derecho electoral marco constitucional

8/7/2019 derecho electoral marco constitucional

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D.R. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

Diseo de portada e interiores: Lic. Ma. del Carmen Cinta de Mara y Campos.Formacin, impresin y distribucin: Coordinacin de Documentacin y ApoyoTcnico y Secretara Administrativa. Carlota Armero No. 5000, Edif. C y B,Colonia CTM Culhuacn, Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F., C.P. 04480,tel. 5728-2300.

Las opiniones expresadas en los artculos publicados en este cuaderno sonresponsabilidad exclusiva del autor.

Impreso en Mxico ISBN: 970-671-163-5

Gonzlez Oropeza, ManuelPrincipios constitucionales de las elecciones en las

entidades federativas / Manuel Gonzlez Oropeza. Mxico :Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2004.

102 p. (Coleccin de cuadernos de divulgacin sobreaspectos doctrinarios de la justicia electoral ; 5)

ISBN: 970-671-163-5

1. Rgimen de los Estados. 2. La soberana de los Estados Mxico. 3. La Confederacin Mexicana Mxico.4. Representacin poltica. 5. Forma republicana de gobierno.6. Elecciones en los Estados Mxico. 7. La Constitucin y lalegislacin electoral (Mxico). II. T. III. Ser.

342.07L134d

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Coleccin de cuadernos de Divulgacin sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral

anuel Gonzlez Oropeza

Principiosconstitucionalesde las elecciones enlas entidades federativas


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Indice

Pg.

Presentacin 5

I. El rgimen interior de los Estados 7

II. La soberana relativa de los Estados Mexicanos 12

III. La Confederacin Mexicana 16

IV. Lo que no est prohibido en la Constitucin

Federal, est permitido en el rgimen interiorde los Estados 21

V. La intervencin federal 28

VI. Proporcionalidad en la representacin polticade los habitantes de un Estado 34

VII. El principio de la forma republicana de gobierno 39

VIII. Son las elecciones federales las nicas que puedenorganizarse en el extranjero? 42

IX. Elecciones por usos y costumbres en los Estados 50

X. La interpretacin de la Constitucin y la legislacinelectoral 60


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Presentacin

La justicia electoral en Mxico es actualmente un concepto fun-

damental en el desarrollo democrtico de nuestro pas. Dentrode un contexto poltico y social, en el que los comicios electo-rales se tornan cada vez ms competitivos, el fortalecimientode las instituciones ha contribuido a acrecentar el carcter in-dependiente e imparcial de la justicia electoral.

En una poca, en donde la modernizacin poltica est vin-culada directamente con procesos democrticos cada vez msincluyentes, en los que concurren las diversas fuerzas que re-flejan la pluralidad poltica de nuestra nacin, la responsabili-dad de las instituciones de difundir obras especializadas enmateria electoral, se vuelve un instrumento de gran importan-cia para el fortalecimiento de la cultura poltica en nuestro pas.

Es as que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederacin, dentro del marco de las atribuciones que en mate-ria de imparticin de justicia en el mbito poltico-electoral le

confieren la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-canos y la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacinpresenta esta Coleccin de Cuadernos de divulgacin sobre aspectosdoctrinarios de la Justicia Electoral.

Con la participacin de connotados especialistas, esta co-leccin presenta una serie de textos en los que se abordan di-versos temas relativos a aspectos tcnicos y doctrinarios sobrelos valores y principios que rigen la justicia electoral.


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Principios constitucionalesde las elecciones en

las entidades federativas

A lo largo de esta coleccin, que est integrada en una pri-mera etapa, por nueve cuadernos, se analizarn temas tales comolos elementos de la teora de la justicia, los principios rectores

de la funcin electoral, la profesionalizacin de la justicia elec-toral, entre otros.Asumiendo la responsabilidad que tiene este rgano Ju-

risdiccional de contribuir al desarrollo democrtico y deimparticin de justicia, esta obra pretende presentar un pa-norama que permita reflexionar sobre el sentido y los alcan-ces de la justicia electoral en nuestro pas.

Dr. J. Fernando Ojesto Martnez Porcayo

Magistrado Presidentedel Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federacin


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7Coleccin de cuadernos de Divulgacin sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral


las entidades federativasI. El rgimen interior de los Estados

El artculo 40 de la Constitucin Federal establece la forma degobierno de los Estados Unidos Mexicanos, por voluntad delpueblo mexicano, como el de una Repblica representativa, demo-crtica, federal, compuesta de Estados libres ysoberanos en todo loconcerniente a su rgimen interior. Esta decisin poltica fundamentalque proviene desde el Acta Constitutiva de la Federacin Mexi-cana de 1824,1 primer Constitucin Mexicana, presenta todavauna problemtica por resolver en la actualidad, pues el significa-do de Estados libres y soberanos ha sido, como lo presagiabaFray Servando Teresa de Mier, alterado y poco definido.

Este tema es de fundamental consideracin con relacin alas elecciones en las entidades federativas, pues su organiza-

cin y rgimen legal est precisamente inmerso en el conceptode rgimen interior de los Estados; sin embargo, hasta dndeejercen su soberana los Estados en ese rgimen interior y hastadnde es dable que la Federacin intervenga para sentar princi-pios que limitan la soberana de los Estados, estos dos extre-mos se unen en un centro que ha sido difcil de identificar. Lasrespuestas a estas preguntas son el objetivo del presente ensa-yo y se muestran algunos casos.


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La soberana de los Estados no es incondicional, sino queest sujeta a un rgimen interior, que no se define en la Cons-titucin Federal y que desde el nacimiento de nuestro pas has-

ta la actualidad ha representado el problema de los problemasdel federalismo mexicano, como acertadamente lo ha califica-do Emilio O. Rabasa.2

Como es comnmente sabido, el sistema federal mexicanofue inspirado en sus principios por el sistema implantado en losEstados Unidos del Norte y tambin en ese pas, la soberanade los Estados provoc una guerra civil y una infinidad de pre-cisiones legales y polticas que todava no acaban de construir

la tenue lnea divisoria entre la soberana federal y la soberanalocal. Lo mismo se puede decir de Canad que, aunque sin gue-rra, debate una polmica fundamental sobre la secesin de laprovincia de Qubec.

Las ideas iniciales sobre este problema se expresaron en elPrimer Congreso Continental de los Estados Unidos, dondeThomas Burke al defender a los Estados frente al Congreso dela Confederacin, y discutir el artculo III3 del proyecto de Ar-tculos de la Confederacin, primer documento constitucional deese pas, elaborado por John Dickinson el 20 de agosto de 1776,consider que dicha disposicin era atentatoria a la soberanade las colonias o Estados, pues se reduca a reconocerles unadbil facultad sobre su rgimen interno (internal police powers);por lo que, para evitar que el Congreso Continental se convir-tiera en un poder sin control, en detrimento de los poderes re-

tenidos por los Estados, propuso una enmienda al proyectooriginal que, al votarse se aprob, formando parte del textodefinitivo como artculo segundo:

Cada Estado retiene su soberana, libertad e indepen-dencia, as como toda facultad, competencia o atribu-cin que no est delegada expresamentea los EstadosUnidos por esta Confederacin, en Congreso reunido.


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A partir de este momento, la discusin sobre el rgimeninterior de los Estados se defini por exclusin al rgimen ex-preso del gobierno federal. Aunque estos artculosfueron susti-

tuidos por la vigente Constitucin de los Estados Unidos de1787, y particularmente esta disposicin fue transformada porotra que ha sido interpretada de manera distinta, a travs de laDcima Enmienda, aprobada en 1791,4 que dice:

Los poderes no delegados a los Estados Unidos por estaConstitucin, ni prohibidos por ella a los Estados, estnreservados a los Estados respectivamente, o al pueblo.

La referencia al artculo segundo de los Artculos de la Con-federacines obligada, ya que esta disposicin histrica muestrauna gran similitud con el artculo 124 de la Constitucin Mexi-cana vigente, precisamente por la exigencia de que las faculta-des de la Federacin Mexicana sean expresas, ms que con laDcima Enmienda, que no menciona la palabra expresamente:

Las facultades que no estn expresamenteconcedidaspor esta Constitucin a los funcionarios federales, seentienden reservadas a los Estados.5

La perspectiva brindada por el artculo segundo de los Ar-tculos de la Confederacinresulta de inters abordarla, ya que lasimilitud con nuestra distribucin de competencias actual, es

notoria. Cul fue la intencin de los constituyentes norteame-ricanos al referirse a las facultades de la Confederacin y no ala de los Estados libres, soberanos e independientes? Creoque, para los Estados Unidos, la respuesta est originalmenteen que la soberana radicaba en los Estados, pues de otra ma-nera no era posible hablar de delegacin, y la tautologa dedelegacin expresa abundaba sobre esta idea pactista; esteerror que condujo a teoras de la secesin, lo subsanaron con la


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Guerra Civil. Despus se ha rectificado el camino a travs de lajurisprudencia que ha enfatizado al pueblo, y no tanto a losEstados y sus gobiernos, como fuente de la soberana.6

Aunque durante la colonia, las trece provincias de Amricaconocieron de distintas formas de autogobierno y autonoma,otorgadas graciosamente por delegacin del Rey, esta concesinde la autoridad central hacia las colonias tena todas las caracte-rsticas polticas y jurdicas de una delegacin, igualmente expre-sa. Con la Independencia, la soberana tuvo que ser reasumidapor el pueblo de cada colonia o provincia que valor su indepen-dencia de manera individual, pero que para conservarla, se vie-

ron paradjicamente forzados a entrar en una Unin, con la cualqueran confirmar su libertad y soberana, por lo que para for-marla tendran que delegar expresamente ciertas facultades.

