­rios que señala Oehmichen en la introducción de su artículo [99].

Recordaremos otros dos indicadores que nos interesan directa­mente. En primer lugar, la correlación entre el conjunto de los in­dicadores educativos y los índices de actividad y de empleo de acuerdo con el grado de urbanización (Cuadro 34). Esta correlación confirma la clara desventaja de los medios rurales, incluso si los diferentes tipos de educación por Estado aparecen a primera vista, repartidos equitativamente. Existe evidentemente una concentración de los recursos educativos en las grandes y medianas ciudades en desmedro del resto del país.

Por otra parte, se constata el carácter aleatorio de la elec­ción en la localización y la regionalización de los recursos educa­tivos y formativos. Como lo señala J. Páez Celis [109] "si hay en cada Estado alguna institución que proponga la formación técnica y profesional, todas las formas de formación técnica y profesional no están igualmente representadas" y la selección se hace en función de Caracas y no en función de los intereses específicos de las re­giones interesadas. Sin contar que esas presencias en los Estados

85

Cuadro 32. Tamaño, población y densidad de las poblaciones por

Estado (1971)

Estado Km Habitantes ha/km'

D. Federal

Anzoategui

Apure

Aragua

Barinas

Bolivar

Carabobo

Cojedes

Falcón

Guarico

Lara

Marida

Miranda

Monagas

N. Esparta

Portuguesa

Sucre

Tachira

Trujillo

Yaracuy-

Zulia

Te. Amazonas

T. Delta Amacuro

2.050

43.300

76.500

7.014

35.200

283.000

4.650-

14.800

24.800

64.986

19.800

11.300

7.950

28.900

1.150

15.200

11.800

11.100

7.400

7.100

63.100

175.750

41.200

2.113.069

516.481

163.778

444.330

201.042

405.827

528.640

97.779

417.744

341.219

626.883

343.479

730.577

325.261

116.502

295.435

504.624

541.907

389.119

227.625

1.399.088

12.954

34.328

1.031

12

2

63

6

2

114

7

17

5

32

30

92

11

10

43

49

53

32

22

0

1

Fuente: Caracas, Ministerio de Fomento

86

Cuadro 33. Las principales variables de la industrialización a nivel regional

Regiones Unidades Ocupaciones Valor Valor Capital de la Agregado Fijo

Producción

Capital Central Centro Occidental Zuliana Andina Sur Nororiental Guayana

51.3 16.3 8.2 8.0 6.9 0.4 6.6 2.3

43.6 29.0 6.9 6.4 3.5 0.1 4.9 3.6

35.1 30 18.2 7.5 1.8 0.1 4.2 3.1

41.6 32.4 7.8 7.8 1.7 0.1 4.5 4.1

20.9 28.4 21.2 4.9 2.3 0.1 4.4 12.8

Cuadro 34.

Indicadoreí

Indicadores actividades

s

educativos y los índices de empleo y según el grado de urbanización

1000 1000 2499

2500 4999

5000 9999

10000 19999

20000 49999

de

500000

índice de actividad índice de empleo Alfabetizados Instr. primaria Instr. secundaria Instr. técnica Otras Instr. Superior Sin representación

47.2 4.3 32.3 90.5 6.8 0.5 0.2 0.4 1.6

45.5 10.8 59.4 85.3 11.8 0.7 0.2 0.5 1.5

79.5 15.7 0.8 0.4 1.5 2.1

44.4 15.4 71.7 76.3 18.3 1.3 0.7 2.2 1.1

44.2 18.9 71.9 71.9 22.6 1.5 0.7 2.5 1.4

43.6 20.6 72.3 68.8 23.6 2.2 1.0 3.3 1.2

49.4 17.5 83.4 64.8 25.2 2.4 1.3 5.0 1.3

Fuente: Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo industrial de Venezuela 1961, 1966 y 1971.

87

son puntuales y sólo ejercen una pequeña influencia en el conjunto de cada región. De esta manera, J. Páez Celis insiste que si se en­cuentran 23 Estados con una escuela técnica comercial, sólo existen 15 con un establecimiento profesional agrícola! Del mismo modo, el INCE en 1970, contaba con más centros de formación comercial que centros industriales. Los centros comerciales son incluso los únicos del INCE que están representados en todos los Estados de la Repúbli­ca (Cuadro 35). Pero J. Páez Celis va aún más lejos, cuando insiste en el hecho de que la existencia de una escuela, de un estableci­miento o de un centro no significa todavía que los alumnos de esa región concurran al mismo. Lo que se traduce por el hecho de que la totalidad de los alumnos de la formación técnica y profesional, el 61% se encontraban en los Estados del Distrito Federal, Miranda, Aragua, Carabobo, Lara y Zulia (63% para el INCE) y 23% para los Estados de Apure, Barinas, Cojedes y los Territorios de Amazonas y Delta Amacuro (Cuadro 36).

A la postre, si consideramos la implantación propiamente dicha (Cuadro 37), constatamos que únicamente la formación comercial, la alfabetización y la formación rural (a acepción de los dos Territo­rios) comprenden la totalidad del país. La implantación de los cen­tros (Cuadro 37) confirmaría una tendencia hacia la desigualdad en la distribución espacial.

Pero se debe también insistir en la importancia de los centros móviles. En otras palabras, si el INCE en su proceso de institucio-nalización ha hecho hincapié en forma clara, en la construcción de centros fijos - que sirven de alguna manera como tarjeta de visita en los Estados y que corren el riesgo de hacer que su acción sea puntual - estos están asociados o sirven de pivot para las acciones móviles que se realizan en los Estados. Podemos preguntarnos por qué no se desarrolló esta doble actividad; por qué los cursos por co­rrespondencia no tuvieron más desarrollo en un país donde las comu­nicaciones no son demasiadas difíciles. Por otra parte, lamentamos que la autonomía de los centros y de las actividades regionales esté bastante limitada. La delegación de las competencias es demasiado restringida. La ausencia de un sistema intensivo de diálogos y de comunicación entre la sede nacional de Caracas y los centros de los Estados en la periferia no ha contribuido por supuesto a dinamizar una relación que constituye ciertamente uno de los problemas más difíciles de la nueva reorganización. Ahora bien, cabe recordar que si el Consejo Nacional Administrativo admitió el principio de un plan de regionalización, este nunca se aplicó.

