desarrollo de las normas sobre derechos huamnos y libertad sindical mediante el control de la oit

Desarrollo de la libertad sindical mediante el control de la OIT 189

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 1998

Revista Internacional del Trabajo, vol. 117 (1998), nm. 2

Desarrollo de las normas sobre derechoshumanos y libertad sindical

mediante el control de la OITLee SWEPSTON *

En 1948 se registraron dos acontecimientos notables en el mundo nacientede la legislacin internacional de derechos humanos. Cronolgicamente,el primero fue la adopcin por la OIT del Convenio sobre la libertad sindical yla proteccin del derecho de sindicacin (nm. 87). El segundo, pocos mesesdespus1, fue la aprobacin por las Naciones Unidas de la Declaracin Univer-sal de Derechos Humanos. La estrecha relacin existente en aquel momentoentre algunos puntos de ambos instrumentos se ha mantenido desde entoncesmediante el proceso de control de la OIT.

Por supuesto, la Declaracin Universal tiene gran importancia para la la-bor de la OIT de promocin y defensa de los derechos humanos. Como declarla Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones en elinforme de su reunin de 1997:

La Declaracin Universal [...] es aceptada generalmente como punto de refe-rencia en materia de derechos humanos en todo el mundo y reconocida comofuente de la mayor parte de la normativa llevada a cabo en las NacionesUnidas y en muchas otras organizaciones desde esa fecha. Las normas y acti-vidades cumplidas en la prctica por la OIT en materia de derechos humanosestn vinculadas estrechamente a los valores universales establecidos en laDeclaracin [...]. Las normas de la OIT en materia de derechos humanos,conjuntamente con los instrumentos adoptados en la ONU y en otras organi-zaciones internacionales, dan aplicacin prctica a la expresin general delas aspiraciones humanas formuladas en la Declaracin Universal y han tra-ducido en trminos vinculantes los principios de ese noble documento 2.

* Jefe del Servicio de Igualdad y Coordinacin de los Derechos Humanos del Departa-mento de Normas Internacionales del Trabajo y Derechos Humanos de la OIT. En lo que serefiere al desarrollo de los principios contenidos en el Convenio nm. 87, el presente artculo sebasa en la obra de Hctor Bartolomei de la Cruz, Geraldo von Potobsky y Lee Swepston: TheInternational Labour Organization: The international standards system and basic human rights(Boulder (Colorado), Westview Press, 1996), en especial el captulo 21.

1 Los textos completos del Convenio nm. 87 y de la Declaracin Universal de DerechosHumanos figuran en los anexos I y II al presente nmero de la Revista Internacional delTrabajo.

2 OIT: Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendacio-nes. Informe general y observaciones acerca de ciertos pases, Informe III (Parte 1A), Conferen-cia Internacional del Trabajo, 86.a reunin, 1998, Ginebra, pg. 17, prrafos 56-58. El textocompleto de este apartado (prrafos 41 a 60) del Informe de la Comisin de Expertos sereproduce en el anexo III al presente nmero.

Revista Internacional del Trabajo190

Tiene especial inters para la OIT el hecho de que en el prrafo 4 delartculo 23 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos se proclame quetoda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa desus intereses. Se trata de una manifestacin ms concreta del derecho enuncia-do en el artculo 20 de la Declaracin Universal a la libertad de reunin y deasociacin pacficas.

La inclusin de ese principio en la Declaracin Universal estuvo precedi-da por su incorporacin en tres instrumentos jurdicos importantes de la OIT.El primero de ellos es la Constitucin, que en su versin original como ParteXIII del Tratado de Versalles3 proclamaba que las Altas Partes Contratantesconsideraban ser de importancia particular y urgente el derecho de asocia-cin para todos los fines que no sean contrarios a las Leyes, tanto para lostrabajadores como para los empleadores4. En el prembulo de la Constitucinse citan explcitamente los derechos sindicales entre las medidas que puedenmejorar las condiciones del trabajador y asegurar la paz. Cuando en 1944 laOIT adopt la Declaracin de Filadelfia, el segundo de esos textos fundamen-tales, y en 1946 la incorpor en la Constitucin, reafirm que la libertad sindi-cal constituye uno de los principios fundamentales en que se basa la Organiza-cin y la calific de esencial para el progreso constante. Tambin se refiri alreconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva, la cooperacinde empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia enla produccin, y la colaboracin de trabajadores y empleadores en la prepara-cin y aplicacin de medidas sociales y econmicas.

El tercero de esos textos fundamentales es el Convenio sobre la libertadsindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87). La adop-cin por la OIT de un convenio expresamente dedicado a este tema no resultfcil, como se relata en el artculo que firma Harold Dunning en el presentenmero de la Revista Internacional del Trabajo. Se aplaz muchas veces porser demasiado difcil llegar a un acuerdo, y pronto empez a notarse su falta.En 1921, la OIT adopt el Convenio sobre el derecho de asociacin (agricultu-ra) (nm. 11), que reconoci en trminos muy generales que los trabajadoresdel sector de la agricultura tienen los mismos derechos de sindicacin que losde la industria; pero en aquella poca la OIT todava no haba definido elderecho a la libertad de sindicacin de los trabajadores industriales.

Cuando son la hora, los acontecimientos discurrieron con bastante rapi-dez. En la propia OIT, la Declaracin de Filadelfia de 1944 contena la dispo-sicin antes citada. Adems, la tercera Conferencia de los Estados de Amricamiembros de la OIT adopt en 1946 una resolucin sobre la libertad sindicalque expuso los principios bsicos que se incluiran en el Convenio nm. 87. En1947, la Conferencia Internacional del Trabajo adopt el Convenio sobre el

3 Instituto de Reformas Sociales de Espaa: Organismo permanente para la legislacininternacional del trabajo (Datos y antecedentes sobre las deliberaciones de la Conferencia de lapaz y la Conferencia internacional de Washington. Octubre 1919). Madrid, 1919, pgs. 26-40.

4 A raz de la enmienda introducida en 1946, en la Constitucin de la OIT ya no figuranlas palabras para todos los fines que no sean contrarios a las Leyes.


derecho de asociacin (territorios no metropolitanos) (nm. 84), que no slo serefiere al derecho de los empleadores y de los trabajadores a asociarse paracualquier fin lcito, sino tambin a la celebracin de contratos colectivos yconsultas y a la solucin de los conflictos laborales. Aunque slo cuatro pases 5lo ratificaron, este Convenio tuvo importantes efectos para el desarrollo delderecho internacional en la materia.

Ese mismo ao, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidasexamin informes sobre la libertad sindical presentados por la Federacin Sin-dical Mundial 6 y la Federacin Estadounidense del Trabajo (AFL) y decidipedir a la OIT que incluyera esos temas en el orden del da de su Conferencia.La OIT as lo hizo, al aprobar en 1947 una resolucin que prepar el terrenopara la adopcin del Convenio nm. 87 en 1948, meses antes de que se aprobasela Declaracin Universal, y del Convenio nm. 98 poco despus, en 1949.

La adopcin de normas jurdicas internacionales de derechos humanos enun proceso legislativo mediante los convenios y convenciones acordadospor la OIT y las Naciones Unidas slo empez realmente en 1948, con laaprobacin del Convenio nm. 87 y de la Declaracin Universal. Antes de quese fundara la OIT haba habido algunos precedentes de adopcin de conveniosinternacionales sobre los derechos de los trabajadores mediante negociacionesentre unos pocos Estados, pero sin gran repercusin. Despus de finalizar laPrimera Guerra Mundial, en 1919, se fundaron la Sociedad de las Naciones y laOrganizacin Internacional del Trabajo. La OIT se encarg de adoptar conve-nios internacionales sobre las condiciones laborales. Las nicas normas querealmente equivalan a lo que ahora llamamos tratados de derechos humanoseran la Convencin sobre la esclavitud, aprobada por la Sociedad de las Nacio-nes en 1926, y el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29), adoptadopor la OIT para abarcar los aspectos laborales de la esclavitud. No se adoptningn otro instrumento de derechos humanos hasta despus de finalizada laSegunda Guerra Mundial.

Desde 1948, la OIT y las Naciones Unidas han actuado de forma paralelaen materia de libertad sindical y tambin en otros asuntos de derechos huma-nos , y las organizaciones regionales han elaborado, a su vez, normas y dispo-sitivos de control propios. En primer lugar vamos a examinar de qu modo lasNaciones Unidas y otras organizaciones elaboraron los principios; despus ve-remos la manera en que la OIT desarroll estos principios por medio de susconvenios y de sus procedimientos de control.

5 Blgica, Francia, Nueva Zelandia y Reino Unido. Ntese que este Convenio fue conce-bido nicamente para los pases que posean territorios no metropolitanos.

6 En aquellas fechas todava no haba ocurrido la escisin que dio origen a la Confedera-cin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL).


Consolidacin del principio de libertad sindicalfuera de la OITNaciones Unidas

El prrafo 4 del artculo 23 de la Declaracin Universal de Derechos Hu-manos antes citado emplea unas palabras inspiradas directamente en el Conve-nio nm. 87, y constituye una declaracin general de la misma filosofa. En elartculo 2 del Convenio nm. 87 se establece lo siguiente:

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distincin y sin autorizacinprevia, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen conve-nientes, as como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condicinde observar los estatutos de las mismas.La principal diferencia con el texto de la Declaracin Universal es que en

sta no se menciona a los empleadores. Adems, por supuesto, se detiene en laexpresin general del principio, como le corresponde.

