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Diagnóstico sobre la VulnerabilidadPolítico-Electoral de los
Programas Sociales Federales
Marzo de 2006
Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federalesen el contexto de las elecciones de julio de 2006
Copyright © 2007por Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPresidente Masaryk No. 29, piso 8Col. Chapultepec Morales, C.P. 11570, México, D.F.
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Publicado por el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo
Diseño de portada: Producción Creativa
Impreso y hecho en México, 2007
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Agradecimientos
Para el Comité Ejecutivo por la Transparencia de los Programas Federales del Proyecto de Protección a los Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006, es fundamental agradecer a todas las personas que contribuyeron a la realización de este Diagnóstico sobre la Vulnerabilidad Político-Electoral de los Programas Sociales Federales. Hacemos un reconocimiento a los y las integrantes del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales, por su amplia trayectoria y compromiso en la construcción de la democracia en nuestro país. Es importante señalar que la idea original del Proyecto surgió de la Secretaría de Desarrollo Social, por lo que dejamos constancia de nuestro reconocimiento a la ex Secretaria, Josefina Vázquez Mota, y a la actual Secretaria, Ana Teresa Aranda Orozco. Agradecemos a las Secretarías de Desarrollo Social (Sedesol), Salud, y Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), así como a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), a la Comisión Nacional del Sistema de Protección en Salud, al Instituto Mexicano del Seguro Social, la Coordinación del Programa IMSS – Oportunidades y al Instituto de Desarrollo Social (Indesol), por sus atenciones, la facilitación del diálogo y la información aportada para la realización de este informe. Hacemos igualmente un reconocimiento especial al apoyo brindado por el Instituto Federal de Acceso a la Información, en particular a la Comisionada Presidente María Marván Laborde y al Actuario José Luis Marzal Ruiz, así como al equipo de trabajo que realizó un exhaustivo análisis de los portales de transparencia de los programas sociales federales cubiertos en este diagnóstico y la evaluación de las respuestas a las solicitudes de información presentadas a las dependencias responsables de dichos programas. La colaboración del Gabinete de Desarrollo Humano y Social de la Presidencia de la República y del Consejo Nacional de Población en el otorgamiento de información estadística y bases de datos fueron fundamentales para nuestro trabajo. En el Instituto Federal Electoral, agradecemos especialmente a las Consejeras Alejandra Latapí Renner y María Teresa González Luna, así como a los funcionarios de las diferentes áreas que nos atendieron. Al mismo tiempo distinguimos el aporte de la fiscal María de los Ángeles Fromow Rangel y sus colaboradores de la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales. Agradecemos al Lic. Alfredo Figueroa y a los Consejeros y ex Consejeros Electorales Distritales del estado de Puebla por su valiosa información y experiencia en el ámbito electoral y su preocupación por generar mecanismos de vigilancia y protección de los derechos ciudadanos.
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De igual relevancia son las aportaciones de académicos e investigadores para el sustento teórico y conceptual del informe. Nuestro amplio reconocimiento a Gabriela Pérez Yarahuán de la Universidad Iberoamericana, Roberto Gutiérrez López, Rodolfo García del Castillo, Pedro Martínez Martínez, Cristina Sánchez Mejorado, Gretchen González Parodi, Arturo Grunstein Dickter, Emilio Duhau López, Oscar Cuellar Saavedra y Esperanza Palma Cabrera, de la Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco, Silvia Gómez Tagle del Colegio de México, Agustín Escobar Latapí del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social – Unidad Occidente, Carlos Brambila Paz del Instituto de Estudios Superiores de Monterrey y Federico Estévez del Instituto Tecnológico Autónomo de México. Distinguimos la enorme experiencia acumulada y las investigaciones realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que permitieron retomar un conocimiento adquirido en la práctica y en el trabajo comprometido con la ciudadanía. Agradecemos por ello a Alianza Cívica, Fundar, Colectivo por la Transparencia, Centro de Formación Ciudadana y Cultura Política de Morelos, Derechos para la Mujer y la Familia del estado de México, Centro de Educación y Comunicación Audiovisual de Tlaxcala y a la Fundación Arturo Herrera Cabañas de Hidalgo. El Comité Ejecutivo expresa su gratitud a la disposición de Eduardo Bohórquez y Bárbara Castellanos de la Fundación Este País, quienes con su vasta experiencia en el ámbito de la comunicación permitieron generar estrategias para la integración de este proyecto. Por último, queremos dejar constancia de nuestro más profundo agradecimiento al Sr. Thierry Lemaresquier, Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México, por su liderazgo y compromiso a lo largo de este Proyecto, así como a los funcionarios Diego Antoni, Itzá Castañeda, Paulina Huerta, Bertha Mata, Dong Nguyen, Luis Felipe López Calva, Patricia Marrón, Paola Palacios, Karem Pantin, Perla Pineda y Antonio Rendón, y a Georgina Fekete de la Dirección de Políticas del PNUD en Nueva York.
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Proyecto de Protección a los Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006
Alto Consejo Sergio Aguayo
Luis F. Aguilar Rolando Cordera Fernando Franco Clara Jusidman Nora Lustig Mauricio Merino Alberto Nuñez Jacqueline Peschard Ezra Shabot Enrique Valencia Elio Villaseñor
Comité Ejecutivo Secretario Ejecutivo
Alejandro Grinspun Comisionados
David Gómez-Álvarez Paulina Grobet Cristina Martin Blanca del Pozo
Asesores Gonzalo Abad
Alfonso Celestino Ivet Pérez
El equipo contó con la participación de: Consultores Juan Pavel León
Mara Muñoz Brisa Solís Gabriela Coral Torres
Practicantes Stephanie Black
Jonathan Gilbert Ximena Maroto Héctor Nájera Marisse del Olmo
Apoyo administrativo y secretarial
Gerardo Núñez Vanessa Maya Patricia Hernández Armando Sevilla
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R e s u m e n e j e c u t i v o
Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político -electoral de los programas sociales federales
1. Introducción
El diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas sociales
federales parte del reconocimiento de los avances institucionales que, en materia de
política social, se han logrado en México, particularmente en los dos últimos lustros.
Al mismo tiempo, sin embargo, también se reconoce que la pobreza, la exclusión y la
desigualdad que enfrenta el país constituyen graves obstáculos para el desarrollo
humano de millones de mexicanos. Si bien es cierto que cada vez más programas
sociales cuentan con marcos normativos que regulan su funcionamiento, también lo
es que aún persisten condiciones proclives para la utilización proselitista del gasto
social, particularmente en contextos electorales.
En ese sentido, las elecciones del 2 de julio de 2006 serán los comicios más
importantes desde la alternancia en el año 2000. Más allá de la presidencia de la
república, se pondrá a prueba la solidez de los avances democráticos del país,
incluidos los avances en la institucionalización de los programas sociales. Bajo estas
condiciones de alta competitividad es posible que se incremente el riesgo de desvíos
o condicionamientos de carácter proselitista de los programas sociales por parte de
los actores políticos, candidatos y partidos. De ahí que evitar que los recursos
públicos orientados al desarrollo humano sean manipulados sea una manera
efectiva de fortalecer la democracia de ciudadanía en el país.
Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ésta es la razón
de ser y el fin último del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales
en el Contexto de las Elecciones de 2006, que inició en diciembre de 2005
atendiendo a una propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) del
gobierno mexicano. El proyecto tiene el propósito de minimizar, a partir de acciones
preventivas de inhibición y desaliento, la posibilidad de que los programas sociales
sean objeto de manipulación electoral.
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En ese sentido, el informe diagnóstico puede ser leído como un balance de las
fortalezas y debilidades de los mecanismos institucionales de protección de los
programas sociales. Dicho en términos del mandato del proyecto, este diagnóstico
constituye una evaluación del grado de solidez, coherencia y eficacia de los
mecanismos y dispositivos existentes de control y protección de los programas
sociales federales.
La estructura del presente informe diagnóstico está organizada de la siguiente
manera. En el segundo capítulo se explica sucintamente la evolución de la política
social, señalando cuáles han sido los principales cambios que ha experimentado en
función de las diversas perspectivas del desarrollo que el país ha tenido. Asimismo,
en este capítulo se revisan los principales enfoques teóricos sobre la relación entre
democracia y política social, esto es, el manejo político del gasto y los programas
sociales: ciclos políticos, asignación política del gasto y clientelismo político. Por
último, se revisan algunos estudios y hallazgos empíricos sobre la compra y la
coacción del voto en México.
En el capítulo tercero, se presentan los principales avances jurídicos e institucionales
que han tenido lugar en México en materia de transparencia, acceso a la información,
rendición de cuentas y participación social, así como los mecanismos de protección
que regulan la operación de los programas sociales.
En el cuarto capítulo, el informe da cuenta de lo que se denominan “áreas
programáticas protegidas” y “áreas programáticas vulnerables” de los programas
sociales federales de mayor cobertura e importancia del país. Para la identificación
de estas áreas se hace un análisis institucional del marco normativo de los programas
sociales seleccionados para el diagnóstico a partir de un conjunto de criterios
predefinidos.
El quinto capítulo se presenta información que pone en evidencia la persistencia de
condiciones que pueden significar un riesgo de manipulación política en ciertos
programas sociales. La evidencia sobre tales riesgos proviene tanto de fuentes
secundarias y oficiales, como de información primaria recogida para la elaboración
de este informe.
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Con el objetivo de llevar a cabo misiones de observación de carácter disuasivo, en el
sexto capítulo, se construyó una metodología que clasifica los 2,443 municipios del
país. A partir de variables indicativas como marginación, pobreza, desigualdad,
competencia electoral y capacidades institucionales, se agruparon los municipios en
cinco tipos. Esta tipología servirá de base para las misiones de observación.
Por último, el informe cierra con una serie de reflexiones finales que buscan dar
cuenta de los principales hallazgos y lecciones del informe, así como de dimensionar
los alcances y límites del diagnóstico en su conjunto.
2. Política Social y Democracia en México
Desde el inicio de la segunda mitad del siglo XX, México desarrolló una política social
enfocada básicamente en la educación, la salud, la alimentación y la seguridad social.
Como resultado del período de industrialización acelerada, se logró una etapa de
estabilidad social y crecimiento económico. No obstante, el crecimiento demográfico
y la incapacidad del modelo para mitigar la desigualdad y la pobreza propiciaron
ajustes al modelo de desarrollo.
De esta forma, la crisis de los años 80 llevó a que el Estado mexicano instrumentara
una serie de medidas de ajuste estructural con el fin de balancear los desequilibrios
macroeconómicos e integrarse a los mercados internacionales. Esta nueva realidad
afectó en distintas formas la política social del país. El gasto social se redujo, se
eliminaron subsidios, se privatizaron empresas nacionales y se aplicó una política
monetaria restrictiva para contener las fluctuaciones cambiarias y la inflación. El giro
de la política social inicia con la creación del programa Pronasol, que más tarde
cambió a Progresa con un enfoque aún más focalizado, y que hoy permanece, de
forma más ampliada e integral, bajo el nombre de Oportunidades.
Al mismo tiempo, la apertura democrática impulsada con la reforma política
incrementó la competitividad electoral y, por tanto, la posibilidad del uso de los
recursos públicos, incluidos los programas sociales, con fines electorales.
Sobre la utilización política de la política pública, estudios teóricos revisados para la
realización de este informe indican la existencia de tres líneas de estudio: a) el uso
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político de los recursos públicos ligados a los ciclos económico-políticos, b) la
asignación política o partidista del gasto social, y c) el clientelismo político vinculado
a los programas sociales.
En México, son pocos y recientes los estudios que analizan estas dinámicas en
contextos electorales. Por un lado, la falta de datos y de información en general ha
limitado que la literatura fuese más prolija. Por el otro, la literatura revisada desglosa
la existencia de procesos donde aún persisten prácticas evitables de manipulación
política. Se trata de un campo de investigación relativamente nuevo que da cuenta
de viejas prácticas que evolucionan y se adaptan a las nuevas condiciones
democráticas del país.
Entre otros hallazgos, una investigación realizada con motivo del proceso electoral
del 2000 encontró que uno de cada siete votantes habría experimentado alguna
forma de inducción del voto. Otro análisis realizado para el proceso de 2003 señala
que, a pesar de la baja participación, el 8% de las razones para votar están de alguna
manera asociadas a mecanismos coactivos. Lo que estos estudios muestran es que si
bien este tipo de prácticas no alteran los resultados electorales, sí vulneran la libertad
para sufragar de ciertos grupos sociales.
Para enfrentar este tipo de situaciones, el Estado mexicano ha ido desarrollando
novedosos mecanismos legales para tratar de inhibir este tipo de manipulación
política. La principal preocupación se ha centrado en erigir un entramado legal
encaminado al fortalecimiento de los candados que protegen la operación de los
programas sociales de un uso indebido por parte de servidores públicos o actores
políticos con fines distintos a los previstos por los mismos programas.
3. Avances institucionales en materia de transparencia y protección de
programas sociales federales
Si bien los programas sociales se rigen por sus propias reglas de operación, su
operación se enmarca en un andamiaje normativo más amplio. En este sentido, este
capítulo presenta una revisión sucinta de los principales avances institucionales en
materia de política social y transparencia.
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Hace apenas ocho años, en 1998, se formalizó en el Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal las disposiciones que obligan a las
Secretarías a definir reglas de operación para los programas sociales. Para el 2000 se
abrieron, por primera vez, los listados de los beneficiarios donde ya constan
lineamientos de elegibilidad, selección, programación y operación del presupuesto
asignado. En ese sentido, desde el presupuesto gubernamental, pasando por las
reglas internas, los programas sociales cuentan cada vez más con una normatividad
que los protege de un eventual manejo discrecional de sus recursos.
En forma complementaria se expidieron la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley
General de Salud, la Ley General de Desarrollo Social, la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública que, en su conjunto, representan el ordenamiento
de una parte sustantiva del gasto social e integran instancias de control, gestión y
rendición de cuentas de los programas sociales.
Uno de los ejemplos más claros de este avance en transparencia y protección es el
emprendido por la Sedesol, particularmente a partir del proceso electoral de 2003.
Con la creación de la Comisión por la Legalidad y la Transparencia, que se encarga de
diseñar las políticas para el sector en materia de corrupción, transparencia y
“blindaje”, se han llevado a cabo diversas acciones que han contribuido a la
protección de los programas sociales de esta dependencia, aun cuando persisten
rezagos y debilidades en la operación de algunos programas federales, las cuales
son, sin embargo, factibles de mejorarse.
4. Análisis del marco normativo de los programas sociales federales
A partir de la revisión de las reglas de operación y del resto de la normatividad de los
programas sociales, es posible verificar los avances generales y específicos en la
institucionalización de la política social en México. En este capítulo se llevó a cabo un
análisis detallado de ciertos programas sociales federales, en un esfuerzo por
identificar tanto “áreas programáticas protegidas” como “áreas programáticas
vulnerables” en la normatividad y operación de los mismos.
Por “área programática protegida” se entiende los aspectos de la normatividad que
cuentan con “candados” de protección que reducen los márgenes de discreción para
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los funcionarios que los operan. En contraparte, se entiende por “área programática
vulnerable” aquel aspecto en la operación de un programa social que, por su
ambigüedad o por la falta de mecanismos de control, supone márgenes de
discrecionalidad susceptibles de ser utilizados con fines político-electorales.
Para llevar a cabo este análisis se desarrolló una metodología que combina, por una
parte, una serie de dimensiones directamente vinculadas con la protección de los
programas y, por la otra, los procesos o etapas comúnmente presentes en un
programa social. Las cinco dimensiones consideradas son: a) transparencia, b) acceso
a la información, c) rendición de cuentas, d) difusión, y e) participación social. A su
vez, los procesos o categorías por medio de las cuales se analizaron los programas
son: 1) la selección de los beneficiarios y criterios de elegibilidad, 2) el cumplimiento
de compromisos y corresponsabilidad, 3) la coordinación interinstitucional, 4) los
mecanismos de entrega del beneficio, 5) los mecanismos de control y participación
social, 6) la transparencia y acceso a la información pública.
Una vez elaborada esta matriz analítica, se consideraron los siguientes criterios para
la selección de los programas a revisar: i) inclusión del programa en la estrategia de
política social del gobierno federal, ii) el presupuesto federal asignado al programa,
iii) la cobertura y ubicación geográfica, iv) el proceso de selección de beneficiarios, y
v) el tipo de apoyo otorgado. Para ello, se partió de dos fuentes de información: la
base de datos del gabinete de Desarrollo Humano y Social del gobierno federal, y el
Decreto de Presupuesto de la Federación. Al realizar el cruce de ambas bases de
datos, se obtuvo un total de 51 programas sociales que cumplían con las condiciones
descritas. Finalmente, se estableció como piso aquellos programas que tuvieran más
de 2,000 millones de pesos asignados para el año en curso.
El resultado fueron ocho programas sociales federales que cumplen con las
características anteriores: Oportunidades, Tu Casa, Hábitat, IMSS-Oportunidades,
Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa de
Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas. Tres de estos ocho
programas están dirigidos a la ampliación de capacidades; tres más a la generación
de oportunidades de ingreso; uno a la formación de patrimonio; y uno más a la
provisión de protección social. Adicionalmente, cabe destacar que el programa
Oportunidades, Seguro Popular, y el Programa de Atención a Grupos y Regiones
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Prioritarias a Través de Apoyos Directos al Productor, Procampo, suman más de
67,000 millones de pesos.
Entre los principales hallazgos del análisis del marco normativo, destacan los
siguientes, ordenados por procesos o categorías de análisis de los programas
sociales. En términos generales, la selección de beneficiarios y la definición de los
criterios de elegibilidad de los programas se realiza mediante procedimientos
establecidos en las reglas de operación. Con excepción de los programas para el
desarrollo rural e IMSS Oportunidades, las reglas establecen que la selección se
realiza sobre la base tanto de indicadores nacionales definidos institucionalmente
como de criterios homogéneos para todo el país, lo cual garantiza un proceso de
selección relativamente protegido. Sin embargo, se identificaron ciertos vacíos en el
procedimiento que, bajo ciertas condiciones, constituyen zonas de discrecionalidad
que podrían ser utilizadas con fines proselitistas.
Por su parte, en ciertos casos el cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad
social no se lleva a cabo puntualmente. En ocasiones, el beneficiario no adquiere un
compromiso directo y claro con el programa. Se generan, de esta forma, zonas de
discrecionalidad en la verificación de los compromisos de corresponsabilidad, que
podrían ser susceptibles de manipulación política. Además, en programas como los
de desarrollo rural, la complejidad de la operación propicia el surgimiento de
“gestores”, que intermedian entre el operador y el beneficiario, prestándose a
posibles usos políticos de los programas.
La protección de los programas sociales depende, en cierta medida, de la
coordinación interinstitucional entre las diferentes dependencias y los órdenes de
gobierno involucrados. Por tanto, se identificaron los puntos de enlace donde
pudieran producirse márgenes de discrecionalidad en la coordinación
interinstitucional. En Oportunidades, por ejemplo, la designación del enlace
municipal, quien es el operador del programa en el municipio y posiblemente es
eslabón más débil del programa, debe ser por acuerdo del cabildo. Sin embargo, no
existe una obligación vinculante para los municipios para nombrar a esta figura con
criterios neutrales no partidistas, pues se trata de un funcionario perteneciente a un
orden de gobierno constitucionalmente autónomo.
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Otro momento clave en el proceso de instrumentación de los programas sociales es
la entrega del beneficio, que define el momento en el cual el operador entra en
contacto con el beneficiario. En la medida en que se transparente este proceso y el
beneficiario conozca sus derechos y obligaciones frente al programa, se podrían
reducir los márgenes de discrecionalidad susceptibles de ser aprovechados para
hacer un uso proselitista de los programas.
Desde una perspectiva ciudadana, el proceso que supone la posibilidad de que los
ciudadanos participen y presenten quejas constituye un espacio fundamental para la
protección de los programas sociales. En efecto, los mecanismos de denuncia y
control, ejercidos directamente por el ciudadano o la comunidad, forman espacios
de participación y vigilancia ciudadana que tienen una alta incidencia en el correcto
funcionamiento de los programas. Para este proceso, se identificaron lagunas en
cuanto a la definición de las instancias y procedimientos a los que los beneficiarios
pueden acudir en caso de una queja o una denuncia.
Finalmente, un último proceso es el de la transparencia y el acceso a la información
pública. Para su análisis, se solicitó al Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (IFAI) una evaluación del grado de transparencia y accesibilidad de la
información contenida en las páginas electrónicas de los programas sociales, así
como la respuesta institucional de las dependencias que manejan programas
sociales a las solicitudes de información por parte de la ciudadanía.
5. Del diagnóstico a la prevención
A pesar de los avances en la normatividad y mecanismos de control, la evidencia
empírica recogida como parte del diagnóstico demuestra que las prácticas de
manipulación y uso indebido de los programas sociales persisten en el país.
Evidencia en ese sentido fue recabada por un grupo de organizaciones de la
sociedad civil (coordinadas por Alianza Cívica) que llevaron a cabo un monitoreo de
programas sociales federales en las elecciones locales de 2005. En este ejercicio se
detectó que algunos programas siguen siendo utilizados con el fin de condicionar el
voto de los ciudadanos. Por su parte, la línea de denuncia telefónica de la Fiscalía
Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (Fepade), reporta la
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existencia de prácticas como: cambio de bienes por el voto, compra de votos,
condicionamiento y uso ilegal de los programas sociales, acarreo, coacción laboral,
uso indebido de la propaganda y el apoyo de servidores públicos, la inducción
domiciliaria, etc. Se detectó que, en general, son los “promotores” con vínculos
partidistas, los partidos políticos, las autoridades municipales, y los gobernadores, las
principales autoridades señaladas.
Para enriquecer los hallazgos del estudio documental de los programas sociales
federales se llevó a cabo una investigación cualitativa con el objeto de conocer de
manera directa la percepción ciudadana sobre las prácticas del condicionamiento del
voto. Para ello se llevaron a cabo tríadas en zonas semi-urbanas y rurales, entrevistas
con promotores políticos, promotores de programas sociales y grupos focales. En
forma complementaria se realizaron una serie de entrevistas a profundidad aplicadas
a actores claves vinculados. La imagen general es que estos programas dependen del
“gobierno federal” y se identifican con la acción directa del Presidente de la
República.
Asimismo, se detectó que los beneficiarios efectivamente conocen sus derechos y
obligaciones, y que hacen una evaluación positiva de estos programas. También
resultó evidente que la mayoría de los beneficiarios no entienden los criterios de
elegibilidad ni de incorporación, motivo por el cual muchos consideran “una suerte”
haber sido seleccionados. En términos de la participación social se identificó una
falta de transparencia de los programas sociales ya que asuntos como el
presupuesto, la operación y condiciones de los beneficios son desconocidos para los
derechohabientes.
Adicionalmente, se detectaron vacíos y fallas en el desarrollo de los programas que
afectan su funcionamiento y la transparencia de los mismos. En general podemos
agrupar las opiniones de los entrevistados en tres grandes rubros: a) relacionadas
con la información y la comunicación, es decir, hay un escaso conocimiento sobre los
mecanismos de acceso a la información y denuncia; b) relacionadas con los
mecanismos de control y fiscalización de los recursos en cuanto se advierte la
inexistencia o ineficiencia de los mismos; y c) relacionadas con la selección del
personal operativo donde se identifica poco rigor en la selección y control de éste.
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Las opiniones expresadas en la investigación cualitativa permitieron detectar que las
expectativas y la actitud del electorado con respecto a las campañas políticas se han
vuelto mucho más racionales y calculadas. Una de las expresiones emblemáticas fue
“uno agarra todo lo que le dan y después vota por quien quiera”. Paralelamente los
actores y promotores políticos entrevistados reconocieron que sus instituciones y
candidatos han tenido que modificar sus estrategias debido a este cambio de actitud
en los beneficiarios. Esto implica que el ejercicio de la manipulación del voto ha
tendido a sofisticarse y que la identificación de estos actos podría ser más compleja
en este proceso electoral federal. .
Existen ciertos patrones de uso político de programas de beneficio social donde
destacan reparto de materiales de construcción, tinacos, despensas, fertilizantes,
material escolar, programas de apoyos a madres solteras, para personas de la tercera
edad y becas estudiantiles. A pesar de ello, a través de las entrevistas se pudo
constatar que el trabajo proselitista ha ido cambiando a uno de promotor social para
la comunidad.
El ejercicio de las entrevistas a profundidad y grupos focales permite constatar que
las prácticas modernas de manipulación del voto revisten gran complejidad.
Aquellos quienes han sido afectados por actos de manipulación perciben estas
prácticas como un obstáculo al desarrollo de sus derechos individuales en los cuales
el voto debe ser libre, intransferible y secreto.
Las prácticas identificadas hacen necesaria la realización de misiones de observación
encaminadas a prevenir a la ciudadanía sobre el uso indebido de los programas
sociales. Para lograr lo anterior se necesita contar con el conocimiento preciso sobre
la magnitud y el universo en que se generan estas prácticas, las modalidades que
adopta el condicionamiento de los beneficios de los programas sociales y la
conciencia de los ciudadanos para ejercer un voto libre, secreto y razonado.
6. Tipología de observación para la protección de los programas sociales
De la información empírica recolectada se encontró que el eslabón de la cadena de
operación de los programas sociales federales que parece ser el más vulnerable es el
que corresponde a las autoridades y a los operadores de programas en el ámbito
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local. Por tanto, para la construcción de una tipología que agrupara a los municipios
del país, se incorporaron los siguientes índices: 1) posibilidad de focalización de los
programas sociales, a través del índice de capacidad institucional construido por
Sedesol a partir de la Encuesta Nacional de Municipios, 2004; 2) marginación, a través
del índice de marginación municipal del Consejo Nacional de Población 2000; 3)
competencia electoral, utilizado por el estudio de Indicadores de Desarrollo Humano
del PNUD; 4) igualdad municipal proveniente del índice de desigualdad municipal
del Índice de Desarrollo Humano (IDH).
Dadas las diferencias que se observaron entre los propios índices, se utilizó un
mecanismo que permitiera resumirlos. Esto se realizó mediante el análisis de
componentes principales. Con la aplicación de esta técnica se identificó la existencia
de características similares o diferentes entre los municipios, en torno a los
elementos analizados, pero de manera simultánea. Dicha técnica permitió conformar
cinco grupos de municipios que presentan diferentes características.
En el primer grupo, a pesar de haber la misma cantidad promedio de municipios que
en los grupos restantes, se acumula el 50.6% de la población residente y ciudadana,
lo que es indicativo que en este grupo resultaron clasificados los municipios más
grandes. En contraste, los grupos cuatro y cinco concentran 10% y 5% del padrón
electoral y de la población total, respectivamente. Dentro del primer grupo se
concentran municipios predominantemente urbanos y con alta concentración
poblacional, a diferencia del quinto grupo cuya composición es, en su mayoría, de
municipios rurales y con menor tamaño poblacional.
De acuerdo al grado de marginación que los caracteriza puede decirse que el primer
grupo puede catalogarse, en general, como el más favorable. El 91% de los
municipios que lo conforman son urbanos y 8% son mixtos; prácticamente no
resultaron clasificados municipios rurales en este grupo. El índice medio de
marginación en el grupo 1 es el menor de los cinco grupos. En términos del grado de
marginación, 87% de los municipios se ubican en los grados bajo o muy bajo. Se trata
del grupo más urbano y menos marginado de los cinco que se formaron.
El segundo grupo tiene una mayor presencia de municipios mixtos que los que
conforman el primer grupo: 31.7% de los municipios clasificados en ese grupo tienen
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tal categoría. El valor medio del índice de marginación de este grupo refiere que en el
segundo grupo hay mayor marginación que en el primero.
En el tercer grupo se concentra una cantidad notoriamente más alta de municipios
mixtos y, a la vez, se observa que 64% de los municipios tienen un grado de
marginación medio o bajo y el índice medio de esta condición es superior al del
grupo anterior. Más de una tercera parte de los municipios clasificados en el
penúltimo grupo son rurales y 56% mixtos. La marginación en este grupo es
mayoritariamente alta y media. Entre ambas categorías suman 81% de los
municipios. En correspondencia, el índice medio de marginación aumenta.
En cuanto a las carencias de capacidades municipales se encontró que aumentan
conforme se avanza en los grupos, aunque cada uno tiene una coincidencia
significativa con los inmediatos anterior y posterior.
Del análisis de competencia electoral se observó que la hegemonía electoral en los
grupos uno a tres es similar y, relativamente baja en los grupos cuatro y cinco donde
se dispara hasta niveles considerablemente altos. En otras palabras, la hegemonía
electoral se asienta en los últimos dos grupos, a diferencia de patrones de mayor
competencia electoral entre los primeros tres grupos constituidos.
A pesar de lo anterior, es posible señalar que las diferencias en los grupos en cuanto
a preferencias electorales en el nivel municipal si bien son visibles, también refieren a
que se pueden encontrar municipios gobernados por los distintos partidos en los
distintos grupos conformados. Este hallazgo permite confiar en que al tomar estos
grupos como base para la organización de la observación se asegure que no habrá
de principio un sesgo de tipo partidista, si se toman municipios de los distintos
grupos, pero a la vez se tendrán observación de municipios con diferentes
características.
Una dimensión que no era posible dejar de fuera es la económica, por lo que se
analizaron los resultados del ingreso per cápita calculado por el equipo del IDH del
PNUD. Es posible observar que los mejores niveles de ingreso se presentan en el
primer grupo. El ritmo de decrecimiento del indicador en cada grupo es constante:
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de aproximadamente 200 pesos entre uno y otro grupo. De tal forma que mientras el
per capita del grupo 1 es de unos 1,500 pesos, en el último apenas alcanza 400 pesos.
En síntesis, esta propuesta tiene la ventaja de que permite abarcar los distintos
escenarios de potencial uso de los programas sociales. En la medida en que no es
posible atribuir a municipios con ciertos atributos una mayor o menor proclividad a
que se den prácticas de uso indebido de los programas sociales con fines electorales,
una selección aleatoria de municipios de cada uno de los cinco grupos permitirá
organizar, de manera más objetiva, las misiones de observación y las mediciones
empíricas previstas en el Proyecto. De esa forma se podrán detectar diferentes tipos
de prácticas en el manejo de los programas sociales federales en contextos
electorales, diferenciadas según el tipo de municipio. Este ejercicio permitirá por
tanto, corroborar o descartar si hay relación entre los programas sociales y el proceso
electoral que se vive en México en este momento.
7. Reflexiones finales
Este proyecto es, entre otros, un esfuerzo que busca contribuir al fortalecimiento
institucional de los programas sociales federales por medio de acciones de
sensibilización y disuasión sobre el uso político que pudiera presentarse durante el
proceso electoral en curso. Este diagnóstico debe ser leído como una aportación
más, como un referente documental acerca de los mecanismos institucionales de
protección con que cuentan los programas sociales del gobierno federal. Busca, así,
aportar elementos que puedan ser de utilidad para que las autoridades refuercen y
amplíen los mecanismos de protección. De la misma manera no pretende ser una
evaluación operativa de los programas sociales ni un examen sobre el proceso
electoral. Por el contrario, su objetivo es dar cuenta de la coherencia y solidez de los
mecanismos de protección existentes de los programas sociales en relación a los
contextos electorales. Su propósito y alcance están delimitados de acuerdo al
mandato del Proyecto de Protección de Programas Sociales Federales para la
Elección de Julio de 2006.
En efecto, los programas sociales seleccionados y revisados no sólo representan un
alto porcentaje del presupuesto destinado a gasto social, sino que también abarcan
distintos sectores sociales, poblaciones objetivo, tipos de beneficio y modalidades de
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entrega del beneficio. En este sentido, los ocho programas seleccionados y revisados
son un reflejo del tipo de programas sociales existentes en el país y, por tanto, útil
para ejemplificar los tipos de mecanismos institucionales de protección existentes y
potencialmente aplicables al resto de los programas sociales.
Entre las lecciones que arroja el diagnóstico se destacan las que de hecho ya tienen
carácter legal: que los operadores de los programas sociales, en tanto funcionarios
públicos, se conduzcan con neutralidad política; hacer explícita, por distintos medios
publicitarios, el carácter no partidista de los programas sociales; y conformar
instancias de transparencia dentro de las dependencias.
Otras tareas pendientes, aún cuando no tienen carácter legal, serían las de
reforzamiento del “blindaje” como: cumplir con los pronunciamiento políticos y los
compromisos por la transparencia asumidos por las autoridades en distintos ámbitos
de gobierno; informar ampliamente sobre las medidas adicionales de protección que
se han emprendido, así como, realizar campañas de difusión sobre el uso no
partidista de los programas, más allá de lo que exige la legislación.
Al pesar de los innegables avances democráticos, aún persisten en México formas de
coacción, compra y condicionamiento del voto en relación a los programas sociales.
Algunas de estas formas constituyen delitos, mientras que otras formas no están
tipificadas como actos ilegales. En efecto, la sofisticación y complejidad de estas
formas rebasa la normatividad. Además, existe escasa evidencia empírica que revele
la magnitud, las modalidades y las características de tales prácticas de manipulación.
Si bien estas prácticas no necesariamente alteran la voluntad popular, en el sentido
de determinar los resultados electorales, sí vulneran la libertad de elección de
algunos ciudadanos en lo individual. Esto, en sí mismo, supone una debilidad en el
“blindaje” de los programas sociales.
Más allá del análisis institucional, a partir de la tipología de municipios desarrollada
en este documento se confeccionará la ruta tanto para las acciones de intervención
como para las misiones de observación, las cuales tendrán tres objetivos específicos:
difundir los resultados del diagnóstico, disuadir y sensibilizar sobre posible uso
político de los programas sociales, e identificar experiencias exitosas. Estas
experiencias pueden provenir tanto de trabajos desarrollados por organizaciones de
23
la sociedad civil como de la instrumentación de mecanismos de protección realizada
por las dependencias operadoras de los programas sociales. Luego de la
identificación y documentación de estas experiencias, denominadas “buenas
prácticas”, se buscará desarrollar una “caja de herramientas” que permita su replica o
adaptación en otras situaciones similares. En suma, por medio de la sistematización
y documentación de las “buenas prácticas” se pretende dar cuenta de las lecciones
positivas identificadas en el diagnóstico para confirmarlas en la práctica.
Finalmente, es importante mencionar que, derivadas de este diagnóstico, el Alto
Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales presenta una serie
de exigencias para el cumplimiento de la ley, así como una lista de recomendaciones
para que sean atendidas por las autoridades que, de alguna manera, constituyen el
colofón del presente diagnóstico.
25
1. Introducción
México ha avanzado de manera desigual en la institucionalización, la evaluación y la
transparencia de la política social, tanto a nivel federal como en su operación estatal
y municipal. Cada vez más, los programas federales destinados al combate a la
pobreza, la salud, la educación, el desarrollo rural, la infraestructura social y el acceso
a la vivienda cuentan con reglas de operación claras y partidas presupuestarias
predefinidas. La vigilancia, evaluación y monitoreo de programas sociales dejaron de
ser la excepción para convertirse en la regla y en insumos para los nuevos
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
No obstante estos avances, México continúa padeciendo de un mal común a la
mayoría de los países latinoamericanos. La pobreza y exclusión en que viven millones
de familias mexicanas y el consiguiente acceso desigual de la población a sus
derechos económicos y sociales constituyen un importante freno al pleno ejercicio
de los derechos civiles y políticos.
