REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLmCAS

DEL FEDERALISMO AL REGIONALISMO:LA EVOLUCION DE LOS FEDERALISMOS

CONTEMPORANEOS

DISCURSODE RECEPCION DEL ACADEMICO DE NUMERO

ExCMO. SR. D. lOSE MARIA CORDERO TORRES

y

CONTE8TACION

DEL

ExCMO. SR. D. CARMELO VI~AS MEY

Sesin de 14 de abril de 1970

Depsito Legal: M. 8.200 - 1970

DISCURSO DE RECEPCION DEL EXCMO. SEI'l'OR

DON JOSE MARIA CORDERO TORRESEN LA

REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLmCAS

SOBRE EL TEMA

DEL ~EDERALlSMO AL REGIONALISMO: LA EVOLUCIONDE LOS FEDERALISMOS CONTEMPORANEOS

ExCELENTSIMOS SEORES,SEORES ACADMICOS,SEORAS y SEORES:

I

Para quienes profesan una irresistible veneracin por losvalores de la cultura, las Reales Academias que integran elInstituto de Espaa, son la expresin clsica y consagrada deaqullos. Ser llamado al seno de una de esas Reales Academias,constituye un acto trascendente y emotivo, que agudiza estaltima caracterstica en el momento solemne de la recepcin.Hay quien domina sus sentimientos y sobreponindose a ellos,puede expresarse, si no con frialdad, al menos de modo nor-mal. Yo no: a las Iimitaciones usuales en mis facultades ora-torias -rectificacin concreta de la generalizada idea de queel orador se haces-e- se une en este momento aquella emocin;por lo que sin exageraciones de ninguna clase, tengo que apelara la benevolencia de los oyentes, para que olvidando l'a defi-ciente forma de expresin, concreten su atencin en el conteonido de cuanto diga; tampoco excepcional, ni an, aadirayo, novedoso, pues a nuestras alturas culturales, dudo de queexistan temas originales en el campo de las Ciencias Moralesy Polticas, donde slo caben las variaciones de desarrollo ylas actualizaciones de los ya tratados, aadiendo hechos ytesis.

Mi gratitud por el honor de ser llamado a pertenecer a laReal Academia, est inseparablemente ligada a un sentimientocomplejo que me sume en confusas y contradictorias impresio-nes: pues la Medalla nmero diez y nueve que se me ha seala-do, tuvo como quinto y ltimo titular al Excmo. seor don Jos

Castn Tobeas, bajo cuya presidencia serv casi catorce aos,en ese mundo judicial refugio de la dedicacin sacrificada.Nunca pude sospechar que fuera yo a suceder a don Jos enningn puesto; y creo, que ni yo, ni personas de superioresmritos, pueden reemplazar fcilmente a quien reuna tan ex-cepcionales cualidades. Y aqu es imperativo sealar que loslmites reglamentarios fijados para la duracin del presentediscurso, obligan a algo impasible, de no efectuarlo con unarestriccin tan imperfecta como humana: el resumen de res-menes de las extensas, importantes, valiosas y variadas activi-dades, del Excmo. seor don Jos Castn Tobeas; al quevarias Corporaciones y Entidades -y entre ellas, sta- handedicado largas sesiones necrolgicas, en las que sin desper-dicio de tiempo, result escaso el disponible para dar cuentade la fecundsima vida de don Jos. Igual sucede con las bio-grafas escritas que de l conozco. Pues don Jos, nacido enZaragoza el11 de junio de 1889 y llamado por Dios en MadridellO de junio de 1969, fue sobre todo y mltiplemente, un maes-tro: por sus numerossimas publicaciones; por su magisterio do-cente como catedrtico de las Universidades de Murcia, Barcelo-na, Valencia y Zaragoza; por su magisterio jurisdiccional comoMagistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo des-de 1933, asumiendo la Presidencia del Tribunal desde 1945hasta 1967, ao en el que ces por el matematicismo, de unprecepto de la Ley Orgnica del Estado, Maestro tambin ensus actuaciones como Presidente de la Comisin General deCodificacin, de la Real Academia de Jurisprudencia y Legis-lacin, del Instituto Espaol de Derecho Procesal, del ComitEspaol de Derecho Comparado, de la Asociacin Espaola deCiencias Jurdicas y del Instituto Espaol de Ciencia Social;y en fin, por la inacabable y merecidsrna lista de pertenencias

~on carcter honorfico o efectivo- a Universidades, Insti-tutos, Colegios y Centros culturales nacionales y extranje-ros (1). Maestro, por muchos desconocido, por su silenciosa,

(1) Notas biogrficas ms completas se han publicado por la Co-misin G. de Codificacin, las Ediciones de la Universidad de Navarra,la Real Academia que presidi, e individualmente -salvo omisin in-voluntaria- por los seores Ogayar y Silva. A llas me remito.

ms eficaz labor, en las Cortes y en el Consejo del Reino.Maestro de maestros a travs de la direccin de la RevistaGeneral de Legislacin y Jurisprudencia, y de otras publica-clones, o bien de aquellos inolvidables discursos de las sesionesde apertura anual de la vida judicial y acadmica. Maestro enfin, modesto, sencillo, y silencioso, con el ejemplo de su con-ducta, testimonio vivo de la armona entre Ciencia y Humani-dad. No me es posible insistir, ni extractar ni seleccionar lacopiosa lista de su fecunda produccin; pero s quiero desta-car, que al lado del civilista universalmente reconocido, y engeneral del jurista por todos admirado, don Jos desbordabacon su saber y su quehacer, talles marcos; porque se ocup--con da misma competencia que acreditara en el DerechoPrivado- de la Filosofa y la Teora General del Derecho, suMetodologa y Fuentes, su desarrollo histrico y comparativo,los Derechos Pblico, Social y Laboral, la Sociologa Generaly aplicada, etc., etc. No slo escribi obras clsicas -desde laque siempre se llamar por antonomasia el Castn sin otrasprecisiones- artculos y ensayos, sino que tradujo, revis, pro-log, anot, coment, y hasta diramos que contest, puesal hacerlo a discursos y acadmicos, sent en sus mesuradasrespuestas, doctrinas y opiniones propias, valiosas como todolo suyo. Su hueco en la vida espaola, y an en la jurdica desu poca, perdurar, y no sern mis modestas fuerzas las que10 remedien dentro de esta Real Academia. Dios lo tenga ensu seno, como razonadamente podemos pensar, relacionandola Bondad Divina y las virtudes del extinto; que todos lo ten-dremos indefinidamente presente (2).

(2) Don Jos Castn ostentaba el noveno lugar entre los acadmi-cos de esta Real Academia, por antigedad, pues haba sido elegidoel 27 de marzo de 1945, posesionndose en 4 de junio de 1950. En lalista de asistencias del Anuario de 1969 figuraba en duodcimo lugar,con 202. El discurso de recepcin en esta R. Academia vers sobreLa equidad y sus tipos histricos en la cultura occidental europea.

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y ahora quiero explicar el porqu de la eleccin del temade este discurso, situado a medias entre el Derecho Pblicoexterno y el interno, sin dejar de rozar la Geografa, la Histo-ria, las Relaciones Internacionales y Polticas, y la SociologaPblica, disciplinas todas que me atraen y que quedan dentrodel mbito acadmico. Cierto que la materia no es tan nuevacomo en los tiempos del entusiasmado Tocqueville; pero meparece que se presta poca o indirecta atencin al hecho insos-layable, de que entre los muchos cambios que producen elempequecimiento del mundo, la interpretacin de ideas y si-tuaciones, y la interdependencia en suma de las antao piezassoberanas de ese mundo, est uno que afecta a la evolucinde 10 que basndonos en las definiciones del Diccionario de laReal Academia de la Lengua, podemos llamar federalismo cl-sico: espritu o sistema de confederacin entre corporacioneso Estados. Por desgracia las Ciencias Morales, no tienen unaterminologa universal ni precisa -y ello origina innumera-bles enredos y confusiones- por lo que sin olvidar que enla Poltica, vetustez y novedad son trminos rotatorios, podra-mos de insistir conceptualmente, obstinarnos como otros tra-tadistas, en encasillar realidades muy complejas en categorasideales, rara vez apreciables del todo en la vida.

Resumiendo, nuestra tesis, elementalmente, diremos que loslazos federativos, ms o menos emparentables con los viejosfoedus de la antigedad, han pasado de estructurar Estados oagrupar partes separadas de una unidad estatalizable, comoacaeci hasta en los siglos XVIII y XIX, a servir luego como me-dio de articulacin de una tendencia progresiva en el ordeninternacional, dando vida y forma a organizaciones supraesta-tales; ya sean de las llamadas -con extrema elasticidad-

regionales, ya de las denominadas especializadas (3). En gene-ral el Derecho Pblico Interno, estudiaba al federalismo comouna modalidad estatal; el externo, integrndolo en las Unionesde Estados, agrupado con las reales y personales y con lasconfederaciones, e incluso con la desiguales (protectora-dos, etc.). Mas la confederacin era una Unin de Estados,pero no una federacin. (

mente. Mis menciones tan breves como sea posible, preferirnlos textos de Derecho positivo, a mi alcance, por figurar encolecciones u otras publicaciones difundidas, y por haberseredactado en varias de las cinco lenguas internacionales dela ONU, o tener en ellas traducciones oficiales o autorizadas.As los errores sern mos. Y no pretendo sentar o glosar pro-lijas construcciones, sino tan slo exponer realidades, lo msal da y con el menor vaco posible.

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Es achaque comn a la mentalidad hispnica en el variadombito de las Ciencias Morales, el uso y abuso de la Historia,con dao de la actualidad, a la que se llega cansado, trasdilatadas excursiones pletricas de riquezas muertas. Procura-r evitar los precedentes remotos poco servibles: las anfictio-nias helnicas; los foedus iniquus, y la clientela, romanos; loslazos medievales llegados hasta nuestros das en algunos ca-sos como la infeudatio de Andorra; el vasallaje (Sikk.im) here-dado por el satelitismo: y hasta la Hansa llamada pomposa-mente la primera Europa nrdica que ha existido comercial-mente. Tampoco me ocuparn las ligas y coaliciones, abun-dantes, desde el Renacimiento. Ni la que parece obligada men-cin del Sacro Imperio Romano Germnico, y eso que sobre-vivi hasta 1806 -el ao del intento regional centroeuropeode Napolen llamado Confederacin del Rhin- y que tuvouna pobre continuacin en la Confederacin Germnica de 1815a 1866, y un eco local en la Confederacin alemana del Nortede 1866 a 1871. Eludir, salvo precisin concreta, las unionesdinsticas (la ltima disuelta en 1944: Dinamarca e Islandia)y reales (de la que era expresin Austria - Hungra hasta1919) (5). Mi punto de partida histrico respecto de los fede-ralismo histricos -los que servan para estructurar Estados-es triple y viviente: en Europa la llamada oficialmente porinercia Confederacin Helvtica o Estado federal suizo. EnAmrica los llamados desde 1776 1787, Estados Unidos deAmrica, aunque la apropiacin de este nombre sea excesiva.De ambos federalismos y de algn otro precedente --como

(5) Para estos precedentes podran servirnos los libros clsicos deBluntschli, Pradier-Foder, Lapradelle, Lauterpach y Olivart.

los mentados germnicos- son de los que arrancan las fami-lias de los federalismos internos vivientes; apreciable asimismoen el Commonwealth y en el Tercer Mundo, descolonizado(y subdesarrollado por lo comn) si bien en stos arrancantambin de la imitacin o la continuacin de las estructurascreadas o heredadas de Ios viejos modelos occidentales. Elfederalismo de origen sovitico nutre a una postrera familiafederal.

