Desafios para lidar com mitigação de causas e adaptação

aos efeitos de mudanças de clima:subsídios ao debate sobre metas

e objetivos mensuráveis

Desafios para lidar com mitigação de causas e adaptação

aos efeitos de mudanças de clima:subsídios ao debate sobre metas

e objetivos mensuráveis

Coordenação do Vitae Civilis Instituto para o Desenvolvimento, Meio Ambiente e Paz

Coordenador Executivo: Rubens Harry BornGerente Institucional: Cristina de Melo Orphêo

Coordenadora de Programas e Projetos: Gemima Cirilo Cabral BornPresidente do Conselho Deliberativo: Percival Maricato

Contatos: clima@vitaecivilis.org.br Correspondência: Caixa Postal 1908

São Lourenço da Serra – SP – 06890-970

São Lourenço da Serra, 09 de Abril de 2008

www.vitaecivilis.org.br

Ficha Técnica

Título: Desafios para lidar com mitigação de causas e adaptação aos efeitos de mudanças de clima: subsídios ao debate sobre metas e objetivos mensuráveisRedação: Juliana Aziz Miriani Russar e Rubens Harry BornRevisão: Morrow Gaines Campbell IIICapa e Diagramação: Nathany Paola da Silva

Apoio:

Perguntas mais freqüentes sobre mudanças de clima e aquecimento global

Apresentação

Introdução

1. Compromissos atuais das partes no âmbito da UNFCCC

2. Compromissos propostos para o regime pós-2012

3. O Brasil, suas especificidades e compromissos pós-2012

4. Sugestões de documentos e sites para maior aprofundamento no tema

Referências bibliográficas

Anexo A

Anexo B

Anexo C

Resumo - Pontos-chave para discussão

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Sumário

São alterações no sistema climático geradas pelo aquecimento global provocado pela emissão de gases de efeito estufa em atividades de responsabilidade dos seres humanos.

O aumento da temperatura média do planeta acarreta mudanças na intensidade e freqüência de chuvas, na evaporação, na temperatura dos oceanos, entre outros fenômenos. Os efeitos não são iguais em todas as regiões, mas a agricultura, o abastecimento de água, o equilíbrio dos ecossistemas e a vida de muitas espécies estão ameaçados pelas mudanças climáticas. Desde o início da era industrial, já houve um aumento de 0,7 graus Celsius e estima-se que a temperatura média do planeta poderá elevar-se até mais de 2 graus (em alguns locais a temperatura poderá ser de mais de 5 ou 6 graus).

O que são Mudanças Climáticas?

Qual a diferença entre mudanças climáticas e efeito estufa?

O que são fontes e o que é sumidouro de gases de efeito estufa?

O efeito estufa é um fenômeno natural que retém na atmosfera do Planeta parte do calor que recebemos do Sol. A luz solar penetra a atmosfera, aquece solos e águas e é re-emitida pela superfícieterrestre na forma de calor, mas os gases de efeito estufa bloqueiam o escape dessa radiação para oespaço e radiam uma parte dela de volta para o planeta, mantendo assim um nível de aquecimentonecessário para a manutenção da vida.

O problema é o aumento exagerado e rápido desses gases de efeito estufa nos últimos 150 anos, em atividades como uso de combustíveis fósseis em processos industriais, geração de energia e transporte, desmatamento, expansão urbana e agricultura. Os principais gases de efeito estufa são: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), clorofluorcarbonetos (CFCs) e outros halocarbonetos, ozônio e óxido nitroso. Segundo estudos científicos, quase 80% dos gases de efeito estufa acumulados na atmosfera foram emitidos através do uso de combustíveis, incluindo carvão, principalmente nos países industrializados. As emissões de gases associadas ao desmatamento e mudanças no uso de solos para agricultura e pecuária em países em desenvolvimento são mais recentes, mas representam já volumes significativos de emissões.

Fontes são todos os processos e dinâmicas, naturais ou de atividades humanas, que emitem gases de efeito estufa para a atmosfera. Por exemplo, na decomposição anaeróbica (sem presença de oxigênio) de dejetos animais e resíduos orgânicos sólidos ou líquidos é produzido metano (CH4), um gás que tem potencial 21 vezes mais elevado de aquecer a atmosfera que o gás carbônico (CO2), este um gás que resulta da queima de madeira e biomassa, de combustível e de outros materiais. Os gases CFCs e outros halocarbonos são usados em aerossóis e aparelhos de refrigeração; o ozônio e o óxido nitroso são emitidos em indústrias químicas e na decomposição de fertilizantes. Os gases de efeito estufa emitidos ficam várias décadas na atmosfera, e por isso, alguns efeitos do aquecimento global e das mudanças climáticas já são irreversíveis. Sumidouro significa qualquer processo, atividade ou mecanismo que remova um gás de efeito estufa da atmosfera.

¹Fonte: www.vitaecivilis.org.br

Perguntas mais freqüentes sobre mudanças de clima e aquecimento global¹

1

A Convenção estabelece compromissos para todos os países, de tal modo que todos possam incorporar mudanças climáticas em programas e políticas setoriais, como energia, agricultura, indústria, transporte, habitação, proteção de florestas, etc. São estabelecidos também compromissos diferenciados para os países industrializados, listados no Anexo I da Convenção, para que esses limitem as suas emissões de gases de efeito estufa e auxiliem os países em desenvolvimento em diversas ações, inclusive mediante apoio financeiro e transferência de tecnologias. Os países em desenvolvimento não têm qualquer obrigação para reduzir suas emissões, em função do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, mas o crescimento de suas emissões deveria ser em um ritmo menor do que ocorreria na ausência da Convenção.

No âmbito da Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas da ONU (UNFCCC), o termo adaptação refere-se às medidas necessárias para adaptar atividades humanas (agricultura, abastecimento de água, geração de energia, transporte, habitação etc) aos impactos irreversíveis de mudanças de clima. Por exemplo, se em determinada região houver diminuição razoável de chuvas, eventualmente o sistema de captação e abastecimento público de água terá que ser adaptado aos mananciais e fluxos que continuarem disponíveis.

É qualquer medida, política ou ação que possa prevenir ou diminuir a emissão de gases de efeito estufa. Evitar o desmatamento, ampliar o uso de energia renovável e expandir o transporte público são alguns exemplos de medidas de mitigação.

A Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) é o principal tratado que hoje rege a questão, elaborado durante o processo para a Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a Rio-92) e está em vigor desde 1994. O Protocolo de Quioto, acordo vinculado à Convenção, foi elaborado entre 1995 e 1997. Mas há outros acordos internacionais muito importantes, que se cumpridos efetivamente, contribuirão também para a mitigação de causas de mudanças de clima, além de proporcionarem avanços para a conservação ambiental e erradicação da pobreza. A Convenção de Diversidade Biológica e a Convenção de Combate à Desertificação são dois tratados internacionais. Outros documentos, como a Agenda 21, a Carta da Terra e a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento são também instrumentos para promover a sustentabilidade socioambiental.

O objetivo da Convenção é estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que não ofereça perigo para o sistema climático. Essa estabilização tem que ocorrer num prazo que permita aos ecossistemas se adaptarem com as devidas seguranças sem causar distúrbios ecológicos irreversíveis.

A Convenção estabelece compromissos para todos os países, de tal modo que todos possam incorporar mudanças climáticas em programas e políticas setoriais, como energia, agricultura, indústria, transporte, habitação, proteção de florestas, etc. São estabelecidos também compromissos diferenciados para os países industrializados, listados no Anexo I da Convenção, para que esses limitem as suas emissões de gases de efeito estufa e auxiliem os países em desenvolvimento em diversas ações, inclusive mediante apoio financeiro e transferência de tecnologias. Os países em desenvolvimento não têm qualquer obrigação para reduzir suas emissões, em função do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, mas o crescimento de suas emissões deveria ser em um ritmo menor do que ocorreria na ausência da Convenção.

O que determina a Convenção?

O que significa adaptação à mudança de clima?

O que significa adaptação à mudança de clima?

Quais tratados foram ratificados?

Qual o objetivo da Convenção?

O que determina a Convenção?

2

O Protocolo de Quioto contém diretrizes para a redução das emissões de gases de efeito estufa para países industrializados, relacionados no Anexo I do documento. Em 1997, foram fixadas metas de redução de emissões para o primeiro período de compromissos (CP1), entre 2008 e 2012. O Protocolo entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005. Os Estados Unidos ainda não ratificaram o Protocolo, mas há expectativa global de que essa decisão seja revista e o futuro governo desse país aceite fazer parte do acordo mundial. A Austrália, outro país que não havia ratificado o Protocolo, com a eleição do novo Primeiro Ministro, anunciou sua ratificação na COP-13, em Bali, em dezembro de 2007.