Esta delegacin se contendra en un pacto constitucional, aefecto de que constara de manera explcita, la delegacin de so-berana por parte de los Estados originarios. Esta concepcintuvo implicaciones desde la aprobacin del Acta de Independenciaen ese pas. El Acta constata que los Estados son libres e inde-pendientes de cualquier otra Nacin, y no una declaracin cons-titutiva del Congreso Continental, aunque ste estuviera compues-to por representantes de los Estados.

La declaracin de Independencia realizada por el Congreso Con-tinentalse vio con recelo por los Estados, quienes declararon indi-vidualmente su independencia de Inglaterra, por lo que los repre-sentantes ante dicho rgano lo hicieron con instrucciones precisas

de sus Estados mandantes, de que una vez realizada sta, los Es-tados retendran el pleno control de sus asuntos internos. 7

En contra, las mltiples declaraciones de independenciade Mxico fueron redactadas por nuestros hroes, desde un prin-cipio, a nombre de la Nacin Mexicana, no de las provincias endonde se proclamaron; por lo que la soberana interior de losfuturos Estados Mexicanos sera una consecuencia de la De-claracin de Independencia como Nacin y de sus Constitucio-


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1 1Coleccin de cuadernos de Divulgacin sobreaspectos doctrinarios de la Justicia Electoral

nes resultantes. Histricamente, la creacin de los Estados fueposterior a la Nacin como Estado independiente, el primerode ellos, proclamado a s mismo Estado, fue el de Nueva Galicia

o Xalisco, cuya diputacin provincial asumi la categora deEstado libre, soberano e independiente, el 16 de junio de 1823,pero no con la misma pretensin de soberana que tuvieron lascolonias de Amrica del Norte, sino siempre referido comoEstado federado con la gran Nacin Mexicana.8

Por lo tanto, en Mxico, la soberana estatal no pre-existi ala Constitucin, sino que sta fue coincidente con el pacto de lasentidades que con su formacin, lograran la independencia como

nacin y, adems, el reconocimiento constitutivo de su sobera-na. De esta manera, la distribucin de competencias al estilo dela Confederacin de los Estados Unidos, no puede ser interpre-tada en Mxico de la manera en que ese pas lo ha hecho.

Es ms, la gran nacin mexicana mantuvo an antes desu independencia, lazos de fraternidad y unin que no se ob-servan en las antiguas colonias de Amrica del Norte, las cua-les estuvieron divididas desde los orgenes de su forzada Unin,por innumerables agravios, sobre todo por tierras y lmites.En Mxico, aunque de la discusin del Acta Constitutiva sepresume que haba tambin ciertos diferendos entre los nue-vos Estados, no fueron tan patentes como los de su vecino. 9Noobstante, entre las funciones que tendra que desempear elgobierno federal en 1824, ste se constituy, desde el princi-pio, como un rbitro entre los Estados.

Por otra parte, la transformacin de las provincias en Esta-dos fue ms uniforme y homogneo en Mxico que en EstadosUnidos, debido a que las diputaciones provinciales de la Cons-titucin de Cdiz de 1812, haban contribuido a formar un am-biente poltico comn para esta asuncin de nueva categora.Desde un principio, los Estados Mexicanos entendieron que susoberana era sobre su rgimen interior, o la administracin in-terna de su gobierno, pero no tuvieron aspiraciones de sobre-


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poner su soberana a la de la Nacin Mexicana, cuyas autorida-des generales la representaran. En otras palabras, la discusindel sistema federal mexicano se caracteriz por un reconoci-

miento de un gobierno federal, supraestatal, que necesariamenterepercutira en la autonoma de los Estados, los cuales nuncapretendieron discutir sus poderes para el bienestar general.

II. La soberana relativa de los Estados Mexicanos

Hacia 1824, en Mxico se entendi mejor la soberana delos Estados que en los Estados Unidos de Norteamrica,10pues

nunca se asumi una preeminencia de aqullos sobre la Federa-cin. Al contrario, se reconoci que la Constitucin era el PactoConstitutivo tanto del reconocimiento de las antiguas provinciasen Estados libres y soberanos, como de que el gobierno federalo general, como se aludi en esa poca, representaba a la Na-cin Mexicana.11

Al decir de Pedro de Alba, la Constitucin de 1824 esta-bleci un sistema federal ms completo que el que tenemosactualmente, porque no se restringan las facultades de los Es-tados en todo lo que se refera a su rgimen interior y, en cam-bio, se les daban prerrogativas, teniendo las Legislaturas loca-les la llave para la eleccin del Presidente de la Repblica.12

Efectivamente, la Constitucin de 1824 determin quetodas las leyes expedidas por el Congreso General tuviesen comoobjeto el mantener la independencia de los Estados en lo rela-

tivo a su rgimen interior, segn el artculo 49, fraccin III, dedicha Constitucin;13pero de la misma manera, el artculo 50de esta Ley Fundamental estableci la facultad del CongresoGeneral para promover la ilustracin y fomentar la prosperidadgeneral del pas, sin impedir a los Estados la facultad de concu-rrir en su regulacin dentro de su rgimen interior. De esta ma-nera, la accin benfica de los Estados y la Federacin concu-rran con sus respectivas leyes para que, en sus respectivos


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mbitos, se regulasen las mismas materias, si bien bajo la co-ordinacin y supervisin de la Nacin, la Federacin, pero sinexcluir ni mediatizar a los Estados en sus facultades para aten-

der las materias que fuesen de su mismo inters.La soberana haba sido definida an antes del Primer Con-greso Constituyente en nuestro pas, desde el artculo 2 de laConstitucin de Apatzingn de 1814, como la facultad de dic-tar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convinieraa los intereses de la sociedad. El artculo 11 de la Constitucinde la insurgencia, asignaba tres atribuciones a la soberana: lafacultad de dictar leyes propiamente dicha, la de hacerlas eje-

cutar y la de aplicarlas a los casos particulares.El Acta Constitutiva de la Federacin estableci que estas

atribuciones deberan contarse en el gobierno particular de losEstados, organizados como los tres poderes. En el artculo 34del acta se estableci un principio fundamental:

La Constitucin General y esta Acta garantizan a losEstados de la Federacin, la forma de gobierno adoptadaen la presente Ley y cada Estado queda tambincomprometido a sostener a toda costa la Unin Federal.

Los primeros escritos sobre el sistema federal mexicano,aludieron a que los Estados, aunque soberanos, deberan aten-der el principio de la Unin Federal. Prisciliano Snchez en suclebre obra sobre El Pacto Federal del Anhuac, publicado en

julio de 1823 expres:

Los intereses generales de la Nacin los administra laautoridad central. Esta autoridad ser el rbitro entre losEstados. El Congreso General dictar leyes para la mutuaseparacin entre los Estados y la Unin Federal. ElEjecutivo tendr la fuerza nacional y el Judicial resolverlas discordias y oposiciones de un Estado a otro.


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Cada Estado es independiente de los otros en todo loconcerniente a su gobierno interior, bajo cuyo respec-to se dice soberano de s mismo. Tiene su legislatura,

su gobierno y sus tribunales competentes para darsepor s las leyes que mejor le convengan, ejecutarlas,aplicarlas y administrarse justicia, sin tener necesidadde recurrir a otra autoridad externa, pues dentro de stiene todo lo que ha de menester. 14

Por ello, los debates originales consideraron al rgimen in-terior de los Estados de manera que ste no ofendiera la Unin

Federal, y siempre relacionada con la soberana popular. La pro-puesta de Rafael Mangino, elaborada el 20 de noviembre de1823, consistente en que la soberana residiera en los Estadosfue expresamente desechada. En contra, el constituyente Ale-jandro Carpio manifest que la soberana residira en la NacinMexicana, tal como las provincias ya lo haban entendido. LaComisin de Constitucin expres:

En el establecimiento de gobiernos y poderes de cadaEstado no ha querido la Comisin sino fijar y reducir aprctica los principios genuinos de la forma de gobier-no general ya adoptada, dejando que los poderes delos mismos Estados se muevan en su territorio para subien interior en todo aquello que no puedan perturbarel orden general ni impedir la marcha rpida y majes-

tuosa de los poderes supremos de la Federacin.15

Francisco Garca Salinas escribi el 28 de noviembre de1823 sus Reflexiones sobre el Acta Constitutiva, de gran influenciaen la parte final de aprobacin del Acta. A l se debe la crea-cin de los territorios federales, contrapartes de los Estados,que sin soberana eran gobernados por delegados del gobiernofederal. Su creacin obedeci precisamente al analizar el caso


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de las Californias, a las que se les separaba del estado de Sono-ra. Entre sus reflexiones l describi:

El nombre de Estado excluye la idea de unadependencia absoluta, por lo que los Estados debenser independientes en algunosramos de gobierno, porlos cuales se les llama soberanos.

De todas las discusiones sobre el federalismo en el primerCongreso Constituyente, la aprobacin de los Estados comosoberanos fue la ms cerrada de todas, ya que se aprob por

40 votos contra 28.Sin embargo, a pesar de la armona y claridad originales de

las relaciones federales, la lucha de facciones polticas motivque hacia 1829, los Estados se confrontaran a la Federacin,de la misma manera en que se haban enfrentado en los Esta-dos Unidos, segn palabras de Guadalupe Victoria en suMani-fiesto ala Nacin, publicado el 10 de octubre de 1829, repetidasde un discurso de George Washington:

Si los Estados no dejan al Congreso General ejerceraquellas funciones que indudablemente le ha conferi-do la Constitucin, todo caminar rpidamente a laanarqua y confusin: necesario es para la felicidad delos Estados que en alguna parte se haya depositado elSupremo Poder, para dirigir y gobernar los intereses

generales de la Federacin; sin esto no hay Unin yseguir muy pronto el desorden: que toda medida quetienda a disolver la unin, debe considerarse como unacto hostil con la libertad e independencia (...) 16

Las relaciones entre el Estado y la Iglesia Catlica fueronmotivo inicial en nuestro pas para la confrontacin entre losEstados y el Gobierno Federal. El manejo del Patronato y la


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desamortizacin de los bienes eclesisticos propiciaron con-flicto entre la Unin Federal y algunos Estados, a partir de1827.17Hacia 1833, siete Estados formaron una Coalicin de

Estados contra el gobierno federal que se opusieron a dar mar-cha atrs en las medidas liberales tomadas y a la intencin delgobierno general de mudar la Constitucin Federal.18Contrastaesta fuente de discordia con la de los Estados Unidos, cuyoconflicto inicial vers sobre la ms humillante de las institucio-nes: la esclavitud.

