dictamen de la comisiÓn de seguridad social · vigencia de la norma propuesta hasta el 30.06.07....

Dictamen recaído en los Proyectos de Ley Nºs 26/2006-PE, 45/2006-CR, 76/2006-CR, que autoriza la desafiliación del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones y otorga pensiones complementarias.

DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD SOCIAL

Señora Presidenta:

Han ingresado para dictamen de la Comisión de Seguridad Social los proyectos de Ley siguientes: a) Proyecto de Ley Nº 26/2006-PE, del Poder Ejecutivo, que propone autorizar la

desafiliación al Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones y otorga pensiones complementarias.

b) Proyecto de Ley Nº 45/2006-CR, del Grupo Parlamentario Nacionalista “Unión por el Perú”, que propone una “Ley que regula la afiliación o desafiliación del sistema privado de administración de fondos de pensiones.

c) Proyecto de Ley Nº 76/2006-CR, del Grupo Parlamentario “Alianza Parlamentaria”, que propone la afiliación o desafiliación del Sistema Privado de Administración de Fondo de Pensiones.

La Congresistas que suscriben han acordado emitir un Dictamen en Minoría de las proposiciones con el texto sustitutorio al final del presente dictamen.

I. SITUACIÓN PROCESAL

Los Proyectos de Ley Nºs 26/2006-PE, 45/2006-CR, 76/2006-CR han sido derivados a las Comisiones de Seguridad Social (Primera Comisión dictaminadora) y de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera (Segunda Comisión dictaminadora).

II. CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS

El Proyecto de Ley Nº 26/2006-PE plantea la desafiliación autorizada por una Comisión Especial para los trabajadores que anteriormente pertenecieron al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y que al momento de la presentación de su solicitud de desafiliación hayan cumplido con los requisitos para obtener una pensión mayor en el SNP que en el Sistema Privado de Pensiones (SPP). La referida Comisión evaluará y expedirá resolución en doble instancia, autorizando o denegando las solicitudes de desafiliación. El objetivo de la norma es solucionar casos particulares en que la entrada en vigencia del SPP ha traído consecuencias perjudiciales para determinados afiliados. Existen dos grupos que la propuesta atiende:


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• Los jubilados que no alcanzaron Pensión Mínima (unos de 1,400 pensionistas) porque cuando entró en vigencia la Ley N° 27617 ya eran pensionistas y cumplían con los requisitos de la Pensión Mínima del SNP, pero que no pudieron acceder al Bono Complementario lo cual les hubiera permitido obtener S/. 415 que es la Pensión Mínima del SNP.

• Los pensionistas mineros y del sector construcción civil (unos 880 pensionistas) que reciben pensiones menores a las pensiones del SNP pese a cumplir con los requisitos de la Ley N° 27252.

También propone que el plazo para solicitar la desafiliación operará desde la vigencia de la norma propuesta hasta el 30.06.07. Y, que la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) transferirá a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), en un plazo de 10 (diez) días calendario, el saldo de la Cuenta Individual de capitalización (CIC), libre de aportes voluntarios y, de ser el caso, el Bono de Reconocimiento. Asimismo, dispone que los trabajadores que se desafilien abonarán la diferencia existente entre el monto de los aportes de un sistema a otro, sin moras, multas ni intereses, y se darán facilidades de pagos, incluso cargándola a la rentabilidad de la CIC. Plantea también otorgar una Pensión Complementaria a los pensionistas del SPP que al momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27617, Ley que dispone la reestructuración del SNP del Decreto Ley Nº 19990 y modifica el Decreto Ley Nº 20530 y la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones cumplían con los requisitos para acceder a la Pensión Mínima de jubilación, conforme al Artículo 8º de la referida ley, pero que reciben una pensión de jubilación menor a la mínima. Asimismo, otorga una Pensión Complementaria para Labores de Riesgo (PCR) a aquellos pensionistas del SPP que al momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27252, habían accedido al mencionado régimen, de modo que la pensión no sea menor al monto que le hubiera correspondido percibir, en el SNP. Finalmente, propone que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en coordinación con la ONP y la SBS aprueben y publiquen en el Diario Oficial “El Peruano” un Boletín Informativo sobre las características, diferencias y demás peculiaridades de los sistemas pensionarios vigentes. El Proyecto de Ley Nº 45/2006-CR plantea la libre afiliación o desafiliación de los trabajadores incorporados al SPP, para afiliarse o reafiliarse al SNP. Esta propuesta no establece plazo para el proceso de afiliación o desafiliación. Asimismo, propone que la AFP transferirá a la ONP, en un plazo de 10 (diez) días


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calendario, los aportes obligatorios de la CIC, incluyendo los intereses y, de ser el caso, el Bono de Reconocimiento. El objetivo de la norma es garantizar que los trabajadores puedan gozar de la libertad de desafiliarse de una AFP y regresar al SNP sin que las aportaciones dejadas de realizar constituyan un impedimento para su decisión. Aduce adicionalmente que la libertad de elección señalada en la Constitución no ha sido aplicada adecuadamente desde la vigencia de la Ley N° 26504. También propone que los aportes voluntarios y los intereses generados en la “Libreta Complementaria de Capitalización AFP” serán devueltos en 10 (diez) días al asegurado. Además, señala que a partir de la vigencia de la norma propuesta, los trabajadores quedarán en absoluta libertad de decidir su afiliación al sistema pensionario por el que decidan optar. Finalmente, los trabajadores que se desafilien abonarán la diferencia existente entre el monto de los aportes de un sistema a otro, sin moras, multas ni intereses. El Proyecto de Ley Nº 76/2006-CR plantea la libre afiliación o desafiliación de los trabajadores incorporados al SPP, para afiliarse o desafiliarse al SNP. El plazo para afiliarse o desafiliarse será de 1 (un) año a partir de la vigencia de la norma propuesta. Pasado el año no habrá opción para la desafiliación. El objetivo de la norma es garantizar que los trabajadores puedan gozar de la libertad de desafiliarse de una AFP y regresar al SNP sin que las aportaciones dejadas de realizar constituyan un impedimento para su decisión. Aduce adicionalmente que la libertad de elección señalada en la Constitución no ha sido aplicada adecuadamente desde la vigencia de la Ley N° 26504.

