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DERECHO DEL PROCEDMIENTO ADMINISTRATIVO Y
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Dr. José espinal Sante, [email protected]
Asesor, Consultor, Docente en Gestión Pública y
Sistemas Administrativos
Constitución Política
El numeral 20) de la Constitución Política ha establecido
el derecho de las personas “A formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al interesado una
respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad”.
Asimismo, el artículo 39° de la Constitución estipula que
“Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al
servicio de la Nación (…)”.
Ley Nº 27444- Procedimiento Administrativo General
Definición de procedimiento administrativo
Es el conjunto de actos y diligencias tramitados en las
entidades, que conducen a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos
de los administrados
Se trata del procedimiento dirigido a formar no cualquier
voluntad de la administración (contratar, actos de
administración interna, reglamentos) sino el dirigido a la
emisión de actos administrativos, que “producen efectos
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta”.
Los procedimientos se inician a “iniciativa de parte” o “de
oficio”. Los administrados, están obligados a acudir a las
entidades para iniciar o impugnar la voluntad de la
autoridad, para conseguir el ejercicio de derechos,
sujetándose a las condiciones que establece la ley.
Es necesario que existan procedimientos administrativos
para que las entidades del Estado se relacionen con las
personas, y así éstos no quedan a la arbitrariedad de los
trámites al estar regulados por el TUPA.
Los procedimientos se dirigen a satisfacer el interés de los
individuos y el interés común que tutelan las entidades.
Deben ser muy simples, o niveles de complejidad
indispensables, transparentes y predecibles, con costos
razonables y sin trabas innecesarias.
El procedimiento favorece la legitimidad del Estado frente
al ciudadano y la sociedad, así también la vigencia de la
libre competencia, con el beneficio al mercado y
consumidores también al acceso al mercado internacional.
Ello explica el sustento del principio de presunción de
veracidad y la fiscalización ex post, según los cuales todas
las declaraciones e información presentada por los
administrados se presumen veraces, salvo prueba en
contrario, lo que conlleva a la fiscalización posterior.
La administración tiene el “monopolio” de la tramitación de
los procedimientos administrativos y de la prestación de
algunos servicios, sin que el ciudadano pueda decidir si
acude o no a ellas ni cuente con opciones competitivas.
Plazo máximo del procedimiento administrativo
El plazo desde el inicio del procedimiento hasta el dictado
de resolución, no excede de 30 días hábiles, salvo que
por ley o decreto legislativo se señale un plazo mayor.
Legalidad del procedimiento
Los procedimientos, requisitos y costos se aprueban por
DS o norma de más alta autoridad Regional, Municipal o
del titular de entidades autónomas constitucionalmente.
Solo se exigirá a administrados la realización de
procedimientos, presentación de documentos, o pago de
derechos, si cuenten con TUPA aprobado. Es
responsable la autoridad que procede de modo diferente.
Derechos de los administrados
1. La precedencia en la atención del servicio público
requerido, guardando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal
de las entidades, en condiciones de igualdad con los demás
administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin
limitación alguna a la información contenida en los
expedientes en que sean partes y a obtener copias de los
documentos contenidos sufragando el costo que suponga
su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por ley.
4. Acceder a información gratuita a ser brindadas por
entidades sobre sus actividades hacia la colectividad,
incluyendo fines, competencias, funciones, organigramas,
ubicación de dependencias, horarios de atención,
procedimientos y características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre
su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo
estimado de su duración, así como de sus derechos y
obligaciones en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la
prestación y control de los servicios públicos, asegurando
su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos de cada actuación y
exigirlo a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de
sus obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal de la
entidad que los tramita y que son de su interés.
10. Las actuaciones de las entidades que les afecten se
lleven a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular
análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y
actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del
personal a su servicio, cuando así corresponda
legalmente,
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o
la ley.
Deberes Generales de los Administrados en el
Procedimiento
Respecto del procedimiento administrativo, los
administrados así como quienes participen en él, tienen
los siguientes deberes generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones
ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no
confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar
actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro
modo afectar el principio de conducta procedimental.