Los desvíos de recursos con fines distintos a los sociales no sólo desvirtúan los
esfuerzos emprendidos, sino que amenazan con agravar aún más la desigualdad en
el acceso a los derechos económicos y sociales de las personas y, por ende, fragilizar
las conquistas alcanzadas en los derechos políticos y civiles en años recientes.
En este sentido, los períodos electorales representan los momentos de mayor
vulnerabilidad. Pese a un conjunto de medidas tomadas desde las elecciones
federales de 2003 para desalentar el manejo partidista de los programas sociales y
asegurar el respeto de los actores políticos a su neutralidad, subsisten condiciones
proclives a la utilización proselitista de los programas sociales.
Las elecciones del 2 de julio del 2006 serán los comicios más importantes desde la
alternancia en el año 2000. Para los principales observadores, lo que está en juego va
más allá de la Presidencia de la República, a tal punto que se estima que pondrán a
prueba la solidez de los avances democráticos del país. Por otro lado, las encuestas
de intención de voto vaticinan que se tratará de elecciones particularmente
competidas, por lo que cabe esperar un período electoral inusualmente ríspido.
26
En estas condiciones, es probable que se incremente el riesgo de desviación o
condicionamiento proselitista de los programas sociales por parte de los diferentes
actores, desde candidatos y partidos políticos hasta las autoridades que operan los
programas. Tales comportamientos pueden afectar negativamente la competencia
electoral, comprometiendo la equidad, transparencia y legitimidad de los resultados
de un proceso de alta competitividad. Evitar que los recursos públicos orientados al
desarrollo humano sean manipulados es una manera de fortalecer la democracia de
ciudadanía.
Es ésta la razón de ser y el fin último del Proyecto de Protección de los Programas
Sociales Federales, una iniciativa del PNUD que inició en diciembre de 2005
atendiendo a una propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social. El Proyecto tiene el
propósito de minimizar, a partir de acciones preventivas de inhibición y desaliento, la
posibilidad de que los programas sociales federales sean objeto de manipulación
electoral durante las campañas políticas que culminarán en las elecciones del 2 de
julio, así como documentar las buenas prácticas para fortalecer el uso transparente y
equitativo de los programas sociales.
Para alcanzar sus objetivos, el PNUD ha convocado y conformado el Alto Consejo por
la Transparencia de los Programas Sociales Federales como una instancia autónoma,
integrada por doce ciudadanos mexicanos de destacada trayectoria pública y
validada a través de una consulta con los partidos políticos. El Alto Consejo se apoya
en un Comité Ejecutivo, cuya función inicial es la de elaborar un primer diagnóstico
que analice tanto la operación de los programas sociales en los tres órdenes de
gobierno como los lineamientos de la difusión llevada a cabo para informar a la
ciudadanía sobre los eventuales malos manejos de dichos programas.
Es en cumplimiento a este mandato que el Comité Ejecutivo por la Transparencia de
los Programas Sociales Federales presenta este Informe diagnóstico de la situación
que guarda el marco institucional, los mecanismos de blindaje y la operación de los
programas sociales federales por parte del gobierno federal.
27
1.1 Objetivos y alcances del informe
El presente informe puede leerse de varias maneras. Se trata de un análisis de las
fortalezas y debilidades de los mecanismos de blindaje existentes en los programas
sociales federales, los cuales apuntan a dificultar o impedir su utilización política con
fines proselitistas en un contexto electoral como el que vive el país.
Desde una perspectiva de desarrollo humano que centra su atención en la
ampliación de las opciones de que disponen las personas, el Informe pretende
también contribuir a que se protejan y garanticen los derechos sociales y políticos de
toda la población, asegurando que puedan recibir los beneficios de los programas
sociales que les corresponden sin condicionamientos de ningún tipo y ejercer así su
derecho al voto sin presión o coacción alguna.
Se ha puesto énfasis en el mandato otorgado al Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo en el marco de este Proyecto. Es así que este Informe constituye
una evaluación del grado de solidez, coherencia y eficacia de los mecanismos y
dispositivos existentes de control y protección de los programas sociales federales, a
la luz de un contexto electoral reñido como el que se prevé para la contienda del 2
de julio próximo.
A partir de un análisis del marco normativo e institucional en que se desenvuelven
los programas seleccionados, se identificó el tipo de respuesta que se ha dado desde
el gobierno federal con la intención de minimizar la frecuencia de prácticas de
manipulación e inducción del voto que están fuertemente arraigadas.
Este análisis no se agota en el examen del marco institucional y normativo de los
programas sociales, ámbitos en los que, como veremos, se han registrado avances
indudables en los últimos años. Existe un cúmulo de evidencias provenientes de
fuentes diversas que sugieren que, frente a los avances en la normatividad e
institucionalidad de los programas sociales del orden federal, el tipo de prácticas que
apuntan a usufructuar políticamente dichos programas y condicionar el voto
ciudadano por medio de favores o amenazas se ha vuelto más complejo y sutil, pero
no ha desaparecido del escenario político mexicano. La detección de tales prácticas
resulta, por lo tanto, más difícil que en el pasado, pero no por ello menos importante
28
para continuar avanzando en la empresa colectiva de afianzamiento del cambio
democrático y la construcción de ciudadanía en este país.
Para el PNUD, el presente Informe representa un primer esfuerzo por analizar el
comportamiento de los programas sociales federales en un contexto electoral. No se
pretende calificar a los programas sociales como tales, ni en su impacto ni en su
operación, sino tan sólo evaluarlos a través de la identificación de “áreas
programáticas vulnerables” con el fin de proponer medidas adicionales que ayuden a
reducir las posibilidades de que sean manipulados con fines proselitistas o
partidarios.
Se trata de un esfuerzo adicional a las experiencias pioneras que en más de un
sentido se han realizado en México. Tradicionalmente, la observación electoral se ha
centrado en la vigilancia y seguimiento de los procesos electorales como tales: en la
observación de las campañas políticas, los gastos incurridos por los partidos y
candidatos contendientes, la jornada electoral, el monitoreo de medios de
comunicación, entre otros. El Proyecto de Protección de los Programas Sociales
Federales se suma a las experiencias de observación que organizaciones de la
sociedad civil han realizado sobre el monitoreo de los programas sociales de cara a
los procesos electorales federales y locales. Estas experiencias han significado la
traslación del enfoque de la observación del proceso electoral per se a un estudio
más amplio del proceso electoral centrado en el monitoreo de las formas en que se
manipula el voto utilizando los programas sociales.
Este Proyecto parte del análisis de los lineamientos normativos y operativos de los
programas sociales federales, del estudio de los mecanismos de blindaje y difusión
que el gobierno federal desarrolla sobre estos programas, de la transparencia, el
acceso a la información y la rendición de cuentas que se realizan sobre ellos,
ubicándolos en el proceso electoral y su posible vulnerabilidad. En este sentido,
pretende sumarse a una nueva etapa de la observación electoral denominada “de
segunda generación” que, al formular recomendaciones al gobierno federal y darles
seguimiento en cuanto a su implementación, pretende contribuir con medidas de
inhibición y prevención sobre la posible utilización de los programas sociales y sus
recursos con fines político-electorales. Para ello, en una fase posterior, se realizarán
mediciones y evaluaciones cualitativas y cuantitativas a fin de acercarse a conocer el
29
volumen y características de prácticas tendientes a la manipulación del voto en su
relación con el uso o desvío de los recursos de los programas sociales federales. El
énfasis de este proyecto estará en la articulación con otros esfuerzos y actores
gubernamentales y no gubernamentales que, a través de la difusión, contribuyan a
inhibir y prevenir este tipo de prácticas y a identificar aquellas que, de manera eficaz,
garanticen la protección de los recursos públicos destinados a fines sociales así como
el ejercicio del derecho a un voto libre, secreto e informado.
1.2 Estructura del informe
El informe que se presenta está organizado en seis capítulos. El próximo comienza
con una reseña de la evolución de la política social mexicana, señalando cuáles han
sido los vaivenes que ha sufrido en función de las diversas perspectivas de desarrollo
que se han privilegiado en el país. A continuación se exponen brevemente los
principales argumentos de las vertientes analíticas sobre el manejo político de
instrumentos de gestión pública, tales como el gasto en programas sociales, y se
presentan algunos antecedentes acerca de la manipulación del voto y monitoreo
ciudadano de programas sociales en el país, con el propósito de identificar las
modalidades que asume el fenómeno que se pretende desalentar e inhibir a través
de este Proyecto.
En el tercer capítulo se presentan algunos avances jurídicos e institucionales que han
tenido lugar en México en materia de transparencia, acceso a la información,
rendición de cuentas, participación social, así como en los mecanismos de protección
que repercuten directamente en el mejoramiento de la operación de los programas
sociales.
El cuarto capítulo de este Informe identifica un conjunto de “áreas programáticas
protegidas” y “áreas programáticas vulnerables” de los programas sociales federales
de mayor cobertura en el país. Para ello se llevó a cabo un análisis del marco
normativo de un conjunto de programas sociales federales, a partir de información
proporcionada por las dependencias federales que tienen a su cargo la operación de
los mismos. Los programas analizados son el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, Hábitat, el Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda
30
Progresiva (Tu Casa), IMSS-Oportunidades, el Sistema Nacional de Protección Social
en Salud (Seguro Popular), el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo),
Programa de Apoyos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales y el
Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (Pibai).
En el quinto capítulo se presenta información que pone en evidencia el hecho de
que, pese a los avances normativos tendientes a proteger los programas sociales y
aumentar el grado de transparencia con que operan, persisten en México
condiciones que podrían significar un riesgo de manipulación política de ciertos
programas como parte de la estrategia de algunos actores políticos en el proceso
electoral actual. La evidencia de tales riesgos proviene tanto de fuentes oficiales y
estudios llevados a cabo por organismos públicos como de información primaria
recogida especialmente para producir este Informe. La constatación de que persisten
riesgos de un uso electoral de los programas sociales hace necesario que, en los
meses previos a la celebración de las elecciones, se introduzcan dispositivos
adicionales para reforzar los candados con que cuentan dichos programas.
A partir de la constatación de que hay prácticas recurrentes de manipulación de los
programas sociales, en el capítulo sexto se propone una clasificación de los 2,443
municipios del país con el fin de que, en la próxima etapa de este Proyecto, se lleven
a cabo misiones de observación de carácter disuasivo a lo largo de la República. Estas
misiones tendrán el propósito de inhibir y desalentar el desvío de recursos de los
programas sociales, por medio de un conjunto de acciones preventivas dirigidas a las
autoridades y en coordinación con la ciudadanía.
31
2. Política social y democracia en México
2.1 Evolución de la política social
Sólo es posible entender la política social actual refiriéndose a sus antecedentes. A
partir de los años cuarenta del siglo pasado, en México se perfiló un enfoque de
política social que señalaba a la educación, la salud, la alimentación y la seguridad
social como los campos privilegiados.
Entre 1940 y 1970, el país vivió una etapa de industrialización que, para la mayoría de
la población, representó estabilidad social y crecimiento económico. A través de su
incorporación al trabajo asalariado formal, varias generaciones de mexicanos
pudieron acceder a niveles cada vez mayores de bienestar por medio de la seguridad
social, la atención de la salud, la protección del empleo, el establecimiento del salario
mínimo, el reparto de utilidades, la protección de la enfermedad y de la vejez, así
como los programas de protección al consumo, de abasto y de vivienda.
Durante estos años, sin embargo, nunca llegó a consolidarse un estado de bienestar
a pesar de que la economía mexicana crecía a tasas elevadas. Amplios sectores de la
población fueron excluidos de los beneficios del desarrollo, especialmente en las
áreas rurales del país.
A principios de la década de los setenta, el modelo económico empieza a
cuestionarse debido a la desigualdad y pobreza que generaba y a las dificultades
para incorporar a crecientes grupos de la población al trabajo asalariado formal y, por
lo tanto, al sistema de seguridad social. En este contexto, en 1977 el gobierno
instrumentó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados (Coplamar), cuyo objetivo era garantizar que la población de
menores recursos se beneficiara de la estrategia de desarrollo emprendida. Por
medio de convenios con el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la
Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) y otros organismos,
Coplamar coordinó los instrumentos de política social a disposición del gobierno
para lograr su objetivo.
32
A finales de la década de los setenta, el modelo de desarrollo entró en crisis y muchos
indicadores económicos sufrieron alteraciones. Una drástica caída en los precios del
petróleo aunada a otros factores político-administrativos originó la crisis de la deuda
en 1982, que llevó al país a una severa recesión económica. Debido a ello, se
impulsaron programas de ajuste estructural con el propósito de contener la inflación
y equilibrar las principales variables económicas.
Bajo las nuevas condiciones macroeconómicas de principios de la década de los
ochenta, el gobierno mexicano redujo el gasto social considerablemente en aras de
contener el déficit público. En un contexto caracterizado por una creciente inflación,
la devaluación del tipo de cambio y contracciones del producto interno bruto, la
prioridad de la política pública se centró en estabilizar la economía, por lo que se
redujo el sistema de subsidios y la política social se subordinó a la económica.
A partir de 1985, se inicia la apertura al mercado externo en el marco de un modelo
económico que privilegia el impulso a las exportaciones, la inversión extranjera, la
reducción de la intervención del Estado, el control inflacionario, presupuestos
equilibrados, eliminación de subsidios y contención salarial.
Lo anterior condujo al establecimiento de una estrategia para hacer frente a esta
situación: la implementación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Este
programa constituyó la alternativa a la provisión de subsidios abiertos a la población
en general, como se había hecho durante la primera fase del modelo de
industrialización por sustitución de importaciones, y tenía, como uno de sus
principios básicos, la participación social, entendida como la vinculación de la
población beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el tipo y monto de
apoyos que se otorgaban. Esta modalidad fue particularmente importante para la
creación de obras de infraestructura en las comunidades beneficiarias.
La segunda mitad de los años noventa fueron años de crecimiento económico en los
que el gobierno pudo nuevamente destinar mayores recursos a los programas
sociales. Se continuó con la integración de la economía mexicana a los mercados
mundiales, lo cual puso de manifiesto la importancia de elevar los niveles de
competitividad del país.
33
En 1997 surge el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), cuyo
rasgo característico fue proporcionar beneficios a su población objetivo a cambio del
compromiso de que las familias beneficiadas invirtieran en la educación y salud de
sus integrantes. De esta forma, el programa no sólo proporcionaba apoyos de corto
plazo destinados a paliar la pobreza presente, sino que también equipaba a las
familias pobres con instrumentos que les permitirían alcanzar un mejor nivel de vida.
Otro elemento novedoso de Progresa fue la introducción de una evaluación
permanente, por órganos externos independientes del programa, como un
componente central de su diseño. Tomando en cuenta las evaluaciones del impacto
obtenido por el programa en las familias beneficiarias, se decidió mantener los
rasgos principales del Progresa, cambiando el nombre por Oportunidades.
Acorde a este esfuerzo de continuidad trans-sexenal, se ha intentado coordinar e
integrar la política social en una nueva estrategia de desarrollo social y humano,
denominada Contigo. Ésta se basa en la idea de que la causa principal de la pobreza
y los rezagos sociales en México reside en la elevada desigualdad en la posesión de
recursos y no en la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para
toda la población.
Le corresponde a la sociedad mexicana debatir y decidir sobre qué tipo de política
social permitirá equiparar las oportunidades de todos los habitantes del país y
desterrar así las condiciones de miseria y marginación que agobian a amplios
sectores de la población. Pero sea cual fuera la respuesta, resulta claro que México no
podrá avanzar hacia el logro de una sociedad más equitativa si no se consolidan
políticas públicas de largo alcance, que trasciendan los mandatos presidenciales y se
sustraigan así de las interrupciones, discontinuidades y cambios de orientación que
han sido una característica recurrente de la historia contemporánea del país.
2.2 Elecciones y programas s ociales
Como en otras partes del mundo, la transición a la democracia en México elevó las
expectativas de la ciudadanía sobre el futuro del quehacer gubernamental. En buena
medida, tales expectativas se fundan en la esperanza de que una competencia
34
efectiva y legítima por el poder propicie condiciones favorables para la satisfacción
de demandas sociales por mucho tiempo no atendidas.
Pero también es cierto que la competencia democrática genera motivaciones fuertes
en los actores políticos para mantenerse en el poder. En condiciones de pobreza de
porciones importantes de la población, el uso de programas sociales se convierte en
un instrumento estratégico contrario a la legalidad y a la legitimidad democrática. No
es casual que el uso político de programas sociales aparezca como una vieja práctica
de los gobiernos mexicanos a lo largo de nuestra historia política moderna.
Estudiosos de la problemática del uso de instrumentos gubernamentales con fines
político-electorales han enfatizado tres temas: los ciclos políticos, la asignación
política o partidista y el clientelismo político. Los primeros dos tipos de manipulación
política se centran en la capacidad del poder ejecutivo para orientar el gasto en el
tiempo o de manera geográfica con el fin de generar una percepción favorable de la
gestión e incrementar la probabilidad de ser favorecido en las urnas. El tercer tipo de
prácticas políticas se apoya no sólo en la utilización de instrumentos encaminados a
incrementar el gasto en tiempo y destinos clave, sino en la construcción de redes y
mecanismos para el intercambio del voto por determinados bienes provistos ya sea
por el gobierno en turno o por la maquinaria partidista.
A continuación se exponen brevemente los principales argumentos de cada una de
estas tres vertientes analíticas sobre el manejo político de instrumentos de gestión
pública, tales como el gasto en programas sociales. Ellos proporcionan pistas valiosas
para analizar la vulnerabilidad de los programas al manejo proselitista, con el fin de
proponer acciones encaminadas a prevenir y desalentar las prácticas que pudieran
condicionar el voto ciudadano en las próximas elecciones federales.
Ciclos políticos
El argumento principal de esta vertiente analítica es que la competencia electoral en
una democracia motiva a los actores políticos en el poder a realizar maniobras
tendientes a crear situaciones económicas favorables para los electores justo antes
de los comicios, en la creencia de que estos cambios favorecerán el voto del partido
en el gobierno.
35
Existen todavía pocos estudios que usen instrumentos específicos de política
pública, tales como el gasto en programas sociales, para probar la existencia de ciclos
políticos. Esto se debe, por una parte, a lo limitado de la información sobre la
asignación presupuestal para programas específicos que tenga unidades
desagregadas como municipios o secciones electorales; y por otra, a los cambios
sexenales en la aplicación de programas sociales en México, lo que no permite tener
observaciones en períodos prolongados de tiempo que abarquen varias
administraciones federales y permitan separar los efectos de las elecciones de otros
factores que afectan el gasto gubernamental.
Asignación política o partidista
La asignación política o partidista de los recursos de combate a la pobreza puede ser
particularmente dañina para el desarrollo social, si ello implica que la distribución
sesgada afecte negativamente a áreas de marginación elevada o con altos índices de
pobreza. La investigación en esta materia reconoce que, entre las variables clave para
la asignación del gasto gubernamental, se encuentra la geografía electoral. La
estrategia óptima para los políticos en el poder es la distribución del gasto público
de tal forma que se logre maximizar la probabilidad de mantener las coaliciones
políticas existentes, o bien se logre inclinar la balanza de aquellos electores que no
deciden aún su voto.
Para el caso de México en particular, existen algunas investigaciones cuantitativas
que analizan la distribución política de programas sociales. Varios estudios1 han
mostrado la vinculación entre resultados electorales y gasto gubernamental en
programas sociales. En el caso de Pronasol, la lógica parece haber sido la canalización
de mayores recursos a votantes leales y a los grupos opositores de reciente creación
que hacia el resto de la población. En el caso de Progresa2, se ha demostrado que el
número de familias beneficiadas por el programa varió de acuerdo al
comportamiento del voto en la elección de 1997. Y para el caso de los fondos de
aportaciones del ramo 33 y del fondo general de participaciones para 1999, hay
estudios que muestran que la distribución de recursos se dio de manera
profundamente politizada dado el papel que diversos actores políticos
36
(gobernadores y senadores) tuvieron para sesgar la asignación en función de sus
propios intereses.
Vale la pena señalar que los efectos de la apertura democrática sobre la
manipulación del gasto público pueden ser ambiguos. Si bien, por un lado, la
apertura democrática conlleva un aumento en la competencia electoral así como una
mayor presión para transparentar el ejercicio presupuestal, también genera
incentivos para dirigir los recursos con el propósito de incrementar las
probabilidades de que un partido determinado gane en las urnas. Es por ello que el
establecimiento de mecanismos institucionales que permitan transparentar el gasto
se vuelven indispensables. Por ejemplo, la información sobre la distribución del gasto
ejercido y programado al nivel geográfico más desagregado debiera ser de fácil
acceso público y su difusión, una práctica común que permita el escrutinio de los
temas públicos por la ciudadanía, contrarrestando así la tradicional opacidad
gubernamental.
Clientelismo Político
Otra línea de análisis de la relación entre gasto social y variables político-electorales
se centra en el fenómeno del clientelismo. El mismo implica una relación entre
actores políticos y ciudadanos basada en el intercambio de una recompensa material
por el voto.
Uno de los efectos negativos del clientelismo es la reducción de la capacidad de la
población para el ejercicio de una ciudadanía con mayor vinculación a la formulación
de política pública. Por ejemplo, políticas de corte universal o la provisión de bienes
públicos, incluyendo obras de infraestructura, se dificultan si las prácticas clientelares
son extendidas. El clientelismo inhibe la libertad política de los ciudadanos para
elegir a sus representantes y, al mismo tiempo, aumenta el incentivo de los políticos
a diseñar programas que se presten más fácilmente a un manejo clientelar, lo cual
puede entrar en tensión con políticas públicas de mayor alcance y efectividad.
37
2.3 Antecedentes sobre la manipulación del voto
México cuenta con pocos y muy recientes estudios que miden la magnitud de la
intención de manipulación del voto, sea como condicionamiento, inducción, compra
o coacción. La mayoría de ellos se inician después de la elección federal del año 2000.
Sin embargo, ya desde los años noventa algunas organizaciones de la sociedad civil
incursionaron en la detección de conductas de compra y coacción a través de su
participación en la observación electoral de procesos federales y locales. Autoridades
electorales, instituciones académicas y organizaciones sociales han contribuido a
identificar los factores que propician el fenómeno, la responsabilidad de los actores
políticos y de la ciudadanía, así como el papel conciente o inconciente de la sociedad
mexicana acerca de la vulnerabilidad de sus derechos sociales y políticos. Existen
indicios de que las condiciones de pluralidad partidista, alternancia en los diferentes
órdenes de gobierno y alta competencia política pueden generar ámbitos propicios
para que persistan, se incrementen y se tornen más sutiles y sofisticadas las acciones
de manipulación del voto.
Un estudio realizado a solicitud del Instituto Federal Electoral (IFE)3 a partir de las
elecciones federales del año 2000 encontró que uno de cada siete votantes había
experimentado alguna forma de inducción del voto y que las instancias de
manipulación se dieron predominantemente en las secciones rurales o mixtas (71%)
y entre las personas de menor educación (59% sin primaria completa). La gran
mayoría de las acciones catalogadas como compra y coacción del voto se realizaron
por medio de negociaciones o amenazas con anterioridad al día de los comicios,
principalmente por los dos partidos con mayor votación.
Dicha investigación, en su parte cualitativa, identificó que los ciudadanos de las áreas
urbanas son más proclives a aceptar regalos y a votar por el candidato o partido que
indujo a la votación. La mitad de los entrevistados declaró no haber votado con
libertad, principalmente por miedo a represalias por parte de representantes de los
partidos políticos. Uno de cada dos entrevistados reconoce además, que hay partidos
que obligan o amenazan a la gente comprometiéndolos a votar por ellos. Más de las
tres cuartas partes dice conocer o saber de partidos que dan dinero o bienes a
cambio de votos. Por otro lado, es interesante observar que la resolución de
38
demandas de bienes, infraestructura o programas sociales se incrementa en áreas
rurales en épocas electorales, situación que fortalece el argumento de los ciclos
políticos señalado anteriormente.
Otro estudio del mismo proceso electoral, publicado en 20054, confirma la imagen
típica del cliente como un elector pobre y sin escolaridad. Pareciera, sin embargo, que
el perfil del votante clientelar no está determinado de manera intrínseca por la zona
de residencia. Se trata de un individuo vinculado al sistema político a partir de su
participación en la gestión de demandas sociales, lo que llevaría a pensar que se ha
dado una evolución hacia cierto modelo de clientelismo diferente al tradicional y
que, a reserva de registrar o conocer el tipo de vínculo que tengan con un partido
político determinado, podrían ser personas para quienes el intercambio de votos por
favores adquiere un sentido esporádico, determinado tanto por sus condiciones
sociales como por los tipos de campaña electoral. El intercambio de votos por favores
se potencia en las zonas de mayor competencia partidaria.
El tema de la compra y la coacción del voto, a partir de la entrega o la amenaza del
retiro de apoyos y beneficios de programas sociales y/o servicios públicos, se estudia
nuevamente después de las elecciones federales del 20035. Entre los hallazgos
encontrados, importa mencionar que la ciudadanía se abstiene de votar porque
considera que su opinión no es tomada en cuenta, cualquiera que sea el sentido de
su voto. Se observa además que la participación en esas elecciones fue mayor en las
zonas rurales, lo cual sugiere que siguen funcionando allí las inercias de los
mecanismos clientelares y corporativos. A pesar de que una de cada tres personas
que votaron declararon como razón el deber ciudadano, casi 8% de las razones
esgrimidas para votar pueden indicar la presencia de factores asociados a
mecanismos coactivos tradicionales o clientelares: 2.8% de los entrevistados fue a
votar por apoyos condicionados al voto, 3.9% porque requiere la credencial marcada
y 1.1% porque se lo indicó una autoridad.
A su vez, 4.9% de los entrevistados declaró haber recibido la promesa de conseguir
algún incentivo a cambio de su voto. Como las personas tienden a no declarar este
hecho a un encuestador, resalta el hecho de que 7.5% de los entrevistados expresó
conocer de alguien a quien se le hubiera ofrecido un incentivo para votar.
Adicionalmente, el análisis arrojó que hay mayor probabilidad de votar entre quienes
39
residen en hogares donde algún miembro es beneficiario de un programa social que
entre quienes no reciben tales beneficios.
2.4 Monitoreo ciudadano de programas sociales
La persistencia de conductas que vulneran la operación de programas sociales y/o
servicios públicos también se encuentra en monitoreos ciudadanos que han vigilado
el manejo de recursos federales en entidades con elecciones locales durante el año
2005.6 Estos monitores reportan que quienes inducen las prácticas de manipulación
no necesariamente son residentes de la localidad, siendo en primer término los
servidores públicos encargados de la operación de los programas sociales, en
segundo lugar los ministros de culto y líderes posiblemente vinculados a un partido
o al gobierno, así como gestores y operadores políticos que pretenden vincular el
servicio con el voto ciudadano.
La compra del voto se da a cambio de dinero o recursos en especie (despensas,
electrodomésticos, materiales de construcción, regalos, comida, herramientas). Por
su parte, la coacción del voto se da a través del condicionamiento y amenaza para la
entrega, retiro o inscripción a los programas sociales (despensas, becas escolares,
tortillas, leche, empleo temporal, entre otros) o servicios y obras públicas
(alumbrado, agua, luz, expedición de permisos, servicios de salud, carreteras, agua
potable), así como mediante la firma de documentos y recolección de credenciales
en días previos a la elección. Estas prácticas se realizan con mayor incidencia en
zonas marginadas y de pobreza extrema y entre sectores de la población altamente
vulnerables, tales como indígenas, mujeres, adultos mayores y personas de baja
escolaridad. Los actores encargados de manipular el voto utilizan reuniones,
asambleas, eventos religiosos, políticos, comunitarios o sociales, así como espacios
de entrega de beneficios o de inscripción a programas y visitas domiciliarias para
entrar en contacto con el público cuyo comportamiento electoral pretenden
condicionar.
En conclusión, de las formas de manipulación del voto con el recurso de los
programas sociales descritos en este capítulo, la práctica clientelar probablemente
sea la más extendida en el México actual. Sin embargo, las formas y sutilezas con las
40
que este fenómeno se puede llevar a cabo tornan difícil su caracterización. Para el
presente Informe se ha obtenido información cualitativa, por medio de entrevistas
en profundidad con varios actores, triadas y grupos de enfoque llevados a cabo
durante el mes de enero de 2006, que permiten apreciar la manera en que las
prácticas clientelares se entrelazan con la operación de los programas sociales en el
ámbito local y conllevan, muchas veces, a situaciones en que se presiona, induce,
condiciona o coacciona el ejercicio del voto libre y secreto.
Fue precisamente a fin de reducir el margen de discrecionalidad en la aplicación de
programas sociales que, en los últimos años, se han desarrollado en México un
conjunto de normas y dispositivos institucionales para proteger los programas e
impedir su utilización con propósitos electorales. Las fortalezas y debilidades de ese
marco institucional en los meses previos a las elecciones de julio de 2006, permiten
identificar vacíos o zonas vulnerables que deberán protegerse, con el objeto de
desalentar e inhibir el uso indebido de los programas sociales federales.
41
3. Avances institucionales en materia de transparencia y protección de los programas sociales
Como se ha señalado en los capítulos anteriores, en México existe una larga tradición
de manejo político, clientelar y partidista de los programas dirigidos a poblaciones
en situación de pobreza. Sin embargo, para fortalecer la operación de los programas
sociales federales se ha ido construyendo un andamiaje jurídico-institucional que
constituye un avance en materia de transparencia y rendición de cuentas de los
mismos, a través de la expedición de normatividad que regule los distintos sectores
analizados así como acciones institucionales de protección.
Ambos constituyen un referente importante a la hora de evaluar los esfuerzos
realizados para minimizar la incidencia de prácticas que, a través de la promesa de
entregar un beneficio de un programa social o la amenaza de retirarlo, buscan
condicionar el voto de personas cuya condición socioeconómica restringe su libertad
de acción y elección.
3.1 Marco jurídico
La transparencia y el acceso a la información sobre el uso de los recursos públicos
son, sin duda, atributos básicos de un régimen democrático. Diseñar mecanismos
que permitan a la población conocer, vigilar, analizar y discutir acerca de las políticas
públicas ha generado muchas resistencias a lo largo de nuestra historia. No obstante,
con el correr de los años se han dado pasos importantes hacia un reconocimiento
cada vez mayor de los derechos políticos de los mexicanos y se han consolidado
leyes e instituciones encaminadas a reducir la opacidad gubernamental.
En esta lógica, el marco jurídico de los programas sociales, tradicionalmente
utilizados con fines político-electorales, ha sufrido diversas modificaciones en los
últimos años, cuyo propósito ha sido cumplir con sus objetivos de manera
transparente e imparcial. Es importante reconocer dichos avances ya que, a pesar de
los cambios políticos, han logrado institucionalizarse, otorgándole permanencia y
garantizando derechos que, durante muchos años, dependieron del vaivén de las
voluntades políticas. Por ello, se analizaron los avances jurídicos que, por
42
consiguiente, se vieron reflejados en las reglas y lineamientos operativos de los
programas sociales seleccionados para un análisis detallado en el siguiente capítulo.
Presupuesto de Egresos de la Federación
Un paso importante se dio con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) para 1998, el cual incluyó disposiciones que obligan a las
dependencias a definir reglas de operación en los programas con impacto social a fin
de hacer más transparente y eficaz la asignación del gasto.7 A partir de entonces, las
dependencias están obligadas a publicarlas anualmente en el Diario Oficial de la
Federación (DOF), precisando el objetivo del programa, el grupo social al que va
dirigido, las metas a alcanzar, los mecanismos de evaluación e incluso los criterios de
terminación del mismo.
Al momento de ser promulgado, el Decreto sólo incluía a los programas de subsidios
contenidos en el Ramo 26 (Desarrollo social y productivo en regiones de pobreza).
Sin embargo, el PEF para el 2000, estableció de manera expresa un listado de los
programas sujetos a Reglas de Operación, entre cuyos requisitos deben constar los
criterios de elegibilidad y selección de beneficiarios de cada programa.
Posteriormente, en el año 2002, se emitieron lineamientos para la programación y
presupuestación del gobierno federal, gracias a los cuales se ha facilitado la
localización de los programas sujetos a Reglas de Operación, que hasta entonces
aparecían indiferenciados de otros programas, en el conjunto del Presupuesto.
Para el año 2006, el artículo 30 del decreto del PEF señala que “… a las dependencias
y entidades les queda prohibido, durante el proceso electoral federal de 2006,
identificarse en ejercicio de sus funciones con los partidos políticos o candidatos, así
como apoyarlos o combatirlos con recursos federales y, especialmente, influenciar la
decisión de los electores a través de propaganda o acciones identificables con
objetivos distintos del cumplimiento de su función.” Asimismo, señala la obligación
de entregar a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados el padrón de beneficiarios de los programas sociales y reportar
mensualmente, a partir de febrero del presente año, la relación de incidencias en la
entrega de beneficios, así como los cambios que ocurran en la operación de los
programas.
43
Disposiciones de este tipo no sólo otorgan mayor previsibilidad a la gestión pública,
sino que coadyuvan al logro de una mayor transparencia en la ejecución de una
parte importante del gasto de carácter social del Estado mexicano. De manera
análoga, contar con reglas de operación constituye una pieza clave para el análisis
del marco normativo e institucional de los programas sociales federales, permitiendo
identificar los vacíos y áreas vulnerables que pudieran prestarse a un manejo
discrecional de los recursos públicos para favorecer a algún partido o candidato
durante el proceso electoral.
La Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la
Administración Pública Federal
A nivel del Ejecutivo Federal, el 4 de diciembre de 2000 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación el Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el
Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal. Se trata de una
comisión inter-secretarial de carácter permanente, presidida por la Secretaría de la
Función Pública, cuyo objeto es coordinar las políticas y acciones para prevenir así
como combatir la corrupción, fomentando la transparencia en la administración
pública federal.
Por otro lado, con el propósito de darle sustento programático e instrumentar
políticas para mitigar la corrupción, en 2001 se creó el Programa Nacional de
Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo
2001-2006.8 Esto constituyó un avance que abrió espacios de discusión para la
institucionalización de la transparencia y el acceso a la información pública en el
ámbito del gobierno federal.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública
Como se ha señalado, el acceso a la información ha demostrado ser una de las más
importantes tareas a consolidar en la agenda democrática nacional. En este sentido,
el 30 de abril de 2002 el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), la cual
entró en vigor en junio del mismo año. Para la aplicación de esta Ley se creó el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), un organismo autónomo
44
que cuenta con la capacidad necesaria para vigilar el cumplimiento de la Ley,
determinar si la información que solicitan las personas es pública, reservada o
confidencial y revisar los casos en que las autoridades nieguen el acceso a la
información pública.