As metas do primeiro período, se plenamente cumpridas por todos os países industrializados, significaria a redução de pouco mais de 5% do total das emissões desses países, com relação aos níveis de 1990. Cientistas e ambientalistas recomendam a redução de 50% até 2050. As metas dos períodos após 2012 devem ser negociadas com o cuidado de não haver descontinuidade no cumprimento do Protocolo e de seus três mecanismos de flexibilização: o Comércio Internacional de Emissões, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), a Implementação Conjunta.

O que prevê o Protocolo de Quioto?

O que são as Partes?

O que é a CoP?

O que é a CMP?

Quem participa desses eventos e por quê?

As Partes são os países que aderiram e ratificaram um determinado tratado internacional.

É a sigla em inglês para a Conferência das Partes. É a assembléia ou instância máxima de um tratado internacional, sendo este o órgão em que se delibera o aprofundamento e conseqüências da Convenção. A CoP da Convenção de Mudanças Climáticas é realizada anualmente desde 1995.

Anteriormente chamada de MoP, é a sigla em inglês para a Reunião das Partes, nas negociações do regime de clima refere-se às reuniões do Protocolo de Quioto, com organização semelhante à CoP de Mudanças Climáticas.

Participam desses eventos representantes de governos, ambientalistas, sindicalistas, empresários, pesquisadores, líderes religiosos, jornalistas e pessoas interessadas em discutir temas abordados na Convenção. Obviamente, a participação de representantes de todos esses segmentos não é igual ou balanceada. Enquanto ONGs, populações indígenas e movimentos sociais buscam defender causas ambientais e sociais, alguns conglomerados empresariais e governos estão lá para tentar manter o atual padrão insustentável de desenvolvimento, pressionando pela dilatação de prazos ou resistindo à adoção de metas de redução de emissões de gases de efeito estufa.

Nas CoP e CMP, além das sessões oficiais, nas quais os representantes governamentais decidem as regras do acordo multilateral, há também eventos paralelos (side events), nos quais cientistas, ONGs, empresas, órgãos da ONU e governos apresentam suas propostas e analisam estudos e experiências relevantes para o acordo internacional.

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Em 2007, em uma reunião do Grupo de Trabalho sobre Mudanças Climáticas (GT Clima) do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS), surgiu a questão se o GT Clima apoiava ou não metas para o Brasil no regime internacional de mudança do clima. Como não houve consenso entre os membros do GT, decidiu-se que um debate mais amplo e profundo sobre o tema seria realizado, de modo a contribuir para o diálogo e discussão sobre as modalidades, vantagens e desvantagens de vários tipos de metas e objetivos mensuráveis, e sobre as metas e objetivos mensuráveis que poderiam ser assumidos pelo Brasil, seja no âmbito da política nacional como nas negociações internacionais. Assim, esse documento busca iniciar e subsidiar essa discussão, sem a pretensão de que os membros do GT Clima tenham a mesma posição sobre o tema. Mais importante do que o consenso é o maior esclarecimento para que cada organização possa assumir uma postura mais consistente em suas posições e trabalhos com relação ao assunto.

Inicialmente, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) será apresentada a partir de seu objetivo e o que precisa ser feito para atingi-lo. Em seguida, os compromissos no âmbito da Convenção, tanto dos países desenvolvidos, quanto dos países em desenvolvimento, são discutidos. No capítulo 2, os diferentes tipos de compromissos, sendo eles compromissos quantificados de limitação e redução de emissões (outro termo usado para metas) ou não, propostos para o período pós-2012, quando acaba o primeiro período de compromissos do Protocolo de Quioto (CP1), são explicados a partir de um estudo do Ecofys encomendado pelo WWF Internacional, levando em conta a eficácia ambiental, a eficiência econômica e o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. O capítulo 3 aborda o Brasil, suas especificidades e propostas para cumprir suas obrigações perante a Convenção. Como esse documento não tem nenhuma intenção de esgotar a discussão, na última parte, são sugeridos outros documentos para maior aprofundamento no assunto.

Desafios para lidar com mitigação de causas e adaptação aos efeitos de mudanças de clima: subsídios ao debate sobre metas e objetivos mensuráveis

Apresentação

Introdução

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) é um acordo multilateral ambiental em vigor desde 1994, do qual o Brasil faz parte e, portanto, um instrumento legalmente vinculante, isto é, as partes da UNFCCC são obrigadas a atuar em conformidade com o acordo. O objetivo final da Convenção, segundo seu Artigo 2, é “a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático”. Esse objetivo pode ser alcançado de duas maneiras: limitando ou reduzindo emissões antrópicas de gases de efeito estufa por fontes e preservando ou aumentando sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa. Para isso, são necessárias políticas consistentes com esse objetivo, pois a magnitude da transformação exigida é enorme, não importando os instrumentos políticos ou formas de compromisso escolhidos.

Para que não ocorra uma catástrofe climática, o IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática) recomenda que o aumento da temperatura média do planeta seja de no máximo 2o C, com relação aos níveis pré-industriais. O que significa impedir o aumento da temperatura média da Terra acima de 2º C? Significa que as partes terão que se empenhar mais nas ações de mitigação. Para que a concentração de gases de efeito estufa seja estabilizada, as emissões devem atingir um pico nos próximos 10-12 anos e cair drasticamente após esse período. Até 2020, as emissões de gases de efeito estufa dos países do Anexo I devem ser reduzidas em 25-40% (níveis de 1990) e as emissões globais devem ser reduzidas em 50% com relação ao ano 2000, até 2050. Assim, mudanças profundas são necessárias, principalmente tecnológicas, sociais e institucionais.

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Seguindo esse raciocínio, o Primeiro Período de Compromisso (2008-2012) do Protocolo de Quioto (CP1) é um primeiro passo, mas participação mais ampla e ações de mitigação mais ambiciosas são necessárias para prevenir e diminuir a interferência antrópica perigosa no sistema climático. Há a necessidade de novos compromissos de mitigação. O Protocolo de Quioto baseia-se em limitações de emissões quantificadas e objetivos de redução de natureza fixa e vinculante, por meio de metas absolutas nacionais (explicada abaixo). No entanto, existe uma variedade de possíveis formas para futuros compromissos de mitigação, sendo eles quantificáveis (metas) ou não, que devem respeitar os princípios da eqüidade e justiça, das responsabilidades comuns porém diferenciadas, as respectivas capacidades e circunstâncias nacionais.

De acordo com um dos princípios da Convenção, o das responsabilidades comuns mas diferenciadas, os países do Anexo I têm uma contribuição histórica maior de emissões (além de terem se beneficiado mais do uso dos global commons) e maior capacidade (mais recursos) para combater as mudanças climáticas e por isso cabe a eles a liderança nessa missão. Entretanto, mesmo se países do Anexo I reduzissem suas emissões de gases de efeito estufa, o aumento das emissões do resto do mundo seria suficiente para impedir a estabilização da concentração de gases de efeito estufa em futuro próximo. As emissões acumuladas ao longo das últimas décadas continuariam a contribuir para o aquecimento global, uma vez que os gases de efeito estufa permanecem na atmosfera por muitos anos. Assim, a participação de todas as partes, principalmente dos maiores emissores, é imprescindível para atingir os objetivos de estabilização.

1. Compromissos atuais das partes no âmbito da UNFCCC

O Artigo 4 da UNFCCC fala dos compromissos de todas as Partes (países) da Convenção, lembrando sempre o princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas e respectivas capacidades e condições sociais e econômicas. Esses compromissos deveriam ser cumpridos por todas as partes como qualquer outra lei existente no país, pois fazem parte de um acordo legalmente vinculante, cujo texto foi aprovado e ratificado pelo Congresso Nacional, no início de 1994, ganhando força de lei , no caso do Brasil. O parágrafo 1 desse artigo aborda os compromissos de TODAS as partes com destaque para as alíneas (a), (b) e (d), abaixo transcritas:

²Disponível em http://ftp.mct.gov.br/Clima/comunic/textocomunac.htm

1. Todas as Partes, levando em conta suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e suas prioridades de desenvolvimento, objetivos e circunstâncias específicos, nacionais e regionais, devem:

a) Elaborar, atualizar periodicamente, publicar e por à disposição da Conferência das Partes, em conformidade com o Artigo 12, inventários nacionais de emissões antrópicas por fontes e das remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, empregando metodologias comparáveis a serem acordadas pela Conferência das Partes;

b) Formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que incluam medidas para mitigar a mudança do clima, enfrentando as emissões antrópicas por fontes e remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, bem como medidas para permitir adaptação adequada à mudança do clima;

[...]

d) Promover a gestão sustentável, bem como promover e cooperar na conservação e fortalecimento, conforme o caso, de sumidouros e reservatórios de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, incluindo a biomassa, as florestas e os oceanos como também outros ecossistemas terrestres, costeiros e marinhos.

