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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SINALOA • Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas

CULIACÁN, SINALOA • AÑO 1 • VOLUMEN 1 • NÚMERO 2 • REVISTA SEMESTRAL • JULIO/DICIEMBRE 2016

Dinámicas de estabilidad y cambio en el

análisis de políticas públicas

Jairo Santander


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Jairo Santander 1

Resumen El interés de la literatura se ha centrado en los factores que facilitan o promueven el cambio en las políticas públicas. Sin embargo, en contextos de fragilidad institucional como los latino-americanos, también es relevante preguntarse acerca de los factores que facilitan la estabilidad y que van más allá de su funcionalidad, como lo muestran muchas políticas ineficaces que permanecen por largos periodos, afectando profundamente las trayectorias de desarrollo de los países.

La dinámica de una política pública se compone tanto de un factor estable como uno de cambio y, en ambos casos, se requiere de importantes esfuerzos políticos para su realización, que deben ser estudiados con la misma rigurosidad. Pero los distintos enfoques han abordado, de diversas formas, la condición de estabilidad de las políticas y ubicado en un lugar particular en relación al cambio. Esto hay que ser llevado a dificultades para contar con una idea clara sobre la dinámica de las políticas y sobre los esfuerzos políticos que inciden en la naturaleza misma de las decisiones de gobierno.

El presente artículo revisa cómo ha sido entendida la estabilidad de las políticas públicas para, así, poder tener mejor comprensión sobre los factores que facilitan que los gobiernos logren mantener una política a pesar de las presiones por el cambio. Como resultado plantea puntos centrales que deben ser abordados en

1 Director Departamento de Economía Universidad Central,

Bogotá, Colombia.

futuras investigaciones acerca de la dinámica de las políticas públicas. Palabras clave: políticas públicas, dinámica de políticas, estabilidad. Abstract

The attention of the literature is centered on the factors that facilitate the change in public policies. However, in contexts of institutional fragility, such as Latin America countries, it is also relevant to ask about the factors that facilitate the stability of a public policy, and that go beyond its functionality, as it evidence by many ineffective policies that remain for long time, which has profoundly affected the developmental trajectories of the countries. The dynamics of a public policy have both a stable and a change component, and both require significant efforts by politicians to carry it out. Different approaches have addressed in various ways the condition of policy stability and give it a particular position in relation to change. This leads to difficulties in having a clear idea about the policy dynamics and the politics efforts that affect government decisions. This article reviews how the stability of public policies has been understood in order to get a better understanding of the factors that facilitate governments to maintain a policy despite the pressures of change. As a result, it raises central points that must be addressed in future research on the dynamics of public policies. Key words: public policy, policy dynamics, stability

Introducción

Dinámicas de estabilidad y cambio en el

análisis de políticas públicas


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Es tradicional que en países donde existe una fragilidad institucional importante los cambios de gobierno generen una profunda incertidumbre sobre la continuidad de las políticas públicas. Las alternaciones de gobierno son asociadas con alta volatilidad en las decisiones y, por ende, con cambios abruptos en las trayectorias de las políticas.

En estas naciones, como varias latinoamericanas, ni siquiera la continuidad del mismo partido político en el gobierno garantiza una prolongación de las decisiones de política. Bogotá, Colombia, es un buen ejemplo de ello. En esta ciudad, la continuidad en el poder del partido de izquierda, Polo Democrático Alternativo, durante tres periodos2, no garantizó la estabilidad de las políticas en áreas vitales del desarrollo de la ciudad. En el tema de hábitat, por ejemplo, esto se expresó en modificaciones importantes al plan maestro, documento esencial de las políticas sobre el tema y, en el último gobierno, en la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial. Igual sucedió en temas tan importantes como movilidad y educación.

Por tal grado de incertidumbre, la estabilidad post-gobierno de las decisiones de política ha sido, tradicionalmente, una preocupación constante de los hacedores de política (Jacobs, 2010). De hecho, realmente mucho del diseño institucional de las políticas responde a la apremiante necesidad que tienen los hacedores de garantizar la continuidad de éstas, apenas han terminado su mandato.

Las políticas públicas están en constante presión de cambio, por tanto, el día a día de gobierno trae consigo preocupaciones sobre la continuidad de las decisiones de política, que obliga a los gobernantes a hacer esfuerzos políticos importantes para su sostenimiento. De esta forma se entiende que la estabilidad está lejos de ser un momento inerte de la dinámica. De hecho, en lo que resulta ser una característica tradicional en los estados con

2 Gobierno de Luis Eduardo Garzón, 2004-2007; Gobierno

de Samuel Moreno, 2008-2011; Gobierno de Gustavo Pe-

tro, 2012-2015.

algún grado de democratización, las constantes reclamaciones de actores antagónicos que promueven continuamente cambios en las políticas, obligan a los gobernantes a realizar acciones políticas en procura de garantizar la estabilidad de sus decisiones.

Por ello se hace relevante una mejor comprensión de la estabilidad de las políticas públicas. En la academia el tema es de amplio interés y, junto a estas inquietudes, las interrogantes acerca de la estabilidad también abarcan otras dimensiones, que incluyen los factores que permiten a una política mantenerse y los mecanismos que emplean los actores en la arena política para garantizar la continuidad de las políticas.

En términos generales, en la literatura que aborda el tema, la estabilidad es una cuestión que se enmarca dentro del estudio de toda la dinámica de las políticas. Este esuno de los temas que hoy en día mayor inquietud teórica despierta dentro de todas las posibilidades de análisis, que permite el estudio político de la formación de políticas públicas. De hecho, la literatura forjada para explicar qué, cómo y porqué de las dinámicas de las políticas públicas ha sido pródiga en propuestas analíticas, planteamientos causales y conclusiones, generándose así un rico, aunque heterogéneo, marco interpretativo (Capano & Howlett, 2009).

Pero esta amplia oferta analítica, aunque resulta interesante, ha atentado contra la consolidación de una explicación sobre la relación entre estabilidad y cambio en las políticas públicas y la comprensión sobre las lógicas políticas que derivan en fuerzas de trasformación y contención(Capano, 2009; Cruz-Rubio, 2011; Real-Dato, 2009b). Esto porque, aun que la estabilidad ha sido entendida principalmente como parte de un proceso dinámico y discontinuo, la heterogeneidad explicativa sobre sus determinantes, alcances, procesos, características y concatenación con el cambio ha abierto la puerta a extensas discusiones y disensos acerca de las expresiones, condicionantes y mecanismos de la estabilidad; que no son concluyentes y que


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muestran divergencias en cuanto a marcos epistemológicos y ontológicos, unidades de análisis e inferencias que dificultan una comprensión adecuada del rol que la estabilidad cumple en la dinámica y resultados de la política(Capano, 2009; Kay, 2009; Real-Dato, 2009a).

Lo anterior es de esperarse cuando existen explicaciones para la dinámica en cada uno de los distintos niveles del análisis social, desde la conducta racional de los actores, pasando por los niveles de gobernanza y arreglo institucional, hasta justificaciones que indagan en lo más profundo del sistema de creencias de las sociedades y su conformación histórica.

Por esta amplia heterogeneidad analítica y con el propósito de tener claridad sobre en dónde se enmarca la discusión sobre los mecanismos de estabilidad de las políticas públicas fallidas, el presente artículo tiene como objetivo realizar una revisión sobre las distintas posturas existentes que trabajan alrededor del tema de la dinámica de las políticas públicas. De este modo, se busca lograr identificar las principales dificultades analíticas que obstaculizan una mejor comprensión de los procesos que conducen a escenarios estables y, así, contar con las bases para llegar a construir un marco explicativo que facilite el análisis de la permanencia de políticas no exitosas.

Para realizar este abordaje, en un primer momento se hace una revisión general de los principales retos que ha tenido la discusión sobre las dinámicas de las políticas públicas y la forma en que se ha abordado en ella el tema de la estabilidad. Posteriormente, el estudio se adentra en los principales enfoques que abordan las dinámicas de las políticas en búsqueda de entender sus planteamientos acerca de la estabilidad y su relación con el cambio. Por último, el capítulo permite compendiar los principales hallazgos de la revisión de la literatura para realizar recomendaciones para el direccionamiento de las líneas de trabajo en el tema de la estabilidad.