En el caso de los programas sociales, la transparencia significa que la información
que existe en el gobierno debe estar también a disposición del público. Por lo tanto,
el ejercicio de la transparencia se refiere al flujo de información social, política y
económica que debe, de manera concreta y confiable, sustentar la toma de
decisiones con respecto a la operación de los programas, la asignación de recursos y
la definición de los beneficiarios.9
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Uno de los pasos que se han dado a fin de mejorar la operación de la política social,
fue la publicación, el 7 de diciembre de 2001, de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable (LDRS), la cual pretende reformular la política agropecuaria y rural, a
partir de tres elementos rectores: un paquete de instrumentos de fomento al sector,
los órganos de concertación y coordinación, y el Programa Especial Concurrente.
Entre los órganos de concertación y coordinación de la política hacia el sector se
encuentran la Comisión Intersecretarial y el Consejo Mexicano para el Desarrollo
Rural Sustentable, cuya constitución permite la participación de la sociedad en el
análisis, consulta y opinión sobre la definición de las políticas propuestas en la
comisión intersecretarial.10 Esta comisión se encarga de integrar el Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), en el cual se incluyen
las políticas, estrategias, instrumentos y acciones a cargo de las diferentes
dependencias que participan. En términos de coordinación institucional, esto
representa un esfuerzo por vincular los diferentes programas sociales del sector,
generando sinergias que repercutan en el bienestar de los beneficiarios.
Adicionalmente, el PEC establece que, para transparentar las evaluaciones de los
programas, se integrará el Sistema Nacional de Indicadores, señalando que cada
entidad pública participante desarrollará indicadores orientados a la medición de
resultados que sean susceptibles de reportarse anualmente y puedan ser verificables
45
por terceros independientes, procurando que sean socialmente relevantes, de
cobertura amplia, fácilmente comunicables a la sociedad y comparables
internacionalmente.
Por otro lado, la LDRS dispone la creación de los Distritos de Desarrollo Rural (artículo
29), los cuales tendrán un órgano colegiado de dirección en el que participarán la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(Sagarpa), las dependencias y entidades competentes, los gobiernos de las entidades
federativas y municipales que corresponda, así como la representación de los
productores y organizaciones de los sectores social y privado de la demarcación,
integrados por un representante por rama de producción y por cada Consejo
Municipal.
El artículo 90, de la misma ley destaca la importancia de las reglas de operación,
estableciendo la obligatoriedad de la publicación durante el tiempo que se otorgará
el apoyo, el monto de los apoyos, los límites de extensión u otros para poder
recibirlos, así como los requisitos para acreditar lo anterior y la forma de resolver las
controversias que se originen con motivo de los apoyos mediante la intervención de
los distritos de desarrollo rural.
Ley General de Salud
También en el sector salud se dio un paso importante con la publicación en el Diario
Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2003, del decreto por el que se reforma la
Ley General de Salud (LGS) mediante el cual se creó el Sistema Nacional de
Protección Social en Salud11. De acuerdo con el artículo 77 Bis 5 de la LGS, la
Secretaría de Salud deberá definir el marco organizacional del Sistema Nacional de
Protección Social de Salud en los ámbitos federal, estatal, del Distrito Federal y, en su
caso, municipal, así como establecer los lineamientos para la integración y
administración del padrón de beneficiarios. Esta atribución debería contribuir a
homogeneizar las acciones de salud sin afectar la descentralización de las mismas,
para establecer criterios de evaluación que permitan comparar los avances por
entidad federativa.
46
Con esta medida, el programa gubernamental denominado “Seguro Popular” se
establece como un sistema a nivel de ley, garantizando su continuidad en el tiempo.
A partir de esta ley, la Secretaría de Salud coordinará las acciones de los Regímenes
Estatales de Protección Social en Salud, los cuales contarán con la participación
subsidiaria y coordinada de la Federación.
Ley General de Desarrollo Social
En concordancia con los avances descritos, el 20 de enero de 2004 se publicó en el
DOF la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que, además de ser producto del
consenso de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, retoma
propuestas de organizaciones de la sociedad civil y académicos relacionados con el
tema.
La LGDS presenta varios aspectos dignos de mención. En primer lugar, establece la
prohibición de cualquier práctica discriminatoria en la prestación de bienes y
servicios contenidos en los programas para el desarrollo social, otorgando a los
beneficiarios la capacidad para que puedan presentar quejas y denuncias, en caso de
que los servidores públicos no respeten la normatividad. Para ello se reconoce a la
contraloría social como un mecanismo para verificar la correcta aplicación de los
recursos públicos.
En segundo lugar, la LGDS retoma la iniciativa de los Diputados en cuanto a la
publicación de las reglas de operación de los programas y va más allá, señalando en
el artículo 28 que “La publicidad y la información relativa a los programas de
desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que
establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: Este programa es
público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines
distintos al desarrollo social.”
A su vez, se definen las características del Sistema Nacional de Desarrollo Social
entendido como un mecanismo de concurrencia, colaboración, coordinación y
concertación entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales,
coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Conjuntamente con la
Comisión Nacional de Desarrollo Social y la Comisión Intersecretarial de Desarrollo
47
Social, establecidas por la misma Ley, el Sistema Nacional podría servir como
conducto para una convocatoria amplia orientada a reforzar la protección de los
programas sociales ante a la posibilidad de desvíos de recursos con fines electorales.
Asimismo, la legislación establece la integración de un Consejo Consultivo
Ciudadano, uno de los mecanismos de interlocución entre el gobierno y la sociedad
civil, creado con el propósito de analizar y proponer programas y acciones que
incidan en el cumplimiento de la política nacional de desarrollo social.
Finalmente, otro aspecto de la Ley General de Desarrollo Social es la creación del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, un organismo
público descentralizado que tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las
políticas y programas de desarrollo social, la cual se deberá realizar periódicamente
por el mismo Consejo o a través de organismos evaluadores independientes.
De estas modificaciones que se han venido realizando en México, es justo reconocer
el esfuerzo en el que se han involucrado diversos actores políticos y de la sociedad
civil para avanzar en la institucionalización de mecanismos de transparencia,
participación, rendición de cuentas, vigilancia y control, buscando darle certeza e
imparcialidad a la política social mexicana.
3.2 Acciones de blindaje
Tomando en cuenta los cambios ya descritos en la legislación, algunas dependencias
del gobierno federal instrumentaron disposiciones del Programa Nacional de
Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo
2001-2006 para poner en marcha mecanismos que permitieran difundir los objetivos,
dieran mayor transparencia y fomentaran la participación social en los programas
sociales. El caso más destacado es el de la Sedesol, que es la Secretaría que más ha
avanzado en la puesta en práctica de las disposiciones emanadas del Programa
Nacional de Transparencia y Combate a la Corrupción, que concierne a la
administración pública federal en su conjunto, así como de la Comisión
Intersecretarial de Desarrollo Social, que involucra a todas las Secretarías del
gobierno federal.
48
En 2001 la Sedesol, creó la Comisión para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción, estableciendo acciones y lineamientos de política dentro del Programa
Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, con particular
atención en los procesos electorales. Para darle más relevancia al tema, se creó en el
ámbito de la Secretaría la figura del Comisionado por la Transparencia,
homologándolo con la del Abogado General y estableciendo entre sus funciones:
“diseñar las políticas, estrategias y acciones del sector en materia de transparencia y
combate a la corrupción.”12 Una vez instalada la citada comisión, se realizaron las
llamadas “acciones de blindaje”, entre las que destacan las siguientes:
a) Visitas y reuniones de presentación del “Programa de blindaje electoral”, tanto a
funcionarios de la Secretaría en los estados como a autoridades locales y actores
sociales en las entidades federativas. En las cuales se presenta el programa de
blindaje con el propósito de sensibilizar sobre la importancia de tomar medidas que
contribuyan al correcto uso y destino de los programas sociales, así como invitar a
diferentes actores a formar parte de estas medidas.
b) Jornadas para la Transparencia y la Legalidad, que consisten en reuniones abiertas
con funcionarios, organizaciones sociales y público en general, en el marco de las
cuales, se realizan conferencias, visitas a medios de comunicación y talleres de
capacitación, con el propósito de convocar a los actores locales a la vigilancia de los
programas sociales en procesos electorales.
c) Compromiso de “manos limpias”, que consiste en un acuerdo voluntario y
personal de todos los funcionarios de la secretaría y de las entidades sectorizadas a
favor de la transparencia y la legalidad. Se trata, sin embargo, de un acuerdo de
carácter simbólico que en ningún momento suple ni al código de ética, ni las
responsabilidades a que están sujetos los servidores públicos.
d) Reprogramación de entregas de apoyos y eventos públicos que, sin afectar a los
beneficiarios ni obstaculizar los procesos de operación de los programas, den certeza
y eviten posibilidades de manipulación política. En la misma tónica, se estipula la
obligatoriedad del resguardo del parque vehicular desde el viernes previo al día de la
jornada electoral a fin de evitar su posible uso electoral.
49
e) Firma de convenios de colaboración y “concertación para la transparencia” entre la
Sedesol y diversas organizaciones públicas, gubernamentales y sociales que tienen
como propósito general la colaboración interinstitucional para el desarrollo de
acciones concretas que coadyuven a las acciones de transparencia, combate a la
corrupción y protección de los programas sociales.
f) Convocatorias del Instituto de Desarrollo Social (Indesol) para la participación de
las organizaciones de la sociedad civil en la observación electoral, así como el
monitoreo y blindaje de los programas sociales.
g) Encuestas sobre la percepción de transparencia a organizaciones de la sociedad
civil y a servidores públicos, con el fin de conocer las percepciones de los actores
involucrados para medir avances y rezagos en transparencia como insumos para
calibrar las acciones específicas en la materia.
h) Publicación de material didáctico, tal como el Código de Conducta de Sedesol; el
Manual Ciudadano: Sedesol a los ojos de todos; la Guía Rápida de los Programas de la
Sedesol; el ABC de los Servidores Públicos en Relación con las Elecciones; el Prontuario
para el Enlace Municipal, entre otros, que buscan la divulgación de normas de
conducta e información tanto para el ciudadano como para el funcionario público.
Estas acciones de blindaje responden a la percepción, bastante difundida, acerca de
la presencia de espacios de discrecionalidad en la operación de los programas
sociales. Tales márgenes de discrecionalidad suelen ser producto de la existencia de
vacíos o falta de claridad y/o transparencia en la normatividad y los canales de
acceso a la información y rendición de cuentas de los programas. Dichos vacíos y
lagunas constituyen “áreas programáticas vulnerables” que, en contextos electorales,
pueden ser susceptibles de manipulación política, lo cual no sólo vulnera el ejercicio
del voto libre, sino también el reconocimiento de la política social como un derecho
de los ciudadanos.
51
4. Análisis del marco normativo de los programas
sociales federales
Como se ha descrito, es posible verificar avances generales y específicos en
normatividad de los programas sociales. A nivel operativo, sin embargo, éstos
todavía cuentan con espacios de discrecionalidad que llegan a ser aprovechados con
fines proselitistas. Con el propósito de examinar la presencia de tales espacios de
discrecionalidad, en este capítulo se revisan las reglas de operación, los lineamientos
operativos y los manuales de organización, entre otros documentos normativos
oficiales, de un conjunto de programas sociales federales, para los cuales se han
identificado tanto “áreas programáticas protegidas” como “áreas programáticas
vulnerables” a la luz de las dimensiones de transparencia, acceso a la información
pública, rendición de cuentas, difusión y participación social.
Para este informe, por “áreas programáticas protegidas” se entenderá aquellos
aspectos de la normatividad que cuentan con candados de protección que reducen
significativamente los márgenes de discreción en la operación de los programas. En
contraparte, se entiende por “áreas programáticas vulnerables” aquellos ámbitos
normativos que, por su ambigüedad o no contar con suficientes mecanismos de
control, permiten márgenes de discrecionalidad que son susceptibles de ser
utilizados con fines político-electorales.
Para llevar a cabo el análisis que se presenta en este capítulo, se seleccionaron ocho
programas federales: Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos Directos a
la Comercialización, IMSS-Oportunidades, Tu Casa, Pibai y Hábitat, los cuales
cumplieron con una serie de criterios detallados en la siguiente sección. Tomados en
conjunto, estos ocho programas, que operan en todos los estados del país,
representan alrededor de 64% de los recursos presupuestados para programas
sociales federales para el 2006; son programas que cuentan con presupuesto
asignado y están clasificados dentro de la estrategia Contigo.
Se tomaron en cuenta seis ejes temáticos que permitieron un análisis comparado de
sus diferentes etapas:
• Selección de beneficiarios y criterios de elegibilidad
52
• Cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad
• Coordinación interinstitucional
• Entrega del beneficio
• Mecanismos de control y participación social
• Transparencia y acceso a la información pública
Si bien el análisis se centra en el examen de las reglas de operación y otros
documentos normativos de los programas, es importante destacar que la
identificación de las “áreas programáticas protegidas” y las “áreas programáticas
vulnerables” de cada programa se nutre también de información empírica
proveniente de fuentes primarias y secundarias. Ellas incluyen grupos de enfoque,
entrevistas a profundidad y estudios cualitativos de diversas fuentes de la sociedad
civil, cuyos hallazgos se presentan en detalle en el capítulo siguiente.
4.1 Criterios de selección de los programas sociales
El universo de programas sociales federales existentes en el 2006 es amplio, por lo
que pensar en la posibilidad de analizar la totalidad de ellos resulta difícil de lograr.
Por tal motivo, fue necesario definir criterios que permitieran acotar el universo de
análisis acorde a las restricciones de tiempo y de recursos humanos disponibles. Los
criterios definidos fueron: a) inclusión dentro de la estrategia de política social del
gobierno federal denominada Contigo; b) presupuesto; c) cobertura y ubicación
geográfica; d) proceso de selección de beneficiarios y; e) tipo de apoyo. Como se
podrá observar más adelante, la selección de programas realizada dio lugar a analizar
programas con atributos y formas de operación diferentes.
Se partió de dos fuentes primarias de información: la base de datos de programas
sociales elaborada por el Gabinete de Desarrollo Humano y Social13 y el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006.
La base de datos del Gabinete de Desarrollo Humano y Social cuenta con 230
programas sociales federales en operación. Del análisis de la segunda fuente de
53
información se identificaron 122 programas que están sujetos a Reglas de operación.
El cruce de ambas bases obedeció al cumplimiento de dos criterios: 1) que el
programa en cuestión estuviera clasificado en la estrategia Contigo, y 2) que tuviera
asignado un presupuesto en el Decreto del PEF 2006 (Anexo1).
A partir de este ejercicio se identificaron 45 programas que cumplían con ambas
condiciones. Adicionalmente, se incorporó la información de los seis programas
sociales operados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación (Sagarpa), toda vez que la Oficina de la Presidencia informó que esta
institución no había proporcionado los detalles de sus programas. De esta manera se
obtuvo un primer corte con 51 programas sociales federales.
Con objeto de delimitar un número razonable de programas para su análisis
posterior, se estableció un nuevo corte y se incluyeron los programas que tenían más
de 2,000 millones de pesos de presupuesto asignado para el año en curso14. De esta
forma se obtuvo un total de ocho programas sociales pertenecientes a cinco
dependencias del gobierno federal, los cuales se presentan en el cuadro siguiente:
54
Programas sociales federales seleccionados
Programa Objetivo Vertientes Estrategia
Contigo
Presupuesto 2006 Cobertura geográfica Selección de beneficiarios
Tipo de apoyo (s)
Oportunidades (Sedesol , SEP, Salud)
Potenciar las capacidades de los miembros de las familias y ampliar sus alternativas para
alcanzar mejores niveles de bienestar
Ampliación de capacidades
35,006,494,562 32 entidades, 83,973 localidades en todos los
municipios del país. 5 millones de familias
Se identifican y seleccionan familias en condiciones de pobreza extrema.
Transferencias monetarias y apoyos en
especie.
Seguro Popular (Secretaría de Salud)
Brindar protección en servicios de salud a la población que carece de seguridad social, para
familias sin seguridad social
Ampliación de capacidades
17,137,441,143 32 entidades federativas, 1,177
municipios. 3 millones de familias
Seguro voluntario , con preferencia en
los dos primeros deciles de ingreso
Protección social en salud.
Programa de atención a grupos y regiones prioritarias a través del otorgamiento de apoyos directos al productor Procampo (Sagarpa)
Apoyar el ingreso de los productores rurales en zonas de alta y muy alta marginación
Generación de oportunidades
de ingreso
14,755,700,000 32 entidades federativas, en
municipios que tengan superficies elegibles de
acuerdo con el directorio del Programa a nivel de predio y ciclo
agrícola. 2. 3 millones de productores
Solicitud expresa del productor.
Entrega de recursos monetarios por
hectárea registrada
Apoyos directos a la comercialización (Sagarpa)
Facilitar la comercialización de su producción mediante instrumento de cob ertura de precios
agropecuarios
Generación de oportunidades
de ingreso
5,471,689,5 34 Zonas rurales en las 32 entidades federativas
Solicitud expresa del productor.
Entrega de recursos monetarios para comercialización
IMSS-Oportunidades (IMSS)
Proporcionar servicios de salud integrales de 1er. y 2o. nivel, oportunos y de calidad a la población abierta sin acceso regular a los
Servicios de Salud de zonas rurales marginadas
Ampliación de capacidades
4,664,013,378 21 entidades federativas en zonas rurales. 10.2 millones de personas
Se identifican y seleccionan zonas
rurales donde no hay servicios de salud
Atención médica y hospitalaria de primer y
segundo nivel
Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva Tu Casa
Otorgar subsidios para apoyar a familias con ingresos de hasta 5 SMDF que tengan
necesidad de un a vivienda
Formación de patrimonio
3,165,609,748 32 entidades federativas en localidades urbanas,
suburbanas rurales e
A petición de los beneficiarios
Apoyo para construcción o
mejoramiento de
55
(Sedesol ) indígenas vivienda
Programa de infraestructura básica para la atención de los pueblos indígenas (CDI/Pibai)
Contribuir al desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas,
mediante la ejecución de obras de infraestructura básica.
Generación de oportunidades
de ingreso
2,604,526,200 12,582 localid ades en 914 municipios de 28 entidades federativas
A partir de la detección de
necesidades de infraestructura
Obras de infraestructura básica
Hábitat (Sedesol )
Contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hábitat popular
Provisión de protección soci al
2,060,400,000 32 entidades federativas en 180 ciudades.
A partir de la selección de las
zonas prioritarias
Acciones de desarrollo urbano y social
56
Cabe mencionar que para el presente diagnóstico, no se consideraron a las aportaciones
federales (siete fondos del Ramo 33), por tratarse de transferencias a las entidades
federativas y, en su caso, a los Municipios, y no de programas sociales federales. Pues si
bien las aportaciones federales se incluyen cada año en el PEF dentro del Ramo 33, los
recursos deben ser registrados como ingresos propios de la entidad federativa,
destinados específicamente a los fines establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal.
No obstante, esta primera selección de programas sociales no cierra la posibilidad de
que se incorporen otros en una etapa posterior, como resultado de la información que
se obtenga a partir de entrevistas a actores clave, misiones de observación y otras
actividades previstas a lo largo de este proyecto.
4.2 Descripción de los programas
A continuación se presentan los principales hallazgos del análisis de los programas
sociales federales, que por razones de presentación se agrupan en cuatro grandes
rubros. Dentro del grupo de desarrollo social están los programas: Oportunidades,
Hábitat y Tu Casa. En el grupo del sector salud, están IMSS –Oportunidades y Seguro
Popular. En desarrollo rural, se incluyeron los programas Procampo y Apoyos directos a
la comercialización. Por último, en el área de desarrollo de los pueblos indígenas está el
Programa de Infraestructura Básica para al Atención de los Pueblos Indígenas.
Desarrollo social
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades fue creado por decreto presidencial
el 6 de marzo de 2002 para darle continuidad al Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa), iniciado en 1997. Tiene como objetivo apoyar a las familias que
viven en condición de pobreza extrema, con el fin de potenciar las capacidades de sus
miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar a través
del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación. El programa
contribuye además en la vinculación de las familias beneficiarias con nuevos servicios y
programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones
socioeconómicas y su calidad de vida. Para este año, el programa tiene autorizados
57
recursos por más de 35 mil millones de pesos15, a fin de ejercerlos en 83,973 localidades
correspondientes a todos los municipios del país, cubriendo alrededor de 5.5 millones
de familias.16
Por su parte, el programa Hábitat fue creado por decreto presidencial17 con la finalidad
de articular los objetivos de la política social con los de las políticas de desarrollo
territorial y urbano. Este programa está dirigido a abatir la pobreza patrimonial18 en
ciudades y zonas metropolitanas a través de acciones que combinan el mejoramiento de
la infraestructura básica y el equipamiento de 960 zonas urbano-marginadas localizadas
en alrededor de 202 localidades de la República. Para ello, se lleva a cabo la entrega
focalizada de diversos servicios sociales, a través de la coordinación y bajo un esquema
de corresponsabilidad con los gobiernos estatales y municipales en donde opera.
Durante 2006, ejercerá un presupuesto de más 2 mil millones de pesos19, a través de las
siguientes modalidades: Desarrollo social y comunitario, Oportunidades para las
Mujeres, Seguridad para las mujeres y sus comunidades, Mejoramiento de Barrios,
Ordenamiento del Territorio y Mejoramiento Ambiental, Planeación Urbana y Agencias
de Desarrollo Hábitat, Suelo para la Vivienda Social y el Desarrollo Urbano y
Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.
Por último, para constituir el programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda
Progresiva (Tu Casa), el gobierno federal integró los recursos económicos destinados a
subsidios de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda en un
solo fondo que es operado por el Fideicomiso denominado Fondo Nacional de
Habitaciones Populares (Fonhapo). Con ello se buscó buscaba homologar y consolidar
los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda. Para 2006, Tu Casa tiene
autorizados recursos por más de 3 mil millones de pesos20 para atender a la población
que vive en pobreza patrimonial. Esto se lleva a cabo mediante la combinación del
ahorro del beneficiario con subsidios directos, aportaciones o créditos de los gobiernos
estatales y municipales y, de ser el caso, con créditos otorgados por los Organismos
Nacionales de Vivienda (Onavi), Organismos Estatales y Municipales de Vivienda (Orevi),
la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) por conducto de las Sociedades Financieras de
Objeto Limitado (Sofoles) y por las entidades de crédito popular.21
58
Sector salud
Tomando en cuenta los criterios expuestos anteriormente, se eligieron dos programas
del sector salud que, tanto por sus características como por la asignación presupuestal
aprobada para 2006, son centrales en la estrategia del actual gobierno para dicho sector.
Se trata de IMSS-Oportunidades y del Sistema Nacional de Protección Social en Salud,
denominado Seguro Popular.
IMSS-Oportunidades es el programa de salud para atención a comunidades marginadas
más antiguo. Fue creado en 1979, a partir de la estructura de la Coordinación General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), con el objetivo de
proporcionar servicios integrales de salud a la población abierta en zonas rurales
marginadas, bajo la premisa de sean servicios de salud efectivos de calidad y
respetuosos de la dignidad y expectativas de los usuarios, a través de un modelo
sustentado en la participación comunitaria tendiente a mejorar las condiciones de salud
del entorno familiar. En 2002 se cambió su denominación, articulando sus acciones
como parte de la Estrategia Contigo y el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades. Para este año, cuenta con 4 mil 664 millones de pesos, a fin de atender a
10.2 millones de personas en 17 entidades federativas.
Asimismo, considerando el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el gobierno federal
elaboró el Programa Nacional de Salud con el propósito de hacer llegar los servicios de
salud a toda la población que no tiene acceso a ellos. Posteriormente, a través de las
reformas y adiciones a la Ley General de Salud (LGS) del 15 de mayo de 2003, se
constituyó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud (SPSS), entendido como el
instrumento financiero mediante el cual se establece, a nivel de ley, el sistema de
protección financiera y de prestación de los servicios de salud a las familias que carecen
de ellos. Dichos servicios se proveen a través de los Regímenes Estatales de Protección
Social en Salud, por lo cual se creó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud o
Seguro Popular, órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, como la instancia que
coordina y vigila la operación del sistema en todos los estados del país y en el Distrito
Federal. De acuerdo al PEF para 2006, el sistema operará con más de 17 mil millones de
pesos.
59
Desarrollo rural
Los dos programas correspondientes a este sector que son analizados en este Informe
son el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) y el Programa de Apoyos a la
Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales, ambos a cargo de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). Se trata de
dos de los principales programas de desarrollo rural del gobierno federal, que fueron
creados para brindar apoyo a los productores rurales una vez eliminada la política de
precios de garantía, diseñados, por un lado, para otorgar subsidios por número de
hectáreas sembradas y, por el otro, para apoyar la comercialización de excedentes en
determinados productos.
El Procampo fue creado en 1994 con un plazo de 15 años. Se concibió como un
instrumento de apoyo al ingreso del productor y como mecanismo de compensación a
los productores por causa de la reducción de precios implícita en la apertura comercial.22
El programa se instrumentó a partir de un padrón elaborado en colaboración con las
entidades federativas y de acuerdo a las necesidades regionales, el cual no puede ser
modificado conforme a lo establecido en el decreto de creación. Procampo asigna el
recurso a los productores según el número de hectáreas sembradas, sin garantizar
volúmenes de producción. De acuerdo con el PEF para 2006, el programa tiene
asignados recursos por 14 mil 755 millones de pesos, para atender, aproximadamente a
2.7 millones de productores.
El programa de Apoyos Directos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados
Regionales (en adelante, Apoyos a la Comercialización) se originó para compensar la
desaparición de la infraestructura con la que contaba el productor en materia de
almacenamiento, transporte y comercialización de su producción excedente. Tiene
como objetivo apoyar a los productores y/o compradores mediante un instrumento de
cobertura de precios agropecuarios. Al igual que Procampo, es administrado por el
órgano de Apoyos y Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales
(Aserca), órgano desconcentrado de Sagarpa, por medio de sus direcciones regionales y
de las propias delegaciones federales de la Secretaría.
60
Desarrollo de los pueblos indígenas
Como parte de los programas seleccionados, se identificó el Programa de Infraestructura
Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (Pibai), creado a partir de la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), con el objetivo de impulsar el
desarrollo social y económico de los pueblos indígenas, con pleno respeto a los recursos
naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos mediante la ejecución de obras
de infraestructura básica como son obras de electrificación de poblados, caminos
rurales, carreteras alimentadoras, distribución y suministro de agua potable y
alcantarillado. Este programa tiene como población objetivo aquella que habite en
localidades de alta o muy alta marginación, con 29% o más de hablantes de lengua
indígena y con un tamaño de localidad entre 50 y 10,000 habitantes que, de acuerdo al
XII Censo General de Población y Vivienda 2000, constituye 12,582 localidades, en 914
municipios en 28 entidades. Para 2006, el programa cuenta con un presupuesto
aprobado por 2 mil 604.5 millones de pesos.
4.3 Análisis del gasto en los programas
A fin de tener una visión general de la situación presupuestal de los ocho programas
sociales seleccionados para el análisis, en esta sección se presenta una descripción del
comportamiento del gasto por entidad federativa y por programa. El análisis de los
datos se divide en tres partes. En la primera, se realiza una comparación del gasto
asignado por programa y de los beneficiarios cubiertos por ellos. Después, se lleva a
cabo una revisión transversal del gasto total por programa para el año 2005, según su
distribución en las entidades federativas (Anexo 2). En la tercera parte, se revisan las
series de tiempo de gasto de los programas, para los años que fue posible obtenerla, de
los que se dispuso de información, para observar el comportamiento del gasto en los
últimos años.
Gasto total y beneficiarios por programa
Los programas que se incluyeron para análisis presentan un comportamiento
diferenciado tanto en relación con el gasto que se les asignó o que ejercieron durante el
año de 2005 como en relación con la población beneficiaria que atienden. Hay
61
programas que son más intensivos en gasto y otros que son más bien intensivos en
cantidad de beneficiarios (Gráfica 1). Al comparar la distribución porcentual del gasto de
los programas en relación con la cantidad de beneficiarios que atienden, se observa que
los programas con mayor porcentaje de beneficiarios son los del sector salud, es decir,
Seguro Popular e IMSS Oportunidades. En contraparte, los programas con menor
cobertura son Tu Casa y los programas del componente rural: Procampo pero
particularmente el programa de Apoyos Directos a la Comercialización.
En relación con el gasto, los programas de Oportunidades, Procampo y Seguro Popular
son los que tienen la mayor asignación y entre los tres, acumulan el 60% del total de
gasto de los programas bajo análisis. En este sentido, es posible mencionar que los
programas en los que más se invierte por beneficiario son Apoyos Directos a la
Comercialización y Tu Casa que en sentido comparativo requieren, respectivamente, 60
ó 30 veces lo que se necesita para atender a un beneficiario del programa IMSS
Oportunidades o de Hábitat.
Gráfica 1
Distribución porcentual del gasto total y de los beneficiarios, según programa. 2005
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
Opo
rtuni
dade
s
Háb
itat
Tu c
asa
Proc
ampo
Apoy
os a
laco
mer
cial
izac
ión
Segu
ro P
opul
ar
PIBA
I
Imss
Opo
rtuni
dade
s
% Gasto % Beneficiarios
Fuente: Elaboración propia, a partir de información de las dependencias.
Se sabe que, en general, los programas sociales están dirigidos a las poblaciones con
condiciones de vida más desventajosas. Si bien los programas que se analizan en este
capítulo no están forzosamente condicionados a ese criterio, se consideró que era
importante comparar la magnitud de los beneficiarios cubiertos por estos programas
con la población total en condición de pobreza alimentaria, por imaginar que son
62
quienes tienen necesidades más apremiantes por atender. Según las cifras publicadas
más recientemente, hay alrededor de 23.6 millones de habitantes en condición de
pobreza extrema, mientras que el acumulado de beneficiarios de los ocho programas de
interés es de 36.3 millones de personas, es decir, que entre estos ocho programas
cubren un 54% más que la población que vive en condiciones más desventajosas. Esto
bajo la premisa de que se tratara de beneficiarios diferentes entre los distintos
programas. Empero, en el caso de que hubiera traslape de beneficiarios entre los
programas bajo análisis, este porcentaje de atención a la población de condiciones más
desfavorables se vería disminuido.
Gasto por entidad federativa y por programa
Se procedió a revisar primeramente la relación entre la distribución de la población en
condición de pobreza y el gasto del programa Oportunidades en las entidades
federativas, por considerar que intenta aplicar medidas compensatorias a la población
con mayores desventajas, a fin de ampliar sus capacidades que les permitan incursionar
en mejores condiciones de vida. Efectivamente se encontró que, en general, hay
patrones de comportamiento similares entre estas dos variables (gráfica 2). Las
excepciones más visibles son para los casos del Estado de México, donde todavía el
gasto relativo del programa Oportunidades no equipara a la cantidad relativa de
personas en condición de pobreza de este Estado, y el caso de Chiapas en el que se ha
invertido por encima de la cantidad relativa de personas en condiciones de vida
desfavorables. También se observan disparidades, si bien menos notorias, para el
Distrito Federal, Jalisco y Zacatecas.
63
Gráfica 2
Distribución porcentual de la población en pobreza alimentaria y del gasto de Oportunidades, según entidad federativa. 2005
0%2%
4%6%
8%10%
12%14%
16%
Población en pobreza alimentaria. Oportunidades (Gasto 2005 SEDESOL)
Fuente: Elaboración propia, a partir de información de las dependencias.
Como se dijo anteriormente, el programa Oportunidades no asigna los beneficios
directamente por su condición de pobreza, pero no deja de llamar la atención la visible
similitud de las distribuciones porcentuales referidas en el gráfico 2. Sin embargo, aun
cuando mantuvieran una relación perfecta es importante tener claro que al tratarse de
cifras agregadas por estado, no es posible referir ninguna conclusión de este
comportamiento al interior de las entidades y menos aún a las situaciones individuales,
pues eso requeriría conocer para cada caso de personas en condición de pobreza
alimentaria si reciben o no el beneficio de este programa. El gasto del programa
Oportunidades tiene un coeficiente de correlación de .978 con el número de personas
en pobreza alimentaria, lo cual significa que hay una relación positiva entre el monto de
gasto y el número de personas en esta situación de pobreza.23
Dada la relación anteriormente expuesta, no es de extrañar que de las diez entidades
que están por encima del monto del gasto asignado promedio nacional, nueve de ellas
corresponden con el mayor porcentaje de población en condición de pobreza. Cerca del
60% de los recursos de este programa los absorben las entidades de Veracruz, Chiapas,
Oaxaca, Estado de México, Puebla, Guerrero y Michoacán.
A su vez, la mitad de las entidades más chicas del país que entre todas acumulan apenas
unas tercera parte de la población nacional, también son entidades que acumulan la
64
menor cantidad de beneficiarios del programa Oportunidades, entre las que se
encuentran el Distrito Federal, las entidades de la península de Baja California y Colima.
También se revisó la relación que guarda el nivel de gasto de Oportunidades con el nivel
de marginación por entidad federativa, y se observó que no hay una correlación lineal
entre estos dos aspectos, pero al ser la marginación un fenómeno estructural y el gasto
de Oportunidades tener consideraciones más allá que la propia marginación, no es
posible sintetizar este tipo de relaciones mediante planteamientos simples.
A su vez, 40% de los recursos del programa Hábitat (Gráfico 3) se concentra en siete
entidades: Distrito Federal (6.8%), Tamaulipas (6.8%), Estado de México (6.0%), Chiapas
(5.9%), Baja California (5.8%), Veracruz (4.9%) y Guanajuato (3.9%). En conjunto, estas
entidades atienden 36% de la población beneficiaria del programa. A pesar de la
semejanza que se observa en las cifras agregadas de gasto acumulado y la cantidad de
beneficiarios que se atiende en estas siete entidades, se observó que no hay una
similitud de patrones de comportamiento entre las mismas cifras cuando el análisis se
realiza a nivel de la totalidad de entidades federativas. Para complementar este análisis,
se revisó entonces el nivel per cápita del gasto en las entidades, lo que permitió
confirmar que no hay una total relación entre el monto de gasto asignado y los
beneficiarios, lo que posiblemente puede explicarse a la luz de los montos diferenciados
que se requieren para las acciones específicas del programa Hábitat que se llevan a cabo
en las distintas entidades.
65
Gráfico 3
Hábitat (Gasto 2005 pesos)
0
20000000
40000000
60000000
80000000
100000000
120000000
140000000
160000000
Media
Fuente: Elaboración propia, a partir de información de la Sedesol.
Respecto al programa Tu Casa, se observa que la distribución del gasto es casi
homogénea; la mayoría de los estados recibe cerca del 3% del gasto total, con excepción
destacada del Estado de México que en el 2005 se le asignó un 8% del presupuesto total
del Programa (Gráfica 4). También están por encima de la media nacional del gasto las
entidades de Veracruz, Jalisco, Coahuila, Distrito Federal y Guanajuato. Pese a este
comportamiento de la asignación estatal bastante homogénea, hay algunas cifras que
se disparan de manera notoria cuando se revisan los recursos medios por beneficiario.
Aquellos estados en los cuales hay un número reducido de beneficiarios son los que
exhiben las mayores distorsiones, pues al haber una distribución casi equitativa del
gasto y no haber una cantidad similar de beneficiarios entre estados, se hacen patentes
las diferencias entre entidades. Comparado con el gasto per cápita nacional, llaman
particularmente la atención los estados de Coahuila con un gasto per cápita que es 77
veces el del gasto per cápita nacional, y las entidades de Baja California, Baja California
Sur, Distrito Federal, y Nayarit con un gasto per cápita entre seis y diez veces el gasto per
cápita nacional. Parte de estas variaciones pueden deberse a que los créditos otorgados
por este programa varían de acuerdo al tipo de vivienda de que se trate y al índice de
desempeño de las entidades que influye en la asignación presupuestal.