III. La Confederacin Mexicana

El diseo original del federalismo mexicano fue cambiadoen 1847 por obra de Mariano Otero, el cual ante los problemaspolticos que se haban creado entre el gobierno general y losEstados por cuestiones de competencias, ante la carencia deun medio judicial para solucionar dichas controversias, propu-so en el Acta de Reformas la regla del artculo 21, donde porprimera vez se exigi que la Federacin tuviera facultades limi-tadas y expresas en el texto constitucional.

Su nueva distribucin de competencias del Estado Federalfue tomada de las ideas sugeridas por Madison en El Federalistanmero XLV, al que conoca desde 1842:

Los poderes delegados al gobierno federal por la Cons-titucin propuesta son pocos y definidos. Mientras que

aqullos que se reservan los gobiernos de los Estadosson numerosos e indefinidos. Los primeros sern ejer-cidos principalmente hacia materias exteriores, comola guerra, la paz, la negociacin y el comercio exterior;ste ltimo estar conectado en su mayora con el po-der de establecer contribuciones. Los poderes reserva-dos a los distintos Estados se extendern a otras mate-rias, las cuales se refieren al desarrollo de los asuntos


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ordinarios, como las vidas, libertades y propiedades delpueblo, as como en el orden interno, el mejoramientoy la prosperidad del Estado. 19

El objetivo de Otero era distinguir claramente los mbitosde competencia de una y otra esfera de gobierno para evitar losconflictos a que haba conducido el primigenio federalismocooperativo de 1824. En el voto particular que Otero presentel 5 de abril de 1847 al dictamen de la Comisin de Constitu-cin del Congreso se lee:

Cules son los lmites respectivos del poder general ydel poder de los Estados? Y una vez conocidos estoslmites, cules son los mejores medios de precaver larecproca invasin, de manera que ni el poder ataque lasoberana de los Estados, ni stos disuelvan la Unin,desconociendo o usurpando sus facultades?... El artcu-lo 14 del Proyecto de Reformas, estableciendo la mxi-ma de que los poderes de la Unin son poderes excepcionales ylimitados slo a los objetos expresamente designados en la Cons-titucin, da a la soberana de los Estados toda la amplitud y

seguridad que fuera de desearse... es necesario declarar tam-bin que ninguno de los Estados tiene poder sobre losobjetos acordados por todos a la Unin, y que no siendobajo este aspecto ms que partes de un todo compues-to, miembros de una gran Repblica, en ningn caso

pueden por s mismos, en uso de su soberana indivi-dual, tomar resolucin alguna acerca de aquellos obje-tos, ni proveer a su arreglo, ms que por medio de lospoderes federales, ni reclamar ms que el cumplimientode las franquicias que la Constitucin les reconoce.20

En esta intencin, Otero asimil la teora del federalismo deAlexis de Tocqueville, conocida como de la doble soberana, ex-


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puesta en su obra La Democracia en Amrica. Tocqueville se habapreguntado cmo era posible la organizacin federal de ese pas,sin degenerar en la disolucin de la unin, con la pretendida so-

berana de los Estados, materializada en sus constituciones, o enun despotismo centralista de su gobierno general.La respuesta la encontr Tocqueville en que el gobierno fe-

deral, a diferencia del confederado, gobernaba para el bienestardel pueblo, o como diramos en Mxico, de la Nacin, no para elde los Estados individuales.21Por tal razn, la soberana se habadividido en los Estados Unidos, pero dicha divisin no limitabaal gobierno federal de ejercer los poderes necesarios y apropia-

dos para el bienestar de la Nacin, segn lo haba explicadoAlexander Hamilton en El Federalista nmero 2322y ms tardeJames Kent,23 ambos fuentes de donde abrev Tocqueville.

Sin embargo, estas ideas no persuadieron a Otero para per-mitir el federalismo cooperativo a que haba llegado el pas veci-no y el nuestro en 1824, por lo que decidi un cambio de distri-bucin de competencias, optando por una regla confederadadonde se dotara a la Federacin de facultades limitativamenteexplcitas en la Constitucin y con ello, tergiversando el claroentendimiento de los constituyentes de 1824, de que la sobera-na en nuestro pas radicaba en la Nacin y no en los Estados.

Con esta inversin de las ideas de Tocqueville, Otero pre-tendi resolver los problemas creados por los partidos polticosen las relaciones entre los Estados y la Federacin. En su votoparticular de 1847, base del Acta de Reformas, Otero descri-

bi la compleja realidad de nuestro federalismo:

En un tiempo vimos al Congreso General converti-do en rbitro de los partidos de los Estados decidirlas cuestiones ms importantes de su administracininterior; y ahora apenas reestablecida la Federacin,vemos ya sntomas de disolucin, por el extremo con-trario. Algunas legislaturas han suspendido las leyes


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de este Congreso (General); otra ha declarado expre-samente que no obedecer en su territorio ningunageneral que tenga por objeto alterar el estado actual

de ciertos bienes: un Estado anunci que iba a reasu-mir su soberana de que se haba desprendido; con lasmejores intenciones se est formando una coalicinque establecer una Federacin dentro de otra; se nosacaba de dar cuenta con la ley por la cual un Estadodurante ciertas circunstancias confera el poder detoda la Unin a los diputados de esa coalicin, y qui-z se meditan ensayos todava ms desorganizadores

y atentatorios. 24

Por estas razones, Otero pens en invertir la distribucinde competencias del federalismo originario y tomar el modeloconfederado. Estas mismas causas fueron consideradas en 1787,por el Congreso Constituyente de los Estados Unidos para lle-gar a un sistema completamente opuesto: mudar la confedera-cin para adoptar el federalismo cooperativo.

No obstante las buenas intenciones de Otero, su sistemaconfederado que desde entonces sobrevive en Mxico, no haresultado exitoso en las relaciones entre Estados y Federacin.Al contrario, comenz a propiciar una visin antagnica de losEstados frente al gobierno federal, como dos contrarios oposi-tores en una relacin estrilmente dialctica.

Por ejemplo, durante el siglo XIX la Unin Federal dependa

econmicamente de los recursos fiscales recaudados por los Es-tados y entregados proporcionalmente a la Federacin en unasuma denominada contingente; lo mismo suceda con la integra-cin del ejrcito federal, que dependa de los reclutas hombresque los Estados encomendaban a la Federacin para ese fin.

Todo lo anterior se ha revertido y ahora el papel predomi-nante lo desempea el gobierno federal en detrimento de losEstados. Las reformas constitucionales a partir de 1883 han


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sido especialmente efectivas para federalizar las materiasconstitucionalmente asignadas a la Federacin, las cuales a pe-sar de Madison, Tocqueville y Otero, lejos de ser pocas y defi-

nidas, han aumentado geomtricamente, abultando las facul-tades federales en muchas y definidas.El modelo de Otero plasmado en el artculo 124 constitu-

cional no slo favorece la reforma constitucional cada vez que laFederacin desee ejercer un poder que no est explcitamentebien definido, sino que al momento de llevarla a cabo, cada fa-cultad federal excluye la intervencin de los Estados. Esta pau-latina y firme concentracin de facultades en torno a la Federa-

cin, ha despojado a las entidades federativas de su capacidad yresponsabilidad para atender los problemas de su territorio y r-gimen interior, ha dejado a los gobiernos locales incapaces dedecidir sobre sus polticas pblicas, pues los somete a la decisinfederal, erosionando su condicin de Estados soberanos. Estesistema ayuda al sometimiento poltico y econmico en todoslos rdenes de los Estados, haciendo nugatorio su rgimen inte-rior a que se refiere el artculo 40 constitucional.

El ejemplo de la reforma constitucional en materia indge-na del 14 de agosto de 2001, muestra el grado de atrofia de losEstados en la distribucin de competencias centralizado a quehemos llegado. Si bien sta consisti en una reforma a la cons-titucin federal, no signific como muchas reformas que en elpasado se han aprobado, una facultad exclusiva ms de la Fe-deracin en materia de derechos indgenas, sino que estableci

la concurrencia entre los Estados y la Federacin para regularesta situacin de derechos humanos.En el proceso de aprobacin de esta reforma constitu-

cional, Mxico presenci por primera vez en tiempos mo-dernos, que por lo menos diez legislaturas no consintieronla reforma aprobada por el Congreso de la Unin. Sin em-bargo, este evento que refleja pluralidad poltica, demuestraa la vez que las legislaturas que reprobaron la reforma no


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contemplaron su obligacin, y facultad, de reformar su cons-titucin y leyes locales para complementar la que en su con-sideracin fue una deficiente reforma.