A alínea (a) fala sobre a obrigação que todos os países da Convenção, inclusive os países em desenvolvimento, têm de elaborar e atualizar periodicamente inventários nacionais de emissões antrópicas por fontes e das remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal. O inventário nacional faz parte da Comunicação Nacional, que também deve conter as medidas tomadas ou previstas pela Parte para implementar a Convenção. O Brasil publicou, no final de 2004, sua Primeira Comunicação Nacional² referente ao período 1990-1994 e a segunda encontra-se em elaboração.

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A indicação de que cada país deveria ter um programa, plano ou política nacional decorre do que está escrito no Artigo 4, parágrafo 1, alínea (b). Em novembro de 2007, por meio do Decreto 6.263³ , instituiu-se o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima CIM para orientar a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Foi criado também, no âmbito do CIM, o Grupo Executivo sobre Mudança do Clima com a finalidade de elaborar, implementar, monitorar e avaliar o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Esse Grupo tem até 30 de abril de 2008 para elaborar versão preliminar do Plano Nacional sobre Mudança do Clima.

A gestão sustentável deve ser incentivada, inclusive das florestas, conforme está expressamente citado no parágrafo 1, alínea (d) do artigo 4 da UNFCC. Portanto, as partes têm compromissos com a conservação de florestas e com a redução da taxa de perdas de sumidouros de gases de efeito estufa. Isso é de fundamental importância para o Brasil porque, de acordo com a Comunicação Nacional, cerca de 75% de suas emissões de gases de efeito estufa são provenientes do uso da terra, mudança do uso da terra e florestas (LULUCF).

O Artigo 4, parágrafo 2 fala sobre os compromissos das Partes países desenvolvidos e demais Partes constantes do Anexo I:

2. As Partes países desenvolvidos e demais Partes constantes do Anexo I se comprometem especificamente com o seguinte:

a) Cada uma dessas Partes deve adotar políticas nacionais e medidas correspondentes para mitigar a mudança do clima, limitando sua emissões antrópicas de gases de efeito estufa e protegendo e aumentando seus sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa. Essas políticas e medidas demonstrarão que os países desenvolvidos estão tomando a iniciativa no que se refere a modificar as tendências de mais longo prazo das emissões antrópicas em conformidade com o objetivo desta Convenção, reconhecendo que contribuiria para tal modificação a volta, até o final da presente década, a níveis anteriores das emissões antrópicas de dióxido de carbono e de outros gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal; e levando em conta as diferentes situações iniciais e enfoques, estruturas econômicas e fontes de recursos dessas Partes, a necessidade de manter um crescimento econômico vigoroso e sustentável, as tecnologias disponíveis e outras circunstâncias individuais, bem como a necessidade de que cada uma dessas Partes contribua eqüitativa e adequadamente ao esforço mundial voltado para esse objetivo. Essas Partes podem implementar tais políticas e medidas juntamente com outras Partes e podem auxiliar essas outras Partes a contribuírem para que se alcance o objetivo desta Convenção e, particularmente, desta alínea;

b) A fim de promover avanço nesse sentido, cada uma dessas Partes deve apresentar, em conformidade com o Artigo 12, dentro de seis meses da entrada em vigor para si desta Convenção, e periodicamente a partir de então, informações pormenorizadas sobre as políticas e medidas a que se refere a alínea (a) acima, bem como sobre a projeção de suas emissões antrópicas residuais por fontes e de remoções por sumidouros de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal no período a que se refere a alínea (a) acima, com a finalidade de que essas emissões antrópicas de dióxido de carbono e de outros gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal voltem, individual ou conjuntamente, a seus níveis de 1990. Essas informações serão examinadas pela Conferência das Partes em sua primeira sessão e periodicamente a partir de então, em conformidade com o Artigo 7.

³http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6263.htm

Esse trecho da Convenção mostra que os países do Anexo I se comprometiam voluntariamente até o ano 2000 a voltar a emitir o mesmo que emitiam em 1990. Obrigaram-se também a adotar políticas nacionais e medidas (que devem ser comunicadas freqüentemente à Conferência das Partes) que limitassem suas emissões antrópicas de gases de efeito estufa e protegessem e aumentassem seus sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa.

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Ainda sobre os países desenvolvidos, o parágrafo 3 determina que as partes do Anexo II são responsáveis pelos recursos financeiros necessários para os países em desenvolvimento cumprirem suas obrigações, como a elaboração da Comunicação Nacional. Além disso, o Anexo II deve auxiliar os países em desenvolvimento a cobrir os custos de sua adaptação às mudanças climáticas, conforme previsto no parágrafo 4.

O Protocolo de Quioto foi adotado, em 1997, com o objetivo de fortalecer os compromissos contidos no Artigo 4, parágrafo 2 (a) e (b) da Convenção, introduzindo objetivos quantificados (metas) de limitação e redução de emissões antrópicas por fontes e remoções antrópicas por sumidouros para as partes do Anexo I.

Durante as negociações do Protocolo, duas propostas estavam na mesa: “políticas e medidas comuns e coordenadas” e “metas e cronogramas” (“targets and timetables”). Prevaleceu a segunda proposta que defendia que todos os países são diferentes e devem decidir qual política é mais eficaz para reduzir suas emissões. Assim, todos os países desenvolvidos aceitaram adotar “targets and timetables” com metas de emissão absoluta nacional legalmente vinculante com a opção de comércio de emissões. De acordo com seu Artigo 3, dedicado aos compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, parágrafo 1:

Está claro no texto que as partes do Anexo I devem reduzir em pelo menos 5% suas emissões com relação aos níveis de 1990 no primeiro período de compromisso do Protocolo (CP1), 2008-2012.

1. As Partes incluídas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente, assegurar que suas emissões antrópicas agregadas, expressas em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não excedam suas quantidades atribuídas, calculadas em conformidade com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões descritos no Anexo B e de acordo com as disposições deste Artigo, com vistas a reduzir suas emissões totais desses gases em pelo menos 5 por cento abaixo dos níveis de 1990 no período de compromisso de 2008 a 2012.Está claro no texto que as partes do Anexo I devem reduzir em pelo menos 5% suas emissões com relação aos níveis de 1990 no primeiro período de compromisso do Protocolo (CP1), 2008-2012.

Outro trecho que merece ser mencionado é o Artigo 3, parágrafo 9:

Em 2005, durante a COP-11/CMP-1, foi criado um novo órgão subsidiário, chamado Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais no âmbito do Protocolo de Quioto para os Países do Anexo I (AWG-KP) para discutir os compromissos pós-2012. Além do AWG, foi estabelecido um “Diálogo” para discutir cooperação de longo prazo no âmbito da Convenção. O “Diálogo” resultou no estabelecimento do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Ação Cooperativa de Longo Prazo no âmbito da Convenção (AWG-LCA), na COP-13.

O Artigo 10 do Protocolo reafirma os compromissos de todas as partes existentes no Artigo 4 da Convenção, sem introduzir qualquer novo compromissos para as Partes não incluídas no Anexo I.

Por meio de um processo permanente de revisão, discussão e troca de informações, a Convenção possibilita a adoção de compromissos adicionais em resposta a mudanças no conhecimento científico e nas disposições políticas. Assim, na COP-13, de acordo com o Bali Action Plan / Plano de Ação de Bali (Decisão 1/CP.13), as partes concordaram em intensificar a implementação da Convenção para alcançar o objetivo final da Convenção de acordo com seus princípios e compromissos, considerando o desenvolvimento econômico e social e a erradicação da pobreza como prioridades globais. Dada a necessidade de cortes profundos das emissões globais, lançaram um processo (AWG-LCA) para permitir a implementação da Convenção de maneira efetiva, completa e sustentada por meio de uma ação cooperativa de longo prazo agora, até, além de 2012 para obter um acordo e adotar decisão na COP-15, que contenha:

2. Compromissos propostos para o regime pós-2012

9. Os compromissos das Partes incluídas no Anexo I para os períodos subseqüentes devem ser estabelecidos em emendas ao Anexo B deste Protocolo, que devem ser adotadas em conformidade com as disposições do Artigo 21, parágrafo 7. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve dar início à consideração de tais compromissos pelo menos sete anos antes do término do primeiro período de compromisso ao qual se refere o parágrafo 1 acima.

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o Objetivo de longo prazo para redução das emissões;o Ações ou compromissos de mitigação mensuráveis, reportáveis e verificáveis, incluindo objetivos de redução e limitação de emissões quantificados (metas) por todos os países desenvolvidos (inclusive EUA), assegurando a comparabilidade dos esforços entre eles – esse tópico leva ao relatório FCCC/KP/AWG/2007/5 da quarta sessão do AWG sobre as emissões atingirem seu pico daqui a 10-15 anos, redução das emissões globais em 50% até 2050 (níveis de 2000) e redução das emissões das partes do Anexo I em 25-40% até 2020 (níveis de 1990);o Ações de mitigação apropriadas nacionalmente nos países em desenvolvimento no contexto do desenvolvimento sustentável, apoiado e possibilitado pela tecnologia, financiamento e capacity-building de forma mensurável, verificável e reportável;o Abordagem de políticas e incentivos positivos com questões relacionadas à redução de emissões de desmatamento e degradação florestal nos países em desenvolvimento.