2. Prestar su colaboración para el pertinente
esclarecimiento de los hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información
dirigida a identificar a otros administrados no
comparecientes con interés legítimo en el
procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la
entidad, la autenticidad de la documentación
sucedánea y de cualquier otra información que se
ampare en la presunción de veracidad
Concepto de acto administrativo
Son las declaraciones de las entidades que, en el marco
de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situación concreta.
La función de entidades las ejercen por actos
administrativos, los que producen efectos jurídicos ya
que se adoptan decisiones sobre intereses, derechos u
obligaciones solicitados por administrado y éstos están
obligados a cumplirlas.
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Deberes de las autoridades en los procedimientos
1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme
a los fines para los que les fueron conferidas sus
atribuciones.
2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del
procedimiento administrativo previstos en el Título
Preliminar de esta Ley.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta
cualquier error u omisión de los administrados, sin
perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento
de requisitos, la realización de trámites, el suministro de
información o la realización de pagos, no previstos
legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para
facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los
actos procedimentales de su cargo.
6. Resolver explícitamente todas las solicitudes
presentadas, salvo en aquellos procedimientos de
aprobación automática.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones
procedimentales, procurando la simplificación en sus
trámites, sin más formalidades que las esenciales para
garantizar el respeto a los derechos de los administrados
o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que
mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando
razonablemente los derechos de los administrados.
9. Los demás previstos en la presente Ley o derivados
del deber de proteger, conservar y brindar asistencia a los
derechos de los administrados, con la finalidad de
preservar su eficacia.
Presunción de Veracidad
Todas las declaraciones juradas, los documentos
sucedáneos presentados y la información incluida en los
escritos y formularios que presenten los administrados
para la realización de procedimientos administrativos, se
presumen verificados por quien hace uso de ellos, así
como el contenido veraz para fines administrativos, salvo
prueba en contrario.
En caso de traducciones de parte, como los informes o
constancias profesionales o técnicas presentadas como
sucedáneos en vez de documentación oficial, la
responsabilidad alcanza solidariamente a quien los
presenta y a los que hayan expedido.
Principio de conducta procedimental
La autoridad administrativa, los administrados, sus
representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la
colaboración y la buena fe.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta
contra la buena fe procesal.
Derecho de Formular Denuncias
El administrado está facultado a comunicar a la autoridad
competente aquellos hechos que conociera contrarios al
ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación
de algún derecho o interés legítimo.
La comunicación expone claramente la relación de
hechos, circunstancias de tiempo, lugar y modo que
permitan su constatación, indicación de sus presuntos
autores, partícipes y damnificados, el aporte de la
evidencia o su descripción para su ubicación, así como
cualquier otro elemento que permita su comprobación.
Su prestación obliga a practicar las diligencias preliminares
necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a
iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de
una denuncia debe ser motivado y comunicado al
denunciante, si estuviese individualizado.
Derecho de Petición Administrativa
Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede
promover por escrito el inicio de un procedimiento
administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades,
ejerciendo el derecho de petición reconocido en el Artículo
2° inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
El derecho de petición administrativa comprende las
facultades de presentar solicitudes en interés particular
del administrado, de realizar solicitudes en interés
general de la colectividad, de contradecir actos
administrativos, las facultades de pedir informaciones,
de formular consultas y de presentar solicitudes de
gracia.
Este derecho implica la obligación de dar al interesado
una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
Facultad de Contradicción Administrativa
Frente a un acto que supone que viola, afecta,
desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo,
procede su contradicción en la vía administrativa en la
forma prevista en esta Ley, para que sea revocado,
modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.
Para que el interés pueda justificar la titularidad del
administrado, debe ser legítimo, personal, actual y
probado. El interés puede ser material o moral.
La recepción o atención de una contradicción no puede
ser condicionada al previo cumplimiento del acto
respectivo.
Facultad de Solicitar Información
El derecho de petición incluye el de solicitar la
información que obra en poder de las entidades,
siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley.