88

. Cuadro 35. Distribución de las intervenciones formativas' del INCE por Estado

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

II

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

ANZOATEGUI

APURE

ARAGUA

BARINAS

BOLIVAR

CARABOBO

COJEDES

D.FEDERAL

FALCON

GUAR ICO

LARA

MERIDA

MIRANDA

MONAGAS

NVA.ESPARTA

PORTUGUESA

SUCRE

TACHIRA

TRUJILLO

YARACUY

ZULIA

AMAZONAS

DTA.AMACURO

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

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•

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•

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•

•

•

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•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

89

Cuadro 36. Número de estudiantes por Estado de formaciones técnicas y profesionales (1959)

ME INCE

Agricul- Formación Aprendí- Jóvenes tura Otras Industria Comercio de los tra- zaje sin

bajadores empleo

D. Federal Anzoategui Apure Aragua Barinas Bolivar Carabobo Cojedes Falcón Guarico Lara Marida Miranda Monegas N. Esparta Portuguesa Sucre Tachira Trujillo Yaracuy Zulia T. Amazonas T. Delta

-110 - --142 38 195 -266 592 55 72 -371 -316 -231 622 38

291 -

1.672 --261 -250 --475 -

1.367 -228 510 --212 -402 123 197 -

14.808 1.786 387

1.599 1.051 2.485 1.952 331

2.844 925

2.132 829

4.084 1.081 199 748

1.682 2.447 981 326

7.722 94

15.909 4.274 518

4.437 66

2.783 6.605 301

2.186 1.945 3.666 1.032 3.087 2.023 2.257 1.876 2.811 2.684 1.740 1.458 10.009

315

16.405 2.244 659

5.525 944

2.850 4.525 742

2.215 1.754 3.328 1.017 3.514 913 971

1.187 1.263 2.671 1.689 1.307 7.071

33

1.257 84

-217 -263 713 196 --146 13

625 -3

-171 24 5 44 503 -

1.785 335 267 596 119 571 886 124 425 328 404 225 799 449 576 127 580 696 752 89 870 -

Amacuro 100 - - 119 133

Fuente: Caracas. Ministerio de Educación

90

Sin embargo, nos parece injusto sólo considerar la descentra­lización de la formación técnica y profesional y en particular la de la actividad del INCE con relación a la dinámica del desarrollo espacial. De hecho, como Travieso lo ha demostrado en forma extraor­dinaria [135], se trata en este caso de un problema central de la estructura de todo el sistema venezolano. Resulta ilusorio querer atacarlo y tratar de resolverlo en el marco de un único sector por importante que sea. Es lo que demuestra en demasía la fantástica experiencia del desarrollo regional que los gobiernos venezolanos han proseguido con un excepcional sentido de la continuidad en la región denominada "Ciudad Guayana". Remitimos al lector que desea saber más y que quiere conocer en detalle los resultados de las re­cientes evaluaciones de los trabajos - sumamente interesantes - del equipo interdisciplinario de la Universidad de Harward, dirigida por el Sr. Me Ginn. Ya se trate de los informes originales sobre la extraescolaridad de la Ciudad Guayana [137 y 138], de los informes más elaborados sobre los recursos humanos [29] o la síntesis final [89 y 80], donde se encuentran todos los elementos que prueban que una acción integrada, global, sistematizada por un poder local - la CVG - puede desarrollar en Venezuela innumerables recursos de inge­niosidad y de creatividad, siempre y cuando se le den los medios po­líticos.

Lo que nos remite el segundo problema, el de la estructura bu­rocrática del Ministerio de Educación venezolano que, por su propia concepción y su expresión institucional, impide cualquier innovación como lo demuestra el Sr. Hanson en un estudio muy ingenioso donde compara las condiciones de las reformas administrativas de los sis­temas educativos en Venezuela y en Colombia [51]. Con el fin de in­dicar el nivel de las dificultades, digamos simplemente que en 1967, de acuerdo con.Cordiplan [104], existían más de cinco proyectos di­ferentes de regionalización de acuerdo a los diversos Ministerios, los centros de estudios y las misiones de expertos.

Algunas actividades como la del SAS o la del INCE ya habían esbozado una "descentralización" de hecho, que no coincidía con nin­guno de los modelos propuestos! Se comprende a través de ese simple ejemplo, la dificultad de un acuerdo general y, luego, la importan­cia de los obstáculos que surgirán contra su implantación.

4. LA FORMACIÓN DEL INCE Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS DISTINTOS INTERESADOS

Como acabamos de ver, el INCE, desde su fundación sin que este prin­cipio nunca haya sido cuestionado, fue creado en una perspectiva de

91

colaboración franca y de participación de los principales interesa­dos: los empleadores, los trabajadores, el personal docente y el Estado. Si tal participación se expresa claramente a nivel del Con­sejo Nacional de Administración, no obstante es necesario preguntar­se cómo se presenta en los otros niveles de actividades del INCE. Consideremos pues, sucesivamente y en función de los intereses de cada grupo, los puntos siguientes:

- ¿Cuál es el comportamiento de los empleadores respecto al INCE y en particular frente a Fedecámaras? Por otra parte, si la acción del INCE es suplir una actividad patronal considerada como insufi­ciente, su finalidad última ¿es la de suscitar en los empleadores un retorno a las actividades formativas? ¿Cuál es pues la coordinación de los empleadores con las activida­des del INCE? ¿Cuáles son sus propias iniciativas (actividad indi­recta del INCE)? ¿Cuál es su política con respecto al aprendizaje?

- ¿Cuál es la función de la participación sindical? ¿Qué representa exactamente? ¿Es suficiente para asegurar la participación de los principales interesados, de los trabajadores que aprenden?

- ¿La presencia de la Federación de los Institutores es por si mis­ma suficiente para asegurar la participación del tercer sector: del cuerpo docente?

- ¿Cómo se presenta la promoción del personal docente en el seno de un sistema que quiere perfeccionar los otros sectores?

- ¿Cómo explicar la participación del Estado: constituye un cuarto asociado o un poder oculto?

Entre todos estos sectores, los empleadores son ciertamente los más activos. Se expresan oficialmente por medio de Fedecámaras creada en 1944, aunque en el caso del INCE, están representados en el Consejo Nacional de Administración a través de las Cámaras de Industria y Comercio de Caracas y en el sector de la producción agrícola por medio de Fedeagro. Por otra parte, parece que esta sin­gularidad inútil será enmendada, en todo caso, esta es la propuesta hecha en Fedecámaras por el actual Presidente del INCE [119],

Si todo el mundo sabe que los empleadores sindicados en Fede­cámaras contribuyen en un 80% al financiamiento del INCE y que tie­ne y, sobre todo tuvo un peso considerable en toda la política del INCE, es más difícil caracterizar el comportamiento de los emplea­dores en su condición de tales. Si se da fe a un estudio reciente [17 págs. 9-32], los empleadores venezolanos se caracterizarían por su total aprobación y ausencia de crítica de la expansión de la

92

enseñanza, excepción hecha del nivel superior. Ellos considerarían que la educación es un instrumento de movilidad y promoción. Por lo tanto, son favorables a la formación continua de los adultos pero a través de tos títulos que otorga. Estiman pues, que los certifi­cados son indispensables aun cuando no crean que eso cambie la edu­cación. En conclusión, los autores afirman que "el espacio disponi­ble para las innovaciones educativas en Venezuela está fuertemente restringido por una cierta identificación con las formas de educa­ción escolar" (págs. 29). simplemente, se trata de empleadores con­servadores, lo que el INCE ha podido comprobar ampliamente a través de los años. En verdad, los autores de esta investigación, por muy seria que sea, sólo dan una versión de los hechos. En efecto los autores no nos brindan suficientes informaciones concretas sobre el muestreo de los 126 responsables interrogados. No tenemos ninguna idea cierta de que las pequeñas y medianas empresas tengan su ade­cuada representación así como la de los Estados con respecto al Dis­trito Federal. Ahora bien, sabemos que las diferencias entre las empresas son considerables (Cuadro 38). Por otra parte, como conse­cuencia de la investigación del CENDES sobre los "Conflictos y con­senso" en Venezuela [20] que los autores ni siquiera citan en su bibliografía, sabemos que las opiniones de los empleadores son muy diversas. Por ejemplo, las respuestas obtenidas por el CENDES indi­can en primer término que el 40% de los empleadores estiman que la educación debe formar ciudadanos, igual porcentaje de mano de obra calificada, y el 10% desea promover la "cultura". Los empleadores de los medios urbanos son más sensibles a los problemas de la poli­tización que los demás. Los que pertenecen a la clase dirigente son favorables a la enseñanza secundaria general, mientras que los de la clase media prefieren y valorizan <la secundaria técnica y profe­sional. Es preciso pues, interpretar con prudencia los resultados a que llegan los dos americanos. Pero se puede ir más lejos.