Quisiera evitar la alquimia dialctica inocentemente des-encadenada en The Federalist por Madison -y por Hay y Ha-milton- que al ligar el anlisis del federalismo moderno alas Teoras del Estado, y sobre todo al vidrioso concepto dela soberana, han desencadenado tormentas de tinta con des--igual utilidad intelectiva (6). Siguiendo a Mouskheli, autor deun buen estudio que no ha envejecido mucho (7) y desechandolas doctrinas de primaca del Derecho Estatal -la autolim-tativa y la de su proyeccin externa- para aproximarnos almonismo jurdico de Kelsen con el alcance de la primaca delDerecho Internacional -ya se base con l y con Verdross enla regla fundamental, en un renacimiento del ius naturalismotan caro al profesor Luna y a Le Fur (8), o en la vaga cons-ciencia jurdica de Krabbe, enlazable con el solidarismo deDuguit- el Estado asume y encarna la soberana (

concluir cuando se trata de Federaciones, en las que al ladodel Estado federal coexisten los Estados federados (aunquese llamen Repblicas en la URSS, Iander- en Alemania yAustria, provincias en Canad y Argentina, cantones en Sui-za y antes regiones en Nigeria) tambin soberanos? Se hanbuscado varias explicaciones: a) de la doble soberana (Weitz).b) de la soberana federal con las adicionales federadas (Ver-dross). e) de la triple soberana (Kelsen). d) de las soberanasagrupadas federativas (Seydel): e) de la exclusiva federal (Zorn).En torno a esa soberana, su insercin y superposicin, -todolo cual parecen juegos de palabras- cada vez ms se abrepaso la idea de que slo hay una soberana internacional, lafederal, con residuos de soberanas parcializadas, que son lasfederadas. Mas rigurosamente y en lenguaje moderno habraque admitir con Scelle, la jerarqua de competencias de variosordenes jurdicos, segn los tipos de federalismo: total frentea parcial o especializado (como el de la CECA y en general losorganismos de fines tcnicos especiales); universal o ilimi-tado que en rigor es mucho ms que federalismo: y regionalo concreto, que puede ser exterior o slo poltico (9). O untriple federalismo funcional: administrativo (colonial e in-terno), poltico (interno), e internacional, como seala Luchai-re (lO) aunque al poltico podra Ilamrsele constitucionalpara esquivar ciertas dificultades. En realidad, va siendo do-minante la idea de que hoy el Estado federal queda muy lejosde la vieja Confederacin (como crea Calhoun) siendo sloun Estado (Heller) cuyos miembros forman un todo compues-to (Rossi, Carr de Malberg, Biscaretti di Ruffia, Santi Ro-mano). Por eso Mouskheli dice que el Estado federal suponeuna elevada descentralizacin, con miembros con autonomaconstitucional y participacin constituyente: quizs sin elabandono del prius de la soberana (como cree Friedrich)no se comprenda al Estado federal. Los ejemplos hoy contem-plables, a duras penas -segn Mazziotti- se distinguen deesa nueva tipologa enunciativa llamada Estado regional lla-

(9) SCELLE: Introduction a l'Etude du Droit con JULIOT y ESMEIN,1951, (obra que recoge su Precis de 1936 y su Manuel de 1943). ZALESKIN(Bibliographie Federaliste. 1950), agota las referencias V. LUCATELLO:Lo Stato federale, 1939.

(lO) Droit d'Outre Mer 1946, 1953.

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mada a eliminar espinosas controversias, con muchas ventajasy sin ciertos inconvenientes del aejo Estado federal; as lopiensan Garca Pelayo, como Lucatello, Ferrando y Prelot (quereservan, al par que Friedrich, al Estado federado cierta par-ticipacin en el proceso formativo de la voluntad federal, di-recta o indirectamente, o al menos poder legslativo por vasobre todo representativa) (11). Y as, si bien de modo toscopor las presiones polticas que soportaban, pensaron nuestrosconstituyentes de 1931 alumbrar el llamado Estado integral,denominacin confusa que no ha hecho fortuna (12) y quecomo el Estado regional era clsicamente visto como unitario,pero modernamente analizado como sui generis, disintiendode Burdeau, Lucatello, Virga, Royo Villanova y Garca Pelayo,

(11) FERRANDO en su clsica Formas de Estado desde la perspectivadel Estado regional de 1965 (que recoge su anterior estudio sobre lasAutonomas Regionales en la Constitucin italiana) resume as lasdiferencias: a) pluralidad federal de ordenamientos federales constitu-tivos, y de titulares de autonoma constitucional, con dualidad de pode-res constituyentes; b) mientras que en los Estados regionales slo hayun ordenamiento y una titularidad constitucional, con nico poderconstituyente, aunque las fuentes legislativas sean varias; lo que nose concibe tratndose de simples Estados unitarios, descentralizados,y menos de los desconcentrados. Se nos perdonar nuestra reservaante alguno de estos conceptos. Por lo dems, como los Estados fede-rales, los regionales, pueden serlo completos o incompletos: por ejem-plo, los numerosos Estados federales con territorios, generalmentepotenciables como futuros Estados; y los Estados regionales donde haylo que en lenguaje jurdico espaol llamaramos territorio foral oautnomo, frente al simple (

y coincidiendo con Garca Oviedo, Carena y Vivar; smbolo dela fatal tendencia a la descentralizacin que impone la limita-cin material de las facultades humanas del gobernante en elmundo moderno superintervencionista. En definitiva, quierosealar con Kelsen que si con ms o menos acuerdo se sabelo que es Estado federal, resulta ms confuso lo que es Estadounitario (13). Porque en Espaa y otros pases se piensa enun Estado uniforme o centralizado, y no es as. Los ejemploscontrarios son muchos. El Reino Unido (desde 1707 con Esco-cia y desde 1800 con Irlanda, reducida en 1922 a seis condadosdel Ulster) tiene diversidades autnomas (Gales, Escocia, Man,Islas del Canal, Irlanda del Norte) (14) Rusia tena (1809-1919)al Gran Ducado de Finlandia, como tuvo al Gobierno de Polo-nia (1815-30) yen otro grado a los del Transcaucasia, Estepasy el llamado Virreynato del Lejano Oriente. Polonia (1920-39)la Alta Silesia, Galicia y Volinia. Lituania al territorio autno-mo de Memel (1924-39); y Checo-Eslovaquia al de la RuteniaSucarptica (1919-38). Hungra (parte a su vez del Doble Im-perio) a Croacia (1867-1919); y el Doble Imperio a Bosnia(1878-1909-18). Finlandia tiene las islas Aland (1920), Dinamar-ca a las Far-Oer y Groenlandia (1947). En Eurasia, Turquatuvo principados y provincias tributarios y Autnomos(Servia, Bulgaria, Rumelia, Samas, Lbano, el Jedivato de Egip-to: 1850-1919, y tericamente a Kurdistn de 1919 a 1922). Asu vez Egipto tena el Sudn (Condominio: 1899-1954), Japna gobiernos especiales excoloniales (Sajalin y Yeso desde1875 a 1945, Corea 1910-45, y Formosa 1895-1945). Sudfrica-que por cierto pasa en muchas obras errneamente por fede-ral- tiene al Transkei desde 1965, Tanzania a Zanzbar desde1964. El ms grande ejemplo de Estado unitario complejo es

(13) Duguit deca que en el Estado unitario, an descentralizadoslo nay un grupo de gobernantes (latu sensu) sin reparto de com-petencias garantizado, sea administrativa o autnoma la descentraliza-cin. El propio Mouskheli emplea la expresin descentralizacin fede-ral>, que es constitucional.

(14) Allende el mar dependen del Reino Unido: Gibraltar, Bahreiny otros sultanatos, Brunei, Hong-Kong, Santa Elena, Seychelles, Terri-torio Indico, Bermuda, Cayrnanes, Turks, Bahamas, Blice, Vrgenes,Montserrat, Malvinas y Antrtco, Fidyi, Gilbert-Ellice, Salomn, Tonga,Pitcairn y Esporadas. Es el mayor Estado plurcontinental y el menosncluible en las clasificaciones continentales.

China, que antes de 1949, tuvo regiones autnomas y vasallas(Sin-Kiang, Tibet, y hasta 1912 Mongolia (15) y hoy forma unEstado pluri-nacional unido (nos referimos a la Popular: ar-tculo 3 de la Constitucin de 20 de septiembre de 1954), concinco regiones autnomas (Mongolia, Ning-Hsia, Sin-Kiang,Kwangsi y Tibet), dos municipios autnomos, y un nmerofrecuentemente variable de Departamentos y distritos autno-mos que pueden comprender cantones de nacionalidades(anotamos 23 Zhou, algunos considerables). Su filial Viet-Namdel Norte tiene dos bac autnomos. En fin, no olvidemos quela Espaa unitaria y uniformista conserva el foralismo en Na-varra y Alava (como hasta 1938 en Vizcaya y Alava) el muni-cipalismo africano en Ceuta y Melilla (ex-plazas o presidios),el insularismo en Canarias, y el africanismo en el Saharacomo antes en Guinea e Ifni. Esto nos lleva a recordar el rgi-men especial de las prolongaciones ultramarinas (ex-coloniales)de los Estados pluricontinentales unitarios: Francia con suscuatro departamentos (Guadalupe, Martinica, Guayana, Re-unin) y sus siete territorios (S. Pierre, Issa-Affares, Comores,Nueva Caledonia, Wallis, Polinesia, Austral). Portugal consus ocho provincias (Cabo Verde, Guinea, Santo Tom y Prn-cipe, Angola, Mozambique, India bajo ocupacin extraa, Ma-cao, Timor). Nueva Zelanda tiene varios territorios (Cook, Niue,Unin, varios de ellos autnomos). Como Noruega con Sval-bard, Mayen, Pedro 1, Bouvet y Antrtica. Grecia tiene el MonteAthos autnomo y monacal. Y caso ms complejo: Los PasesBajos, desde 1954 Estado unitario pero asociativo (a su parteeuropea ex-metropolitana se unen igualitariamente Antillas ySurinam) (l6) En fin, cabra mencionar el rgimen especial yya casi universal de las Grandes Urbes, dado el creciente gi-gantismo urbano, cuyo planteamiento desborda las perspec-tivas del federalismo clsico, asentado sobre territorios con

(15) Artculos 119 y 120 de la Constitucin --en este aspecto semn-tica- de China nacionalista de 25 de diciembre de 1947.

(16) La validez ius internacional de los Estados pluricontinentales-artculos 1 y 10 de la Constitucin espaola de 1812 y 1 de la portu-guesa de 1933-, ha sido defendida por Portugal en la ONU frente algrupo afroasitico. En realidad no vara del caso de los Estados fede-rales pluricontinentales, como los EE. UU. con Hawai.

poblacin rural estable y equilibrada con la urbana. Las en-tidades federales de carcter urbano (Hambrurgo, Guanabara,Viena, Basilea, etc.) tienden a desbordar el mbito de su accinfederada, y a transformarlo. Las conurbaciones borran el fede-ralismo (Nueva York - Nueva Jersey).

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IV

Lo que ms destacan los observadores del desenvolvimientode los federalismos contemporneos, es su gran variedad dematices, sobre todo en cuanto a sus formulaciones constitu-cionales o polticas. Pues como anota Burdeau (17) hay sinduda un trasfondo vivido, principalmente sociolgico o hu-mano -de alcance equilibrador, segn Neumann- con unrespaldo econmico: si a ste llega el federalismo se excluyeel estatismo exagerado (por la autogestin o la libertad em-presarial). En caso contrario el federalismo sirve al gran Le-viathan que desgraciadamente florece en pases aparentementedispares. Todo ello aparta inicialmente los que llamar fede-ralismos reales o clsicos de los semnticos: declaradosoficialmente como tales en contraste con la realidad, detan heterogneo origen que no excluyen los pintoresquis-mos (18). As en Venezuela se adopt el federalismo segn Antonio L. Guzmn por llevar 'la contraria -como deca eseeminente prohombre liberal- a los unitarios. En Argentinapara evitar la rivalidad entre el Puerto y las montonerasprovinciales. En Brasil para diferenciarse del Imperio. EnMxico por imitacin vecinal de Santa Anna. Y en ciertosidentificables nuevos pases, federalismo se liga a socialismo,como palabra mgica que por s denota avance (19). Adems elfederalismo tampoco evita siempre las rupturas: Bolivia-Per(1836); Panam de Colombia (1840 y 1885, con eco definitivo

(17) Trait de Science Politique (1949), citado.(18) MAC WHINNEY: Comparative Federalism (1962).(19) No faltan tericos que admiten el significado revolucionario

del federalismo, como Chevallier: citado en la obra colectiva de BERGERy otros: El federalismo (1965). Pero la opinin comn es que el fede-ralismo es equilibrado, y por ello indirectamente protector de los gru-pos minoritarios que suelen dar su tono a ciertas partes de lasFederaciones. Por eso las Cmaras federales son tildadas de ruralistasy conservadoras,

en 1903 bajo el unitarismo); Austria-Hungra (1919-20); si bientampoco las provoca: la lista de Estados unitarios disgregadossupera a la de los federales con igual suerte. Ni es indispen-sable para reunir: Somalia y Marruecos se han unificado uni-tariamente, como antao Italia.