Estabilidad y dinámica de las políticas: un asunto complejo

La comprensión de la dinámica y, en especial, del componente estable de las políticas públicas, se ha dificultado por la existencia de una prolija literatura que no tiene la costumbre de comunicarse entre sí. La falta de diálogo ha llevado a reales dificultades analíticas, expresadas en inconsistencias epistemológicas y teóricas al interior de los distintos enfoques (Capano, 2009; Real-Dato, 2009b), al igual que metodológicas (Kay, 2009; Paul Sabatier, 2007; Zittoun, 2009).

Por ejemplo, para Capano (2009), los distintos enfoques sobre dinámicas de políticas públicas —entre ellos, el de coaliciones defensoras (ACF), el de equilibrios puntuados (PE) o el de flujos múltiples (MSF)3—evidencian, en cuanto al asunto epistemológico, un amplio eclecticismo, al igual que una falta de claridad y consenso en aspectos tales como la forma de progresión de los eventos (si la dinámica es linear o no), el tipo de dinámica (si es revolucionaria o evolutiva) y en la definición de los motores del cambio.

En cuanto a lo teórico,Capano (2009) muestra que los distintos enfoques tienen inconsistencias, principalmente en la claridad de la definición del objeto de cambio, de los tipos (incrementales o radicales) y la naturaleza del resultado (reversible o irreversible). También el autor encuentra diferencias en los niveles de abstracción, en los mecanismos y variables causales que exponen, al igual que dilemas en el papel de la agencia y la estructura en la dinámica de la política.

El anterior escenario lleva a la primera dificultad analítica, expresada en una variada conceptualización de la estabilidad. Dependiendo del planteamiento, esta se entiende como un momento de inercia, como en el caso del enfoque MSF; un escenario de

3 Siglas por sus nombres en inglés, respectivamente: Advo-

cacy Coalition Framework; punctuatedequilibrium y multi-

plestreamframework.


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bloqueo, como en algunos modelos del racionalismo institucional; o una dinámica evolutiva-incremental, como son el caso del enfoque PE y el institucionalismo histórico.

Dada esta variedad de conceptualizaciones, que más adelante se analizarán a detalle, también se presenta una variedad de inferencias causales: el interés de los actores, el bloqueo político, la consolidación de una trayectoria exitosa o el equilibro dado por lógicas de retroalimentación de la actividad gubernamental hacen parte causales que se encuentran en la literatura.

Con tal variedad, es difícil interpretar los factores causales, alcances, procesos y características tanto de la dinámica de las políticas como de la estabilidad. Cada uno de los enfoques se concentra en algunos elementos explicativos, dejando de lado otros relevantes y desconociendo la posibilidad de que los procesos tengan múltiples causales de detonación.

Además de una pluralidad de definiciones y factores causales, otro elemento en el panorama analítico de la dinámica que causa apremios para abordar el tema dela estabilidad es la tendencia a comprender a la estabilidad y el cambio como procesos interdependientes, y no como procesos separados. Esto, que en un momento fue un gran avance analítico, ha derivado en un gran reto para delimitar el objeto de estudio de la permanencia de una política. Porque, aunque per se, no es un principio inadecuado, ya que ninguno de ellos son fenómenos solitarios y no son comprensibles sin tener en cuenta al otro(Real-Dato, 2009b), sí ha llevado a que, en la explicación de la dinámica, haya una excesiva concentración en las lógicas del cambio, que relega la estabilidad a un segundo plano explicativo.

Para empezar esta discusión, hay que reconocer la importancia del abordaje en conjunto de la estabilidad y el cambio. Para Majone (1997),“tanto la continuidad como el cambio son inherentes a la concepción de política pública” (p. 195),por lo que, pensar opciones de política inalterables puede no ser lo

mejor para un hacedor de políticas. Las políticas tienen que estar en constante movimiento, ajustarse a las circunstancias. Sin ajustes, las disonancias cognitivas frente nuevos escenarios pueden provocar presiones de cambio o el fracaso de la política.

Adicionalmente, siempre existe la necesidad de tener claridad sobre qué varía y qué no. ParaCapano and Howlett (2009), si al estudiar la persistencia no se tienen en cuenta aquellos cambios que “los objetos de análisis” tienen que soportar para poder sobrevivir en un ambiente variante, no es claro los procesos que los agentes tienen que realizar para adaptar el objeto, ni mucho menos cuáles son las características invariables que le dan identidad.

Así, es claro que para verificar la estabilidad de una política y lograr su delimitación se requiere de la contingencia del cambio, de la persistente posibilidad de transformación. Si no se sabe qué cambia, va ser mucho más difícil entender las fuentes da la estabilidad de un proceso de política.

Pero que se requiera del cambio para la compresión de la dinámica no tiene que llevar a privilegiar el foco en el cambio que, en muchos casos, implica relegar a la estabilidad dentro de la explicación dinámica. Estabilizar una política implica acciones que también inciden en la forma que toma. Aun así, en varios de los planteamientos sobre dinámica de políticas, la estabilidad termina comprendida o como el punto inicial de esclarecimiento de la transformación o, simplemente, el “otro” estado distinto a cambio. Esto deja muchas veces la idea de que la estabilidad es como una caja negra que no requiere ser explicada, como en el caso del enfoque de MSF de Kindon (Kindon, 1984).

En otros casos, aunque la relevancia analítica de la estabilidad es considerable, los planteamientos concentran la agencia política en los movimientos de cambio y, así, desconocen la importancia que tienen los esfuerzos políticos que realizan los actores para evitar las variaciones de la política. La agencia en la estabilidad también se puede ver analíticamente disminuida porque subyuga la voluntad de los


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actores a elementos estructurales, como es el caso de los enfoques institucionalistas.

Ahora, realmente lo que se encuentra es una muy viva discusión alrededor de la dinámica de las políticas y, actualmente, cada vez un mayor número de autores se adentra en explicar las dinámicas reconociendo las dificultades reseñadas. Lo que se observa, al revisar la literatura, es que ha existido una movilización desde la búsqueda de variables explicativas del cambio y una objetivación del fenómeno observado (True, Jones, & Baumgartner, 2007), hacia la aceptación de que se requiere identificar los procesos y mecanismos mediante los cuales se logra la dinámica (Kay, 2009; Real-Dato, 2009b). Esto último, reconociendo que existe una actividad política importante por parte de los actores, tanto para sostener como para variar la política.

Con este redireccionamiento se reconoce que para promover una mejor comprensión de la evolución de las políticas y de la concatenación entre estabilidad y cambio, el estudio de la dinámica debe verse reforzado con la idea de que estabilidad no significa inacción y que, por el contrario, existe un gran esfuerzo político por parte de los hacedores de política para evitar los cambios. El hecho es que las actuaciones para contener el cambio también le dan forma a la política pública y que, para soportarla, los defensores requieren emplear múltiples recursos y realizar varias acciones, incluyendo ajustes para adaptar la política a nuevos escenarios (Jacobs, 2010).

Para comprender mejor la discusión alrededor de la dinámica de las políticas y la importancia que la anterior propuesta conceptual tiene, se requiere ahondar en los planteamientos de cada uno de los enfoques. Y así, identificar los retos analíticos que la discusión plantea, su evolución y las dificultades que se han suscitado para la comprensión de la estabilidad de las políticas públicas. Al interior de lo que se conoce como el análisis de políticas, varios han sido los enfoques que han abordado la discusión sobre la dinámica y, por ende, de alguna forma u otra, han analizado

el asunto de la estabilidad. El protagonismo lo han tenido, principalmente, tres grandes enfoques, consolidados al interior de la discusión propia del policy sciences: el enfoque de coaliciones defensoras (Advocacy Coalitions framework), el enfoque de equilibrios puntuados (Puntuacted Equilibriumframework) y el enfoque de Flujos Múltiples (Multiple-Streams framework). Es de reconocer que, recientemente, otros enfoques como los de redes de política han empezado también a hacer parte de esta discusión(Nowlin, 2011; Pollitt & Bouckaert, 2011). Aunque la primera parte del análisis se centrará en dichos enfoques, se hace necesario acercarse a otra ruta de dicho estudio, porque cuando se habla de estabilidad de procesos sociales en ciencias sociales una línea de pensamiento cobra especial protagonismo: las corrientes institucionalistas. En la ciencia política esto no podía ser la excepción y, mucho menos, al abordar el estudio de las políticas públicas que, como componente esencial del juego político, han sido parte del objeto de estudio del institucionalismo en todas sus perspectivas(Peters, Pierre, & King, 2005; Polski & Ostrom, 1999; Rayner, 2009; Scharpf, 1997; Thelen, 1999; Tsebelis, 1995; Zohlnhöfer, 2009). La estabilidad en el análisis de políticas públicas El Enfoque de Coaliciones Defensoras (Advocacy coalition Framework)

El enfoque de coaliciones defensoras (ACF) es uno de los que más esfuerzo concentra en la explicación de los procesos de estabilidad dentro de la dinámica de las políticas y centra su análisis en los factores que permiten la existencia de agentes defensores que resisten los esfuerzos de cambio.