66
Gráfica 4
Tu casa (Gasto 2005 pesos)
0
20000000
40000000
60000000
80000000
100000000
120000000
Media
Fuente: Elaboración propia, a partir de información de la Sedesol.
Respecto a los recursos ejercidos para el Seguro Popular, Tabasco, Guanajuato, el Estado
de México, Puebla y Veracruz contienen el 46% y agrupan al 42% de los beneficiarios del
programa (Gráfico 5). Si bien para la mayoría de las entidades se observa un
comportamiento relativamente estable en cuanto al gasto y a los beneficiarios por
estado, destacan Querétaro, Quintana Roo, Baja California Sur y Durango por los niveles
tan bajos de gasto y beneficiarios. También resalta que entre el porcentaje de gasto
asignado a Tabasco (16%) para el Seguro Popular y el porcentaje de cobertura de
beneficiarios (9%) haya una marcada diferencia, particularmente en comparación con las
demás entidades donde se observa alta coincidencia entre los porcentajes de estos dos
conceptos.
67
Gráfico 5
Seguro Popular (Gasto 2005 pesos)
0
200000000
400000000
600000000
800000000
1000000000
1200000000
1400000000
Media
Fuente: Elaboración propia, con información de la CNPSS
El caso de IMSS-Oportunidades es un programa que, a diferencia de los otros siete que
se analizan en este capítulo, presenta una cobertura más limitada en cuanto a número
de entidades en que opera, ya que está presente solamente en 17. Sin embargo, la
cantidad de beneficiarios bajo su responsabilidad lo ubica en el segundo lugar de la
totalidad de programas bajo análisis, aun cuando para su operación sólo se le asigne
uno de cada ocho pesos del presupuesto total de los programas bajo análisis. Resaltan
los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz como entidades con alto alcance de
operación por parte IMSS-Oportunidades que contrastan con las de Baja California,
Campeche y Nayarit por su baja cobertura (gráfico 6). Este programa está enfocado a las
poblaciones que residen en ámbitos rurales, por lo que no es de extrañar que las cinco
entidades donde IMSS-Oportunidades opera de manera más intensa concentran 40% de
la población rural. Para poder analizar el gasto del programa de manera más detallada se
necesitaría disponer de la información del gasto a nivel municipal.
68
Gráfico 6
IMSS-Oportunidades (Gasto 2005 pesos)
0
100000000
200000000
300000000
400000000
500000000
600000000
700000000
800000000
900000000
Chi
apas
Oax
aca
Vera
cruz
Pueb
la
Mic
hoac
án
Dis
trito
Fed
eral
Hid
algo
San
Luís
Pot
osí
Zaca
teca
s
Yuca
tán
Dur
ango
Chi
huah
ua
Tam
aulip
as
Sina
loa
Coa
huila
Nay
arit
Cam
pech
e
Baja
Cal
iforn
ia
Media
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.
En relación con los programas de desarrollo rural, Procampo se distingue porque casi la
mitad de sus recursos se concentra en seis estados (Gráfica 7): Tamaulipas (11.5%),
Zacatecas (8%), Jalisco (7%), Chihuahua (7%), Sinaloa (6.8%) y Guanajuato (6.4%). En
conjunto, estos estados tienen tan sólo el 21% de los beneficiarios. Esta discrepancia
puede deberse, sin embargo, al hecho de que, como se verá más adelante, se privilegia
el número de hectáreas sobre el de beneficiarios, en un padrón definido a través de un
acuerdo político.
Gráfico 7
Procampo (Gasto 2005 pesos)
0
200000000
400000000
600000000
800000000
1000000000
1200000000
1400000000
Media
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.
Asimismo, casi tres de cada cuatro pesos del gasto del programa de Apoyos a la
Comercialización está concentrado en tres estados: Sinaloa (37%), Tamaulipas (21%) y
69
Sonora (14%), que en conjunto tienen el 43% de los beneficiarios totales (Gráfico 8). En
contraste, hay estados como Chiapas que a pesar de acumular 18% de los beneficiarios
totales, recibe sólo 2.6% de los recursos del programa. Quintana Roo y Chihuahua
también recibieron en el 2005 un monto de recursos per cápita muy alejado de la media
nacional. Ambos presentan cantidades muy pequeñas de beneficiarios y un monto alto
de recursos al grado que el monto recibido es casi 12 y 5 veces, respectivamente, la cifra
nacional.
Gráfico 8
Apoyos a la comercialización (Gasto 2005 pesos)
0
200000000
400000000
600000000
800000000
1000000000
1200000000
1400000000
1600000000
Media
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.
Cabe señalar que si se realizan comparaciones de las cifras de gasto con la cantidad de
población en el sector agropecuario de los estados, se observa que no hay una relación
estrecha, lo que puede posiblemente explicarse con que el programa abarca sólo
algunos subsectores del sector primario o que los principios de asignación no son
visibles a la luz de mediciones estatales.
Por otro lado, el programa de infraestructura básica para el desarrollo de los pueblos
indígenas (Pibai) concentra el 70% de sus recursos en cuatro estados: Oaxaca (24%),
Chiapas (16%), Veracruz y Guerrero (11%), Puebla (7%) (Gráfico 9). Son estados donde se
concentra una gran población indígena y que suman a cerca del 60% de los beneficiarios
totales. A pesar de esta correlación, el gasto per cápita difiere de manera significativa de
una entidad a otra, por lo que no es posible atribuir un patrón de gasto fijo dentro del
70
programa. La misma naturaleza de la población a quien está dirigido este programa
explica por sí misma que haya diferencias notorias en el gasto asignado. Hay entidades
del país donde la concentración de población indígena es baja a diferencia de otras
entidades donde hay un porcentaje significativo de población con características de
indigenismo. Si se retoma la información proveniente del censo se observa que también
en las cinco entidades donde se concentra el gasto de este programa, también se
acumula 58% de la población de 5 años o más que habla lengua indígena. Esto sirve de
argumento acerca de que pocas entidades reciban gasto del programa notoriamente
por encima de la media nacional.
Gráfico 9
Programa de infraestructura básica para los pueblos indígenas (Gasto 2005 pesos)
0
100,000,000
200,000,000
300,000,000
400,000,000
500,000,000
600,000,000
700,000,000
Media
Fuente: Elaboración propia, con información de la CDI.
En resumen, la distribución del gasto por entidad federativa parece corresponder con el
tipo de beneficiarios de los distintos programas, si bien en algunos casos es más clara la
relación con variables relativas a condiciones de pobreza alimentaria y a cuestiones
institucionales. Por otro lado, el estado de Veracruz parece estar presente de manera
sobresaliente tanto en los tres programas enmarcados en Desarrollo Social, como en los
del sector salud, mientras que el Estado de México muestra importancia en los tres
programas de la Secretaría de Desarrollo Social, a diferencia de Puebla que muestra
presencia alta en los dos programas del sector salud. Dado que los programas de
Procampo y de Apoyo a la comercialización tienen fines de atención diferenciados, los
estados de Sinaloa, Tamaulipas y Jalisco resaltan en magnitud para los programas de
71
desarrollo rural. El Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos
Indígenas también guarda una relación clara con las entidades que agrupan a
porcentajes significativos de la población objetivo que atiende.
Comportamiento del gasto a través del tiempo
En esta sección se analiza el comportamiento del gasto por programa a través del
tiempo de los siete programas sociales de los que se obtuvo información desagregada a
nivel de entidad federativa y para diferentes momentos del tiempo.
El gasto en el programa Oportunidades entre 2001 y 2005 registra una tasa de
crecimiento promedio anual de 23.5%, lo cual contrasta con la tasa de crecimiento
promedio anual de 31% en el periodo 2005-2006 (Gráfico 10).24
Gráfico 10
SEDESOL (Opor tun idades antes progresa) M i l e s d e p e s o s c o n s t a n t e s 2 0 0 6 .
0
2,000,000
4,000,000
6,000,000
8,000,000
10,000,000
12,000,000
14,000,000
16,000,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de Cuentas Nacionales, SHCP. El programa IMSS-Oportunidades manifiesta una tendencia negativa en el periodo 1994-
2005, con una tasa negativa de crecimiento anual promedio de –12%. Para los últimos
cinco años, la tasa de crecimiento anual promedio es de –3.1%. Sólo el presupuesto
asignado para el año 2006 tiene un crecimiento positivo de 5% respecto al año anterior,
como se puede observar en el Gráfico 11.
72
Gráfico 11
IMSS-OPORTUNIDADES (Miles de pesos 2006)
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de Cuentas Nacionales, SHCP.
El programa Hábitat es relativamente nuevo, pues inició su operación en el 2003. Su
gasto en los dos primeros años de operación creció a una tasa anual promedio de 57.8%.
La mayor parte de este crecimiento correspondió al periodo 2003-2004. En 2006 el
incremento del presupuesto del programa tan sólo fue de 3% (Gráfico 12).
Gráfico 12
Programa Hábitat (miles de pesos constantes 2006)
0
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2,500,000
2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sedesol.
A partir de su reciente instrumentación en el año 2003, el programa Tu Casa ha
mostrado una tasa alta de crecimiento. Para 2004 el gasto registró una tasa de
crecimiento de 53%, de 19% para 2005 y de 60% en el presupuesto de 2006 respecto al
gasto de 2005. Esto ha permitido que el programa tenga una tasa de crecimiento
promedio anual de 31.2% (Gráfico 13).
73
Gráfico 13
Ahorro , Subsidio y Crédito "Tu Casa " (Gasto miles de pesos )
0
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2,500,000
3,000,000
3,500,000
2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sedesol.
En el gráfico 14 puede observarse que el presupuesto y el número de beneficiarios del
Seguro Popular han evolucionado en el mismo sentido pero en distinta cuantía durantes
los tres años. Mientras que el número de beneficiarios ha crecido anualmente a un ritmo
promedio de 47%, el presupuesto creció a 101%, para el último periodo 2005-2006 el
crecimiento de ambos rubros tiende a homologarse, debido a que planean duplicar el
número de beneficiarios para este año
.
Gráfico 14
Seguro popular (Presupuesto y Beneficiarios)
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
2004 2005 20060.0
2,000,000,000.0
4,000,000,000.0
6,000,000,000.0
8,000,000,000.0
10,000,000,000.0
12,000,000,000.0
14,000,000,000.0
16,000,000,000.0
18,000,000,000.0
Familias Afiliadas Presupuesto autorizado.
Fuente: Elaboración propia, con información de la CNPSS. Tras su reciente instrumentación, el Pibai ha tenido una tasa anual media de crecimiento
de 7.21%. En el año 2005, el presupuesto del programa creció alrededor de 80% en
74
términos reales. Por el contrario, en 2006 se redujo respecto al año previo en 12%
(Gráfico 15).
Gráfico 15
Programa de infraestructura básica para el desarrollo de los pueblos indígenas "PIBAI"
(miles de pesos constantes 2006)
-
500,000.00
1,000,000.00
1,500,000.00
2,000,000.00
2,500,000.00
3,000,000.00
3,500,000.00
2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de la CDI..
En general, el gasto de Procampo durante el periodo 1994-2005 ha decrecido en
términos reales a una tasa anual promedio de –2.7%. Entre 2000 y 2006 el presupuesto
registró un crecimiento anual promedio de apenas del 0.4%. Esta desaceleración del
presupuesto continúa, ya que para los años 2005-2006 el presupuesto sufrió una caída
de –0.8% (Gráfico 16).
Gráfico 16
PROCAMPO Presupuesto 1994-2006 (Miles de pesos constantes 2006)
0
5000000
10000000
15000000
20000000
25000000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.
75
El gasto del programa Apoyos Directos a la Comercialización durante el periodo 1994-
2005 creció a una tasa anual promedio de 4.1%. Como puede observarse en el gráfico
17, de 1995 a 2000 el programa tuvo una fuerte caída en el gasto de -7.5%, mientras que
en los últimos seis años registró una tasa de crecimiento promedio anual de 10.3%. En
algunos años electorales los recursos de este programa presentan variaciones
significativas. Por ejemplo, en 1999-2000 el crecimiento fue de 100%, en 2003 de 5.17%
y en el último periodo (2005-2006) se observa un crecimiento del presupuesto de 35%.
Gráfico 17
Presupuesto Apoyos a la comercialización 1994-2006 (Miles de pesos constantes 2006)
0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000
10000000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Sagarpa Se hizo una solicitud de la información de gasto a nivel municipal a las dependencias
encargadas de los programas con el propósito de realizar un análisis más detallado del
gasto por programa social. Lamentablemente, la información no fue remitida por no
encontrarse disponible a ese nivel de desagregación, de acuerdo con lo informado por
las propias dependencias.
4.4 Áreas programáticas protegidas y vulnerables de los programas
4.4.1 Selección de beneficiarios y criterios de elegibilidad
Uno de los criterios a partir del cual se revisaron los ocho programas sociales federales
fueron los mecanismos que utilizan para la selección de los beneficiarios y/o
comunidades beneficiadas. En términos generales, se puede afirmar que dicha selección
se realiza mediante un procedimiento establecido en las reglas de operación
76
correspondientes a cada uno de los programas. Con excepción de los programas para el
desarrollo rural e IMSS Oportunidades, las reglas establecen que la selección se realizará
sobre la base tanto de indicadores nacionales definidos institucionalmente como de
criterios homogéneos para todo el país, lo cual garantiza un proceso de selección
normativamente protegido.
En el caso de Oportunidades, se cuenta con un proceso riguroso de selección de
beneficiarios basado en información de organismos técnicos, como el Consejo Nacional
de Población (Conapo) y en una metodología desarrollada por la propia Sedesol, para la
identificación de hogares con niveles de alta y muy alta marginación, así como en la
recolección de datos con metodología censal, utilizando un sistema de puntaje aplicable
a todo el país. Sin embargo, es posible identificar momentos del proceso que permiten
cierto grado de discrecionalidad, tanto en la realización de la encuesta como en la
entrega de identificaciones por parte de la Coordinación Estatal del Programa. Aunque
se trata de una subjetividad inherente al proceso, se considera pertinente establecer
criterios más rigurosos de imparcialidad y no partidismo en la selección del personal de
contacto.
De igual manera, Hábitat cuenta en sus reglas de operación con procesos rigurosos para
la ubicación de polígonos de pobreza basados en datos del Conapo y de información
generada por la Sedesol. Sin embargo, la cobertura establecida por la normatividad se
puede ampliar a nuevos centros urbanos dependiendo de la disponibilidad
presupuestal y, particularmente, de los acuerdos celebrados con las autoridades
estatales y municipales, lo que otorga un margen de discrecionalidad basado en la
voluntad de las autoridades para convenir proyectos. Por lo tanto, sería positivo definir
claramente una fecha límite para la selección de proyectos sujetos a financiamiento, lo
anterior con el fin de que durante el periodo electoral no sean utilizados con fines
proselitistas.
En el caso de la modalidad de Suelo para Vivienda Social y Desarrollo Urbano, las
autoridades estatales y municipales, en coordinación con la Sedesol, se establece que se
podrán establecer criterios adicionales tanto para elegir como para dar prioridad a los
77
proyectos. Sería conveniente que dichos criterios sean publicitados a fin de que las
partes involucradas en la operación del programa conozcan de los mismos.
En las reglas de operación del programa Tu Casa, se establece la asignación de recursos
a estados y municipios, a través de la transferencia de 30% del total de los recursos a
partes iguales entre las 32 entidades federativas y el restante 70% conforme a una
fórmula que incluye índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su
componente de vivienda nueva (Conafovi), índices de pobreza, rezago y marginación
(Conapo), así como el índice de desempeño de la instancia ejecutora (Fonhapo), sin
embargo, para este último criterio (índice de desempeño) no se especifica la manera en
que es definido.
Existen además casos de excepcionalidad, como en situaciones de desastre natural, en
las cuales se exenta el cumplimiento del procedimiento ordinario para la realización de
obras, lo cual da lugar a un margen de discrecionalidad que se explica por la necesidad
de la atención urgente a la población. Para estos casos, es importante que se abran
espacios a la contraloría social, que permitan verificar que los recursos se utilicen para
los fines del programa.
IMSS-Oportunidades es un programa que atiende a población abierta en aquellas
localidades donde se ubican las unidades médicas y hospitales rurales, por lo cual está
dirigido principalmente a campesinos e indígenas en zonas de alta marginalidad. Es
importante que se realicen campañas permanentes de difusión para coadyuvar a que la
población objetivo tenga mayor conocimiento de sus derechos económicos, sociales y
culturales y crear conciencia ciudadana, a fin de que se reduzcan las posibilidades de
manipulación electoral.
En el caso del Seguro Popular, los lineamientos para la afiliación, operación e integración
del padrón nacional de beneficiarios, así como la determinación de la cuota familiar,
establecen que los regímenes estatales de protección social en salud instalarán módulos
de afiliación y orientación a las que la población acudirá a registrarse. Este mecanismo
busca acercar a la ciudadanía el acceso a la atención médica y ayuda al cumplimiento de
las metas de afiliación planteadas. No obstante, al organizar las campañas de afiliación y
78
responsabilizarse de la documentación de las familias beneficiarias, los regímenes
estatales podrían contar con un margen discrecional para modificar el tamaño del
padrón sin haber cumplido con el procedimiento de afiliación establecido por la
normatividad, toda vez que el presupuesto asignado por la Secretaría de Salud es
directamente proporcional al número de beneficiarios por entidad federativa.
Ante esta situación, la normatividad le otorga competencia a la Comisión Nacional de
Protección Social en Salud para solicitar, mediante una verificación aleatoria, la
documentación del padrón a los regímenes estatales, esta revisión, aunque se realiza
periódicamente de manera administrativa, no cuenta con criterios claros para la
verificación del padrón de beneficiarios así como la información proporcionada por los
solicitantes. Por lo cual, podría ser realizada por la Secretaría de la Función Pública con
base en el acuerdo con el órgano interno de control estatal, señalando las medidas
específicas para la continua evaluación de los movimientos del padrón.
En el caso del Procampo, se conformó un padrón basado, entre otros elementos, en una
negociación política, mediante la solicitud de listados a los gobiernos estatales y
organizaciones campesinas de productores. Dado que el programa concluye en el 2008
es poco probable que se pueda modificar el padrón establecido.
Por su parte, el Programa de Apoyos Directos a la Comercialización sólo apoya a
productores con excedentes de producción o que enfrentan problemas de
comercialización. Sus reglas de operación tienen un alto grado de complejidad, dado el
nivel de especialización requerido para su entendimiento e interpretación. En general,
los procesos de instrumentación del programa suponen un amplio conocimiento de la
actividad agropecuaria, tanto a nivel nacional como internacional, lo que dificulta el
entendimiento por parte de los beneficiarios y da lugar o puede dar lugar a una
interpretación “oficial” de la operación del programa. Esta asimetría de información
entre productores (en muchos casos sin educación ni preparación técnica) y los
operadores del programa (conocedores de los procesos burocráticos) propicia una
“intermediación oficial” para la gestión de los apoyos, la cual se realiza, por lo general,
por medio de la figura del “gestor”, canal que puede abrir márgenes de discrecionalidad
susceptibles de manipulación política.
79
Finalmente, en sus reglas de operación 2004 el Pibai establece que la Unidad
Administrativa Responsable (la Unidad de Coordinación y Enlace de la CDI) podrá
autorizar proyectos aún cuando la población objetivo no cumpla con los criterios de
elegibilidad. Sin embargo, en el proyecto de lineamientos específicos 2005 se establece
que la CDI vigilará que se cumplan los criterios de elegibilidad o, en su caso, se cuente
con la “justificación social” debidamente estructurada y avalada a través de la firma del
municipio, la autoridad local respectiva y el coordinador general del Coplade. Dicho
criterio de “justificación social”, no está definido en las reglas de operación ni en el
proyecto de lineamientos, lo que podría ocasionar que se den interpretaciones distintas
en la definición de las obras y en la consiguiente asignación de recursos.
En reglas de operación del Pibai sólo se detectó un criterio para la priorización de los
proyectos u obras a financiar denominado “obras de continuidad o en proceso”; no
obstante no se define la manera en que se elegirán éstos. En los lineamientos específicos
del propio programa se detectaron otros dos criterios: 1) obras que fueron propuestas
en años anteriores y que, por alguna razón técnica o de insuficiencia presupuestal, no
pudieron apoyarse; y 2) obras que responden a necesidades de localidades indígenas
elegibles y que se consideran prioritarias. Se recomienda homologar todos los criterios
en reglas de operación, asimismo sería importante que la unidad de coordinación y
enlace diera a conocer los lineamientos para la asignación de recursos, con lo cual tanto
los beneficiarios como las autoridades interesadas en obtener financiamiento para un
proyecto tendrán más clara la operación del mismo.
Es posible concluir que para los programas de combate a la pobreza, los procesos de
selección y asignación de recursos se encuentran bastante establecidos en la
normatividad, lo que minimiza la posibilidad de orientarlos o manipularlos
discrecionalmente. Sin embargo, se detectaron vacíos en el procedimiento que, en
condiciones propicias, abren el espacio para el uso político de los programas. Programas
como el Seguro Popular y Procampo muestran deficiencias en la conformación de su
padrón, al no contar con mecanismos de conformación y control suficientes por parte de
las autoridades responsables que verifiquen la autenticidad y buen funcionamiento de
los mismos. Asimismo, se conoce de acuerdo a los resultados del trabajo empírico que
hay programas que requieren de mayores acciones institucionales de difusión que
80
contribuyan a que los ciudadanos que reciben algún beneficio de los programas se
asuman plenamente como sujetos de derechos económicos, sociales y culturales
minimizando el margen de manipulación político-electoral.
El análisis de este proceso permite establecer ciertas recomendaciones que pueden
contribuir a su fortalecimiento. Simplificar las reglas de operación para esclarecer los
criterios de elegibilidad y la selección de beneficiarios debe ser una prioridad para las
instancias normativas, hacer que los procesos sean mas comprensibles para los usuarios
es una medida esencial que contribuye a la detección efectiva de cualquier
irregularidad. Otras disposiciones que se recomiendan son la transparencia y difusión
tanto en los criterios de selección como en los movimientos de los padrones de
beneficiarios. En términos de la difusión, además, se recomienda enfocar las campañas
hacia la presentación del servicio como un derecho ciudadano.
Finalmente, resulta apremiante que al personal de contacto, como es el enlace
municipal en el caso de Oportunidades, se le haga conciente sobre la importancia de no
usar el programa con fines partidistas y de que su función debe ser totalmente imparcial.
Esto contribuye a que el personal actúe de manera institucional al momento de
instrumentar los criterios de elegibilidad para conformar los padrones. Estas medidas
son tendientes a elevar los niveles de desempeño gubernamental, mejorando la
operación de los programas.
4.4.2 Cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad
En el análisis del cumplimiento de compromisos o corresponsabilidad de los
beneficiarios, se observa que, en algunos casos, éste no se lleva a cabo puntualmente o
el beneficiario no adquiere un compromiso directo.
Las reglas de operación de Oportunidades establecen la prohibición del cobro de cuotas
o prestaciones más allá de lo estipulado como corresponsabilidad por familia
beneficiaria, con lo que se pretende inhibir prácticas discrecionales por parte de los
certificadores del cumplimiento de los beneficiarios. No obstante, tanto en el caso de los
servicios de salud como de educación, el registro de cumplimiento de los beneficiarios
se presta al criterio del personal de las dependencias involucradas. Para prevenir lo
81
anterior, los beneficiarios cuentan con mecanismos de denuncia a través de los cuales,
en cualquier momento, pueden interponer una queja. Sin embargo, se considera difícil
que en zonas de alta marginación, la población conozca estos mecanismos y/o tengan la
confianza para ejercerlos.
En los programas de generación de infraestructura básica y habitacional, como Hábitat y
Tu Casa, las reglas de operación definen los montos que cada instancia y/o beneficiarios
deberán aportar, lo cual inhibe la discrecionalidad en la asignación y ejecución de los
recursos. En dichos programas se establece la participación concurrente obligatoria de
los beneficiarios con un cierto porcentaje de aportación. Para evitar que alguna
autoridad o actor político promueva la exención de dicho pago, se sugiere difundir entre
los beneficiarios que ninguna autoridad puede eximirlos de dicha obligación.
Respecto a los lineamientos de operación el programa IMSS-Oportunidades, el
individuo, la familia y la comunidad asumen el compromiso de participar en la
realización de acciones que contribuyan a mejorar su estado de salud. El programa
incorpora, como un componente fundamental, la organización comunitaria para la
salud, la cual se sustenta en los usos y costumbres locales y en los recursos terapéuticos
de la medicina tradicional, con una estructura organizacional bien definida. Lo anterior
podría propiciar un proceso de maduración en las comunidades, consolidado en dos
sentidos: la apropiación del programa por parte de las comunidades atendidas y la
profesionalización de organizaciones comunitarias. IMSS-Oportunidades considera la
figura del promotor o promotora, instruidos por el programa para capacitar sobre la
salud entre un grupo de familias de su localidad. La evidencia empírica indica que este
enlace es el más vulnerable, pues en algunas comunidades, los promotores adquieren
influencia sobre la población, convirtiéndose en potenciales activistas políticos.
Por otro lado, los lineamientos del Seguro Popular, establecen que, para ingresar al
programa, deberán someterse a una registro de información base a fin de identificar su
condición económica y, en función de ello, asumir el compromiso de realizar una
aportación anual. Aquellos que se encuentren dentro de los dos deciles más bajos de
distribución del ingreso no deberán cubrir cuota alguna. Asimismo, la recertificación
82
para quienes no tienen que realizar una aportación económica se realiza en automático
por el tiempo que tenga de periodo de aseguramiento.
Ahora bien, el artículo octavo transitorio de la LGS, señala que “…cada año y de manera
acumulativa, se podrán incorporar al Sistema de Protección Social en Salud hasta el
equivalente a 14.3 % de las familias susceptibles de nueva incorporación, con el fin de
alcanzar la cobertura total en el año 2010.” Ello previene a las autoridades del
crecimiento y consolidación del Sistema. Podría suceder que en algunos casos, tanto las
autoridades locales como los partidos políticos se aprovechen del impulso que a nivel
federal, se le ha dado al tema, garantizando la afiliación total de la población en el corto
plazo, utilizando la prospectiva señalada en la LGS con fines proselitistas.
Por otro lado, de acuerdo a sus reglas de operación, para recibir los apoyos de Procampo
los beneficiarios deben contar con un expediente único completo, en el cual se verifica
la explotación de su predio y el cumplimiento de la normatividad por parte de los
productores. Además, los beneficiarios deberán presentar la tarjeta Procampo o alguna
identificación oficial para reinscribir sus predios al programa. Por su parte, los
beneficiarios del programa de Apoyos Directos a la Comercialización tienen que cumplir
diversos requisitos de acuerdo a los subprogramas y lineamientos de operación, así
como entregar información para las evaluaciones del programa.
De lo anterior se observa que la verificación o dispensa del cumplimiento de
compromisos por parte del personal de las diferentes dependencias involucradas en los
programas puede prestarse al condicionamiento con fines proselitistas. Aunado a ello,
en Procampo se reproducen las figuras del promotor o gestor que funcionan como
operadores de facto del programa, principalmente cuando las reglas de operación son
confusas.
En la revisión de este proceso se concluye que divulgar amplia y claramente las
obligaciones de los beneficiarios es esencial para generar conciencia de que ninguna
autoridad puede eximirlos del cumplimiento de sus responsabilidades. Lo que se busca
evitar es que existan intentos de condonación o exención de responsabilidades con
fines proselitistas.
83
4.4.3 Coordinación interinstitucional
El correcto funcionamiento de los programas sociales analizados reside, en buena
medida, en la coordinación entre las diferentes dependencias y órdenes de gobierno. En
el programa Oportunidades, existe una coordinación estatal, que realiza gran parte de la
operación del mismo. De igual modo, las reglas de operación contemplan la designación
de la figura del enlace municipal, estableciendo el no partidismo como criterio de
selección, así como la obligatoriedad de que sea nombrado por acuerdo de Cabildo. Sin
embargo, aún cuando este criterio de designación está en la normatividad del
programa, no es una obligación vinculante para los municipios por tratarse de un
funcionario perteneciente a un orden de gobierno constitucionalmente autónomo. Este
personal pareciera constituir el eslabón más vulnerable del programa, dada la posible
existencia de un compromiso con las autoridades que lo nombran.
En el programa Tu Casa, las reglas de operación establecen la obligatoriedad de la firma
de acuerdos de coordinación que especifican la participación de las dependencias y
órdenes de gobierno involucrados. No obstante al intervenir diversas dependencias y
autoridades en los tres órdenes de gobierno, y no dejar claramente establecidas las
responsabilidades de cada uno de los actores, se pueden generar márgenes de
discrecionalidad para la manipulación. Por ello, es conveniente contar con reglas de
operación más simples que permitan al beneficiario conocer las competencias de cada
uno de las instancias involucradas e identificar, en su caso, las anomalías para poder
realizar una denuncia.
La coordinación institucional en el caso del IMSS-Oportunidades, se efectúa entre las
oficinas centrales y sus delegaciones por ser un programa centralizado que opera en 17
estados de la República, lo que conlleva a una verificación y control de la operación del
mismo a partir de criterios claramente definidos.
En el Seguro Popular, el padrón de beneficiarios es el componente más vulnerable del
programa. La falta de mecanismos de coordinación definidos entre la Secretaría de la
Función Pública y los órganos internos de control estatales no contribuyen a
trasparentar el padrón. Además, los recursos enviados a los estados difícilmente pueden
84
ser auditados por la federación, lo que resulta insuficiente para garantizar la rendición de
cuentas y acceso a la información. Lo anterior lleva a señalar la necesidad de realizar una
revisión de los acuerdos de colaboración con los estados, a fin de establecer
mecanismos puntuales para la transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía,
introduciendo criterios de fiscalización por parte de las autoridades federales en
coordinación con el órgano interno de control estatal.
Por su parte, tanto Procampo como el programa de Apoyos Directos a la
Comercialización son operados a través de Apoyos y Servicios a la Comercialización
Agropecuaria (Aserca), de las delegaciones federales de la Sagarpa y de los distritos de
desarrollo rural, en coordinación con los gobiernos de los estados. Su operación es
relativamente sencilla, aunque se detectó que la confluencia de instancias provoca
retrasos en la entrega de beneficios. Aserca es la entidad responsable de integrar los
expedientes, recibir las solicitudes de inscripción y entregar los apoyos, así como de
efectuar las verificaciones documentales y físicas. Este sistema constituye un área
programática protegida, que minimiza el riesgo de injerencia política por parte de
actores ajenos al programa.
La responsabilidad de establecer la normatividad del programa de Apoyos Directos a la
Comercialización es otra de las competencias de Aserca, la cual le otorga la facultad de
interpretar técnica y administrativamente las disposiciones establecidas en las reglas de
operación, subprogramas y esquemas de apoyo, salvo aquellas expresamente
reservadas a otras autoridades del sector. De allí que sea conveniente que se den a
conocer estos casos reservados a las autoridades del sector que participan del programa
así como a los beneficiarios.
En las reglas de operación del Pibai, se señala que la unidad de coordinación y enlace
elaborará un índice de asignación presupuestal a partir de los rezagos en materia de
infraestructura básica en las localidades indígenas. Este índice constituye la base sobre la
cual se distribuyen los recursos. De acuerdo a la información proporcionada por los
operadores del programa, se cuenta con una fórmula para la asignación de recursos a
los estados. No obstante, dicha fórmula no se encuentra en las reglas de operación del
programa, lo cual le resta transparencia al proceso de asignación.
85
En dichas reglas se establece, además, que se promoverá la participación y aportación
de los tres órdenes de gobierno, instituciones sociales y privadas, así como de los
participantes, sin que esta última figura esté claramente definida. Esta imprecisión
muestra una falta de especificidad de la normatividad, al tiempo que oscurece la
responsabilidad y alcances de las partes. A su vez, en los casos en los que participen
instituciones sociales o privadas, se sugiere poner especial énfasis en los mecanismos de
vigilancia y control institucional, a fin de que no se realice difusión proselitista de las
obras.
A manera de conclusión, se observa que en la coordinación interinstitucional para el
caso de los programas de apoyo a la infraestructura básica y habitacional es compleja o
no define en algunos casos claramente las responsabilidades de cada orden de gobierno
o entidad involucrada, lo que puede generar confusión a la población . Por su parte, los
programas de desarrollo rural operados a través de las delegaciones o distritos de
desarrollo presentan áreas de vulnerabilidad por los espacios de discrecionalidad con
que cuentan los eslabones de contacto con los beneficiarios.
La coordinación interinstitucional se vería fortalecida si, como se señaló anteriormente,
se toman medidas encaminadas a establecer criterios más rigurosos de imparcialidad y
no partidismo en la selección del personal de contacto. Lo anterior consolidaría su
actuación y, por tanto, la de las instancias ejecutoras. Además, es necesaria la revisión de
los acuerdos de colaboración con los estados y municipios a fin de ampliar la
competencia y cooperación entre autoridades federales, estatales y municipales en el
control y vigilancia de los programas. Por último, es fundamental transparentar las
fórmulas de asignación presupuestal para evitar sesgos de tipo partidista en dicho
proceso.
4.4.4 Entrega del beneficio
La entrega del beneficio es una etapa delicada del proceso, pues es el momento en que
el beneficiario entra en contacto con el operador del programa, generando una relación
de posible condicionamiento. Por ello, el análisis refleja la importancia de la
86
transparencia en esta relación, que permita al beneficiario tener conocimiento de sus
derechos y obligaciones para con el programa, reduciendo así la posibilidad de
manipulación.
Para el caso del programa Oportunidades, la entrega de los apoyos monetarios se realiza
por medio de instituciones liquidadoras, mediante entregas directas en efectivo en
módulos de atención o depósitos en cuentas bancarias. Este procedimiento, en gran
medida, garantiza la entrega puntual y directa a las familias beneficiarias, inhibiendo
cualquier intento de manipulación o condicionamiento. Sin embargo, durante el tiempo
de espera de las titulares, algunas autoridades o actores políticos convocan a reuniones
paralelas aprovechando la entrega del apoyo del programa, capitalizando políticamente
dichas reuniones. Sería conveniente que este tipo de acciones no se realizarán, por lo
que se sugiere generar compromisos con autoridades y actores políticos a fin de
establecer “áreas libres de proselitismo”.
Por otro lado, en las reglas de operación del programa Tu Casa se establece que las
entidades federativas y/o los municipios podrán otorgar el apoyo al beneficiario como
subsidio o crédito a juicio de la instancia gubernamental que haga la aportación. Si no se
define puntualmente en la normatividad, esta manera de entregar el recurso abre un
margen a la discrecionalidad que puede ser utilizado para condicionar la entrega del
apoyo o discriminar a los beneficiarios con fines proselitistas. En contraste, las reglas de
este programa establecen que no se permitirá que los trámites se realicen por medio de
un gestor, representante, organizaciones sociales o partidos políticos, lo cual constituye
un área programática protegida que merece destacarse.