En suma, partiendo del principio de Friedrich (20) de queel federalismo supone una separacin de poderes -al menosen parte polticos- dentro de un rgimen constitucional, hayun 'trasfondo o clmax complejo que arrancando de cierta ex-periencia en la prctica de los sistemas autonmicos de gobier-no, combinados con la participacin colaborativa constitu-cional de que habla Scelle (21), facilita la asociacin sinconfusin de ciertos ncleos y la distincin, no totalmenteseparadora, de otros. La doctrina -o ideologa- y Ia expe-riencia -reflejo de una cierta tcnica poltica que no todosposeen- se 'combinan para dar realidad operativa a los variossistemas federales, necesidad ya percibida por Finner y Ber-ger, afuera, y por Aguilar y Trujillo en Espaa (22); pese aloptimismo con que Burdeau percibe grmenes federativosen toda sociedad poltica, como antao lo apuntara Pi y Mar-gallo Por otra parte federalismo no es ya un concepto exclu-sivo de un rgimen territorial -pinsese en el creciente profe-sional o corporativo- y por supuesto no puede ligarse a unatipologa constitucional como despus veremos; en todo caso,cualquier federalismo supone a la vez coordinacin y subor-dinacin.

Volviendo al federalismo por excelencia, el territorial in-terno, observaremos en cada caso sus rasgos. Siento muchono poder, honestamente, consignar abstractamente las causasnaturales o los caracteres generales ocasionadores o cuandomenos inclinadores hacia el federalismo. Pese al dicho de Na-polen Suiza es pas federal por naturaleza, la generalizacin

(20) La Dmocratie Constitutionnelle (1958). BOWIE y FRIEDRICH:Estudio sobre el federalismo (1959). SNCHEZ VIAMONTE: Federalismo:sus problemas (1959). MAC MAHON: Federalismo maduro y nacien-te (1958).

(21) Cours de Droit International Public (1948, 1956).(22) Sirvan de referencia, el agudo anlisis de ACUlLAR sobre Elfederalismo como tcnica y como ideologa (1950) y las dems obras

separadamente citadas.

sera convencional cuando no falsa (23). Pese a las justifica-ciones oficiales (24), la coyuntura histrica --externa e inter-na- del momento de nacimiento de los Estados, es la quedetermina su carcter federal (25). Una Federacin puede sur-gir de una independencia, de una agrupacin o de una transoformacin interna, evolutiva, revolucionaria o impuesta. Con

(23) La variedad tipolgica del constitucionalismo federal se refle-ja en las denominaciones estatales: EE. UU. (Mxico), Confederacin(Suiza), Federacin (Malaya, Nigeria), Unin (URSS, India), RepblicaFederal o Federativa (Alemania, Brasil, Yugo-Eslavia), etc. El artculo 35de la Constitucin Argentina establece tres denominaciones simultneas.

(24) EE. UU.: formar una unin ms perfecta, establecer la JUStI-cia, garantizar la tranquilidad nacional, atender a la defensa comn,fomentar el bienestar general, asegurar los beneficios de la libertad.Suiza (Constitucin, arto 2): asegurar la independencia de la Patriafrente al extranjero, mantener la tranquilidad y el orden en el interior,proteger la libertad y los derechos de los confederados, y aumentarla prosperidad comn.

(25) Comprense los dos ncleos de la presente bipolaridad depoder mundial. Las Trece Colonias, de las que surgieron los EE. UU.estaban contiguas y sometidas a la misma metrpoli: pero sus reg-menes variaban tanto que no podan emanciparse bajo molde unitario.Establecieron -pensando en la guerra de Independencia y en la sub-sistencia- una dbil Confederacin (Filadelfia, 15 noviembre 1777),con un Congreso, un Presidente y un Tribunal como rganos comunescon limitados poderes, que en 1787 se transform en la actual Consti-tucin (17 de septiembre) claramente federal. El crecimiento haciael Oeste impuls la creacin de Estados desde 1789 (Carolina delNorte) a 1959 (Alaska y Hawai). Las enmiendas acentuaron la supre-maca de los poderes federales desde la gran prueba de la Guerra deSecesin (1851-65) (de hecho, los vencidos fueron tratados durante elperodo de reconstruccin como colonia del Norte) y sobre tododesde el auge intervencionista del New Deal (1932) y ms reciente-mente por el motivo o pretexto de la lucha contra la discriminacin ra-cial que se supone localizada en el Sur. La Rusia zarista, pas heterogneoque rega con autocratismo centralista, lo mismo a pueblos atrasadosde Asia que a otros occidentales del Bltico, bajo molde ruso, quebrpor la derrota militar de 1917 y las subsiguientes paces de Brest-Li-towsk (la principal de 3 de febrero de 1918) en las que Ucrania actual lado de Rusia, reducida en dos casos irreversiblemente (Finlandia,Polonia). De ah que bajo manto ideolgico -la propaganda bolchevi-que de acabar con la opresin de las naconaldadess-e- la Constitu-cin de 10 de julio de 1918 (modificada en 11 de marzo de 1925) res-paldada por la accin de las armas y de la diplomacia, permiti sometera Ucrania y el Cucaso, recuperar Asia Central y el Lejano Oriente,cediendo el paso a dos Constituciones con mayores poderes federales:la de 31 de enero de 1924 y 5 de diciembre de 1936, actual objeto detrabajos de substitucin. Esta ltima, la staliniana, ha superado lagran prueba victoriosa de la 11 Gran Guerra y conocido las recupera-ciones de territorios (en el Bltico sobre todo) y las anexiones (Cr-

piezas histricas, nacionales o econmicas; por eso no es unrasgo federal la heterogeneidad que falta en los ejemplos ame-ricanos (salvo Canad), Alemania, Austria y Australia, y quizsen Malaya, mientras se da en la URSS, India, Yugo-Eslavia,Checo-Eslovaquia, Suiza, Nigeria y Camern (en stos bajoforma extribales) (26). Ni el democristiano (pinsese en laURSS) o el autoritarismo (recurdese a Suiza): Montesquieuvea en el federalismo algo democrtico y Hamilton algo pro-tector: an hoy Hayek liga federalismo a libertad. Tampocolo es el gigantismo (Suiza es bien pequea) ni el trnsito delunitarismo al federalismo (Mxico, Brasil, Venezuela, y Argen-tina, si es que no tambin Austria y Rusia, dicen lo contrario).No encuentro aquellas caractersticas generalizables y prefiero,humildemente, describir los federalismos existentes y los ejem-plos ms destacables que hasta hace poco existieron. Pero alhacerlo encontramos tal variedad de condiciones constitucio-nales que tampoco aparecen con la claridad precisa la decisivaparticipacin de las partes en la formacin de la voluntadfederal, aunque s un mnimo de participacin: ejemplo, Aus-tralia donde las sesiones plenarias del Parlamento ahogana la minora federal del Senado (en la mayora comn o na-cional de la Cmara de Representantes) (27). Adems, pasesunitarios tuvieron o tienen segundas cmaras paritarias: Es-paa (1869), Bolivia, Dominicana, etc. Ni la pureza directa dela representacin federal, pues si en todos los Estados hay

patos, Tuva, Sajalin), combinndose con una prctica claramente cen-tralizadora, pese a los ensayos de desconcentracin econmica.

Por lo dems, en Suiza el cantonalismo ha retrocedido desde 1848a 1874 y an despus. En Iberoamrica el fenmeno que sucede esigual; si la Alemania de Bonn es ms federal que la de Weimar sedebe a que en 1919 quedaba un Reich vencido, y en 1945 no quedabaningn Estado alemn. En 1960 en Venezuela se discuti la supresindel federalismo.

(26) Las unidades federadas pueden ser heterogneas como algunoscantones suizos y Estados indios. Pero constitucionalmente tienden ahomogeneizarse. La India en 1950 comprenda cuatro clases de unida-des: Estados A (ex-gobiernos britnicos); B (ex-principados o sus agru-paciones); C (ex-comisariados britnicos) y D (territorios). En 1956 sehan amalgamado las tres primeras clases, con redistribuciones quepersiguen la homogeneidad.

(27) Constitucin australiana de 1900 (art, 57) A parecida solucinllega indirectamente la Constitucin sovitica de 1936, artculos 45 y 47.

una Segunda Cmara federal (28), slo en la Alemania de Bonn,el Bundesrat es nombrado imperativamente por los gobiernosde los lander, En los dems casos es una Cmara electa aunquelo sea con separacin federada de circunscripciones, y sloen algunos casos con un carcter igualitario independiente dela poblacin respectiva (Suiza, EE. VV., Mxico, Venezuela,Argentina, Brasil, Australia: pero no en Canad, Alemania,Austria, Malaya, India, Nigeria y la VRSS): con lo cual lasprovincias o Estados mayores dominan: Ontario y Que-bec; Nueva York, Illinois y California; Sao Paulo y Minas;Buenos Aires; Nueva Gales del Sur y Victoria; Baviera y Rena-nia; Viena; Bengala, Maharachtra, Vttar-Pradech y Bihar). Ade-ms la Cmara federal, a veces tiene menos facultades que lanacional, lo que mengua su papel (29). Y se la ha intentadohacer mixta (30). El cesarismo presidencial debilita a estacmara y al federalismo como el partido nico.

Tampoco encontramos unidad de cpulas, pues hay mo-narquas federales (Canad, Australia, Malaya: sta rotatoriaentre los soberanos federados y no hereditaria) y repblicas,presidencialistas, democrticas (parlamentarias) y comunistas.Federaciones a la vez con una o dos Cmaras en sus miem-bros (EE. VV., Canad, India) (31). Pases en los que la reforma

(28) Excepcin confirmatoria: la Cmara nica pero paritaria dePakistn, pas dualista que se aleja lo que puede del federalismo. Elterritorio federal ha sido substituido en 1961 por una distribucin decentros: el Gobierno a Rawalpindi y la Asamblea a Dacca.

(29) Alemania, Ley Fundamental (art. 78), Constitucin canadiensede 1867 (art. 53), Constitucin austraca de 1920-25 (art. 42). Los Senadosamericanos tienen mayores poderes diplomticos, por excepcin.

(30) Nos referimos a la reforma austraca de 1929-derogada hoy-que cre la Cmara de los pases y las profesiones. El anchlussconcluy con el constitucionalismo austraco, y al restablecerse (1945)la independencia del pas se adopt el texto constitucional de 1920con las reformas de 1925 pero sin las de 1929. El Senado malayo tienetambin designados reales.

(31) Los ejecutivos federados suelen ser ms sencillos que losfederales y se inspiran en sus sistemas polticos. El ttulo de Presi-dente puede ser reemplazado por el de Gobernador. En Malayaconservan su ttulo como soberanos (sultn, besar, o raya) al igual queen la Alemania de 1871. El soberano comn de Austria-Hungra era Em-perador en la primera y Rey en la segunda. Por excepcin, en 1871 elImperio federal alemn tena tres repblicas hanseticas; Suiza es elnico caso de democracia directa (landgemeinde) federada, a escalacantonal incompleta. (Appenzell, Glarus, Unterwalden).

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constitucional exige ratificacin por un qurum federado (Es-tados Unidos, y los pases americanos, y Australia, que los imi-tan); y otros en los que, como veremos, no se exige un con-curso decisivo federal, o en los que s, pero limitadamente.Hay que recordar que los partidos polticos y los sindicatossuelen ser de mbito federal y no localizado, como en otroorden sucede con los centros financieros y los medios de difu-sin: todo contribuye a diluir la voluntad federal en la na-cional. La juventud se desinteresa de los problemas federados,considerados como locales, y es atrada por los internacionales.