Otro aspecto donde se aprecia cmo los Estados han de-clinado sus atribuciones, se ilustra con el ejemplo del recursode queja en el estado de Chihuahua, donde su Constitucin,reformada en 1995, establece en el artculo 200 este remediojudicial para hacer efectivos los derechos de los chihuahuenses.Durante el ao de la reforma integral de dicha Constitucin,hubo varias voces que propusieron eliminar esta institucin queproviene de su Constitucin de 1921 (Artculo 10), pues se

opinaba que el juicio federal de amparo satisfaca la proteccinde todos los derechos del hombre, incluyendo los particularesde los chihuahuenses, por lo que se poda eximir a las autorida-des locales del Estado de su obligacin de protegerlos y garan-tizarlos por medios judiciales. Afortunadamente no se eliminla disposicin, pero hasta la fecha no se ha reglamentado y si-gue siendo letra muerta.25

IV. Lo que no est prohibido en la Constitucin Federal,est permitido en el rgimen interior de los Estados

El problema del rgimen interior de los Estados cuentacon otras facetas que no se han explorado actualmente, puesla reforma del 17 de marzo de 1987 al artculo 116 constitu-cional, al detallar algunas caractersticas de los poderes de los

Estados abri una tendencia a plasmar en la Constitucin Ge-neral de la Repblica, cada vez ms elementos obligatoriosen los rganos de gobierno de los Estados. Esta tendenciaque es equivocada por s, ha degenerado en una idea de ma-yor perversin, que es la de considerar a la Constitucin Fe-deral como el catlogo de lo posible dentro de la organizacindel rgimen interior; es decir, se espera en la actualidad quecualquier institucin estatal est expresamente permitida en


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la Constitucin Federal, lo cual contraviene abiertamente elsentido de facultades reservadas a que se refiere el artculo124 constitucional. Por tal razn, a raz de esa reforma, la

pregunta es Hasta dnde puede llegar una reforma de Esta-do en las entidades federativas del pas?Las constituciones estatales cada vez merecen mayor aten-

cin y su reforma se ha planteado en la actualidad, con lapluralidad y democracia mexicana, pero cul es el lmite a esecentenario rgimen interior. La pregunta se ha planteado conmotivo de una investigacin en el estado de Guerrero, sobrela posibilidad de instaurar una segunda Cmara dentro de su

Legislatura Local.Puede un Estado reformar su constitucin, de tal manera

que su legislatura se integre con dos cmaras y no una solacomo todos los Estados la integran? No contravendra estareforma a la Constitucin Federal que slo prev en el artculo116, entre otros, a los diputados locales y no se refiere a ningnotro tipo de representante, como los senadores? 26

La discusin sobre una segunda cmara en las asambleaslegislativas se ha circunscrito al nivel federal, pues es en estenivel de gobierno donde se han dado las ms conocidas argu-mentaciones sobre su procedencia. Es bien sabido que el Con-greso Extraordinario Constituyente de 1856-1857 suprimi alSenado, existente desde 1824, al culparlo del rezago legislativoy de su composicin conservadora. Este error se tuvo que sub-sanar a partir de la iniciativa plebiscitaria de reforma constitu-

cional de 1867, que no prosper sino hasta 1874.No obstante lo anterior y, quiz debido a ello, la discusinde una segunda cmara en las legislaturas de los estados ha sidoolvidada y relegada, como una discusin que slo se podra darseal nivel federal. Sin embargo, este ejemplo nos ayudar a ilustrarcules son los lmites del rgimen interior de los Estados.

Est comprobado histrica y polticamente, que las razo-nes detrs de una segunda cmara en los Congresos locales no


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son privativas de la esfera federal y han existido en nuestro passenados locales. Las constituciones de siete Estados han teni-do la institucin del senado local, al cual lo han establecido

con mltiples objetivos de carcter poltico, as como para per-feccionar el proceso legislativo al interior del Estado.Entre dichos objetivos polticos estn: El control poltico

de la constitucionalidad local, la solucin de conflictos polti-cos entre rganos de gobierno y municipios, la ratificacin denombramientos del Ejecutivo estatal, la mejor supervisin dela administracin pblica local y la representatividad polticade las regiones en que se divide el territorio de un Estado; stos

han sido algunas de las principales funciones polticas propiascon que una segunda cmara podra contar, adems de concu-rrir al proceso legislativo que le dara mayor legitimidad a lasleyes aprobadas.

El artculo 116 constitucional en su fraccin II slo se re-fiere a los diputados como integrantes de las legislaturas de losEstados y no se refiere, ni por asomo a los senadores. Sin em-bargo, en mi opinin este precepto as interpretado no puedetrastocar la soberana del rgimen interior de un Estado, paraevitarle, si as lo deseara, la inclusin de una segunda cmaraen su legislatura.

El mismo precepto que sirve de base para impugnar la crea-cin de un senado, comete el lapsusde hablar de representantes,en su primer prrafo, en lugar de diputados como se refiere enel resto del artculo:

El nmero de representantesen las legislaturas de losEstados ser proporcional al de habitantes de cada uno

De tal suerte, que del lenguaje del constituyente no puedeinferirse que la integracin de las legislaturas estatales slo debacomponerse de diputados, sino que el objeto del artculo es establecerobligatoriamente la representacin por los principios de mayora


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relativa y de representacin proporcional, como lo seala su lti-mo prrafo. Por lo tanto, esta disposicin no puede considerarsecomo prohibitivade una segunda cmara en las legislaturas locales.

La palabra de diputados en el precepto mencionado, se justificadebido a que en la fecha de su discusin, los nicos integrantes delas legislaturas estatales eran precisamente los diputados, por loque el prrafo refrenda esta tradicin.

La Constitucin ha tenido varios lapsussemnticos de estanaturaleza. Habr que recordar que la fraccin X del artculo89 constitucional mantuvo la prescripcin, vigente hasta 1977,de que el Presidente de la Repblica poda dirigir las negocia-

ciones diplomticas y celebrar tratados con las potencias ex-tranjeras, sometindolos a la ratificacin del Congreso Federal,queriendo decir, por el Senado, pues en el artculo 76, fraccinI, se le considera como una facultad exclusiva de esa Cmara,la ratificacin de las convenciones internacionales.

En la actualidad, la Constitucin contiene otros errores,como el del artculo 126 constitucional cuando al referirse alpresupuesto de egresos de la Federacin, que es aprobado me-diante decreto de la Cmara de Diputados, segn el artculo74, fraccin IV, de la misma Constitucin, contempla que sureforma se podr hacer mediante ley posterior. Sin embargo,el presupuesto es un decreto de la Cmara de Diputados, puesslo a sta Cmara le corresponde su aprobacin, sin interven-cin del Senado. La referencia a que una ley posterior reformael presupuesto que es un decreto, obligara a involucrar al Se-

nado y al Presidente en las reformas, no as en la aprobacinoriginal del presupuesto, por lo que debe entenderse que el sen-tido del artculo 126 constitucional sea un decreto de la Cma-ra de Diputados, y no una ley, el que reforme el presupuesto.

Lo anterior es inconsistente con el inciso f) del artculo 72constitucional que establece que para la reforma de una ley odecreto se seguir el mismo procedimiento de su creacin, por loque siendo el decreto del presupuesto, una atribucin exclusiva


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de la Cmara de Diputados, ste slo podr reformarse me-diante otro decreto y no mediante una ley.

En otros ejemplos sobre las imprecisiones del lenguaje

de nuestra Constitucin, podemos citar el artculo 29 consti-tucional, cuando mantuvo durante muchos aos a un Con-sejo de Ministros inexistente como tal, pero necesario en suconsulta, para la suspensin de garantas en nuestro pas. Oqu decir de los partidos polticos nacionales, que no eran nisiquiera nombrados en la Constitucin Federal, sino hasta lareforma de los diputados de partido de 1963, a pesar deque las leyes los reconocan desde la ley electoral de 1911?

Y por ltimo, la guardia nacional que todava est some-tida a los gobernadores de los Estados (artculos 73, fraccinXV, 76, fraccin IV), a pesar de que la Ley del Servicio MilitarObligatorio de 1940 la asimil a una fuerza de reserva del Ejr-cito y, por lo tanto, bajo el mando del Ejecutivo Federal.

Me parece que el punto de partida de cualquier asunto decompetencia entre la Federacin y los Estados, es que el rgimeninterior de los Estados, no contravenga expresamente a la Cons-titucin Federal. O mejor, que la Constitucin Federal delimitela soberana de los Estados prohibiendo u ordenando las institucio-nes estatales. En el caso en cuestin del artculo 116, fraccin II,un Estado estara violando la Constitucin no por establecer unasegunda Cmara, no contemplada expresamente en su texto, niporque la Constitucin se refiere a diputados y no a senadores,sino cuando el Estado eliminara la representacin proporcional

de las legislaturas, que es el objetivo del precepto.Los Estados pueden, en consecuencia, organizar sus pode-res como mejor lo decidan, sin contravenir los principios cons-titucionales que se traducen en prohibiciones:

1. Respetar a la divisin de poderes.2. Respetar los plazos para ocupar los cargos pblicos.3. Observar elecciones populares directas.


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4. Respetar el principio de no reeleccin.5. Aplicar la representacin proporcional en sus Congre-

sos y Ayuntamientos.

6. Respetar el principio de proporcionalidad en la repre-sentacin poblacional.7. Observar la independencia de la judicatura local.8. Respetar el procedimiento de juicio poltico en las re-

mociones de ciertos funcionarios.

La soberana de los Estados tendr que edificarse con base enel artculo 124 constitucional que prev facultades reservadas para

ellos, por lo que no necesariamente prev de manera explcita loselementos de su soberana, como la integracin y organizacin desus poderes. Por lo tanto, considero que para que un Estado seorganice y reforme su estructura, tan slo debe observar los prin-cipios que puedan limitar su soberana de manera explcita en laConstitucin Federal, bien a travs de las prohibiciones expresascontenidas en la misma, como las de los artculos 117 y 118 cons-titucionales, o las que contienen principios que no pueden sertransgredidos por ninguna Constitucin ni ley local, como el prin-cipio de la garanta de la forma republicana de gobierno.