En sus reglas, el programa Hábitat establece que la delegación podrá, cuando lo estime
necesario, solicitar la reducción, retención o suspensión parcial o definitiva de las
radicaciones a los estados o municipios. Esto puede ocurrir en tres supuestos diferentes:
al detectar desviaciones, por incumplimiento de lo convenido o por no recibir los
informes correspondientes por parte de la instancia ejecutora. Lo anterior podría
prestarse a que, por un conflicto de intereses, la delegación tome medidas precipitadas
contra las autoridades locales, afectando indirectamente a los beneficiarios del
programa. Para evitar que lo anterior pudiera suceder se sugiere, incorporar a la
87
evaluación de estas medidas la figura de la contraloría social ya existente, a fin de
considerar la opinión de los beneficiarios.
Ahora bien, tanto para el caso de IMSS-Oportunidades como el del Seguro Popular, el
personal de atención es catalogado, generalmente, como uno de los más profesionales
en relación a otras dependencias locales.
El programa IMSS Oportunidades establece en sus lineamientos que se debe de atender
a la población que así lo solicite, por lo que no pueden condicionar el servicio al
compromiso de los usuarios de emitir su voto a favor de un partido político en especial,
A fin de minimizar el riesgo de que lo anterior pudiera suscitarse, se recomienda que el
personal que otorga el servicio firmara una carta compromiso de no inducir las
preferencias partidistas sobre en todo en épocas electorales y que en todo el proceso de
supervisión y evaluación se pusiera mucho énfasis al respecto, asimismo, establecer
mecanismos de defensa claramente definidos que permitan a la ciudadanía denunciar
irregularidades en caso de que sean cometidas.
En relación al Procampo, el director de Aserca cuenta con atribuciones para decidir
sobre la procedencia o negativa de la reinscripción al programa, el otorgamiento de los
apoyos y la aplicación de los procedimientos específicos en los casos no previstos por la
normatividad. Estas atribuciones abren márgenes de discrecionalidad. Ante la falta de
especificidad de estos supuestos de manera clara en las reglas de operación, se hace
necesaria la difusión de los criterios de decisión para los casos no previstos en la
normatividad.
Del mismo modo, Aserca asigna los recursos del programa con base en el presupuesto
autorizado, que por lo general es insuficiente para cubrir la demanda. En los convenios
que se firman con los estados, se establece que los pequeños productores tendrán
preferencia y se convienen los cultivos a los que apoyarán, considerando las sugerencias
de los Consejos de Desarrollo Rural de los estados. Sin embargo, normalmente, los
beneficiarios carecen de los medios electrónicos para acceder a la información de
manera oportuna y de la preparación técnica para entender y responder los formularios
requeridos, lo que nuevamente opera en contra de los campesinos y a favor de la figura
88
del “gestor”. La entrega de apoyos se hace directamente al productor por medio de
cheques nominativos o transferencia de fondos, dando prioridad a esta última
modalidad. Sin embargo, dicha entrega está sujeta a la presentación de ciertos
documentos y generalmente ocurre con retraso. Lo anterior abre un margen de riesgo
de que el productor acuda a gestores para agilizar y darle seguimiento al pago.
Como se observa, el componente del beneficio es la etapa más sensible del proceso. En
el caso de Oportunidades, los eventos de entrega son aprovechados para convocatorias
políticas que pretenden capitalizar el programa. Y en programas como Hábitat o Tu
Casa, aun cuando se prohíbe la participación de un gestor, podría existir la posibilidad
de que la autoridad ejecutora condicionara la aportación. Contrario a ello, en los
programas de desarrollo rural, la normatividad propicia la aparición de “intermediarios”
que facilitan la entrega del apoyo, lo que se detecta como un área programática
vulnerable que podría ser aprovechada con fines político-electorales.
En conclusión y con el fin de evitar riesgos de manipulación en la entrega del beneficio,
se recomienda generar acuerdos entre las autoridades y actores políticos para minimizar
los riesgos de manipulación, estableciendo “áreas libres de proselitismo” que prohíban
la realización de eventos partidistas en ocasión de la entrega de apoyos. Otra disposición
de urgente implementación es la prohibición de la figura del gestor, pues es claro que
inhibe el ejercicio directo de los derechos ciudadanos a la vez que abre márgenes de
discrecionalidad en la entrega de los beneficios. En los casos en que las autoridades
locales tengan la facultad de otorgar subsidios, es necesario definir claramente cuando
se puede hacer uso de dicha facultad. Y, en este sentido, se recomienda que la entrega
de recursos un mes antes de la fecha de las elecciones, más allá de ser una medida que
refleje la voluntad política de las partes, se convierta en una regla general para todos los
programas a fin de minimizar el condicionamiento de beneficios con fines electorales.
4.4.5 Mecanismos de control y participación social
Los mecanismos de control, ejercidos directamente por el ciudadano y/o la comunidad,
constituyen espacios de participación indispensables para la correcta instrumentación
de los programas sociales.
89
En el caso de Oportunidades existe un sistema de atención a la población con la
intervención del órgano interno de control y las delegaciones federales que participan
en el programa. La ciudadanía puede presentar sus demandas por escrito, vía telefónica
o medios electrónicos. Sin embargo, las reglas de operación no establecen con
suficiente claridad cuál será la instancia que le dará seguimiento a la queja presentada ni
el procedimiento específico para deshogarla.
La situación es similar en los programas Hábitat y Tu Casa. Si bien existen mecanismos
de atención para las quejas ciudadanas, las instancias y procedimientos para la atención
de las mismas no están suficientemente definidos en las reglas de operación. Al tratarse
de acuerdos entre la Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control
estatales, las responsabilidades nuevamente se diluyen, lo cual puede crear confusión en
el beneficiario al presentar una denuncia.
En el caso de aquellos programas que cuentan con un modelo de contraloría social,
como Hábitat, es importante fortalecerlo a fin de que la participación se garantice en la
mayor parte de los procesos. Y para aquellos programas como el Pibai, que aún no
cuentan con un modelo establecido incluso teniendo contemplada la figura en sus
reglas de operación, es indispensable su creación y puesta en marcha tomando en
cuenta las especificidades de cada programa y las posibilidades de vinculación con la
ciudadanía.
Muchos programas cuentan con mecanismos de control. Sin embargo, ante la falta de
respuesta a las quejas y denuncias ciudadanas presentadas, existe la percepción de que
estos mecanismos no funcionan adecuadamente, lo que inhibe el interés de los
beneficiarios en manifestar sus inconformidades. Lo anterior, aunado al temor de
represalias por parte de las autoridades, contribuye a crear un ambiente de escepticismo
y pasividad que no refleja el grado de insatisfacción real de los beneficiarios.
En el caso de IMSS-Oportunidades se cuenta con una estructura organizacional y
periodos definidos en las reglas de operación para la evaluación, supervisión, control y
seguimiento sistemático en todos sus niveles de atención, incluyendo la supervisión y
evaluación de la acción comunitaria. Existe, incluso, un modelo de contraloría social
90
novedoso que incorpora buzones de quejas y denuncias para la población beneficiaria,
con mecanismos claros de atención y seguimiento de las quejas y denuncias hasta su
resolución. No obstante, el éxito o fracaso de estas medidas reside en la confianza que
puedan otorgar a los beneficiarios, que son quienes menos recursos tienen para
presentar una denuncia y más temen a las represalias.
Por otro lado, en la operación del Seguro Popular son los regímenes estatales, a través
de sus oficinas de atención a la ciudadanía, quienes se obligan a recibir y evaluar las
propuestas que realicen los beneficiarios acerca del uso de los recursos. Adicionalmente,
de acuerdo al reglamento, deberán poner a disposición del público, ya sea por medios
remotos, locales o de comunicación electrónica, la información relativa al manejo
financiero del Sistema. En este caso, la normatividad no fomenta la organización de los
beneficiarios para la fiscalización de los recursos del programa. Únicamente se cuenta
con el sistema de atención ciudadana del Seguro Popular, que a través de un centro de
atención telefónica recibe quejas de cualquier parte del país.
Para los programas de desarrollo rural, la Secretaría de la Función Pública, de forma
directa o por medio de los órganos de control interno de la Sagarpa y de Aserca, da
seguimiento a las quejas, denuncias y solicitudes presentadas por los beneficiarios. No
obstante, no se define claramente cuál es el procedimiento que siguen ni se establece
un plazo para su desahogo. Con el propósito de dar seguimiento o resolver sobre
cuestiones particulares, se constituyen en los estados Comisiones de Regulación y
Seguimiento integradas por el secretario del ramo estatal, el delegado de Sagarpa y el
director regional de Aserca. Estas comisiones estatales podrán integrar comités
regionales que funcionen como instancias para la participación de los productores. Sin
embargo, los mecanismos de control que plantea la normatividad son demasiado
generales, por lo que resulta difícil resolver las quejas de los beneficiarios. En este
sentido, es necesario definir en las reglas de operación, o por lo menos mencionar en
qué lineamientos específicos del programa se establecen cuáles serán los mecanismos
de atención de quejas y denuncias, estableciendo los procedimientos que deberán
seguir así como las instancias en donde se resuelven.
91
Respecto al Pibai, en el proyecto de lineamientos específicos, se establece que la CDI, el
Coplade y las diferentes instancias normativas y ejecutoras realizarán un seguimiento
físico-financiero de manera aleatoria y sistemática de las obras, de acuerdo a una
metodología establecida por la unidad de coordinación y enlace. Esta metodología no
se encuentra definida ni se ubica en la normatividad del programa. Es necesario
trasparentar la metodología, las poblaciones de estudio, los alcances geográficos y
operativos, así como las limitaciones mismas que se tengan concebidas, a fin de
disponer de elementos que permitan visualizar si a al luz de las instancias participantes y
las comunidades beneficiadas el programa está siendo o no utilizado con fines
electorales..
Adicionalmente, la normatividad del programa explica que podrán suspenderse los
apoyos cuando la CDI o algún órgano de fiscalización detecten desviaciones o
incumplimiento en el ejercicio de los recursos. Sin embargo, el marco normativo no
explica el proceso para la cancelación del suministro de recursos. La falta de criterios y
un procedimiento público para el ejercicio de esta facultad lo hace susceptible de
discrecionalidad en la suspensión o cancelación de los proyectos, permitiendo la
flexibilización o endurecimiento en ciertos estados y/o municipios considerando el
impacto electoral de dichas decisiones. Es necesario señalar el procedimiento que deben
seguir las autoridades competentes para la cancelación de los recursos, así como los
mecanismos que tiene la dependencia ejecutora para impugnar la decisión de la CDI.
El Pibai establece, en sus reglas de operación, que las contralorías estatales promoverán
la creación de contralorías sociales que colaborarán en los procesos para la
transparencia y combate a la corrupción, las cuales estarán integradas por los
beneficiarios así como por organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los informes
de avance de los procesos para la transparencia y el combate a la corrupción no están
disponibles en el caso del Pibai, lo que dificulta conocer los avances en la materia. Por tal
motivo, los beneficiarios o la población en general pueden presentar inconformidades,
quejas o denuncias respecto a la operación, entrega de apoyos o ejecución del
programa a través de los canales institucionales de denuncia de los tres órdenes de
gobierno y del Programa de Atención Ciudadana de la CDI. Incluso se entiende que, en
el caso de las peticiones presentadas ante la instancia federal, estatal o municipal, el
92
trámite está regulado por sus respectivas normas. Sin embargo, en el caso del Programa
de Atención Ciudadana, no se establece el procedimiento que procurará la CDI para
observar que las quejas y denuncias sean atendidas.
Es importante reconocer el avance que, a partir del marco normativo analizado
anteriormente, las reglas de operación reflejan en materia de contraloría social y
participación. Sin embargo, se observan lagunas en cuanto a la definición de las
instancias y procedimientos a las que los beneficiarios pueden acudir en caso de la
presentación de una queja o denuncia. En este sentido, la falta de difusión e
información, acerca del resultado de dichas quejas o denuncias, inhibe el interés por
participar en los mecanismos de control.
Por lo tanto, para mejorar estos mecanismos y estimular la incorporación de la sociedad
al desarrollo de los programas, se sugiere impulsar y fortalecer la contraloría ciudadana,
sobre todo a nivel local. Además, es necesario transparentar y difundir las instancias y
procedimientos que den seguimiento y resolución de denuncias para generar no sólo
mayor eficacia, sino además más confianza entre los usuarios. Es igualmente necesario
que se cumpla con lo dispuesto en la LGDS, incorporando la leyenda que resalta “el
carácter público y no partidista de los programas sociales”. Reconociendo la importancia
de los instrumentos de evaluación considerados por los programas, se recomienda que
se publiciten cada vez que se realicen, transparentando la metodología y los recursos
utilizados para este fin. Esto contribuiría a generar confianza entre las instituciones y los
beneficiarios sobre la correcta aplicación de esta medida.
4.4.6 Transparencia y acceso a la información pública
La transparencia se origina en la demanda social por conocer la forma de actuación de
los gobernantes. Por tanto, el acceso a los documentos y archivos que contienen la
información pública relacionada con cada aspecto del gobierno es una condición
fundamental de los regímenes democráticos. En ese sentido, la diversidad de las
acciones de gobierno da lugar a diferentes formas de presentar y acceder a la
información gubernamental.
93
La transparencia y la rendición de cuentas se deben asumir como una responsabilidad
dual. Por un lado, implica la obligación permanente de los gobernantes de ofrecer
información detallada de sus actos a sus gobernados. Por otro lado, supone fomentar la
capacidad y el derecho de la ciudadanía de monitorear las acciones de sus
representantes, detectar posibles incumplimientos y, en su caso, sancionarlos. Sus
principales instrumentos son la provisión de información sobre las políticas y acciones
gubernamentales, así como la creación y el estímulo de oportunidades para la consulta y
la participación activa de los ciudadanos en la formación y en la elaboración de las
políticas públicas.
En el caso de los programas sociales, la aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental (LTAIPG) se ha constituido como uno de los
mecanismos de control para evitar el manejo discrecional de los recursos otorgados a
través de estos programas. Pero si bien la creación del IFAI y el Sistema de Solicitud de
Información (SISI) han sido un avance importante en el acceso a la información para que
los servidores públicos transparenten su actuar, falta aún que este derecho sea ejercido
y potenciado por todos los sectores de la población.
La transparencia y la rendición de cuentas pertenecen a un ámbito mucho más amplio
en el cual es necesario desarrollar una cultura cívica sobre el tema, así como diversificar
los mecanismos de acceso ala información en función de los diferentes grupos de la
sociedad, en particular es importante diseñar documentos de acceso que respondan a
las características de la población beneficiaria de los programas sociales.
Tomando como referencia lo anterior, para este análisis se solicitó al IFAI una evaluación
con respecto al cumplimento de l o establecido en el Art. 7 de la LTAIPG por parte de las
dependencias gubernamentales responsables de los programas sociales, ya que este
cumplimiento significa un primer paso en el compromiso gubernamental de
transparentar y rendir cuentas de sus acciones.
En este apartado se evaluó principalmente el grado de transparencia y accesibilidad de
la información de las páginas electrónicas de dichos programas, así como la respuesta
institucional a las solicitudes de información por parte de la ciudadanía. La evaluación
94
fue realizada por la Dirección General de Coordinación y Vigilancia de la Administración
Pública Federal con base a la metodología desarrollada por el propio IFAI, la cual
permitió verificar el cumplimiento de las diversas disposiciones establecidas en el marco
normativo aplicable (Anexo 3).
Análisis de los Portales de Obligaciones de Transparencia de los Programas Sociales
Oportunidades
Hábitat
Pibai
Tu Casa
Procampo
Aserca
Nombre o denominación del programa ü ü ü X ü ü Unidad administrativa que otorga o administra el programa ü ü X ü ü ü Población objetivo o beneficiaria ü ü ü ü ü ü Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) ü ü X ü ü ü Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos ü ü ü ü ü ü Periodo para el que se otorgaron ü ü X ü ü ü Montos de los apoyos ü ü X ü ü ü Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas
ü ü X ü X X
Fuente: IFAI, “Estudio Diagnóstico sobre la información de 8 programas sociales publicada en los portales de transparencia de la administración pública federal”, febrero 2006.
De acuerdo con los resultados que se obtuvieron del análisis de los programas que se
detallan en el cuadro anterior, se observa que los programas Oportunidades, Hábitat y
Tu Casa cumplen con la publicación de los elementos requeridos en el artículo 7 de la
Ley en su portal de transparencia. La presentación de la información fue evaluada
positivamente debido a que cada programa, cumple adecuadamente con todos los
requisitos de la ley, presentando la información relativa a los programas de manera
congruente con lo establecido en sus reglas de operación. La información se
consideró confiable, ya que se detalla la normatividad aplicable al programa, así como
oportuna, por estar actualizada. Cabe destacar que la presentación de la información
en el sitio electrónico de estos programas facilita su uso y comprensión.
La evaluación realizada por el IFAI reflejó que, tanto en el caso de Procampo como del
Programa de Apoyos Directos a la Comercialización, la Sagarpa publica gran parte de los
elementos establecidos en el portal de obligaciones de transparencia. Sin embargo, la
95
dependencia no publica los informes de resultados y/o las evaluaciones de cada uno de
los programas.
Por su parte, la información concerniente al Pibai, aparece de forma incompleta en el
portal de transparencia de la CDI, ya que no fue posible identificar los períodos en los
que se entregan los recursos, los montos entregados o el padrón de beneficiarios. En la
fracción XI del portal de obligaciones de transparencia, la entidad tampoco presenta los
informes de evaluación y/o los resultados del programa, sin embargo, cabe señalar que
los resultados de estas evaluaciones externas se encuentran publicadas en la página de
internet de la CDI.
Si bien el IFAI no encontró elementos suficientes para realizar una evaluación positiva
del Programa Seguro Popular en el portal de transparencia de la Secretaría de Salud,
razón por la cual no aparece en el cuadro de análisis anterior, la información
correspondiente a este programa se encuentra en la página del Seguro Popular
propiamente dicho (www.seguro-popular.gob.mx). La información que se presenta allí
es accesible, clara, completa y confiable.
Para el caso del Programa IMSS-Oportunidades, la verificación del IFAI también derivó en
un resultado negativo, debido a que en ninguna fracción del portal de obligaciones de
transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social fue posible encontrar
información acerca del programa.
Solicitudes de información
Para el análisis de respuestas a las solicitudes de información presentadas por los
ciudadanos, el IFAI consideró una muestra de 200 solicitudes de un universo de 668
ingresadas al SISI desde la entrada en vigor de la LFTAIPG hasta febrero de 2006. Uno de
los criterios para seleccionar la muestra fue la modalidad de respuesta que otorgaron las
dependencias y entidades a los particulares; quedando sólo aquellas solicitudes cuya
respuesta atendía a la modalidad de “Entrega de información en medio electrónico”. Los
resultados obtenidos a partir de este análisis ilustran el comportamiento de las
96
dependencias y entidades en la atención de las solicitudes de información relacionadas
con los programas sociales.
De esta muestra el 88% de las respuestas a las solicitudes presentaron información
consistente, en el sentido de que no contenían datos contradictorios. En cambio, tan
sólo dos de cada tres solicitudes fueron atendidas con la entrega de información
completa con respecto a cada uno de los temas especificados en la solicitud.
En el 50% de los casos, las respuestas a las solicitudes cumplieron con el atributo de
brindar información relevante y confiable. Finalmente, en el 82% de los casos la
información fue oportuna y no discriminatoria, la respuesta se otorgó en el plazo
establecido en la Ley y se proporcionaron al particular todas las facilidades de acceso
por medios electrónicos y físicos.
Cabe destacar que con respecto a las solicitudes referidas al presupuesto de los
programas y a los criterios para ser considerado como beneficiario no fueron
contestadas ni se brindó orientación al respecto. Esto sugiere que si bien se ha avanzado
en transparentar la acción gubernamental a través de la respuesta a las solicitudes de
información presentadas por la ciudadanía, aún existe resistencia por parte de las
dependencias para entregar información legible, que incluya todos los elementos y/o
los requisitos establecidos en la normatividad aplicable y que, por tanto, satisfaga al
solicitante.
A partir de la información proporcionada por el IFAI, se puede concluir que la mayoría de
las personas que han solicitado información con respecto a los programas sociales
federales son jóvenes en un rango de edad de 20 a 35 años, principalmente hombres
que viven en el Distrito Federal y forman parte del sector académico. Por lo tanto, se
puede considerar que la información solicitada es utilizada con fines de investigación y
se refiere principalmente a la normatividad del programa, su asignación presupuestal y
el padrón de beneficiarios.
No obstante el avance con respecto a la aplicación de la LFTAIPG para hacer públicos
documentos y archivos gubernamentales, esto no necesariamente asegura la calidad,
relevancia, comprensión y utilidad de la información proporcionada a la ciudadanía. De
97
la misma forma que no se puede garantizar el acceso a la información, sólo a través de
los portales de transparencia en páginas de Internet, ya que excluye a sectores sociales
que no cuentan con medios electrónicos para consultar estas páginas.
El perfil de los solicitantes de información pública sobre los programas sociales permite
concluir que no se ha logrado facilitar y motivar el acceso a la información por parte de
los sectores pobres urbanos y rurales, siendo diversos los factores que influyen: el
analfabetismo, la desconfianza en el gobierno y la dificultad para interpretar la
información gubernamental, la presión por la supervivencia, y la falta de una cultura de
derechos ciudadanos, entre otros.
Lo anterior ya ha sido detectado por el propio IFAI quien está instrumentando
mecanismos que le permitan promover ampliamente el ejercicio del derecho a la
información de estos sectores. En este sentido, y reconociendo la situación específica de
los pueblos indígenas cabe destacar la iniciativa desarrollada por la CDI con respecto a
utilizar las radios indígenas y comunitarias para difundir y proteger los programas
sociales de posibles manejos electorales, a través de cápsulas en 20 de las 62 lenguas
indígenas. Lo cual facilita el acceso a la información por parte de los pueblos indígenas,
entre los cuales se encuentran beneficiarios directos de los programas sociales.
99
5. Del diagnóstico a la prevención
5.1 La operación de los programas más allá de la normatividad
Del análisis realizado hasta ahora, resulta evidente que ha habido ciertos avances en lo
que concierne a la normatividad y los mecanismos de protección, transparencia, acceso
a la información y rendición de cuentas de los programas sociales con el fin de evitar
que sus recursos se manejen discrecionalmente.
No obstante, a través de evaluaciones operativas en algunos programas, se ha detectado
casos de manipulación con fines electorales. De hecho, han sido en parte las propias
quejas o denuncias de la ciudadanía las que han provocado el reforzamiento de las
reglas de operación de los programas sociales. Esto ha dado lugar al diseño e
implementación de estrategias de protección, especialmente dirigidas a los
beneficiarios, tales como acciones de difusión y capacitación, para darles a conocer sus
derechos y concientizarlos sobre la importancia del no uso de los programas sociales
con fines político-electorales.
Pese a las medidas de difusión, capacitación y prevención llevadas a cabo, persiste el
riesgo de que los programas sociales puedan una vez más ser manipulados por los
diversos contendientes del proceso electoral en curso. Así, existe la posibilidad de que el
voto de la ciudadanía pueda ser condicionado o inducido en favor de algún candidato a
cambio de la promesa de acceder a los beneficios de un programa social o, según el
caso, la amenaza de perderlos.
Lejos de desaparecer, la evidencia empírica nos demuestra que las prácticas de
manipulación y uso indebido de los programas persisten, cada vez de manera más
sofisticada por lo que su prevención, detección y penalización resultan más complejas
que en el pasado. Cabe mencionar que no todos los programas sociales se encuentran
en un mismo nivel de desarrollo en relación a sus marcos normativos y dispositivos de
protección, dejando abiertos márgenes para la discrecionalidad.
100
Durante las elecciones locales celebradas en el 2005, las organizaciones de la sociedad
civil llevaron a cabo el monitoreo de programas sociales federales en las entidades en las
que se realizaron elecciones,25 a través del cual se detectó que algunos programas
siguen siendo utilizados para condicionar el voto de los ciudadanos. Dicho monitoreo
menciona el caso de Oportunidades, Procampo y Liconsa, en los que la estrategia
utilizada regularmente es la coacción o condicionamiento entendida como la acción
directa sobre el ciudadano para influir en su voto mediante presiones, amenazas o
chantajes ejercidos por agentes con autoridad y poder sobre él.
No obstante lo anterior, es importante mencionar que en el caso del programa
Oportunidades esta investigación sugiere que las irregularidades cometidas durante los
últimos procesos electorales han disminuido de manera significativa.
Por otra parte, los tipos de manipulación del voto más frecuentes que reporta Fepadetel,
la línea telefónica de atención ciudadana de la Fiscalía Especializada para la Atención de
Delitos Electorales (Fepade), se refieren a la entrega de bienes a cambio del voto, el
proselitismo, la compra de votos, el condicionamiento y uso ilegal de los programas
sociales, la inducción de candidatos o partidos vía telefónica, el recoger credenciales, el
acarreo, la coacción laboral, el proselitismo en las casillas, el impedir el voto el día de la
elección, la propaganda y el apoyo de servidores públicos, o la inducción domiciliaria.
Oportunidades, Alianza para el Campo y Vivienda Digna son los programas que registran
el mayor número de llamadas telefónicas para denunciar actos de manipulación política,
tanto en elecciones federales como locales. A través de los registros de Fepadetel, se
detectó que son “promotores” con vínculos partidistas, partidos políticos, presidentes
municipales y gobernadores quienes tienden mayoritariamente a comprar, coaccionar o
manipular el voto. El elemento de presión más recurrente es la amenaza de suspender el
beneficio de los programas sociales a los beneficiarios que no voten por el partido que o
no asistan a ciertos actos políticos.
101
5.2 Percepción ciudadana sobre la manipulación de los programas
sociales
A fin de complementar los hallazgos obtenidos en el capítulo anterior, se llevó a cabo
una investigación cualitativa encaminada a recabar información de primera mano sobre
la manera en que los ciudadanos mexicanos perciben las prácticas de condicionamiento
del voto. Para ello se realizaron, entre los días 25 de enero y 2 de febrero de 2006, un
conjunto de triadas semi-urbanas y rurales; entrevistas con promotores políticos; y de
programas sociales y grupos focales semi-urbanos y rurales compuestos por hombres o
mujeres entre 30 y 55 años de edad. Este ejercicio es parte de la investigación sobre la
“Imagen y funcionamiento de los programas federales y su posible impacto en el ámbito
electoral” llevada a cabo en el marco de este Proyecto.26
Se realizaron también una serie de entrevistas a profundidad aplicadas a actores
institucionales vinculados con el tema. Concretamente se entrevistó a 20 ex funcionarios
de institutos estatales electorales; ex consejeros y consejeros de juntas locales y
distritales; investigadores especializados en temas de política y gestión pública; así como
encuestadores de empresas de investigación cualitativa.
Con base en estas fuentes primarias de información y la revisión de fuentes secundarias,
hemos identificado un conjunto de prácticas de manipulación que se puedan reproducir
en el proceso electoral federal de julio de 2006.
En relación al conocimiento sobre programas sociales federales se encontró que, todos
los entrevistados conocen de la existencia de los principales programas federales de
desarrollo social (Oportunidades, Seguro Popular y Liconsa), que son los que cuentan
con una mayor cobertura y han sido ampliamente difundidos en los medios. Casi todos
los entrevistados conocen cuáles son los principales beneficios y el tipo de público al
que van dirigidos estos “apoyos”.
Por otra parte, se observa un bajo nivel de conocimiento de quiénes son los
responsables de los programas, ya que la mayoría se refiere de forma general al
“gobierno federal”. Por ejemplo, el nombre de Sedesol sólo se menciona de manera
102
aislada y la mayoría ni siquiera conoce el significado de sus siglas. No existe, en cambio,
un conocimiento generalizado de los programas Tu Casa y Hábitat en las comunidades.
Los entrevistados no beneficiarios carecen de información suficiente acerca de los
apoyos que ofrece cada programa, sus mecanismos de selección, criterios de
elegibilidad o reglas de operación. Se encontró que aquellos que han solicitado la
inscripción en alguno de los programas sociales no la han obtenido, debido a problemas
técnicos. Sin embargo, la gran mayoría afirma no haber hecho solicitud formal de
inscripción, pues desconfían de la veracidad de las ofertas y considera que los trámites
son “una pérdida de tiempo”.
Además, se detectó que los beneficiarios conocen sus derechos y obligaciones y hacen
una evaluación positiva de los mismos. Sin embargo, expresan fuertes críticas ante
ciertas exigencias así como medidas que consideran extremistas y rígidas, sobre cuya
legalidad no tienen claridad. Cabe destacar el hecho de que la gran mayoría de los
beneficiarios forma parte de dichos programas por cumplir con los criterios de
elegibilidad y no por haber realizado el trámite de incorporación. Motivo por el cual,
muchos consideran “una suerte” haber sido seleccionados y no asumen que los
beneficios son un derecho ciudadano.
Por otro lado, se observa una falta de corresponsabilidad de los beneficiarios hacia los
programas sociales, pues generalmente son receptores pasivos de los beneficios y
consideran que recibirlos depende de las coyunturas políticas. Lo que se refleja en las
palabras de uno de los participantes de los grupos de enfoque, “de todos modos el que
venga hará lo que quiera”.
Muchos beneficiarios tampoco parecen tener conciencia de la importancia de las
acciones de transparencia en los programas sociales. Saber cuánto presupuesto se
destina a los programas, cómo es repartido y a partir de qué criterios se distribuye es
información que consideran fuera de su alcance. Sólo algunas mujeres opinan
abiertamente que la desinformación responde al interés, por parte de quienes manejan
los programas en las comunidades, de controlar a los beneficiarios a través del miedo y
la amenaza de perder el apoyo.
103
La falta de información se vincula con la imposibilidad de reclamar por el
incumplimiento de algún procedimiento u obligación prevista en la operación de los
programas sociales. En este sentido, se observa un distanciamiento y falta de
comunicación entre los beneficiarios y las instancias normativas y ejecutoras de los
programas, desconociendo los mecanismos para presentar quejas o denunciar prácticas
indebidas.
Como se observó, la imagen y evaluación de los diferentes programas federales varía de
un programa a otro en función de la relevancia y atractivo de sus beneficios, así como
del mayor o menor conocimiento y contacto que se ha tenido con ellos. Las principales
opiniones que se recogen acerca de los programas sociales pueden resumirse de la
siguiente forma:
Oportunidades: Conocimiento y valoración de los beneficios otorgados por el programa
debido a su carácter integral. Es el mejor evaluado en sus objetivos, pero se critican los
mecanismos de “control” de las beneficiarias (“multas, señalamientos y regaños”) y, en el
caso de las no beneficiarias, se señala que los mecanismos de acceso son poco justos y
transparentes.
Seguro Popular: Poco conocimiento sobre sus beneficios específicos o formas de
funcionamiento, pero gran aprecio por el alcance masivo del programa.
Procampo: Los beneficios se perciben insuficientes, ya que el monto no alcanza a cubrir
las principales necesidades del productor.
Liconsa: Es el de menor impacto por el beneficio que ofrece. Se considera de fácil acceso,
pero se expresan también fuertes críticas al modo en que opera por el mal trabajo y la
mala atención por parte de los trabajadores sociales y vendedores.
Las irregularidades que se detectaron en la investigación cualitativa y que afectan a
todos los programas federales evaluados, incluyendo Procampo y Liconsa, tienen
relación con la operación en el campo. De este modo, es importante tener en cuenta
que la transparencia sólo se garantiza dando mayor difusión en aquellos temas que
afectan de manera directa a los beneficiarios y tienen una importancia práctica para los
104
entrevistados: “Yo quiero saber por qué me multan y a dónde va a parar ese dinero”; “Tengo
multas por ausencias que mi hijo no ha tenido y nadie me ha explicado por qué”.
La gran mayoría de los entrevistados tiene una imagen favorable de los programas
mencionados ya que los perciben como acciones positivas y necesarias que benefician a
“los que más lo necesitan”. Los programas tienen un impacto positivo muy claro en la
imagen y evaluación del Ejecutivo Federal. En muchos casos, la existencia de estos
programas, en especial de Oportunidades y el Seguro Popular, se asocia con la labor
directa del Presidente de la República, lo cual es síntoma de la ausencia de una
perspectiva de derecho por parte de los beneficiarios. Sólo de manera aislada, algunas
participantes comentan que estas acciones, si bien son impulsadas por el Ejecutivo, han
sido aprobadas por el Congreso de la Unión. Incluso una muestra muy pequeña de los
entrevistados saben que algunos programas ya existían desde sexenios anteriores,
aunque con nombres diferentes.
En términos generales, se detectaron vacíos y fallas en el desarrollo de los programas
que afectan el funcionamiento y transparencia de los mismos. Estos pueden ser
agrupados en tres rubros:
Información y Comunicación: Hay un escaso conocimiento sobre los mecanismos de
acceso a la información y denuncia que los beneficiarios tienen para levantar quejas o
denunciar irregularidades.
Control y Fiscalización de los Recursos: Se advierte la inexistencia o ineficiencia de
mecanismos de fiscalización y control de los recursos destinados a los programas, tales
como fugas al momento de repartir el beneficio.
Control y Selección del Personal: Hay poco rigor en la selección y control del personal
que trabaja en contacto directo con la población. Por ejemplo médicos, enfermeras y
vocales de las comunidades en el caso de Oportunidades y Seguro Popular, o
vendedores y trabajadores sociales en el caso de Liconsa.
La información es insuficiente y la existencia de numerosas irregularidades en la
operación de los programas ha propiciado actos de corrupción y errores en la asignación
105
del beneficio, lo que constituye la principal fuente de crítica en la mayoría de los
programas. Por otra parte, se detectó que las expectativas y la actitud del electorado
respecto a las campañas políticas se ha vuelto más racional y calculada. Lo anterior se
refleja en la expresión “Uno agarra todo lo que le da y después vota por quien quiera”. Un
elemento que refuerza este supuesto es que varios de los promotores políticos
entrevistados reconocen que la labor de partidos y candidatos se ha tenido que
modificar debido a este cambio de actitud en los beneficiarios. Algunos entrevistados
aseguraron que, “en el tiempo que estamos no debemos dejarnos manipular,… con una
playera y una gorra no los vas a convencer”.
A pesar de los avances observados en la cultura política de los entrevistados, persisten
viejos patrones y creencias que no han sido erradicados. Por ejemplo, aún cuando ha
crecido la confianza en la secrecía del voto, subsisten temores respecto a la efectividad y
transparencia de las elecciones y se cree que los partidos pueden “robarse” los votos de
quienes no asistan a la elección, o que “siempre gana el que ellos quieren”.
De igual manera si bien el electorado se ha vuelto más exigente respecto a los
candidatos y sus campañas, se observa que, en la práctica, las expectativas políticas de la
población más pobre siguen siendo de corto plazo y muy centradas en la resolución de
problemas concretos: “Si pueden conseguir fuentes de trabajo sería excelente, y si no, pues
al dinero no le decimos que no”, “Lo de las despensas a veces funciona todavía, el voto es
libre, pero el 30% se deja llevar por lo que les traen, no ven el mañana”.