Desde el ACF, la estabilidad de las políticas sobre largos periodos de tiempo está justificada por la persistencia de un marco compartido de creencias sobre la política (Weible, Sabatier, & McQueen, 2009). Este marcosuministra los elementos cognitivos que permiten aglutinar los


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actores que tienden a conformar coaliciones con profunda cohesión interna, encargadas de la defensa de la política(Estévez & Esper, 2009, p. 12).Este sistema de creencias se compone de una estructura rígida y una variable que permiten a la política una dinámica adaptativa, sustentada en los procesos de aprendizaje que realizan los actores del subsistema.

Para Sabatier and Jenkins-Smith (1999), entre más rígido el marco de creencias de la política, más estable la política será. Dicha rigidez depende del núcleo profundo, donde se insertan los valores y principales creencias ontológicas de la sociedad, y del núcleo de política, en donde están aquellas “creencias y percepciones de una coalición sobre qué debe hacerse con respecto a un campo o dominio determinado de las políticas públicas” (Estévez & Esper, 2009, p. 13)4.

Pero también existe un componente variable, de adaptación, que se asocia al sistema de creencias secundarias. Este contiene las preferencias sobre instrumentos específicos aplicados sobre la política, los cuales pueden ser modificados gracias a la capacidad de aprendizaje de los actores especializados al interior del subsistema. Gracias al aprendizaje, los actores pueden ajustar la política a nuevas realidades, manteniéndola, así, estable(Sabatier & Weible, 2007).

Los actores que comparten el marco de creencias, reconocidos en la colación defensora, entran a actuar como protectores de la política cuando agentes externos a la coalición pretenden generar cambios. Es la disonancia que se produce con la estructura cognitiva de los agentes de la coalición lo que hace que se activen sus mecanismos de defensa y reaccionen para proteger el núcleo de variaciones indeseadas.

4 Es entonces deducible que una alteración en estos dos

núcleos de creencias implicaría un cambio sustancial de la

política.

Esto es un punto importante del enfoque ACF porque reconoce una actividad política significativa por parte de los miembros de la coalición para defender la política. Actividad que se muestra reactiva frente a los intentos de cambio. Sin embargo, como teoría, no detalla los mecanismos de reacción que quedan expresados de forma inconexa en los estudios de caso que se soportan en el marco teórico de este enfoque.

El descuido de estas dinámicas endógenas al interior de los subsistemas ha sido blanco de amplias críticas, sobre todo asociadas al tardío reconocimiento de la heterogeneidad de las coaliciones defensoras y el descuido de no considerar que las estrategias políticas de los actores sirvan como causantes para que estos actúen en defensa de la política (Nowlin, 2011).Igual, hay comentarios críticos hacia la falta de explicación sobre la comunicación entre sistemas, dado que muchas veces un mismo actor participa en varios sistemas de política(Weible, Sabatier, & McQueen, 2008).

En respuesta, recientemente los expositores del ACF reconocen un amplio componente endógeno de la dinámica que define la estabilidad de la política(Weible et al., 2009). Esto mediante la aceptación de la existencia de coaliciones antagónicas en el mismo subsistema. Así que, los mecanismos de defensa son activados no solo frente a amenazas de actores externos sino también de internos del subsistema. De esta manera aceptan que la alteración del sistema compartido de creencias también se produce por dinámicas endógenas de la red, como los choques internos de poder o los acuerdos negociados entre los actores del subsistema(Nowlin, 2011; Sabatier & Weible, 2007; Weible et al., 2008).

Sin embargo, persisten ciertas dificultades analíticas que dificultan la comprensión de los procesos de estabilidad .Por ejemplo, hay limitaciones al explicar cómo interactúa la coalición defensora con otros subsistemas y otros sistemas institucionales más amplios (Real-Dato, 2009b); para explicar cómo interactúan subunidades competidoras o


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adversarias (Nowlin, 2011; Zittoun, 2009) y para entender cómo algunos actores, como los partidos políticos, adoptan ciertas decisiones basados más en temas de estrategia y cálculo político en el marco de creencias del subsistema(Szarka,2010).

Lo anterior lleva a que, aunque es clara la importancia de la coalición defensora, no lo es tanto cuáles son los mecanismos e instrumentos de política que utilizan los actores para sostener la coalición, cuando al interior de la red se enfrentan a disonancias cognitivas que deriven en presiones por cambios sustanciales. Esto es debido a que toda la responsabilidad instrumental es delegada al marco cognitivo compartido. Es decir que, aunque el enfoque reconoce que los actores no se quedan impávidos frente a las constantes presiones internas y externas para variar la política, no se especifica cómo es que se gobierna estas resistencias.

El enfoque de Flujos Múltiples (Multiple stream frameworks) Como se ha mencionado, una parte importante de los enfoques analizan la estabilidad de las políticas públicas como parte de una lógica de cambio discontinuo. Entre estos se encuentra el enfoque de flujos múltiples Multiple Stream Frameworks (MSF) propuesto inicialmente en el libro de John Kindon, Agendas, Alternatives and Public Policies (Kindon, 1984). En él, Kindon se enfoca en el proceso de toma de decisiones para explicar por qué los asuntos logran llegar a la agenda de gobierno y cómo los hacedores de política consiguen filtrar los distintos asuntos que, desde lo público, presionan por su atención.

Para Kindon, la dinámica se expresa en el proceso por medio del cual los asuntos logran insertarse en la agenda de gobierno. Este se produce por la confluencia de tres flujos: el de actores, el de problemas y el de políticas, en una ventana de oportunidad que se produce en el escenario político de toma de decisiones. Algunos autores que siguen esta línea argumentativa entienden el proceso como una

anarquía organizada5, en la cual conjugan actores e ideas para dar forma al proceso de inserción (Elder & Cobb, 2003).

Como se observa, el MSF no coloca mucho cuidado a la estabilidad y se concentra en comprender cómo se da el cambio en la agenda de gobierno y en el proceso de inserción de temas en la agenda. La mejor muestra del encuadre de la dinámica en el cambio es el empresario político, quien es el principal agente de la dinámica de la política y que, por definición, es un promotor de cambio al promover, de forma intencional, variaciones a la política pública(Cobb & Elder, 1995; Roth, 2002).

De esta manera, la estabilidad queda como un proceso implícito de equilibrio, reflejada en la continuidad de la agenda de gobierno. Mejor dicho, es un estado de inercia, producto de la inexistencia de las ventanas de oportunidad que requieren los empresarios políticos para ingresar nuevos asuntos en la agenda de gobierno(Aguilar, 2003; Elder & Cobb, 2003).Así que, mientras no haya un escenario propicio para el ingreso de nuevos asuntos a la agenda de gobierno, esta permanecerá inalterada. Esto, aunque los temas estén presentando avances entre los actores ocultos quienes, como expertos en el tema que son, los abordan de forma paralela en los subsistemas de la política(Zahariadis, 2007).

Para el MSF, la estabilidad es todo aquello que no es cambio. Los actores decisores del gobierno son pasivos frente a las dinámicas de cambio, a la espera de que presiones exógenas provenientes del escenario público los obliguen a actuar para ajustar la agenda.

La idea de flujos múltiples produce otra dificultad para la comprensión de la estabilidad, y

5 Para la formación de agenda, vista como un escenario

decisional, funciona como una “anarquía organizada”, don-

de el proceso es difuso y menos estructurado que lo que los

análisis racionales plantean. En él persiste la ambigüedad

en las preferencias, identidades y percepciones de los acto-

res; pero del cual, sin embargo, la confluencia de elementos

necesarios (en este caso, soluciones, problemas, actores), en

distintos momentos de oportunidad, permiten el adveni-

miento de una decisión.


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es que brinda poca claridad alrededor de los límites entre lo que es un cambio sustancial —una política nueva— y un ajuste en los flujos interpretativos del problema o la solución. No es claro, por ejemplo, cuando un nuevo problema que interprete de forma distinta una situación problemática, es un real cambio de política y no una reinterpretación marginal.