Las entidades establecen mecanismos de atención a los
pedidos sobre información específica y prevén el
suministro de oficio a los interesados, incluso vía
telefónica, de la información general sobre los temas de
interés recurrente para la ciudadanía.
Facultad de Formular Consultas
El derecho de petición incluye las consultas por escrito a
las autoridades administrativas, sobre las materias a su
cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende
su accionar, particularmente aquella emitida por la propia
entidad.
Cada entidad atribuye a una o más de sus unidades
competencia para absolver las consultas sobre la base de
los precedentes de interpretación seguidos en ella.
Facultad de Formular Peticiones de Gracia
El administrado puede solicitar al titular de la entidad
competente la emisión de un acto sujeto a su
discrecionalidad o libre apreciación, o prestación de
servicio cuando no cuente con título legal para exigirlo
como petición en interés particular.
Ante ello, la autoridad comunica al administrado la calidad
graciable y es atendido mediante la prestación efectiva de
lo pedido, salvo disposición expresa de la ley que prevea
una decisión formal para su aceptación.
Ley 29060- Ley del Silencio Administrativo
El silencio administrativo surge como mecanismo de
reacción, a favor del administrado por inactividad de AP,
cuando no resuelve en plazo. Puede ser de dos clases:
a) El silencio administrativo negativo (SAN)
b) El silencio administrativo positivo (SAP)
El silencio administrativo surge solo en procedimientos de
evaluación previa, iniciados a pedido de parte. No aplica a
los procedimientos iniciados de oficio, tampoco a
procedimientos de petición graciable o consultas.
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El Silencio Administrativo
El silencio administrativo surge únicamente en
procedimientos de evaluación previa, iniciados a pedido de
parte y no para iniciados de oficio.
No aplica para procedimientos de petición graciable o
consultas.
¿Por qué se produce?: por incumplimiento de deber
resolver en plazo una solicitud de parte; cuando dicho
procedimiento se encuentre expedito para resolver,
habiendo verificado que solicitud del administrado cumple
todos los requisitos.
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El Silencio Administrativo Positivo- Reglas
1) Se produce de forma automática, por voluntad
expresa de Ley. Los procedimientos sujetos a SAP
quedan automáticamente aprobados en los términos
solicitados si transcurrido el plazo establecido la entidad
no comunica el pronunciamiento.
2) La entidad, producido el SAP, pierde la obligación de
resolver, puesto que SAP pone fin al procedimiento.
3) Genera un acto administrativo, de carácter
presunto o tácito, favorable al administrado. El SAP
tiene para todos los efectos el carácter de resolución que
pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de
nulidad de oficio (Art. 202° LPAG).
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Silencio Administrativo Positivo: Reglas de
producción:
1) Una petición válidamente admitida a trámite.
2) La provisión de SAP debe estar señalada expresamente
en TUPA o en una norma expresa.
3) El petitorio del administrado debe ser jurídicamente
posible.
4) El transcurso del plazo legal para aprobar y notificar la
resolución administrativa.
5) La actuación de buena fe del administrado
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El Silencio Administrativo Negativo
El SAN implica las siguientes reglas:
1) Opera por decisión del particular. Es un derecho
potestativo a favor del particular: o espera que
Administración se pronuncie o decide impugnar
inactividad administrativa, ante instancia superior, o ante
Poder Judicial (proceso contencioso-administrativo). No
opera automáticamente.
2) Es una ficción de efectos procesales, no genera
acto administrativo. Tiene por efecto habilitar al
administrado la interposición de recursos y acciones
judiciales pertinentes.
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3) El SAN no inicia el cómputo de plazos ni términos
para su impugnación.
4) Aun cuando opere el SAN, la administración
mantiene la obligación de resolver, bajo
responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto
ha sido sometido a conocimiento de autoridad
jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los
recursos administrativos respectivos.
Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM
Señala que el TUPA es un documento técnico normativo
de gestión, creado para brindar información a los
administrados sobre los procedimientos administrativos
que se celebran ante las entidades públicas. Es el
documento único que los ordena y sistematiza.