Hay federalismos con ejecutivos colegiados (Suiza, Directorio; URSS, Presidium) o presidenciales (Amrica, Africa) ynetamente parlamentarios sin colegiar (Europa, Common-wealth blanca). Estados federales de administracin directa(EE. U'.), mixta (URSS) o semi-indirecta a travs de rganosfederales (Austria), o semi-mixta (Suiza) (32). La comparacinentre los rganos, servicios, y las burocracias federales y fede-radas, suele favorecer a los primeros. La rivalidad no puedesostenerse de modo natural.

Sobre competencias y recursos, sin decir que la variedady los cambios impidan toda clasificacin, sealaremos los si-guientes rasgos: a) a la vieja distribucin rgida por materiasde competencias, con un residuo impreciso para la Federacin(Canad, Nigerial) o sus componentes (Australia) se va reem-plazando por un sistema ms flexible que aade una terceracategora de materias concurrentes en las que la federacintiene iniciativa y hegemona incluso por va de control (lamisma Alemania, India, Nigeria); o bien un reparto coopera-tivo reservando las bases a la federacin y el detalle a susmiembros; o la legislacin en ciertos casos a aqulla y la eje-cucin (por supuesto que visible o invisiblemente vigilada) alos miembros (Austria; sistema toscamente preconizado enEspaa en 1931, lo que indica que puede extenderse a los Esta-

(32) El mal de la inflacin ministerial -reflejo de la hipertrofiaestatal- carga sobre los poderes federales. EE. UU. empezaron con2 Secretaras de Estado y ya tienen 12; la URSS, 22 Ministerios fede-rales (accin directa: han variado entre 6 y 27) Y 32 republicano-federales (accin indirecta: han variado entre 9 y 23).

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dos Regionales)(33). b) El casuismo en la determinacin de lasccmpetencias federal y federada es mero eco del mal de lainflaccin constitucional, que seala Burdeau, provocado asu vez por el auge desordenado del intervencionismo pblico.

En la Justicia, es casi general el predominio de la federal;la federada ms que concurrente es local y puede sufrir laintrusin de remedios de las garantas cvicas, comunes alpas, como el amparo mexicano, y por supuesto que las ape-laciones a Tribunales federales. El supremo rgano judicialv federal suele dirimir los conflictos entre la Federacin y suscomponentes (34). Hay jurisdicciones que per se, son federales-la constitucional y la militar- y se dice que la jurispruden-cia se orienta hacia doctrinas comunes que son federales. Atravs de las apelaciones, se verifica un control mixto de losrganos jurisdiccionales de carcter federado. El ejercicio delderecho de gracia va anexo al de la correspondiente potestadjurisdiccional.

Sintetizando las materias -cada vez mayores- de compe-tencia federal, sealamos:

a) relaciones exteriores, nacionalidad y garantas, colecti-vas e individuales, defensa y comunicaciones exteriores, sobretodo aeronavales. La creciente ratificacin de tratados sobrelas ms variadas materias incrementa la competencia federal;

b) correos y telecomunicacin, migraciones internacio-nales;

e) moneda, pesas y medidas;d) instituciones mercantiles y penales (las civiles no siem-

pre; incluso ello sucede en Estados unitarios como Espaa),

(33) Ley Fundamental alemana, tt. VII poder legislativo federal;tt. VIII, poder ejecutivo federal; tt. X, Hacienda. Constitucin aus-traca, artculo 10, legislacin y ejecucin federales, artculo 12, legis-lacin federal bsica, y ejecucin federada. Constituciones americanas:competencias federales, EE. UU. Seco 1, VIII, Mxico, artculos 73 y88, Argentina, artculo 67, URSS, artculo 15, India, Lista I (97 materiasfederales), frente a la n (68 federadas) y a la Ifl (concurrentes: 47).

(34) EE. UU. m, Suiza, artculo 113, Mxico, artculo 205, Alema-nia, Austria y Yugo-Eslavia tienen Tribunales Constitucionales coneste fin.

comprendiendo las relaciones bancarias, crediticias y cam-biarias; y con excepciones, las sociales y fiscales (35).

e) principios de la economa y del reparto de recursos, yen los pases colectivistas la planificacin y los mayores recur-sos naturales o explotaciones;

f) situaciones de emergencia, (comprendiendo el arreglode diferencias entre los miembros, incluso la alteracin de sunmero o lmites). Estas situaciones de emergencia se combi-nan con una facultad federal de la que se usa y abusa, siempreen la Amrica Hispana, y ahora en Africa y Asia: la interven-cin, tericamente temporal, del poder federal, caso de irre-gularidad, o turbulencia federada. Cuando los Estados vivenentre revoluciones y regmenes de fuerza es fcil sacar la con-secuencia (36).

g) educacin, sanidad, orden, vas, obras, asistencia yrecursos interiores cuando 'toman caracteres nacionales;

h) distritos y territorios anexos: distritos federales tienenEstados Unidos, Mxico, Brasil, Venezuela, Austria, India,Australia y Nigeria: en cierto modo Yugo-Eslavia. Territoriosfederales los hay en Amrica, India y Australia.

Las contraconcepciones son engaosas: como los viejosderechos de legacin de Wrttemberg y Baviera y ahora losTratados vecinales o locales de los cantones suizos, o Esta-dos y provincias americanos; son pura reminiscencia (37). Elderecho de accin exterior acordado en 1944 a las RepblicasSoviticas -como el de mantener ejrcitos, equivalente a lasmilicias de las entidades federadas en el Occidente- fue un arodid de Stalin para tener tres votos en la ONU (el de la URSS,y los de Biela-Rusia y Ukrania) y sufren claras limitacionesconstitucionales y otras extraconstitucionales (38): Stalin fue elque dijo que el derecho, excepcional, de secesin de las Re-

(35) En materias sociales, fiscales e incluso administrativas, de lasupremaca de las normas federales se va pasando al predominio dela accin federal. La ordenacin profesional y la Alta Tecnologa sefederalizan. Adems, la tendencia a la unificacin legislativa es acu-sada, utilizando como modelo los Cdigos federales.

(36) EE. UU. IV,4 (modelo desnaturalizado al sur del Ro Grande).(37) Artculo 9, Constitucin suiza de 1874.(38) Ejrcito y relaciones: artculos 18 a) y b) aadidos en 1944.

pblicas Soviticas, segn la Constitucin de 1936 no eraactual (39). De las Repblicas supresan por Stalin, dos handesaparecido.

En punto al reparto de contribuciones y cargas, o se pro-cura una delimitacin casustica -es exagerado decir quelas directas son federadas y las indirectas federales-que evite conflictos (Alemania, Suiza) con inevitable predomi-nio del Poder Federal (40), o se acude a frmulas ms elsticasentre las cuales hay una poderosa arma de ensanchamientodel poder federal: los subsidios a los Estados o Provincias(como se ha visto en Canad) que combinado con el carcterfederal del intervencionismo econmico y social en los viejoso nuevos Estados, as occidentales (EE. UU.: New Deal y FairDeal; New Frontier, etc.) como colectivistas, va reduciendo aprerrogativas arcicas y cuando ms, estticas, a las econmi-cas de las partes de las federaciones.

En fin, sobre la revisin constitucional, recordamos quefrente al doble qurum federal-estatal (EE. UU.) y al indicadodualismo suizo (cmaras-referndum) hay pases que no sea-lan federalidad alguna en ella (URSS). y sobre la responsabi-lidad internacional hay siempre que cargarla a la Federa-cin (40 ""). La falta de revisin constitucional o su aprobacinmayoritaria no autorizan la secesin, siempre combatida (41).

Hay dos extremos sobre los que (por su peculiaridad im-portante) quiero llamar la atencin: a) el carcter sui gnerisdel federalismo comunista, que dificulta la valoracin de surealidad por parangn con el de Occidente; y b) el dualismo.Todo en el mundo comunista es marxista-leninista y se subor-

(39) Secesin: artculo 17 del texto de 1936.(40) Al lado del viejo recurso de las aduanas, las Haciendas fede-

rales buscan los nuevos, como las explotaciones petrolferas (produc-tos o cnones) y pretenden al menos participar en el impuesto sobrela renta. El concierto -usado en Espaa foralmente- desaparecepoco a poco.

(40 bis) V. MIRKINE-GUETzEVICH: Derecho Constitucional Internacio-nal (1936).

(41) Los ejemplos clsicos son la guerra del Norte contra el Suramericanos, y la del Sonderbund helvtico; pero incluso se han recha-zado peticiones pacficas (Voralberg 1919) o aun de segregacin futurade una unidad federada (Australia Occidental, 1933). Biafra era casoaparte.

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dina a este sistema (42). Los disidentes -en nombre de susderechos autnomos- son purgados como desviacionistasy nacionalistas reaccionarios (Ukrania, Cucaso, Asia Central;Eslovaquia, Croacia). El sovietismo es plurinacional y federalen la forma y socialista en su fondo; la idea es de Stalin,pero sigue en pie y seguir. As la enorme complejidad de lalJRSS se refleja en que sus quince miembros (de cuatro en1923 pasaron por erecciones y anexiones a diecisis en 1940,y a quince al suprimirse en 1956 la R", Careliano-Finesa) (43),son tan desiguales que desnivelan el federalismo: la RSSFRusa supone el 70 % de la superficie total, y el 55 % de lapoblacin (adems los rusos son mayora en Kazajstan) ycomprende diez y seis Repblicas autnomas (con competen-cia constitucional propia) cinco regiones autnomas y diezdistritos nacionales. (Tambin Georgia tiene dos repblicasautnomas y una regin autnoma; Azerbaiyan una, y una decada clase; Usbekia una Repblica autnoma; y Tayikia unaregin autnoma). Como en la Segunda Cmara -Soviet deNacionalidades- hay 32 diputados por Repblica federada,11 por Repblica Autnoma, 5 por Regin Autnoma, y 1 pordistrito nacional, la hegemona rusa es aplastante; como laprusiana en Alemania de 1871 a 1945. En Yugo-Eslavia la mul-tiplicidad de Cmaras (en 1967 cinco, pero con funcionamientosimultneo de dos) difumina el papel del Consejo de las Na-cionalidades. Adems la Repblica federada Servia (que com-prende dos entidades autnomas: Voivodina y Kos-Met) do-mina, si bien moderadamente, sobre las otras (Eslovenia,Croacia, Bosnia, Montenegro y Macedonia); de todos modos

(42) STALIN: El marxismo y la cuestin nacional y colonial (1924).DEMIsov-KIRICHENCO: Soviet State Law (1950). PIERRE: L'Organisationfderale en URSS (1946).

(43) RS.F.S. Rusa, R.S.S. Ucraniana, R.S.S. Georgiana, RS.S. Azer-'beiyana, R.S.S. Armenia, RS.S. Bielorrusa, RS.S. Estonia, R.S.S. Lat-via, R.S.S. Lituana, RS.S. Moldava, R.S.S. Kazaka, R.S.S. Turkmena,R.S.S. Usbeka, R.S.S. Tayika, R.S.S. Kirguisa. De 1924 a 1936 Trans-caucasia fue federal hasta su disolucin en tres Estados. As los cuatroEstados soviticos originarios, subieron por ereccin de entidades te-rritoriales a once y por anexiones a quince (en los EE. UU. los treceEstados originarios subieron por ereccin territorial a SO, salvo en los'Casos de divisin -Virginia Occidental- pero procediendo de anexionesen veintisiete casos). Las Repblicas Moldava y Transcaucsicas pare-cen polos de atraccin de la poblacin homognea allende la frontera.

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ha sido un acierto de Tito dar a su pas estructura federal,dada la heterogeneidad discordante de sus retazos (ex-austro-hngaros, ex-otomanos, y eslavos de cuatro troncos nacionales).