Recopilando. El MSF descuida de forma importante la comprensión de la estabilidad como parte de la dinámica de la política pública y no permite el análisis de los factores políticos que permiten que una política se sostenga, ni mucho menos las acciones políticas que los actores tienen que emprender para que esto suceda. Esto ocurre por una parte, dado su claro encuadre en el cambio para explicar la dinámica política pública, desconociendo las acciones que se requieren para mantener el equilibrio, negando así la posibilidad de que factores endógenos sean relevantes para la dinámica. Por otra parte, la forma como se aborda el cambio no da claridad conceptual sobre qué es cambio y qué es adaptación, dificultando la definición de límites entre el componente estable y variante de la política.

El Enfoque de Equilibrio Puntuado (Puntuacted Equilibrium)

Otro de los enfoques que observa la estabilidad, como parte de un proceso discontinuo es el Enfoque de Equilibrios Puntuados (PE). Inicialmente planteado por (Baumgartner & Jones, 1991, 1993), busca explicar la formación de la política pública a partir de bosquejar una linealidad discontinua del proceso. En ella existen largos periodos de estabilidad en los que se producen algunas adaptaciones incrementales y el cambio se manifiesta en distanciamientos de gran escala de la trayectoria que implican transformaciones radicales de la política(Baumgartner & Jones, 1991; True et al., 2007).

En el Enfoque PE la estabilidad y el cambio se producen en dos escenarios políticos distintos. Por una parte, la estabilidad es

garantizada en las interacciones políticas que se realizan en los subsistemas de las políticas, mientras que el cambio solo ocurre cuando los temas saltan a la esfera del macrosistema, donde las decisiones de gobierno son tomadas (True et al., 2007).

Esta configuración de la dinámica se produce debido a la necesidad del gobierno de tener espacios paralelos para el tratamiento continuo de asuntos de política específicos. Esto se debe a la incapacidad del sistema político de abordar, a detalle y mediante el proceso de decisión serial, cada uno de los asuntos socialmente relevantes que se presentan y así definir la agenda de gobierno.

Por ello, el subsistema de política es el lugar donde se estabiliza la política pública. Allí se da lugar a los procesos paralelos de decisión, en donde los actores relevantes y expertos interactúan políticamente (subsytem politics), discutiendo asuntos de la política, sus fallas, correcciones necesarias, retos y nuevas trayectorias. De estas discusiones surgen los distintos ajustes marginales por los que los actores propenden para ajustar la política y adecuarla a nuevas realidades. Así, la política continúa funcionando y no corre el riesgo de ir a la agenda de discusión del gobierno, donde la posibilidad de reforma aumenta considerablemente. El objetivo de los actores es claro: aislar el tema de la atención y debate público para evitar que salte a la agenda de discusión en el macrosistema, donde es susceptible a cambios durante los procesos de decisión seria l(True et al., 2007).

Por otra parte, el cambio se produce en los escenarios de decisión que existen en el macrosistema (True et al., 2007). El cambio sustancial de la políticas expresa en variaciones sustanciales de la idea de la política, materializadas en decisiones sobre la agenda decisional (específicamente en la agenda de gobierno o la legislativa) (politics of puntuation) (Real-Dato, 2009b).Similar al ACF, la estabilidad está profundamente asociada a la invariabilidad y amplia aceptación de un elemento cognitivo, una única idea de la política (imagen), a lo que


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se le denomina monopolio de política (policy monopoly) (True et al., 2007).Este generalmente se entiende como el único núcleo de valores de la política, que puede ser comunicado de forma simple y directa al público. En sí, es la expresión de lo que es la política pública(Baumgartner & Jones, 1993).Este monopolio se constituye en el tiempo gracias a la presencia de mecanismos de retroalimentación negativa actuando sobre la política (negative feedback). Por medio de ellos las acciones de política, vía repetición, refuerzan el marco cognitivo al interior del subsistema.

El monopolio expresa lo que es la dinámica

en el subsistema, por lo que no puede ser una imagen estática, ya que en él se expresan los ajustes marginales que los actores realizan durante los procesos paralelos de decisión. Además, porque si así fuera, se podría generar una disonancia cognitiva fuerte ante nuevas realidades, llamando la atención del público, lo que presionaría su ascenso al macrosistema. Por eso, los actores ajustan frecuentemente la idea y así buscan evitar que actores externos al subsistema encuentren razones para presionar una discusión del tema de política a nivel sistémico.

Aunque el enfoque EP concentra importantes esfuerzos en el análisis de los escenarios estables, limita la explicación de los esfuerzos de sostenimiento a la configuración de un monopolio de política, que es un producto netamente cognitivo. Desconoce, así, la posibilidad de que el equilibrio se produzca en otras dimensiones de la política, como en su esquema de gobierno y que sea producto de otros procesos distintos, entre ellos, el empleo de una variedad de mecanismos y recursos materiales gubernamentales, como por ejemplo, presupuesto y burocracia, que producen beneficios particulares para que los actores se vean incentivados a proteger la política pública.

Los planteamientos del EP no permiten tampoco considerar escenarios políticos de contención distintos a los que se dan en los subsistemas. Aun cuando es posible que en la discusión en la esfera pública macrosistémica

los actores defensores puedan conseguir apoyo para poder contener los esfuerzos de cambio cuando la discusión que busca la transformación se lleva a cabo en los escenarios de decisión. Queda la sensación que el ascenso a la agenda de gobierno implica, necesariamente, verse abocado al cambio sin considerar que ahí también se desarrollan dinámicas de contención política que merecen ser comprendidas a profundidad.

La estabilidad de la política pública como un proceso de configuración institucional

Cuando en ciencias sociales se habla de análisis de procesos estables, el institucionalismo tiene un lugar importante e indiscutible en la discusión. En ciencia política, los enfoques institucionalistas han tomado particular protagonismo y es debido a que buscan explicar la configuración de los órdenes políticos, incluidos los que hay alrededor de las políticas públicas, a partir de estudiar sus componentes más estables: las instituciones.

Es de común acuerdo que en el institucionalismo político existen tres marcadas perspectivas: racional, histórica y sociológica6(Thelen, 1999; Zurbriggen, 2006).Cada una presenta una estructura epistemológica sólida alrededor del rol que juegan las instituciones. Sin embargo, estas, en su interior, están caracterizadas por una notable diversidad porque, a pesar de compartir elementos epistémicos, no son un cuerpo teórico monolítico y presentan líneas explicativas con distintos matices sobre el papel de las instituciones en las dinámicas de política y la relación entre estructura y agencia.

Esto dificulta trazar fronteras claras entre cada una de ellas (Thelen, 1999), al encontrarse planteamientos que emplean recursos de distintas perspectivas, como es el caso de la

6 En el presente capítulo el análisis se enfocará en el institu-

cionalismo racional y el histórico, en donde es particular-

mente prolija la literatura sobre las dinámicas de las políti-

cas públicas.


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estrategia de narrativas analíticas, planteada como de institucionalismo histórico pero que, sin embargo, es muy afín a las lógicas explicativas del rational choice (Levi, 2006).Por tal razón, es “analítica” en cuanto a su origen deductivo, pero su interés en los estudios de caso lo lleva a permear las líneas propias del quehacer científico histórico.

Todo lo anterior lleva a reconocer una diversidad explicativa, principalmente en el institucionalismo racional y el histórico, sobre el tipo y la forma de incidencia que tienen las instituciones sobre las políticas públicas. Algunas observan un tipo de incidencia exógena de las instituciones sobre la dinámica de la política (Sanders, 2006; Tsebelis, 2002; Weingast, 1996), mientras que otras plantean la articulación endógena entre instituciones y agentes (Mahoney & Thelen, 2010; Polski & Ostrom, 1999). Al igual, para algunos planteamientos, la forma en que las instituciones condicionan la conducta de los agentes y sus decisiones es directa; mientras otros, recientemente, propenden por mecanismos de transmisión causal más intricados como las ideas y las interacciones de los actores políticos(Campbell, 1998; Scharpf, 1997).

¡Claro que hay puntos de encuentro! Existe un consenso en que las instituciones tienen una alta incidencia sobre las políticas públicas, afectan las conductas y decisiones de los hacedores de política, la forma de los espacios de decisión, los marcos cognitivos y, por estas vías, condicionan resultados (Rhodes, Binder, & Rockman, 2006). También, concuerdan en que las políticas son excelentes expresiones de los arreglos institucionales existentes.