En 1966, las Naciones Unidas codificaron en dos textos fundamentales losprincipios establecidos en la Declaracin: el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Socialesy Culturales. Ambos entraron en vigor diez aos despus, una vez obtenido unnmero suficiente de ratificaciones. Son los instrumentos internacionales dederechos humanos de amplio alcance que tienen mayor influencia. Tambin seinspiraron en disposiciones anteriores de la OIT en materia de libertad de aso-ciacin y sindicacin.

El artculo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos es lanica de sus disposiciones que se refiere de manera pormenorizada a la libertadsindical. El primer prrafo de dicho artculo reproduce de forma casi exacta elprrafo 4 del artculo 23 de la Declaracin Universal. En el segundo prrafo sedeclara que el ejercicio de tal derecho slo podr estar sujeto a las restriccio-nes previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrtica y seautoriza la imposicin de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuan-do se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la polica, al igual que elConvenio nm. 87. El tercer prrafo dice as:

Ninguna disposicin de este artculo autoriza a los Estados Partes en el Con-venio de la Organizacin Internacional del Trabajo de 1948, relativo a lalibertad sindical y a la proteccin del derecho de sindicacin, a adoptar me-didas legislativas que puedan menoscabar las garantas previstas en l ni aaplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantas.En esta notable disposicin, que tambin figura en el otro Pacto, se garan-

tiza la total conformidad legislativa con el Convenio nm. 87.El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

trata el asunto de manera ms pormenorizada en su artculo 8:1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:

a) el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de sueleccin, con sujecin nicamente a los estatutos de la organizacincorrespondiente, para promover y proteger sus intereses econmicos y


sociales. No podrn imponerse otras restricciones al ejercicio de estederecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una socie-dad democrtica en inters de la seguridad nacional o del orden pbli-co, o para la proteccin de los derechos y libertades ajenos;

b) el derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederacionesnacionales y el de stas a fundar organizaciones sindicales internacio-nales o a afiliarse a las mismas;

c) el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstculos y sin otras limi-taciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una socie-dad democrtica en inters de la seguridad nacional o del orden pbli-co, o para la proteccin de los derechos y libertades ajenos;

d) el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cadapas.

2. El presente artculo no impedir someter a restricciones legales el ejerci-cio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la polica ode la administracin del Estado.3. Nada de lo dispuesto en este artculo autorizar a los Estados Partes en elConvenio de la Organizacin Internacional del Trabajo de 1948 relativo a lalibertad sindical y a la proteccin del derecho de sindicacin a adoptar medi-das legislativas que menoscaben las garantas previstas en dicho Convenio oa aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantas.

Valticos y Von Potobsky comparan este artculo con las normas de la OITy destacan las ventajas relativas de los dos planteamientos:

Esta disposicin no es tan pormenorizada como el Convenio nm. 87. Ade-ms, las restricciones que autoriza pueden llegar a reducir considerablementeel alcance de la proteccin que establece. Es el caso de las limitaciones que seautorizan, contrariamente al Convenio nm. 87, por lo que respecta a losmiembros de la administracin del Estado. Tambin es el caso de las restric-ciones que sean necesarias en una sociedad democrtica en inters de laseguridad nacional o del orden pblico, o para la proteccin de los derechosy libertades ajenos, que no figuran en el Convenio nm. 87. No obstante, lasobligaciones derivadas del indicado Convenio son preservadas de maneraexpresa mediante la salvedad establecida en el prrafo 3 del artculo 8 delPacto. Por otra parte, este artculo reconoce el derecho de huelga, perolas condiciones de su ejercicio quedan a discrecin de las legislacionesnacionales 7.Por consiguiente, aunque presentan algunas diferencias, los textos de la

OIT y de las Naciones Unidas son casi totalmente coincidentes. Ni que decirtiene que los rganos de control de ambas organizaciones no los han desarrolla-do de forma divergente.

Instrumentos regionalesLa regin del mundo con mayor grado de proteccin es Europa, que cuen-

ta con dos instrumentos al respecto. El Convenio Europeo para la Proteccinde los Derechos Humanos (1950) ampara en su artculo 11 la libertad de asocia-

7 Nicolas Valticos y Geraldo von Potobsky: International labour law, segunda edicinrevisada (Deventer, Kluwer, 1995), pg. 105.


cin, incluido el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a los mismos, en losmismos trminos establecidos posteriormente (1966) en el artculo 8 del citadoPacto. La Carta Social Europea (1961) adopta un enfoque mucho ms parecidoal de las normas de la OIT en sus artculos 5 (derecho sindical) y 6 (derecho denegociacin colectiva). As, en el prrafo 4 del artculo 6 figura la primeraautorizacin expresa del derecho de huelga contenida en un instrumento inter-nacional. Este artculo se complet con la disposicin siguiente, que figura enel anejo a la Carta:

Queda entendido que cada Parte Contratante podr regular en lo que a ella leconcierne el ejercicio del derecho de huelga por ley, siempre que cualquierotra restriccin a ese derecho pueda justificarse conforme a los trminos delartculo 31.A su vez, en el prrafo 1 del artculo 31 de la Carta se establece lo siguiente:Los derechos y principios enunciados [...] y el ejercicio efectivo de talesderechos [...] no podrn ser objeto de restricciones o limitaciones no especifi-cadas [...] salvo las establecidas por la Ley y que sean necesarias en unasociedad democrtica para garantizar el respeto de los derechos y libertadesde terceros o para proteger el orden pblico, la seguridad nacional, la saludpblica o las buenas costumbres.En las Amricas, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto

de San Jos de Costa Rica, 1969) se ocupa de la libertad sindical en su artculo16. El Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Huma-nos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo deSan Salvador, 1988) desarrolla esta cuestin en el artculo 8, muy parecido a lasdisposiciones del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-turales. En l figura una disposicin que no se encuentra en ninguna de las otrasnormas aqu examinadas, segn la cual nadie podr ser obligado a pertenecer aun sindicato, lo que hace contrarias al Protocolo las clusulas o prcticas deafiliacin obligatoria.

En frica, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981)no contiene ninguna disposicin que ataa directamente a la libertad de organi-zacin de empleadores o trabajadores. S contiene, en el artculo 10, la afirma-cin general de que todos tienen derecho a la libertad de asociacin dentro delrespeto a la ley, y, en el artculo 11, el derecho a la libertad de reunin.

Por consiguiente, el derecho internacional es bastante claro y notablemen-te coherente en materia de libertad de asociacin y de proteccin del derecho desindicacin y de negociacin colectiva. Tambin est claro que todas estas dis-posiciones proceden ms o menos directamente del Convenio nm. 87 y delarticulado, muy semejante, de la Declaracin Universal.

Mecanismos de supervisin de la OITAntes de examinar de qu manera los rganos de control han considerado

las obligaciones que imponen la Constitucin y las normas de la OIT, quizs seatil ver qu tipos de supervisin efectan.


La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendacionesse ocupa de todos los convenios de la OIT ratificados. Los gobiernos informana intervalos regulares y la Comisin de Expertos formula todas las observacio-nes oportunas. Los casos ms difciles, lo que es vlido para todos los conveniosde la OIT, se remiten a la Comisin de Aplicacin de Normas, de carctertripartito, que se constituye anualmente durante la Conferencia Internacionaldel Trabajo, la cual puede invitar al gobierno interesado a debatir su situacinen este foro pblico.

Es posible invocar el procedimiento constitucional de queja para los con-venios sobre libertad sindical, al igual que para todos los dems. Las reclama-ciones efectuadas con arreglo al artculo 24 de la Constitucin se suelen remitiral Comit de Libertad Sindical (vase ms adelante). Tambin pueden presen-tarse quejas al amparo del artculo 26 de la Constitucin, las cuales son exami-nadas por una comisin de encuesta convocada por el Consejo de Administra-cin (mientras se estaba preparando este artculo haba pendiente de resolucinuna queja sobre la aplicacin del Convenio nm. 87 en Nigeria).

Las disposiciones arriba descritas se aplican a todos los convenios ratifica-dos. No obstante, en el caso de la libertad sindical y del derecho de negociacincolectiva, la OIT ha establecido disposiciones adicionales. El Consejo de Ad-ministracin decidi en enero de 1950 crear la Comisin de Investigacin yConciliacin en Materia de Libertad Sindical8, previa consulta con el ConsejoEconmico y Social de las Naciones Unidas. En noviembre de 1951, el Conse-jo de Administracin cre un rgano especial, formado por algunos de suspropios miembros, para efectuar un examen previo de los casos presentados a laComisin antes indicada: el Comit de Libertad Sindical.

La Comisin de Investigacin y Conciliacin en Materia de Libertad Sin-dical slo puede examinar un caso cuando el gobierno contra el que se hapresentado la queja da su conformidad 9. Los primeros gobiernos contra los quese invoc este procedimiento no dieron su beneplcito, por lo cual la Comisinestuvo paralizada hasta 1964. Debido a ello, el Comit de Libertad Sindical,que no necesitaba ese consentimiento, pas de ser un rgano cuya funcin seentenda al principio como un mecanismo de filtro al servicio de la Comisin aser un rgano independiente que puede examinar las quejas, lo que hasta ahoraha hecho en casi 2.000 casos. El Comit est compuesto por nueve miembrostitulares y nueve suplentes, escogidos, sobre una base tripartita, entre los com-ponentes del Consejo de Administracin de la OIT. Se rene tres veces al ao.Pueden presentar quejas los gobiernos y las organizaciones de empleadores y detrabajadores que aleguen alguna vulneracin del derecho a la libertad sindical.