Si como todos los estudios sociológicos y políticos lo demues­tran, Venezuela es ante todo una sociedad heterogénea, sin consenso importante [122] entonces, ¿es válido que Fedecámaras se exprese como si existiera una sola actitud patronal? Cómo puede afirmar que es el único portavoz del (sic) sector privado como lo hiciera en ocasión del Coloquio de Maracay [33, págs. 53 y sigs.]. Es por esto que el problema de la representación dé los empleadores en el seno del Consejo Nacional de Administración del INCE, sigue siendo un problema delicado. Más aún, creemos que la actual política de la Presidencia de comprometer el diálogo directamente con cada rama importante y de negociar la formación en función de las necesidades específicas es mucho más positivo que ceder a los chantajes de

93

Cuadro 37. Producción y productividad según el tamaño de las industrias

Valor bruto déla

producción (en millones de Bolívares)

Empleados (en millares)

Productividad Valor agregado Valor de por persona producción

ocupada (en por persona millares) ocupada (Mil)

Grandes industrias (100) 9.262—24.301 58.427 — 132.293 54,8

Industrias medianas I (51-100) 645 — 2.150 11.690 — 27.273 36,7

Promedio promedio 43

Industrias medianas II (21-50) 1.103—2.214 29.333—36.263 27,9

Pequeñas industrias (5-20) 1.754—2.363 57.488—46.567 23,2

132,8

78,8

100,2

61

50,7

Fuente: Caracas, Cordiplan. Tercera encuesta industrial

Fedecámaras. Sin duda subsiste el difícil problema de saber cómo responder positivamente a la presión de los sectores más industria­lizados manteniendo al mismo tiempo un equilibrio con los sectores más tradicionales, que también ellos tienen necesidad de formación.

Para comprender de la manera más objetiva posible, el grado de participación del conjunto de las empresas venezolanas en la forma­ción inicial y continua de su personal, conviene examinar el número de planes de formación presentado por las empresas para la capacita­ción a adquirir en las mismas. En efecto, toda empresa que forma su personal según un plan anual y de acuerdo a las exigencias legales, puede solicitar al INCE que se le reconozca y por lo tanto se de­duzcan esos gastos del monto de la contribución efectuada al INCE.

94

Ahora bien, sobre aproximadamente 20.000 empresas afiliadas a Fede-cámaras, sólo 70 presentaron un plan a comienzos de la creación del INCE; ya en 1973-74 llegaban a 700, pero no es sino en 1974-75 que se logró por fin superar el número de 1000. No obstante, el INCE no escatimó esfuerzos para ayudar a las empresas a que asumieran sus responsabilidades sociales.

Desde 1961, el INCE ha desarrollado sistemáticamente tres acti­vidades. La primera tendiente a conocer las necesidades directas1

de encuestas sectoriales (sobre las necesidades, por ejemplo, de la industria de la madera, de la confección, del azúcar, etc.) o en fin, de las necesidades regulares a nivel local y regional. I

Ya hemos analizado los problemas metodológicos y la lentitud de este esfuerzo que no obstante sensibilizó a los jefes de empresa. Un segundo tipo de actividades consiste en poner a disposición de las empresas una gama de medios didácticos que ellas por si mismas no pueden preparar o encontrar fácilmente en el mercado de la forma­ción. A este respecto, K. Rother estima [124, págs. 86-88] luego de haber analizado algunos manuales de enseñanza de su especialidad - la compatibilidad - que esas obras son a menudo traducciones o adaptaciones de textos extranjeros que no responden a las particula­ridades, ni a la especificidad venezolana. Por último, la tercer actividad, la más importante según nuestros puntos de vista, es la que se propone formar, por una parte, instructores de empresas y, por otra, supervisores para la preparación, control y evaluación de esos programas "caseros". Se trata de formar también responsables que sepan prever las necesidades de formación en función del creci­miento de sus empresas, de las grandes opciones nacionales, de la reorganización de la administración, en una palabra, de una política de personal, así como personal capaz de formar y perfeccionar a sus colegas de empresas con los medios existentes.

En determinadas categorías de empresas, esos esfuerzos conside­rables del INCE tuvieron un eco favorable. Ya sea en las empresas con capitales o tecnología extranjera (Siemens, ITT, Brown Boveri, etc.) o nacionales pero con empresarios dinámicos (Grupo Mendoza,

1. Primera encuesta nacional para la capacitación de la mano de obra. Caracas, 1962. Segunda encuesta nacional para la capacitación de la mano de obra. Caracas, 1967 Los resultados de la tercera nunca fueron publicados.

2. Encuesta del Estado de Carabobo, Caracas, 1967.

95

Grupo Newman, Electricidad de Caracas, etc.) y, por último, en las compañías mixtas (Cadafé, Sidor, etc.), el balance no es desalenta­dor. Queda la enorme mayoría de pequeñas y medianas empresas comple­tamente impermeables a esta visión del capitalismo moderno, que con­tinúan trasladando la responsabilidad al Estado.

Existe de igual manera otra estrategia. Hemos visto ya que el INCE a veces ha negociado la formación continua por rama de activi­dad. En lugar de considerar un conjunto territorial de empresas o un grupo industrial, se trata de reunir todas las empresas de una rama determinada, específica en cuanto a sus necesidades, para inci­tarlas a que organicen ellas mismas y en el seno de esta rama, el conjunto de la formación. En primer lugar fue el sector bancario que estimó que la formación debía estar directamente controlada por los empleadores y que propuso la creación de INSBANCA. Siguieron luego las sociedades de seguro con INPROSEG. El sector textil pro­puso la creación de INCATEX fundamentalmente para resolver sus pro­blemas de inversiones en equipo. Finalmente el INCE estudia en la actualidad, con PETROVEN la creación de un instituto - el INCAPET -cuyo estatuto jurídico no ha sido aún definitivamente aprobado y que podría constituir una importante innovación. Se están realizan­do negociaciones con la rama de las artes gráficas y con compañías mixtas. Es evidente que si esta estrategia lograra predominar, aca­rrearía una modificación radical de toda la estructura del INCE.

Otro aspecto de las actividades del INCE permitirá penetrar más aún en ese importante complejo de las relaciones y de la participa­ción de las empresas con el INCE. Se trata del Programa Nacional de Aprendizaje.