Se observó que persisten prácticas como obsequiar materiales de construcción, por
ejemplo láminas, cemento o pintura; se ofrecen programas de beneficio social; o se
ayuda en el mejoramiento de escuelas, canchas deportivas o la iglesia; “En las campañas
es cuando se ven más los apoyos”, “A veces sí traen beneficios para la comunidad, pero
cuando llegan a la silla se olvidan de uno”.
Por otro lado, en lugares donde prevalece un ambiente político de poca competencia y
viejas prácticas clientelares y electorales (robo de urnas, amenazas), los entrevistados se
muestran recelosos y desconfiados y su relación con el ámbito de la política es de
distancia y rechazo. Por el contrario, en aquellas plazas en donde ha habido mayor
106
competencia política e incluso se ha dado la alternancia, se observa menos escepticismo
sobre la política. La investigación cualitativa se acercó también a detectar antecedentes
de uso político de programas sociales. En la mayoría de las plazas evaluadas, se
obtuvieron testimonios de amenazas de suspender los beneficios de programas
estatales o de ofrecimientos de otorgarlos a cambio del voto. A nivel estatal se observan
algunos patrones de uso político de programas de beneficio social. El reparto de
materiales de construcción, tinacos, despensas, fertilizantes, material escolar y el
ofrecimiento de programas sociales como apoyos a madres solteras, personas de la
tercera edad y becas para estudiantes parecen ser las prácticas más frecuentes. Las
beneficiarias entrevistadas reconocen haber sentido preocupación y miedo de que sus
familiares perdieran estos apoyos, pero cuentan que los programas han seguido
funcionando a pesar de que haber ganado un candidato de otro partido. Algunas de las
promotoras políticas entrevistadas cuentan haber tenido como tarea el recorrer la
comunidad ofreciendo inscribir a las personas mayores de 65 años a un programa. Este
ofrecimiento a los adultos mayores, reconocen las promotoras, iba acompañado de una
fuerte labor proselitista a favor de un partido.
Al respecto, cabe señalar que la población tiene diferentes opiniones acerca de los
promotores. Existe, por un lado, un estereotipo de esta figura: “son grillos, oportunistas,
barberos, sólo buscan sus beneficios”, sin embargo, en la práctica la población reconoce
su papel como gestores en la solución de problemas concretos en la sociedad y en su
capacidad de negociación frente a candidatos y autoridades. Su poder de convocatoria
está determinado por la persuasión, dejando de utilizar mecanismos de amenaza o
coerción directa que cada vez corresponden menos a la situación política y electoral
actual.
En las entrevistas se pudo constatar también que los promotores se han ido alejando del
trabajo meramente partidista y se han acercado a la labor de gestión social para la
comunidad. Lo que les ha conferido mayor credibilidad y hace más permanente su
presencia e incidencia entre sus vecinos. Comentan que las principales acciones que
desarrollan estos promotores es ir de casa en casa dando pláticas, invitando a conocer al
candidato y sus propuestas. La labor proselitista y clientelar de los promotores les otorga
107
poder “real”, vinculado a su influencia en la comunidad para inducir al voto en un
sentido determinado.
A pesar de lo anterior, los entrevistados no observaron de manera directa un uso político
de los programas federales en el periodo en que se realizaron las entrevistas, triadas y
grupos focales. En ninguno de los grupos se tienen testimonios de amenazas de quitar el
apoyo u ofrecimientos de otorgarlo a cambio del voto. Considerando que el escenario
electoral nacional ha sufrido importantes transformaciones en los últimos 15 años, cabe
mencionar que las encuestas realizadas dejan entrever un electorado más “exigente” y
con mayor capacidad para razonar el voto. Ello es reflejo de que las condiciones para la
competencia política se han profundizado y consolidado con la alternancia política. Las
nuevas reglas de la competencia electoral apuntan a una utilización estratégica de las
promesas de campaña, por lo que uno de los posibles riesgos en la operación de los
programas sociales y su asignación política puede ser la utilización de los espacios
mediáticos y voceros institucionales de los programas para hacer proselitismo político,
Por ejemplo, cabe mencionar que se encontraron referencias constantes al bombardeo
propagandístico de los programas sociales en las últimas semanas.
Ejemplo de prácticas de condicionamiento del voto
La manipulación del voto, es una práctica que reviste gran complejidad. Quienes han
sido afectados por actos de manipulación la perciben como prácticas que obstaculizan
el desarrollo del sufragio como un derecho individual, libre, intransferible y secreto. Va
más allá del proceso electoral, en tanto involucra relaciones de poder que se reflejan en
la vida cotidiana de los sujetos.
Es esa experiencia cotidiana la que, recogida a través de diversos estudios, entrevistas a
profundidad y grupos focales, se convierte en insumos para sistematizar algunos
ejemplos de prácticas que se describen a continuación:
Utilización de la credencial para votar:
108
• Recoger la credencial para votar, o usarla sin el conocimiento expreso del interesado,
para cualquier fin electoral (registro de afiliados al partido, imposibilidad de ir a
votar) a cambio del otorgamiento de algún programa social federal.
Proselitismo:
• Hacer proselitismo utilizando recursos, bienes o servicios de un programa social
federal para favorecer a algún candidato o a un partido político.
• Designar funcionarios encargados de la operación, administración o promoción de
algún programa social federal para que realicen alguna actividad con fines
electorales.
Gestión:
• Prometer o haber recibido promesas de realizar algún trámite de un programa social
federal a cambio del voto o de algún beneficio, obsequios o favores.
Presión o coacción:
• Presionar o coaccionar como servidor público, candidato o funcionario partidista
para entregar alguna constancia que demuestre haber favorecido a un candidato o
partido con la emisión del voto, como condición para la entrega de los recursos de
algún programa social federal.
• Obligar o promover la participación de funcionarios públicos que operan programas
sociales federales en cualquier evento partidista.
Utilización y manejo de información y recursos públicos:
• Modificar cualquier documento que permita el desvío o manejo de recursos
públicos de programas sociales federales a favor de algún partido o candidato.
109
• Difundir cualquier tipo de información reservada sobre alguna denuncia, queja o
demanda interpuesta ante la autoridad por la supuesta comisión de un delito
electoral en el que se hayan utilizado recursos de programas sociales federales.
• Utilizar los datos de los padrones de los programas sociales federales con fines
político-electorales.
Cabe señalar que estos ejemplos no son exhaustivos y que pueden observarse antes,
durante y después del proceso electoral. Hay además conductas de manipulación del
voto el día de la jornada electoral que pueden estar relacionadas, de manera indirecta,
con el manejo o la entrega de programas sociales federales. Estas prácticas, que podrían
encuadrar en las conductas tipificadas como delitos electorales, logran escapar de la
procuración de justicia cuando cambian las condiciones en el modo, tiempo y lugar
especificado por la ley.
Lo anterior constituye un punto de partida para la realización de misiones de
observación encaminadas advertir a la ciudadanía sobre el uso indebido de los
programas sociales. Para llevar a cabo esa tarea el reto sigue siendo el profundizar en la
medición y conocimiento de:
1. La magnitud y el universo en que se generan las prácticas de manipulación de los
beneficios de los programas sociales en tiempos electorales.
2. Las modalidades que adopta el condicionamiento de los beneficios a población
receptora de programas sociales.
3. La conciencia que tiene la ciudadanía acerca de la importancia de hacer valer los
derechos sociales y al un voto libre, secreto e informado.
111
6. Tipología de observación para la protección de los
programas sociales federales
Uno de los propósitos centrales de este proyecto consiste en identificar elementos para,
en su caso, formular recomendaciones que propicien la disuasión, prevención y
erradicación de cualquier tipo de prácticas vinculadas al manejo de programas sociales
federales que pudieran vulnerar el libre ejercicio del voto. Otro de los objetivos
medulares es recabar información que permita documentar las prácticas que pudieran
desarrollarse en torno al uso de programas sociales federales en el marco de las
elecciones federales de 2006. Para poder lograr estos objetivos, es indispensable
disponer de información sólida y veraz que permita argumentar acerca de la existencia o
inexistencia de prácticas que pudieran vulnerar el libre ejercicio del voto.
La revisión de los aspectos normativos permite observar que la mayoría de los
programas sociales federales cuentan con reglas de operación que contemplan de
manera explícita diversas medidas institucionales de protección de su uso con fines
electorales. Sin embargo, la información empírica recolectada recientemente a través de
grupos focales, triadas y entrevistas a profundidad indica que el eslabón de la cadena de
operación de los programas sociales federales que parece ser más vulnerable es el que
corresponde a las autoridades y a los operadores de programas en el ámbito local. Dado
que son ellos quienes tienen el contacto directo con la población beneficiaria, son
también quienes podrían ejercer eventualmente alguna presión al momento de
entregar o condicionar los beneficios del programa.
De acuerdo con lo señalado, se considera que es necesario enlazar el análisis teórico del
posible uso de los programas sociales en contextos electorales, con los espacios
geográficos en los que se pudieran ejercer las prácticas que potencialmente vulneran el
libre ejercicio del voto. Para ello, se necesita concebir cuál es el nivel de desagregación
de la información más apropiado para los fines perseguidos, ya que si sólo se considera
el nivel estatal no es posible conocer las variaciones que pueden existir al interior de las
entidades. Por el contrario, el mayor nivel de desagregación podrían ser las localidades o
las secciones electorales pero, en el marco de una política social de Estado, las secciones
112
electorales no tienen por qué influir sobre los criterios de designación de beneficiarios
de los programas sociales. Por otro lado, cuanto más grande es la unidad de análisis,
como podrían ser el distrito o la entidad federativa, mayor es el riesgo de incurrir en una
falacia ecológica; es decir, pensar erróneamente que, a partir del nivel estatal, se puede
inferir acerca del comportamiento de las variables que se analicen para los niveles
locales requeridos.
Dado que en los ámbitos locales es donde la operación de los programas sociales puede
ser dirigida más fácilmente hacia fines políticos o proselitistas, se considera que el nivel
municipal es la delimitación geopolítica que permite hacer, con el mayor detalle posible
y de acuerdo a la información disponible, los cruces de información y análisis conjuntos
de variables político-electorales y sociodemográficas para los fines perseguidos.
En este sentido, se buscará analizar algunos de los indicadores que pueden construir
manifestaciones empíricas de las prácticas sociopolíticas de acuerdo con las principales
corrientes teóricas del clientelismo y la compra o coacción del voto. Este análisis se hará
para cada uno de los diferentes municipios que conforman el país, a fin de identificar las
posibles similitudes o diferencias que hay entre ellos en torno a aspectos relacionados
con el fenómeno. En virtud de que resulta difícil leer e interpretar la información
desplegada de los 2,443 municipios27, se pretende sintetizar la información de interés y
clasificar a los municipios de forma tal que se retrate de manera adecuada la situación
que guardan en relación con las teorías que relacionan las políticas públicas y el uso de
los programas sociales.
Como sería imposible realizar la observación in situ en cada municipio, se considera
importante que la clasificación que se genere tenga al menos dos atributos: a) que sea
exhaustiva y dé cuenta correcta de sus características mediante el uso de variables e
indicadores relacionados significativamente con el fenómeno y; b) que sirva de base
para organizar las misiones de observación y generar la información requerida para el
proyecto. Con ello se podrá disponer de un instrumento que permita organizar las fases
de recolección de la información requerida para el proyecto y las misiones de
observación, independientemente de las condiciones electorales de los municipios.
También permitirá documentar, de manera sólida y sin tintes partidistas, tanto las
113
buenas como las malas prácticas que pudieran llevarse a cabo en torno a los programas
sociales y el clientelismo electoral.
En función de lo anterior, y a partir de los elementos conceptuales descritos en el
segundo capítulo, se decidió que era importante construir una tipología que, por un
lado, fortaleciera la identificación de los diferentes tipos de unidades que deben
observarse y, por otro, permitiera organizar el trabajo de campo del proyecto Protección
de Programas Sociales Federales en el contexto de las Elecciones del 2006. Para tal fin, se
usaron los indicadores e índices correspondientes a las tres vertientes principales que
utilizan los expertos en el tema para analizar la relación entre elecciones y programas
sociales: ciclos electorales, asignación política y clientelismo. Como primer paso, se
retomaron las principales hipótesis y variables derivadas de los tres enfoques teóricos
del uso electoral del gasto social y se convirtieron las categorías teóricas en variables
operativas que permitiesen construir una tipología municipal.
a) Ciclos políticos. Los programas sociales se intensifican en fechas cercanas a la jornada
electoral. La premisa de este enfoque es que el gobierno intenta beneficiar al partido
del cual ha surgido. Se busca identificar los beneficios que obtiene el electorado con
el partido político gubernamental a través del aumento el gasto de los programas
sociales en temporadas previas a la elección. El objetivo es que la ciudadanía
establezca la relación partido-beneficios y forme su preferencia electoral de acuerdo
con ella.
b) Asignación política. Esta vertiente supone la realización de un análisis de la geografía
electoral, elaborado por el gobierno, con el propósito de definir los espacios a los
que canalizarán los gastos. La idea general es que la focalización del gasto puede
mantener las preferencias donde el partido ha obtenido éxitos electorales, o
cambiarlas, en aquellas zonas donde los resultados electorales le han sido adversos.
Este enfoque, además de los incentivos para asignar recursos que presenta la
geografía electoral, considera otras variables que se toman en cuenta para asignar el
gasto, como el tamaño relativo del voto duro propio de la oposición, el voto volátil,
la posibilidad de focalizar los beneficios, la aversión al riesgo por parte de los
114
políticos y el valor que los votantes otorgan a la política. Los principales argumentos
esgrimidos en esta vertiente teórica son cuatro:
• Cuando el voto duro de la oposición es muy numeroso en términos relativos, es
poco probable que la asignación del gasto revierta una tendencia electoral
desfavorable. En cambio, el voto volátil puede ser ganado para el partido que
hace un uso estratégico del gasto público.
• En cuanto a la focalización de beneficios, el gobierno preferirá gastar más cuando
puede controlar a los beneficiarios del gasto y puede hacer que el beneficiario
identifique claramente al partido gubernamental.
• Los políticos que son adversos a asumir riesgos canalizarán el gasto hacia los
lugares y las modalidades que les ofrezcan una certeza mayor de obtener
resultados positivos.
• Finalmente, se considera que el valor que los electores asignan a la política es un
indicador de la posibilidad de manipular su voto a través de la asignación
presupuestal. Los ciudadanos que valoran más la política estarán menos
dispuestos a definir el sentido de su voto por los beneficios sociales obtenidos,
comparados con quienes la valoran menos.
c) Clientelismo político. Se trata de una presunta relación entre los políticos y los
ciudadanos, en la que los primeros ofrecen beneficios materiales a cambio del voto
de los segundos. Supone que los beneficios consisten en bienes o servicios
privados28, usados o consumidos directamente por el beneficiario. La práctica
clientelar compromete el voto del ciudadano porque éste se identifica
individualmente como beneficiario del gasto social y, en algunos casos, asume un
compromiso moral con el partido otorgante del beneficio.
Los factores que favorecen el clientelismo son la pobreza y la marginación social, la
competencia política y el riesgo electoral. Por lo tanto, se plantea que en las regiones
con una elevada incidencia de la pobreza, las prácticas clientelares tienen mejores
115
condiciones de surgir con éxito. Asimismo, es más probable encontrar estas prácticas
cuando existe hegemonía partidaria y bajo riesgo electoral.
Derivado de lo anterior, en el cuadro 1 se presenta un resumen de las hipótesis
recuperadas de los enfoques de los ciclos políticos, la asignación política y el
clientelismo político, así como de las variables relevantes y los indicadores o sus
aproximaciones disponibles y la suficiencia de la información para su uso en el proyecto.
Para construir la tipología, se incorporaron los índices que se describen a continuación:
a) Posibilidad de focalización de los programas sociales. La aproximación se realizó a
través del Índice de capacidad institucional (ICI). Se define como la preparación del
Ayuntamiento para atender las demandas sociales. La metodología de construcción
del índice fue desarrollado por la Sedesol e incorpora los siguientes conceptos y
variables que están medidos en un rango de cero a cien. El valor final del índice es el
promedio simple de las variables y tiene el mismo rango de variación,, donde cien se
asocia a las mayores capacidades y cero a las menores:
1) Eficiencia operativa
2) Generación de ingresos
3) Cobertura de servicios
4) Capacitación
5) Fortalecimiento municipal
6) Reglamentación municipal
116
Cuadro 1
Resumen de hipótesis y conceptos de interés para el sustento conceptual de la tipología de los municipios
Enfoque Hipótesis iniciales Conceptos o variables de interés Aproximación empírica Suficiencia de la información
Ciclos políticos
Se presume que el aumento de gasto social en períodos previos a las elecciones, se asocia con el uso electoral de los programas sociales
Gasto de los programas sociales en años o periodos electorales
Variación del presupuesto asignado a programas sociales aplicables a nivel municipal por año
Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos
Asignación política
El voto duro del partido en el gobierno, se toma como criterio para la asignación presupuestal de los programas sociales
Voto duro Gasto para los programas sociales
Cantidad mínima y segura de votos que el partido en el gobierno obtiene en un municipio
Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos
La focalización partidista de los programas sociales se utiliza de manera acorde con la asignación política de los programas sociales
Posibilidad de focalización de los programas sociales Gasto para los programas sociales
Afinidad operativa Capacidad institucional
Suficiente
La aversión al riesgo de los políticos, influye en los criterios de asignación política de los programas sociales
Aversión al riesgo de los políticos Presupuesto para los programas sociales
Grado de disposición de asignar gasto social cuando la tasa electoral de retorno es desconocida
Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos
El nivel educativo de la población objetivo, tiene una relación negativa con la asignación política de los programas sociales
Nivel educativo Presupuesto para los programas sociales
Porcentaje de población de 15 años y más con primaria completa
Suficiente
Clientelismo político
La posibilidad e intensidad de las prácticas clientelares tiene una relación inversa con la pobreza y la marginación
Pobreza y marginación Prácticas clientelares
Ingreso per cápita imputado Índice y grado de marginación
Suficiente
La participación se asocia de manera negativa con la posibilidad del uso clientelar de los recursos
Participación electoral Prácticas clientelares
Participación electoral en las elecciones para diputados federales por el principio de mayoría relativa 2003
Suficiente
Ante competitividad electoral extrema, se asocia mayor posibilidad de uso electoral de los programas sociales
Competitividad electoral Prácticas clientelares
Índice de competitividad electoral del Informe sobre el Desarrollo Humano
Suficiente
117
b) Marginación. Es un índice que sintetiza el valor de nueve indicadores relacionados
con la estructura de oportunidades de la población. Es una medida resumen del
acceso a oportunidades estructurales de condiciones de vida de la población. Las
dimensiones consideradas en este índice son: 1) la vivienda, b) la educación, c) la
dispersión territorial, y d) el ingreso económico. Es un índice que puede ser
construido a diferentes niveles geográficos. En este caso, y dado el objetivo
perseguido, se utilizó el índice de marginación a nivel municipal desarrollado por el
Consejo Nacional de Población (Conapo), para el año 2000.29 Los indicadores que
contempla dicho índice son:
1) el porcentaje de población analfabeta en el municipio
2) el porcentaje de población de 15 años o más con escolaridad de primaria
incompleta;
3) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje; ni sanitario exclusivo;
4) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica;
5) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua potable;
6) el porcentaje de ocupantes en viviendas en condiciones de hacinamiento;
7) el porcentaje de ocupantes viviendas con piso de tierra;
8) el porcentaje de población residente en localidades de menos de 5,000
habitantes;
9) el porcentaje de población ocupada que percibe cuando más dos salarios
mínimos;
El Conapo sintetizó estos nueve indicadores en un solo índice, al que justamente
denominó “índice de marginación”.30
c) Competencia electoral (ICE), refiere la situación de disputabilidad del gobierno de cada
municipio según la presencia o ausencia de siete “indicadores objetivos de umbrales
de competencia en los procesos electorales locales y federales”31. Se usó el indicador
elaborado por el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, que es un índice que se
construye sumando unos y ceros según el municipio cumpla con siete condiciones
de competencia y resultados electorales:
118
1) Elección partidista de presidentes municipales.
2) Pérdida de mayoría absoluta del partido originalmente en el poder en las
elecciones municipales.
3) Margen de victoria menor a 10% en elecciones municipales.
4) Pérdida de la mayoría absoluta en las elecciones federales del partido
originalmente en el poder.
5) Margen de victoria menor a 10% en las elecciones federales.
6) Número efectivo de partidos mayor de dos en las elecciones federales.
7) Alternancia en las elecciones municipales. 32
Es un índice aditivo que contabiliza y acumula el número de características que
presentan los municipios en torno a la variable de competitividad en cuestión. Varía
de cero a siete, donde un valor de cero significa que el municipio no presenta
ninguna de las características, mientras que alcanza el valor siete cuando todas las
características están presentes en el municipio.
d) Igualdad municipal, del índice de desigualdad municipal desarrollado por el área de
Desarrollo Humano del PNUD. Es un índice, al que se conoce como índice de
desigualdad municipal (IDM)33, que busca captar el grado de concentración del
ingreso en los municipios. Con la incorporación del índice se buscó contemplar las
diferencias de ingreso económico que existen al interior de los municipios. Este
procedimiento fue llevado a cabo bajo la hipótesis de que en aquellos municipios
donde hay mayor desigualdad pueden propiciarse acciones de focalización o
clientelismo. Además, la incorporación del índice permite manejar de manera
diferente a los municipios con igual condición de marginación pero distinta
distribución del ingreso. Esto en virtud de que se ha encontrado que cuanto menos
marginado es un municipio, mayor es su índice de desigualdad.34
En el cuadro 1 se mencionó que el nivel educativo era una de las variables
correspondientes al enfoque teórico de la asignación política. Asimismo, en el enfoque
de clientelismo se planteó como proxy de la pobreza un indicador del ingreso per capita
imputado. Sin embargo, en virtud de que dentro del índice de marginación se
119
contemplan dos proxis similares, se decidió no considerarlas nuevamente, para evitar
problemas técnicos que pudieron haberse presentado al momento de aplicar la técnica
que se describe en el Anexo 4.
Otro proxy que se había contemplado para captar la posibilidad de focalización fue un
índice de afinidad operativa, que buscaba identificar el grado de alineamiento entre los
distintos niveles de gobierno, y que pudiera propiciar las acciones de focalización.
Empero, como también se señala en el Anexo 4, no fue posible mantenerlo en el análisis
pues resultó ser una variable no significativa para los fines perseguidos.
A continuación se muestra una breve descripción de las características de los cuatro
índices contemplados para la clasificación de los municipios.
Se mencionó que, por su principio de construcción, el índice de capacidades
institucionales35 puede variar entre 0 y 100. Sin embargo, el municipio que obtuvo el
valor mínimo fue de 7.11 y el valor máximo fue de 100. Esto significa que todos los
municipios tienen cuando menos alguna capacidad de operación deseable, si bien hay
algunos casos donde esta capacidad es demasiado baja. Por el contrario, se observa que
hay municipios que tienen desarrolladas la totalidad de capacidades contempladas en el
índice. Al analizar los valores del índice para la totalidad de municipios, se observó que la
gran mayoría de los ellos tienen un índice cuyo valor varía entre 13 y 79, lo que significa
que muy pocos municipios cuentan con una capacidad muy amplia para atender las
demandas sociales, pero también que son pocos los municipios con capacidades
sumamente limitadas para desempeñar sus funciones. El índice muestra que la mitad de
los municipios está por debajo del valor 45.8 lo que es indicativo de que todavía es largo
el camino por recorrer en la búsqueda de capacidades institucionales óptimas de los
municipios. La mayor parte de la población reside en municipios que tienen niveles de
capacidad institucional por debajo de la media, lo que es indicativo del precario estado
de institucionalidad que todavía hoy en día se vive en el país.
En cuanto al índice de marginación se observó que la gran mayoría de los municipios se
concentra alrededor de un valor central y pocos municipios tienen valores extremos. Es
120
decir, que la mayoría de los municipios (70%) se encuentran en condiciones intermedias
de marginación que corresponden a las categorías de marginación baja, media o alta.
También se observó que uno de cada siete municipios están en las peores condiciones
de marginación, mientras que uno de cada diez están en la categoría de muy baja
marginación, lo que refleja que a pesar de lo que se ha avanzado en el desarrollo del
país, todavía hay camino por recorrer particularmente para cerrar las brechas entre los
municipios de condiciones extremas. La importancia de este índice estriba en la posible
relación que puede haber entre las condiciones de marginación y la posibilidad de
realizar acciones focalizadas o clientelares dadas la existencia de condiciones propicias
para ejercer este tipo de prácticas por parte de autoridades gubernamentales. Sin
embargo, más de la mitad de la población del país reside en los municipios de muy baja
marginación, lo cual se asocia con municipios con mayor grado de urbanización.
También se observó una alta heterogeneidad de los municipios según su grado de
competencia electoral. Si bien predomina la cantidad de municipios con un nivel alto de
competencia electoral, también hay una cantidad significativa de municipios en cada
una de las demás categorías, a un grado tal que uno de cada nueve municipios tiene un
nivel de hegemonía notorio, situación que se presenta predominantemente en los
municipios rurales. No obstante, en términos poblacionales, se observa que los
municipios que concentran mayor cantidad de población son los que tienden a mostrar
mayor nivel de competencia electoral, y que esto ocurre predominantemente en los
municipios con mayor grado de urbanización.
El índice de igualdad municipal presenta poca variabilidad y un alto nivel de
concentración. Si bien es deseable que las desigualdades en el ingreso no sean muy
marcadas, es importante señalar que predominan los municipios con alta igualdad en el
ingreso pero son, desafortunadamente, los municipios que presentan más bajo nivel de
ingreso per cápita, lo que refiere que en muchos municipios hay un nivel de pobreza
generalizada.
Dadas las diferencias que se observaron entre los propios índices, se consideró que era
necesario encontrar un mecanismo que permitiera resumirlos. Esto se realizó mediante
121
una técnica estadística — el análisis de componentes principales (ACP) —, que se
describe con mayor detalle en el Anexo 4 de este Informe. Mediante la aplicación de esta
técnica se identificó la existencia de características similares o diferentes entre los
municipios, en torno a los elementos analizados, pero de manera simultánea.36 Dicha
técnica permitió conformar cinco grupos de municipios37 que presentan diferentes
características. En el primer grupo, a pesar de haber la misma cantidad promedio de
municipios que en los grupos restantes, se acumula 50.6% de la población residente y
ciudadana, lo que es indicativo que en este grupo resultaron clasificados los municipios
más grandes. En contraste, los grupos cuatro y cinco concentran 10% y 5% del padrón
electoral y la población total, respectivamente.
122
Cuadro 2 Distribución porcentual de la población total y ciudadana,
según grupo de clasificación de los municipios. México, 200038 Padrón Población
Grupo volumen porcentaje volumen porcentaje
1 35,536,652 50.6 46,772,146 47.9
2 15,184,523 21.6 20,351,276 20.9
3 8,641,715 12.3 12,259,573 12.6
4 6,928,958 9.9 10,264,095 10.5
5 3,173,753 4.5 5,104,368 5.2
No clasificados 703,550 1.0 2,795,024 2.9
Total 70,169,151 100.0 97,546,482 100.0 Fuente: Elaboración propia
Dado el resultado anterior, se procedió a verificar la naturaleza de los municipios según
su caracterización en municipios urbanos, mixtos o rurales.39 Se observó una
composición diferenciada de los municipios al interior de los grupos. Mientras que el
primer grupo se conforma predominantemente de municipios urbanos, el grupo cinco
está constituido en su mayoría por municipios rurales. Los porcentajes correspondientes
a los tipos de municipio en cada grupo son coherentes con lo observado anteriormente.
Hay una tendencia clara hacia la disminución relativa de los municipios urbanos
conforme se avanza en el número del grupo. Los municipios mixtos tienen una
importancia numérica mayor en los grupos tres y cuatro, y después disminuyen a 25%
en el grupo cinco. Finalmente, el porcentaje de municipios rurales aumenta a medida
que aumenta el grupo, hasta alcanzar el 74 % en el grupo cinco.
123
Cuadro 3 Distribución porcentual del número de municipios,
según grupo construido y tipo de municipio
Grupo construido Tipo de Municipio 1 2 3 4 5
Total
Urbano 91.7 67.0 28.7 7.1 0.3 23.8%
Mixto 7.9 31.7 57.4 55.5 25.7 39.8%
Rural 0.4 1.3 13.9 37.4 74.0 36.4%
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0%
Fuente: Elaboración propia a partir de los grupos conformados y la clasificación Según tipo de municipio urbano, mixto y rural definido por el Conapo
En este sentido, es claro que dentro del primer grupo se concentran municipios
predominantemente urbanos y con alta concentración poblacional, a diferencia del
quinto grupo cuya composición es, en su mayoría, de municipios rurales y con menor
tamaño poblacional. Esto es de esperar como reflejo de la relación posible entre
condiciones sociodemográficas y condiciones de competencia. En contraste, los
municipios del quinto grupo sobresalen por la elevada presencia de población rural por
encima de la media nacional, la cual se encuentra principalmente en las entidades de
Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Yucatán.
Este resultado llevó a valorar la importancia de que la observación se estructure de
manera tal que se capte esa variabilidad de las características observadas entre
municipios correspondientes a los diferentes grupos.
Como se mencionó al inicio de este capítulo, uno de los objetivos al diseñar una
tipología es diferenciar los municipios según sus las características relevantes. Cada
grupo formado debe tener rasgos propios y diferentes de los otros cuatro. Para ello se
buscó analizar qué tan diferentes son los municipios de cada grupo, según el tipo de
municipio y diferentes variables relacionadas con el tema en cuestión. Se inicia con la
revisión del análisis del grado de marginación que los caracteriza.
Puede decirse que el primer grupo puede catalogarse, en general, como el más
favorable. El 91% de los municipios que lo conforman son urbanos y 8% son mixtos;
124
prácticamente no resultaron clasificados municipios rurales en este grupo. En la gráfica 1
puede verse que el índice medio de marginación en el grupo 1 es el menor de los cinco
grupos.40 En términos del grado de marginación, 87% de los municipios se ubican en los
grados bajo o muy bajo. Se trata del grupo más urbano y menos marginado de los cinco
que se formaron.
Gráfica 1
Promedio del Índice de marginación por grupo
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
El segundo grupo tiene una mayor presencia de municipios mixtos que los que
conforman el primer grupo: 31.7% de los municipios clasificados en ese grupo tienen tal
categoría. El valor medio del índice de marginación de este grupo refiere que en el
segundo grupo hay mayor marginación que en el primero.
En el tercer grupo se concentra una cantidad notoriamente más alta de municipios
mixtos y, a la vez, se observa que 64% de los municipios tienen un grado de marginación
medio o bajo y el índice medio de esta condición es superior al del grupo anterior.. Más
de una tercera parte de los municipios clasificados en el penúltimo grupo son rurales y
56% mixtos. La marginación en este grupo es mayoritariamente alta y media. Entre
ambas categorías suman 81% de los municipios. En correspondencia, el índice medio de
marginación aumenta.
125
El carácter rural del último grupo es claro: 74% de los municipios clasificados en ese
grupo son rurales y hay muy pocos municipios urbanos. En términos de la marginación,
96% de los municipios registran un grado alto o muy alto. Este porcentaje aumenta
respecto al del cuarto grupo; además tiene una composición mayoritaria del grado de
marginación alto. El valor medio del índice de marginación en este grupo es el más alto
de los cinco grupos conformados.
Es claro que las variables de marginación y de tipo de municipio son criterios de
diferenciación que a la vez que contribuyen a formar una idea clara de los municipios
que se agrupan en cada grupo.
Cuadro 4
Porcentajes de municipios en cada grupo según su grado de marginación
Grupo Grado de marginación 1 2 3 4 5
Total
Muy alto 0.0 0.4 1.3 5.2 44.4 15.2
Alto 3.1 7.8 25.7 52.2 51.4 37.3
Medio 9.6 23.5 35.4 28.6 3.9 20.1
Bajo 34.9 37.0 28.7 12.9 0.3 16.9
Muy bajo 52.4 31.3 8.9 1.2 0.0 10.5
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Como se muestra en la gráfica 2, las carencias de capacidades municipales aumentan
conforme se avanza en los grupos, aunque cada uno tiene una coincidencia significativa
con los inmediatos anterior y posterior. En el primer grupo el valor de la media es
cercano a 30 y aumenta paulatinamente en cinco puntos para los grupos dos y tres, y se
este incremento se agudiza en el cuarto grupo, pero particularmente en el último de
grupos formados. En suma, el índice pasa de menos de 30 en el grupo uno a más de 60
en el cinco.
126
Gráfica 2
Media del índice de carencias municipales
0
10
20
30
40
50
60
70
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
En relación con el índice que permite analizar el grado de competitividad electoral, se
observa que entre el grupo uno y el tres la hegemonía electoral media aumenta menos
de un punto en total, pero el aumento en el valor medio del índice al pasar del grupo
tres al grupo cuatro y del grupo cuatro al cinco es notoriamente más marcado. Es decir,
que el comportamiento entre los grupos cambia de presentar mayor nivel de
competencia electoral a mayor nivel de hegemonía.
En resumen, mientras la hegemonía electoral en los grupos uno a tres es similar y
relativamente baja, en los cuatro y cinco se dispara hasta niveles considerablemente
altos. En otras palabras, la hegemonía electoral se asienta en los últimos dos grupos, a
diferencia de patrones de mayor competencia electoral entre los primeros tres grupos
constituidos.
127
Gráfica 3
Media del índice de hegemonía electoral
0
1
2
3
4
5
6
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
En la gráfica 4 se puede observar que la igualdad municipal aumenta conforme se
avanza en los grupos. Para recuperar el referente de marginación y urbanidad puede
plantearse que los municipios más marginados son más igualitarios y los menos
marginados son más desiguales. No obstante, debe atenderse el hecho de que el grado
de igualitarismo en los grupos aumenta poco. De un poco menos de 0.7 en el primer
grupo a un poco más de 0.8 en el último. En un rango de un punto, el índice medio de
igualdad apenas cambia un poco más de una décima entre los grupos extremos.
La igualdad puede expresar que en los municipios marginados convive población rica
con pobre, lo cual matiza la idea general que se desprendería de una presunción de
bienestar general en los municipios poco marginados.
128
Gráfica 4
Media del índice de igualdad municipal
00.10.20.30.40.50.60.70.80.9
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
Se sabe que la escolaridad es una de las variables de condición social que más
diferencias establece entre los grupos sociales. Tales diferencias se manifiestan en
distintos aspectos como las oportunidades de empleo, la movilidad social, la opinión
pública, el empoderamiento, la participación ciudadana y el acceso a la información,
entre otras. Por ello se consideró importante revisar la consistencia de los resultados
relativos a variables educativas en torno a los grupos de municipios conformados. Los
indicadores que se utilizaron para este fin fueron los contemplados en el índice de
marginación, pues refieren de manera bastante sintética y próxima la condición de
acceso al proceso educativo.