O Bali Action Plan fala em “ações ou compromissos de mitigação mensuráveis, reportáveis e verificáveis apropriados nacionalmente”. Podemos perguntar: o que significa isso? O que será considerado? Quais novos compromissos e contribuições as partes deverão adotar após 2012? Respostas estão em construção no processo de negociações internacionais em 2008 e 2009, até a CoP-15.

Para alguns, o debate não é meramente sobre aceitar metas ou não, mas qual será o “menu” de compromissos disponíveis para os países, inclusive países em desenvolvimento, pois está clara a necessidade de participação deles. A maioria dos países em desenvolvimento não pode e/ou não quer limitar emissões, pois já são muito baixas, mas espera-se que alguns deles, seja pela situação econômica ou pela tendência de suas emissões (totais ou per capita), como Coréia do Sul, Singapura, Arábia Saudita e outros, como o Brasil possam ter condições de contribuir adicionalmente para o avanço do processo.

O que seria uma distribuição justa e eqüitativa dos esforços globais de reduções de emissões? Especialistas dizem que obrigações devem ser estendidas para outros países de forma justa e, ao mesmo tempo, reforçar as metas de desenvolvimento sustentável e redução da pobreza. As emissões per capita, renda per capita, responsabilidade histórica, circunstâncias nacionais e respectivas capacidades devem ser consideradas. Entretanto, uma pré-condição política para os países não-Anexo I assumirem novos compromissos é que os países do Anexo I fortaleçam e aprofundem seus compromissos, já que estes devem liderar o combate às mudanças climáticas.

Para subsidiar o debate entre organizações da sociedade brasileira (especialmente no âmbito do FBOMS), buscaremos apresentar análises dos diferentes tipos de compromissos que estão sendo propostos para o regime pós-2012, como alternativa às metas de emissão nacional absolutas legalmente vinculantes do CP1 do Protocolo de Kyoto. Uma das referências nesse campo é um estudo encomendado pelo WWF International para o Ecofys

4entitulado “Types of future commitments under the UNFCCC and the Kyoto Protocol post 2012” (2005) que analisa os compromissos a partir de três elementos: eficácia ambiental, eficiência econômica e o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. A eficácia ambiental avalia se os diferentes tipos de compromissos asseguram que as emissões sejam reduzidas substancialmente, permitindo que o aumento da temperatura média global fique abaixo de 2º C. Por verificar se alcança ou não o objetivo final da Convenção, é o critério mais importante. A eficiência econômica avalia se o tipo de compromisso está reduzindo as emissões pelos menores custos, já que como reduções drásticas são necessárias, é necessário encontrar a maneira mais eficiente de alcançá-las. O princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas avalia se o tipo de compromisso demonstra que os países do Anexo I estão liderando a redução das emissões e os compromissos dos países não-Anexo I são diferenciados de acordo com a sua respectiva responsabilidade.

4Höhne, Niklas; Lahme, Esther. Types of future commitments under the UNFCCC and the Kyoto Protocol post 2012 - Briefing paper for WWF . Ecofys energy & environment, Cologne, Germany, 2005. Disponível em: http://assets.panda.org/downloads/ecofyspost2012targets20sept05.pdf 8

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Esse tipo de meta mostra que os países do Anexo I estão liderando o combate às mudanças do clima.

o Conclusão: Esse tipo de compromisso se mostrou viável no âmbito do Protocolo de Quioto.

- Metas de intensidade: Como alternativas às metas absolutas, foi proposto que a intensidade de emissão nacional (emissões de gases de efeito estufa pelo PIB, ou seja, qual a quantidade de emissões de gases de efeito estufa por unidade do PIB) num ano-meta seja definida numa quantidade fixa. Por exemplo, uma melhora na intensidade em 4% poderia ser alcançada pela redução das emissões absolutas em 1% e pelo aumento do PIB em 3%. A meta seria também vinculante e as devidas providências seriam tomadas caso o nível não for alcançado. O comércio de emissões também poderia ser aplicado, mas requer regras adicionais.

o Eficiência econômica: Esse tipo de meta é ideal para o comércio de emissões. A quantidade de emissões máxima é fixada e pode ser compartilhada entre os participantes do sistema de comércio de emissões. Permite que as emissões sejam reduzidas nos setores, gases e países onde os custos são menores. Se tal meta aumenta a preocupação com a concorrência entre os países do Anexo I depende no modo como essas metas são diferenciadas. Vários métodos foram propostos que compartilham permissões de emissão entre países para que todos tenham as mesmas obrigações.

o Eficácia ambiental: Metas de emissão nacional absolutas legalmente vinculantes proporcionam certeza nas futuras emissões. Sua implementação está assegurada por ser vinculante. Esse tipo de compromisso cobre todas as emissões do país e não deixa as emissões sem controle.

- Metas de emissão nacional absoluta legalmente vinculantes: No Protocolo de Quioto, os países se comprometeram a manter suas emissões nacionais absolutas de gases de efeito estufa abaixo de uma quantidade estabelecida com relação a um ano-meta (um “teto”). A meta é vinculante, ou seja, se o nível absoluto de emissão não for alcançado, os países terão metas maiores no próximo período de compromisso. Cada país determina sua própria estratégia para atingir sua meta.

TIPOS DE COMPROMISSOS PARA PAÍSES DO ANEXO I

Fonte: Höhne, Niklas; Lahme, Esther.Types of future commitments under the UNFCCC and the Kyoto Protocol post 2012 - Briefing paper for WWF. Ecofys energy & environment, Cologne, Germany, 2005

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o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Metas de intensidade para países do Anexo I com o rigor moderado como foram propostas não demonstram que esse países estão liderando. Além disso, a incerteza das reduções das emissões atuais poderia minar a confiança.

o Conclusão: Teoricamente, as metas de emissão podem ser tão rigorosas quanto as metas absolutas, mas ainda assim a redução das emissões permaneceria incerta. As reduções propostas até agora são muito pequenas para alcançar o objetivo de estabilização. Parece que as metas de intensidade para países do Anexo I não são uma opção viável para assegurar que o aumento da temperatura média do planeta permaneça abaixo dos 2º C.

- Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com preço teto (price cap): Como um ajuste adicional às metas de emissão absolutas vinculantes, um número ilimitado de direitos de emissão adicional poderia estar disponível por um determinado preço (“price cap” ou “válvula de segurança”). Isso asseguraria que as reduções das emissões só aconteceria se elas fossem mais baratas que esse preço teto, de outra maneira essas permissões adicionais seriam compradas. A receita poderia ser usada para a redução de emissões ou investida em pesquisa e desenvolvimento.

o Eficiência econômica: O comércio de emissões seria possível com metas de intensidade. A natureza dinâmica das metas exige regras adicionais, pois a quantidade total de permissões só será conhecida quando o PIB do ano-meta for conhecido. O comércio só pode acontecer no fim do período de compromisso ou a quantidade de permissões seria ajustada no fim do período de compromisso, ambas opções reduzindo a liquidez do mercado.

o Eficácia ambiental: Uma desvantagem das metas de intensidade é que o nível de emissão é incerto, dependendo do futuro nível do PIB. Como a redução das emissões absolutas do Anexo I no curto prazo é essencial, parece uma estratégia arriscada manter em aberto a possibilidade de ter emissões maiores do que o esperado. Especialmente, sob alto crescimento econômico, mais recursos deveriam estar disponíveis para a redução de emissões. A segunda desvantagem é que o rigor das propostas é normalmente mais baixo para as metas de intensidade do que para as metas de emissão absolutas. Por exemplo, o Plano de Clima Nacional da administração Bush exige um aperfeiçoamento de 2% na intensidade por ano nos Estados Unidos e a Comissão Norte-americana sobre Política Energética propôs 2,4% de meta de redução de intensidade por ano, ambas resultando no aumento das emissões absolutas se o crescimento do PIB for em torno de 3%. Entretanto, o objetivo dos 2º C exige redução imediata absoluta das emissões dos países do Anexo I e uma redução global da intensidade de 4% ao ano. Teoricamente, as metas de intensidade podem ser tão rigorosas quanto as metas absolutas, mas dado esses exemplos é improvável que isso aconteça nas negociações.