La caracterstica que distingue a la Comisin del Comit es que ste puedeexaminar las quejas tanto si el pas interesado ha ratificado como si no ha

8 OIT: Actas de las sesiones. Conferencia Internacional del Trabajo, 33.a reunin, 1950,Ginebra, apndice XII.

9 Sin embargo, no se requiere el consentimiento si el Estado interesado ha ratificado losconvenios de la OIT sobre libertad sindical, ya que en tal caso puede procederse a examinar laqueja con arreglo al procedimiento establecido en el artculo 26.


ratificado alguno de los convenios de la OIT sobre el tema de que se trate, yaque su autoridad se deriva directamente de la Constitucin y, por consiguiente,pueden presentarse quejas contra cualquier Estado Miembro de la OIT. Si elgobierno en cuestin no ha ratificado los convenios pertinentes de la OIT, elpropio Comit de Libertad Sindical efecta el seguimiento de las medidas adop-tadas con respecto a las quejas. Si los ha ratificado, la encargada del seguimien-to es la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones.

Por consiguiente, los principios contenidos en los convenios y en la Consti-tucin han sido objeto de un intenso examen en el curso de los ltimos cincuen-ta aos. El Convenio nm. 87 ha sido ratificado hasta la fecha por 122 Esta-dos 10 que deben presentar memorias a intervalos de dos aos, o incluso menos,por lo que la Comisin de Expertos ha tenido que evaluar numerosas situacio-nes concretas para dilucidar si se atenan a lo dispuesto en esta norma. El Comi-t de Libertad Sindical tambin se ha empleado de manera intensa, ya que hadecidido acerca de 2.000 casos objeto de queja.

Existen dos fuentes principales para el examen de las opiniones de losrganos de control de la OIT. La fuente primordial para la Comisin de Exper-tos la constituyen sus propias observaciones acerca de la situacin concreta detal o cual pas. Asimismo, todos los aos la Comisin de Expertos efecta unestudio general sobre uno o ms convenios y recomendaciones de la OIT, queabarca la situacin existente en todo el mundo por lo que toca a su ratificaciny a los escollos con que tropiezan los gobiernos para cumplirlos; y aprovecha laoportunidad para examinar el significado y la evolucin del derecho interna-cional establecido en los convenios considerados. El ltimo estudio generalsobre la libertad sindical se public en 199411.

El Comit de Libertad Sindical tambin rene sus propias decisiones enuna Recopilacin, que se publica peridicamente12. Los asuntos figuran agru-pados principio por principio, y se establecen orientaciones pormenorizadassobre la base de lo decidido a lo largo de los aos. Ambas publicaciones propor-cionan en conjunto informacin detallada sobre la legislacin y la prctica de laOIT en materia de libertad sindical y proteccin del derecho de sindicacin. Loque aqu damos a continuacin es un repaso rpido de un tema muy complejo,que puede estudiarse mucho ms a fondo acudiendo a las fuentes primarias.

10 A 15 de julio de 1998.11 OIT: Libertad sindical y negociacin colectiva. Estudio general de las memorias sobre

el Convenio (nm. 87) sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin,1948, y el Convenio (nm. 98) sobre derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949.Informe III (Parte 4B), Conferencia Internacional del Trabajo, 81.a reunin, 1994, Ginebra. Enadelante se denominar Estudio general, seguido del ao de publicacin (1994).

12 OIT: La libertad sindical. Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Liber-tad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, cuarta edicin (revisada) (Ginebra,1996). En adelante se denominar Recopilacin.


Libertad sindical y libertades civiles segnlos rganos de control de la OIT

Este tema tiene mxima importancia en la esfera de la libertad sindical yguarda una relacin particular con los principios establecidos en la DeclaracinUniversal de Derechos Humanos. Existe el consenso general de que para elejercicio de los derechos sindicales es preciso que se respeten los derechos civi-les y polticos. En el informe preparatorio elaborado con miras a la adopcindel Convenio nm. 87, la Oficina afirm que la libertad de asociacin profe-sional no es ms que un aspecto de la libertad de asociacin en general que debeintegrarse en un vasto conjunto de libertades fundamentales del hombre,interdependientes y complementarias unas de otras, que comprenda adems lalibertad de reunin, de palabra y de opinin, la libertad de expresin y deprensa, etc. 13.

Los rganos de control siempre han puesto de relieve la importancia de laslibertades civiles. En particular, el Comit de Libertad Sindical ha declaradoque un movimiento sindical realmente libre e independiente slo puede desa-rrollarse dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales 14. En1992, el Director General, en la parte de su memoria titulada La democratiza-cin y la OIT, afirmaba: La OIT tiene un profundo inters por las libertadesciviles y polticas, pues sin ellas no puede haber ni ejercicio normal de losderechos sindicales ni proteccin de los trabajadores15. En 1994, la Comisinde Expertos declar:

La Comisin considera que las garantas proclamadas en los convenios inter-nacionales del trabajo, y en especial las relativas a la libertad sindical, slopodrn realizarse en la medida en que tambin se reconozcan y protejanefectivamente las libertades civiles y polticas consagradas por la Declara-cin Universal de Derechos Humanos y los restantes instrumentos interna-cionales sobre la materia, en particular el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Polticos. Estos principios intangibles de vocacin universal, cuyaimportancia la Comisin desea poner particularmente de relieve en ocasindel 75.o aniversario de la creacin de la OIT y el 50.o aniversario de la Decla-racin de Filadelfia, habran de constituir el ideal comn al que deberanaspirar todos los pueblos y naciones16.Segn una resolucin sobre los derechos sindicales y su relacin con las

libertades civiles adoptada por la Conferencia en 1970, las libertades civilesesenciales para el normal ejercicio de los derechos sindicales son las siguientes:a) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona y a la proteccincontra la detencin y la prisin arbitrarias; b) la libertad de opinin y de expre-sin y, en particular, de sostener opiniones sin ser molestado y de investigar y

13 OIT: Libertad sindical y relaciones del trabajo. Informe VII, Conferencia Internacionaldel Trabajo, 30.a reunin, 1947, Ginebra, pg. 11.

14 Recopilacin, prrafo 35.15 OIT: La democratizacin y la OIT. Memoria del Director General (Parte I), Conferencia

Internacional del Trabajo, 79.a reunin, 1992, Ginebra, pg. 24.16 Estudio general, 1994, prrafo 43.


recibir informacin y opiniones, y difundirlas, sin limitacin de fronteras, porcualquier medio de expresin; c) el derecho de reunin; d) el derecho a procesoregular por tribunales independientes e imparciales; e) el derecho a la protec-cin de la propiedad de las organizaciones sindicales17.

Derecho a la seguridad personalEste principio tiene varios aspectos. En lo que respecta a la integridad

fsica, las quejas recibidas por el Comit de Libertad Sindical se refieren prin-cipalmente a asesinatos, lesiones, torturas, otros malos tratos y desaparicinde sindicalistas. El Comit ha dado gran importancia a que en tales casos seabra inmediatamente una investigacin judicial independiente18.

En lo relativo concretamente a las torturas y a los malos tratos, el Comitdestaca que los sindicalistas detenidos, al igual que cualquier persona, debengozar de las garantas previstas en la Declaracin Universal de Derechos Huma-nos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos19.

El Comit invoca a menudo el derecho a ser juzgado prontamente conarreglo a un procedimiento judicial regular 20. Estas mismas garantas debensatisfacerse en el caso de la detencin de sindicalistas durante un estado deexcepcin21.

El Comit ha declarado con frecuencia que las medidas de exilio forzadode sindicalistas no slo son contrarias a los derechos humanos sino que revistenuna gravedad particular, ya que les niegan la posibilidad de trabajar en su pasy les separan de sus familias. Tambin constituyen una vulneracin de la liber-tad sindical, ya que debilitan a las organizaciones sindicales al privarlas de susdirigentes y afiliados ms activos22.

Libertad de opinin y de expresinEl Comit de Libertad Sindical considera que el ejercicio pleno de los

derechos sindicales requiere el intercambio libre de informaciones, opiniones eideas, y que los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivasdisfruten de libertad de opinin y de expresin en sus reuniones, publicacionesy dems actividades 23.

17 OIT: Actas de las sesiones. Conferencia Internacional del Trabajo, 54.a reunin, 1970,Ginebra, pg. 763.

18 Recopilacin, prrafos 51 y 52; Estudio general, 1994, prrafo 29. En los casos dedesaparicin, el Comit de Libertad Sindical pide que el gobierno correspondiente instruyadiligencias para averiguar el paradero de las personas desaparecidas e inicie una investigacinpara esclarecer los hechos, deslindar las responsabilidades y sancionar a los culpables.

19 Recopilacin, prrafos 58, 59 y 60; Estudio general, 1994, prrafo 30.20 Recopilacin, prrafos 96, 102 y 109; Estudio general, 1994, prrafo 32.21 Recopilacin, prrafos 99 y 101; Estudio general, 1994, prrafo 32.22 Recopilacin, prrafos 122-127; Estudio general, 1994, prrafo 33.23 Recopilacin, prrafos 152 y 153; Estudio general, 1994, prrafo 38.