Asimismo, propone que la AFP transferirá a la ONP, en un plazo de 10 (diez) días calendario, los aportes obligatorios de la CIC, incluyendo los intereses y, de ser el caso, el Bono de Reconocimiento (BdR) y que los aportes voluntarios y los intereses generados en la “Libreta Complementaria de Capitalización AFP” serán devueltos en 10 (diez) días al asegurado. Los trabajadores que se desafilien abonarán la diferencia existente entre el monto de los aportes de un sistema a otro, sin moras, multas ni intereses. En el futuro, los trabajadores quedarán en absoluta libertad de decidir su afiliación al sistema de pensiones por el que decidan optar. Adicionalmente, plantea que el aporte obligatorio de los trabajadores al SPP estará constituido por el 8% de la remuneración asegurable. Finalmente, establece que los aportes realizados por afiliados al SPP podrán ser deducibles del Impuesto a la Renta. Y, que se conformará un Consejo de Vigilancia


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de usuarios del SPP, integrada por 2 representantes de los trabajadores con derecho a participar en el Directorio de las AFP con voz y voto.

III. MARCO NORMATIVO

• La Constitución Política del Perú señala en el Artículo 10º, que “el Estado

reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad”. En el Artículo 11º, señala que “el Estado garantiza el libre acceso a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas”.

• El Decreto Ley N° 25897, Ley de creación del Sistema Privado de

Administración de Fondos de Pensiones1, establece, en el Artículo 6°, que “a efecto de su afiliación, el trabajador puede elegir libremente la AFP, así como cambiar de AFP una o más veces si lo considera conveniente, con el aviso previo a su empleador, de ser el caso, y a la AFP de la que se retira en la forma y condiciones que establezcan los reglamentos”.

• La Ley N° 28444, del 15.12.04, modifica el D.S. Nº 054-1997-EF, que

establece que el afiliado puede cambiar de AFP en el momento que así lo decida. Para dicho efecto, presenta ante la AFP a la que desea trasladarse, la solicitud correspondiente.

• El Decreto Legislativo Nº 844, del 5.11.96, señala que “cuando un

trabajador no afiliado al SPP ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deberá obligatoriamente afiliarlo a la AFP que aquél elija, salvo que, expresamente y por escrito, en un plazo improrrogable de 10 días naturales manifieste su deseo de permanecer o incorporarse al SNP”.

• El Decreto Ley N° 19990, del 24.04.74, establece la creación del Sistema

Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, en sustitución de los sistemas de pensiones de las Cajas de Pensiones de la Caja Nacional del Seguro Social y del Seguro Social del Empleado y del Fondo Especial de Jubilación de Empleados Particulares.

• La Ley N° 27617, Ley que dispone la reestructuración del SNP del Decreto ley

N° 19990 y modifica el Decreto Ley N° 20530 y la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondo de Pensiones; establece, en el Artículo 8°, la posibilidad de que los afiliados al Sistema Privado de Pensiones accedan a una

1 Modificada por el TUO aprobado por Decreto Supremo Nº 054-97-EF, del 14.05.97.


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pensión mínima en caso de jubilación, previo cumplimiento de determinados requisitos establecidos en dicha norma.

• La Ley N° 27252 establece el Derecho de Jubilación anticipada para

trabajadores afiliados al Sistema Privado de Pensiones que realizan labores que implican riesgo para la vida o la salud.

IV. OPINIONES RECIBIDAS Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP ha remitido los Oficios Nºs 17343-2006-SBS, 17434-2006-SBS y Nº 17433-2006-SBS del 27.09.06, su opinión sobre los Proyectos de Ley Nºs 45/2006-CR, 26/2006-CR y 76/2006-CR. • Sobre el Proyecto de Ley Nº 45/2006-CR La SBS señala que en el análisis de la reversibilidad se debe considerar los siguientes aspectos: En el ámbito laboral:

a) La reversibilidad del SPP al SNP significaría la pérdida de propiedad de los recursos.

b) Si posteriormente el trabajador decidiera regresar del SNP al SPP, podría perder parte de los aportes efectuados al SNP, puesto que en dicho sistema habría estado aportando a un fondo común en donde no se tiene identificado el monto de los recursos aportados.

c) No podría efectuarse el control de los pagos referentes al diferencial de aportantes del afiliado, por la forma de operación del SNP.

d) El retorno al SNP no asegura la provisión de una mayor pensión. Además, sucesivas transferencias entre ambos sistemas, perjudicaría la acumulación de la cuenta individual de un afiliado, que es el sustento de la pensión en el SPP.

En el ahorro interno:

e) Implicaría una reducción de los fondos de pensiones, lo cual afectaría negativamente la valorización de los instrumentos del mercado de valores y podría incrementar el costo operativo unitario de la industria. Un cálculo sobre un hipotético retorno de cien mil trabajadores al SNP conllevaría a


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que el fondo de pensiones del SPP disminuya en 9%, considerando que se trata de afiliados en edad avanzada.

f) Implicaría una disminución del ahorro interno y la consecuente pérdida de recursos para el financiamiento de proyectos de inversión en diversos sectores económicos.