Tanto en el caso del indicador de población analfabeta como en el de población de 15
años y más con primaria incompleta se observa que las condiciones educativas son
menos favorables en la medida que se avanza en los grupos, y también resalta que los
diferenciales entre los grupos extremos son más marcados que para algunas otras de las
variables analizadas. Es importante señalar que esta información es consistente cuando
se analizan estos indicadores en relación con el índice de marginación. Sin embargo, se
observan mayores diferenciales según el grado de marginación que la variación
observada respecto a los niveles educativos cuando se analizaron los grupos
conformados.
129
Gráfica 5
Porcentaje (sobre el total de cada grupo) de población analfabeta de 15 años y más
0
5
10
15
20
25
30
35
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
Gráfica 6
Media del porcentaje de población sin primaria termindada de 15 años y más
0
10
20
30
40
50
60
70
G1 G2 G3 G4 G5
Grupo
Como se esperaría, el analfabetismo y la ausencia de estudios primarios completos son
más frecuentes en los municipios del último grupo que en los del primero. En el caso del
analfabetismo, el porcentaje del primer grupo supera con poco a 5% y presenta un
incremento moderado en el segundo grupo, pero no así en los grupos subsiguientes. El
incremento más notable corresponde al último grupo, cuyo porcentaje es de casi seis
veces el porcentaje del primero.
Una dimensión que no era posible dejar de fuera es la económica, por lo que se
analizaron los resultados del ingreso per cápita calculado por el equipo del IDH del
130
PNUD. Es posible observar que los mejores niveles de ingreso se presentan en el primer
grupo. El ritmo de decrecimiento del indicador en cada grupo es constante: de
aproximadamente 200 pesos entre uno y otro grupo. De tal forma que mientras el per
capita del grupo 1 es de unos 1,500 pesos, en el último apenas alcanza 400 pesos. Las
diferencias entre éste y el segundo son más acusadas que entre los tres grupos finales. El
último grupo se caracteriza por la media de ingreso más baja y por el grupo de
municipios fuera de los cuarteles más compacto. Es decir, los municipios con menos
ingresos son menos heterogéneos que los de ingreso más alto.
Gráfica 7
Ingreso neto per capita (sobre el total de cada grupo)
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
G 1 G 2 G 3 G 4 G 5
Grupo
El cuadro 5 muestra el comportamiento de la afinidad operativa a lo largo de los grupos.
La afinidad muy alta es más significativa en el primer grupo, conforme se observan los
grupos posteriores su porcentaje disminuye de forma constante. Sucede lo mismo con la
afinidad alta. La afinidad media tiene un comportamiento similar, sólo que en este caso
el porcentaje más alto corresponde al grupo dos. La afinidad baja es superior en los
grupos tres y cuatro que en uno y dos. En el grupo final disminuye nuevamente el
porcentaje.
131
Cuadro 5
Porcentajes de municipios en cada quintil según su afinidad operativa
Grupo Afinidad operativa 1 2 3 4 5
Total
Muy alta 19.2 10.9 9.1 4.8 3.8 7.4 Alta 17.9 13.0 16.5 15.7 9.7 14.0 Media 15.3 20.4 14.3 10.6 5.5 11.3 Baja 37.1 37.0 38.0 38.0 25.1 33.9 Muy baja 10.5 18.7 22.0 31.0 55.9 33.4 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Interesa analizar algunas variables que refieran condiciones electorales para observar si
entre los grupos hay diferencias o similitudes a este respecto. Tomando como base el
partido en el poder ejecutivo al nivel estatal, en el cuadro 6 se observa que el PRI es el
partido en el gobierno estatal que incluye en este ámbito más municipios en todos los
grupos, pero conforme se avanza en el grupo el porcentaje de municipios es superior. En
el primer grupo, 51% de los municipios se encuentran en entidades gobernadas por el
PRI, mientras que en el quinto el porcentaje es de 80%. Esto refiere que el PRI gobierna
mayoritariamente entidades con mayor composición de municipios rurales.
En contraste, el porcentaje de municipios que se encuentran en entidades gobernadas
por el PAN decrece conforme se avanza en los grupos, de 33% en el primero a 4.9% en el
último. Finalmente, los municipios en entidades gobernadas por el PRD tienen una
evolución menos clara, al aumentar de 11% en el primer grupo a 18 en el tercero, para
disminuir a partir de ahí hasta 5 puntos porcentuales en el último.
132
Cuadro 6 Porcentajes de municipios en cada grupo según el gobierno estatal
correspondiente
Grupo Gobierno estatal
1 2 3 4 5 Total
PRI 50.7 52.6 54.6 66.4 80.3 65.2
PAN 32.8 29.6 20.9 12.8 4.9 16.9
PRD 11.4 12.6 17.6 12.8 4.9 11.2
PRD; PAN; PT; PVEM 3.1 2.6 4.1 5.5 5.5 4.7
PAN – PT 1.7 1.7 2.6 2.6 0.3 1.7
PRD-PT 0.4 0.9 0.2 0.0 0.0 0.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Finalmente, el cuadro 8 muestra la composición de los grupos según los gobiernos
municipales. El PRI es el partido que gobierna más municipios en todos los casos, pero
su porcentaje aumenta conforme se pasa del grupo uno al cuatro. En el último grupo el
porcentaje cae a 27%, pero ello se debe al gran número de municipios gobernados por
usos y costumbres, muy localizados en términos geográficos. Si se descontara este
último, el porcentaje del PRI seguiría en aumento.
Como en el caso anterior, la tendencia del PAN es exactamente la contraria a la del PRI,
en el primer grupo este partido gobierna 36% de los municipios y a partir de ahí el
porcentaje disminuye de forma sostenida hasta 20% en el grupo cuatro.
El tercer partido en términos de municipios gobernados es el PRD, que tiene su mayor
porcentaje en el grupo tres y después disminuye de forma constante. Puede decirse que
gobierna más en los municipios menos marginados (grupos uno y dos) que en los de
mayor marginación (grupos cuatro y cinco). En sentido general, se infiere que los
municipios más rurales y marginados están más en manos de gobiernos priístas,
mientras que los menos marginados y más urbanos reflejan mayor predominancia de
gobiernos del PAN. Asimismo, podría decirse que los poco marginados y mixtos son
corresponden a municipalidades regidas por el PRD en mayor proporción que los
demás.
133
A pesar de lo anterior, es posible señalar que las diferencias en los grupos en cuanto a
preferencias electorales en el nivel municipal si bien son visibles, también refieren que
se pueden encontrar municipios gobernados por los distintos partidos en los distintos
grupos conformados. Este hallazgo permite confiar en que al tomar estos grupos como
base para la organización de la observación asegura que no habrá de principio un sesgo
de tipo partidista, si se toman municipios de los distintos grupos, pero a la vez se
tendrán observación de municipios con diferentes características.
Cuadro 7
Porcentajes de municipios en cada grupo según el partido en el gobierno municipal
Grupo Gobierno municipal
1 2 3 4 5 Total
PRI 32.3 34.3 32.0 32.8 26.7 30.9
PAN 36.2 23.0 23.0 19.9 12.8 20.3
PRD 13.5 19.1 19.6 13.2 8.6 13.7
Otros 18.0 23.6 25.4 34.1 51.9 35.1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Otros incluye a: Coalición (PRD-PAN), Convergencia, Coalición (PRD-PAS-CONV, PRV, CONVERGENCIA, PAS, PC), Coalición (PT-PCP-PC), PUDC, PSN, PFC, PCD, Alianza (PAN-CD), PJS, PD, MEXICO POSIBLE, Alianza (PRD-PT), PVEM, U y C, Alianza (PRI,PT,PVEM), Coalición (PRD-CDPPN-PT, Coalición (PRD-PAN-PT), PT, Alianza (PRI-PVEM), y Coalición (PRI,PVEM,PLM.
Es importante señalar que se formularon mapas que muestran la clasificación de los
municipios, según el grupo al que pertenecen; estos mapas permiten tener una visión
geográfica de los grupos referidos de forma visual más directa.
Por razones de tiempo, no sería posible visitar todos y cada uno de ellos, pero tomando
en cuenta la clasificación presentada, se hará una selección aleatoria de municipios, en
los cuales se realizarán las observaciones empíricas previstas.
Esta propuesta tiene la ventaja de que permite abarcar los distintos escenarios de
potencial uso de los programas sociales. En la medida en que no es posible atribuir a
municipios con ciertos atributos una mayor o menor proclividad a que se den prácticas
de uso indebido de los programas sociales con fines electorales, una selección aleatoria
134
de municipios de cada uno de los cinco grupos permitirá organizar, de manera más
objetiva, las misiones de observación y las mediciones empíricas previstas en el
Proyecto. De esa forma se podrán detectar tanto las buenas como las malas prácticas en
el manejo de los programas sociales federales en contextos electorales, diferenciadas
según el tipo de municipio. Este ejercicio permitirá corroborar o descartar si hay relación
entre los programas sociales y el proceso electoral que se vive en México en este
momento.
Es importante señalar que se formularon mapas que muestran la clasificación de los
municipios, según el grupo al que pertenecen; estos mapas permiten tener una visión
geográfica de los grupos referidos de forma visual más directa.
135
7. Reflexiones finales
El contexto y las razones del proyecto
Como nunca antes, existe en México una preocupación por proteger los programas
sociales de su posible uso político. No es una preocupación nueva, pero sí un interés
renovado que ha adquirido una relevancia inédita en el país. Esta aflicción por el
potencial mal uso de los programas no existe en el vacío: surge de la persistencia de
ciertas prácticas de manipulación política. De ahí que sea una demanda social genuina,
fundada y, por tanto, atendible.
En efecto, existe por parte del gobierno federal una preocupación institucional por
“blindar” los programas sociales, mientras que también ha estado latente en la sociedad
civil un compromiso de vigilar que los programas no se utilicen con fines proselitistas.
Tanto el gobierno federal como las organizaciones de la sociedad civil han actuado en
consecuencia, promoviendo una serie de acciones con un propósito común: reforzar los
candados existentes en los programas a fin de prevenir su utilización político-electoral.
Es precisamente en el marco de esta preocupación institucional que se inserta el
Proyecto de Protección de Programas Sociales en el Contexto de las Elecciones de Julio
de 2006, ejecutado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Este proyecto es, entre otros, un esfuerzo que busca contribuir al fortalecimiento
institucional de los programas sociales federales por medio de acciones de
sensibilización y disuasión sobre el uso político que pudiera presentarse durante el
proceso electoral en curso. Por tanto, debe ser leído como una aportación más que
puede servir como un referente acerca de los mecanismos institucionales de protección
con que cuentan los programas sociales del gobierno federal. Busca, así, proporcionar
elementos que puedan ser de utilidad para que las autoridades refuercen y amplíen los
mecanismos de protección, particularmente en el ámbito local.
Este diagnóstico no pretende ser una evaluación operativa de los programas sociales ni
un examen sobre el proceso electoral. Su objetivo es dar cuenta de la coherencia y
136
solidez de los mecanismos de protección existentes de los programas sociales en
relación a los contextos electorales. Su propósito y alcance están delimitados según el
mandato del PNUD y, en particular, del Proyecto.
Aportaciones y lecciones del diagnóstico
El universo de los programas sociales existentes en México es vasto: existen alrededor de
230 programas sociales federales registrados por las propias autoridades. Dadas las
limitaciones temporales, se optó por una aproximación metodológica que permitiera
revisar algunos programas buscando que éstos fueran, de cierta manera,
“representativos” del conjunto de los programas sociales del gobierno federal.
Los programas sociales seleccionados y revisados para la elaboración de este
diagnóstico no sólo representan un alto porcentaje del presupuesto destinado a gasto
social, sino que abarcan distintos sectores sociales, poblaciones objetivo, tipos de
beneficio y modalidades de entrega del beneficio. Los ocho programas incluidos en el
informe son una muestra ilustrativa del tipo de programas sociales existentes en el país,
por lo que sirven para ejemplificar los tipos de mecanismos institucionales de protección
existentes y potencialmente aplicables al resto de los programas sociales. De esta
manera, algunos de los principales hallazgos que se desprenden del análisis de los ocho
programas serán referentes útiles para abordar otros, aun cuando no sean
necesariamente generalizables a todos los programas sociales federales.
Para la selección y revisión de los programas, se utilizaron cinco dimensiones y seis
categorías analíticas. Las dimensiones a la luz de las cuales se revisaron los programas –-
transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, difusión y participación
ciudadana— así como los categorías analíticas utilizadas –-selección de beneficiarios y
criterios de elegibilidad, cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad,
coordinación interinstitucional, entrega del beneficio, mecanismos de control y
participación social, y transparencia y acceso a la información— constituyen una
aproximación para analizar los mecanismos de protección de los programas sociales en
contextos electorales. Ambos son ejes ordenadores para abordar el análisis de los
137
programas desde la perspectiva de su “blindaje”. Son transversales a su funcionamiento,
pues constituyen el vínculo que une al gobierno con la sociedad, contribuyendo a la
construcción de ciudadanía.
Si bien se incorporaron elementos de investigaciones empíricas, el análisis de los
programas sociales seleccionados descansa fundamentalmente en la revisión de su
marco normativo. La metodología empleada no es la única forma de abordar el análisis
normativo de los mecanismos de protección institucional de los programas. La
complejidad del fenómeno admite múltiples abordajes analíticos. El mayor aporte de la
metodología empleada en este informe consiste en la combinación de ejes analíticos
que permite un entendimiento acabado del funcionamiento, de acuerdo a la
normatividad, de los programas sociales. Un análisis operativo de la forma en que
funcionan los mecanismos de protección de los programas sociales en la práctica
complementaría este análisis.
A partir del análisis del andamiaje institucional que regula la operación de los programas
sociales, es posible observar como, en los últimos años, la política social en México ha
ido evolucionando y los programas sociales, tradicionalmente utilizados con fines
proselitistas, cada vez están más acotados por la normatividad. En este sentido, es
importante señalar los avances que, en materia de contraloría social, transparencia y
acceso a la información, se han institucionalizado en diversas formas y grados.
Como resultado del diagnóstico se identificaron diversos hallazgos, clasificados en dos
grandes categorías –-denominadas “áreas programáticas protegidas”, y “áreas
programáticas vulnerables”— de los cuales se pueden obtener lecciones concretas. Un
primer hallazgo es la identificación de mecanismos e instrumentos de protección que,
en efecto, “blindan” los programas sociales. Existen candados legales, ventanas de
participación, vitrinas de exposición de la información, que constituyen avances
indudables en la protección de los programas sociales para que no sean utilizados con
fines distintos al desarrollo social. Muchas aspiraciones ciudadanas se han convertido en
ley: contralorías sociales, difusión obligatoria de información, corresponsabilidad de los
beneficiarios, instancias de quejas, entre muchas otras.
138
Al mismo tiempo, existen también espacios no acotados ni claramente definidos que
vulneran la protección de los programas. Persisten lagunas legales, ambigüedades en la
norma, opacidad en procesos, instancias indefinidas, entre otras debilidades
institucionales.
Derivados de este estudio se pueden identificar tareas aún pendientes, algunas de las
cuales ya tienen carácter legal, como la obligatoriedad de que los operadores de los
programas sociales, en tanto funcionarios públicos, se conduzcan con neutralidad
política. De la misma forma, importa destacar la necesidad de que se haga explícita, por
distintos medios publicitarios, el carácter no partidista de los programas sociales, y se
conformen instancias de transparencia dentro de las dependencias que manejan
programas sociales.
Otras tareas pendientes, aún cuando no tienen carácter legal, serían las de
reforzamiento del “blindaje” como: cumplir con los pronunciamiento políticos y los
compromisos por la transparencia asumidos por las autoridades en distintos ámbitos de
gobierno; informar ampliamente sobre las medidas adicionales de protección que se
han emprendido, así como realizar campañas de difusión sobre el uso no partidista de
los programas, que vayan más allá de lo que exige la legislación.
Derivadas de este diagnóstico, el Alto Consejo por la Transparencia de los Programas
Sociales Federales presenta una serie de exigencias para el cumplimiento de la ley, así
como una lista de recomendaciones para que sean atendidas por las autoridades que,
de alguna manera, constituyen el colofón del presente diagnóstico.
Agenda pendiente y etapas siguientes del proyecto
En las etapas sucesivas del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales
se realizarán diversas acciones que permitirán un acercamiento a la operación de los
programas en el ámbito local. La segunda etapa permitirá conocer y documentar
algunos aspectos de la operación de los programas en la práctica. Contrastar las áreas
programáticas vulnerables y protegidas identificadas en el diagnóstico con el
139
funcionamiento de los programas será esencial para cumplir con los objetivos
planteados por este Proyecto.
A pesar de los innegables avances democráticos, aún persisten en México formas de
coacción, compra y condicionamiento del voto en relación a los programas sociales.
Algunas de éstas constituyen delitos, mientras que otras no están tipificadas como actos
ilegales. La sofisticación y complejidad de estas formas puede en ocasiones rebasar la
normatividad. Existe, no obstante, escasa evidencia empírica que revele la magnitud, las
modalidades y las características de tales prácticas de manipulación. Si bien estas
prácticas no necesariamente alteran la voluntad popular, en el sentido de determinar los
resultados electorales, sí vulneran la libertad de elección de algunos ciudadanos en lo
individual. Esto, en sí mismo, supone una debilidad en el “blindaje” de los programas
sociales.
Estas prácticas no operan en abstracto. Suceden en contextos políticos, sociales y
culturales concretos, que no son sino espacios geopolíticos determinados. Por tanto, la
vulnerabilidad de los programas sociales, aún cuando compartan la misma
normatividad, operan de manera diferenciada en los contextos geopolíticos diferentes.
Con el objetivo de identificar estos contextos particulares, se construyó una
metodología que permitiera identificar una estrategia de aproximación en campo. Este
ejercicio permitió la construcción de indicadores a partir de índices de marginación,
desigualdad, afinidad política, competencia electoral y capacidad institucional de los
municipios. De ahí que éste es el propósito ulterior de la tipología para la observación: la
identificación de los distintos tipos de municipios que existen en el país.
Para ello, tomando en cuenta la tipología de municipios desarrollada en este
documento, se confeccionará una estrategia tanto para las acciones de intervención
como para las misiones de observación del Proyecto, las cuales tendrán tres objetivos
específicos: difundir los resultados del diagnóstico, disuadir y sensibilizar sobre posible
uso político de los programas sociales, e identificar experiencias exitosas. Estas
experiencias pueden provenir tanto de trabajos desarrollados por organizaciones de la
140
sociedad civil como de la instrumentación de mecanismos de protección realizada por
las dependencias operadoras de los programas sociales. Luego de la identificación y
documentación de estas experiencias, se buscará desarrollar una “caja de herramientas”
que permita su replicación o adaptación en otras situaciones similares. En suma, por
medio de la sistematización y documentación de las “buenas prácticas” se pretende dar
cuenta de las lecciones positivas identificadas en el diagnóstico para confirmarlas en la
práctica.
Por último, cabe esperar que esta experiencia de protección político-electoral de los
programas sociales federales en contextos electorales, de la que México es pionera en el
mundo, pueda servir de modelo para contiendas electorales futuras, tanto en México
como en otros países.
141
NOTAS
1 Díaz Cayeros, Alberto, 2004, Federalismo, Democracia y Desarrollo Local en México, Documento de apoyo del Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, PNUD. 2 Magaloni, Beatriz, Alberto Díaz-Cayeros y Federico Estevéz, Clientelism and Portfolio Diversification: A Model of Electoral Investment with Aplications to Mexico, World Bank, Academic Senate-UCLA-ITAM. 3 IFE-FLACSO. “Estudio sobre la participación ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del año 2000”. México, mayo, 2001. Este estudio contempló el levantamiento de una encuesta con representación nacional y un estudio de tipo cualitativo semi-estructurado con 158 cuestionarios, 79 en áreas urbanas y 79 en zonas rurales. 4 Aparicio, Ricardo y David Corrochano, “El perfil del votante clientelar en México durante las elecciones del 2000”, Estudios sociológicos XXIII: 68. México, D.F. El Colegio de México, 2005. 5 IFE-UAM. Gutiérrez, Roberto y Esperanza Palma. El abstencionismo en las elecciones federales del 2003. Reporte final de investigación. México, noviembre del 2004. 6 Alianza Cívica. Informe final del 23 de mayo al 31 de diciembre de 2005. Informe Narrativo del Proyecto ejecutado por el AREP. Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participación ciudadana en el monitoreo de los programas sociales. México, Indesol. 7 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1998, Diario Oficial de la Federación, Artículos 18 y 16 transitorio, 29 de diciembre de 1997. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2000, Diario Oficial de la Federación, Artículos 67, 73-78, 31 de diciembre de 1999. Lineamientos de Política de Gasto para la formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del Año 2003, Subsecretaría de Egresos. 8 Decreto que Aprueba el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Diario Oficial de la Federación. 22 de abril de 2002. 9 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Documento de trabajo. 10 Decreto por el que se aprueba el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Sustentable. Diario Oficial de la Federación, 12 de julio de 2002. 11 Esta Ley sustituye el Programa de Protección Financiera en Salud anteriormente ejrcido por la Dirección general de Protección Financiera en Salud. 12 Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. Artículo 13, fracción XV. 13 Documento de trabajo para la Integralidad de la Política Social en la Planeación. 14 Este monto de 2 mil millones de pesos se estableció con base en tres criterios: 1) para fines de análisis del proyecto, toda vez que éstos programas acumulan el 80 % del gasto total de los programas sociales que cruzaron ambas fuentes de información; 2) para garantizar la profundidad, integralidad y el cumplimiento de los objetivos del proyecto y; 3) los recursos humanos disponibles del proyecto. 15 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006. 16 Programa Institucional Oportunidades 2002 – 2006. 17 Decreto por el que se aprueba el programa sectorial denominado Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006. Diario Oficial de la Federación. 27 de marzo de 2002. 18 Hogares cuyo ingreso está por debajo de los 51 pesos diarios por persona, según los criterios establecidos por la SEDESOL para la medición de la pobreza.
142
19 Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado para el ejercicio 2006. 20 Idem. 21 Acuerdo por el que se emiten y publican las reglas de Operación del programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa , para el ejercicio fiscal 2004. Diario Oficial de la Federación. 7 de mayo de 2004. 22 Decreto por el que se aprueba el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Sustentable. Diario Oficial de la Federación, 12 de julio de 2002. 23 La correlación se obtuvo a partir de la fórmula convencional de correlación serial, donde el vector 1 fue gasto del programa Oportunidades y el vector 2 el número de personas en pobreza alimentaria. 24 Las tasas de crecimiento promedio anuales se calcularon con la fórmula de interés compuesto para tasas de crecimiento: ((Valor final / Valor inicial)-1)^(1/Número de años)*100. 25 Alianza Cívica., 2005 Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participación ciudadana en el monitoreo de los programas sociales. México, Indesol. 26 Labastida, Gloria, “Imagen y funcionamiento de los programas federales y su posible impacto en el ámbito electoral”, investigación cualitativa encargada por el Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006, PNUD, México D.F., Febrero 2006. 27 Que había en el país al momento del levantamiento del XII Censo General de Población y Vivienda, en el año 2000. 28 En el sentido económico: con rivalidad en el consumo. 29 Si bien los datos están referidos al año 2000 y, por ende, no son actuales, se sabe que la marginación es un fenómeno de carácter estructural, por lo que es difícil imaginar que el ordenamiento de los municipios haya cambiado sustancialmente a cinco años de distancia. 30 Esto lo realizó mediante una técnica conocida como análisis de componentes principales30 a cuyo resultado le aplicó la técnica de estratificación óptima de Dalenius, lo que permitió construir cinco categorías de clasificación, a saber: muy alta, alta, media, baja y muy baja marginación. En el anexo técnico 4 de este informe se presenta una descripción un poco más detallada de esta técnica. 31 Informe sobre Desarrollo Humano. México, 2004. Pnud. p.124. 32 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. México 2004, Mundi-Prensa, México, 2005. p. 125. 33 Se obtuvo mediante la fórmula de Theil, que pondera los datos en relación con la distancia entre los ingresos y su distribución. Es un índice que varía de 0 a 1, y alcanza valores más altos en la medida que haya más desigualdad. 34 Debe señalarse, no obstante, que debido a las razones técnicas que también se mencionan en la nota técnica 4, más que trabajarlo como índice de desigualdad municipal, se manejó como índice de igualdad municipal. 35 Que también podrá ser referido como índice de capacidades municipales. 36 En el anexo técnico se presenta de manera detallada la identificación de las dimensiones y las variables, así como la escala de medición correspondiente a cada una de ellas y los criterios que permitieron operacionalizar las corrientes teóricas presupuestas. Además, se hace una descripción de los resultados obtenidos a través del ACP. 37 Los grupos fueron conformados mediante los grupos relativos a la nueva variable que sintetiza los tres índices mediante los que se operacionalizaron los conceptos teóricos. 38 Las cifras de población total no coinciden con el total nacional del año 2000, debido a que para 85 municipios no fue posible disponer de la información para conformar el índice de competitividad, por lo que tuvieron que ser eliminados del análisis; representaban alrededor del dos % de la población nacional.
143
39 La clasificación de los municipios se hizo según la distribución de su población en los distintos tamaños de las localidades que los conforman. Si todas las localidades de un municipio tienen al menos 15 mil habitantes, el municipio se cataloga como municipio urbano. Si todas las localidades del municipio tienen menos de quince mil habitantes se considera municipio rural. Los municipios que contienen tanto localidades de menos de 15 mil habitantes como localidades con más de 15 mil habitantes se clasifican como municipios mixtos. 40 Es posible observar también que, dentro de algunos grupos, resultan clasificados municipios con valores lejanos de los valores medios e incluso por encima o por debajo de los cuartiles. Ello no es raro en fenómenos sociales pues no es fácil esperar que tengan una regularidad estadística perfecta. Se considera que el nivel de resumen obtenido es bastante consistente para los fines perseguidos.
Recomendaciones del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas
Sociales Federales
147
Recomendaciones a los tres órdenes de gobierno para que se fortalezca la protección de los programas sociales federales de cara al proceso electoral
federal del 2006 15 de marzo de 2006
Aunque es innegable que ha habido avances en la construcción y fortalecimiento de
marcos regulatorios para operar los programas sociales federales, transparentar su
acción, rendir cuentas a la ciudadanía y promover la participación social, aún
persisten rezagos y deficiencias que los hacen vulnerables a la manipulación política
en ciertos ámbitos de su operación. Por ello, es necesario fortalecer las medidas de
prevención para evitar el uso con fines electorales de los recursos públicos, de forma
que se garantice equidad en el acceso a los derechos económicos, sociales y
culturales de toda la población.
En respuesta a inquietudes expresadas por diferentes actores con respecto a que
servidores públicos, candidatos y partidos políticos utilizan recursos humanos,
financieros o materiales de los programas sociales con el fin de manipular la
votación, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, solicitó al
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la ejecución del Proyecto
de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones
de Julio de 2006. En este marco se convocó a la conformación del Alto Consejo por la
Transparencia de los Programas Sociales Federales como una instancia ciudadana
autónoma integrada por académicos y expertos en temas electorales y de política
social.
Como cuerpo colegiado, el Alto Consejo es una instancia plural, validada a través de
una consulta con los partidos políticos realizada en noviembre de 2005. Nuestro
mandato, que emana del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales
en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006, consiste en exigir a las autoridades
de la Administración Pública Federal que garanticen la protección de los programas
sociales federales en los tres órdenes de gobierno a fin de que el gasto social no sea
utilizado con fines proselitistas durante las elecciones de julio próximo.
Para cumplir con esta misión, el Alto Consejo se apoya en el trabajo técnico de un
Comité Ejecutivo nombrado por el PNUD al que, como punto de partida, le
encomendamos la elaboración de un informe diagnóstico sobre el grado de
148
coherencia y solidez de los mecanismos de control institucional vigentes en los
programas sociales federales.
Este informe, titulado "Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los
programas sociales federales", se basa en el análisis normativo de ocho programas
federales seleccionados (Oportunidades, Tu Casa, Hábitat, IMSS-Oportunidades,
Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa de
Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas), así como de
diversas bases de datos, de la revisión de estudios cualitativos, de resultados del
monitoreo electoral por parte de organizaciones de la sociedad civil; también se
realizaron reuniones y entrevistas con funcionarios, académicos, líderes sociales y
beneficiarios de programas sociales. El riguroso trabajo de investigación documental,
estadística y de campo llevado a cabo por el Comité Ejecutivo durante los meses de
diciembre a febrero de este año ha permitido identificar tanto fortalezas como
debilidades en los mecanismos de protección con que cuentan los programas
federales.
Es con base en este análisis de las condiciones en las que operan los programas
federales de mayor cobertura en el país que el Alto Consejo considera necesario que
se lleven a cabo, de manera inmediata, un conjunto de medidas encaminadas a
fortalecer la protección de los programas sociales federales de cara al proceso
electoral que vive el país. Para ello, el Alto Consejo emite una serie de
recomendaciones a las autoridades de la Administración Pública Federal, estatal y
municipal, dirigidas a minimizar, a partir de medidas preventivas, las posibilidades de
manipulación electoral de los programas sociales por parte de los diferentes actores
de la contienda de julio de 2006.
Al presentar estas recomendaciones, el Alto Consejo exige al gobierno federal que
demuestre y documente las acciones de protección a los programas sociales
federales realizadas durante el proceso electoral federal 2006, de forma tal de
asegurar que se mantengan ajenos a cualquier partido político y no sean utilizados
con fines distintos al de desarrollo social. El Alto Consejo asume el compromiso de
informar a la ciudadanía, con anterioridad a la jornada electoral, sobre a las acciones
llevadas a cabo para este fin, y de dar a conocer su propia valoración acerca de la
coherencia y solidez de dichas acciones.
149
A partir de las obligaciones contraídas por el Gobierno Federal, exigimos el
cumplimiento en lo especial de las siguientes disposiciones:
1. El Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el cual se emiten
las reglas de neutralidad para que sean atendidas por el Presidente de la República,
los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los
Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito Federal y, en su caso,
el resto de los servidores públicos durante el proceso electoral federal 2006, en lo
relativo a abstenerse de realizar, dentro de los cuarenta días naturales anteriores a la
jornada electoral y durante la misma, cualquier campaña publicitaria de programas
de obra pública o de desarrollo social, y de condicionar obra o recursos de programas
gubernamentales a cambio de la promesa del voto a favor o para apoyar la
promoción de determinado partido político, coalición o candidato.
2. El mandato previsto en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, que
establece la obligatoriedad para que la publicidad y la información relativa a los
programas de desarrollo social contenga la siguiente leyenda: "Este programa es
público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines
distintos al desarrollo social", poniendo especial énfasis en que dicha obligatoriedad
se cumpla en la publicidad e información difundida en los medios de comunicación
masiva.
3. El Acuerdo de Creación de la Comisión Intersecretarial de Transparencia y
Combate a la Corrupción, publicado el 4 de diciembre de 2000, que establece la
creación de Comisiones responsables de la transparencia en las dependencias
gubernamentales.
4. El Decreto de Presupuesto de la Federación 2006, que establece la entrega
mensual de los padrones de beneficiarios de los programas sociales por parte de las
dependencias gubernamentales.
5. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
a fin de actualizar permanentemente la información relativa a los programas sociales,
asegurando su claridad y relevancia.
150
6. Conforme a la legislación penal aplicable, las procuradurías de justicia y, en su
caso, las fiscalías de atención de delitos electorales de los estados, turnen a la Fiscalía
Especializada para la Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la
República, de forma inmediata, las denuncias sobre delitos electorales en relación a
programas sociales federales.
Recomendaciones para ser atendidas antes de las elecciones de julio de 2006
Se recomienda al Gobierno Federal que:
1. Verifique el cumplimiento del "Pronunciamiento por la Legalidad y Transparencia a
efecto de evitar el uso indebido de los programas y recursos públicos destinados al
desarrollo social durante la campaña electoral del año 2006", firmado el 9 de febrero
por la Comisión Nacional de Desarrollo Social.
2. Informe a la opinión pública sobre el avance de las medidas de protección y
blindaje electoral de los programas sociales que realiza el Gobierno Federal, dando a
conocer a la opinión pública los casos de amonestación, suspensión o inhabilitación
de funcionarios a los que se impute responsabilidad en el uso político-electoral de
los programas sociales.
3. Realice una campaña permanente en los medios de difusión disponibles,
utilizando los tiempos oficiales, sobre el uso no partidista de los programas sociales,
con la finalidad de que la ciudadanía los asuma como un derecho y que adquiera
conciencia de que cuenta con mecanismos para exigir su cumplimiento.
4. Sistematice las experiencias actuales en materia de acciones adicionales de
blindaje realizadas por algunos programas y, con base en su impacto probado, las
aplique en los programas sociales del Gobierno Federal.
5. Difunda entre los beneficiarios de programas sociales, en modalidades que les
sean accesibles, que ninguna autoridad o actor político podrá condicionar la
condonación de un crédito o la entrega de cualquier beneficio de los programas
sociales, ni eximirlos de las obligaciones establecidas en la normatividad a cambio
del voto.
151
6. Realice una campaña especial a nivel nacional acerca de los mecanismos para
presentar denuncias sobre delitos electorales y quejas de irregularidades en la
operación de los programas sociales.
7. Dé a conocer, de manera amplia y accesible al público, el informe mensual de la
Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales acerca del estado que
guardan las denuncias sobre delitos electorales en relación a programas sociales.
Se recomienda a los Gobiernos Estatales y Municipales que:
8. Asuman públicamente su compromiso con la legalidad y la transparencia para
evitar el uso indebido de programas y recursos públicos destinados al desarrollo
social durante el proceso electoral de 2006.
9. Fortalezcan, en sus ámbitos respectivos, los mecanismos e instrumentos de acceso
a la información, transparencia y rendición de cuentas en relación con la operación
de los programas sociales federales.
10. Presenten públicamente y de forma accesible los informes trimestrales sobre el
gasto social federal ejercido por las entidades federativas y municipios.
Se invita a los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil, las
universidades e institutos de investigación, los organismos empresariales, los
sindicatos, los medios de comunicación y a la población en general a ampliar las
acciones de vigilancia para prevenir y denunciar, en las instancias adecuadas, las
acciones de uso político electoral de los programas sociales.
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157
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158
__________, 2003, Folleto, Dónde, cómo y ante quién denunciar los Delitos Electorales Federales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los funcionarios electorales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los servidores públicos, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los funcionarios partidistas y candidatos, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir cualquier persona, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales que se pueden cometer en elecciones locales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Tipos Penales en Materia Electoral Federal descritos en el Código Penal Federal Título Vigésimo Cuarto, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Garantías de la víctima u ofendido, PGR, México. Fromow, Rangel María de los Ángeles, 2004, La procuración de justicia y la reforma penal electoral, FEPADE Difunde, No. 5, PGR. FONHAPO, 2004, Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, Manual de Operación para el Otorgamiento de Crédito. Garzón Valdés, Ernesto, 2005, Lo Íntimo, lo Privado y lo Público, Manual 6, Instituto Federal de Acceso a la Información. Gómez Tagle, Silvia, Participación Y Volatilidad Electoral: La Nueva Geografía Electoral de La Transición Mexicana, Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio de México, Instituto Federal Electoral. ________, 2005, La Alternancia en Chiapas: Lucha Indígena y Preferencias Electorales. ________, 2004, Elecciones Locales en Chiapas 2004: Diputados y Municipios, Chiapas. __________, Cambios y Continuidades en la geografía del comportamiento electoral. Gutiérrez Vega, Mario, 29 de agosto de 2006, Chantaje a la democracia, periódico Reforma, Suplemento Enfoque No. 619. IFAI, Transparencia Acceso a la Información, Marco Normativo. _______, 2005, Colectivo por la Transparencia. Rendición de Cuentas, Acceso a la Información y Transparencia en México. Vol. 1 y 2, México.