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o Conclusão: Os price caps seriam inseridos para superar barreiras ao adotar metas vinculantes mais rigorosas, obstáculos como a incerteza do crescimento econômico ou dos custos de redução. Entretanto, um price cap baixo comprometeria a integridade ambiental e não seria suficiente para manter o aumento da temperatura média da Terra abaixo dos 2º C. Um price cap alto é improvável nas negociações. Além disso, o MDL já exerce essencialmente a mesma função. Ademais, o price cap complicaria o sistema e não acrescentaria nenhum elemento novo.

o Responsabilidades comuns porém diferenciadas: Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com um price cap baixo para países do Anexo I não mostraria que esses países estão liderando, somente se um price cap alto for acordado.

o Eficiência econômica: O comércio de emissões seria possível somente acima do nível do price cap. O price cap poderia trazer problemas de adoção em alguns países, pois pode ser entendido como um imposto.

o Eficácia ambiental: Similar às metas de intensidade, o preço teto introduziria incerteza nos níveis de emissão futuros. Como redução de emissões absolutas do Anexo I é essencial no curto prazo, parece uma estratégia arriscada manter aberta a possibilidade de ter emissões mais altas do que o esperado. O MDL no âmbito do Protocolo de Quioto representa o mesmo propósito do price cap: permissões adicionais podem ser introduzidas no sistema. O preço exato desses créditos adicionais não é conhecido, mas será determinado pelo mercado do MDL. A vantagem é que representa uma redução real em algum lugar. O nível proposto dos price caps é normalmente mais baixo do que o necessário para manter o aumento da temperatura média da Terra abaixo dos 2º C. Teoricamente, price caps poderiam ser fixados em níveis altos, mas parece improvável que isso aconteça nas negociações.

- Abordagens setoriais: O objetivo comum das abordagens setoriais é evitar preocupações de concorrência entre os países ao aplicar as mesmas regras para um setor para todos os países. Uma opção seria que a indústria de um setor global assumisse uma meta. Por exemplo, a indústria automobilística concorda em implementar um padrão para a emissão de gases de efeito estufa por quilômetro. A responsabilidade de implementação dessa meta seria da indústria automobilística e não dos governos nacionais. Todos os produtores de automóveis estariam no mesmo nível. Outra opção seria a responsabilidade continuar dos governos nacionais, mas que as mesmas regras para um setor fossem aplicadas em todos os países. O compromisso seria a implementação do padrão, não atingir um certo nível de emissão e o comércio de emissões não seria possível. Tais metas só podem ser aplicadas para poucos setores e determinados produtos, como ferro e aço ou cimento, mas existem muitas dificuldades na definição de que produtos pertencem a determinado setor ou não. Além disso, deve-se assegurar que todos os setores estão cobertos. Uma outra opção seria a definição de metas de emissão para todos os setores como função de sua produção. Apesar das metas de emissão serem definidas para setores específicos, elas podem ser atingidas de maneira flexível e por meio do comércio de emissões. Nesse caso, a quantidade permitida final de emissões depende das respectivas produções no ano-meta.

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o Conclusão: Abordagens setoriais pretendem diminuir as preocupações com a concorrência de um setor, mas criam novas complicações. Com padrões tecnológicos setoriais, o comércio de emissões não pode ser aplicado e a cobertura de todos os setores seria difícil. Metas de emissão setoriais dinâmicas exigem muito tempo de negociação. Aplicar metas setoriais para todos os países viola o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Apesar das abordagens setoriais estarem em evidência na discussão atual, elas possuem desvantagens se analisadas de maneira mais cuidadosa e não parecem apropriadas para os países do Anexo I.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Aplicar a mesma regra para um setor para todos os países é claramente contraditório com esse princípio. Além disso, se o Anexo I não reduzir as emissões nacionais gerais, pode-se entender que reduziu seu nível de esforço.

o Eficiência econômica: No caso de padrões de tecnologia setoriais serem acordados, o comércio de emissões não seria possível e esse grau de flexibilidade seria perdido. Somente se as metas de emissão forem definidas (como função da produção) o comércio de emissões seria possível. Se as metas setoriais forem aplicadas igualmente no nível global, diminuiria as preocupações com a concorrência.

o Eficácia ambiental: Como reduções no total das emissões dos países do Anexo I são exigidas, a concentração em alguns setores deixando outros setores sem controle não será suficiente para manter o aumento da temperatura média do planeta abaixo dos 2º C. A definição de padrões de emissão ou metas de emissão setoriais dinâmicas também deixariam o nível de emissão total em aberto.

- Cooperação tecnológica: Como alternativa às metas de emissão vinculantes, algumas propostas foram feitas para desenvolver acordos de cooperação tecnológica. Esses acordos poderiam ser desenvolvidos para aumentar a implementação de tecnologias existentes como a energia elétrica gerada a partir da biomassa ou aquecedores solares de água, mas são freqüentemente associados com o desenvolvimento no longo prazo de novas tecnologias como o seqüestro e estoque de carbono, células de hidrogênio ou combustível.

o Eficácia ambiental: A implementação de acordos de cooperação tecnológica não proporciona certeza nos níveis de emissão futuros. A cooperação tecnológica no desenvolvimento de novas tecnologias se concentra na redução no longo prazo e sozinha é insuficiente para atingir reduções no curto prazo.

o Eficiência econômica: Qualquer acordo tecnológico teria vencedores e perdedores no amplo leque de possíveis tecnologias. Os mecanismos de mercado como o comércio de emissões não pode ser aplicado.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Os países do Anexo I já têm a obrigação no âmbito da UNFCCC de cooperar no desenvolvimento tecnológico. Somente acordos de cooperação abrangentes e rigorosos mostrariam que esses países estão liderando, mas ainda assim não conseguiriam reduzir as emissões no curto prazo.

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- Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com preço teto: Como um ajuste adicional às metas de emissão absolutas vinculantes, um número ilimitado de direitos de emissão adicionais poderia estar disponível para certos países não-Anexo I por um determinado preço (“price cap” ou “válvula de segurança”). Como já mencionado, o price cap não seria a opção ideal para os países do Anexo I. Se aplicada para os países não-Anexo I, regras teriam que ser implementadas para evitar a venda excessiva de direitos ou créditos de emissões (overselling): o país com o price cap mais baixo poderia exportar esses créditos para os países onde a redução é mais cara.

o Eficácia ambiental: O preço teto introduziria incerteza nos níveis de emissão futuros. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo serve o mesmo propósito: permissões adicionais podem ser inseridas no sistema, mas com a vantagem de que elas representam reduções reais em algum lugar.

o Eficiência econômica: Se os países do Anexo I não tiverem o price cap e alguns países não-Anexo I tiverem price cap, o comércio de emissões será menos eficiente. Se o preço do mercado global aumentar acima do price cap, o país com price cap distribuiria permissões adicionais, enquanto os outros países continuariam a reduzir suas emissões a custos maiores.

o Responsabilidades comuns porém diferenciadas: Alguns países não-Anexo I com desenvolvimento médio poderiam assumir metas de emissão vinculantes com price cap como um incentivo para adotar metas mais ambiciosas.

o Conclusão: Também para os países não-Anexo I, os price caps seriam inseridos para superar barreiras ao adotar metas vinculantes mais rigorosas, obstáculos como a incerteza do crescimento econômico ou dos custos de redução. O MDL já exerce a mesma função do price cap. Ademais, o price cap para os países não-Anexo I complicaria o sistema e não acrescentaria nenhum elemento novo.

o Conclusão: Só os acordos de cooperação tecnológica não são capazes de assegurar o aumento da temperatura média do planeta abaixo dos 2º C. Tais acordos não proporcionam flexibilidade para as metas de emissão. O desenvolvimento tecnológico é essencial para possibilitar a redução drástica das emissões no longo prazo, mas precisa ser complementado por medidas para reduzir emissões no curto prazo.

TIPOS DE COMPROMISSOS PARA PAÍSES NÃO-ANEXO I

- Metas de emissão nacional absoluta legalmente vinculantes: Alguns países não-Anexo I poderiam se comprometer com esse tipo de meta, mas somente aqueles com um nível de desenvolvimento, poder econômico e responsabilidade histórica similar às do Anexo I.

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o Eficiência econômica: O comércio de emissões permaneceria possível com as metas de intensidade. A natureza dinâmica das metas exige regras adicionais, pois a quantidade total de permissões só será conhecida quando o PIB do ano-meta for conhecido. O comércio só pode acontecer no fim do período de compromisso ou a quantidade de permissões seria ajustada no fim do período de compromisso, ambas opções reduzem a liquidez do mercado.

o Responsabilidades comuns porém diferenciadas: As metas de intensidade para alguns países não-Anexo I podem ser consideradas um primeiro passo moderado para participar no sistema com metas de emissão. São vistas como não limitadoras do crescimento econômico.

o Conclusão: Esse tipo de compromisso poderia ser empregado por países não-Anexo I como um primeiro passo moderado para participar do sistema, mas elas se aplicam somente para países em desenvolvimento mais avançados, onde as emissões e o PIB estão fortemente relacionados.

- Metas duais: Um ajuste adicional para metas de emissão nacional vinculantes seria estabelecer duas metas: uma “meta de venda”, abaixo da qual os direitos de emissão podem ser vendidos e uma “meta de compra”, acima da qual os direitos de emissão têm que ser comprados. O país atinge a meta geral se a emissão ficar entre os dois limites. O objetivo dessa proposta é levar em conta a incerteza das emissões futuras.

o Eficácia ambiental: Enquanto essa abordagem estabelece metas, o que representa um impacto ambiental positivo, as metas duais reduzem a certeza do nível de emissão, que só é garantido dentro dos limites da largura de banda.