• Sobre el Proyecto de Ley Nº 76/2006-CR Además de los puntos señalados en la sección previa la SBS señala lo siguiente:

a) Con respecto a la Primera Disposición Complementaria, relacionada a que los aportes puedan ser deducidos del Impuesto a la Renta, menciona que debido al nuevo sistema de cálculo impositivo se dejó sin efecto el Decreto Ley Nº 25897, que establecía tal deducción. En tal sentido, considera que esta iniciativa resultaría favorable en términos que permitiría reconocer la naturaleza del ahorro para fines jubilatorios y que debería tener como correlato el pago de impuestos cuando las personas perciban una pensión.

b) Con respecto a la Segunda Disposición Complementaria, que propone la conformación de un Consejo de Vigilancia de Usuarios del SPP, integrada por 2 (dos) representantes de aportantes al sistema y que tendrían derecho a participar en el Directorio de las AFP; señala que no resultaría conveniente en tanto que dichos representantes tendrían acceso a información confidencial y privilegiada de todas las AFP. Además, menciona que ello no resulta técnicamente favorable, “por cuanto dichos representantes deben ser personas con un grado de preparación, experiencia e independencia que cautelen los intereses de las AFP como administradoras de los fondos de los trabajadores”.

c) Con respecto a la Tercera Disposición Complementaria, la cual crea el Fondo de Incentivos con cargo a la retribución establecida en el Artículo 24º del TUO de la Ley del SPP, indica que ello afecta de manera indirecta las comisiones que cobran las AFP a sus afiliados.

Además, señala que existe una confusión de conceptos, en la medida que los empleadores son sólo los retenedores del pago que realizan los trabajadores.


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d) Con respecto a la Cuarta Disposición Complementaria, que contempla la reducción de la aportación obligatoria de 10% a 8%, menciona que dicha tasa ha sido diseñada sobre criterios técnicos para alcanzar una adecuada tasa de reemplazo. En tal sentido, la SBS señala que cualquier planteamiento que tenga relación a una reducción de la tasa de aporte debe tener como correlato los efectos que podrían derivarse sobre las pensiones esperadas de los trabajadores.

• Sobre el Proyecto de Ley Nº 26/2006-PE La SBS sugiere lo siguiente:

a) Dentro de las características del Boletín informativo, debería considerarse: el costo previsional, los requisitos para acceder a una pensión, los beneficios y modalidades de pensión tanto en el SPP como del SNP y montos de pensiones. En tal sentido, anexa un proyecto de Boletín.

b) Sobre el traslado de recursos del SPP al SNP, éste debería hacerse de manera gradual para evitar un impacto negativo sobre el fondo de pensiones, en tanto que de cada 100 mil desafiliaciones, el fondo se reduciría en 9%.

c) Sobre la posibilidad de que los trabajadores mineros en actividad puedan acceder a la desafiliación, sugiere eliminar la Segunda Disposición Final y Transitoria del proyecto referido.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) El Ministerio de Economía y Finanzas ha remitido a la Comisión mediante Oficios Nº 735-2006-EF/10 y Nº 759-2006-EF/10, del 26.09.06 la opinión sobre los Proyectos de Ley Nºs 45/2006-PE y 76/2006-PE El MEF señala con respecto de las características de la desafiliación irrestricta:

a) Las propuestas de desafiliación irrestrictas contravienen el Artículo 79º de la Constitución, porque implican un costo fiscal potencial de US$ 2 700 millones en términos de valor presente; es decir, 3,5% del PBI. El número potencial de personas que pasarían al SNP es 219 000.

Este alto costo en que incurría el Estado está asociado a que las personas que se desafiliarían serían aquéllas que poseen bajos ingresos y, por ende, el Estado tendría que otorgar un subsidio para financiar sus prestaciones. Por ejemplo, para una persona de 65 años, aportando 20 años (13%) y


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que obtuvo una remuneración promedio de S/. 600, requiere un capital total de S/. 78 800 en valor presente para obtener una pensión equivalente a S/. 415; sin embargo, la evidencia muestra que esta persona sólo posee como aportes capitalizados S/. 53 346; es decir, el Estado paga un subsidio para garantizar esta pensión mínima.

En tal sentido, estas propuestas agravarían el desfinanciamiento propio del SNP. En efecto, el valor actual de los pagos que ha realizado el Estado durante 1990 y 2005 son US$ 4 246 millones y han superado ampliamente las aportaciones.

Pago de Planillas SNP 1990-2005

(US$ millones en valor actualizado) a. Pago de Planilla 9 733 b. Recaudación 5 487 c. Pagos del Estado (a) – (b) 4 246 Nota: La tasa de descuento utilizada es 4% Fuente: MEF.

b) Los proyectos de Ley en mención no contienen un análisis costo beneficio

y no están debidamente sustentados en la exposición de motivos, contraviniendo lo dispuesto en el Artículo 75º del Reglamento del Congreso de la República y el Artículo 2º de la Ley Nº 26889. Asimismo, “(…) su promulgación no sería recomendable, pues la iniciativa de ley no reúne los requisitos exigidos por el principio de equilibrio presupuestario y la prohibición de incluir autorización de gasto sin incluir la fuente de financiamiento de los costos que implicaría su aprobación (Artículo 1º de la Ley Nº 28411)” De otro lado, estas iniciativas también contravienen con el principio según el cual el Estado programa “(…) financiera y administrativamente sus actividades y proyectos, en atención a determinadas y preestablecidas metas y proyectos.” (Sentencia del Tribunal Constitucional del 31 de diciembre de 2004. Expediente Nº 0004-2004-CC/TC).

c) La desafiliación irrestricta atenta contra los trabajadores, que podrían perder su acceso a salud, en tanto que en el caso de que se desafilien sin derecho a pensión en el SNP pierden además las prestaciones de ESSALUD, en un período en el que más lo necesitan y los costos de atención médica son mayores.


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d) El Tribunal Constitucional señala en sentencia del 3 de junio 2005 que no existe restricción alguna, según lo manifestado por la propuesta de desafiliación irrestricta. En efecto, el TC menciona que el derecho a la pensión no es derecho absoluto, sino relativo, considerando la capacidad económica de la nación.

e) La propuesta para que el afiliado al SPP pueda desafiliarse unilateralmente

contravendría el precepto constitucional que establece que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. (Artículo 62º de la Constitución).