En consecuencia, al no prohibir la Constitucin Federal laformacin de una segunda cmara en la legislatura de los Esta-dos, sta puede establecerse en cualesquiera de las entidadesfederativas ya que tampoco ofende ningn principio de la leyfundamental, al contrario, seguira el mismo principio que ani-

ma la segunda cmara en el Congreso Federal. Como lo hizo laConstitucin de Veracruz de 1825 al depositar el Poder Judi-cial en una sola persona, a semejanza del Poder Ejecutivo, yaque todos los dems tribunales seran colaboradores del Minis-tro Superior de Justicia.27Tambin la Constitucin de Yucatnde 1841 estableci el juicio de amparo para la proteccin de losderechos de los yucatecos, de acuerdo a las ideas de su redac-tor Manuel Crescencio Rejn.


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De la misma manera, aunque el Senado fue una caracte-rstica del Congreso Federal desde 1824, nunca se adopt conla intencin de excluir esta institucin de las constituciones

particulares de los Estados. En el Constituyente Federal seconsideraron dos razones para adoptar el bicamerismo al ni-vel federal: rectificar la desproporcin de la representacinpopular en la Cmara de Diputados y crear con la segundacmara un proceso legislativo ms ponderado y deliberativo.

Por lo que respecta a la primera justificacin, los Estadospoco poblados, independientemente de su extensin territorial,mostraron preocupacin al ver que el Congreso Federal se inte-

grara con una clara mayora de los diputados provenientes delos Estados ms poblados. Al tener ms representantes en lanica Cmara del Congreso General, sospecharon que las leyesaprobadas siempre favoreceran los intereses de la poblacin yel gobierno de dichos Estados grandes, en detrimento de losdems Estados federados.

El Federalismo siempre ha tenido la orientacin de crearun sistema equitativo y proporcional entre los Estados miem-bros de la unin. Por ello, se consider crear en el CongresoFederal, la segunda cmara, no slo para representar a los Esta-dos, vis--visla poblacin en la Cmara de Diputados; sino msbien, para corregir la desproporcin de representacin popularde los Estados ms poblados que habra en una cmara, pararepresentar a los Estados en plano de igualdad en la segundacmara. El Senado Federal sera as el garante de la igualdad

poltica de las entidades que formasen la Unin Federal.Por otra parte, la formacin de las leyes es una preocupacinconstante en la ciencia poltica moderna. El Constituyente de 1824,en los labios de Fray Servando Teresa de Mier, manifest que lasleyes aprobadas por los Congresos tendran que ser, por necesidad,buenas leyes, pues de lo contrario era mejor no aprobar ninguna,ya que una mala ley, producto de la irreflexin y la premura, perju-dica ms a la sociedad que si no hubiera ley alguna.


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El bicamerismo se constituira en la garanta de que los pro-cesos de discusin de leyes seran ms ponderados y meditados,alejado del control poltico de una faccin o de las circunstancias

retricas o de cansancio de un momento. Si la caracterstica prin-cipal de las asambleas legislativas es la deliberacin, su divisinen dos cmaras, creara las condiciones necesarias para el mejo-ramiento de la deliberacin parlamentaria.

As lo entendieron los siguientes Estados, cuyas constitu-ciones adoptaron la segunda cmara:

1. Jalisco en la del 8 de noviembre de 1824.

2. Oaxaca en la del 10 de enero de 1825.3. Veracruz en la del 3 de junio de 1825.4. Chiapas en su Constitucin del 7 de febrero de 1826.5. Durango en la del 1 de septiembre de 1826.6. Mxico a travs del decreto del 18 de octubre de 1832.7. Puebla en las reformas constitucionales de 1878.

V. La intervencin federal

A partir de las reformas constitucionales de 1874, Mxicoha reconocido diversas medidas de intervencin federal quehan provocado siempre gran polmica y cuya valoracin esimportante para definir el rgimen interior de los Estados.

Se ha explicado en este esbozo que la soberana de los Es-tados no fue ni conceptual, ni histricamente, un valor absolu-

to en el constitucionalismo mexicano. Por ello, la intervencinfederal fue natural desde los orgenes, ya que el gobierno fede-ral se convirti en el garante de la tranquilidad y el orden entretodos los Estados de la Unin. Esta fue la intencin del artcu-lo 119 constitucional desde sus inicios, cuando se refiere a quelos Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Esta-dos contra toda invasin o violencia exterior. En caso de suble-vacin o trastorno interior se les prestara el auxilio federal per-


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tinente, siempre a peticin de la Legislatura del Estado o por elEjecutivo, en caso de que no estuviese aquella reunida.

El Senado de la Repblica, con otros fundamentos constitu-

cionales complementarios, interviene cuando declara la desapari-cin de poderes o interviene para resolver un conflicto polticoentre los poderes de un Estado, segn los distintos supuestos delartculo 76 constitucional. El Presidente de la Repblica puedesuspender las garantas individuales en un caso de emergencia ycomandar el ejrcito federal, as como ordenar, con aprobacin delSenado, el traslado de la milicia cvica de un Estado a otro pararesolver una situacin de gravedad. Por su parte, la Suprema Corte

de Justicia ha desarrollado la facultad de resolver controversiasconstitucionales entre diversos actores polticos y, a partir de lareforma constitucional del 22 de agosto de 1996, el Poder JudicialFederal, a travs de su Tribunal Electoral, puede resolver con fun-damento en la fraccin IV del artculo 99 constitucional:

Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivosy firmes de las autoridades competentes de las entida-des federativas para organizar y calificar los comicios oresolver las controversias que surjan durante los mis-mos, que puedan resultar determinantes para el desa-rrollo del proceso respectivo o el resultado final de laselecciones (...)

Con dicho fundamento constitucional, el Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federacin intervino en dos ocasiones, laprimera el 12 de octubre de 2000, y la segunda el 15 de noviem-bre del mismo ao, para revocar actos del Congreso del Estadode Yucatn con relacin a la integracin del Consejo Electoraldel Estado. El acatamiento de la primera resolucin contrastcon el desacato de la segunda, donde argumentos especiosos sehicieron valer para eludir el cumplimiento de una resolucin in-atacable y definitiva de parte del Poder Judicial Federal.


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El pretexto para no cumplir con esta resolucin fue la so-berana de los Estados, por lo que vale el ejemplo para acredi-tar si la cuestin electoral corresponde al rgimen interior de

los Estados. Este problema no es nuevo en la jurisprudenciamexicana, pues desde 1874, la Suprema Corte de Justicia deci-di un problema similar respecto de las autoridades del estadode Morelos. En esa ocasin, parte de la doctrina apoy la reso-lucin de la Corte y uno de los ms prestigiados autores de lapoca escribi lo siguiente:

(...) No creyeron aquellos legisladores que a ttulo de

la soberana de los Estados se pudiera vejar impune-mente a una masa del pueblo, y violar en su perjuiciolos derechos polticos asegurados por la Constitucin;no creyeron que las instituciones federativas, con suprincipio de la soberana de los Estados, pudieran seruna red para la libertad del pueblo de los Estados, unagaranta para la usurpacin triunfante.

(...) Ha sido costumbre en nuestras prcticas polti-cas que el candidato derrotado, alegando fraudes ynulidad de la eleccin, levante revoluciones y pro-voque trastornos. Cun conveniente no hubiera sido,cuntos males no se hubieran evitado a la Repblica,si el derrotado hubiera tenido acceso a los tribunales,para que se revisara la eleccin! Hoy que la Corte

de Justicia cierra las puertas a las sublevaciones yque tiende a hacer efectivas las garantas que con-forme a la Constitucin, tiene el pueblo en la Fede-racin y en los Estados, se ha levantado la tradicinde abusos y de usurpaciones que presenta nuestrahistoria, para defender que la tirana, si llega a apo-derarse del mando, debe continuar all como un he-cho consumado.28


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Las mismas palabras se pueden repetir ahora, con la inter-vencin de la justicia federal en la revisin de los actos electo-rales realizados en los Estados. Al respecto, quisiera manifestar

que el artculo 40 constitucional establece un principio que hasido negligentemente olvidado, que es el de la forma republica-na de gobierno y que ms adelante desarrollar. El Federalistanmero 43 se refiere ya a l, como las formas en que el gobier-no federal puede intervenir en las entidades federativas paragarantizar su integridad y proteccin contra invasiones o rebe-liones internas, que puedan afectar su orden constitucional.

De tal manera, que las autoridades locales tienen que res-

petar la forma republicana de gobierno, no slo a travs de susnormas constitucionales y legales, sino tambin, a travs detodos sus actos. Uno de ellos es el respeto de estas autoridadesen la renovacin peridica de sus autoridades mediante elec-ciones libres, organizadas por autoridades electorales autno-mas, tanto en su estructura como en sus funciones; pues de locontrario, el gobierno federal tiene la facultad de intervenir paragarantizar dicho principio.

Este mandato federal proviene de la Constitucin de losEstados Unidos en su artculo IV, seccin 4, donde se estable-ci claramente que la Repblica tena que ser garantizada porel gobierno federal.

En 1870, el Presidente Benito Jurez se dirigi al Congre-so de la Unin para sugerir que si bien el Ejecutivo Federaldebera intervenir en la proteccin de los Estados frente a si-

tuaciones que implicaran violencia interna, esta violencia eraproducto de problemas polticos, los cuales deberan ser resuel-tos por el Congreso. Esta peticin se concretara posteriormen-te en la facultad exclusiva del Senado para resolver conflictospolticos entre los poderes de un Estado, segn lo determina elvigente artculo 76, fraccin VI, constitucional.