- Metas de intensidade (emissões/PIB): Esse tipo de compromisso que limita as emissões de gases de efeito estufa pelo PIB também poderia ser uma opção para alguns países em desenvolvimento, mas somente para aqueles mais avançados no seu desenvolvimento e onde as emissões estão estreitamente relacionadas com o PIB.

o Eficácia ambiental: Com metas de intensidade, o nível de emissões futuro é incerto, depende do nível futuro do PIB. As metas de intensidade são apropriadas para desacelerar o crescimento ou moderar a redução de emissões absolutas.

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o Conclusão: As metas duais poderiam ser usadas para os países não-Anexo I com desenvolvimento moderado, onde a incerteza econômica e o crescimento de emissões impedem o estabelecimento de uma meta absoluta.

- Metas “sem perda”: Uma versão fraca da meta absoluta seria a meta “sem perda”, onde os direitos de emissão podem ser vendidos para outros países com metas de emissão absolutas vinculantes, se a meta é excedida, mas nenhum direito adicional tem que ser comprado, se a meta não for atingida. A participação com esse tipo de meta só favorece o país. Como uma variável, os direitos de emissão poderiam ser descontados quando vendidos (ex: 50%), representando um incentivo para assumir uma meta absoluta, onde eles não seriam descontados.

o Eficácia ambiental: O efeito nas emissões não é garantido, mas se essa meta proporcionasse um incentivo para participar que de outra maneira o país não participaria, reduziria o nível total de emissão.

o Eficiência econômica: O mecanismo permite inclusão direta desses países no sistema de comércio de emissões, tornando-o mais eficiente.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: As metas “sem perda” seriam um mecanismo de apoio à ação do país em desenvolvimento.

- Metas setoriais: Para os países em desenvolvimento, a noção de metas setoriais nem sempre está clara. Metas para determinados setores poderiam ser aplicadas em nível global, incluindo os países não-Anexo I. O principal seria que os países não-Anexo I participariam no sistema de comércio de emissões apenas em certos setores, adequados para a abordagem setorial, como a industrial ou geração de energia elétrica. Esses setores teriam metas dinâmicas como uma função de sua produção (t de aço, kWh produzidos).

o Conclusão: Metas “sem perda” poderiam ser usadas por países que claramente possuem desenvolvimento e níveis de emissão inferiores aos do Anexo I, mas são importantes devido ao seu tamanho para a urgência que o esforço de redução de emissões globais exige. As metas “sem perda” poderiam ser um mecanismo de incentivo para esses países reduzirem emissões.

o Eficiência econômica: O comércio de emissões continuaria possível, proporcionaria flexibilidade e evitaria altos custos por causa de desenvolvimentos inesperados.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: As metas duais poderiam ser um possível primeiro passo para países novatos, com desenvolvimento moderado. Esse tipo de meta levemente mais fraco levaria em conta as diferentes responsabilidades desses países.

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o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Tais metas facilitariam a participação de determinados setores dos países. A natureza dinâmica das metas permitiria o crescimento econômico e não limitaria o desenvolvimento. Inicialmente, possibilitaria aos países em desenvolvimento o acúmulo de experiência em um setor antes da adoção de compromissos nacionais.

o Conclusão: Para alguns países em desenvolvimento a participação no sistema de comércio de emissão seria um incentivo, se fosse possível a inclusão de apenas um setor. Se as metas fossem traçadas de um modo dinâmico como função da produção, sua definição seria mais complicada, mas seriam mais aceitáveis. Entretanto, os acordos setoriais globais com regras iguais para o Anexo I e não-Anexo I parecem ferir o princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Uma possível solução seria usar as mesmas considerações setoriais (ex: determinado aperfeiçoamento na eficiência) para estabelecer metas nacionais absolutas para países do Anexo I e metas setoriais dinâmicas para alguns países não-Anexo I. Esse tipo de compromisso poderia ser aplicado em vários países não-Anexo I, variando na abrangência dos setores cobertos.

- MDL Expandido: Outra opção para os países não-Anexo I seria expandir o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) por meio de um mecanismo projeto-por-projeto para possibilitar também projetos de redução de emissões nacionais setoriais. Incluiria também as reduções como resultado de políticas setoriais. O total de créditos de redução seria a diferença entre a linha base do setor e o nível atual. Qualquer transferência aconteceria somente após a verificação por uma entidade independente. Esses projetos poderiam também ser implementados unilateralmente sem um país investidor. Como uma variável, os direitos de emissão poderiam ser descontados quando vendidos (ex: 50%), representando um incentivo para assumir uma meta absoluta, onde eles não seriam descontados.

o Eficácia ambiental: O efeito nas emissões não é garantido, mas se essa meta proporcionasse um incentivo para participar que de outra maneira o país não participaria, reduziria o nível total de emissão.

o Eficiência econômica: O mecanismo permite a inclusão desses países no sistema de comércio de emissões, tornando-o mais eficiente.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: O MDL expandido seria um mecanismo de apoio para ação de países em desenvolvimento.

o Conclusão: O MDL expandido pode ser considerado um passo para as metas absolutas, mas seria muito parecido com a meta “frouxa” para todos ou alguns setores. A meta “frouxa” cobriria todas as vantagens e sua implementação é mais simples, sem precisar do procedimento de aprovação da Direção Executiva do MDL.

o Eficácia ambiental: Se apenas alguns setores estão incluídos, nem todas as emissões estão cobertas. A natureza dinâmica tornaria incertas as emissões totais.

o Eficiência econômica: O mecanismo permite a inclusão desses países no sistema de comércio de emissões, tornando-o mais eficiente.

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o Eficácia ambiental: O efeito sobre as emissões não é garantido, mas se esse tipo de compromisso fornecer um incentivo para um país participar que de outra maneira não participaria, reduziria o nível de emissão geral.

o Eficiência econômica: Países com esse tipo de compromisso não pode participar do comércio de emissões.

o Responsabilidades comuns, porém diferenciadas: Essa abordagem se baseia nesse princípio. É destinada especificamente para países em desenvolvimento, concentrando-se no seu desenvolvimento.

o Conclusão: Políticas e medidas de desenvolvimento sustentável só podem ser vistas como um primeiro passo para participar do regime. A urgência de limitação das emissões exige compromissos mais rigorosos. Países que se encaixam nesse tipo de compromisso são os países não-Anexo I de menor desenvolvimento relativo.

- Políticas e medidas de desenvolvimento sustentável (SD PAMs): Como alternativa às metas de emissão, os países não-Anexo I poderiam chegar a um acordo sobre a implementação de uma série de políticas e medidas, que auxiliam seu desenvolvimento sustentável. A partir de um plano de desenvolvimento, uma série de políticas relacionadas ao clima é traçada. Os países poderiam receber apoio para a implementação dessas políticas de outros países.

3. O Brasil, suas especificidades e compromissos pós-2012

Como já deve ter sido observado, nenhum tipo de compromisso apresentado acima aborda diretamente as emissões de desmatamento, tema importante para o Brasil porque, de acordo com a Comunicação Nacional (1990-1994), 75% das emissões de gases de efeito estufa do país são provenientes do desmatamento e conversão de áreas florestais em sistemas agropecuários. Não obstante, alguns deles podem ser instrumentos úteis na promoção do desenvolvimento sustentável e conservação de territórios com florestas (por exemplo, SD PAMs).

5Na COP-13, duas decisões tratam da redução de emissões do desmatamento e degradação florestal

(REDD) dada a relevância da contribuição desse setor para as emissões antrópicas de gases de efeito estufa. Além da redução de emissões de gases de efeito estufa por fontes, a Convenção faz referência ao aumento de sumidouros e reservatórios dos gases de efeito estufa como opção para mitigar a mudança do clima.

Durante a evolução do processo da Convenção, o termo “Land use, land-use change and forestry” (LULUCF) – uso do solo, mudança de uso do solo, florestas – foi usado para categorias de uso do solo que poderiam aumentar as remoções de gases de efeito estufa da atmosfera ou reduzir emissões. As categorias de LULUCF podem ser uma maneira eficaz de combater as mudanças climáticas. Entretanto, é difícil estimar as remoções de gases de efeito estufa e emissões de LULUCF e por isso, até a COP-13, esse tema foi deixado de fora das negociações da Convenção e do Protocolo de Quioto.