Una cuestin de especial inters para la OIT es la de la libertad de expre-sin de los delegados que asisten a la Conferencia Internacional del Trabajo. Elfuncionamiento de sta correra el riesgo de verse considerablemente entorpe-cido, e impedida la libertad de palabra de los delegados de los trabajadores y delos empleadores, si stos estuvieran bajo la amenaza de acciones penales que,directa o indirectamente, se fundasen en el contenido de sus intervenciones enla propia reunin. El artculo 40 de la Constitucin de la OIT establece que losdelegados a la Conferencia gozarn de los privilegios e inmunidades que seannecesarios para ejercer con toda independencia las funciones relacionadas conla Organizacin. El arresto y condena de un delegado como consecuencia deldiscurso que haya pronunciado en la Conferencia, o en razn de informacionesque facilite en relacin con las labores de la misma, menoscaban la libertad depalabra de los delegados, as como las inmunidades de que deberan gozar a esterespecto24.

Libertad de reuninEl Comit ha destacado muchas veces que la libertad de reunin constitu-

ye una parte fundamental de los derechos sindicales. Las autoridades deberanabstenerse de toda intervencin que pudiera limitar este derecho u obstaculizarsu ejercicio legtimo, salvo que tal ejercicio pusiera en peligro grave e inminen-te el mantenimiento del orden pblico25.

Proteccin de los locales sindicalesEl Comit ha declarado con frecuencia que los locales sindicales son

inviolables. Slo deberan registrarse por mandato de las autoridades judicialesordinarias cuando stas tengan razones fundadas para suponer que se encuen-tran en esos locales las pruebas de que se ha cometido un delito de derechocomn, y a condicin de que el registro se limite a lo que haya motivado elmandato 26.

Situacin especial durante un estado de excepcinLa Comisin de Expertos seala que con frecuencia se invoca el estado de

excepcin para sustraerse de las obligaciones derivadas de los convenios sobrelibertad sindical, pero semejante excusa no puede justificar la restriccin de laslibertades pblicas indispensables para el ejercicio legtimo de los derechossindicales, excepto en circunstancias de suma gravedad. El alcance y duracinde tales restricciones debe limitarse a lo estrictamente necesario para hacerfrente a la situacin de que se trate. Si bien cabe concebir que pueda limitarse,suspenderse, o incluso prohibirse, el ejercicio de determinadas libertades pbli-

24 Recopilacin, prrafo 170; Estudio general, 1994, prrafo 39.25 Recopilacin, prrafos 130 y 131; Estudio general, 1994, prrafo 35.26 Recopilacin, prrafos 175 y 180; Estudio general, 1994, prrafo 40.


cas, como el derecho de reunin pblica o el derecho de manifestacin en la vapblica, no son admisibles la limitacin, la suspensin ni la abolicin de lasgarantas relativas a la seguridad de la persona27.

Personas amparadasEl artculo 2 del Convenio nm. 87 establece que los trabajadores y los

empleadores, sin ninguna distincin [...] tienen el derecho de constituir lasorganizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a estas orga-nizaciones. Slo puede excluirse a los miembros de las fuerzas armadas y lapolica (vase ms adelante), y el Convenio abarca tanto a los asalariados comoa los dems trabajadores. Al adoptar la expresin sin ninguna distincin, laConferencia subray que el derecho de sindicacin debera estar garantizadosin distincin ni discriminacin de ninguna clase en cuanto a ocupacin, sexo,color, raza, credo, nacionalidad y opinin poltica28.

La indicada disposicin se aplica a todos los empleados de la administra-cin pblica, lo mismo que a los dems trabajadores. La Comisin de Expertosha subrayado que esto significa que todos los empleados de la administracinpblica deben gozar del derecho de constituir organizaciones sindicales, tantosi estn ocupados en la administracin del Estado a nivel central, regional olocal, como si son empleados de organismos encargados de prestar serviciospblicos importantes o trabajan en empresas de carcter econmico pertene-cientes al Estado29.

En lo que respecta a la nacionalidad, en principio las normas de la OIT seaplican a todos los trabajadores. El Convenio sobre la discriminacin (empleo yocupacin), 1958 (nm. 111), no cita la nacionalidad entre los motivos dediscriminacin prohibidos, pero varios instrumentos de la OIT establecen laigualdad de trato para los trabajadores migrantes, y en algunos se determina deforma expresa en lo referente a la libertad sindical. Por ejemplo, el Conveniosobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (nm. 97), establece un tratode igualdad, independientemente de la nacionalidad, para afiliarse a un sindica-to y disfrutar de las ventajas que ofrecen los contratos colectivos (artculo 6,prrafo 1, apartado a), inciso ii)). El Convenio sobre los trabajadores migrantes(disposiciones complementarias), 1975 (nm. 143), aprobado posteriormente,incluy los derechos sindicales entre las condiciones necesarias para que hayaigualdad de oportunidades y de trato (artculo 10).

Existen problemas especiales en lo tocante a la aplicacin de estas disposi-ciones a los trabajadores agrcolas. El hecho de que estos trabajadores registrendificultades particulares llev a la adopcin del Convenio (nm. 141) y la Re-comendacin (nm. 149) sobre las organizaciones de trabajadores rurales, am-bos de 1975, en los que se reconoce su situacin propia. No obstante, siguen

27 Recopilacin, prrafos 186-199; Estudio general, 1994, prrafo 41.28 Estudio general, 1994, prrafo 45; OIT: Actas de las sesiones. Conferencia Internacio-

nal del Trabajo, 30.a reunin, 1947, Ginebra, pg. 554.29 Estudio general, 1994, prrafo 49.


beneficindose de las garantas establecidas en otros convenios sobre la libertadsindical, en especial los nms. 87 y 98.

La opinin poltica, incluidas las actividades polticas, no debera ser motivode discriminacin en lo que respecta al derecho de afiliacin a un sindicato. Esms, ninguna condena por delito poltico debera constituir un motivo vlidopara la prdida del derecho de afiliacin30.

Los empleadores deben gozar del mismo derecho de sindicacin que lostrabajadores. Este principio se aplica en particular a aquellos pases en dondeno exista la empresa privada o en los que sta tenga una importancia marginalcomo consecuencia del sistema poltico vigente (lo que afecta a un nmero depases cada vez menor pero que hasta hace poco era elevado). La Comisin deExpertos ha puesto de relieve que el campo de aplicacin del Convenio nm. 87tambin abarca a los empleadores, incluido el personal directivo y ejecutivo delas empresas administradas por el Estado, y que su derecho de sindicacin debeprotegerse plenamente 31.

El Convenio nm. 87, en el prrafo 1 del artculo 9, slo permite excep-tuar una categora: La legislacin nacional deber determinar hasta qu puntose aplicarn a las fuerzas armadas y a la polica las garantas previstas por elpresente Convenio. Esta clusula permite excluir totalmente a esta categorade trabajadores del amparo del Convenio, o bien limitarles algunos derechos desindicacin. El Comit de Libertad Sindical ha dicho claramente que esta posi-bilidad ha sido dejada a la apreciacin de los Estados Miembros de la OIT 32.

Elementos de la libertad sindical desarrolladospor medio del control de la OITFundacin de organizaciones sin autorizacin previa

En el artculo 2 del Convenio se establece el derecho de los trabajadores yde los empleadores de constituir sus organizaciones sin autorizacin previa.Este principio suele entrar en juego cuando las organizaciones profesionalessolicitan personalidad jurdica con arreglo a lo dispuesto por la legislacin dealgunos pases. El Convenio se refiere explcitamente a esta cuestin en el art-culo 7, al determinar que la adquisicin de la personalidad jurdica por lasorganizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confedera-ciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicacinde las diversas garantas previstas en el Convenio.

30 Estudio general, 1994, prrafo 65.31 Estudio general, 1994, prrafos 66 y 67.32 Recopilacin, prrafo 221; vase tambin Estudio general, 1994, prrafo 55. Cabe

sealar que el prrafo 2 del artculo 9 establece lo siguiente: De conformidad con los principiosestablecidos en el prrafo 8 del artculo 19 de la Constitucin de la Organizacin Internacionaldel Trabajo, la ratificacin de este Convenio por un Miembro no deber considerarse quemenoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes queconcedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la polica garantas prescritas por elpresente Convenio.


Los rganos de control se han pronunciado repetidas veces contra las dis-posiciones que otorgan facultades discrecionales excesivas a las autoridadesnacionales. Por ejemplo, el Comit de Libertad Sindical ha afirmado que, cuandola autoridad competente para autorizar la inscripcin de un sindicato en el re-gistro tiene el poder discrecional de negarla, la situacin no es muy diferente delos casos en que se necesita autorizacin previa33. La Comisin de Expertosconsidera que la existencia de un autntico poder discrecional para autorizar odenegar la solicitud de inscripcin en el registro equivale a la imposicin deuna autorizacin previa, lo cual es contrario al artculo 2 del Convenio34. Ade-ms, la posibilidad de apelar ante los tribunales contra la decisin administrati-va que rechaza la inscripcin en el registro se considera una salvaguardia espe-cialmente importante.

Derecho de constituir las organizaciones que se estimeconveniente y de afiliarse a las mismas

La disposicin del artculo 2 de que los trabajadores y los empleadorestienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes,as como el de afiliarse a estas organizaciones constituye uno de los aspectosms importantes del concepto de libertad sindical que tiene la OIT, defendidoenrgicamente por los rganos de control. Los problemas en materia de plura-lismo y unidad sindical se examinan sobre la base de esa disposicin, al igualque otras cuestiones relacionadas con la estructura y la composicin de lasorganizaciones profesionales. Por ejemplo, los rganos de control han declara-do que la exigencia de un nmero mnimo de afiliados para crear un sindicatopuede ser incompatible con el Convenio. En ese sentido, la Comisin de Exper-tos afirma que esa cifra o porcentaje debe mantenerse dentro de lmites razona-bles para no obstaculizar la constitucin de organizaciones35. El Comit deLibertad Sindical ha sido ms concreto al declarar que la cifra de cincuentamiembros fundadores de un sindicato es una cifra evidentemente exagerada,mientras que el nmero mnimo de veinte miembros para la constitucin deun sindicato no parece constituir una cifra exagerada36. Los rganos de con-trol tambin han dictaminado que limitar la regin geogrfica en que puedaconstituirse un sindicato es contrario al artculo 2, y que imponer restriccionesal derecho de sindicacin de los trabajadores de una misma profesin o rama deactividad tambin puede ocasionar problemas, tanto en el sector privado comoen el pblico.