A partir de la reforma del 26 de agosto de 1996 al PoderJudicial Federal, la garanta de la forma republicana de gobier-


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no, que antes slo haba sido ejercida por los Poderes Ejecuti-vo y Legislativo, est ms acorde con el supuesto general delartculo 119 constitucional, que se refiere al auxilio federal pres-

tado por todos los poderes de la Unin, pues ahora tambinabarca al Poder Judicial.La garanta de la forma republicana de gobierno tiene que

ser protegida por el Poder Judicial cuando en el artculo 99 cons-titucional se le otorga expresamente a ese poder, la facultadpara resolver en definitiva, cualquier conflicto electoral, antratndose de la integracin y organizacin de los rganos elec-torales de un Estado. Pues las elecciones peridicas y demo-

crticas de una entidad federativa no slo conciernen a las au-toridades de ese Estado, ya que ante cualquier irregularidad,debe intervenir tambin el Poder Judicial Federal para resolvercualquier controversia resultante.

En este sentido, el mandato federal es compatible con lasoberana de los Estados, que no pueden llegar a evadir losprincipios constitucionales que deben regir las elecciones de-mocrticas.

Las entidades federativas han observado desde 1857 una ac-titud de imitacin hacia las instituciones federales. Tan pronto comose crea o suprime una institucin en la Constitucin Federal parael mbito general de la Repblica, se hace la correspondiente mo-dificacin en la mayora, si no es que en todas las constitucionesparticulares de las entidades federativas. En contraste, durante laprimera Repblica Federal, a partir de 1824, los Estados contem-

plaban instituciones propias, como los denominados poderes elec-torales, y era la Federacin la que se nutra de las innovacionesestatales para configurar su organizacin.

No obstante, la situacin actual ha cambiado debido a laexcesiva regulacin por parte de la Constitucin Federal, de laorganizacin y estructura de poderes de los Estados. Esta am-plia regulacin de las caractersticas constitucionales de losEstados limita su rgimen interior y, por ende, su soberana.


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Por ejemplo, la reforma constitucional de 1933, cuyo obje-tivo era sacrificar un hombre, el Presidente de la Repblica,por el bien de las instituciones, fue extendido posteriormente a

todos los cargos de eleccin popular sin ninguna justificacin,afectando por igual a los Congresos locales y a los Ayuntamien-tos, daando seriamente las instituciones de los Estados porlos problemas que haba provocado la reeleccin de un hombreque haba ocupado la Presidencia de la Repblica.

El esquema del federalismo era dejar en libertad a los Es-tados en su organizacin poltica, estableciendo tan slo prohi-biciones absolutas o relativas para delimitar su soberana, sin

hacer explcitas las condiciones de sus instituciones; pues lasfacultades son requeridas slo en el gobierno federal, pero node las estatales, las cuales son facultades reservadassegn elartculo 124 constitucional.

En este sentido, conviene analizar un par de principiosconstitucionales que no han sido debidamente consideradospara un sano federalismo electoral. Adems de los principiosanalizados existen por supuesto muchos otros que no se incluyenen el presente trabajo, ya porque no ofrecen por el momentoningn problema, o porque se han consolidado suficientemente.

Entre ellos podemos mencionar los siguientes principiosprevistos en los artculos 41 y 116, fraccin IV, de la Constitu-cin Federal:

a) La soberana popular en los Estados se ejerce a travs

de sus respectivos poderes, en los trminos de las cons-tituciones locales;b) La renovacin de los poderes deber hacerse mediante

elecciones libres, autnticas y peridicas, en las queparticiparn partidos polticos registrados;29

c) Los partidos polticos nacionales, integrados slo porciudadanos, podrn participar en las elecciones fede-rales, estatales y municipales;


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d)Para garantizar los principios de constitucionalidad ylegalidad de los actos y resoluciones electorales se es-tablecer un sistema de medios de impugnacin;

e) El derecho al sufragio ser universal, libre, secreto ydirecto;f) La actuacin de las autoridades electorales estar regi-

da por los principios de legalidad, imparcialidad, obje-tividad, certeza e independencia;30

g) Las autoridades electorales, tanto las que estn a car-go de la organizacin de las elecciones, como las queresuelvan controversias jurisdiccionales, gozarn de au-

tonoma en su funcionamiento y de independencia ensus decisiones; y

h)Cada etapa de los procesos electorales tendr la carac-terstica de definitividad.

VI. Proporcionalidad en la representacin polticade los habitantes de un Estado

Los Estados de la Repblica observan facultades reser-vadas que no se explicitan en la Constitucin Federal y cuyolmite est en las prohibiciones absolutas o relativas de losartculos 117 y 118 de la Carta Magna. Sin embargo, a partirde la reforma del 17 de marzo de 1987, que vari el conteni-do de todo el artculo 116, se ha trastocado la simple regla decompetencia reservada para los Estados y se ha introducido

un elemento permisivo a las atribuciones estatales, por el cualse obliga o autoriza, segn el caso, a los Estados el ejercerfunciones especficas, para crear tribunales contencioso-ad-ministrativos y celebrar convenios con la Federacin, entreotras; creando de esta manera un rgimen interior de los Esta-dos explcito en la Constitucin Federal, apartndose en conse-cuencia del principio de facultades reservadas del artculo 124constitucional.


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La reforma de 1987 cambi el sentido del original artculo116 que si bien permita a los Estados arreglar entre s por con-venios amistosos sus respectivos lmites, esta disposicin era

necesaria ante la presencia del todava vigente artculo 117,fraccin I, de la propia Constitucin, que prohbe absolutamentela celebracin de alianza, tratado o coalicin con otro Estado;por lo que para excluir de dicha prohibicin, resultaba necesa-rio un artculo como la redaccin original del artculo 116.31

Sin embargo, el nuevo contenido de dicho precepto trans-forma el sentido de la distribucin de competencias dondeoriginalmente, el estado de la Unin poda regular sus institu-

ciones con la libertad que le daban las facultades reservadas yel rgimen interior slo cuidaba con no transgredir las prohi-biciones de la propia Constitucin. El artculo 116 ahora pres-cribe mnimos que los rganos de gobierno estatal deben cui-dar, entre ellos, la no reeleccin, la eleccin directa de losgobernadores, la representacin proporcional en las legislatu-ras, los principios de las leyes electorales32y el principio deproporcionalidad poblacional en la representacin poltica.

Tal como nos referimos anteriormente, la fraccin II del ar-tculo 116 determina que el nmero de representantes en las le-gislaturas de los estados ser proporcional al de habitantes decada uno. Este principio deja a la soberana de cada Estado, lafacultad para determinar la medida de esa proporcionalidad y, enconsecuencia, no aporta mayores elementos para definir esta pro-porcionalidad, por lo que su utilidad es relativa; sin embargo, la

Constitucin Federal fija los mnimos de representatividad: sietediputados para todos los Estados que no cuenten con una pobla-cin de 400,000 habitantes, que en la actualidad, slo BajaCalifornia Sur, podra estar en dicha condicin, pero que a pesarde ello, cuenta con un Congreso de 21 representantes.

Sin desconocer que pueden existir diversos mtodos paracalcular el promedio y la proporcionalidad a la que alude eltexto constitucional, si optamos por hacer un promedio entre


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el nmero de habitantes y los representantes que actualmenteintegran los congresos locales y al resultado a su vez, lopromediamos entre todas las entidades federativas, llegamos a

que la media de representacin a nivel nacional es de un dipu-tado local por cada 72,921 habitantes aproximadamente, quees un nmero cercano a las 80,000 personas que la Constitu-cin Federal requera en la fraccin II del artculo 73 constitu-cional, para transformar los territorios federales, ahora extin-tos, en Estados libres y soberanos.

Si tomamos dicho promedio para asignarle algn conteni-do al principio de proporcionalidad por habitante, catorce Es-

tados rebasan dicho promedio, siendo Veracruz el Estado conmayor desproporcin poblacional por cada diputado. La im-portancia de la proporcionalidad poblacional por diputado ra-dica en el valor del voto de un elector en un Estado con respec-to al otro, as como en la fortaleza del Congreso frente a losdems poderes, particularmente frente al Poder Ejecutivo. Esteprincipio constitucional persigue la igualdad en el ejercicio delos derechos polticos, tal como se ha consagrado en la juris-prudencia de otros pases, como en los Estados Unidos, bajo lafrase de un hombre, un voto.33

Por otra parte, tomando en cuenta la integracin de losCongresos locales, pueden calcularse parangones que demues-tren la desproporcionalidad en el nmero total de diputados deuna legislatura. Por ejemplo, si la legislatura de Baja Californiacuenta con 16 diputados de mayora, teniendo en total 25, con

una poblacin que es cinco veces mayor a la poblacin de BajaCalifornia Sur, con 15 diputados de mayora, es decir, con unsolo diputado de ms en la primer legislatura Cul ser la ra-zn para que el diputado sudcaliforniano represente a 28,269habitantes, mientras que el de Baja California, represente a155,460? La desproporcin es patente entre ms grande es labase poblacional del Estado, siendo las entidades federativasms pobladas las ms sub-representadas en sus respectivas


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Asambleas, como el Estado de Mxico y el Distrito Federal, enlos que hay un diputado por cada doscientos mil habitantes,mientras que en Campeche y Baja California Sur existe un

diputado por cada veintiocho mil habitantes. De esta manerase aprecia que el voto de un ciudadano de un Estado densa-mente poblado cuenta polticamente menos que el de los Es-tados escasamente poblados.

El problema inicial del federalismo fue el mismo que el dela representacin poltica: Las entidades federativas deban seriguales en su representatividad. El temor era que la sub-repre-sentacin de las entidades menos pobladas condujera a una si-

tuacin injusta donde la voz de los Estados ms poblados, conmayores representantes, tomaran las decisiones fundamenta-les. Sin embargo, la desproporcin poblacional de los Estadosms poblados debilitan a sus respectivas legislaturas en la apro-bacin de reformas constitucionales y los ciudadanos de esosEstados son discriminados por sus propias instituciones, si seles compara con los de Estados menos poblados.