Em setembro de 2006, o governo brasileiro apresentou uma proposta para reduzir emissões do desmatamento dos países em desenvolvimento. Ela se baseia na idéia que os países desenvolvidos assegurarão incentivos positivos, por meio de um fundo voluntário, para os países em desenvolvimento que demonstrarem, de maneira transparente e crível, uma redução das emissões do desmatamento como conseqüência de seus esforços voluntários. Entretanto, o governo federal jamais fixou uma meta ou objetivo mensurável para orientar as ações nacionais, estaduais e municipais, bem como do setor privado, em torno de um parâmetro aceito pela sociedade brasileira como expressão de conservação florestal desejada. A proposta brasileira refere-se a uma “linha de base”, ou seja, tendência histórica de desmatamento, em relação à qual se avalia o resultado de esforços e políticas destinadas a diminuir a conversão de florestas.

5Decision 1/CP.13 e Decision 2/CP.13 disponíveis em: http://unfccc.int/documentation/decisions/items/3597.php?such=j&volltext=/CP.13#beg 17

Mesmo não possuindo compromissos quantificados de limitação e redução de emissões (metas obrigatórias de redução de emissões), o Brasil, assim como todas as partes da UNFCCC, tem obrigações internacionais, legais e morais para cumprir seus compromissos no âmbito da Convenção. Na COP-13, em Bali, aceitou que para a melhor implementação da Convenção os países em desenvolvimento devem adotar ações de mitigação que sejam mensuráveis, reportáveis e verificáveis. Assim, o Brasil deve começar a considerar que tipos de ações serão postas em prática para desacelerar o crescimento, estabilizar e reduzir suas emissões de gases efeito estufa nos diversos setores, ainda mais porque, apesar da grande maioria das emissões de gases de efeito estufa do país serem provenientes do desmatamento, há a tendência de crescimento relativo das emissões associadas ao uso de combustíveis fósseis.

A pressão para que o país adote, pelo menos, metas internas de redução de emissões é grande, pois, sendo um dos maiores emissores do planeta, o país não pode deixar de dar ouvidos aos argumentos científicos (necessidade de pico e declínio brusco das emissões na próxima década para impedir mudança climática perigosa), políticos (é signatário da Convenção, possui obrigações) e éticos (é um dos maiores emissores, essa geração deve combater o problema). Além disso, o debate e algumas ações não podem ser negligenciados: é plausível supor que em uma ou duas décadas, no máximo, o Brasil terá que se comprometer, para o bem de sua população e para cumprir com sua responsabilidade global, com limites de emissões de gases de efeito estufa. Para isso, órgãos governamentais, em todas as esferas, empresas, entidades da sociedade civil deverão estar preparadas do ponto de vista institucional, tecnológico, econômico e cultural para fazer frente a esse desafio da sustentabilidade ambiental. Então, por que não ampliar o debate e iniciar, de alguma forma (voluntária, por políticas locais e nacional, por acordos multilaterais?), a elaboração e implementação de objetivos ou metas em distintos setores que contribuem para a mitigação das emissões brasileiras?

Enfim, muitos se perguntam: Por que o país não pode ter metas relacionada a emissões de gases de efeito estufa? O Brasil possui metas para várias áreas, como, por exemplo, meta de inflação, meta de exportação, meta de superávit primário, meta de redução da mortalidade infantil, meta para saneamento básico, etc. Metas e objetivos mensuráveis são instrumentos de controle social, de transparência, que auxiliam a governabilidade e o rumo das políticas e das atividades sócio-econômicas.

Um discurso oficial, vocalizado especialmente pelos representantes dos Ministérios de Relações Exteriores (MRE) e de Ciência e Tecnologia (MCT) é que os compromissos implicam necessariamente na obrigação de redução de emissões; enfim, interpretam que a palavra “meta”, no contexto do acordo multilateral da UNFCCC e do Protocolo de Quioto, refere-se a cortes obrigatórios de emissões. Nem todos os compromissos são metas (limitação e redução de emissões quantificadas) e, se forem, isso pode significar não apenas a redução de emissões, mas também que o país se compromete a estabilizar emissões, reduzir a taxa de crescimento de emissões de gases de efeito estufa ou a taxa de perdas de sumidouros. Portanto, para o Brasil é importante a discussão de opções de mecanismos para assegurar e apoiar a redução de emissões de gases de efeito estufa mediante a redução de desmatamento de florestas tropicais.

Future International Action on Climate Change Network – post Kyoto – post 2012 commitments http://www.fiacc.net/Esse site possui vários artigos de diversos autores e organizações que discutem o regime climático pós-2012 e seus compromissos.

Center for Clean Air Policyhttp://www.ccap.org/Esse site possui vários documentos e apresentações sobre propostas para metas setoriais, abordagens duais de mercado para LULUCF, entre outros assuntos.

CAN– Climate Action Networkhttp://www.climatenetwork.orgPágina da rede mundial de ONGs que participam do processo da Convenção-Quadro sobre Mudança de Clima e Protocolo de Quioto.

4. Sugestões de documentos e sites para maior aprofundamento no tema

18

Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima e Protocolo de Quiotohttp://unfccc.intPortal da Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima e Protocolo de Quioto. Além de todos os documentos oficiais da Convenção e Protocolo, estão também disponíveis os documentos de negociações da Conferência das Partes, informações sobre as atividades e comunicações dos países, etc. Durante a COP – Conferência das Partes da Convenção e Reunião das Partes do Protocolo, todas as sessões plenárias, reuniões oficiais e entrevistas coletivas oficiais para imprensa são transmitidas (TV) via internet. As transmissões Webcast ocorrem em inglês, francês e demais idiomas oficiais da ONU (espanhol, russo, árabe, chinês).

IPCC - Painel Intergovernamental sobre Mudança Climáticahttp://www.ipcc.ch/Criado pelo PNUMA e OMM – Organização Meteorológica Mundial, o IPCC é a principal instância técnico-científica para articular, analisar e publicar diretrizes e panoramas científicos sobre mudança de clima. O IPCC também tem provido recomendações para políticas, com base na análise da situação e evolução das mudanças climáticas, usando os melhores modelos e dados científicos disponíveis. Metodologias de referência para diversos compromissos (inventários, linhas de base etc) e instrumentos do regime (Convenção e Protocolo) de mudança de clima são também originados do IPCC. No portal do IPCC encontram-se, em diversos idiomas, relatórios e documentos sobre muitos aspectos das causas, efeitos e impactos de mudanças climáticas globais.

19

Bali Action Plan. Decision 1/CP.13. Disponível em: http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf#page=3

Brazilian Ministry of Environment. Cutting down deforestation in the Brazilian Amazon – How Brazilian Policies were able to reduce deforestation in the world’s largest tropical forest. Bali, December 2007.

Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - Disponível em:http://www.mct.gov.br/upd_blob/0005/5390.pdf

EcoEquity and Christian Aid. Greenhouse Development Rights: An approach to the global climate regime that takes climate protection seriously while also preserving the right to human development. 2006. Disponível em: http://www.ecoequity.org/GDRs/GDRs_Nairobi.pdf

Höhne, Niklas; Lahme, Esther. Types of future commitments under the UNFCCC and the Kyoto Protocol post 2012 - Briefing paper for WWF. Ecofys energy & environment, Cologne, Germany, 2005. Disponível em:http://assets.panda.org/downloads/ecofyspost2012targets20sept05.pdf

Jotzo, F.; Pezzey, J. A better Kyoto: options for flexible commitments. Australian National University, Economics and Environment Network, Policy Brief EEN0610, 2006. Disponível em: http://www.fiacc.net/data/Jotzo%202006%20A%20better%20Kyoto.%20options%20for%20flexible%20commitments.pdf

Philibert, Pershing, Corfee Morlot and Willems. Evolution of Mitigation Commitment: Some Key Issues, - OECD & IEA Information Paper. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003. Disponível em: http://www.iea.org/textbase/papers/2003/mitigation.pdf

Protocolo de Quioto – Texto integral disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0012/12425.pdf

Reducing emissions from deforestation in developing countries: approaches to stimulate action. Decision 2/CP.13. Disponível em:http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf#page=8

Report of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol on its resumed fourth session, held in Bali from 3 to 15 December 2007. FCCC/KP/AWG/2007/5 Disponível em: http://unfccc.int/resource/docs/2007/awg4/eng/05.pdf

United Nations Framework Convention on Climate Change: Handbook. Bonn, Germany, 2006. Disponível em: http://unfccc.int/resource/docs/publications/handbook.pdf

Referências Bibliográficas

20

Tipos de compromissos

Dimensões das metas de emissão

o Objetivos quantificados de limitação e redução de emissões (metas)• Metas de emissão absoluta nacional legalmente vinculante • Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com preço teto (price cap)• Metas dinâmicas ou metas de intensidade • Metas não-vinculantes ou “sem perda” (“no lose” targets)

o Alternativas aos objetivos quantificados de limitação e redução de emissões • Políticas e medidas de desenvolvimento sustentável (SDPAMs)• Acordos tecnológicos/cooperação tecnológica• Impostos de carbono• Metas setoriais

• Fixas ou dinâmicas

• Obrigação

• Escopo

§ Legalmente vinculante§ Legalmente vinculante com preço teto§ Dual§ Metas não-vinculantes ou “sem perda”