Por tal amplitud, se hace necesario observar, a detalle, qué plantea cada enfoque con respecto a la estabilidad de las políticas públicas. En un primer momento se revisan los delicados matices que se encuentran en el institucionalismo racional y, posteriormente, se analiza la evolución de los planteamientos del institucionalismo histórico, en el cual hay un camino que ha llevado desde el determinismo institucional hasta la comprensión de la relación

agencia estructura en la explicación sobre la formación y continuidad de las políticas públicas. Estabilidad de las políticas en el institucionalismo racional

Desde la perspectiva racionalista, las políticas públicas son un reflejo del arreglo institucional existente (March & Olsen, 2006; North, 1990; Weingast, 1996). Por ende,la estabilidad de la política reflejará la consolidación del arreglo institucional, en el cual las instituciones configuran restricciones a la acción que afectan la secuencia de acciones disponibles a cada individuo y la estructura de información disponible para cada tomador de decisión (Weingast, 1996)

Así, el escenario estable se da en la medida que la discrecionalidad de los hacedores de políticas es limitada por un patrón consolidado, auto reforzado por medio del empleo continuó y reiterado de los artefactos institucionales pertenecientes al arreglo institucional (Weingast, 1996).

Aunque el institucionalismo racional es uniforme en términos epistemológicos, en términos teóricos, como lo plantea March and Olsen (2006), no es homogéneo y presenta matices. Este enfoque se encuentra dividido en dos tipos de análisis. El primero observa los efectos de las instituciones tomándolas como fijas y exógenas al proceso de la política. El segundo estudia las formas particulares que toman las instituciones resultado de procesos endógenos políticos que se dan en el espacio de la política y responden a las necesidades de las arenas de política(Shepsle, 2006; Weingast, 1996).

Desde una perspectiva de incidencia exógena, las instituciones son la escencia de la estabilidad, ya que están diseñadas para dotar a resultados de política de durabilidad y resistencia ante intentos de alteración (Weingast, 1996). En sí, las instituciones son artefactos sociales preexistentes que restringen la conducta maximizadora individual, sustentados, principalmente, en normas, expresadas en


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identidades, sentidos de pertenencia y sobre todo en el surgimiento de roles (March & Olsen, 2006; Portes, 2006). Estas normas estabilizan las arenas políticas donde los agentes interactúan, incidiendo, así en sus conductas, sus decisiones y, por esta vía, en los procesos de políticas públicas, los cuales se tornan estables y predicibles (Peters, 1996).

De este modo, para la perspectiva racionalista exógena, la estabilidad es una expresión de la permanencia del statu quo. A medida que el arreglo institucional se consolida también lo hace el escenario de toma de decisiones de las políticas. Esto, al reproducirse mecanismos de reforzamiento institucional que van a condicionar las acciones futuras de los actores, limitando su capacidad para promover cambios en la política pública.

Desde esta perspectiva, un adecuado modelo de análisis debe llevar a entender la estabilidad de las políticas vía analizar cómo las instituciones configuran la arena política, definen cómo y cuáles actores interactúan (protocolos de interacción, de toma de decisiones, de negociación, etcétera) y el procedimiento de toma de decisiones (Weingast, 1996)7. Para ello, el modelo debe cumplir dos condiciones: permitir a las instituciones ser alteradas por actores particulares y debe mostrar por qué los actores no tienen incentivos para promover el cambio Weingast (1996).

En este punto, la estabilidad puede fácilmente confundirse con la inercia del bloqueo, ya que la ausencia de incentivo para accionar cambios puede estar ausente debido a que el statu quo se encuentra en el área de

7 En esta explicación son de especial interés las decisiones

y conductas de aquellos actores cuyo consentimiento es

formalmente requerido para que se puedan producir cam-

bios en el statu quo(Zohlnhöfer, 2009). Un muy buen ejem-

plo es el modelo de Veto player, propuesto por Tsebelis

(1995), donde la posibilidad de cambio de una política

depende de cuántos y quiénes son los que se encuentran en

los cargos con posibilidad de veto, algo que principalmente

es determinado por el arreglo institucional, y qué tanta

armonía política hay entre ellos.

preferencia de los agentes con capacidad de cambio o porque el costo de oportunidad de realizar la variación a pesar de los estímulos exógenos para realizarlo es bastante elevado (North, 1990; Zohlnhöfer, 2009). En los modelos de Veto Player, por ejemplo, la imposibilidad de cambio se origina cuando los actores con capacidad de decisión, denominados Veto player, pueden hacer uso de su capacidad y bloquean la política, elevando así los costos de oportunidad del cambio (Tsebelis, 2002).

Una de las grandes dificultades que tienen los enfoques racionalistas exógenos es su excesivo encuadre en los actores institucionales de la política, descuidando la incidencia que tiene otros por fuera de esa categoría, pero pertenecientes al subsistema de la política. La idea de representantes políticos, respondiendo únicamente a sus intereses y actuando hasta donde el marco institucional lo permite, desconoce la alta presión pública que tienen de otros actores políticos y sociales que requieren canalizar a través de ellos sus preferencias, y que lleva a reconocer un escenario de arena política mucho más amplio, como lo hacen varios enfoques del análisis de política pública.

De la misma manera que en varios planteamientos de la política pública, los agentes se movilizan en promoción del cambio, dejando la estabilidad en manos de la inercia institucional. Esta perspectiva de determinismo institucional dificulta la comprensión de los esfuerzos políticos de los actores en el sostenimiento de las políticas públicas.

Desde otra orilla del análisis racional existe una comprensión del papel de las instituciones mucho más dependiente de las lógicas internas del espacio de la política y relacionadas con su ambiente (Hardy & Koontz, 2009). Dentro del análisis de políticas públicas, el enfoque más representativo se denomina Análisis Institucional y Desarrollo (AID) (Polski & Ostrom, 1999) que, con el uso de las arenas de acción como unidad de análisis8, da a entender que las instituciones

8Para Ostrom (2007), la arena de acción es una compleja

unidad conceptual compuesta de dos conjuntos de varia-


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no son una restricción externa, sino que hacen parte del sistema, en el cual los actores interactúan y actúan. Así que, las instituciones juegan un rol fundamental en la organización social, permitiendo que los individuos logren crear mecanismos y estructuras de gobierno basados en reglas y reforzamientos, que mitigan los conflictos, disminuyendo así la incertidumbre de interacción política (Ostrom, 2007; Peters, 1996).

De este modo, para el AID, la estabilidad está asociada a la consolidación de la arena de acción y del arreglo institucional, por medio de las reglas y señales que ordenan en ella las principios de elección en el ámbito de la acción colectiva9, que se desarrolla en los distintos niveles teóricos de acción en donde interactúan los actores (constitucional, elección colectiva y operacional) (Hardy & Koontz, 2009).

Por su parte, el cambio está asociado a las acciones de individuos racionales, que pretenden alterar dicho arreglo institucional para mejorar sus circunstancias o beneficios, dentro de esa arena política(Schlager & Blomquist, 1996)10.Así, mientras que el arreglo institucional

bles: la situación de acción y los actores. La situación se

compone de un conjunto de participantes, sus roles, el con-

junto de acciones que se les permite, los potenciales resul-

tados y el grado de control que tiene cada actor sobre la

elección (p. 29). Mientras que, los actores son entendidos

como agentes racionales, que pueden tomar decisiones, ya

sea como individuos o como organización, siempre en

búsqueda de alcanzar sus objetivos. 9Una expansión del modelo, propuesta por Ostrom, intro-

duce los sistemas socio-ecológicos (como el medio ambien-

te humano) al interior del marco analítico institucional

(Nowlin, 2011). De acuerdo a Nowlin, esta extensión pre-

tende enfocarse en la sostenibilidad de los bienes comunes

a través de comprender la interacción entre los distintos

niveles del sistema.