A estos problemas se le agrega el de la representacin pro-porcional de los diputados locales que, en ocasiones, llega aacreditar el mismo nmero de diputados que los de mayorarelativa, como es el caso de Jalisco que, teniendo una legislatu-ra con 40 integrantes, la mitad lo son por el principio de mayo-ra relativa yexactamentela otra mitad lo son por el principio derepresentacin proporcional.

La Constitucin Federal determina que los Estados deben

observar una proporcionalidad poblacionalen su representacinpoltica, debiendo ser una proporcionalidad ciudadana, peromientras no se modifique, los clculos que se ofrecen a conti-nuacin se basan slo en la poblacin total de cada Estado.

En dicho cuadro se aprecia que Oaxaca con cerca de tresmillones y medio de habitantes, cuenta con un Congreso de 42diputados, mientras que Jalisco con una poblacin casi al do-ble, mayor de seis millones, tiene una legislatura con menos


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representantes, es decir, 40 diputados. De la misma manera,tomamos el caso de Puebla con ms de cinco millones de habi-tantes y su legislatura de 39 diputados, en contraste con Sinaloa

que con la mitad de la poblacin, cuenta con una legislaturamayor con 40 diputados.A la poblacin total del pas (97483,412 habitantes) po-

demos dividirla en 32 partes iguales, por lo que corresponderaidealmente una media de 3046,356 habitantes por entidadfederativa, los cuales divididos por los 677 distritos electoraleslocales que existen en dichas entidades, corresponderan 21curules de mayora relativa como media, o sea una proporcin

de un diputado por cada 145,064 habitantes. Esta cifra sera lamedida para valorar a la media poblacional de la representa-cin poltica. Propongo que cada diez aos, por lo menos, conel censo, se revalore la cifra promedio que fije el criterio deproporcionalidad en la representacin poltica para cumplirla disposicin constitucional. Esta obligacin tendra que estaren una ley federal que reglamentara la fraccin II del artculo116 constitucional.

De esta manera, resumimos en el siguiente cuadro la pro-porcionalidad poblacional en la representacin poltica en loscongresos estatales. Dos factores habr que considerar para in-terpretar los datos abajo mencionados: Primero, el nmerode diputados es el total, incluyendo los de representacin pro-porcional, en cada caso se sigue en parntesis el nmero dediputados de mayora relativa, que son los que determinan la

proporcin poblacional de la representacin poltica. Segundo,la columna de proporcin entre la poblacin por diputado, sloincluye los de mayora relativa y no los de representacin pro-porcional. En cualquiera de los casos, el cuadro representa sloun ejercicio para mostrar cmo algunos Estados no cumplencon el principio de representacin proporcionada que marcanuestra Constitucin Federal, y no busca necesariamente laexactitud numrica.


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Fuente: INEGI. Tabulados Bsicos. Estados Unidos Mexicanos. XIICenso General de Poblacin y Vivienda 2000. Tomo I. 2001.

VII. El principio de la forma republicana de gobierno

El artculo 40 constitucional establece un principio que hasido poco explorado en sus consecuencias y que se reconoce enla doctrina como el principio de la forma republicana de gobier-

EntidadFederativa

PoblacinTotal

Nmero deIntegrantesLegislatura

ProporcinDiputado de

Mayora/PoblacinAguascalientes 944 285 27 (18) 52 460

Baja California 2 487 367 25 (16) 155 460

Baja California Sur 424 041 21 (15) 28 269Campeche 690 689 35 (24) 28 778

Coahuila 2 298 070 35 (20) 114 903

Colima 542 627 25 (16) 33 914Chiapas 3 920 892 40 (24) 163 370

Chihuahua 3 052 907 33 (22) 138 768

Distrito Federal 8 605 239 66 (40) 215 130Durango 1 448 661 25 (15) 96 577

Guanajuato 4 663 032 36 (22) 211 956

Guerrero 3 079 649 46 (28) 109 987

Hidalgo 2 235 591 29 (18) 124 199Jalisco 6 322 002 40 (20) 316 100

Mxico 13 096 686 75 (45) 291 037Michoacn 3 985 667 30 (18) 221 425

Morelos 1 555 296 30 (18) 86 405

Nayarit 920 185 30 (18) 51 121Nuevo Len 3 834 141 42 (26) 147 466

Oaxaca 3 438 765 42 (25) 137 550

Puebla 5 076 686 39 (26) 195 257Quertaro 1 404 306 25 (15) 93 620

Quintana Roo 874 963 25 (15) 58 330San Luis Potos 2 299 360 27 (15) 153 290Sinaloa 2 536 844 40 (24) 105 701

Sonora 2 216 969 33 (21) 105 569

Tabasco 1 891 829 31 (18) 105 101Tamaulipas 2 753 222 32 (19) 144 906

Tlaxcala 962 646 32 (19) 50 655

Veracruz 6 908 975 45 (24) 287 873Yucatn 1 658 210 25 (15) 110 547

Zacatecas 1 353 610 30 (18) 75 200


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no. Segn mencionamos con anterioridad, El Federalista nmero43 se refiere a l como la forma en que el gobierno federal puedeintervenir en las entidades federativas para garantizar su integri-

dad y proteccin contra invasiones o rebeliones internas, quepuedan afectar su orden constitucional. Desde este punto de vis-ta, la Constitucin Mexicana cuenta con una disposicin espec-fica para prevenir y combatir la violencia domstica a travs delartculo 119 cuya primera frase determina: Los Poderes de laUnin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda in-vasin o violencia exterior. En cada caso de sublevacin o tras-torno interior, les prestarn igual proteccin (...)

Sin embargo, el artculo 40 establece que en virtud de lasoberana popular en el pas, ste se constituye en una Repbli-ca representativa, democrtica y federal, compuesta de Esta-dos libres y soberanos, pero unidos en una Federacin regidapor los principios de la Constitucin Federal. Principios que heenunciado al inicio de este trabajo, que se refieren a eleccioneslibres y al derecho de los ciudadanos a sufragar.

De tal manera que la Constitucin y las leyes locales, ascomo sus autoridades, deben respetar el mandato federal pre-visto en la Constitucin34de renovar peridicamente a sus au-toridades mediante elecciones libres, organizadas por autorida-des electorales autnomas en su estructura e independientesen sus funciones; pues de lo contrario, el gobierno federal tienela facultad para garantizar la forma republicana de gobierno, lacual es fundamental para mantener una unin y no una mera

confederacin de Estados.Este mandato federal proviene de la Constitucin de losEstados Unidos de 1787, la cual en su artculo IV, seccin 4, seestableci claramente que la Repblica tena que ser protegidapor el gobierno federal, no slo en las entidades federativassino tambin en los territorios federales. An antes de la Gue-rra Civil en ese pas, en 1849, en el caso Luther v. Borden laSuprema Corte de Justicia determin que si bien no era el Po-


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to de competencia del Poder Judicial Federal, el cual se ha esta-blecido como la mxima autoridad en la materia, a travs de suTribunal Electoral.

El mandato federal en este aspecto es compatible con lasoberana de los Estados, ya que sta no puede contravenir losprincipios previstos en el Pacto Federal, uno de los cuales es elde la Repblica representativa, que tiene como expresin con-creta la celebracin de elecciones libres y competitivas, organi-zadas por autoridades electorales autnomas e independientes.

VIII. Son las elecciones federales las nicas que pueden

organizarse en el extranjero?

El derecho a votar es un derecho mal entendido en Mxicoy poco desarrollado en sus alcances jurdicos. Para comenzar,la jurisprudencia considera al derecho del sufragio como unaprerrogativa y no como un genuino derecho del hombre,35apesar de constituir la piedra angular del sistema republicano ydemocrtico determinado en los artculos 39, 40 y 41 de laConstitucin Federal, relegndolo a una segunda categora frentea los derechos de libertad, denominados garantas individuales.

A las garantas individuales la ley mexicana les otorga todotipo de protecciones y consideraciones, mientras que para losderechos polticos que por antonomasia se refieren al derechodel sufragio, los medios de proteccin estn restringidos y, enmayor medida, reducidos a ser ejercidos no por el individuo o

votante, sino por los partidos polticos. De esta manera, existeen el Derecho Pblico Mexicano una paradoja: hay un excesivoindividualismo en las libertades, que asfixia y evita desarrollarlas tendencias del derecho social, que fueron innovadas pornuestro pas en 1917, pero que no hemos logrado ningn avan-ce ulterior; este retroceso se aprecia sobre todo en las estrictasreglas de legitimacin procesal para el juicio de amparo, que noescapan al perjuicio individualista del dao personal y directo


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para hacer procedente la jurisdiccin protectora. Por otra par-te, se privilegia el corporativismo de las organizaciones polti-cas sobre los intereses del elector, y los medios de proteccin

electoral estn diseados fundamentalmente a ser ejercidos porlos partidos polticos, ms que por los candidatos, miembrosde esos partidos o electores.

Adicionalmente, a pesar de que los partidos polticos sonentidades de inters pblico, sus actos no son justiciables antela autoridad jurisdiccional, sobre todo cuando violenta las pre-rrogativas o derechos de sus miembros o de los electores, porlo que existe impunidad respecto a las infracciones a los dere-

chos al interior de estas agrupaciones.Es quiz por lo anterior, que los organismos internaciona-

les al observar la condicin de los derechos humanos en Mxi-co, expresen su preocupacin porque Mxico haya ganado labatalla de las elecciones, sobre todo a partir del ao 2000, peroest perdiendo la guerra de los derechos humanos. 36

Y efectivamente, dicha frase nos induce a pensar que laselecciones son algo ms que la organizacin transparente y orde-nada de la seleccin de candidatos de diversos partidos para ocu-par distintos cargos; fundamentalmente, las elecciones represen-tan la institucin sobre la que los derechos humanos convergenpara hacer posible una forma de gobierno, no hay mayor sntesisen el ejercicio de cualquier otro derecho, que en el sufragio.