En el Programa Nacional de Aprendizaje cuyo principal responsa­ble es el INCE, la acción del Instituto es doble. Para permitir la comprensión exacta de la imbricación y complejidad de esta activi­dad, consideraremos sucesivamente las 7 funciones del INCE:

1. Responsabilidad legal 2. Selección de las profesiones en las que se hará el aprendizaje 3. Recepción de los aprendices 4. Organización del trabajo de aprendiz 5. Formación teórica 6. Control y evaluación 7. Financiamlento

A través de las cuales el INCE debe esforzarse en trabajar aon la activa participación de las empresas. La responsabilidad legal es considerable así como compete al INCE verificar si las empresas

96

cuentan con el porcentaje mínimo de aprendices en su personal, por­centaje que por decreto 877 aún ha sido aumentado.

Además de esta acción legal, el INCE interviene en la selección de las profesiones en las que se debe realizar un programa de apren­dizaje, ya que el mismo puede realizarse en otras formas que el INCE igualmente reconoce. Puede reconocer como equivalente a un aprendi­zaje los cursos de una escuela técnica por ejemplo, escuela agríco­la, puede admitir que todo aprendizaje teórico y práctico sea reali­zado en y por las empresas, etc. Finalmente, es preciso que haya una demanda suficiente para que sea organizado un aprendizaje.

El estatuto de aprendiz plantea numerosos problemas. Depende de un contrato, supervisado por el INCE que especifica desde 1965, los derechos sociales de los aprendices, que son más reducidos que los de los obreros. El salario dependerá del trabajo efectuado por el aprendiz, y se aumenta en forma progresiva. La paga es quincenal y en principio ahorrada. El aprendizaje no puede ser interrumpido sal­vo causa justificada de una u otra de las partes. El INCE controla la selección de los aprendices, que deben tener por lo menos 14 años. El horario de trabajo no debe exceder las 6 horas diarias entre los 14-16 años y las 8 horas para los mayores de 16. El trabajo nocturno está excluido. La selección se efectúa por medio de tests de orien­tación profesional.

A partir de su 4a. función el INCE supera su actividad de con­trol para organizar el trabajo de aprendiz de acuerdo a un gran principio: que la formación teórica y la práctica se sucedan. No hay duda que aquí reside la mayor dificultad del INCE. En efecto, al querer, en primer lugar, "liquidar" la denominada formación teó­rica en los centros o eventualmente a través de los instructores del INCE contratados por las empresas o por medio de los cursos por correspondencia, antes de comprometerse a fondo en la formación práctica, el INCE introdujo una ruptura que suscita conflictos entre la formación y la producción; dificultades de coordinación entre las secuencias de la teoría y la continuación de las operaciones reales; que disocian el control de los conocimientos teóricos del examen práctico que da derecho al diploma al finalizar el aprendizaje; que crea problemas prácticos, pues los aprendices de un mismo curso teó­rico pueden pertenecer a diferentes empresas, lo que origina proble­mas de organización del programa y en los horarios. En pocas pala­bras, la solución adoptada, por elegante que parezca, no sólo plan­tea innumerables problemas, que a menudo degeneran en conflictos, sino que introduce una ruptura más profunda, a nuestro juicio, entre la teoría y la práctica, entre la cultura intelectual y la cultura profesional.

97

Nos encontramos pues aquí en el centro del verdadero problema de la participación de las empresas con el INCE: el INCE tiene a la vez, demasiado poder en el control burocrático sobre los aprendices y sus condiciones de aprendizaje y no suficiente en cuanto a la for­mación práctica y las condiciones de trabajo que la fundamentan. Es por este motivo que las funciones de control y de evaluación que realizan cada 15 días los supervisores es muy delicada.

Finalmente comprendemos que se considere a este sistema parti- , cularmente pesado... y costoso. Sin duda, muchas empresas no siempre tienen razón cuando afirman que pueden obtener costos muy inferiores a los del INCE (un promedio de 7000 bolívares por aprendiz y por año) pues no tienen en cuenta el material didáctico, los cursos ni los programas ya preparados que existen gracias a las inversiones colectivas del INCE. No es menos cierto que el ejemplo del Programa Nacional del Aprendizaje muestra, de igual manera, que el INCE no ha podido o no ha sabido penetrar suficientemente y cambiar las men­talidades de las empresas venezolanas. ¿Pero esto no proviene igual­mente o no podría ser compensado por una movilización por parte de los sindicatos? Pues éstos influyen de igual modo en el clima del mundo obrero. Lamentablemente si la participación de los empleadores es ambigua, las relaciones del INCE con los sindicatos y de una ma­nera más general, con los representantes de la clase obrera y de los empleados son también ambiguas.

Es sintomática que en el informe oficial publicado por el INCE en la obra colectiva del Cinterfor sobre la "la interacción" entre la formación y los diferentes sectores sociales [25 págs. 155-167] sólo consagre a los sindicatos media página en 12 y esto para recor­dar que están representados en el Consejo Nacional de Administración. Lo que es completamente exacto, incluso si las centrales minorita­rias cono la CODESA o la CUTV son dejadas de lado, en beneficio de las poderosas centrales de la CTV, la Federación Campesina y la Aso­ciación Nacional de Empleados [28].

De hecho, de acuerdo con el representante más antiguo de los sindicatos en el seno del Consejo Nacional de Administración, no se tiene la impresión de que los sindicatos den una importante priori­dad a esos problemas de formación; del mismo modo que no se preocu­pan mucho en hacer conocer a sus miembros medidas tan importantes como la licencia paga de formación propuesta por la OIT o introducir en la negociación de los contratos colectivos cláusulas que apoyen el desarrollo de la formación de los obreros y empleados. Nos encon­tramos en un círculo vicioso. Los sindicatos no se interesan en el problema y por consiguiente, no ejercen presión alguna sobre los

98

sindicatos quienes, a su vez, no sensibilizan a sus miembros en este tipo de problemas. En nuestra opinión, como lo demuestra la expe­riencia de algunos sindicatos urbanos citados por L.B. Prieto [116, pág. 139], se trata de empezar o de recomenzar, toda una tarea de educación sindical y de formación militante desde la base a fin de mostrar y de concientizar a las propias masas de la importancia de este problema. Esto, quizá, permitiría con el tiempo acercar a los representantes al punto más importante de los intereses de sus bases.

¿Pero no sería ya el momento de examinar la participación de los interesados, es decir, de los alumnos? Este problema que es evi­dente en lo que se refiere a la pedagogía contemporánea, no lo es para el INCE. En realidad, no existe ningún mecanismo de ninguna naturaleza que promueva, sostenga, organice o suscite la participa­ción de los alumnos. Esta actitud claramente tradicional sorprende de parte de un organismo tan "moderno" y que se considera un instru­mento de modernización. Sorprende tanto más ya que Venezuela no es un país fácil donde la violencia, (es uno de los pocos países en que la proporción de los crímenes contra las personas y los delitos contra la propiedad no se ha invertido) [129], la delincuencia juve­nil, la lucha política violenta de las guerrillas con represiones drásticas, evidencian en forma suficiente un estado permanente de violencia. Ahora bien, que se sepa, nunca ha habido problemas graves ni conflictos irremediables en el INCE. ¿Cómo explicar que el INCE esté al margen de los infortunios de otras instituciones de forma­ción?