El dualismo -derivable de algunas viejas uniones reales-es un federalismo mnimo en cantidad: comprese con los50 Estados federados de EE. UU. y con los 25 cantones o semi-cantones helvticos (44). En Pakistn (Constitucin de 1962 sus-pendida) sirve para mantener la unin de dos trozos separadospor ms de mil kilmetros --en lnea recta- y en el que elms pequeo, pero ms rico y poblado, acusa un secesionismoa ratos violento. En Checo-Eslovaquia, es tan reciente (1969)y tan ligado a los acontecimientos exteriores, que resulta dif-cil calibrarlo. En Camern se debe a la agrupacin de dosex-dependencias (ex-francesa y ex-britnica: quizs quiere en-globar federalmente a Ro Muni). Si los repetidos proyectosde revisin constitucional belga prosperaran, el pas se conver-tira a una suerte de dualismo flamenco-valn, con una capi-tal comn. Quizs Iraq llegue a establecer su dualismo rabe-kurdo.

En definitiva, el federalismo poltico declina; abandonadoa su suerte toma un tinte rutinario y administrativo. La opi-nin pblica se interesa ms por las aglutinaciones estratgicasy econmicas (45). Del centroamericano (1823-38, con nuevosintentos en 1895 y 1923) queda el asociacionismo de la ADECA.Del colombiano (1858-1886) una amplia descentralizacin de-partamental (46). El etope-eritreo (1950-62) pese a estar im-

(44) Canad tiene 10 provincias (la ltima Terranova agregada en1949) y 2 territorios. Mxico 29 Estados y 2 Territorios. Venezuela 20Estados y 2 territorios: mas dependencias federales. Brasil 22 Esta--dos y 3 territorios. Argentina 22 provincias y 1 territorio (Pern trans-form en provincias varias gobernaciones). Australia 6 Estados, 1 te-rritorio continental, 2 extracontinentales y varias dependencias insula-res. Malaya n miembros (sultanatos, ex-establishments y los dos deBorneo). India, que desde 1957 ha uniformado las cuatro categorasoriginarias-federales, tiene 18 Estados y 11 territorios: derivan de la.diarqua britnico-indgena de 1935, y dejan fuera a Bhutan y Sikkim.

(45) Precedidas por el librecambismo y el bilateralismo (clusulade nacin ms favorecida, clearings) pasan al multilateralismo, me-diante acuerdos por productos, de preferencia econmica, zonas delibre comercio, y como remate las uniones econmicas, modestamente.anticipadas en los viejos zotlvereins.

(46) Constitucin de 1886 reformada: artculos 182 y siguientes.

puesto por la ONU, fue en 1962 unilateralmente abolido (47).Desaparecieron los de Mal y Uganda; tambin los de Libia, ySiria (192444), Indonesia (1945-54), y el fantasmal de Congo-Kinshasha (48). Queda el alemn (tras del eclipse 1934-45)como fruto de la derrota; algo semejante en cuanto a su origensucede al austraco. Hay pases cuya situacin es de difcilclasificacin como Birrnania (49) y han cado ruidosamentelos ensayos coloniales y postcoloniales de Federacin: A.O.F.'A.E.F., B.E.A., R.&N., Caribe, South Arabia, etc' (50).

(47) La Resolucin 390 (V) de 2 de diciembre de 1950 estableciel Acta federal etope-eritrea; pero en 14 de noviembre de 1962 Eritreacpidi integrarse en Etiopa: existe un separatismo terrorista eritreo.

(48) Mali (ex-Sudn francs) intent dos federaciones: A) en 1958con Senegal, Dahomey y Volta; y B) reducida sta a Senegal, quedrota en IlJ60. Uganda fue federal (con hegemona de Baganda) de 1963a 1966, en que el golpe del Dr. Obote aboli el federalismo por reac-cionario. Libia fue federal por compromiso entre sus partes (Trpoli,Barca y Fezn) de 1952 a 1963, y el trnsito al unitarismo -pacfico-parece que se debi a complejos mviles, incluido el de economizar.Siria (

Antes de concluir este aspecto del federalismo destacare-mos la oposicin entre el dualismo y la dualidad, o particinde los pases por motivos derivados de la 11 Gran Guerra.Alemania fue partida por una serie de acuerdos secretos osemisecretos que van desde el de Londres (12 septiembre 1944)al de Potsdam (2 agosto 1945). Con el tiempo de sus zonasde ocupacin quedaron dos Estados: la Repblica Federal deBonn, y la Democrtica de Pankow, en la cual el Berln Occi-dental es un islote tripartito ligado a ciertos efectos a Bonn.Corea tambin comprende dos Repblicas: el Norte (

conduce siempre al secesionismo (51). Lo nico claramenteconduible es que el federalismo no puede improvisarse, y quesu aprendizaje forzado puede ocasionar serios quebrantos p-blicos. Como instrumento de convivencia slo sirve, cuando esrecproca la voluntad de colaboracin equilibrada, y existe unmnimo de correlacin nivelatoria entre los federados.

(51) Como curiosidad significativa recordaremos que el separatis-mo del Jura se dirige no contra la Federacin, sino contra el Cantnde Berna. El autononismo y el separatismo se dan lo mismo en Estadosfederales (Quebec, Croacia) que en los unitarios (desde Gales a Alsaciay Alto Adigio).

vResultara raro no dedicar un recuerdo al federalismo es-paol (52) porque si el ms reciente provoca la idea del caoscantonal de 1873, hay otro aejo, emparentado, es decir, dis-frazado formalmente, con las uniones reales, de gloriosa evo-cacin, por ligarse a la poca imperial espaola (1476-1714) (53).Rega sta una agrupacin de Coronas, que conservaban susleyes, autoridades, recursos, indigenatos y muchos serviciosen lenguaje moderno, poniendo en comn sus esfuerzos. AsCastilla y Len (unitarios con pases forales euzkeras), uni-dos con Aragn en 1476 mancomunadamente (etanto monta),recibieron en 1492 a Granada y las Indias -jurdicamenteReynos separados- y en 1512 a Navarra, aparte de variosPresidios africanos. Aragn en s era federal: Aragn, Cata-lua con Roselln, Valencia, Mallorca, Cerdea, Sicilia y N-poles: ste agregado ya bajo la unin con Castilla (1504) ycon varios Presidios berberiscos. La Corona borgoona apor-t (1517) Franco-Condado con Charolais, y los Pases Bajos, quedesde 1579 1609 se redujeron a la mitad sur y catlica, elncleo de la actual Blgica-Luxemburgo; Miln se haba agre-gado en 1516, y poco despus los Presidios toscanos. De 1580a 1640 -- 1668- se agreg la Corona de Portugal con su granimperio ultramarino. Y, por cierto, su separacin no se debia los planes anexionistas de Olivares, sino a la llamada deste a las Coronas no castellanas para que incrementaran su

(52) Para esta parte he manejado pocas fuentes histricas. As:UBIETO, REGL, JOVER y SECO: Introduccin a la Historia de Espaa(1969); CARR: Espaa 1808-1939 (1969); TRUJlLLO: El federalismo espa-ol (1967); PI y MARGALL: Las Nacionalidades (1876); HENNESY: La Re-pblica federal en Espaa (1966).

(53) Aparte de las Historias del Derecho usuales -Beneyto, Gar-ca Gallo- es til el libro de ELLIOT, traducido ya (La Epoca Imperialespaola... 1969).

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aportacin de sangre y dinero a las vastas empresas que ago-taban al conjunto (evangelizacin, y aculturacin ultramarinas,conteniendo la piratera; lucha con turcos y protestantes, y consus protectores; ayuda al Imperio) (54). Entre 1609 y 1697 elconjunto sufri mermas en la pennsula -Benabarra, Rose-lln- Flandes, Italia e Indias; pero mantena el sistema poli-sidonial: rganos comunes (Consejos de Estado y Guerra, Ha-cienda, Ordenes, Santo-Oficio y Cruzada, mas las Secretarasde Estado) coexistiendo con otros particulares (Consejos deCastilla, Indias, Aragn, Portugal, Flandes e Italia). En 1713-14,perdida Europa ms Gibraltar, y por dos veces Menorca (has-ta 1802), los Borbones introducen desigualmente el centralis-mo unitarista francs con ncleo o modelo en Castilla (e Nue-vas Plantas, Intendencias). En 1767, con retoques en 1802-en 1801 se haba agregado Olivenza- se habla ya de 34 pro-vincias, que -17 abril 1810- bajo Jos I seran 38 departa-mentos o prefecturas, more gallico; y en 22 de enero de 1822,52 provincias muy emparentadas con las actuales, datadasdel 30 de noviembre de 1833, con la subdivisin de los par-tidos. El transcurso del tiempo ha llevado hasta (en el Con-cordato de 1953) a la eclesiastizacin paulatina provin-vincia1 (55). Por otra parte, los proyectos de Aranda y Godoyfueron una suerte de preparacin prefederal a guisa de anti-cipo de futuros Commonwealths hispnicos. Desde 1824 -1833- Espaa, con su reducido Ultramar, se monta sobre latriloga unitaria Reino-Provincia-Municipio, que ha llegadohasta hoy (56). Del federalismo decimonnico hay barruntosdesde 1840-1854, y ms fuertes desde 1868; era el trasunto dela doctrina de raz anarcoproudhoniana del pacto difundida

(54) Opinin -no sospechosa- de Vicens Vives.(55) Recurdese que Napolen se anexion (8 noviembre 1810) los

cuatro departamentos catalanes y proyect llevar la frontera al Ebro.Provincias de 1822 borradas en 1833 fueron Bierzo, Calatayud y Jtiva.Cambiaron de sede Vigo y Chinchilla.

(56) Proyectos de aglutinacin regional de Espaa elaboraron -sinprescindir del unitarismo poltico- Escosura el 8 de septiembre de1847 (con once unidades); Moret (5 enero 1834) con catorce; SnchezToca (10 de septiembre de 1881) con las mismas. Las regiones cons-titucionales de la ley de 14 de junio de 1933 eran las de 1833. El car-lismo y el integrismo constituyeron el contrapeso tradicionalista delfederalismo de izquierdas, social-revolucionario. Comprense con Garrido o Pi, a Vzquez de Mella y Torrs y Bags.

por Pi Y Margall (57). Y provoc los cantones -eco de los tai-fas medievales y de las Juntas de 1808- a la vez que se elabora-ba un utpico proyecto constitucional federativo (17 julio 1873),que estableca 17 Estados (las regiones reconocidas en 1833;pero sin Len, y diviendo Andaluca, mas dos Antillanas) yvarios territorios (Filipinas, Afrca) (58). Tras de 1874 se vuelveal provincialismo, lamentablemente centralizador y uniformis-ta, con excepciones: las provincias forales (desde 19 de sep-tiembre de 1839-1841) y 1876, (21 de julio) hasta hoy, y fugaz-mente las autonomas de Cuba y Puerto Rico (23 noviembre1897-10 diciembre 1898, bien breves). Aadamos las Manco-munitat (18 de noviembre de 1913-25) y Generalitat catalanas(15 de septiembre de 1932-38); la Mancomunidad Canaria (des-de el 11 de julio de 1912); y la Regin Ecuatorial (1956-68). ElEstatuto Provincial de 1925 anunci la regin generalizada.

En resumen, nos atreveramos a decir que no creemos quepara los Estados viejos y pequeos, aunque sean variadoscomo Espaa, suene el reloj federal.cuando se piensa en un con-cierto superior (europeo); el federalismo se nos antoja un siste-ma de futura manipulacin exterior, no de reestructuracin inte-rior (59). Ningn problema espaol se solucionara con la pana-cea del federalismo -que desencadenara muchos- pero es pre-ciso corregir el vituperado pero siempre intocable centralismo

(57) Comprese Du principe Federatii... (1863) con Las Nacionali-dades que citbamos, y con La Reaccin y la Revolucin (1854).

(58) El proyecto de 1873 inclua un Senado (con veto suspensivo)y un Tribunal Supremo, paritarios federalmente; la Federacin erams rica en atribuciones (tt. V) que el Estado integral de 1931.Quintero y Cala presentaron un contraproyecto federal, substituyendoa los XVII Estados regionales por un nmero indefinido de cantones:consagracin de la anarqua. Atribuciones federales en el proyecto de1873 eran: relaciones exteriores, defensa y fuerzas, correos, telgrafos,ferrocarriles y otras comunicaciones generales; recursos y deudas na-cionales; pesas, medidas y moneda, aduanas, sanidad, faros, navega-cin, montes, minas, canales generales, orden pblico federal, arreglode disputas federadas, intervenciones (militar y fiscal) federales, Cdi-gos generales, colonias y territorios, conservacin de la unidad y la in-tegridad nacional, y una universidad y cuatro escuelas normales superio-res. Los Estados regionales (con asamblea, gobierno y polica propios)tenan obras, caminos, hacienda, instruccin, beneficencia, y los asun-tos civiles y sociales no confiados al poder federal. Los Ayuntamientos,la justicia local, vas, hospitales, beneficencia y escuelas primarias. ElTribunal Supremo poda declarar la nconstitucionaldad de una Ley.