Además, el TC ha interpretado que “(…) la imposibilidad de retornar voluntariamente y en cualquier momento al Sistema Nacional de Pensiones no atenta contra los derechos a la seguridad y de acceso a las prestaciones de salud y pensiones, toda vez que no priva a la demandante de la posibilidad de percibir pensión de jubilación, más aún cuando ella misma, libremente, optó por afiliarse al Sistema Privado de Pensiones” (Sentencia de 25 de octubre de 2004. Expediente Nº 2046-2004-AA). Con lo cual, queda claro que no se atenta contra el Artículo 11º de la Constitución.

f) El proceso de salida del SPP se ha dado con orden —se dio la oportunidad

de desafiliarse hasta 1996— y continúa con un enfoque de solución legal específico, ordenado y sobre todo basado en causales objetivas —como la nulidad de afiliación—.

Con respecto de la deducción del Impuesto a la Renta por los aportes realizados, el MEF menciona:

g) La experiencia internacional muestra que el impuesto a la renta puede afectar la contribución de tres formas: i) al momento del aporte, ii) gravando el rendimiento del fondo, o iii) en el momento de la jubilación, mediante la pensión. En tal sentido, la propuesta estaría exonerando las 3 (tres) posibles fuentes de ingreso, perjudicando la administración tributaria. Además, esta propuesta generaría distorsiones, debido a que las personas que no están afiliadas a un sistema previsional —la mayoría de la PEA— no gozarían de este beneficio. Por último, esta propuesta estaría beneficiando a los trabajadores con mayores ingresos, en tanto que este impuesto afecta a las personas que


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perciben una renta anual superior a los 7 UIT o S/ 23 800. En particular, para el caso de trabajadores dependientes, afectaría a aquéllos que perciben ingresos mensuales superiores a S/. 1 983; mientras que para los independientes, beneficiaría los que perciben por encima de los S/. 2 480, cifra mayor debido a que gozan de un deducible adicional (20%) sobre el ingreso bruto.

Asimismo, mediante Oficio Nº 834-2006-EF/10 del 25.10.06 adjunta el informe Nº 276-2006-EF/65.16 expresa los fundamentos económicos, matemáticas y actuariales del Proyecto de Ley Nº 26/2006.

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo El Ministerio de Trabajo y Promoción Social ha remitido a la Comisión mediante Oficio Nº 1129-2006-MTPE/1 del 19.09.06 la opinión sobre los Proyectos de Ley Nºs 45/2006-CR y 76/2006-CR considerando que deben replantearse y que se considere el proyecto remitido por el Poder Ejecutivo. Tampoco esta de acuerdo que la Secretaria Técnica este en el MTPS. Oficina de Normalizaciòn Previsional La ONP ha remitido a la Comisión mediante Oficio Nº 198-2006-JF/ONP del 19.09.06 la opinión sobre los Proyectos de Ley Nºs 45/2006-CR y 76/2006-CR coincidiendo con la posiciòn del Ministerio de Economìa y Finanzas. Asociación de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones La Asociación de AFP ha remitido su opinión a la Comisión —mediante Carta Nº GG-109-06, del 5.09.06— sobre el Proyecto de Ley Nº 45/2006-CR, señalando que coincide con la necesidad de establecer un procedimiento legal para permitir la desafiliación de aquellas personas que por diversas circunstancias obtengan un mayor beneficio en el SNP. Sin embargo, menciona que es necesario proteger los derechos previsionales, en tanto que la desafiliación irrestricta no garantiza una pensión de jubilación. Además, destacan que el proceso de desafiliación implica cautelar los derechos de los trabajadores pertenecientes al SNP, en la medida que cualquier medida que viabilice el acceso a otros trabajadores terminará afectando la situación económica y financiera de dicho sistema, que percibe importantes transferencias presupuestales del Tesoro Público.

Asimismo, existen algunas opiniones de algunos sindicatos poco representativos a favor de la desafiliación irrestricta.


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V. ANÁLISIS

En el SNP las pensiones se financian a través de las contribuciones de los trabajadores activos, quienes aportan 13% de sus salarios a un fondo común. Los pensionistas reciben una prestación definida sujeta a niveles mínimos y máximos, lo cual hace posible la redistribución de recursos de los trabajadores con mayores ingresos y posibilidades de pensiones más altas hacia los trabajadores con menores ingresos y con posibilidades de pensiones menores.

Sin embargo, debido a que en su momento no se ajustaron las variables previsionales el SNP es en la actualidad un sistema desfinanciado que requiere tanto del creciente subsidio del Estado al valor de la pensión así como mayores transferencias presupuestales para el pago de la planilla de pensiones. En los últimos 10 años, las transferencias del Estado han crecido cerca de 10 veces de acuerdo con cifras de la ONP. En 1995 fueron US$ 65 millones y financiaron 18% de la planilla del SNP; mientras que en 2005 fueron US$ 774 millones y financiaron 74% del total de la planilla.

En cambio el SPP se caracteriza por ser un régimen de capitalización individual en el cual los aportes que realiza cada trabajador se depositan en su respectiva cuenta individual capitalización (CIC), que es administrada por una AFP, con el objetivo de acumular recursos suficientes para financiar su pensión. En este caso, el valor de la prestación depende del importe acumulado y de la rentabilidad de la CIC. Dicho sistema se creó ante el desequilibrio financiero, económico y actuarial del SNP y la consecuente imposibilidad del Estado de asumir los pagos de pensiones corrientes y futuros, siendo preferido por los trabajadores al aumentar el valor del fondo y el número de afiliados en el SPP. Paralelamente, estos aportes representan una importante fuente de financiamiento de actividades productivas y de servicios en nuestro país.