La unidad sindical no puede imponerse mediante la legislacin, porqueesta clase de unidad contraviene el principio de libertad de eleccin establecidoen el artculo 2 del Convenio. Ello no es bice para que los trabajadores o losempleadores decidan voluntariamente hacerse representar por una sola organi-

33 Recopilacin, prrafo 244.34 Estudio general, 1994, prrafo 74.35 Estudio general, 1994, prrafos 81 y 82.36 Recopilacin, prrafos 255 y 256.


zacin, a fin de evitar el problema de que existan varias organizaciones parale-las a nivel general, sectorial o de empresa. El artculo 2 del Convenio no tomapartido ni a favor ni en contra de la unidad o de la pluralidad sindical. Tampocohace obligatoria la pluralidad sindical, pero exige que, por lo menos, sta seaposible en todos los casos 37. Tanto la Comisin de Expertos como el Comit deLibertad Sindical consideran que existe una diferencia fundamental entre quela ley imponga o mantenga un monopolio sindical y las situaciones de algunospases en donde los trabajadores o sus sindicatos se unen en una sola organiza-cin de manera voluntaria. En este ltimo caso las leyes no deben institucionalizarun monopolio de hecho; aun cuando en algn momento todos los trabajadoreshayan preferido unificar el movimiento sindical, deben conservar la libertad deconstituir sindicatos fuera de las estructuras establecidas si as lo desean.

Como ejemplos de casos que los rganos de control han considerado con-trarios al artculo 2 del Convenio cabe citar el que las leyes permitan solamentela constitucin de una organizacin para todos los trabajadores de una empresa,de una ocupacin o de una rama de actividad 38, la exigencia de que se afilie porlo menos el 50 por ciento de los trabajadores para constituir o registrar unsindicato 39 y la facultad de imponer obligatoriamente a todos los trabajadoresde la categora profesional interesada el pago de cotizaciones al nico sindicatonacional cuya existencia est permitida para una ocupacin dentro de una zonadeterminada, ya que esto consagra y refuerza el monopolio sindical 40. Tanto elComit de Libertad Sindical como la Comisin de Expertos han hecho hincapien que, a tenor del principio de libre eleccin, debe permitirse el funciona-miento de organizaciones minoritarias como posible alternativa futura al sindi-cato que tiene reconocida la facultad de ejercer de forma exclusiva determina-dos derechos de representacin. Ello no supone que todas las organizacionesque coexistan tengan igual representacin, pero s requiere que algunos de esosderechos sigan en vigor. La definicin de organizacin que figura en el art-culo 10 del Convenio es importante: toda organizacin de trabajadores o deempleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de lostrabajadores o de los empleadores. Si una ley permite que exista una organiza-cin sindical minoritaria, pero le niega funciones sindicales hasta el punto deque ya no corresponda a esa definicin, la consecuencia implcita es que seprohbe la existencia de otro sindicato distinto del mayoritario, el reconoci-do, lo cual sera contrario al artculo 2 del Convenio. En la prctica, la Comi-sin de Expertos considera que las leyes que distinguen entre el sindicato msrepresentativo y los dems no son de por s contrarias al principio de libertadsindical, en tanto en cuanto la distincin se limite a reconocer determinadosderechos al sindicato ms representativo con arreglo a criterios objetivos pre-viamente establecidos (en especial con fines como la negociacin colectiva, la

37 Recopilacin, prrafo 291.38 Estudio general, 1994, prrafo 92.39 Estudio general, 1994, prrafos 82 y 83.40 Recopilacin, prrafo 293.


celebracin de consultas con las autoridades o el nombramiento de delegadosante las organizaciones internacionales).

La libertad de no afiliarse a un sindicato y las clusulas de seguridadsindical (la sindicacin obligatoria) son otra cuestin. Los convenios sobrelibertad sindical, derecho de sindicacin y negociacin colectiva protegen elderecho positivo de sindicarse pero no tratan del derecho a no afiliarse a unaorganizacin profesional. Aunque el artculo 2 del Convenio nm. 87 slo esta-blece el derecho positivo a sindicarse, la Comisin de Expertos ha reconocidoque el artculo 2 del indicado Convenio deja a la prctica y a la reglamentacinde cada Estado la tarea de decidir si conviene garantizar a los trabajadores elderecho a no adherirse a una organizacin profesional o, al contrario, de auto-rizar y, en su caso, regular el uso de clusulas y prcticas de seguridad sindi-cal 41. Dicho de otro modo, con arreglo al Convenio nm. 87 es posible tantoprohibir dichas clusulas de exclusividad sindical con el fin de garantizar elderecho a no sindicarse como autorizar y reglamentar prcticas que restrinjan osupriman este derecho negativo.

Administracin y actividades de las organizacionesLos dos primeros artculos del Convenio nm. 87 enuncian el derecho

personal a afiliarse a una organizacin y los derechos derivados de su ejercicio,sobre todo en lo que se refiere a las formalidades de constitucin de las organi-zaciones, su composicin y estructura y los problemas de unidad o pluralismosindical. El artculo 3 del Convenio incorpora los derechos colectivos de lasorganizaciones de empleadores y de trabajadores, empezando por su autonomainterna y su derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos,el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administra-cin.... Y contina con el derecho de organizar sus actividades y el de formu-lar su programa de accin, protegiendo as el ejercicio de las funcionessocioeconmicas de estas organizaciones. Dicho artculo reafirma el principiogeneral de autonoma de las mismas, al estipular que las autoridades pblicasdebern abstenerse de toda intervencin que tienda a limitar este derecho o aentorpecer su ejercicio legal.

Los rganos de supervisin han debatido ampliamente estas cuestiones yexaminado las numerosas situaciones diferentes que se presentan. Han dicho,por ejemplo, que el hecho de que se estipulen determinadas exigencias relativasa los estatutos de los sindicatos no vulnera el principio de libertad sindical,siempre y cuando la legislacin imponga requisitos de pura forma y los estatu-tos no estn sujetos a aprobacin previa de carcter discrecional por parte de lasautoridades. Por consiguiente, en la ley pueden figurar los puntos concretosque tengan que incluirse en los estatutos de una organizacin, a condicin deque la elaboracin de estas reglas sea facultad de los afiliados a la misma42.

41 Estudio general, 1994, prrafo 100.42 Estudio general, 1994, prrafo 109.


El Comit de Libertad Sindical no admite disposiciones que indiquen unasubordinacin de los sindicatos a la poltica econmica del gobierno, que regu-len minuciosamente el procedimiento de eleccin interna de un sindicato o quedeterminen el nmero mximo de votos de cada organizacin de una federa-cin. Corresponde a cada organizacin decidir libremente estos asuntos. Porotra parte, el Comit ha aceptado que la ley pueda establecer que para decidiracerca de ciertas cuestiones que afectan a la existencia misma del sindicato o suestructura (aprobacin y modificacin de los estatutos, disolucin, etc.) tengaque contarse con la mayora de los afiliados, si ello tiene por finalidad garanti-zar el derecho de stos a participar democrticamente en la vida de la organiza-cin 43.

La libre eleccin de representantes de las organizaciones de empleadores yde trabajadores puede verse desde diferentes puntos de vista, lo que ha plantea-do problemas con respecto a los principios que figuran en el Convenio. Se trata,en particular, del procedimiento seguido en las elecciones sindicales, de lascondiciones para ser elegido y de la reeleccin y remocin de dirigentes 44. Laautonoma de las organizaciones slo puede garantizarse si ellas mismas regla-mentan estas cuestiones en sus estatutos. Los rganos de control se han pronun-ciado numerosas veces contra la vigilancia de las elecciones por parte de lasautoridades, debido al riesgo que encierra de injerencias arbitrarias que podransuponer una vulneracin del Convenio. Si se considera necesaria una tutela,sta debera ejercerla una autoridad judicial con el fin de garantizar un procedi-miento imparcial 45.

El acceso de los dirigentes sindicales al lugar de trabajo tambin ha sidotratado en varias observaciones. La Comisin de Expertos considera que losderechos derivados de los artculos 2 y 3 del Convenio suponen que los dirigen-tes de un sindicato tienen que poder permanecer en comunicacin con sus afi-liados, y viceversa. Cuando el sindicato se organiza sobre una base ms ampliaque la empresa, los dirigentes deben tener acceso a los lugares de trabajo encaso necesario, como condicin fundamental para fomentar y defender los inte-reses de los afiliados 46. Esta cuestin tambin se trata en la Recomendacinsobre los representantes de los trabajadores, 1971 (nm. 143), y, en lo querespecta a los trabajadores rurales, en el Convenio (nm. 141) y la Recomenda-cin (nm. 149) sobre las organizaciones de trabajadores rurales, ambos de1975.