§ Total nacional§ Setores individuais

§ Meta de emissão absoluta§ Meta de intensidade§ Meta setorial dinâmica

Anexo A

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Emissões Totais de Gases de Efeito Estufa em 2000 (inclui mudança no uso da terra) CO2, CH4, N2O, PFCs, HFCs, Sf6

Anexo B

País MtCO2 Classificação% do total

mundial

Toneladas de

C Per CapitaClassificação

Estados Unidos 6,465.0 (1) 14.87% 22.9 (14)

China 4,835.4 (2) 11.12% 3.8 (122)

União Européia (25) 4,725.9 (3) 10.87% 10.5 (55)

Indonésia 3,065.7 (4) 7.05% 14.9 (25)

Brasil 2,321.9 (5) 5.84% 13.4 (35)

1,963.3 (6) 4.51% 13.4 (34)

Índia 1,566.2 (7) 3.60% 1.5 (171)

1,370.2 (8) 3.15% 10.8 (52)

Alemanha 1,015.7 (9) 2.34% 12.4 (40)

Malásia 855.7 (10) 1.97% 37.2 (4)

Canadá 744.6 (11) 1.71% 24.2 (12)

México 670.1 (12) 1.54% 6.8 (86)

Reino Unido 653.2 (13) 1.50% 10.9 (48)

Itália 532.1 (14) 1.22% 9.3 (65)

Coréia do Sul 525.9 (15) 1.21% 11.2 (46)

Myammar 520.6 (16) 1.20% 10.9 (49)

França 515.2 (17) 1.18% 8.7 (68)

499.3 (18) 1.15% 26.1 (9)

Ucrânia [1] 485.0 (19) 1.12% 9.9 (61)

África do Sul 443.3 (20) 1.02% 10.1 (57)

Anexo I em vermelho

Fonte: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0. (Washington, DC: World Resources Institute, 2008).

Rússia

Japão

Austrália

22

75%

7%

9%6% 2%1%

Mudança de uso do solo e Florestas Queima de combustível - Indústria

Queima de combustível - Transporte Queima de combustível - Outros setores

Processos industriais Emissões fugitivas

Fonte: Comunicação Nacional do Brasil, MCT (2004)

Estimativa das Emissões de gases de efeito estufa no Brasil, em 1994

Emissões de CO2 por setor - 1994

Fonte: Comunicação Nacional do Brasil, MCT (2004)

Anexo C

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Emissões de gases de efeito estufa por setor em 2000

CO2, CH4, N2O, PFCs, HFCs, SF6 (inclui mudança de uso da terra)

Mundo Setor MtCO2 %

Energia 26,980.4 62.7 Eletricidade e aquecimento 11,581.5 26.9 Produção e construção 4,748.4 11.0 Transporte 5,089.0 11.8 Outras queimas de combustível 3,964.1 9.2 Emissões Fugitivas [1] 1,597.4 3.7

Processos industriais 1,369.4 3.2 Agricultura 5,729.3 13.3

Mudança de uso da terra e Florestas

7,618.6 17.7

Resíduos 1,360.5 3.2 Total 43,058.3

Brasil Sector MtCO2 %

Energia 321.4 13.9 Eletricidade e aquecimento 50.0 2.2 Produção e construção 94.0 4.1 Transporte 125.7 5.4

Outras queimas de combustível

44.6 1.9

Emissões Fugitivas [1] 7.2 0.3

Processos industriais 30.9 1.3 Agricultura 549.2 23.7

Mudança de uso da terra e Florestas

1,372.1 59.3

Resíduos 40.2 1.7 Total 2,313.8

[1] N2O - dados não disponíveis. Fonte: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0. (Washington, DC: World Resources Institute, 2008).

24

25

• O objetivo final da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima – UNFCCC (acordo multilateral ambiental em vigor desde 1994) é “a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático”.

• Existem duas maneiras para alcançar esse objetivo: limitando ou reduzindo emissões antrópicas de gases de efeito estufa por fontes e preservando ou aumentando sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa.

• O IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática) recomenda que o aumento da temperatura média do planeta seja de no máximo 2o C, com relação aos níveis pré-industriais, para impedir interferência antrópica perigosa no sistema climático.

• Para que a concentração de gases de efeito estufa seja estabilizada, as emissões devem atingir um pico nos próximos 10-12 anos e cair drasticamente após esse período. Até 2020, as emissões de gases de efeito estufa dos países do Anexo I devem ser reduzidas em 25-40% (níveis de 1990) e as emissões globais devem ser reduzidas em 50% com relação ao ano 2000, até 2050.

• TODOS os países-parte da UNFCCC têm compromissos (descritos no Artigo 4 da Convenção), mas cabe aos países desenvolvidos, de acordo com o princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas, liderar o combate às mudanças climáticas.

• O Primeiro Período de Compromisso (2008-2012) do Protocolo de Quioto (CP1) com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões (metas) para os países desenvolvidos é um primeiro passo, mas participação mais ampla e ações de mitigação mais ambiciosas são necessárias para prevenir e diminuir a interferência antrópica perigosa no sistema climático.

• Até a COP-15 (2009), os países negociarão quais ações ou compromissos de mitigação mensuráveis, reportáveis e verificáveis apropriados nacionalmente deverão ser considerados e adotados no pós-2012, pois na COP-13 (dezembro/2007) concordaram em intensificar a implementação da Convenção para alcançar o objetivo final da Convenção de acordo com seus princípios e compromissos, considerando o desenvolvimento econômico e social e a erradicação da pobreza como prioridades globais.

• O regime pós-2012 deve, então, prever novos compromissos de mitigação (sendo eles quantificáveis ou não), inclusive para os países em desenvolvimento, respeitando os princípios da eqüidade e justiça, das responsabilidades comuns porém diferenciadas, as respectivas capacidades e circunstâncias nacionais.

• Uma pré-condição política para os países não-Anexo I assumirem novos compromissos é que os países do Anexo I fortaleçam e aprofundem seus compromissos.

• O debate não é meramente sobre aceitar metas ou não, mas qual será o “menu” de compromissos disponíveis para os países.

• Alguns dos diferentes tipos de compromissos propostos para o regime pós-2012, que podem ser analisados a partir de sua eficácia ambiental, eficiência econômica e do princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas:

Resumo - Pontos-chave para discussão

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• Anexo Io Metas de emissão nacional absoluta legalmente vinculanteso Metas de intensidadeo Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com preço teto (price cap)o Abordagens setoriaiso Cooperação tecnológica

• Não Anexo Io Metas de emissão nacional absoluta legalmente vinculanteso Metas de emissão absoluta legalmente vinculante com preço tetoo Metas de intensidadeo Metas duaiso Metas “sem perda”o Metas setoriaiso MDL Expandidoo Políticas e medidas de desenvolvimento sustentável (SD PAMs)

• Para o Brasil é importante a discussão de opções de mecanismos para assegurar e apoiar a redução de emissões de gases de efeito estufa mediante a redução de desmatamento de florestas tropicais. De acordo com a Comunicação Nacional do Brasil (1990-1994), 75% das emissões de gases de efeito estufa do país são provenientes do desmatamento e conversão de áreas florestais em sistemas agropecuários. Além disso, o Brasil está entre os dez maiores emissores mundiais de gases de efeito estufa.

• Em 2006, o governo brasileiro apresentou uma proposta para reduzir emissões do desmatamento dos países em desenvolvimento. Ela se baseia na idéia que os países desenvolvidos assegurarão incentivos positivos, por meio de um fundo voluntário, para os países em desenvolvimento que demonstrarem, de maneira transparente e crível, uma redução das emissões do desmatamento como conseqüência de seus esforços voluntários. Entretanto, o governo federal jamais fixou uma meta ou objetivo mensurável para orientar as ações nacionais, estaduais e municipais, bem como do setor privado, em torno de um parâmetro aceito pela sociedade brasileira como expressão de conservação florestal desejada. A proposta brasileira refere-se a uma “linha de base”, ou seja, tendência histórica de desmatamento, em relação à qual se avalia o resultado de esforços e políticas destinadas a diminuir a conversão de florestas.

• O Brasil deve começar a considerar que tipos de ações serão postas em prática para desacelerar o crescimento, estabilizar e reduzir suas emissões de gases de efeito estufa nos diversos setores, ainda mais porque, apesar da grande maioria das emissões de gases de efeito estufa do país serem provenientes do desmatamento, há a tendência de crescimento relativo das emissões associadas ao uso de combustíveis fósseis.

• Por que o país não pode ter metas relacionada a emissões de gases de efeito estufa? O Brasil possui metas para várias áreas, como, por exemplo, meta de inflação, meta de exportação, meta de superávit primário, meta de redução da mortalidade infantil, meta para saneamento básico, etc. Metas e objetivos mensuráveis são instrumentos de controle social, de transparência, que auxiliam a governabilidade e o rumo das políticas e das atividades sócio-econômicas.