En primer lugar, el mundo del trabajo brinda infinitamente me­nos libertades que el mundo escolar. Luego, el INCE procede a una selección rigurosa de sus candidatos: para cualquiera de las capaci­taciones del INCE el control semanal no sólo es sistemático, sino también riguroso. Toda falta se sanciona irremediablemente. La con­cepción lineal de la formación sigue los esquemas inexorables de progresión. Por último, el INCE admite siempre la prolongación de sus cursos en unas horas de formación, con la finalidad de permitir que la mayoría logre y complete la tarea fijada. El INCE es, por consiguiente, un universo pedagógico rector, autoritario, unilate­ral, no permisivo, claro y estructurado que elimina cualquier falla que podría suscitar una desviación, pero también a todo un sistema que se considera como tradicional y que engendra actitudes pasivas [107]. El INCE forma un "buen proletariado". Lo que indiscutiblemen­te responde no sólo a la expectativa de los empresarios paternalis­tas y/o autoritarios, sino también a una importante corriente de opinión en Venezuela: la necesidad de recurrir a un puño de hierro para gobernar al país.

Sin embargo, esta opción coherente no sólo tiene ventajas. Ya hemos señalado que el actual Presidente del INCE se inquieta por la falta de iniciativa de los jóvenes formados por el INCE. Por otra parte, K. Rother [124] recogió numerosos testimonios donde se expre­san quejas debido a la excesiva rigidez del sistema del INCE que lo conduce a no adaptarse, en forma rápida, a las nuevas necesidades. K. Rother estima que esta falta de sensibilidad del INCE a las crí­ticas, a los resultados efectivos de sus actividades, a la actividad retrospectiva explicarían algunas decisiones arbitrarias. Por eso, no llega á comprender, - y parecería que nadie - por qué los progra­mas de los cursos varían tanto en lo que se refiere a la duración. Tomemos algunos ejemplos:

- ayudante bancario 6724 hrs. - ayudante para créditos y valores 2174 hrs. - ayudante caja de ahorro 1570 hrs. - ayudante exportador 2338 hrs. - ayudante para las cartas de crédito 2732 hrs.

En los dos últimos casos, K. Rother considera que esta diferencia es aberrante... puesto que se trata, en su opinión, de la misma pro­fesión!

Las dificultades del enfoque pedagógico del INCE y, en especial, su rechazo sistemático de tomar en cuenta la participación de los interesados, se hicieron sumamente visibles en la formación rural y de la pesca [112]. En efecto, la metodología elegida (la apreciación de una necesidad de formación en una profesión - la monografía de un oficio - la programación y la formación de instructores capaces de formar el personal necesario) tenía el enorme inconveniente de hacer hincapié únicamente en la dimensión técnica, sectorializada y estrictamente profesional de los cambios que se iban a obtener. Cuando en 1974 el INCE, con ayuda del CIARA [23], comienza a evaluar la formación rural y de la pesca, llega rápidamente a la conclusión de que esta formación es rutinaria, tecnocrática y sumamente inade­cuada a la situación real de los campesinos y de los pescadores.

También aparecen otros dos problemas. El primer caso es que la formación en centros fijos crea una distancia tal entre la formación y la práctica agrícola que el INCE debió abandonar la idea de los centros fijos como el de San Carlos de Cojedes, por una estrategia de centros móviles tal como ha sido aplicada con éxito, así parece, en Colombia. Pero sobre todo se constata cada vez más, que el

1. Cinterfor, véase proyecto 0.90 de 1972 que desarrolla el proyecto de las unidades móviles.

100

instructor debe acercarse a sus "educandos", siguiéndolos durante todo un ciclo agrario y especialmente, poniéndose a trabajar. Desde ese momento el INCE se compromete en una operación denominada AAA por medio de la cual se espera elaborar una metodología de formación integral rural, que busca el cambio global de los individuos intere­sados; que se inscribe en un ciclo completo de producción agraria; que es un proceso permanente de formación y que se incluye en accio­nes colectivas. Aun cuando parece que esta metodología está bien elaborada y que su aplicación experimental se encuentra adelantada, no nos ha sido posible reunir en forma suficiente, informaciones y hechos para permitirnos evaluar el impacto de esta innovación. En todo caso, sigue siendo muy significativa en cuanto a la clara con­dena que implica para métodos que nos han parecido demasiado tradi­cionales.

No obstante, queda un punto sobre el cual las respuestas fueron evidentemente evasivas. Esta innovación, para no decir revolución metodológica, está circunscrita a los programas agrícolas, de gana­dería y de pesca. Indiscutiblemente el sector industrial no se en­cuentra afectado por esas nuevas orientaciones. ¿Cómo puede admitir el INCE semejante incoherencia? Sobre este punto no hemos podido de­terminar claramente si se trataba de una opción que partiría de una dualidad en los objetivos de la formación, - lo que es verdad para el medio rural no lo es necesariamente para el medio urbano - se volvería entonces a encontrar la clásica problemática entre escuela "ruralizada" y los que quieren una instrucción unitaria? ¿O un pro­blema de táctica, los sectores rurales y de la formación rural se encuentran más sensibilizados que los sectores industriales? ¿0 un problema de prioridad? Sea lo que sea, la propia existencia de ese problema muestra a la vez, la capacidad del INCE de hacer su propia autocrítica y los actuales límites de la generalización de una inno­vación en su interior.

Hasta el momento, hemos considerado todos los elementos sin de­tenernos directamente en los agentes principales del INCE: su propio personal. Este es muy importante porque supera las 5.000 personas. En realidad, luego de haber aumentado en forma rápida, durante los años de institucionalización propiamente dicha, el personal se ha estabilizado progresivamente a partir de 1968, para aumentar de nue­vo y de manera sensible desde 1972 (Véase Cuadro 38) . Resulta difí­cil - a causa de la falta de encuestas de los costos/beneficios -evaluar en forma correcta el índice del personal dirigente, vale de­cir, la proporción del personal administrativo, docente y obreros para el número total de los alumnos inscritos y diplomados. Ni las ,comparaciones con otras instituciones venezolanas de formación

101

Cuadro 38. Evolución del número del personal del INCE (1960-1974)

Años

1960

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Al 30-6-74

Total

19 214 418 678

1.719

2.140

3.108

3.148

3.730

3.862

3.845

4 .125

4.586

5.294

6.093

x : disminución

% de aumento o de disminución con relación al año anterior

_

1.026,3

95 ,3

62 ,2

153,5

24 ,5

45 ,2

1,3 18,5

3,5 (0 ,4 ) x

7,3 11,1

15,4

15,1

Empleados: incluyen do­centes y al-fabetizadores

M

----

1.833

2.684

2.642

3.181

3.280

3.249

3.461

3.871

4.520

5.290

% de aumento o disminución con relación al año anterior

_

-----

46 ,4

(1,6)* 20,5

3,0 (0 ,9) x

6,5 11,8

16 ,8

17,0

Obreros

_

-----

424 506 549 582 596 664 715 774 803

% de aumento o de disminución con relación al año anterior

-----

38,1

19,5

8,4 6,0 2,4

1,1 7,6 8,2 3,7

Fuente: INCE. Boletín Estadístico de Personal, Caracas, 1974.