(59) Excepcin: la idea federal es contraproducente para institu-cionalizar la cooperacin peninsular.

uniformista, aprovechando la coyuntura que ofrece el artculo 45de la Ley Orgnica, para intercalar la Regin entre el Estadoy la Provincia -ya consagrada- a sabiendas de que por algonatural, la desigualdad entre las regiones es inevitable -comoentre los Estados y los individuos- y las ms ricas acusaransntomas secesionistas abordables directamente, en lugar desoslayables o simplemente reprimibles por va negativa. La re-gin es algo impreciso en sus bordes, pero real y vivo (

factor histrico (foralismo); presencia de los factores geogrfi-co, cultural. demogrfico, social y urbano (migratorio incluido);y claro est que en lo posible del econmico, con el fin desea-ble de atenuar y no de aumentar la diferencia (que si no sefrena crece) entre la Espaa que se desarrolla y la otra (62).A ttulo de digresin aventurable entre las muchas que abun-dan, indicar las regiones, provincias y unidades especiales(sin el Sahara) que terica e inicialmente, concibo. Resultainevitable un incremento de las actuales, pese a la mejora decomunicaciones, porque no slo ha crecido -desigualmente-la poblacin, sino extraordinariamente la accin pblica (63).Creo que una articulacin bastante razonable podra lograrsea base de quince regiones (dos insulares), dos prefecturas su-perurbanas, dos reas especiales y cuatro municipios forales:he pensado incluso en su pormenor (64).

(62) Comprese el clsico Evolucin Legislativa del Rgimen Localen Espaa, de POSADA (1910) con Tendencias modernas europeas delRgimen Local, de JORDANA DE POZAS (1948), para apreciar los cambiosen concepciones y sistemas. Y vanse los monumentales estudios sobreLa Provincia, dirigidos por JORD! XIFRA (1966). V. Tambin, adems delos olvidados Derecho Poltico de POSADA (1929-1935) Y Administrativo,de GENECHEA (1915), las clsicas, y por desgracia no menos olvidadasobras de SNCHEZ TOCA (Regionalismo, Municipalismo y centraliza-cin, 1907), GOICOECHEA (El proyecto de Estatuto Regional... , 1919) yGASCN (Aspectos Politices y Administrativos del problema auton-mico 1919).

(63) Aunque se invocan la eficacia, la facilidad de comunicacionesy la economa para justificar la concentracin de centros oficiales-excelente si se respeta la de delegaciones ministeriales acordada en1967- en algn caso, no por inevitable fue menos triste, como lareduccin de partidos judiciales, pues la presencia del Juez dignificabala vida legal del pueblo. La supresin de centros en los pueblos mien-tras crece la burocracia central coincide con los efectos de la emi-gracin, pues la exterior (a Europa Industrial) rara vez devuelve alinmigrado a su medio rural; y la interior es un torrente hacia lasgrandes urbes y ciertas zonas industriales. Este sistema no es conse-cuencia del unitarismo ni de la centralizacin; es una concentracincongestiva y peligrosa.

(64) Son: I) Galicia (cap. Santiago: Corua-Ferrol con Vivero, Vigo-Pontevedra, Lugo y Orense con Villafranca y algo de Sanabria). 11) Can-tabria (sin capital nica, con Avils, Gijn-Oviedo con Valden, y San-tander con Lora). 111) Euzkalerria (capitales Guernica y Pamplona:con Vizcaya, Mena y Amurrio, Guipzcoa con Aramayona, Alava conTrevio-Tobalina, y Navarra quizs con Irn, y la eventual adicin dela Rioja). IV) Aragn (Huesca-Jaca con Sos, Zaragoza con Alcaiz,Calatayud con Medinaceli-Molina, y Teruel). V) Catalua (Seo de Ur-gel con Cerdaa, Gerona, Lrida, Manresa, Tarragona-Reus, y Tortosa

Consignar una somera indicacin de regionalidades pro-yectadas:

Dantin (corregido por Hernndez Pacheco) se basa slo en10 geogrfico (superregiones): del Oeste, con dos Portugales,y el oeste de Espaa, dividida en nueve regiones; del Norte(subdividida en cinco); del Ebro-Mediterrneo (subdivida encinco; del Sur (en cinco); y del Centro (en seis). Administra-tivamente no es utilizable.

Tern (sin Portugal) admite cinco, tambin peninsulares(Galicia, Cantabria-Vasconia, Ebro (con Navarra y Rioja), Me-diterrneo (demasiado grande: Catalua, Valencia, Levante yAndaluca), y Meseta (Castilla, Len, Centro y Extremadura);de iguales caractersticas que la precedente.

Vil se inclina --como yo antes- por las regiones hist-ricas pero corregidas.

Del Hoyo (utilizado por el INE) por Cantabria, Vasconia,Castilla-Len, Aragn-Rioja, Galicia, Extremadura-Mancha, Ca-talua (con Baleares), Levante, Andaluca y Canaris. Criteriogeogrfico.

Del INI son: Cantabria (con la Vasconia litoral), Ebro, Due-ro (sin Soria), Galicia, Pirineos (?), Catalua, Baleares, Duero,

con Valderrobres). VI) Valencia (Castelln, Valencia con parte (hastael Cabriel) de Cuenca, Ganda-Alcoy, y Alicante). VII) Sudeste o Mur-cia: con Murcia-Cartagena, y Larca (con el sur de Albacete, Pulpi-Huercal y los Vlez, mas Dolores-Orihuela), VIII) Penibtica a Anda-luca Oriental (Granada con Priego y Alcal, Almera con Ugijar-Al-quife; casi toda Mlaga, y Jan-Linares). IX) Btica o Andaluca Occi-dental (Huelva, Crdoba, Cdiz-Jerez, Sevilla, con algo de Badajoz yDoana, y Ecija o Lucena). X) Extremadura (cap. Mrida: con Bada-jaz; Don Benito-La Serena, con Logrosn, y Cceres-Plasencia conPuente del Arzobispo). XI) Len (Len-Ponferrada, Palencia, Vallado-lid, Zamora, Salamanca, y Avila). XII) Castilla (Burgos, hasta el Ebro,Segovia, casi toda Soria y probablemente Rioja con Miranda). XIII)Centro (Alcal-Guadalajara, Toledo-Talavera con Aranjuez y Anchuras,XIV) Canarias (las dos provincias actuales) y XV) Baleares (Palma-Ciudad Real-Puertollano, casi toda Cuenca, y Albacete hasta Tabarra).Ibiza, y Mahn). Como se ve, creo til el sistema de cocapitales queimplique una distribucin de centros, anticipado por las cosedes epis-copales. Prefecturas: Madrid y Barcelona, y quizs Valencia, Sevillay Bilbao Areas especiales: la provincia del Campo de Gibraltar (hastaRonda) y la comarca de Valle de Arn. Municipios forales: Ceuta,Melilla, Olivenza y Llivi. Consigno esta configuracin harto discutible,como punto de partida y estmulo para llamar la atencin -lenta-de los interesados en este vivo problema.

Tajo-Guadiana, Levante, Btica, Penibtica y Canarias (masMadrid). Criterio industrial.

De Agricultura: Duero, Rioja-Navarra, Aragn, Vasca, Cn-tabroastur, dos andaluzas (Oriental y Occidental), Centro, Le-cante, Len, Catalua-Baleares, Extremadura, Galicia y Ca-narias. Criterio rural-agrario, significativo.

Del INE (esocioeconmica): la misma agrcola, pero se-parando Aragn de Navarra, y uniendo Andaluca.

De Sampedro: Norte-Ebro, Duero, Galicia, Astur-Leonesa,Aragn, Catalua, Extremadura, Centro, Levante, Guadalqui-vir, Sur, y las dos insulares. Criterio mixto.

De Urbanismo: Duero, Navarra-Rioja, Vascoasturcntabra,dos Andalucas, Central (con Albacete), Aragn, Levante, Len,Extremadura, Galicia, Catalua, las dos insulares y Madrid.

Del BANESTO: Norte (Cantbrico), N. O., N. E., Centro-Sur, Levante, Btica y Canaria. Simplista por su especiali-zacin.

De Critas: Ebro, Pirineo, Vasca, Norte, Cantbrica (mon-taesa), Castilla-Len, Andaluza, Sudeste, Extremea, Mancha,Levante, Iberia (montaosa), Catalana, Gallega, Central (mon-taosa), Tajo y las insulares: tampoco es muy apta para elhombre de Estado.

Del Consejo Econmico Nacional: Cantabria, Alto y BajoEbro (dos), Duero, N. O., N. E., Central, Extremadura, Le-vante, Guadalquivir, Penibtica, las insulares y Madrid.

De Perpi (e dasicoras): Galicia, Vasconia, Catalua, Le-vante, Andaluca Ceneral, Poco utilizable.

De Alcaide: Cantabria, Vasconia, Ebro, Duero, Galicia, Ibe-ria, Levante, Mancha, Btica y Penibtica, Extremadura, lasinsulares y Madrid.

Dos regiones -Euzkalerra y Catalua- estn partidas porla frontera internacional, cosa triste pero no exclusiva (Tirol,Ulster, Banato, Macedonia, etc.). La lista sera interminable; pe-ro puedo recordar, que en la vida pblica gozamos de nueveRegiones Militares (y las insulares), once archidicesis, tresdepartamentos navales, tres regiones areas, quince distritosjudiciales, once distritos acadmicos (que ya son doce), quince

regiones agrcolas (agrupadas en siete zonas), cuatro regioneslaborales, con dos especiales, once mineras, siete aduaneras,ocho fiscales, diez comerciales, ocho bancarias, seis de previ-sin, diez agrupaciones mdicas, once divisiones hidrolgicasy diez regiones tursticas. El caos es casi perfecto; mas noexcepcional, y quizs por algo ms que da falta de coordenacinde los ramos de la Administracin. Dirase que el Estado temea la coincidencia absoluta de sus distribuciones de servicios,para no acentuar demasiado la distincin entre sus partes.Pues introducira bajo -disfraz un federalismo, carente de lasresponsabilidades funcionales del sistema federal rectamenteaplicado.

VI

Del federalismo a escala internacional y supranacional, slopuedo hablar telegrficamente, por la vastedad del tema, porotra parte en ebullicin constituyente, aunque a ratos parecedisolvente (65). Pasamos en el mbito internacional a esa fron-tera conceptualmente equvoca e imprecisa entre lo que erafederal externo y lo que ya es hoy regional. Vamos a prescindirde la enorme cantidad de Federaciones de origen privado,pero reconocidas de algn modo por el Consejo Econmicoy Social de la ONU -las organizaciones no gubernamenta-les. de las categoras A y B, utilizadas consultivamente por laONU, y que llevan cientos de pginas del Anuario de Orga-nizaciones Internacionales- pese a que algunas de ellas, deproporciones mundiales, cumplen cometidos cuya ndole es deinters pblico. Tales son las tres sindicales en las que se es-cinde el mundo obrero (66), la Cruz Roja, la Cmara de Co-mercio Internacional, y la Unin Interparlamentaria. Las otrasde fines ms concretos (las del tipo C) escapan a nuestro estu-dio. Tambin vamos a prescindir de las Iglesias, cuya inclusincomo ejemplos de federalismo internacional apenas sera du-dosamente vlida en algn caso (como el Consejo Mundialde origen y predominio protestante). Y an para no exagerar,de las llamadas agencias especializadas, instrumentos tcni-cos concretos a travs de los cuales desenvuelve su accincooperativa y asistencial el citado ECOSOC, el rgano msruidoso pero ms eficaz de la ONU, la nica Agrupacin mun-

(65) De la abundante literatura sobre Organizaciones Internacio-nales son recomendables, por lo claros, los libros de Reuter y Gerbaert.