De esta manera, para que el soberano originario, el pueblo,legitime al poder pblico, ste debe dimanar de un acto del pue-

blo que son las elecciones. Las instituciones republicanas queson el enlace entre el pueblo y el poder pblico, se llevan a caboa travs de las elecciones; por ellas, las autoridades se renuevanperidicamente y mientras estn en funciones, en nombre de ellasdictan las leyes que son la esencia de la soberana de un pas.

Para el pueblo y los individuos que componen una nacin,las elecciones son expresin de sus libertades y su pertenenciaa una sociedad civil. Representan tambin el mandato de cier-


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tas polticas fundamentales que deben adoptarse para el respe-to de las dems libertades que goza y para la configuracin depolticas pblicas que desea ver realizadas. En otras palabras,

la eleccin es para el individuo que la ejerce, el momento cum-bre del ejercicio de sus dems libertades: es asegurar su bienes-tar, proteger su propiedad, disfrutar su libertad de pensamientoy expresin y constituir a sus autoridades entre otras; la selec-cin de un candidato o de un partido es para el ciudadano laopcin de mayor trascendencia que ninguno de los otros actosde gobierno puede equipararse: Ignacio L. Vallarta sent prece-dentes que siguen observndose por la Suprema Corte, argu-

mentando que algunos derechos no podan ser protegidos msque por el cambio de leyes que slo pueden lograrse a travs delos procesos electorales.37

Igualmente, las elecciones actualizan la democracia, que debeser la forma de gobierno segn prescripcin constitucional. Lasdoctrinas modernas sobre la democracia como la expuesta porRobert Dahl, quien enfatiza una concepcin compleja, en la cualel respeto a los derechos humanos es de cabal importancia. Porello, la anticuada idea de separar y encubrir el derecho al sufragioseparado de los dems derechos humanos es inconsistente y ar-bitrario.

Por lo anterior, la prerrogativa y la obligacin del ciudadanode votar en elecciones populares, de acuerdo a lo sealado por laley, que establecen respectivamente los artculos 35, fraccin I y36, fraccin III, de la Constitucin Federal, no puede ser limitado

por ninguna autoridad, con el pretexto de que el nacional y ciuda-dano mexicano se encuentre transitoriamente o resida fuera de sudomicilio originario, pues las prerrogativas son inalienables, y lasautoridades mexicanas no pueden argumentar en contra la resi-dencia del ciudadano mexicano. La ley mexicana ha abusado al nocontemplar el ejercicio de esta prerrogativa, que segn los pactosinternacionales suscritos por Mxico, es un derecho, 38y contra lno puede haber ley que lo limite o restrinja. 39


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No obstante, con la expedicin el 20 de marzo de 1998 dela Ley de la no Prdida de la Nacionalidad Mexicana, se hadado un primer paso, muy parcial por cierto, porque su vigencia

venci el 20 de marzo de 2003, para recuperar y conservar lanacionalidad mexicana a los que tienen derecho a ella, peroque residen en el extranjero, sin importar si han adquirido unasegunda nacionalidad por ese hecho.

En este sentido, la ley mexicana responde al artculo 15 dela Declaracin Universal de los derechos del hombre, aprobada por laAsamblea Nacional de las Naciones Unidas el 10 de diciembrede 1948: Todo individuo tiene derecho a una nacionalidad.

Nadie puede ser arbitrariamente privado de su nacionalidad, nidel derecho de cambiarla. La cual a su vez, inspir la reformaal artculo 37 constitucional, que en su fraccin I estableci el20 de marzo de 1997, la prescripcin de que Ningn mexica-no por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad.

Y es que efectivamente, la condicin del mexicano actualen pases como los Estados Unidos es psima, pues se ve des-pojado de los efectos de su nacionalidad. Aunque las democra-cias permiten la inclusin de extranjeros en su sociedad civil,los Estados Unidos, desde antes de los episodios trgicos del11 de septiembre de 2001, ha establecido una jurisprudenciaconsolidada en que los extranjeros no gozan de los mismos de-rechos que los nacionales, a pesar de tener las condiciones paragozarlos;40complementando esta discriminacin por razn delorigen de la persona, el gobierno de Mxico agrava la situacin

al no reconocerles con plenitud el ejercicio de su nacionalidady ciudadana, al negarles votar, entre otros derechos, por lo quecomo resultado se tiene el despojo de la nacionalidad.

Aunque desde 1996 se ha promovido el voto de los mexica-nos en el extranjero y el 31 de marzo de 1998, la Cmara de Dipu-tados del Congreso de la Unin aprob un punto de acuerdo, paraque dependencias gubernamentales y organismos autnomos deEstados estudien la manera de implementar dicho voto; no ha ha-


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bido ningn resultado ms que la negativa para implementarlo anivel federal, lo anterior constituye una denegacin del derecho alsufragio que establece la Constitucin y, de hecho, constituye la

violacin a la ley, pues en los hechos se les despoja de su naciona-lidad y ciudadana plena a los mexicanos en el extranjero.Puede la autoridad administrativa detener o limitar el ejer-

cicio de una prerrogativa o derecho establecido en la ley supre-ma de la unin? Aunque sean insalvables aparentemente losobstculos administrativos para ello, una prerrogativa ciudada-na y un derecho reconocido por los instrumentos internaciona-les de mayor jerarqua, no pueden ni deben ser anulados por la

omisin de la autoridad ejecutiva.En las elecciones del ao 2000, se calcul que ms de sesen-

ta millones de votantes se encontraban en el territorio nacional,por lo que los nacionales residentes en el extranjero fue un n-mero menor, que oscil en menos de diez millones, de los cualesseis, no adquirieron ninguna otra nacionalidad, distinta a la mexi-cana. La presencia de mexicanos en capacidad para votar se en-cuentra bien focalizada, pues el 99% de nuestros ciudadanos quehabitan en el extranjero, se encuentran en los Estados Unidos y,dentro de ese pas, slo cinco entidades, de las cincuenta, agru-pan el 84% de esa poblacin, por lo que el problema del voto enel extranjero no es un reto ms que a la ineficiencia.41

An ms, la migracin mexicana hacia los Estados Unidosse encuentra bien localizada, ya que dicho movimiento tienecomo caracterstica que habitantes y familias de regiones o

municipios mexicanos se trasplantan en reas bien definidasdentro de los condados de ese pas, por lo que las eleccioneslocales podran ser conducidas con relativa facilidad.

La nacionalidad y la ciudadana son conceptos equivalentes,causa y efecto de la pertenencia o membresa a una nacin o socie-dad civil, que tiene como derecho natural la inalienable prerrogativade participar en la formacin de su gobierno y de sus polticas. Alexistir en Mxico un sistema federal donde coexisten dos sobera-


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nas, la federal y la de los Estados, pueden ambas esferas implementaresos derechos, al existir una nacionalidad y ciudadana en conse-cuencia, local y otra federal, pues una de las caractersticas de ambas

es que cuentan con un estatuto jurdico mltiple, ya que se ejercepor grados, segn las formas de participacin en la vida pblica. 42

Desde 1793, en los documentos constitucionales univer-sales, el derecho al sufragio es un complemento del derecho ala ciudadana,43 de esta manera, todo nacional tiene derecho avotar; sin embargo, en un principio, el derecho al sufragio esta-ba constreido a las caractersticas y requisitos impuestos porla ley a ciertos nacionales que eran excluidos: las mujeres, los

menores de edad, los presos, los residentes y los quebrados entreotros, ya que como lo explican Len Duguit y Carr de Malberg,hay que diferenciar entre el derecho y la funcin del sufragio.

Durante el siglo XIX, las constituciones mexicanas esta-blecieron el poder electoral, como poder de gobierno, al ladode los dems poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo yJudicial); por lo que puede entenderse que el derecho al sufra-gio fue ms bien entendido como una funcin, donde los elec-tores, primarios o secundarios, por las elecciones indirectas,estaban sometidos a requisitos y condiciones y ellos mismoseran los titulares de una funcin pblica: la de elegir a los go-bernantes, atendiendo a criterios de riqueza (tener un mediodecoroso de vida) y posicin social (saber leer).

Pero la transformacin del sufragio universal y directo cam-bi la caracterstica de funcin electoral y la convirti ms en un

derecho civil que poltico. Esta transformacin se dio paulatina-mente en los Estados de la Federacin mexicana, pues fueronellos los que primero reconocieron elecciones directas y hasta elfinal, en 1917, el gobierno federal adopt el mismo significado alderecho a votar. En nuestro pas, existe una gran tradicin fede-ralista que habr que cuidar y promover: los Estados han avan-zado en el establecimiento de los derechos humanos y en institu-ciones que han beneficiado posteriormente a la Federacin.


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Durante la vigencia de la Constitucin de 1824, los dere-chos humanos eran de competencia de los Estados, por lo quelas leyes fundamentales de dichos Estados fueron los primeros

en consagrar tales derechos, con la expedicin de la primera leyfederal de garantas individuales en 1847, los Estados conser-varon sus declaraciones y surge un sistema concurrente dondetodas las autoridades y las normas pueden reconocer derechos,en beneficio de los mexicanos. Hasta la fecha, el artculo 1 dela Constitucin Federal permite la ampliacin de las garantasindividuales mediante la consagracin de nuevos derechos enotras leyes, sean convenios internacionales o leyes estatales.

De la misma manera, en 1841, Yucatn establece el juiciode amparo como medio de proteccin de las garantas indivi-duales previstas en su Constitucin, tal como el artculo 4 dela Constitucin de Veracruz del ao 2000, establece el juiciode proteccin de derechos. El juicio de amparo federal estable-cido en 1847 no excluy los medios de proteccin locales, nilas declaraciones locales de derechos, por lo que se atiende enel federalismo mexicano ms a la complementariedad que a laexclusin, en materias que son por naturaleza concurrente

derecho electoral marco constitucional

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