10Para entender este planteamiento, vale la pena recordar

que dentro del neoinstitucionalismo, los agentes racionales

pueden tener dos escenarios de acción para lograr sus pro-

pósitos: uno al interior del arreglo institucional, donde

ejecuta su estrategia optimizadora; y otro realizando cam-

bios al arreglo institucional, generando así cambios sustan-

configure un marco de creencias entre los actores que les permita seguir interpretando de manera efectiva la realidad de gobierno que enfrentan, ellos tendrán pocos incentivos para promover variaciones institucionales que afecten la política, quedando solo, actuar y decidir soportados en la estructura institucional establecida (North, 1990). Sin embargo, esta explicación implícita sobre la estabilidad del arreglo no permite identificar si los actores solo actúan para promover cambios o también para defenderse de ellos. El movimiento de los actores está en la consolidación de la arena de gobierno y en la promoción de cambio y por lo tanto las lógicas conflictivas de la consolidación del orden no son objeto de mayor detalle analítico por parte del IAD, dificultando el entendimiento de las fuerzas que mueven los agentes para mantener estable una política pública. Estabilidad como un proceso de dependencia de la trayectoria

Paramuchos institucionalistas, el tipo de análisis que ubica el surgimiento de las políticas en los intereses sociales y la finalización con los resultados de su ejecución puede ser engañoso (Ikenberry, 1994). En especial, los institucionalistas históricos observan que la visión input-output para explicar la formación de políticas públicas, propia de los enfoques racionalistas, no considera en realidad los factores que moldean las decisiones de los agentes, quienes son influenciados ampliamente por su entorno, principalmente por arreglo institucional que los gobierna.

Aunque ambas visiones de institucionalismo comparten la idea escencial de que las instituciones son resticciones que condicionan la conducta humana (Sanders, 2006), existen muchos elementos que diferencian el institucionalismo histórico del racional, en especial asociados al periodo y objeto de

ciales para adecuar las decisiones a sus preferencias (North,

2001).


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estudio, pero también en términos epistemológicos. De acuerdo a Thelen (1999), el institucionalismo con base en el enfoque de elección racional, de corte deductivo y microanalítico, entiende las instituciones como mecanismos de coordinación que generan un equilibrio estable. Mientras, el institucionalismo histórico, de corte inductivo y macroanalítico, enfatiza en cómo las instituciones emergen y están incrustados en procesos temporales más concretos.

Y es que para los institucionalistas históricos, las instituciones no pueden ser vistas desde un punto de vista funcional sino como legados duraderos de contiendas políticas que configuran de forma importante, en el presente, los procesos de formación de las políticas públicas al tener incidencia en la conformación de creencias, preferencias y recursos de los actores (Pearson & Skocpol, 2008; Sanders, 2006; Thelen, 1999).

Capano and Howlett (2009) denominan a la perspectiva tradicional del institucionalismo histórico como path dependence frameworks. Según ellos, este plantea que, una vez que los arreglos son institucionalizados, ellos asumen cierta rigidez que condicionan los subsecuentes resultados de política pública (Peters et al., 2005; Thelen, 1999).

Detrás de esta idea está como pilar fundamental el concepto de dependencia de trayectoria, con el cual los autores de esta tradición tratan de dar a entender que esta causación histórica puede ser entendida como una explicación de los patrones en términos de un momento de configuración original, donde la actividad que surge es reproducida posteriormente sin estar presente la causa original(Ikenberry, 1994). “Path dependence puede ser un término mañoso, sin un significado preciso, pero los mejores académicos institucionalistas históricos refieren a la dinámica de los procesos de retroalimentación positiva en un sistema político –lo que los economistas llaman procesos de rendimientos crecientes–”(Pearson & Skocpol, 2008, p. 13). Con estos procesos se establece un patrón, muy difícil de

cambiar que, posteriormente, las organizaciones adoptarán y defenderán (Peters et al., 2005). El momento crítico de formación, en donde se da la descontinuidad, es denominado coyuntura crítica. Este es un momento formativo que resulta de al menos dos cadenas causales que, en determinado momento, se cruzan (Uribe, 2013). Para Uribe, “se torna crítica cuando ese encuentro inaugura una senda, una nueva secuencia de eventos, una nueva ramificación causal.”(p. 52). Con el tiempo se conforman rutinas que se transforman en reglas, convenciones, tradiciones, tecnologías y mitos que componen la cultura de la organización(March & Olsen, 2006).

Dentro de esta lógica discontinua de la dinámica institucional, la estabilidad se produce a través de un proceso exitoso de institucionalización, generado a través de mecanismos de autoreforzamiento institucional que consolidan los arreglos institucionales y, por tanto, las políticas públicas. Con este tipo de mecanismo causal se evidencia que la historia importa, pero también, cómo importa (Uribe, 2013), porque es la carga histórica lo que condiciona las acciones y decisiones de los agentes del gobierno.

Los mecanismos de autorreforzamiento generan un condicionamiento de trayectoria y llevan a excluir opciones descartadas históricamente. “Alternativas de políticas que una vez fueron plausibles pueden ser irrecuperables”(Pearson & Skocpol, 2008, p. 13)11.De hecho, “los sistemas de políticas tienden a ser conservadores y buscar maneras de defender los existentes patrones de políticas, también como las organizaciones que hacen y

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Así como lo planteaThelen (1999), en términos de alter-

nativas de política pública, sucede algo similar a lo que

ocurre con las trayectorias tecnológicas: a pesar de existir

posibles opciones más eficientes, las opciones de política,

igual que las tecnologías, logran sostenerse en el largo

plazo por un proceso de “cerramiento hacia adentro” que

evita la posibilidad de surgimiento a otras alternativas.


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conducen esas políticas” (Peters et al., 2005, p. 1276).

Para Ikenberry (1994)hay dos amplios mecanismos de autorreforzamiento que llevan a la estabilidad institucional. El primero es el funcional. Según autores como North (1990), este mecanismo se describe como una estructura de incentivos o de efectos de coordinación, que implica que una vez un conjunto de instituciones está ubicado, los actores adaptan sus estrategias en maneras que reflejan, pero también refuerzan la lógica del sistema (Thelen, 1999). El segundo mecanismo es de tipo distributivo, en donde la existencia de un arreglo institucional consolidado configura un contexto político particular que facilita la organización y empoderamiento de ciertos grupos, mientras desactiva otros, generando costos escondidos e intereses creados que hacen que embarcarse en trayectorias alternativas sea muy costoso e incierto (Acemoglu & Robinson, 2012; Jacobs, 2010; Peters et al., 2005).

En algunos casos, cuando los mecanismos generan lógicas distributivas, la estabilidad se profundiza ante la presencia de actores defensores que poseen intereses clientelares o burocráticos para mantener el patrón existente de política pública(Peters et al., 2005).Es decir, que en muchos casos son los intereses personales, más que los colectivos, los que van a generar el mecanismo de reforzamiento que brindan estabilidad a la política.

Actualmente, muchos de los planteamientos del IH se van a concentrar en estos mecanismos de retroalimentación distributiva que sostienen a las políticas públicas. Reconociendo que en muchos casos la literatura tradicional del Path dependence olvida el papel del conflicto político y la voluntad de los agentes en las dinámicas de estabilidad, los nuevos planteamientos reconocen que la agencia y las elecciones no son asociadas solamente a los periodos de cambio, ocurridos en las coyunturas críticas sino, también, a los momentos de estabilidad, que son expresiones de una amplia agencia de los actores (Mahoney & Thelen, 2010).

Así, las críticas al enfoque tradicional del institucionalismo histórico se concentran en tres áreas: el amplio determinismo institucional, el desconocimiento de que la reproducción del legado institucional es un proceso altamente dinámico y el desconocimiento que tiene del papel de los actores políticos en la estabilización de las trayectorias que toman las políticas públicas. Desde cualquiera de las tres se llega a la misma conclusión: la subyugación del decisor ante la estructura institucional desconoce que los agentes juegan un papel mucho más activo en la trayectoria que toman las políticas públicas y, por ende, en su estabilización. Perspectivas institucionalistas centradas en dinámicas endógenas (agente-estructura) Para Mahoney and Thelen (2010), el institucionalismo histórico tradicional, del que se ha venido hablando, ha caído en modelos discontinuos de cambio en los cuales trayectorias históricas son periódicamente alteradas por momentos de agencia y elección. Así, el IH tradicional exagera el poder explicativo de las instituciones en las explicaciones de la dinámica de las políticas, dando un papel altamente determinístico, que no correspondería, al arreglo institucional. Esto, en desmedro de la capacidad de las ideas y de la agencia de los individuos, quienes ejercen una fuerte actividad política durante la formación de la política(Peters et al., 2005).