(66) Confederacin Internacional de Sindicatos Libres, socialista{Bruselas), Federacin Mundial de Sindicatos, comunista (Praga) y Con-federacin Mundial del Trabajo, cristiana (Bruselas).

dial de vocacin reconocida universalista que existe. Esasorganizaciones son universalistas, pero no desdean para suactuacin, establecer en su seno divisiones regionales dedimensiones semicontinentales (67) y articuladas federalmente.

(67) Artculos 55, 57, 59 Y 62, 64 Y 66 de la Carta de San Francisco,cuyo artculo 71 se ocupa de los organismos no gubernamentales. Las-agencias no especializadas son: 1) la Unin Internacional de Tele-comunicaciones (Ginebra) que arranca de 1865, cuyo actual Convenio-pues se revisan con frecuencia- es el de Montreux de 12 de noviem-bre de 1965. 2) La Unin Postal Universal (Berna), que parte de 1874y cuyo Convenio -tambin revisado con frecuencia- es el de Vienade 10 de julio de 1964. 3) La Organizacin Internacional del Trabajo(Ginebra) que surgi en 1919, y cuya Constitucin muchas veces en-mendada, lo fue por ltima vez en 22 de mayo de 1963-64. 4) LaOrganizacin Mundial de la Salud (Ginebra), originada en 1907, y cuyaConstitucin es la de Nueva York de 22 de julio de 1946. 5) La Orga-nizacin Metereolgica Mundial (Ginebra), que surge en 1878 y cuyoConvenio es el de Wshington de 11 de octubre de 1947. 6) La Organi-zacin para la Agricultura y la Alimentacin (Roma), creada en HotSprings en 1943, cuya Constitucin es la de Roma de 16 de octubrede 1945 enmendada varias veces, la ltima en 17 de enero 1965. 7) ElFondo Monetario Internacional (Wshington), creado en Bretton Woodsen 1944 y cuyo Convenio en su ltima versin es de 31 de mayo de1968. 8) El Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, de igua-les sede y origen que el Fondo, y cuyo Convenio es de 27 de noviembrede 1945. 9) La Organizacin de Aviacin Civil Internacional (Montreal)creada en 1947, y cuyo Convenio es el de Chicago de 7 de diciembrede 1944 con retoques el 12 de diciembre de 1956-16 de mayo de 1958-19de junio de 1961. 10) La Organizacin de las NN. UU. para la Educacin,la Ciencia y la Cultura (Pars) creada en 1946, y cuya Constitucin esla de Londres de 16 de noviembre de 1945 con reformas de detalle, laltima de 12 de noviembre de 1966. 11) La Organizacin ConsultivaMartima Intergubernamental de Londres creada en 1946/59, y cuyaconvencin es de 6 de marzo de 1948. 12) La Agencia Internacional deEnerga Internacional de Energa Atmica de Viena, fundada en 1956y cuyo Estatuto es de 26 de octubre de 1956. 13) El Acuerdo Generalde Aranceles y Trfico de Ginebra -originariamente ajeno a la ONU,que tambin recogi" a otros de estos organismos preexistentes-creada en 1947 y cuyo Acuerdo de 30 de octubre de 1947-7 octubre 1957,ve cambiar con frecuencia sus anexos. 14) La Corporacin FinancieraInternacional de Wshington fundada en 30 de diciembre de 1964, fechade su Convenio y 16) la Organizacin para el Desarrollo Industrial deViena creada en 1965, y cuyo Convenio es de 20 de diciembre 1965-17noviembre 1966. No naci la proyectada Organizacin de Comercio dela Carta de La Habana y causaron baja la UNRRA y la Alta Comi-sara para los Refugiados, cuyas labores, en eterna liquidacin, siguen.Espaa pertenece a todas; cuyos instrumentos han sido recogidos poruna publicacin ad hoc efectuada por la Sociedad de Estudios Inter-nacionales de Madrid en 1968 (salvo la ltima posterior a su impre-sin). Las ms utilizan articulaciones regionales de tipo geogrfico ensu estructura.

Con carcter previo anotamos que estos sistemas regionalesse articulan sobre un eco estructural del tripoderismo clsi-co, pero sobre todo desarrollando servicios propios (68). Enel federalismo regionalista internacional, aparece un primergrupo ocasionado por las sucesiones postmperiales y postco-loniales, con el famoso Commonwealth a la cabeza. No es laImperial Federation que sugiri ChamberIain en 1890, ni anel British Commonwealth of Nations, insensiblemente forjadoen las sucesivas Conferencias de 1919, 1926 Y 1930, plasmadoen el Estatuto de Westminster de 11 de diciembre de 1931(XXIII. Georg. V. Chapo IV). Es una laxa y flexible asociacin,que ha huido de regulaciones formales, y an de institucionesrgidas -aparte de las varias Conferencias de premiers oespecializadas, y de institutos o centros tcnicos de uso co-mn- cuyo primer rgano permanente, el Secretariado se creen la Conferencia de Londres (de 15 de julio de 1964); conun Jefe simblico (desde la Conferencia del 28 de abril de1949) que no es soberano (para complacer a India; y su laxitudes tal, que hasta ha permitido lo que las Confederaciones cl-sicas rechazaban: la guerra entre sus miembros (India - Pakis-tn). Cuenta ya con veintiocho miembros, harto desiguales (elReino Unido es slo un primus inter pares) y con gusto in-cluira a las escasas colonias que subsisten, incluida la paranosotros dolorosa de Gibraltar (69).

Por contraste las imitaciones o ecos continentales delCommonwealt han sido menos felices. Bajo la IV Repblicala Unin Francesa (Constitucin de 27 de octubre de 1946)debi de constar: a) de Francia, con sus departamentos y terri-torios de Ultramar, como miembro muy hegemnico. b) de los

(68) ORE: Las dos fases del Regionalismo internacional (1950).Contienen: Asambleas, Consejos o Comisiones, Secretariados y Departa-mentos, y a veces, Tribunales. El peso de su accin corresponde a losrganos ejecutivos. El artculo 52 de la Carta de San Francisco con-sagra con estrechez el regionalismo.

(69) Barbados, Bostwana, Canad, Ceyln, Chipre, Gambia, Ghana,Guyana, India, Jamaica, Kea, Lesotho, Malasia, Malawi, Maldivas,Malta, Mauricio, Ngeria, Nueva Zelanda, Pakistn, Reino Unido, SierraLeona, Singapur, Swazi, Tanzania, Trinidad, Uganda y Zambia. Ha habi-do bajas: Eire, Birrnania, Sudn, Sudf'rica, y Arabia del Sur. La lite-ratura sobre el Commonwealth abunda desde la obra clsica de Zirn-mero a las de Keith, Keeton, Patterson y Walker. Entre nosotros: GAR-CA PELAYO: El Imperio Britnico (1945).

territorios Camern y Toga (fideicomisos) y Estados asocia-dos (los tres de Indochina y los dos protectorados norteafr-canos); pero los ltimos no aceptaron y la guerra indochina(seguida por las insurrecciones norteafricanas) concluyeroncon la Unin, sucedida bajo la V Repblica (Constitucin de28 de septiembre de 1958 modificada inter alia en 4 de juliode 1969) por la Comunidad, formada por la Francia metropo-litana y ultramarina, y por Estados, reducidos actualmente aseis (los cuatro de Africa Central, Senegal y Madagascar) coninstituciones tan transformadas desde el papel a la vida (Pre-sidente, Senado, Consejo Ejecutivo, Tribunal Arbitral) quedesde 1958-60 lo que era materia institucional se ha transfor-mado en contractual: tambin con bajas iniciales, como Gui-nea, o ulteriores como Africa del Norte, Occidental, e Indo-china. Su herencia ms viva son ciertos ensayos asociacionistasafricanos, de indudable raz o huella francfona (70). Por suparte la fugaz Unin Holando-Indonsica (de 1 de diciembrede 1949 a 29 de diciembre de 1954) fue sucedida por el citadoEstatuto del Reino de los Pases Bajos de la ltima fecha,con tres miembros, Holanda, Antillas y Surinam, el primeroinevitablemente hegemnico, pero sin Irin.

En esta lista evocativa, y ms bien como nostalgia de loque pudo ser, y de algn modesto modo podr ser, volvemosa recordar los proyectos de Aranda y Godoy (1787-1802) Miran-da, Rivadava, Zea y Bolvar (1806-26) y los fragmentos enconstruccin de lo que el uruguayo Velzquez llam con feli-cidad en la ONU, Commonwealth invisible concepto menosampuloso que el de Hispanidad (71). A medio camino entre lo

(70) Aparte del enlace econmico de los l8 africanos ~nicarealidad del eurafricanismo-i- con la C.E.E. debido a su pasado francs(Convencin de Yaund de 20 de junio de 1963 prolongada en 1969)anotamos: los ocho (ahora sin Mauritania) de Brazzaville (19 di-ciembre 1960). La UAEAO (9 junio 1959). La Entente Sahel-Benin (5agosto 1960. Los cuatro de Africa Central (luego cinco con Camern:aduaneramente UDEAC elide julio de 1959, polticamente UAEAEelide enero de 1966-3 de marzo de 1968). Los doce de la OAMCE(l8 de diciembre 1960-28 marzo de 1968). UAM (12 septiembre 1961)y OCAM (12 febrero 1965-27 junio de 1966): ahora sin Mauritania, perocon Ruanda y Burundi, son catorce. V. mi ensayo sobre La desco-lonizacin (1967) y los estudios de Lampu, Luchaire y Culman.

(71) Nos referimos a las organizaciones especiales como la deEducacin Iberoamericana, y la anloga de Municipios; la Unin Postal

proyectado y lo real est la Comunidade Luso-Brasileira de1952 (l3 de noviembre).

Del regionalismo geogrfico, convencionalmente federaliza-ble, eliminamos por exceso de proporciones, al pluricontinen-talo continental. Y con l al interamericanismo que desviandoal pensamiento anfictinico de Bolvar se ha anticipado, obs-tructivamente hasta hoy, al iberoamericanismo: la O. E. A. esuna organizacin slida y compleja pero cuyo desequilibrio porhegemona yanqui ha provocado una crisis de honda revisin, ylos primeros nacimientos de grupos regionales iberoamerica-nos, que reemplazan a su modo -pues el tiempo perdido nopasa en balde- a las rotas unidades virreyna1es (72). Algosemejante ocurre al reciente continentalismo orgnico africano-oUA- (Carta de Addis-Abeba: de 27 de mayo de 1953) msambicioso que sedimentado, ya que bajo l se agitan un monotn -palabra tan vulgar como adecuada- de aglutinacionesregionales; como las citadas francfonas, y otras: los casi olvi-dados grupos de Monrovia (ocho miembros: 13 mayo 1961),Casab1anca (siete: 7 enero 1961), Arusha (tres del Africa Orien-tal, con pretensiones de alcanzar cinco ms: 1 diciembre 1967),

de las Amricas y Espaa; y los valiosos Tratados de doble naciona-lidad, de asimilacin laboral, de convalidacin cultural y de asistenciatcnica. Tampoco es olvidable la Comisin Permanente de Academiasde la Lengua (Convenio 11 julio 1963).

(72) La modesta "Oficina Comercial de las Repblicas Americanasde 1890 -desde 1910 a 1948 Unin Panamericana- es desde la Cartade Bogot de 2 de mayo de 1948 (acordada revisar en Buenos Airesel 27 de febrero de 1967) "Organizacin de los Estados Americanos,Por debajo de ella, y al margen de la CEPAL (rgano onusiano) y dela fallecida Alianza para el Progreso (Punta del Este, 17 de agostode 1961) est la Asociacin de Libre Comercio Latino-Americana (Mon-tevideo, 18 de febrero de 1960) y los mencionados Acuerdos Centro-Americanos (iniciados por la Carta de San Salvador de 14 de octubrede 1951, hoy reemplazada por la 14 de octubre de 1962) que en loeconmico registran un Tratado de Integracin Econmica (10 de juniode 1958-13 de diciembre de 1960), de gran xito hasta la reciente crisishondureo-salvadorea. No puedo honradamente aadir datos sobrelos recientes grupos econmicos roplatense (Punta del Este, 20 mayo1968) y andino (Bogot, 27 mayo 1969) no slo por la teoricidad desus textos constitutivos (an no operantes, al menos el primero) sinoporque la ausencia de un mnimo de contraste con la realidad expe-rimental, hara prematura cualquier opinin. Reputamos dormida a laUnin Econmica Gran Colombiana (Quito, 9 agosto 1948) y extraame-ricana a la Organizacin del Caribe, sucesora de una Comisin tetra-partita creada en 1946 (30 octubre). V. FERNNDEZ SHAW: La O.E.A. (1963).