En cuanto a la administracin financiera, el Comit de Libertad Sindicalha afirmado que, de conformidad con el principio de la autonoma sindical,toda disposicin por la que se confiriera a las autoridades el derecho de restrin-

43 Recopilacin, prrafos 343 y 361.44 Vase Bernard Gernigon: Procedimientos de eleccin y remocin de dirigentes sindica-

les (Ginebra, OIT, 1977).45 Estudio general, 1994, prrafo 115; Recopilacin; prrafos 400 y 401.46 Vanse las observaciones de la Comisin con respecto a la Repblica Federal de Alema-

nia que figuran en OIT: Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios yRecomendaciones. Informe general y observaciones acerca de ciertos pases, Informe III (Parte4 A), Conferencia Internacional del Trabajo, 69.a reunin, 1983, Ginebra, pg. 120.


gir la libertad de un sindicato para administrar e invertir sus fondos como lodesee, dentro de objetivos sindicales normalmente lcitos, ser incompatiblecon los principios de la libertad sindical, que suponen la independencia finan-ciera. Las organizaciones de trabajadores no deben estar financiadas de maneratal que estn sujetas a la discrecin de los poderes pblicos47.

En lo que respecta al control financiero de las actividades internas, elComit de Libertad Sindical ha declarado repetidas veces que los derechosestablecidos en el artculo 3 del Convenio no excluyen el control de las activi-dades internas de un sindicato cuando stas vulneren las disposiciones o normaslegales. No obstante, es importante que ese control y la facultad de adoptarmedidas de suspensin o disolucin del sindicato correspondan a los rganosjudiciales, para evitar el peligro de que medidas adoptadas por las autoridadesadministrativas parezcan arbitrarias. La Comisin de Expertos estima que no seatenta contra el derecho de las organizaciones a dirigir su administracin cuan-do, por ejemplo, los controles se limitan a la obligacin de presentar peridica-mente informes financieros o si se llevan a cabo cuando existen razones funda-das para suponer que las actividades de una organizacin son contrarias a susestatutos o a la ley (la cual, por su parte, no debera contravenir los principiosde la libertad sindical). Anlogamente, no se atenta contra lo preceptuado en elConvenio cuando las verificaciones se limitan a casos excepcionales, por ejem-plo para llevar a cabo una investigacin a raz de una reclamacin o si se hanpresentado alegatos de malversacin. En todos los casos, la autoridad judicialcompetente debera poder proceder a un nuevo examen de los asuntos de que setrate, garantizando la imparcialidad y objetividad necesarias tanto en lo refe-rente a cuestiones de fondo como de procedimiento48.

La cuestin de las actividades polticas figura entre los problemas plan-teados con ms frecuencia en virtud del artculo 3 del Convenio. En este caso,la dificultad reside en definir el alcance de la actividad sindical que tenga porobjeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores, que es el prop-sito de toda organizacin de trabajadores segn el artculo 10 del Convenio.Estas organizaciones no pueden llevar a cabo dicha funcin dentro de los lmi-tes estrictos de las relaciones entre trabajadores y empleadores. Sus actividadesse extienden de forma natural a la esfera ms amplia de la poltica econmica ysocial, debido a las repercusiones que tiene sobre la situacin y los intereses delos trabajadores.

La Comisin de Expertos considera que tanto las legislaciones que asocianestrechamente a los sindicatos con los partidos polticos como aquellas queprohben toda actividad poltica a los sindicatos plantean serias dificultadespara la aplicacin de los principios del Convenio49. Al mismo tiempo, slo enla medida en que los sindicatos eviten que sus reivindicaciones laborales ad-

47 Recopilacin, prrafos 428 y 438.48 Estudio general, 1994, prrafo 125; Recopilacin, prrafos 443-445.49 Estudio general, 1994, prrafo 133.


quieran un cariz claramente poltico pueden pretender legtimamente que no seinterfiera en sus actividades50.

En los ltimos aos la Comisin de Expertos ha observado un cambio impor-tante a este respecto. Hasta una poca reciente, el ordenamiento jurdico vigenteen diversos pases estableca una estrecha asociacin entre las organizaciones sin-dicales y el partido poltico nico en el poder. Si bien esta relacin de sujecinpersiste an en algunos pases, la Comisin ha podido observar con satisfaccinque en el curso de los ltimos aos, y especialmente desde la cada del muro deBerln en 1989, se manifiesta una clara tendencia hacia su abolicin51.

Derecho de huelga52

Aunque el derecho de huelga se reconoce expresamente en instrumentoscomo el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(1966), la Carta Internacional Americana de Garantas Sociales (1948) y la CartaSocial Europea (1961), no figura en ningn convenio o recomendacin de laOIT 53. No obstante, sus rganos de supervisin han tenido que tratar este asuntocon ms frecuencia que cualquier otro problema de relaciones laborales y, graciasa esta labor, la Organizacin ha consolidado sus principios al respecto.

El principio general es que el derecho de huelga es un corolarioindisociable del derecho de sindicacin garantizado por el Convenio nm. 8754,por lo cual las huelgas no pueden considerarse aisladamente del conjunto de lasrelaciones laborales. Las disposiciones del Convenio nm. 87 que dan basejurdica a este principio son los artculos 3, 8 y 10.

Los rganos de control de la OIT reconocieron muy pronto ese principiogeneral, a pesar de no estar reflejado expresamente en ninguna disposicin delConvenio. Ya en su segunda reunin, celebrada en 1952, el Comit de LibertadSindical afirm el principio del derecho de huelga, declarando que constituyeuno de los elementos esenciales del derecho sindical55. Poco despus puso derelieve que en la mayor parte de los pases se reconoca que el derecho dehuelga constituye un derecho legtimo al que pueden recurrir los sindicatospara defender los intereses de sus miembros56.

50 Recopilacin, prrafos 454 y 457.51 Estudio general, 1994, prrafo 130.52 Vase tambin Jane Hodges-Aeberhard y Alberto Odero de Dios: Los principios del

Comit de Libertad Sindical relativos a las huelgas, Revista Internacional del Trabajo (Gine-bra), vol. 106 (1987), nm. 4 (octubre-diciembre), pgs. 511-533.

53 Excepto el prrafo 7 de la Recomendacin sobre la conciliacin y el arbitraje volunta-rios, 1951 (nm. 92), en donde se establece que ninguna de sus disposiciones podr interpretarseen modo alguno en menoscabo del derecho de huelga.

54 Estudio general, 1994, prrafo 179.55 Comit de Libertad Sindical: Segundo informe (1952), caso nm. 28 (Jamaica), en

Sexto Informe de la Organizacin Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra),apndice 5, pg. 221, prrafo 68.

56 Comit de Libertad Sindical: Cuarto informe (1952), caso nm. 5 (India), en SptimoInforme de la Organizacin Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra), apn-dice 5, pg. 204, prrafo 27.


La Comisin de Expertos afirm en 1959 que la prohibicin de la huelgaa los trabajadores que no siendo funcionarios acten como rganos de la potes-tad pblica puede constituir una limitacin importante de las posibilidades deaccin de las organizaciones sindicales, y que exista la posibilidad de que talprohibicin fuera contraria al prrafo 2 del artculo 8 del Convenio nm. 87 57.En su Estudio general de 1973, declar adems que una prohibicin generalde la huelga constituye una restriccin considerable de las oportunidades que seofrecen a los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros(artculo 10 del Convenio nm. 87) y del derecho de los sindicatos a organizarsus actividades (artculo 3)58.

Los rganos de control tambin consideran que el derecho de huelga notiene carcter absoluto y que slo puede ejercerse con arreglo a determinadascondiciones.

Quin tiene derecho a hacer huelga? Tanto los trabajadores como susorganizaciones lo tienen. No obstante, la base jurdica del reconocimiento deeste derecho reside fundamentalmente en los artculos 3 y 10 del Convenio, quese refieren a los derechos y objetivos de las organizaciones de trabajadores. Entodo caso, el Comit de Libertad Sindical admite que, en virtud del Convenionm. 87, el derecho de declarar una huelga corresponde exclusivamente a lasorganizaciones sindicales 59.

La prohibicin general del derecho de huelga no puede aceptarse normal-mente. Puede justificarse en una situacin de crisis nacional aguda, pero slopor un perodo de tiempo limitado y en la medida de lo necesario para hacerfrente a la situacin. Esto significa que debe existir una autntica situacin decrisis, como la que se produce en casos de conflicto graves, de insurreccin oincluso de catstrofe natural, en los que dejan de concurrir las condicionesnormales de funcionamiento de la sociedad60.

Puede aceptarse que determinadas categoras de trabajadores, a saber,determinados funcionarios y los trabajadores de servicios esenciales, tenganprohibido hacer huelga. En lo tocante a los funcionarios, el origen de estaexcepcin se encuentra en la labor preparatoria del Convenio 61. Los rganos decontrol han interpretado de manera restrictiva en lo relativo a las huelgas qu seentiende por servicio pblico y por servicios esenciales. La prohibicin deberalimitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre delEstado, y son esenciales aquellos servicios cuya interrupcin pueda poner en

57 OIT: Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendacio-nes. Informe general y observaciones acerca de ciertos pases. Informe III (Parte IV), Conferen-cia Internacional del Trabajo, 43.a reunin, 1959, Ginebra, prrafo 68.

58 OIT: Libertad sindical y negociacin colectiva. Estudio general acerca de la aplicacinde los convenios sobre la libertad sindical y sobre el derecho de sindicacin y de negociacincolectiva. Informe III (Parte IV B), Conferencia Internacional del Trabajo, 58.a reunin, 1973,Ginebra, prrafo 107.