Entonces bien, la estabilidad dista mucho de ser automática, como lo plantea la posición tradicional(Thelen,1999). Y aunque las instituciones afectan y puedencrearycerraropciones de política (como por ejemplo, dando forma a las percepciones y preferencias de los agentes), los actores tienen la capacidad de ajustar sus estrategias de acuerdo al escenario decisional particular en el que se encuentren (Peters et al., 2005). Ellos toman decisiones y no son simples cajas de resonancia del legado institucional. Es más, las políticas públicas son el resultado de sus acciones intencionales con las que desean


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conseguir determinados propósitos y esta intencionalidad también debe ser tenida en cuentaZurbriggen (2006).

Bajo esta premisa surgen nuevas interpretaciones que entienden que todavía hay un gran vacío para comprender cómo las instituciones influyen en la forma que toman las políticas y en sus dinámicas. Por lo tanto, el interés de muchos autores empieza a ser centrado en las dinámicas endógenas que resaltan los mecanismos de trasmisión causal, asociados a la conformación de las ideas, las creencias y los marcos de gobernanza(Hodgson, 2006; Peters et al., 2005; Scharpf, 1997, 2000).

Entre estas interpretaciones se vislumbran dos perspectivas que pretenden sobreponerse a las limitaciones de los enfoques de dependencia de la trayectoria. Una, muy desde las entrañas del institucionalismo histórico que observa la dinámica de la política como producto de fuerzas tanto endógenas y exógenas, reconoce el amplio papel redistributivo que juegan las instituciones y el alto interés que tienen los agentes que se benefician en mantener los statu quo(Mahoney & Thelen, 2010).La otra línea se enfoca más en la estrecha relación que hay entre estructura y agencia en cuanto la conducta de los agentes, sus interacciones y los múltiples mecanismos causales, como las ideas y los marcos de gobernanza que permiten la interacción entre instituciones y agentes(Scharpf, 1997; Zurbriggen, 2006).

Para empezar con la primera, Mahoney and Thelen (2010) plantean que los resultados institucionales pueden ser producto del conflicto entre grupos, o ambiguos compromisos entre actores que acuerdan medios institucionales pero difieren de metas. Dado esto, para estos autores, no hay nada de automático –autorreforzamiento– en los arreglos institucionales. Más bien, las instituciones son el reflejo de acuerdos estables, aunque aún conflictivos, soportados en dinámicas coalicionales específicas que son susceptibles de cambio. En este escenario, la estabilidad dependerá de aquellos que se benefician de los arreglos existentes quienes requerirán movilizar

soporte político y, a menudo, esfuerzos activos para resolver las ambigüedades institucionales a su favor.

Lo anterior aplica de igual forma para las políticas públicas,cuando estas son entendidas como una institución en si misma más que como resultado del diseño institucional(Jacobs, 2010).Cuando esto sucede, losmecanismos tradicionalmente teorizados para mantener instituciones en su lugar (ganancias mutuas, reglas de enmienda restrictivas y retroalimentación positiva) tienen bajo poder explicativo(Jacobs, 2010).Las políticas, como instituciones, son más el producto de la contención que de un amplio consenso y serán más objeto de un intenso conflicto político entre intereses rivales que resultado de un acuerdo.

Por tanto, para explicar trayectorias de las políticas,Jacobs (2010)expresa que es mejor dar atención a las dinámicas de coalición que soporta las instituciones, en vez que a la misma trayectoría de la política. Así, para Jacobs, no se puede confundir los efectos de retroalimetación de una política con su autoreforzamiento: “observar que la estructura de la política A dificulta cambiar la estructura de la política B, no nos dice nada de qué mantiene estructura de A en su lugar”240p.

Por otra parte,la otra línea discursiva que propende por un estudio institucional que tenga encuenta la relación agencia estructura plantea que los individuos ni están en una burbuja, tomando decisiones abstraídos de su cultura, fuera de un marco institucional, ni támpoco sus acciones son siempre una respuesta automática al sistema imperante de normas (Zurbriggen, 2006). Es en la forma como se da la interacción entre los individuos, y entre ellos y su entorno que se comprende las dinámicas de formación de política pública.

Desde estas nuevas perspectivas, nuevos elementos son fundamentales como por ejemplo, la incidencia que tienen el conflicto político y el disenso en la estabilidad de la política(Peters et al., 2005).Para Scharpf (2000), los cambios de política, como fenómenos complejos, son el resultado de esa interacción entre agentes y


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entornos, por lo que pueden ser mejor definidos por la interacción entre tres conjuntos de factores: cambios en el espacio de la política, las estructuras socioecónomicas y los legados de política. Así tantola estabildiad y el cambio resultan como producto de un gran esfuerzo político.

¿Hacia dónde se va en la comprensión de la estabilidad de las políticas públicas?

Como se observó, el planteamiento de Real-Dato (2009a) sobre la heterogeneidad de los planeamientos sobre la dinámica de política pública está muy vigente. Definitivamente se anota que los enfoques no dialogan entre sí, a pesar que en muchos casos tienen elementos comunes y puentes importantes. Esto ha conducido a la existencia de marcos inconclusos que, aunque brindan ideas claves, excluyen varios elementos que limitan su aplicabilidad al estudio de la estabilidad de las políticas, en específico, de aquellas que pueden ser consideradas fallidas.

La revisión ha permitido identificar, además de la heterogeneidad en los objetos de análisis, otros retos analíticos, entre los que se encuentran el carácter subordinado a la explicación de cambio, la presentación de múltiples fuentes de estabilidad y cambio, la tendencia de relacionar la estabilidad en las políticas a patrones de inercia y la ausencia de explicaciones de las acciones de gobierno que emprenden los actores para lograr la condición de estabilidad.

Y aunque algunos planteamientos han avanzado considerablemente en reconocer el gran esfuerzo político y de gobierno que existe en el sostenimiento de una política, todavía hay un importante camino en recorrer para permitir identificar los principales mecanismos empleados y ver cómo funcionan las políticas públicas en la realidad.

También vale la pena reconocer el hecho de que la mayoría de los casos de dinámica estudiados se concentran en políticas que tradicionalmente han sido exitosas, pero que por

cambios en los entornos socio-económicos y políticos, pierden funcionalidad, dejando de lado aquellos casos donde la política persiste a pesar de que hace mucho tiempo dejó de ser útil o, peor aún, nunca lo fueron. Pero tal vez, aislando el efecto del beneficio se pueda dilucidar mejor las lógicas políticas que permiten soportar una política pública. Por ello, explicar la persistencia del fracaso y abarcar más casos donde la persistencia de la política rompa con la lógica funcional puede llevar a nuevas luces sobre los procesos de estabilidad.

Por otra parte, encontrar una unidad de análisis para el estudio de la estabilidad, en medio de la heterogeneidad de explanandum que evidencian los enfoques, es un reto importante para mejorar el análisis de la dinámica. Y es que se observa una amplia variedad. Por ejemplo, el enfoque ACF para analizar la dinámica se concentra en el sistema de creencias que hay alrededor de la política; tanto el enfoque MSF y el PE se centran en la agenda de política (Real-Dato, 2009a).Mientras que algunos enfoques institucionalistas racionalistas prestan atención a las decisiones y sus output, las políticas públicas (documentos, actas, presupuestos, etcétera.), otros lo hacen en la configuración de los espacios políticos.

Pero los retos van más allá de una homogeneidad de la unidad analítica que, de hecho, no sería el más grave obstáculo. Es mucho más relevante hallar una adecuada relación con el cambio que no deje rasgos de subordinación analítica o inercia. Y es que hasta los más recientes avances presentan esta dificultad. Por ejemplo, aplicaciones recientes del marco analítico IAD, como la que realiza Real-Dato (2009a),supeditan el entendimiento de la estabilidad a la explicación de tres tipos de mecanismos de cambio (policy change) distintos: mecanismos endógenos, de expansión de conflictos y exógenos. De este modo, otra vez los grandes retos de gobierno que implica sostener una política quedan en un segundo plano del análisis de la dinámica. En esto, los avances del institucionalismo histórico que se analizaron, alrededor de mecanismos


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distributivos de reforzamiento parecen ser más aportantes.

Adicionalmente, aunque en algunos enfoques se hace una buena descripción de la condición de estabilidad, es más para comprender mejor cómo determinantes exógenos son los que llevan a alteraciones en las trayectorias de política, porque al describir el escenario estable logran explicar qué es lo que es alterado por el choque externo, tal y como sucede en los enfoques ACF y varios de los planteamientos con bases en equilibrios puntuados como el enfoque institucional histórico tradicional (IH).