102

técnica y profesional son posibles debido a la escasez de datos, ni las normas nacionales son lo suficientemente claras para dilucidar este tema. Por el contrario, señalaremos que nunca se acusó al INCE de tener demasiado personal. Más aún, cuando recogemos las críticas que, por lo general, se dirigen al personal docente venezolano, ca­si siempre no afectan al personal del INCE.

Veamos algunos ejemplos. El Sr. R. Poignant [115], con justo motivo, destaca el índice

increíblemente elevado de ausentismo del personal docente que, en algunos establecimientos alcanza y sobrepasa el 50% del personal inscrito en las hojas de pago! Ahora bien, de acuerdo con las esta­dísticas de la institución [76], el índice es por cierto mucho más bajo en el INCE. Lo mismo ocurre con el índice de rotación, que no es muy elevado ya que no sobrepasa el 15%. La pirámide de la edad del personal, revela que en su conjunto el personal del INCE tiene más de 30 años y menos de 45; los instructores son un poco más jóve­nes, en efecto, las 2/3 partes tienen entre 25 y 40 años. Lo que significa, por consiguiente, un personal docente relativamente esta­ble y en plena posesión de sus posibilidades y medios. Esta misma sensación de estabilidad se vuelve a encontrar en las apreciaciones que hemos podido extraer de algunos estudios u obras sobre el INCE [107 y 124]. Estas nos evocan un docente de tipo serio, no muy ima­ginativo ni muy emprendedor, pero en quien se puede contar.

Esta estabilidad, por otra parte, está garantida por un hecho que Vogt puso especialmente de relieve en Ciudad Guyana [138]: el personal del INCE está pagado en forma sensiblemente superior que los empleados y funcionarios de igual calificación de la ODEA u otras dependencias del Ministerio de Educación. Señalemos, por últi­mo, puesto que ya habíamos hecho referencia que la proporción de las mujeres en el personal es de 1 mujer por 4 hombres como promedio, a excepción de los instructores de alfabetización donde la relación es casi inversa, vale decir, 3 mujeres por 1 hombre. El INCE sigue siendo una actividad para hombres, sobre todo en lo que nos intere­sa, a saber, la enseñanza técnica y profesional propiamente dicha.

Esta escueta caracterización confirma la opinión general en Ve­nezuela: el personal del INCE es mucho más sólido y serio que los otros docentes de la enseñanza técnica y profesional. Pero, ¿qué ocurre con su participación? No es nuestro deseo hacer alusión a la participación sindical o política propiamente dicha, que no nos pa­rece ni peor, ni mejor que en otras instituciones de Venezuela - el índice de sindicalización es del 75% - sino a la participación pro­fesional en esta empresa, que también es la del INCE. Ahora bien,

103

digámoslo francamente, hemos quedado perplejos, por no decir decep­cionados sobre ese punto.

Consideremos la mayoría del personal que está consagrado a la enseñanza y cuyas tareas esenciales conciernen a la formación y al perfeccionamiento de los recursos humanos venezolanos. (Véase Cuadro 39). En lo que atañe a ese personal, constatemos que jamás aparece en las estadísticas [76] una información en cuanto a su formación anterior o a su formación continua. A lo sumo, se encuentra (Véase Cuadro 39) el indicador bastante inquietante que habría 0,6% del personal actualmente en formación. Ahora bien, cómo hemos visto que el índice de rotación es de aproximadamente el 15%, ese índice es evidentemente demasiado bajo para permitir el reemplazo de los que dejan la institución. Por otra parte, esos docentes que ejercen una actividad difícil, cuya actualización es fundamental en un país don­de todo se torna tan rápidamente obsoleto, no son objeto de ningún programa sistemático de formación continua. Esta institución que se considera moderna, que quiere desempeñar una función activa en la política nacional de los recursos humanos, que quiere estar a la vanguardia, no tiene ningún programa sistemático de formación conti­nua, de promoción o de incitación al perfeccionamiento! Por cierto, y se nos lo ha repetido con frecuencia, nada impide que los indivi­duos soliciten becas, dispensas, ayudas de toda clase, pero se trata en esos casos, de iniciativas individuales y no de una política de personal adecuada.

Será necesario una vez más, esperar la nueva Presidencia para que se ponga en marcha un programa y que se piense en desarrollar una formación continua, directamente vinculada a la formación ini­cial; en crear motivaciones y una organización de carreras favora­bles a la promoción profesional de los interesados; en establecer criterios de promoción en función de los conocimientos y no en fun­ción del deseo de los superiores; de prever finalmente, una nueva localización de los recursos humanos a fin de liberar un cierto nú­mero de docentes de sus tareas para que puedan capacitarse.

Sin duda, no se debe exagerar. Aunque hasta el momento una po­lítica de la formación continua haya faltado por completo, el con­trato constante del personal del INCE con expertos bilaterales - es­pañoles sobre todo - y especialmente, con los consultantes, los ex­pertos, los especialistas de la OIT en el marco de los intercambios y de los encuentros organizados por Cinterfor, constituyeron una ocasión constante para suscitar una renovación entre el personal del INCE. Pero eso seguía siendo puntual y aleatorio. Por consiguiente, es indispensable que la política de innovaciones se traduzca igual­mente por otra política con respecto al personal.

104

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eg 105

5. EL INCE Y LA MODERNIZACIÓN

Existen pocas problemáticas en América Latina que suscitan tantas pasiones y polémicas interminables como la de la modernización. Esta con frecuencia, se asimila a la difusión del modo occidental de pen­sar, de vivir, de producir o incluso de crear. Sin embargo, no pode­mos evitarlo puesto que el INCE desde su creación, ha estado animado por la voluntad explicita de "modernizar" diferentes sectores de actividad de Venezuela, en particular, el sector industrial.

Evidentemente, esta actividad de modernización puede compren­derse en teórica y, también en el caso particular, de diferentes ma­neras. En primer término, se la puede reducir al mejoramiento de las normas de productividad. Lo que es sumamente importante puesto que Venezuela y las Naciones Unidas están desde hace tiempo asociadas en un programa común de mejoramiento de la productividad. La moder­nización puede luego concebirse de una manera más cualitativa, cuan­do, por ejemplo, se trata de introducir nuevas técnicas y/o nuevas tecnologías en un contexto denominado "tradicional"[45]. A la postre, cabe preguntarse si el conjunto de esta problemática - ya sea más bien cuantitativa, o por el contrario, más bien cualitativa - no es un caso particular de un problema mucho más vasto y complicado: el de la excesiva dependencia de los países periféricos que se ha acen­tuado por las intervenciones de la asistencia técnica bilateral y multilateral.

En cuanto al primer punto, la productividad, los indicadores que utiliza la Tercera Encuesta Industrial [100, pág. 122] presentan resultados bastante singulares. Si consideramos la evolución del va­lor agregado por persona ocupada, el valor bruto de producción por persona ocupada y el valor agregado por obrero, constatamos:

a. que la productividad en Venezuela en la industria aumentó del 21,6 al 21,8% por año en 1966 a 1971,

b. que este aumento está distribuido en forma muy diversa, puesto que se concentra fundamentalmente en la industria del petróleo la que habría aumentado ella sola, 8,8 veces!