59 Recopilacin, prrafo 477.60 Estudio general, 1994, prrafo 152.61 OIT: Libertad de asociacin y proteccin del derecho de organizacin, Informe VII,

Conferencia Internacional del Trabajo, 31.a reunin, 1948, San Francisco, pg. 91.


peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de lapoblacin62. La Comisin de Expertos ha declarado que sera poco convenien-te, e incluso imposible, pretender elaborar una lista completa y definitiva de losservicios que pueden calificarse de esenciales. No obstante, el Comit de Liber-tad Sindical ha admitido como servicios esenciales los del sector hospitalario,los servicios de electricidad y los de abastecimiento de agua, los servicios tele-fnicos y el control del trfico areo. En cambio, no ha admitido peticiones delos gobiernos de que la banca, los sectores del petrleo y de los puertos, lasactividades agrcolas, la educacin o los transportes en general constituyan ser-vicios esenciales en el sentido estricto del trmino63. No obstante, en circuns-tancias especiales un servicio no esencial en el sentido estricto del trminopuede convertirse en esencial si la huelga que repercute en el mismo dura msde un cierto perodo o adquiere tal dimensin que ponga en peligro la salud, laseguridad o la vida de la poblacin64.

Como requisito para admitir la limitacin o prohibicin de huelgas enesos casos, deberan proporcionarse garantas compensatorias a los trabajadoresque se vean as privados de un medio esencial de defensa de sus interesessocioeconmicos y profesionales. Entre estas garantas cabe citar los procedi-mientos de conciliacin y de mediacin que, en caso de que se llegase a unpunto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbi-traje que gozase de la confianza de los interesados. Los trabajadores deberanpoder participar en la definicin y en la puesta en prctica del procedimiento,que debera, adems, prever garantas suficientes de imparcialidad y de rapi-dez; los laudos arbitrales deberan tener carcter obligatorio para ambas partesy, una vez emitidos, aplicarse rpida y totalmente65. Lo esencial es que todoslos miembros de los rganos encargados de mediacin y arbitraje no slo seanestrictamente imparciales, sino que tambin lo parezcan, tanto a los empleadorescomo a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza deambas partes66.

A reserva de las garantas antes mencionadas, el Comit de Libertad Sin-dical slo acepta que se prohba la huelga en empresas del Estado cuando laempresa preste un servicio esencial. No es aceptable en las dems, a las que seaplican los principios generales del derecho de huelga 67. Estos principios sobrela prohibicin de la huelga en los servicios esenciales son vlidos tanto para lasempresas del sector pblico como para las del sector privado.

Es frecuente que la legislacin nacional fije determinadas condiciones parapoder declarar una huelga. Entre estas condiciones pueden figurar, por ejem-plo, el agotamiento del procedimiento de conciliacin o mediacin, un plazo de

62 Recopilacin, prrafo 556.63 Estudio general, 1994, prrafo 159; Recopilacin, prrafos 540-545.64 Estudio general, 1994, prrafo 160.65 Estudio general, 1994, prrafo 164; Recopilacin, prrafos 546 y 547.66 Recopilacin, prrafos 548 y 549.67 Recopilacin, prrafo 543.


reflexin y el aviso previo; el cumplimiento de un convenio colectivo, o laaprobacin previa de la huelga por un determinado porcentaje de trabajadoresen votacin secreta. El Comit de Libertad Sindical considera que estos requi-sitos son compatibles con la libertad de sindicacin. No obstante, las condi-ciones fijadas deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza queconstituyan una limitacin importante de las posibilidades de accin de lasorganizaciones sindicales. ste puede ser el caso cuando se requiera mayoraabsoluta para declarar una huelga, o un qurum de dos tercios de los afiliados,en especial cuando se trate de sindicatos que tengan muchos afiliados o cubranun territorio vasto68.

En lo que respecta a los objetivos de la huelga, los rganos de control handeclarado que el derecho de huelga no debe limitarse a los conflictos derivadosde la negociacin colectiva. Aunque las huelgas de naturaleza puramente pol-tica no estn cubiertas por los principios de libertad sindical, los sindicatosdeben poder recurrir a huelgas de protesta pacficas, en especial para criticar lapoltica econmica y social del gobierno69.

La Comisin de Expertos seal en su Estudio general de 1994 que lashuelgas de solidaridad, cuya legitimidad se reconoce en algunos pases, se plan-tean cada vez con ms frecuencia debido a la tendencia a la concentracin deempresas, as como a la mundializacin de la economa y a la reubicacin de loscentros de trabajo. Considera que la prohibicin general de las huelgas de soli-daridad podra ser abusiva y que los trabajadores deben poder emprender esasacciones cuando la huelga inicial con la que se solidarizan sea en s mismalegal 70.

Los rganos de control han aceptado la validez de diversas formas dehuelga y han afirmado que las limitaciones impuestas por los gobiernos conrespecto a acciones como trabajar con mayor lentitud (huelga de trabajo a ritmolento), aplicar el reglamento al pie de la letra (huelga de celo) u ocupar laempresa o el centro de trabajo slo se justificaran si la huelga dejase de serpacfica71.

La movilizacin forzosa de trabajadores en huelga y el establecimiento deservicios mnimos plantean problemas particulares. Los rganos de control hanafirmado que la movilizacin puede justificarse en caso de necesidad de mante-ner en funcionamiento servicios esenciales en el sentido estricto del trmino, encircunstancias de suma gravedad y durante una crisis nacional aguda72. La im-posicin de un servicio mnimo puede justificarse en el caso de una huelga cuyaextensin y duracin pudiera originar una grave crisis nacional que pusiera enpeligro las condiciones normales de vida de la poblacin. Este tipo de serviciodebe cumplir dos condiciones: limitarse a las actividades estrictamente necesa-

68 Recopilacin, prrafos 498 y 500-511.69 Estudio general, 1994, prrafo 165.70 Estudio general, 1994, prrafo 168.71 Estudio general, 1994, prrafo 173; Recopilacin, prrafo 496.72 Estudio general, 1994, prrafo 163; Recopilacin, prrafo 573.


rias para cubrir las necesidades bsicas de la poblacin en lo que respecta a lavida, la seguridad y la salud, y que las organizaciones de los trabajadores pue-dan participar en la definicin del servicio, de igual modo que los empleadoresy las autoridades pblicas. El sistema de servicios mnimos tambin puede seradecuado en caso de huelga en servicios esenciales, como alternativa a la prohi-bicin total de la huelga73.

Los rganos de control consideran que los piquetes de huelga son acepta-bles en tanto en cuanto acten de conformidad con la ley, tengan carcter pac-fico y no perturben el orden pblico74.

Finalmente, en lo que respecta a las sanciones en caso de huelga, losrganos de control de la OIT tienen en cuenta sus efectos sobre las relacioneslaborales, que pueden verse en peligro si las autoridades aplican de manerainflexible sanciones graves, sobre todo si son de tipo penal. Las detenciones ylos despidos en gran escala de huelguistas encierran serios riesgos de abuso yponen en grave peligro la libertad sindical. Como principio general, las autori-dades no deberan recurrir a penas de prisin por el simple hecho de organizaruna huelga pacfica o participar en ella75.

Disolucin y suspensin de las organizacionesEn el artculo 4 del Convenio nm. 87 se dispone que: Las organizacio-

nes de trabajadores y de empleadores no estn sujetas a disolucin o suspensinpor va administrativa. Dicho de otro modo, si es necesario que las autorida-des adopten una medida tan extrema deberan hacerlo con arreglo a un procedi-miento judicial que proporcione todas las garantas legales a la organizacin deque se trate.

Otras medidas que tuvieran efectos similares a los de la suspensin o diso-lucin de una organizacin tambin infringiran el Convenio si se tratase demedidas del tipo a que se refiere el artculo 4. Entre ellas cabe citar la cancela-cin de la inscripcin en el registro o la anulacin o suspensin de la persona-lidad jurdica de la organizacin, que supondra la prdida de ventajas esencia-les en el ejercicio de sus actividades76.

Para cumplir debidamente el artculo 4 no es suficiente reconocer el dere-cho de apelacin ante los tribunales contra las decisiones administrativas. Tam-bin es necesario que los efectos de la decisin no comiencen antes de que stasea definitiva. Adems, los rganos de control han considerado que el derechoa recurrir ante los tribunales no siempre constituye una garanta suficiente, yaque, si las autoridades tienen poder discrecional para adoptar una decisin, losjueces no tendrn otra posibilidad que cerciorarse de que la legislacin ha sidoaplicada debidamente. Por consiguiente, los jueces deben poder conocer a fon-

73 Estudio general, 1994, prrafos 161 y 162.74 Estudio general, 1994, prrafo 174; Recopilacin, prrafos 583-587.75 Estudio general, 1994, prrafos 176-178; Recopilacin, prrafos 590-600.76 Estudio general, 1994, prrafo 184.


do el asunto tratado77. Los rganos de control mantienen esta misma posturacon respecto al registro de las organizaciones con el fin de que adquieran reco-nocimiento legal. El Comit de Libertad Sindical ha defendido la posibilidadde recurrir ante los tribunales en caso de suspensin o disolucin de organiza-ciones cuando se adopte en una situacin de emergencia nacional78.

Federaciones, confederaciones y afiliacin internacionalEl artculo 5 del Convenio dispone que las organizaciones de trabajado-

res y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confedera-ciones, as como el de afiliarse a las mismas, y el artculo 6 establece que lasdisposiciones de los artculos 2, 3 y 4 de este Convenio se aplican a las federa-ciones y confederaciones. Dicho de otro modo, los derechos relativos a laconstitucin de organizaciones, su administracin y sus actividades, as como asu suspensin y disolucin, son vlidos tanto para los rganos que actan anivel superior como para las organizaciones de base.