La existencia del SPP ha ayudado a mejorar las pensiones mínimas y promedio. De este modo, el Estado ha mejorado progresivamente la pensión mínima del SNP, pasando a S/. 36 en 1993 a S/. 250 en 1998 y a S/. 415 en 2002.

El Estado ha otorgado un Bono de Reconocimiento a los trabajadores que han pertenecido al SNP por sus aportes efectuados, con la finalidad de que tengan una adecuada pensión en el SPP. Sin embargo, pese que en su oportunidad se permitía la desafiliación, existe un grupo de trabajadores que se traspasó al SPP en edad avanzada y, por tanto, no podrían contar con suficiente tiempo para la acumulación de recursos en el SPP. En mérito a ello el Estado desde el año 2000 han creado 3 tipos de Bonos Complementarios: Bono Complementario de Pensión Mínima (asegura que los afiliados a las AFP tengan una pensión mínima igual al del SNP), Bono de Reconocimiento Complementario (mejora pensión de los


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trabajadores que realizan labores de riesgo en minería y construcción civil) y Bono Complementario de Jubilación Adelantada (garantiza pensión similar a la del Decreto Ley Nº 19990 para afiliados que al incorporarse al SPP contaban con los años de aportación y edad requeridos en el SNP).

El Estado ha venido identificando grupos de afiliados del SPP para que de una manera programada, ordenada y debidamente financiada, perciban pensiones similares a las del SNP según las normas de ese sistema, que les resultaban de aplicación al momento de generarse su derecho. Se estimaba en el 2000 unos 13,919 afiliados y el costo a valor presente era alrededor de US $ 300 millones. Hasta diciembre de 2005 se han otorgado 2,158 bonos complementarios.

No obstante, los esfuerzos del Estado, los incrementos paralelos de pensiones otorgados en el SNP, han ocasionado que resulte para un determinado grupo de afiliados al SPP más atractivo.

El Proyecto de Ley Nº 26/2006-PE plantea la desafiliación para los trabajadores que pertenecieron al SNP y que al momento de presentar su solicitud de desafiliación cumplen con los requisitos para obtener una pensión mayor en el SNP que en el SPP, autorizada por una Comisión Especial; mientras que las propuestas contenidas en los Proyectos de Ley Nºs 45/2006-CR y 76/2006-CR plantean la libre afiliación o desafiliación de los trabajadores incorporados al SPP, para afiliarse o desafiliarse al SNP, entre otros aspectos.

El Tribunal Constitucional ha interpretado que la permanencia en una AFP no viola el derecho reconocido de los trabajadores de la Constitución Política en el Artículo 11º “(...) la imposibilidad de retornar voluntariamente y en cualquier momento al Sistema Nacional de Pensiones no atenta contra los derechos a la seguridad social y de acceso a las prestaciones de salud y pensiones, toda vez que no priva a la demandante de la posibilidad de percibir pensión de jubilación, más aún cuando ella misma, libremente, optó por afiliarse al Sistema Privado de Pensiones.”2 La libertad de elección individual debe entenderse y enmarcarse en un contexto de respeto del bien común, considerando el Equilibrio Fiscal del Estado y evitando el perjuicio del resto de afiliados al SPP. La creación de una Comisión Especial que evalúe y expida resolución en doble instancia, autorizando o denegando las solicitudes de desafiliación, permitirá al trabajador saber con exactitud el sistema que le brindará una pensión mayor.

2 Sentencia del Tribunal Constitucional del 25.10.04. Expediente Nº 2046-2004-AA.


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En tanto que el Proyecto de Ley N° 26/006-PE propone que el plazo para solicitar la desafiliación operará desde la vigencia de la norma propuesta hasta el 30 de junio de 2007; el Proyecto de Ley N° 45/2006-CR no establece plazo; y el Proyecto de Ley N° 76/2006-CR establece que el plazo para afiliarse o desafiliarse será de 1 (un) año a partir de la vigencia de la norma propuesta, y que pasado el año no habrá opción para la desafiliación.

En cuanto al plazo para la desafiliación debe considerarse que debido a la implementación de la desafiliación, así como la publicación de los reglamentos y la conformación de la Comisión Especial, pueden tomar cierto tiempo, siendo necesario prorrogar el plazo de la desafiliación hasta el 30 de junio de 2008, tiempo suficiente que permite a los trabajadores informarse de los beneficios de la desafiliación.

Respecto a la transferencia de los aportes, debe considerarse que ello podría generar un impacto en el mercado de capitales, en la medida que las AFP tendrían que liquidar sus inversiones. En cuanto al pago de adeudos al SNP, las facilidades de pago ayudarán a que los trabajadores y pensionistas puedan programar los gastos que pueden incurrir para obtener una mayor pensión. En tal sentido se coincide con la propuesta del Proyecto de Ley N° 26/2006-PE.

Con relación a la Pensión Complementaria el Proyecto de Ley N° 26/2006-PE establece el otorgamiento de ésta a aquellos pensionistas pertenecientes al SPP q0ue al momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27617--Ley que dispone la reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley Nº 19990 y modifica el Decreto Ley Nº 20530 y la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones--; cumplían con los requisitos para acceder a la Pensión Mínima de jubilación, conforme al Artículo 8º de la referida ley, pero que reciben una pensión de jubilación menor a la mínima. Adicionalmente, otorga una Pensión Complementaria para Labores de Riesgo (PCR) a aquellos pensionistas del SPP que al momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27252, habían accedido al mencionado régimen, de modo que la pensión no sea menor al monto que le hubiera correspondido percibir en el SNP. El Proyecto de Ley N° 26/2006-PE plantea que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, la Oficina de Normalización Previsional y la SBS, aprueben y publiquen en el Diario Oficial un Boletín Informativo sobre las características, diferencias y demás peculiaridades de los sistemas pensionarios vigentes. Asimismo, dicho proyecto


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recoge el requerimiento de mayor información estableciendo que todos los empleadores deberán hacer entrega a los trabajadores no afiliados que ingresen por primera vez en un centro laboral de una copia del “Boletín Informativo”, con el objetivo de mejorar la toma de decisión con respecto a que sistema afiliarse.