La Tercera Encuesta Industrial estima que este aumento se debe­ría esencialmente a la mecanización, a la concentración tecnológica, favorecida por la expansión de las empresas de capitales extranjeros

1. Esta problemática está desarrollada en nuestro estudio sobre "La formación extraescolar y el desarrollo dependiente".

106

y directamente vinculadas a las multinacionales y a la baja sensible del artesanado. Por lo tanto, los realizadores de la encuesta llega­ron a las mismas conclusiones de J. Paez Celis [109] cuando este ex­presaba la hipótesis que el crecimiento económico venezolano podría traer aparejado, a pesar del aumento de la productividad, un empleo insuficiente de la fuerza de trabajo nacional, tanto cualitativa co­mo cuantitativamente. Este subempleo se debería fundamentalmente a la existencia permanente de una desocupación endémica (muchas perso­nas no tienen empleos estables en la realidad) y estacional. Los re­cursos humanos producirían por debajo de sus posibilidades y capaci­dades.

El último punto planteado por J. Páez Celis resulta capital, pues sugiere que esta subproducción se debería al contexto que no favorece ni el dinamismo, ni el espíritu de empresa de los empleados y obreros. Prueba de esto sería el índice muy elevado de rotación: se cambia fácilmente de empresas porque la promoción en el seno de las mismas no es tan satisfactoria como se quisiera. Ejemplo de esta realidad es el caso de SIDOR, empresa mixta siderúrgica del complejo de la Ciudad Guayana, donde el índice de rotación alcanzó el 79% en 19691

Por cierto, también se pueden invocar otros factores, a justo título, para explicar esta contradicción entre el aumento de la pro­ductividad industrial y el estancamiento del empleo. De esta manera, se pudo constatar que muchos desocupados, sobre todo cuando tenían una formación elemental media (4 a 6 años de instrucción primaria) sobreestimaban sus calificaciones y tenían un nivel demasiado eleva­do de pretenciones salariales. Lo mismo señala R. Rother [124, págs. 124 y sigs.] que muchos obreros estiman que tienen ante todo uno o varios "empleos", pero no una profesión, creen "saber de todo un poco" sin tener ni una formación suficiente, pero sobre todo, sin tener una conciencia profesional estructurada. No obstante, y esta observación del mismo autor muestra bien la complejidad del tema de­batido, entre esos mismos obreros, más del 80% deseaban aprender "algo" en los momentos de esparcimiento.

Al no desear adoptar una posición definitiva en este debate, creemos que los resultados disponibles muestran que los obreros y empleados venezolanos probablemente tendrían una mayor productividad si las empresas organizaran su modo de producción y su administra­ción, teniendo en cuenta el deseo de la mayoría de capacitarse. Lo que nos remite al segundo problema: la tecnología utilizada.

Digámoslo en forma clara. El problema de saber qué tipo de tec­nología se debe emplear, qué nivel tecnológico se debe elegir en

107

función del nivel técnico de las poblaciones afectadas, cómo contri­buir para suscitar actitudes creadores que favorezcan el despegue de una tecnología nacional: todas estas preocupaciones no fueron las de los responsables del INCE durante los primeros años de su historia. Probablemente hayan sido discutidas, pero no existe ningu­na traza ni en la memoria colectiva, ni en la documentación escrita. Hay que esperar, una vez más, que el nuevo presidente del INCE, en­tre en funciones en 1973, para que el tema de la "venezuelización" de la tecnología surja como un objetivo central. El análisis del Ing. Quintini [118] se funda sobre todo en un ejemplo, muy popular: el comportamiento de la industria petrolera. Las multinacionales emplearon en efecto una tecnología muy avanzada y muy pronto se des­interesaron de la formación de su personal subalterno directo. In-vertieron la totalidad de sus recursos destinados al aprendizaje en las escuelas ... agrícolas o ganaderas 1 De tal suerte que en la actualidad, cuando el Estado venezolano retoma la explotación de los pozos petrolíferos, constata que el promedio de edad en la Creole y en la Shell es de 48 años, lo que significa que las compañías ni si­quiera previeron un reemplazo del personal actualmente en actividad, más allá de 1980. Este ejemplo sirve al Presidente del INCE para mostrar que "una excesiva mecanización y una preocupación exclusiva sólo para la productividad cuantitativa ignora la incorporación de los recursos humanos en el desarrollo técnico" [118].

Otra consecuencia de esta elección fundamental, es la dependen­cia con respecto a la asistencia técnica extranjera, ya sea privada, bilateral o multilateral.

Sobre este tema, no hemos podido obtener informaciones sufi­cientes ni reunir datos bastante completos para poder evaluar la actividad de la ayuda multilateral brindada por la OIT o la asisten­cia técnica bilateral de la República Federal de Alemania - creación de centros especializados en Caracas y en el interior - o de España, para formar instructores y cuadros medios. No sabemos, en particular, si esta ayuda bilateral está vinculada a la utilización de máquinas y técnicas alemanas o españolas, lo que daría un carácter casi de subordinación de la asistencia técnica en la compra de material ex­tranjero. Nuestra impresión es que en estos momentos el INCE se orienta hacia una política de franca independencia y que la Presi­dencia entiende que elegirá libremente las eventuales prestaciones extranjeras sin contra partida. Pero no conocemos los detalles de esta política de asistencia técnica que debería coincidir con las declaraciones de "venezuelización" de la tecnología.

108

Conclusión

Aun a riesgo de repetir demasiado quiero insistir en esta conclu­sión/acerca de la discordancia existente entre la riqueza de la experiencia del INCE y la pobreza, los estrechos límites y la insig­nificancia de los artículos, trabajos e investigaciones que actual­mente existen sobre el particular en Venezuela. Mi deseo más fer­viente, es que esta monografía sirva para suscitar entre los vene­zolanos el deseo imperioso de ver más claro y sobre todo con la ma­yor objetividad y agudeza. Este deseo me parece además muy importan­te pues a la riqueza del material corresponde una excelente buena voluntad por parte del actual Presidente para evaluar, estudiar y analizar la obra del INCE pasada y presente.

Ello implica también que muchos de los juicios que hemos hecho están fundados en materiales, datos y hechos pacientemente recogidos y reunidos pero que debieran ser frecuentemente reexaminados y com­probados. Creemos, por cierto, que en grandes líneas nuestras apre­ciaciones corresponden perfectamente a lo que los expertos y respon­sables nacionales sostienen hoy en día.

Para expresarlo en pocas palabras, diremos que el INCE da ejem­plos, de una extraordinaria evolución sostenida y cuantitativamente creciente de una institución que cada año se instala más sólidamen­te. Pese a que es innegable que ha sufrido un proceso paralelo de burocratización, de esclerosis y de falta de creatividad, no obstan­te el espíritu de iniciativa ha estado presente en forma suficiente de tal manera que con el cambio de responsabilidades acaecido en 1974, un verdadero segundo soplo creador suscitó una avalancha de innovaciones. Trataremos de hacer dentro de dos años aproximadamen­te la selección dentro de esta avalancha y evaluar su exacto impac­to.