La entidad podrá evaluar el cumplimiento de sus metas en
atención a los procedimientos que solicitan los ciudadanos.
Los objetivos que cumple el TUPA son:
a) Sistematizar e incorporar en un solo documento
información sobre los servicios que presta la entidad.
b) Sistematizar los procedimientos Administrativos de la
entidad
c) Habilitar a las entidades para tramitar los Procedimientos
Administrativos y cubrir los costos que conllevan.
d) Ordenar y racionalizar los requisitos solicitados para los
procedimientos
e) Dar a conocer los plazos legales de resolución de
procedimientos
f) Definir las autoridades que resuelven las solicitudes de
los administrados
g) Determinar cuanto cuesta procesar una solicitud y el
valor del procedimiento
h) Reducir las posibilidades de corrupción al establecer
los trámites obligatorios, requisitos y derechos de
tramitación
Aspectos Críticos en la Actuación en el Procedimiento
a) El no cumplimiento de normas de simplificación
administrativa;
b) Priorizar el silencio positivo;
c) Cobro excesivo del procedimientos;
d) Cobro de procedimientos no incluidos en el TUPA;
e) No difundir y comunicar las normas al administrado;
f) El ciudadano no percibe la existencia de norma alguna
que regule el comportamiento, realización de sus funciones
y atención a la ciudadanía por parte de las entidades;
g) Las entidades no ordenen sus procedimientos en los
TUPA, convenientemente.
h) Si se aprueba el TUPA éste incumple de modos más
diversos sus propias normas.
Evolución de la Normatividad
Los esfuerzos en el país para diseñar normas
procedimentales vienen desde la década del 30.
Países de gran tradición jurídica recién están logrando
articular el procedimiento administrativo en su ámbito
normativo; tal es el caso de Italia, con la Ley en Materia de
Procedimientos Administrativos y Derecho de Acceso a los
documentos (18.08.1990) ó del Código del Procedimiento
Administrativo del Portugal (15.05.1991).
En el Perú los esfuerzos se concretan en el D. S. Nº 006-67-
SC Reglamento de Normas Generales de Procedimiento
Administrativo (RNGPA) que tomó como modelo la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 de España.
Queriendo dar eficiencia a la acción administrativa se llegó
al Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo en el
período parlamentario 1980-1985, sin ser dictaminado en
Comisiones.
En 1989 se aprobó la Ley Nº 25035 de Simplificación
Administrativa y su reglamento por Decreto Supremo Nº
070-89-PCM, su modificatorio el Decreto Supremo Nº 002-
90-PCM. Estas normas afianzaron el informalismo
procedimental, al facilitar el acceso a los servicios públicos,
consagran la participación ciudadana y reafirman la
racionalización administrativa. No obstante la difusión
realizada, los resultados no se hicieron efectivos.
A fin de viabilizar el crecimiento de la inversión privada se
buscó reducir la ingerencia administrativa o limitarla al
máximo aprobándose el D. L. Nº 757- Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada, Reglamento D. S. Nº
094-92-PCM, en cuyo título IV se regulan los
procedimientos y trámites administrativos que siguen las
empresas e inversionistas ante las autoridades del Estado.
Estas normas no regulan un procedimiento especial, su
aplicación se circunscriben a asuntos económicos.
El Decreto Ley Nº 26111, Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos (LNGPA) que insume en su
cuerpo al RNGPA. Su objetivo era consolidar en un sólo
texto las normas del procedimiento autorizando al Poder
Ejecutivo a aprobar el TUO de la ley, dictándose el Decreto
Supremo Nº 02-94-JUS (31.08.1994).
El TUO-LNGPA no es resultado de potestad reglamentaria
y si de potestad de ordenamiento legislativo por
disposición expresa de ley, consolidándose los textos del
Procedimiento: Decreto Ley Nº 26111, Decreto Ley Nº
25035, Decreto Supremo Nº 070-89-PCM, Decreto
Supremo Nº 002-90-PCM, Decreto Legislativo Nº 757,
Decreto Supremo Nº 094-92-PCM.