El Proyecto de Ley N° 76/2006-CR plantea, adicionalmente, modificar el Decreto Ley Nº 25897, para establecer que el aporte obligatorio de los trabajadores al SPP estará constituido por el 8% de la remuneración asegurable. Al respecto, la norma de creación del SPP estableció en 10% de la remuneración asegurable el aporte obligatorio de los trabajadores al SPP y que dicho porcentaje se bajó a 8%, mediante el Decreto Supremo Nº 179-97-EF, del 30 de diciembre de 1997; porcentaje que se mantuvo durante 8 (ocho) años, mediante sucesivas prórrogas de la disposición3. Finalmente la norma no fue prorrogada y el porcentaje volvió a ser de 10%. Las razones que determinaron el cese de las sucesivas prórrogas se basaron fundamentalmente en que es necesaria una mayor tasa de ahorro para asegurar que los aportantes obtengan una pensión digna en el momento de la jubilación. Esta tasa es similar a la de varios países de América Latina (Bolivia, Chile y México). Por otra parte, la propuesta para que los aportes realizados por afiliados al SPP podrán ser deducibles del Impuesto a la Renta no es viable, debido a que podría implicar un doble costo para el fisco, en tanto que además de los subsidios que cubrirán una pensión mínima, se estaría reduciendo los ingresos fiscales relacionados a dicho impuesto. En cuanto a conformar un Consejo de Vigilancia de usuarios del SPP, integrado por 2 (dos) representantes de los trabajadores, que tendrá derecho a participar del Directorio de las AFP con voz y voto. Ello no es posible, pues la Comisión Especial que evalúa la desafiliación ya incluye la participación de 3 representantes de los trabajadores. De otro lado, en la medida en que los trabajadores no poseen responsabilidad sobre la gestión de los fondos de las AFP, no es conveniente que formen parte del Directorio de las mismas.

Análisis Costo Beneficio: • El costo fiscal potencial de acuerdo al Ministerio de Economía y Finanzas, a

valor presente de la desafiliación propuesta del Proyecto de Ley N° 26/2006-PE sería de alrededor de US $ 1 400 millones (el aporte que tendría que hacer el

3 Leyes Nº 27036, 27243, 27383, 27601, 27900, 28147 y 28445.


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Estado por no alcanzar los recursos del afiliado) considerando un total de 180 mil afiliados.

• En el caso de las pensiones complementarias otorgados a 1400 afiliados que no alcanzan la pensión mínima y de 880 afiliados de los sectores mineros y de construcción son respectivamente de US $ 17 millones y US $ 6 millones, sumando un total de US $ 23 millones que provendrían del Fondo Consolidado de Reserva.

• Finalmente, se estima que la desafiliación irrestricta tendría un impacto de 9% por cada 100 mil desafiliaciones en el valor de los activos de los afiliados a las AFP en la Bolsa de Valores de Lima, que evidentemente perjudicará en su rentabilidad no sólo a los afiliados que deseen voluntariamente quedarse en el Sistema privado de pensiones, sino en general a los que transan en BVL

V. CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas, los Congresistas que suscriben miembros de la Comisión de Seguridad Social recomiendan, de conformidad con lo establecido en los Artículos 70º, Literal b), del Reglamento del Congreso de la República, la APROBACIÓN de los Proyectos de Ley Nºs 26/2006-PE, 45/2006-CR y 76/2006-CR con el texto sustitutorio siguiente:

TEXTO SUSTITUTORIO

LEY QUE AUTORIZA LA DESAFILIACIÓN AL SISTEMA PRIVADO DE

ADMINISTRACIÓN DE FONDOS DE PENSIONES Y OTORGA PENSIONES COMPLEMENTARIAS

TÍTULO I LA DESAFILIACIÓN EXCEPCIONAL DEL SISTEMA PRIVADO DE

PENSIONES Y LA CREACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL ENCARGADA DE REVISAR LAS SOLICITUDES DE DESAFILIACIÓN DEL SISTEMA PRIVADO

DE PENSIONES Artículo 1°. Autorización de la desafiliación y la creación de la Comisión Especial Autorízase con carácter excepcional el procedimiento de desafiliación de los trabajadores incorporados al Sistema Privado de Pensiones —en adelante SPP—, que habiendo pertenecido al Sistema Nacional de Pensiones —en adelante SNP—, de acuerdo con las normas que lo regulan, han cumplido, al momento de la


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presentación de la solicitud de desafiliación, con los requisitos exigidos para obtener una pensión de jubilación superior a la que le correspondería en el SPP y de aquellos que la Comisión Especial considere procedente por tratarse de un caso manifiestamente contrario a los principios rectores de la Seguridad Social, lo cual deberá ser verificado por la Comisión Especial, en las condiciones que establezca el Artículo 4º de la presente Ley. Para tal efecto, con el fin de cumplir con el rol del Estado, garantizando que quien solicita su desafiliación obtenga en efecto mejores condiciones en el SNP, créase una Comisión Especial encargada de evaluar y resolver las solicitudes de desafiliación del Sistema Privado de Pensiones, que se presenten a partir de la vigencia de esta ley hasta el 30 de junio de 2008. Artículo 2°. Conformación de la Comisión Especial La Comisión está conformada por los siguientes miembros: a) Dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, uno de los cuales la preside y tiene voto dirimente; b) Un representante del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; c) Un representante de la Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones; d) Un representante de la Oficina de Normalización Previsional; e) Un representante de las Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; f) Tres representantes de los trabajadores afiliados al Sistema Privado de Pensiones; y, g) Un representante de la Defensoría del Pueblo. La Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones —en adelante SBS— establecerá los mecanismos de elección de los representantes de los trabajadores afiliados al SPP en un plazo no mayor de 30 días calendario contados a partir de la vigencia de la presente ley. Artículo 3º. Funciones Corresponde a la Comisión Especial: a) Evaluar y expedir en doble instancia la resolución autorizando o denegando las solicitudes de desafiliación al SPP presentadas desde la vigencia de esta ley hasta el 30 de junio de 2008. Contra la resolución que declara infundado el recurso de reconsideración al que alude el Artículo 10º de la presente ley puede interponerse la correspondiente acción contencioso administrativa.