Por el contrario, la influencia del INCE sobre otras institu­ciones formativas, en particular, las dependientes del Ministerio de Educación y aun aquellas del sector privado, ha sido inferior a lo que esperábamos y ... a lo que el propio INCE creía. Ese Institu­to se transformó indudablemente en un parasistema con una neta ten­dencia a aislarse y a encerrarse dentro de su problemática, sus

109

soluciones, sus puntos de vista e incluso a veces sus intereses. Creemos que en este momento es fundamental que el INCE rompa ese particularismo y participe en el debate nacional sobre la "Revolu­ción Educativa" y sobre una política de pleno empleo, aportando su valiosa experiencia. A nuestro juicio, está infinitamente en mejores condiciones que las instituciones escolares, para hacer frente a ese extraordinario desafio recordado constantemente por el Presidente Carlos Andrés Pérez.

No es menos cierto, con todo, que determinados defectos del INCE, algunos errores y ambigüedades de su política, podrían ser imputados de hecho a la ausencia de una clara política nacional so­bre recursos humanos, lo que de por sí, traslada el problema a la pregunta fundamental de saber si el modelo "venezolano" de indus­trialización es realmente el más adecuado para que este país pueda asegurar a todos sus ciudadanos un porvenir digno.

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Ley de Educación, 25.7.1955.

Ley sobre el INCRET, 26.6.1954.

Ley del INCE, 22.8.1959.

Ley del Trabajo, 1.7.1966.

Ley de Seguro Social, 22.6.1966.

Ley de Reforma Parcial sobre el INCE, 1.12.1969.

Reglamento de calificación de los cursos para trabajadores en cuyo costo se hacen deducciones de los aportes de las empresas, 15.7.1969.

Reglamento sobre el INCE, 11.3.1960.

Reglamento de la Ley de Educación, 20.10.1956.

119

Anexo 1

Siglas

AAA

AD

BIRD

BL

BCV

CAS

CIARA

CENDES

CINTERFOR

CODESA

CORDIPLAN

CTV

CUTV

CVN

CVG

.DARINCO

DVC

FEDEAGRO

FEDECAMARAS

FIE

FTPA

120

Acción de Alfabetización y de Capacitación en la Agri­cultura y la Artesanía

Acción Democrática

Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarro­llo (Banco Mundial)

Banco del Libro

Banco Central de Venezuela

Curso de Asistencia Técnica

Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria

Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela

Centro de Información sobre la Formación Técnica

Confederación de Sindicatos Autónomos

Oficina Central de Coordinación y Planificación

Confederación de los Trabajadores de Venezuela

Confederación Unitaria del Trabajador de Venezuela

Consejo Venezolano del Niño

Corporación Venezolana de Guayana

Dirección de la Educación Artesanal/ Industrial y Co­mercial (ME)

Dividendo Venezolano para la Comunidad

Federación de Agricultores

Federación Venezolana de las Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción

Formación de Instructores dentro de la Empresa

Formación Técnica Profesional Acelerada

FVC cf. Fedecámaras

IAN Instituto Agrario Nacional

INAPET Instituto de Capacitación de los Trabajadores del Petróleo

INCE Instituto Nacional de Cooperación Educativa

INCE-CORPO Programa INCE-Corpoindustria

INCRET Instituto Nacional de Capacitación y de Recreación de los Trabajadores

IND Instituto Nacional de Deporte

INPRO Instituto de Productividad

INSBANCA Instituto de Capacitación de los Trabajadores de la Banca

ME Ministerio de Educación

MOP Ministerio de Obras Públicas

ODEA Oficina de Educación de Adultos (ME)

OIT Organización Internacional del Trabajo

PETROVEN Petróleo de Venezuela

RI Programa de Relaciones Industriales

SAS Ministerio de Sanidad y de Asuntos Sociales

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje (colombiano)

SENAI Servicio Nacional de Aprendizaje (brasileño)

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UCAB Universidad Católica Andrés Bello

121

Anexo 2 Indice de cuadros e ilustraciones

1. Crecimiento de la población de 1432 a 2000 pag. 4 2. La población venezolana según las clases de edad de 1950 a

1971 pâg. 6 3. Inmigrados y mercado de trabajo pâg. 8 4. Proporciones de las poblaciones rurales y urbanas de 1950 a

1971 pâg. 9 Venezuela: Migraciones internas y externas en cada uno de los Estados, 1961 pâg. 11

5. Participación del sector industrial en el PNB de 1968 a 1972 pâg. 18

6. Evolución del número de empresas y del número de sus empleos según su tamaño: 1961 a 1972 pâg. 18

7. Evolución de la proporción de capital por persona activa de 1950 a 1959 pâg. 20

8. Estructura legal de la educación (1970) pâg. 25 9. La formación profesional y técnica de 1958 a 1969 pâg. 26 10. La formación profesional y técnica desde 1970 pâg. 29 11. Plan de estudios de la formación industrial escolarizada

desde 1969 pâg. 21 12. Cursillistas del ciclo diversificado y número de empresas

pâg. 34 « 13. Ejemplo de un curso de formación continua para trabajadores:

dactilografía pâg. 45 14. Ejemplo de un plan de estudios de aprendizaje: comerciante

al por mayor pâg. 47 15. Financiamiento y gastos del INCE durante los años 1972 y

1973 (en bolívares) pâg. 49 16. Ejemplo de un programa para los jóvenes desocupados: forma­

ción para vendedor pâg. 52 17. El organigrama simplificado del INCE hasta 1969 pâg. 53 18. Evolución de los efectivos (diplomados 1959-1970) pâg. 55 19. El organigrama simplificado del INCE luego de 1974 pâg. 59 20. Número de estudiantes de los sistemas venezolanos de formación

(1959-2000) pâg. 63 21. Diplomados del INCE por sectores profesionales (1959 a 1974)

pâg. 67 22. Niveles de instrucción y salarios pâg. 70 23. Niveles de instrucción y estatutos profesionales pâg. 70 24. Evolución del PNB, de la fuerza de trabajo y de productividad

de 1950 a 1971 pâg. 71

122

25. Ocupaciones de la población entre 10 y 19 años (1967) pág. 74 26. Ocupaciones de la población entre 15 y 24 años (1967) pág. 74 27. Participación en el mercado del trabajo de venezolanos y

venezolanas entre 1961 y 1968 pág. 77 28. ¿Qué mejores manos que las femeninas? pág. 78 29. Los diferentes ingresos según los puestos ocupados (30.6.1968)

pág. 81 30. Gastos en educación y PNB (1968-1975) pág. 83 31. Parte del Presupuesto del Ministerio de Educación en el Presu­

puesto Total (1957-1976) pág. 84 32. Tamaño, población y densidad de las poblaciones por Estado

(1971) pág. 86 33. Las principales variables de la industrialización a nivel

,regional pág. 87 34. Indicadores educativos y los índices de empleos y de activida­

des según el grado de urbanización pág. 87 35. Distribución de las intervenciones formativas del INCE por

Estado pág. 89 • 36. Número de estudiantes por Estado en las formaciones técnicas y

profesionales (1959) pág. 90 37. Producción y productividad según el tamaño de las industrias

pág. 95 38. Evolución del número del personal del INCE (1960 y 1974)

pág. 103 39. Distribución del personal en 1974 pág. IOS

123