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163
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ANEXOS
167
Anexo 1 Programas sociales federales contenidos en la estrategia Contigo y con presupuesto asignado para 2006 Dependen
cia Programa Presupuesto
2006 ($) SEDESOL, Secretaría de educación pública, Secretaría de Salud
Oportunidades (antes Progresa) 35,006,494,562.0
Secretaría de Salud
Seguro Popuilar 17,137,441,143.0
SAGARPA Programa de Atención a Grupos y Regiones Prioritarios a través del Otorgamiento de Apoyos Directos al Productor PROCAMPO
14,755,700,000.0
SAGARPA Apoyos Directos a la Comercialización 5,471,689,534.0
IMSS IMSS-Oportunidades 4,664,013,378.0
SEDESOL Tu casa (a cargo de FONHAPO) (programa antes conocido como VIVAH) 3,165,600,000.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas
Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas 2,581,900,000.0
SEDESOL Hábitat 2,060,400,000.0
Secretaría de Educación Pública
Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Mestiza (CONAFE)
1,947,238,450.0
SAGARPA Programa Ganadero (PROGAN) 1,919,900,000.0
Secretaría de Educación Pública
Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB) * 1,844,383,880.0
Secretaría de Economía
Fondo de Apoyo para la Micro. Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 1,742,718,900.0
SAGARPA Alianza para el Campo 1,551,154,386.0
SCT, SEMARNAT, SEDESOL
Empleo Temporal 1,488,000,000.0
Secretaría de
Escuelas de Calidad 1,258,568,128.0
168
Educación Pública Secretaría de Economía
Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes) 1,128,681,273.0
Secretaria del Trabajo
Apoyo al Empleo (PAE) 1,027,666,127.0
SEDESOL Abasto Rural (Diconsa) 750,000,000.0
SEDESOL Abasto Social de Leche (LICONSA) 750,000,000.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Albergues Escolares Indígenas 536,700,000.0
SEDESOL Vivienda Rural 500,000,000.0
Secretaría de Economía, Secretaria del Trabajo, SEDESOL
Desarrollo local microrregiones 483,183,987.0
DIF Atención a personas con discapacidad. 435,313,118.0
Secretaría de Educación Pública
Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar 426,428,503.0
SEDESOL Opciones productivas. 400,000,000.0
SEDESOL Apoyo Alimentario (Diconsa) 300,000,000.0
SEDESOL Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales 300,000,000.0 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Fondos Regionales Indígenas 294,300,000.0
SEDESOL Adquisición de Leche Nacional (Liconsa) 250,000,000.0
Secretaria del Trabajo
Apoyo a la Capacitación (PAC) 201,490,662.0
SEDESOL Coinversión Social 196,700,000.0
SEDESOL Jornaleros Agricolas 140,000,000.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas 135,000,000.0
169
SEDESOL 3 x 1 para Migrantes 119,500,000.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Organización Productiva para Mujeres Indígenas 97,600,000.0
Secretaría de Economía
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur) 70,000,000.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Ecoturismo 65,500,000.0
Secretaría de Salud
Atención a la Infancia y Adolescencia 54,738,020.0
SAGARPA Programa normal de sanidades 53,432,051.0
SEDESOL Incentivos Estatales(antes Estatales por Demanda) 50,000,000.0
Secretaría de la Reforma Agraria
Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras 50,000,000.0
Secretaría de Salud
Comunidades Saludables 44,852,390.0
SEDESOL Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART). 37,590,799.0
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas
Promoción de Convenios en Materia de Justicia 34,400,000.0
Secretaría de Educación Pública
Nacional de Lectura 25,000,000.0
SAGARPA Programa emergente de sanidades 18,000,000.0
SEDESOL Jóvenes por México (antes conocido como Servicio Social Comunitario) 17,000,000.0
Secretaría de Educación Pública
Fortalecimiento de la Educación Especial y la Integración Educativa 16,520,199.0
Secretaría de Educación Pública
Asesor Técnico Pedagógico 15,164,370.0
Secretaría de
Becas para Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas 10,000,000.0
170
Educación Pública Secretaría de Educación Pública
Educación Primaria para Niñas y Niños Migrantes 6,235,090.0
Fuente: Documento de trabajo para la Integralidad de la Política Social en la Planeación. Gabinete Social y Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, 2006
171
Anexo 2-1Gasto ejercido 2005 ($) número de beneficiarios y recursos por beneficiario de programas seleccionados
Entidad Federativa
Población Total Gasto ejercido 1/ Beneficiarios Recursos por beneficiario
Gasto ejercido 2/ Beneficiarios Recursos por beneficiario.
Gasto ejercido Beneficiarios Recursos por beneficiario
Gasto ejercido 3/ Beneficiarios Recursos por beneficiario
Aguascalientes 944,285 51,344,403 26,245 1,956 30,273,179 70,072 432 36,358,000 5,899 6,163 67,604,668 11,869 5,696
Baja California 2,487,367 31,777,157 17,891 1,776 118,437,369 199,771 593 41,527,300 282 147,260 119,809,669 4,527 26,466
Baja California Sur 424,041 19,764,075 10,344 1,911 28,191,995 39,642 711 40,149,600 242 165,907 10,844,485 1,081 10,032
Campeche 690,689 110,052,329 56,114 1,961 58,408,468 112,732 518 36,685,300 1,367 26,836 87,751,101 18,181 4,827
Chiapas 2,298,070 1,087,368,401 548,755 1,982 119,817,018 151,123 793 36,371,300 5,410 6,723 577,906,300 37,434 15,438
Chihuahua 542,627 114,540,183 59,529 1,924 72,177,459 129,253 558 36,641,400 4,306 8,509 775,795,695 5,451 142,322
Coahuila 3,917,757 78,012,282 38,982 2,001 54,974,890 83,609 658 50,338,400 39 1,290,728 137,639,517 202,232 681
Colima 3,052,907 31,554,159 16,623 1,898 35,413,836 59,101 599 40,753,900 898 45,383 30,094,989 79,935 376
Distrito Federal 8,605,239 43,932,547 20,500 2,143 139,750,968 46,947 2,977 49,733,200 485 102,543 5,284,097 2,174 2,431
Durango 1,448,661 144,764,890 79,515 1,821 48,955,223 81,958 597 36,448,200 2,752 13,244 528,126,125 75,011 7,041
Guanajuato 4,663,032 464,795,552 257,161 1,807 79,987,868 197,720 405 44,643,500 3,384 13,193 707,707,108 141,089 5,016
Guerrero 3,079,649 627,531,659 285,504 2,198 69,072,147 229,287 301 35,652,500 974 36,604 251,524,599 103,092 2,440
Hidalgo 2,235,591 393,494,258 195,318 2,015 21,284,318 61,086 348 36,391,800 489 74,421 332,393,627 128,215 2,592
Jalisco 6,322,002 297,176,663 163,988 1,812 52,053,142 130,234 400 52,443,600 1,688 31,068 779,659,478 105,423 7,396
México 13,096,686 761,796,749 370,803 2,054 123,254,340 324,066 380 107,456,200 7,730 13,901 486,356,598 182,169 2,670
Michoacán 3,985,667 556,064,702 279,182 1,992 60,030,040 205,091 293 35,542,000 2,371 14,990 598,226,539 139,821 4,279
Morelos 1,555,296 142,255,491 70,968 2,005 39,279,319 91,171 431 36,637,800 712 51,458 61,540,061 20,014 3,075
Nayarit 920,185 94,255,712 44,994 2,095 27,469,247 30,733 894 36,470,400 216 168,844 129,524,904 27,838 4,653
Nuevo León 3,834,141 96,156,606 48,049 2,001 55,682,312 79,421 701 42,944,700 1,956 21,955 190,857,730 23,382 8,163
Oaxaca 3,438,765 821,395,467 414,294 1,983 68,943,400 189,215 364 35,786,900 963 37,162 442,988,994 197,670 2,241
Puebla 5,076,686 756,092,543 388,589 1,946 72,429,545 100,143 723 43,696,400 3,603 12,128 481,458,751 163,772 2,940
Querétaro 1,404,306 147,498,411 69,172 2,132 42,678,469 104,542 408 36,419,000 0 0 125,054,811 34,792 3,594
Quintana Roo 874,963 90,367,626 49,457 1,827 50,763,846 44,972 1,129 36,240,200 1,945 18,632 54,870,746 18,413 2,980
San Luis Potosí 2,299,360 370,271,382 204,967 1,806 43,191,295 66,238 652 35,531,100 2,577 13,788 168,320,698 50,063 3,362
Sinaloa 2,536,844 241,969,445 111,088 2,178 40,840,867 70,828 577 36,511,300 1,379 26,477 749,885,873 67,848 11,052
Sonora 2,216,969 125,582,874 67,440 1,862 66,782,822 140,776 474 36,208,700 2,152 16,826 358,690,212 18,314 19,586
Tabasco 1,891,829 298,747,125 145,905 2,048 35,417,063 75,646 468 35,641,500 3,947 9,030 31,721,531 18,342 1,729
Tamaulipas 2,753,222 165,371,628 85,369 1,937 138,470,006 232,529 595 38,390,200 7,811 4,915 1,269,287,220 63,627 19,949
Tlaxcala 962,646 101,008,382 51,912 1,946 39,798,376 83,345 478 36,711,500 1,698 21,620 165,452,997 39,848 4,152
Veracruz 6,908,975 1,103,413,504 560,176 1,970 100,029,385 223,386 448 59,155,200 3,455 17,122 357,649,299 141,366 2,530
Yucatán 1,658,210 264,618,004 132,696 1,994 74,426,629 113,844 654 36,126,000 1,986 18,190 95,493,380 41,539 2,299
Zacatecas 1,353,610 231,659,791 114,071 2,031 36,738,446 44,429 827 36,670,700 9,485 3,866 881,263,196 100,710 8,751
Total 97,480,277 9,864,634,000 4,985,601 1,979 2,045,023,286 3,812,910 536 1,336,277,800 80,245 16,652 11,060,785,000 2,265,242 4,883
Fuente: Elaboración propia con información de las dependencias.
1/ Incluye sólo a la Sedesol
2/ Al 8 de diciembre de 2005
3/ Al cierre del tercer trimestre 2005
4/ Sin región Lagunera
Oportunidades Hábitat Tu Casa Procampo
172
Anexo 2-2Gasto ejercido 2005 ($) número de beneficiarios y recursos por beneficiario de programas seleccionados
Entidad Federativa Población Total
Gasto ejercido 4/ Beneficiarios Recursos por beneficiario
Gasto ejercido Beneficiarios Recursos por beneficiario
Gasto ejercido
Beneficiarios Recursos por beneficiario
Total gasto de los programas
Aguascalientes 944,285 822,906 117 7,033 198,938,140 280,192 710 0 0 0 385,341,296
Baja California 2,487,367 173,674,179 3,098 56,060 248,149,474 216,283 1,147 3,964,473 2,118 1,872 733,375,147
Baja California Sur 424,041 10,723,630 298 35,985 29,060,593 48,641 597 8,290,006 4,876 1,700 138,734,378
Campeche 690,689 60,391,254 1,587 38,054 113,504,239 206,906 549 31,146,405 30,725 1,014 466,792,691
Chiapas 2,298,070 103,445,289 20,630 5,014 288,031,303 555,331 519 401,222,873 1,091,652 368 2,212,939,611
Chihuahua 542,627 338,223,309 2,035 166,203 81,755,887 133,802 611 60,067,421 5,352 11,223 1,419,133,933
Coahuila 3,917,757 3,328,490 160 20,803 42,610,931 75,487 564 2,611,495 293 8,913 366,904,509
Colima 3,052,907 3,830,392 119 32,188 153,001,065 190,338 804 4,410,121 3,242 1,360 294,648,341
Distrito Federal 8,605,239 0 0 0 84,022,695 209,056 402 20,000,000 178 112,360 322,723,507
Durango 1,448,661 16,533,752 1,269 13,029 22,002,229 65,168 338 34,903,440 12,383 2,819 796,830,419
Guanajuato 4,663,032 92,819,804 10,573 8,779 767,990,525 1,239,768 619 6,697,125 9,470 707 2,157,944,356
Guerrero 3,079,649 0 0 0 87,401,149 176,869 494 277,343,594 273,884 1,013 1,071,182,054
Hidalgo 2,235,591 0 0 0 166,047,683 288,170 576 143,585,747 262,542 547 949,611,686
Jalisco 6,322,002 185,598,467 10,281 18,053 464,116,378 516,398 899 16,054,638 2,547 6,303 1,831,047,729
México 13,096,686 317,242 57 5,566 668,134,435 926,409 721 39,783,117 44,162 901 2,147,315,564
Michoacán 3,985,667 59,552,812 9,297 6,406 57,712,974 174,876 330 25,870,728 28,227 917 1,367,129,067
Morelos 1,555,296 6,175,075 616 10,024 172,426,079 262,305 657 7,532,637 20,577 366 458,313,826
Nayarit 920,185 31,142,215 1,845 16,879 170,542,558 227,446 750 18,108,941 6,626 2,733 489,405,036
Nuevo León 3,834,141 12,199,369 886 13,769 82,212,746 188,077 437 5,096,208 4,428 1,151 480,053,463
Oaxaca 3,438,765 288,261 34 8,478 306,554,454 329,233 931 621,095,951 796,590 780 1,675,957,476
Puebla 5,076,686 1,221,209 566 2,158 568,032,651 802,485 708 180,037,151 336,609 535 1,922,931,098
Querétaro 1,404,306 731,980 239 3,063 35,244,981 134,975 261 13,779,068 20,264 680 387,627,652
Quintana Roo 874,963 789,504 2 394,752 30,780,732 74,397 414 19,635,730 9,503 2,066 263,812,654
San Luis Potosí 2,299,360 17,967,839 522 34,421 406,806,120 450,871 902 125,621,721 83,803 1,499 1,042,088,434
Sinaloa 2,536,844 1,489,606,466 24,177 61,613 387,741,458 455,273 852 24,900,309 12,012 2,073 2,946,555,409
Sonora 2,216,969 541,076,261 6,444 83,966 192,054,884 271,547 707 32,718,406 59,871 546 1,320,395,753
Tabasco 1,891,829 10,776,458 440 24,492 1,289,664,470 1,067,273 1,208 23,128,034 43,362 533 1,701,968,147
Tamaulipas 2,753,222 817,953,052 19,366 42,237 465,971,516 583,618 798 0 0 0 2,895,443,621
Tlaxcala 962,646 194,827 122 1,597 79,072,339 105,598 749 7,187,452 23,589 305 422,238,421
Veracruz 6,908,975 32,667,714 2,112 15,468 518,750,309 750,329 691 284,909,449 135,177 2,108 2,171,665,411
Yucatán 1,658,210 578,097 66 8,759 43,578,781 188,666 231 47,803,393 68,005 703 514,820,891
Zacatecas 1,353,610 944,889 61 15,490 139,363,789 209,074 667 6,308,605 4,122 1,530 1,326,640,811
Total 97,480,277 3,979,384,039 117,019 34,006 8,361,277,567 11,404,861 733 2,493,814,237 3,396,189 734 36,647,381,693
Fuente: Elaboración propia con información de las dependencias.
1/ Incluye sólo a la Sedesol
2/ Al 8 de diciembre de 2005
3/ Al cierre del tercer trimestre 2005
4/ Sin región Lagunera
Apoyos a la comercialización Seguro Popular Pibai
173
Anexo 3
Diagnóstico sobre la información de ocho programas sociales publicada en los portales de transparencia de la Administración Pública Federal 1
Introducción
Este diagnóstico pretende evaluar la transparencia y el acceso a la información de
ocho programas sociales administrados por distintas dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal. Con tal propósito, se ha empleado la metodología
diseñada y puesta en práctica por el Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (IFAI) para evaluar la transparencia y el acceso a la información pública
gubernamental y que permite, verificar el cumplimiento de las diversas disposiciones
establecidas en el marco legal aplicable. Por tanto, se analizarán los atributos de la
información relacionada con los programas sociales en dos vertientes, la información
de los programas publicada en los Portales de Obligaciones de Transparencia de
cada dependencia o entidad responsable del programa y, las respuestas otorgadas a
los ciudadanos con motivo de las solicitudes de información ingresadas al Sistema
que administra ese Instituto (SISI) y que están, directamente relacionadas, a dichos
programas.
Este esfuerzo tiene como objetivo principal identificar áreas de oportunidad que
promuevan un mayor grado de transparencia y facilidad de acceso a la información.
Lo anterior cobra importancia en un contexto en el que los programas sociales
surgen como una fuerte demanda ciudadana y donde el gobierno federal destina
una suma considerable de recursos públicos para atender dicha demanda.
Antecedentes La transparencia es un requerimiento que se origina en la necesidad de conocer la
forma de actuación de los gobernantes. Los rubros que integran el conjunto de las
actuaciones del gobierno involucran distintos temas, características e impacto. Por lo
que, el acceso a los documentos que contienen la información relacionada con cada
acción del gobierno se vuelve un imperativo apremiante. No obstante, hacer
1 Producido por la Dirección General de Coordinación y Vigilancia de la Administración Pública Federal del IFAI, 7 Febrero, 2006 .
176
subsidios. Dicha información deberá actualizarse cada tres meses y contener, por lo
menos, los siguientes elementos:
I. El nombre o denominación del programa;
II. La unidad administrativa que lo otorgue o administre;
III. La población objetivo o beneficiaria, así como el padrón respectivo con el
nombre de las personas físicas o la razón o denominación social de las personas
morales beneficiarias;
IV. Los criterios de la unidad administrativa para otorgarlos;
V. El periodo para el cual se otorgaron;
VI. Los montos, y
VII. Los resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas”.
El estudio no sólo verificó el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en la
publicación de la información correspondiente a los ocho casos de estudio; sino que,
en un esfuerzo por conocer la calidad de la información publicada, se evaluó cada
uno de los atributos de transparencia y acceso a la información. Para lograr lo
anterior se analizó la información de los programas a la luz de sus propias Reglas de
Operación, considerando que de esta forma podría conocerse su relevancia, calidad y
confiabilidad.
La evaluación de la información se circunscribe a la información publicada en el
portal de obligaciones de transparencia de la dependencia o entidad responsable del
programa para emplear el marco normativo aplicable. La verificación del
cumplimiento de las obligaciones de transparencia se llevó a cabo en el periodo
comprendido entre el 26 de enero y el 1 de febrero del año en curso.
El primer caso de estudio fue el Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades,
cuyos resultados se muestran en el siguiente cuadro (Cuadro 2).
Cuadro 2 Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
II. Unidad administrativa que otorga o administra el
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
177
programa
III. Población objetivo o beneficiaria
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VII. Montos de los apoyos ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
Fuente: http://www.progresa.gob.mx/transparencia/fraccion11indice.htm
La Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
publica en su portal de obligaciones de transparencia la información
correspondiente a cada elemento requerido por esta fracción. Su presentación fue
evaluada positivamente debido a que se publica la información completa del
Programa, misma que es congruente con lo establecido en las Reglas de Operación
del mismo. Se consideró como información confiable, por publicar de la misma
forma, la normatividad aplicable al programa, se consideró oportuna por publicar
información actualizada, así también, la presentación de la información facilita su uso
y comprensión.
Cuadro 3 Programa Hábitat
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
II. Unidad administrativa que otorga o administra el
programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
III. Población objetivo o beneficiaria
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
178
VII. Montos de los apoyos ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
Fuente: http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXI.htm http://www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/desarroll ourbano/programahabitat.htm http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/archivos_transparencia/padron_habitat.pdf http://www.sedesol.gob.mx/cuentas/reporte_tercer_trimestre_2004/09Habitat.pdf
Para el Programa Hábitat fue posible identificar la publicación de cada uno de los
elementos que establece el artículo 7 de la Ley. La presentación de la información
facilita su uso de forma expedita y su publicación atiende de forma positiva cada uno
de los atributos que evalúan la transparencia y el acceso a la información de la
misma. Además, la información publicada está actualizada y fue posible considerarla
completa y confiable.
179
Cuadro 4 Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
II. Unidad administrativa que otorga o administra el
programa
û No se publica el nombre de la unidad administrativa encargada del
programa; en las Reglas de Operación sólo se hace referencia a ella como
“unidad administrativa responsable”. III. Población objetivo o
beneficiaria ü Cumple con todo, no hubo
observaciones. IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
û No se publica el padrón de beneficiarios del programa.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
û No fue posible identificar la periodicidad de entrega de los apoyos
del programa. VII. Montos de los apoyos û Se establecen límites de los apoyos; sin
embargo, no se detalla en cantidad líquida el apoyo ni se ofrece una
explicación para el cálculo del mismo. VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
û No se publican resultados, informes o evaluaciones del programa.
Fuente: http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=11
En el caso del Programa de Infraestructura Básica para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, entidad
responsable de administrar el programa, publica de forma incompleta la información
correspondiente al mismo. Lo anterior debido a que tan sólo publica las Reglas de
Operación del Programa, documento en el que no se establece la unidad
administrativa encargada de administrar el mismo. Respecto a la información que
refiere a la población objetivo, fue posible identificar en las Reglas de Operación las
características de la población a la que se dirige el programa, pero no fue posible
identificar la publicación del padrón de beneficiarios del programa. Así también, no
fue posible identificar la publicación de los periodos en los que se entregan los
apoyos del programa. Respecto a los montos de los apoyos, las Reglas de Operación
únicamente establecen topes máximos de los apoyos, por lo que no fue posible
conocer en cantidad líquida los montos de los apoyos ni la forma en la que se
180
calculan. En la fracción XI del portal de obligaciones de transparencia, la entidad
tampoco publica los informes de evaluación y/o resultados del programa.
Cuadro 5 Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva “Tu Casa”
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
û No se publica el nombre del programa conforme lo establecen las reglas de
operación. II. Unidad administrativa que
otorga o administra el programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
III. Población objetivo o beneficiaria
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VII. Montos de los apoyos ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
Fuente: http://www.fonhapo.gob.mx/ , Portal de Obligaciones de Transparencia, Fracción XI.
En el caso del Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva “Tu
Casa”, el Fideicomiso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares, entidad
encargada de administrar el programa, publica la información completa y actualizada
en su portal de obligaciones de transparencia. Así también, se considero que dicha
publicación atiende positivamente cada uno de los atributos de la transparencia y el
acceso a la información.
181
Cuadro 6 Programa de Apoyos Directos al Campo “Procampo”
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
II. Unidad administrativa que otorga o administra el
programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
III. Población objetivo o beneficiaria
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VII. Montos de los apoyos ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
û No se publican los informes de resultados del programa.
Fuente: http://www.sagarpa.gob.mx/DesktopServlet?action=content&provider=iwtFrontProvider
Para el caso del Programa de Apoyos directos al campo “Procampo” y del Programa
de Apoyos directos a la Comercialización Agropecuaria, la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación publica en su portal de
obligaciones de transparencia la información correspondiente a cada uno de ellos.
Sin embargo, cabe hacer mención que la dependencia no publica los informes de
resultados y/o evaluación de los programas.
182
Cuadro 7 Programa de de Apoyos Directos a la Comercialización Agropecuaria “Aserca”
Cumple / No Cumple
Observaciones
I. Nombre o denominación del programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
II. Unidad administrativa que otorga o administra el
programa
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
III. Población objetivo o beneficiaria
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales)
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
V. Criterios de la unidad administrativa para
otorgarlos
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VI. Periodo para el que se otorgaron
ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VII. Montos de los apoyos ü Cumple con todo, no hubo observaciones.
VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo
de los programas
û No se publican los informes de resultados del programa.
Fuente: http://www.sagarpa.gob.mx/DesktopServlet?action=content&provider=iwtFrontProvider
Para el caso del Programa IMSS-Oportunidades la verificación del cumplimiento de
las obligaciones de transparencia derivó en un resultado negativo, debido a que en
ninguna fracción del portal de obligaciones de transparencia del Instituto Mexicano
del Seguro Social fue posible identificar información del programa. Más aún, dicho
Instituto publica la leyenda “No aplica” en la fracción XI de su portal, haciendo
referencia a que la entidad no administra u otorga algún programa de subsidio.
Situación similar fue identificada para el Programa Seguro Popular, mismo que es
administrado por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, órgano
desconcentrado de la Secretaría de Salud. Lo anterior debido a que la Secretaría de
Salud, dependencia encargada de administrar el programa, no publica información
del Programa en su portal de obligaciones de transparencia, por lo que no fue
posible evaluar los atributos de la información de dicho programa.
De la verificación anterior se desprende que el cumplimiento de las obligaciones de
transparencia contenidas en el artículo 7 de la LFTAIPG varía para cada programa.
Resulta interesante observar cómo la publicación de la información de algunos
185
Dados estos resultados, se consideró ilustrativo evaluar el desempeño de cada
dependencia en las respuestas otorgadas. Lo anterior, con el propósito de conocer la
forma en que las dependencias y entidades entregaron la información, así como la
calidad de la misma. Se evaluó el desempeño de cinco dependencias y entidades por
ser ellas las que concentraron el 87.1% del universo de las solicitudes de la muestra,
por tanto, se evaluó a la Secretaría de Salud (SSA), a la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), a la Coordinación Nacional
del Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades (OPORTUNIDADES) y,
Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Su desempeño fue
el siguiente:
Cuadro 9
0%
50%
100%
Con
sist
enci
a
Info
rmac
ión
com
plet
a
Rel
evan
cia
Con
fiabi
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Opo
rtuni
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ión
SECRETARIA DE SALUD
Universo: 34 solicitude s atendidas por la dependencia.
En el caso de la Secretaría de Salud, la mayor parte de las solicitudes que atendió la
dependencia resultaron evaluadas positivamente, sin embargo, en tan sólo el 75% de
ellas se entregó información relevante y sólo en el 70%, la información fue
considerada confiable. La mayor parte de las solicitudes atendidas por dicha
dependencia estuvieron relacionadas al Programa Seguro Popular, mismas que
requerían información relativa al presupuesto del programa, a su cobertura y a los
requisitos para afiliarse al mismo. En la mayoría de los casos se observó que la
dependencia no instruye al solicitante sobre la información que se está entregando o
bien, no se entregan al solicitante los documentos con los requisitos que brindan
confiabilidad. Para el caso de la dependencia, aunque en un 81% se entregó la
información completa, fue posible observar que en el resto de las solicitudes se
186
entregó parte de la información solicitada, sin explicar al solicitante las razones por
las que no se entregó la información completa.
Cuadro 10
0%20%40%60%80%
100%
Con
sist
enci
a
Info
rmac
ión
com
plet
a
Rel
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Con
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Opo
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ión
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
Universo: 35 solicitudes atendidas por la dependencia .
En el caso de la Secretaría de Desarrollo Social, fue preocupante observar que tan
sólo un 39% de las solicitudes atendidas la información entregada fue relevante y en
un 35% de ellas se entregó información confiable. Se observó que la mayor parte de
las solicitudes requerían información sobre el Programa para el Desarrollo
Humano Oportunidades y sobre el Programa Hábitat. Fue predominante el
número de ellas en las que se requirió información relativa al presupuesto asignado y
ejercido de los programas, y sobre los montos y periodos en que se otorgaron los
apoyos de los mismos. Como un patrón en las respuestas que la dependencia otorgó,
no se atendió de forma completa la solicitud al dar respuesta en muchos casos sólo a
parte de la información solicitada.
Para el caso de la SEDESOL, aunque en un 68% de los casos se consideró que la
respuesta contenía información completa, fue posible identificar que para el resto de
las solicitudes la dependencia tan sólo otorgó acceso a parte de la información
solicitada, sin orientar al particular sobre las razones por las que no se entregó toda la
información solicitada. Asimismo, se observó que en estos casos la información que
no se entregó refiere al padrón de beneficiarios del programa Hábitat y a los
informes de ejecución del presupuesto para el mismo programa. Como patrón en las
respuestas otorgadas fue posible identificar que la dependencia no ofrecía
información sobre los responsables de la información otorgada. En algunos casos, se
otorgó información que no facilitaba su uso e interpretación por el tipo de archivos
189
Cuadro 13.
0%
50%
100%
Cons
isten
cia
Info
rmac
ión
com
plet
a
Rele
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COORDINACIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES
Universo: 51 solicitudes atendidas por la entidad. Para el caso de la Coordinación Nacional para el Desarrollo Humano Oportunidades,
en el 36% de los casos las solicitudes fueron evaluadas positivamente en términos de
relevancia; de lo anterior se desprende que en el resto de las mismas se entregó
información superflua o bien, se entregaron documentos sin instruir al particular
sobre la forma de localizar la información. De la misma forma, fue posible observar
que tan sólo en un 34% de los casos se entregó información confiable, esto implica
que en reiteradas ocasiones no se entregó la información en los formatos
correspondientes que brindaran una mayor confiabilidad sobre la información
otorgada. Cabe hacer mención que aunque en un 72% de los casos, la entidad
otorgó la información completa conforme a lo solicitado, fue posible identificar que
la información que se omitió entregar refiere al presupuesto asignado y ejercido para
el Programa Oportunidades, así como información relativa a los requisitos de ingreso
al programa y los padrones de beneficiarios con que cuenta. En algunas ocasiones
también se evaluó negativamente el atributo de “No discriminación” debido a que
fue posible observar que la información se entregó en un programa especializado
denominado “debase”, mismo que no facilitó el uso e interpretación de la
información entregada. Lo anterior, ocurrió sin que la entidad ofreciera al particular
la orientación debida para el uso de la información. Cabe mencionar también que en
repetidas ocasiones la entidad remitió al solicitante a buscar la información en sitios
de Internet, sin ofrecerle instrucciones para la localización de la información
impidiendo con esto el acceso a la misma.
191
Anexo 4
Nota técnica para la construcción de una tipología de observación
para la protección de programas sociales
En el capítulo 6 del informe se menciona la importancia de fortalecer la identificación
de los lugares en los que debe realizarse la observación de la presencia o ausencia de
prácticas que vulneren el ejercicio del voto. Para este fin, se optó por clasificar a los
municipios en función de las teorías que señalan la existencia de una relación entre
programas sociales y procesos electorales.
En este sentido, el primer paso fue identificar las hipótesis, las variables, así como los
índices que fueron utilizados como proxies de medición de los conceptos en
cuestión. Este material está contenido en el mismo capítulo. En segundo lugar se
eligió la técnica estadística y; finalmente, se realizaron los cálculos estadísticos
pertinentes. En esta nota se exponen los dos últimos pasos.
Técnica empleada para la construcción de la tipología
Las variables empleadas tienen métricas distintas: el índice de marginación es una
variable continua con valores que van de -2.44852 a 3.38964; el índice de
competencia electoral es una variable de escala de intervalo, con valores mínimo de
0 y máximo de 7; el índice de igualdad municipal2 es continuo y tiene un rango de 0 a
1; y el de carencia institucional3 es una variable continua con una escala de 0 a 100.4
Dada la diversidad de tipos de variables y escalas se consideró que era posible aplicar
una técnica estadística que permitiera reducir el tamaño del espacio de medición y
mejorar las posibilidades de interpretación de los datos. Se optó por el Análisis de
Componentes Principales (ACP)
La técnica del ACP genera un conjunto de variables nuevas, llamadas componentes,
que se caracterizan porque:
2 Para alinear el índice de desigualdad municipal con el de competencia electoral y ma rginación se hizo la transformación en su inverso aditivo y se obtuvo el índice de igualdad municipal . La escala de valores se mantiene igual a la del índice original. 3 Se procedió de la misma forma que en el caso anterior. 4 Se consideró el grado de afin idad operative, que es una variable de escala de intervalo que va de 1 a 5. Los ejercicios relizados con esta proxy de posibilidad de focalización la rebelaron como poco significativa en terminus estadísticos, por lo que fue excluida de la definición final de la tipología
195
En primer lugar se dividió el conjunto de municipios en deciles, realizando una
comparación entre ellos para determinar cuáles tenían características similares en las
variables de clasificación. Posteriormente se buscaron formas de reagrupación de los
deciles de forma tal que los nuevos grupos cumplieran con los requisitos de
conjuntar municipios de características similares y evitar la concentración excesiva
de la población en un solo grupo.
El resultado fue la conformación de cinco grupos: el primero corresponde al decil 1,
el segundo al 2, el tercero a los deciles 3 y 4, el cuarto al 5, 6 y 7 y el quinto al 8, 9 y 10.
Para corroborar la corrección estadística de esta agrupación se realizó un análisis de
varianza cuyos resultados se presentan en el cuadro 5. Se puede observar que el
estadístico F, de Fisher, tiene valores notablemente superiores a 1 en todos los casos.
Eso quiere decir que las medias correspondientes a cada quintil son
significativamente distintas, lo que significa que cada quintil es distinto los otros
cuatro desde la perspectiva de las cuatro variables empleadas para la clasificación.
196
Cuadro 5
Análisis de varianza
Suma de cuadrados
grados de libertad
Media al cuadrado
Estadístico F
Significancia
Deficiencias municipales* Quintil
Entre grupos (combinado)
266725.678 4 66681.42 426.04 0.000
Dentro de grupos
358887.988 2293 156.515
Total 625613.666 2297
Igualdad municipal * Quintil
Entre grupos (combinado)
4.242 4 1.061 718.294 0.000
Dentro de grupos
3.385 2293 0.001476
Total 7.627 2297
Competencia electoral * Quintil
Entre grupos (combinado)
4442 4 1110.5 435.476 0.000
Dentro de grupos 5847.335 2293 2.55
Total 10289.336 2297
Índice de marginación * Quintil
Entre grupos (combinado)
1343.833 4 335.958 837.147 0.000
Dentro de grupos 920.211 2293 0.401
Total 2264.044 2297
El resultado del proceso es la formación cinco grupos. El primero y el segundo tienen
10 por ciento de los municipios cada uno; el tercero, 20 por ciento; y el cuarto y el
quinto, 30 por ceinto cada uno.
Para tener una idea de los alcances y límites de la clasificación lograda se presentan
las características de los grupos referentes a dos variables: grado de marginación y
tipo de municipio (en la dimensión urbano y rural). En ambos casos se presenta la
categoría que agrupa al porcentaje mayor de municipios dentro de cada quintil.
197
Quintil Grado de
marginación Tipo (urbano-
rural)
1 Muy bajo Urbano
2 Bajo Urbano
3 Medio Mixto
4 Alto Mixto
5 Alto Rural
Se observa que ningún quintil es igual en tanto que no comparten simultáneamente
las características en ambas categorías. En el caso de los quintiles 4 y 5, aunque
comparten el grado de marginación principal, el primero es principalmente mixto y
el segundo fundamentalmente rural. Sucede algo similar con los quintiles 1 y 2, y 3 y
4, cuyos tipos principales son iguales pero difieren en el grado de marginación.
El límite está dado por los grados de marginación y los tipos en el espectro urbano-
rural que sin ser los principales son significativos y que se traslapan entre quintiles.
Esto se puede observar con mayor detalle en el cuerpo del capítulo 6.