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b) Solicitar a la Oficina de Normalización Previsional —en adelante ONP—y a las Administradoras de Fondos Privados de Pensiones —en adelante AFP— la verificación del cumplimiento de los hechos, documentos relacionados y del derecho pensionario del solicitante. c) Realizar labores de orientación, educación, gestión y difusión en materia de afiliación y desafiliación. Es facultad de la Comisión Especial, solicitar informes a la ONP, a las AFP, a la SBS, a ESSALUD, a las empresas privadas en calidad de empleadores, y en general, a toda aquella entidad pública o privada; a fin de resolver las solicitudes de desafiliación. Artículo 4°. Evaluación, autorización o denegatoria de la desafiliación La Comisión tomará en cuenta como mínimo, que el solicitante ha cumplido con los requisitos para obtener una pensión de jubilación, bajo cualquier modalidad, de acuerdo con las normas que regulan el SNP. De ser el caso y en un plazo no mayor a noventa (90) días calendario contados a partir del día siguiente de la presentación de la solicitud respectiva, la Comisión expedirá la resolución autorizando o denegando la desafiliación. La resolución que autoriza la desafiliación se notifica a la AFP en la que se encuentra afiliado el solicitante y a la ONP; en cuyo caso, ésta última deberá iniciar de oficio las acciones que permitan la reincorporación del interesado. En caso de denegatoria, la resolución respectiva será notificada al solicitante. Artículo 5°. Transferencia de aportes y Bono de Reconocimiento En todos los casos de desafiliación del SPP, la AFP en la que se encuentre afiliado el trabajador deberá transferir directamente a la ONP, el saldo de su Cuenta Individual de Capitalización —en adelante CIC—, libre de aportes voluntarios sin fin previsional, asimismo, de ser el caso, transferirá el valor de su Bono de Reconocimiento. Estas transferencias no estarán afectas a ningún tipo de recargos, moras, multas ni intereses por parte de la ONP. Los aportes voluntarios sin fin previsional y su rentabilidad generada serán devueltos directamente al afiliado, bajo responsabilidad de la respectiva AFP. El plazo máximo de transferencia del saldo de la CIC y el Bono o Título de Bono de Reconocimiento a la ONP será establecido en el reglamento de la presente Ley.


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Artículo 6°. Del pago de adeudos al Sistema Nacional de Pensiones Los trabajadores que decidan trasladarse del SPP al SNP abonarán la diferencia existente entre el monto de los aportes de un sistema con relación a otro, sin ningún tipo de recargos, moras, multas, ni intereses, por parte de la ONP. Artículo 7°. De las modalidades y facilidades de pago de adeudos En caso que en el proceso de desafiliación se generen derechos a pensiones de invalidez, jubilación o de sobrevivientes, la ONP, de acuerdo con el monto de la pensión, concederá facilidades de pago de los adeudos producidos por cambio de régimen, que podrán inclusive, ser deducidos de la pensión. Las deducciones no excederán del cincuenta por ciento (50%) de la pensión, sin perjuicio de ser aplicable lo dispuesto por el tercer acápite del Artículo 45° y el Artículo 84° del Decreto Ley N° 19990. En caso que el afiliado se encuentre en actividad, el empleador, bajo responsabilidad, retendrá la suma mensual pertinente para cancelar la deuda, sin que en ningún caso el monto exceda del cincuenta por ciento (50%) de su remuneración total. Para tal efecto, entiéndase por remuneración la prevista en el Artículo 6° de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, Decreto Supremo N° 003-97-TR. Cuando el afiliado se encuentre aportando al SPP en condición de afiliado independiente, o esté afiliado en dicho sistema pero sin realizar aportes por falta de relación laboral, en ambos casos, de decidir su desafiliación, cancelará el adeudo directamente con las facilidades que le otorgue la ONP y en los plazos y condiciones similares a los afiliados dependientes. La ONP establecerá previamente, a solicitud de parte, en un plazo que no excederá de 15 (quince) días calendario, el monto adeudado al SNP por cambio de sistema. La ONP deberá en todos los casos conceder facilidades de pago, considerando los ingresos de los afiliados activos así como de los pensionistas. La rentabilidad generada en la CIC, así como los aportes voluntarios con fin previsional y su respectiva rentabilidad acumulada servirán para compensar parte o la totalidad de la deuda que, de ser el caso, tenga el asegurado al SNP. De existir un excedente luego de aplicar lo señalado en el párrafo anterior, su importe será devuelto directamente al afiliado, bajo responsabilidad de la respectiva AFP y en las condiciones que establezca el reglamento correspondiente.


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Artículo 8°. De la no aplicación para pensionistas Lo dispuesto en el Artículo 1º de la presente ley no resulta de aplicación a los afiliados pensionistas. Artículo 9°. Aportes en cobranza Las AFP tienen la obligación de continuar, hasta su conclusión, los procedimientos administrativos o judiciales relativos al pago de aportes previsionales a su cargo. Artículo 10º. Impugnación de resoluciones Contra la resolución que deniega la solicitud de desafiliación procede el recurso de reconsideración ante la misma Comisión Especial. El plazo de resolución de este recurso es de 30 días calendario contados a partir del día siguiente de la fecha de su interposición, con el cual se agota la vía administrativa. Artículo 11º. Plazos y procedimientos Los plazos, condiciones y procedimientos necesarios para el cumplimiento de las funciones de la Comisión Especial se establecerán en el reglamento de la presente ley. Artículo 12º. Autonomía de la Comisión La Comisión Especial goza de total autonomía en el ejercicio de sus funciones. Artículo 13º. Obligatoriedad Todas las instituciones públicas, privadas o mixtas están en la obligación de otorgar, de manera oportuna, la información solicitada por la Comisión Especial, así como de colaborar en las gestiones que esta realiza. Artículo 14º. Secretaria Técnica La Comisión Especial cuenta con una Secretaria Técnica que será asumida por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, la cual cuenta con la asesoría de la ONP y de la SBS, cuyas funciones serán establecidas en el reglamento de la presente ley.