Pero la dificultad de una adecuada articula-ción con el cambio definitivamente se expresa mejor en aquellas explicaciones que convierten la estabilidad en escenarios de inercia política. Esto es lo que ocurre con los planteamientos con un alto determinismo institucional o el plantea-miento de flujos múltiples de (Kindon, 1984), el cual comprende la estabilidad como un momento de espera antes del cambio, donde los empresa-rios políticos están a la expectativa de una ven-tana de oportunidad que les permita insertar un nuevo asunto en la agenda de políticas. Igual sucede desde el institucionalismo histórico tradi-cional, donde algunos argumentos sobre conge-lación o cristalización contienen tal carga de de-terminismo institucional que los participantes de política no tienen ninguna iniciativa en la confor-mación de la decisión de política, menos en su sostenimiento, limitándose a replicar la política que tradicionalmente se ha venido aplicando (Peters et al., 2005).

Para subsanar esta dificultad, planteamientos como el de Jacobs (2010), en el que las lógicas políticas de la estabilidad son respuestas de contención ante intenciones de cambio que afectan las lógicas coalicionales, pueden dar luces de la vía a trabajar para una mejor comprensión de la relación entre cambio y permanencia. Desde dicha perspectiva institucional, las fuerzas políticas que sostienen y transforman son observadas en simultaneidad, en los escenarios políticos de formación de las

políticas, como los motores de la dinámica institucional.

Por otra parte, otra dificultad por solventar, para una mejor comprensión del proceso de estabilidad, es reconocer que este es producto de múltiples fuentes causales y no solo de una, dado que varios de los enfoques se concentran en solo una fuente causal de estabilidad: los procesos de rendimientos crecientes para el IH y el IAD (Ostrom, 2007; Pierson, 2004; Thelen, 1999); o de retroalimentación negativa y monopolio de ideas para las perspectivas de equilibrio puntuado (True et al., 2007); el sistema de creencias compartido, como es el caso para el enfoque de las coaliciones defensoras (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; Weible et al., 2009), o como el bloqueo político planteado desde una perspectiva institucional racionalista (Zohlnhöfer, 2009). Todos son buenos ejemplos de esta dificultad.

Para una mejor comprensión del fenómeno de la estabilidad de las políticas, hay que reconocer que la dinámica puede tener distintas fuentes de iniciación, distintos mecanismos causales y procesos dinámicos de formación de políticas públicas. De hecho, la preocupación va más allá, y es que lo anterior lleva a que, dependiendo del enfoque, se considere un único posible escenario de persistencia, lo que desconoce, de tácito, la posibilidad de que existen y requieren múltiples maneras de estabilizar una política pública, dependiendo del escenario de gobierno en que se desarrolle.

Y si no se reconoce que existe una multiplicidad de procesos pues mucho menos que los gobiernos requieran de distintas herramientas y mecanismos para mantener estable una política. Los distintos enfoques, en la mayoría de los casos, no detallan ese esfuerzo político, quedando la explicación en mecanismos generales que no permiten entender el gobierno de una política pública. Es el caso del enfoque de coaliciones defensoras que no profundiza en cómo las creencias compartidas se convierten en decisiones de política o cómo son empleadas para resistir novedosas ideas en el debate público. Igual pasa con los planteamientos de


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rendimientos crecientes de los enfoques institucionalistas que no detallan las acciones de gobierno encaminadas a reforzar la trayectoria, como los cambios discursivos, los aumentos presupuestales o de personal burocrático que se dan cuando hay señales de debilitamiento de la política.

Finalmente, es claro que la mayoría de explicaciones de estabilidad funcionan solo para políticas públicas que han tenido cierto grado de éxito. Esta tendencia funcionalista del reforzamiento puede ser resultado del monopolio que sobre los estudios de política pública tienen los académicos de países desarrollados, en los que las políticas tienen un mejor desempeño que en países con fragilidad institucional y bajos o medianos niveles de desarrollo económico. Además, que poseen sistemas democráticos más eficientes que permiten mayores presiones de cambio cuando algo no funciona. La literatura dominante se concentra en estudiar estos casos sin tener presente que, en países con alta presencia de instituciones extractivas, los actores pueden resistirse más continuamente al cambio, a pesar de que este sea conveniente para el bienestar general (Acemoglu & Robinson, 2012).

Teniendo en cuenta las dificultades de los enfoques de dinámicas de política planteadas se puede hacer una importante reflexión: si se acepta el lugar que la literatura le ha dado a la estabilidad entonces, las políticas públicas, en su evolución, terminan pareciéndose a un rígido edificio, una mole que, en ocasiones, para mantenerse en pie, requiere simplemente de mantenimiento y pintura (mejoras menores) y toda mejora para adaptarla a nuevas necesidades no es más sino una ampliación o un estreno de fachada (periferia), mientras que sus cimientos permanecen completamente intactos.

Sin embargo, esto desconoce una realidad apremiante: mantener estable una política es un gran reto de gobierno para los gobernantes. Las políticas públicas están constantemente enfrentando intentos de cambio en la esfera pública y los hacedores deben estar pendientes para contrarrestarlos. No son agentes

políticamente pasivos durante el escenario de estabilidad. Por el contrario, gran parte del esfuerzo de gobierno se realiza para el sostenimiento de la estrategia en los escenarios político-administrativos e institucionales de la política. Por ello resulta fundamental recoger todos los aportes que en la literatura se encuentren en ese sentido.

Siendo así, la formación de las políticas públicas asemeja más a un juego de equilibrio, como el que realiza un niño que quiere mantener una escoba en su mano mientras corretea. Al igual que el menor, el gobierno no se puede quedar quieto para mantener en equilibrio el objeto de su interés, por el contrario, debe realizar múltiples maniobras para evitar el desmonte de la política pública.

Entonces, para desarrollar una mejor comprensión de qué implica sostener la escoba, se requiere el replanteamiento del marco interpretativo. Más allá de proyectar un nuevo marco teórico que se sume a las múltiples interpretaciones que hay sobre las dinámicas de las políticas públicas, es necesario seguir el camino de los esfuerzos que algunos autores están realizando de conseguir un marco sintético que recopile los puntos de acuerdo que existen en los enfoques, como el que realiza desde una perspectiva neo-institucionalista (Real-Dato, 2009a).

También, es importante reconocer que la estabilidad y cambio institucional es probablemente un muy heterogéneo fenómeno para ser capturado por una simple teoría basada sobre una gran generalización y un dominante mecanismo de cambio (March & Olsen, 2006).Más que una teoría generalizante, se requiere de un marco analítico que permita identificar los elementos claves que hay que estudiar para lograr una adecuada explicación de cualquier proceso de dinámica de políticas.

Hay, entonces, nuevos avances que permiten pensar en la tarea. Nuevas perspectivas del institucionalismo histórico llevan a comprender que la estabilidad descansa no solo en acumulación sino también en la movilización de recursos (Mahoney & Thelen,


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2010).La dinámica institucional tiene un alto componente endógeno explicado por la agencia de los actores que convergen en el espacio de la política. Tanto las fuerzas que promueven cambio, como las que procuran contenerlos generan dinámicas políticas que son determinantes en la explicación de las trayectorias de las políticas públicas. Es decir, para entender la estabilidad hay que ver cómo se movilizan los actores, cómo interactúan y cómo se soportan en el escenario institucional para lograr mantener sus posiciones en los espacios de política.

Así pues, las políticas pueden expresar un alto efecto distributivo de las instituciones que lleva a la movilización de los actores. Así, la estabilidad es explicada en términos de retorno incrementales de poder (Acemoglu & Robinson, 2012; Mahoney & Thelen, 2010; North, 2007), que permiten que ante esfuerzos de cambio se activen los de defensa. Es decir, gran parte de la explicación de por qué una política pública permanece estable está asociada al esfuerzo político que los actores desarrollan para que así sea y, también, a la forma como la capacidad de ellos es reforzada a través de la continua ejecución de la política.

Es claro que la estabilidad se sostiene y que los actores responden para contener el cambio(Cruz-Rubio, 2011), ahí es un primer punto de partida. La mayoría de los esfuerzos de gobierno son reactivos, algo perfectamente comprensible, dado la congestión de la agenda de gobierno y comprender esa reacción y su trayectoria resultará fundamental para la comprensión del fenómeno de la estabilidad, en particular en aquellos casos donde la funcionalidad no justifica la permanencia.

Referencias

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