El artculo 5 tambin establece que toda organizacin, federacin o con-federacin tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de tra-bajadores y de empleadores. Esta disposicin sienta la base jurdica de la soli-daridad internacional de las organizaciones profesionales y es muy importantepara el funcionamiento de la OIT, habida cuenta del carcter consultivo que sereconoce a las principales organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Los problemas con que se tropieza en la prctica con respecto a las fede-raciones y confederaciones ataen principalmente a su constitucin y a susactividades propias. Los rganos de control han declarado que se vulnera elartculo 5 en los casos siguientes: prohibicin de constituir federaciones o con-federaciones; autorizacin para establecer solamente una de esas organizacio-nes por ocupacin o regin o en todo el pas; exigencia de un nmero mnimoexcesivamente grande de organizaciones afiliadas; prohibicin de agrupar aorganizaciones de diferentes ocupaciones o sectores de actividad; prohibicinde constituir federaciones de organizaciones en diferentes regiones del pas; y,en general, toda condicin o requisito excesivo de autorizacin previa para suconstitucin 79.

El principio general es que en virtud del artculo 2 del Convenio, al quehace referencia el artculo 6, las organizaciones de base tienen derecho a cons-tituir las federaciones y confederaciones que estimen conveniente, as como elde afiliarse a ellas, sin ninguna distincin y sin autorizacin previa, con la solacondicin de observar los respectivos estatutos. En aplicacin de este principio,tambin sera contrario al artculo 5 prohibir la creacin de una confederacinnacional que reuniera a organizaciones representantes de varios sectores econ-micos o regiones de un pas.

77 Estudio general, prrafo 185; Recopilacin, prrafos 681 y 683.78 Recopilacin, prrafos 679 y 680.79 Estudio general, 1994, prrafo 191; Recopilacin, prrafos 609, 612, 613, 616, 617 y

618.


Ms concretamente, los rganos de control han declarado que las organi-zaciones del sector pblico deben tener derecho a integrarse en federaciones yconfederaciones que incluyan a organizaciones del sector privado, siempre queello no implique la obligacin de participar en huelgas 80. En cuanto a los sindi-catos de trabajadores agrcolas, la negativa de un gobierno a autorizarles aafiliarse a una central nacional de organizaciones de trabajadores que compren-da a sindicatos de la industria conculcara el artculo 5 del Convenio81.

Toda restriccin de las actividades de federaciones y confederaciones enlo que respecta a su derecho de huelga o de negociacin colectiva tambinvulnera el artculo 582.

El derecho de afiliacin internacional tiene dos facetas: la facultad de unaorganizacin nacional para asociarse libremente con otra internacional, y lasconsecuencias de esa afiliacin. Se vulnera el Convenio si la afiliacin requierela autorizacin previa del gobierno, ya que no es compatible con el principio deafiliacin libre y voluntaria a esas organizaciones 83. Este principio tambinentraa el derecho de los sindicatos nacionales a recibir asistencia comoresultado de su afiliacin, incluidas las ayudas o subvenciones financieras,a mantenerse en contacto e intercambiar publicaciones sindicales y a enviarrepresentantes a las reuniones84. Las visitas de representantes de organizacionesinternacionales a sus afiliadas nacionales y la participacin en sus reuniones seconsideran actividades normales, con la reserva de lo que disponga la legisla-cin nacional sobre la admisin de extranjeros. No obstante, las formalidades aque estn obligados los sindicalistas y los dirigentes sindicales extranjeros y lasexigidas a los sindicalistas nacionales que viajen al extranjero deben basarse encriterios objetivos y no estar sujetas a discriminacin antisindical 85.

La legalidad y las garantas del ConvenioEl texto original de la Constitucin haca referencia al derecho de asocia-

cin para todos los fines que no sean contrarios a las Leyes, por lo que lasprimeras propuestas formuladas en 1927 para la elaboracin de un conveniosobre este tema incluan una mencin a las formalidades legales necesarias parael ejercicio de ese derecho. La reaccin negativa de los trabajadores, que te-man las restricciones que pudieran derivarse de dicha frmula a nivel nacional,fue uno de los motivos de que los debates celebrados en aquella ocasin fuerantan acalorados.

En 1948, cuando la Conferencia adopt el Convenio nm. 87, volvi aexaminar el problema sobre la base de una frmula contenida en el prembulodel proyecto de convenio preparado por la Oficina, segn la cual, al ejercer sus

80 Estudio general, 1994, prrafo 193; Recopilacin, prrafo 615.81 Recopilacin, prrafo 620.82 Estudio general, 1994, prrafo 195.83 Estudio general, 1994, prrafo 197.84 Estudio general, 1994, prrafo 197; Recopilacin, prrafos 627-636.85 Recopilacin, prrafos 638, 639 y 642.


derechos los trabajadores, los empleadores y sus respectivas organizaciones, aligual que cualquier otra persona o entidad, estaban obligados a respetar la legis-lacin. Los trabajadores, con el apoyo de varios miembros gubernamentales, senegaron a aceptar una frmula que someta a la legislacin nacional el derechointernacional a la libertad sindical. El resultado de los debates fue el textoactual del artculo 8:

1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, lostrabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas estn obliga-dos, lo mismo que las dems personas o las colectividades organizadas, arespetar la legalidad.2. La legislacin nacional no menoscabar ni ser aplicada de suerte quemenoscabe las garantas previstas por el presente Convenio.

La definicin de organizacinEl artculo 10 del Convenio estipula lo siguiente: En el presente Conve-

nio, el trmino organizacin significa toda organizacin de trabajadores o deempleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de lostrabajadores o de los empleadores. El fomento y defensa de los intereses desus afiliados es lo que distingue y caracteriza a las organizaciones de trabajado-res y de empleadores, independientemente de cmo se llamen.

En algunos casos los rganos de control se han basado en esta definicinpara formular sus conclusiones. Como ya hemos visto al tratar el tema de lasorganizaciones ms representativas, una organizacin minoritaria que con arre-glo a la ley no disponga de determinados derechos de representacin reservadosde manera preferente o exclusiva a la organizacin mayoritaria debe, no obstante,poder ejercer algunas funciones para seguir estando amparada a tenor de dichadefinicin. Los rganos de control han establecido que una prohibicin generalde la huelga limita considerablemente las funciones de un sindicato reconocidasen la definicin, por lo que es incompatible con la libertad sindical.

Observaciones finalesEste breve repaso de las disposiciones del Convenio nm. 87, del lugar

que ocupa dentro de la legislacin internacional sobre derechos humanos y dela manera en que sus principios han sido desarrollados por los rganos de con-trol de la OIT, basndose en la prctica de los Estados Miembros, pone demanifiesto tanto la vitalidad del proceso de supervisin como el carcter varia-ble del ejercicio del derecho de libertad sindical. Una aplicacin esttica de esteinstrumento primordial habra dejado atrapados sus principios en el marco delas circunstancias reinantes hace cincuenta aos, cuando se adopt. Por el con-trario, al igual que ha ocurrido con la propia Declaracin Universal, un procesodinmico de supervisin ha permitido que el Convenio nm. 87 siga siendovlido en medio de las mutaciones que acaecen en el mundo.

Para concluir quiz sea conveniente citar algunas de las reflexiones for-muladas por la Comisin de Expertos con ocasin del quincuagsimo aniversa-


rio de la adopcin del Convenio, en el epgrafe titulado Progresos obtenidos.Teniendo en cuenta que la ratificacin no es sino el primer paso en el procesode aplicacin de un convenio, la Comisin afirm que en el curso del tiempo sehaban sealado muchos casos de progreso, y que esta tendencia se haba acele-rado recientemente.

La supresin del monopolio sindical impuesto por la ley y del papel directorde un partido nico adscrito al poder imperante constituye sin duda el casode progreso ms frecuente de la aplicacin del Convenio durante los ltimosaos. Otras mejoras obtenidas se refieren al restablecimiento de la libertadsindical como consecuencia del levantamiento del estado de urgencia y delretorno a un estado de derecho y a una democracia pluralista en pases conregmenes dictatoriales. Asimismo, pueden constatarse mejoras en lo relativoa la extensin del derecho sindical en numerosos pases: los funcionarios, losenfermeros, los docentes, los empleados de instituciones religiosas o de be-neficencia, los bomberos, los trabajadores a domicilio, los empleados doms-ticos, los trabajadores rurales, los marinos, los trabajadores del sector infor-mal y los trabajadores extranjeros han obtenido el reconocimiento del dere-cho de sindicacin que les haba sido negado durante mucho tiempo 86.stos son slo algunos ejemplos de los progresos mencionados por la Co-

misin de Expertos, que se suman a los logros del Comit de Libertad Sindicaly de todo el conjunto de mecanismos de tutela de la OIT. Puede la OIT arrogarseel mrito exclusivo de tales avances? Desde luego que no. Pero la direccinmarcada por el Convenio nm. 87 y corroborada por la labor de control de laOIT ha servido de gua para muchsimos pases durante el ltimo medio siglo ycontina sealando el camino de progreso.

86 OIT: Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendacio-nes. Informe general y observaciones acerca de ciertos pases, Informe III (Parte 1 A), Confe-rencia Internacional del Trabajo, 86.a reunin, 1998, Ginebra, pg. 14, prrafo 44. Vase elanexo III al presente nmero de la Revista Internacional del Trabajo.

desarrollo de las normas sobre derechos huamnos y libertad sindical mediante el control de la oit

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