..In

y la fantasmal Unin de Estados Independientes Africanos(Acra 2 de mayo de 1959); en realidad, unin de tres leadersrevolucionarios (Nkrumah, Keita y Tur), dos de ellos vctimasde ulteriores derrocamientos. Tambin en nebulosa ha quedadola proyectada Federacin Mogrebina. Fugaz fue la de Jorda-nia-Iraq.

Pobre en hechos, pretenciosa en planes, y sita a caballoentre Africa y Asia, queda la Liga Arabe (Bludan, 22 de marzode 1945) con pactos militares y econmicos: (l7 junio 1950) yhasta con un limitado intento de Mercado Comn Arabe (7abril 1964): sometidos todos a las duras pruebas de las des-graciadas guerras con Israel y las eternas discordias rabes.

En el campo de los grandes fantasmas queda la mencinde las Conferencias de neutralistas, no alineados o no com-prometidos y de los pueblos afroasiticos, cuyas resolucioneshan sido abundantes e impresionantes sobre el papel; su xitose ha debido al espritu de capitulacin descolonizadora de lasmetrpolis, acosadas por los dos colosos que se presentancomo anticolonialistas: EE. UU. y URSS; pero cuyos rastrosorgnicos son raquticos (73): el llamado Consejo de Solida-ridad de los Pueblos Afro-Asiticos, poco ms que un Secreta-riado de oscura impulsin, con el que es dudoso el enlacecon la llamada Conferencia Tricontinental de La Habana(15 enero 1966) e incluso tenue su hilo con las conferencias deBelgrado (6 septiembre 1961) y El Cairo (lO octubre 1964 (74).Estos movimientos agrupan, pero no federan.

(73) 1, Bandung (24 abril 1955). II, El Cairo (l enero 1958). III. Co-nacry (15 abril 1960). IV, Moshi (10 febrero 1963).

(74) Ms serios son los organismos puramente tcnicos (Comisionesde Cooperacin Tcnica del Africa Subsahariana, Londres 18 enero 1954,con su filial la FAMA -19 febrero 1958- ahora africanizados COIllOla CEA de la ONU); en Asia funciona como equivalente la ECAFE, yya citamos a la CEPAL en Amrica Latina; la Organizacin del RoSenegal -anunciada en 1969- an slo existe sobre el papel, quesepamos. V. OLIVEIRA: A nova Africa (1957).

en

VII

y llegamos a los continentes -o subcontinentes- irremi-siblemente divididos en su aglutinacin federalista o prefede-ralista de ndole regional. Una de las seis Asias -Asia- hoytiene un serio organismo tcnico, el Plan Colombo (14 enero1950) en el que participan muchos poderes asiticos y extra-asiticos. Diferente es lo que ocurre con dos tormentosos oroganismos, digamos estratgicos: la OTASE o SEATO (Pactode Manila y Carta del Pacfico de 8 de septiembre de 1954)-fracasada en el Viet Nam- quizs imitada por la rudimen-taria ASEAN (slo regional: Singapur, 7 agosto 1967); y laCENTO, ersatz; de las ruinas del antiguo Pacto de Bagdad (24febrero 1953-21 octubre 1956) que parece seguir la tradicindel infortunado Pacto de Saadabad (8 de julio de 1937).

Pero el caso de Europa es ms grave (75). Pues no secura del exclusivismo unilateral, de raz egosta con elcual no ir nunca- ni federal ni supranacionalmente- muylejos. Ya fue significativo y triste, que entre 1945 y 1948 lasruidosas corrientes federalistas europeas acabaran en el entecoConsejo de Europa (Londres, 5 de mayo de 1949), que se carac-teriz como una Santa Alianza de la Democracia Europea paraacabar limitado a contactos parlamentarios, esquemas socialesy obras culturales (76). En realidad parece hado de la Europa

(75) La bibliografa europsta abunda hasta la confusin. Apartedel trabajo de SAINTE LORETTE (La Integracin Europea, 1957), citarlos espaoles: como los desarrollados en esta Real Academia (1949)por los seores Yanguas y Tras; el de YANGUAS (Los Estados desunidosde Europa, 1959); los dos ensayos de FRAGA (1960 Y 1963) Y PRAT (Lalucha por Europa, 1952), los de GARCA ARIAS Y otros sobre La integra-cin Europea (1960); la monumental serie de Estudios Econmicos Es-paoles y Europeos dirigidos por LARRArZ; y el de TAMAMES sobre ElMercado Comn Europeo (1959).

(76) El Consejo, que desde su creacin conden a Espaa y Por-tugal -sin que escrpulos semejantes le hayan sacudido a raz del

raptada segn la expresin de Dez del Corral, vivir dividida,y estar soldada a colosos extraeuropeos, que tienen antagni-cos designios estratgicos (77). Los intereses econmicos pare-cen ms potenciables y cerrados en s, sobre partes de Europa,que para unir previamente dividieron (78). De todos modos,la duea del mundo en 1914 es slo hoy una sombra de lo quefue; no puede por s sola resolver sus problemas y an insisteen saltar las etapas, llegando al supranacionalismo, a la vezque con incongruencia se automutila, enfrentando en su senoa dos bloques econmicos occidentales, y a ambos con untercero oriental (79). La reconstruccin material no debe des-lumbrarnos sobre el futuro.

Los bloques mayores europeos no impiden la coexistenciacon otros bloques ms limitados y ms regionales, y por ello

golpe cruento de Turqua -colabora ahora de modo vergonzante otmido -segn los casos- con aqullas. Un impertinente observadordira que recuerda -con menos poder- aspectos del Pacto Tripartitode 27 de septiembre de 1940. El proyecto de Comunidad Europea yacearchivado desde el 10 de marzo de 1953.

(77) V. Los estudios sobre Las Constantes de Europa publicadosen 1969 por la Diputacin de Barcelona (Instituto de Ciencias Sociales).

(78) As la OECE, que empez siendo una creacin americana pararepartir el Plan Marshall (Pars, 16 de abril de 1948: por eso excluya Espaa), acab transformndose en la OCDE (Pars, 14 de diciembreQC i-ou), que por tener simblicos cometidos ha admitido a Espaa,pero se ha extraeuropeizado con la presencia de EE. UU., Canad yJapn. Extraeuropea y a la vez infraeuropea es la famosa OTAN(Wshington, 4 de abril de 1949, modificada en 22 octubre 1951-23 oc-tubre 1954) cuya cabeza son los EE. UU., su cuerpo Canad, y ciertospases europeos (Espaa no, puesto que la sirve ingenuamente a travsde los nexos con los EE. UU.) y su espritu (palabras ampulosas apar-te) el de servir de parachoques armado a la expansin sovitica, quea modo de rplica ha inventado el Pacto de Varsovia (15 de mayode 1955), en el que no estn Albania ni Yugo-Eslavia (y s, en cambio.el lejano satlite mongol) y el COMECON (Sofa, 14 de diciembre de1959). Aqul, militar; ste, econmico.

(79) Respecto de los bloques econmicos, races de problemas paratodos, de bienes para algunos y de males para bastantes, es obvio quehasta ahora se enfrentan el Mercado Comn (los seis con adheren-cias ulteriores) que empezaron siendo un Cartel para el Carbn y elAcero (Pars, 18 abril 1951) y acabaron siendo una Comunidad Econ-mica y otra Atmica (Roma, 23 de marzo de 1957) con la dbil AELC(EFTA) creada por Inglaterra en Estocolmo (20 noviembre de 1959)(los siete con las adhesiones finesa e islandesa). Desde el 8 abril 1965-1de julio de 1967 se han unificado ciertos rganos de las Tres Comunida-des (Consejo y Comisin; Tribunal y Asamblea; sta se utiliza con ladel Consejo de Europa). El predominio del Mercado Comn y la eli-minacin de la AELC se adivinan. Pero y despus?

con ciertos rasgos clsicamente semifederales (80). As la cu-riosa Unin de Europa Occidental (Bruselas 17 marzo 1948-6 mayo 1955), que sirve para conservar un puente entre losSeis y la solicitante Gran Bretaa. Ms econmico es el Bene-lux, ampliado por sucesivos Tratados 5 septiembre 1944-5 no-viembre 1955-3 febrero 1958) hacia algo que se parece muchoa un zollverein de los tres pases bajos. El Consejo Nrdico(de los cinco Estados con esta localizacin) ha tomado (Oslo 27marzo 1962) proporciones que para 1970 perfilan la creacinde otro slido bloque, el Nordek. En cambio, estn moribun-dos los viejos pactos balcnicos (Ankara, 28 febrero 1953-Bled,9 agosto 1954-Ankara, 2 marzo de 1965) por los divergentesrumbos de sus componentes: es lo que -mutatis mutandis-acaeci a sus remotos precedentes de las Ententes, Petite(o danubiana: 16 febrero 1933) y balcnica (9 febrero 1934).

En fin, el Continente acutico -Australasia u Oceana-tiene una Comisin Tcnica (de los Mares del Sur: Canberra,6 febrero 1947) excelente; al revs que el Pacto ANZUS, military en definitiva ligado -como la OTAN- a los humores rei-nantes en los EE. UU. (Wshington, 1 septiembre 1951) (81).

(80) Es curioso el contraste entre la debilidad del europesmo cons-truido y su riqueza en precedentes doctrinales o reales (Roma, CarloMagno, el Sacro Imperio, Dubois, Podebrad, Sully, Saavedra, Penn,Saint Pierre-Kant, Gregore, Napolen, el Directorio de 1814, Saint-Si-mon, Mazzini, Proudhon-Franz, Bluntschli, Coudenhove-Kalerg, Briand,Hitler, la United Europe, la LECE, los NEI, el MSE y el MFE, elComit d'Action, Van Zeeland-Madariaga, Sandys y los Congresos de1945 a 1951). Al contrario, las races del panafricanismo se limitan aWilliams, Padmore y Garvey (V. MESTRE: Africa como conflicto, 1969).

(81) Los textos sobre las organizaciones internacionales se encuen-tran coleccionados repetidamente. As por Albin (1922) y por Chklaver-Le Fur (1934) para la poca anterior a la II Gran Guerra; por Anchieri(1941) para la poca de preguerra y guerra; por Colliard (181548 y1950-56) para los extensos perodos apuntados. A Europa dedicaronpublicaciones especiales Fuentes lrurozqui y el Servicio de Estudiosdel Banco Urquijo (ambos en 1957). A Africa, el autor (Textos Bsicos,1966). A Amrica, el autor (Textos Bsicos..., 1955) y el Instituto Inter-americano de Estudios Jurdicos Internacionales (1964). De carctergeneral, y en espaol, es la vieja obra de Ravents-Oyarzbal (sloel vol. 1, aparecido en 1936), el del citado Instituto Interamericano(1964), el de Bonnefoy-Lagos (1965) y sobre todo el Corpus Iuris Gentiumde GARC1A ARIAS (1969). La Revista Poltica Internacional y su parecidaitaliana Relazioni Intemazionali insertan con regularidad los Tratadosque se firman y han publicado ciertos nmeros monogrficos muycompletos (Poltica Internacional: Europa, Marruecos, Africa Negra,

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La leccin derivada de esos ejemplos es que slo han prospe-rado los grupos de intereses (econmicos o defensivos), fracasando los de fines mltiples.

Nuestra exposicin toca a su fin; si fue prolija y hastaconfusa, sobre todo en sus detalles, sea la culpa de los hechosque tena que recoge