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TÍTULO II REGULACIÓN DEL OTORGAMIENTO DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS PARA LOS AFILIADOS AL SISTEMA PRIVADO DE ADMNISTRACIÓN DE

FONDOS PENSIONES Artículo 15º. Pensión Complementaria Otórgase una Pensión Complementaria a aquellos pensionistas pertenecientes al Sistema Privado de Pensiones que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley Nº 27617, cumplían con los requisitos previstos para acceder a la Pensión Mínima conforme a lo dispuesto por el artículo 8º de dicha Ley y que perciben una pensión de jubilación menor a ella. La Pensión Complementaria se otorgará bajo los criterios de equidad y racionalidad que establezca el reglamento de la presente Ley, en concordancia con los alcances de la Ley Nº 27617 y sus normas complementarias y reglamentarias. Artículo 16º. Evaluación de Beneficiarios Pueden solicitar Pensión Complementaria aquellos pensionistas que al momento de la entrada en vigencia de la Ley Nº 27617, cumplían con los requisitos previstos para acceder a la Pensión Mínima conforme a lo dispuesto por el Artículo 8º de dicha Ley y en la actualidad se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Perciban pensión definitiva bajo cualquier modalidad menor a la Pensión Mínima. b) Percibieron una pensión definitiva bajo la modalidad de Retiro Programado menor a la Pensión Mínima y cuyo saldo CIC se agotó. c) No percibieron pensión dado que el saldo de su CIC fue inferior al monto mínimo para cotizar establecido en las normas del SPP. Artículo 17º. Pensión complementaria para Labores de Riesgo Otórgase una Pensión Complementaria para Labores de Riesgo a aquellos pensionistas pertenecientes al SPP que accedan al régimen extraordinario normado por la Ley Nº 27252, de modo que la pensión no sea menor al monto que le hubiera correspondido percibir, en forma anual, en el SNP. La Pensión Complementaria para Labores de Riesgo se otorgará bajo criterios de equidad y racionalidad que establezca el reglamento de la presente Ley, en concordancia con lo dispuesto en la presente Ley, la Ley Nº 27252 y sus normas complementarias y reglamentarias, abonando el diferencial de aportes correspondiente en las condiciones que establezca el Reglamento.


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Artículo 18º. Pago de las Pensiones Complementarias La ONP, en representación del Estado Peruano, transferirá mensualmente y a modo de complemento, los montos de Pensión Complementaria y la información a que se refieren los Artículos 15º y 17º de la presente ley a la AFP correspondiente. Los mecanismos específicos serán definidos mediante el Reglamento correspondiente. El financiamiento del pago de las Pensiones Complementarias será cubierto con los recursos y rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales-Bono de Reconocimiento.

TÍTULO III

EL DERECHO A INFORMACIÓN OPORTUNA Y SUFICIENTE Artículo 19º. Información oportuna y suficiente El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, la ONP y la SBS, aprobará y publicará en el Diario Oficial “El Peruano" un "Boletín Informativo" sobre las características, diferencias, y demás peculiaridades de los sistemas pensionarios vigentes. Dicho Boletín deberá incluir, como mínimo, información sobre costo provisional, requisitos de acceso a pensión, beneficios y modalidades de pensión que otorga cada sistema, e información relacionada con el monto de la pensión. Artículo 20º. Entrega del Boletín Informativo En el marco de lo dispuesto por el Artículo 6º del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones aprobado por Decreto Supremo Nº 054-97-EF, el empleador deberá hacer entrega a aquellos trabajadores no afiliados que ingresen por primera vez a un centro laboral de una copia del “Boletín Informativo” a que se refiere el artículo precedente a fin que decida libremente su afiliación. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo establecerá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación por parte del empleador.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES

PRIMERA. La Comisión en ningún caso autorizará la desafiliación, si de la respectiva evaluación se puede prever que la reincorporación al SNP resultará desfavorable para los intereses del solicitante.


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SEGUNDA. Lo referido en el Título Primero de la presente ley no será de aplicación para aquellos afiliados que se encuentran en los supuestos de hecho contemplados por las Leyes Nºs 27252 y 27617. TERCERA. La Comisión Especial será conformada en el plazo de 30 (treinta) días calendario de publicado el reglamento a que se refiere la sexta disposición final. CUARTA. La Comisión Especial velará por la transparencia de los procedimientos a que se refiere esta ley; para lo cual incorporará en el portal electrónico de la SBS y de la ONP, previa coordinación, información suficiente y procedimientos de consulta en línea para los afiliados. QUINTA. La Comisión Especial informará a la Comisión de Seguridad Social del Congreso de la República sobre el desarrollo de sus funciones y emitirá un informe final al concluir su labor, el mismo que será publicado en el Diario Oficial “El Peruano”. SEXTA. Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas se aprobarán las normas reglamentarias y complementarias para la aplicación de la presente ley, en un plazo de 30 días calendario. SETIMA. La presente ley entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación.

Salvo mejor parecer.

Dése cuenta.

Sala de la Comisión.

Lima, 22 de noviembre de 2006.

dictamen de la comisiÓn de seguridad social · vigencia de la norma propuesta hasta el 30.06.07....

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