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Los Servicios de Saneamiento del Perú 1

AGENCIA CANADIENSE PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL ACDI

SERVICIO UNIVERSITARIO MUNDIAL DEL CANADÁ SUM Canadá

LOS SERVICIOSDE SANEAMIENTO

DEL PERÚ

Panorama del SectorAgosto 2003

María Elena Bodero

2 Los Servicios de Saneamiento del Perú

SUM CanadáAv. Primavera 1477Monterrico, Santiago de SurcoLima 33, PerúE-mail: [email protected]

Editor: Juan Escate Cavero

Impreso en el PerúSetiembre, 20034 000 ejemplares

Hecho el depósito legal: 1501142003-4491

Las interpretaciones y apreciaciones diversas que se expresan en la presente publicación son detotal responsabilidad de la autora y no deben ser atribuidas a ACDI ni a SUM Canadá.

363.70985B68 Bodero, María Elena

Los servicios de saneamiento del Perú : panorama del sector,agosto 2003 / María Elena Bodero - Lima : Servicio UniversitarioMundial del Canadá : Agencia Canadiense para el DesarrolloInternacional, 2003.

29 p.Bibliografía : p. [30].1. Saneamiento - Perú 2. Abastecimiento de agua - Perú

3. Saneamiento rural - Perú 3. Saneamiento - Perú - Cooperacióninternacional I. Servicio Universitario Mundial del Canadá II.Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional III. Título.

BNP: 2003-014


CONTENIDO

SIGLAS Y ABREVIATURAS 4PRESENTACIÓN 5

1. INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL PERÚ 7

2. PANORAMA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO 7

2.1. Concepto 72.2. Proceso de descentralización 82.3. Marco legal 112.4. Organización sectorial y principales actores 142.5. Características de estrategias y políticas 162.6. Cobertura 182.7. Sostenibilidad 192.8. Principales programas y proyectos de inversión 202.9. Indicadores de gestión y estado de los operadores y de los servicios 21

3. TEMAS DE COYUNTURA SECTORIAL 22

3.1. Pequeñas localidades 223.2. Experiencias en modelos de gestión 223.3. Rol de las municipalidades en la organización de los servicios 233.4. Rol de las municipalidades en las concesiones 233.5. Participación del sector privado 233.6. Insolvencia y riesgo de salida del mercado de saneamiento de las EPS

municipales 243.7. Mecanismos de poder diferentes al gobierno local para la introducción de

operadores privados en los servicios de saneamiento 243.8. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento como principal acreedor de las EPS municipales 253.9. Promoción de la inversión descentralizada 26

4. PERSPECTIVAS 26

4.1. Principales tendencias 264.2. Posibles escenarios 27

5. APRECIACIÓN FINAL 29

BIBLIOGRAFÍA 30

LEGISLACIÓN 30


SIGLAS Y ABREVIATURAS

ACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo InternacionalAECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAGUAS Asociación General de Usuarios de Agua y SaneamientoAMPE Asociación de Municipalidades del PerúANEPSSA Asociación Nacional de Empresas Prestadoras de Servicios de SaneamientoAPIS Asociación Peruana de Ingeniería Sanitaria y AmbientalASAP Asociación de Saneamiento y Agua PotableAUAS Asociación de Usuarios de Agua y SaneamientoCARE Cooperative for Assistance and Relief EverywhereCDG Sociedad Carl DuisbergCEPIS Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del AmbienteCESAL Centro de Estudios y Solidaridad con América LatinaCOSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la CooperaciónCOVAAP Comité Vecinal de Administración de Agua PotableDGS Dirección General de SaneamientoDIGESA Dirección General de Saneamiento AmbientalD L Decreto LegislativoDNS Dirección Nacional de SaneamientoEDA Enfermedades Diarreicas AgudasEMAPA Empresa Municipal de Agua Potable y AlcantarilladoEMFAPATUMBES Empresa Municipal Fronteriza de Agua Potable y Alcantarillado de TumbesEPS Entidad Prestadora de Servicios de SaneamientoFENTAP Federación Nacional de Trabajadores de Agua PotableFONAVI Fondo Nacional de ViviendaFONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo SocialGTZ Cooperación Alemana al DesarrolloINDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad IntelectualINEI Instituto Nacional de Estadística e InformáticaInWEnt Perfeccionamiento Internacional y DesarrolloJAAPS Junta Administradora de Agua Potable y SaneamientoJASS Junta Administradora de Servicios de SaneamientoJBIC Banco de Cooperación Internacional de JapónLey General Ley Nº 26338 – Ley General de Servicios de SaneamientoLOM Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de MunicipalidadesMINSA Ministerio de SaludMCPM Municipalidad de centro poblado menorMD Municipalidad distritalMP Municipalidad provincialOPS Organización Panamericana de la SaludPARSSA Programa de Apoyo a la Reforma del Sector SaneamientoPAS Programa de Agua y SaneamientoPROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión PrivadaPRONAP Programa Nacional de Agua Potable y AlcantarilladoPRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento RuralPROPILAS Proyecto Piloto de Agua Potable Rural y Salud Comunitaria en CajamarcaPYMESS Pequeña y/o Mediana Entidad de Servicios de SaneamientoSANBASUR Proyecto de Saneamiento Básico en la Sierra SurSEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de LimaSENAPA Servicio Nacional de Agua Potable y AlcantarilladoSUM Canadá Servicio Universitario Mundial del CanadáSUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de SaneamientoUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


PRESENTACIÓN

Contribuir al bienestar de la población a través del mejoramiento y funcionamiento adecuado de losservicios de saneamiento en el país, constituye una de las tareas en la que el Servicio UniversitarioMundial del Canadá (SUM Canadá) viene trabajando desde hace más de veinte años en zonas periurbanasy rurales del Perú.

Sabemos bien que para lograr la provisión de estos servicios de manera sostenible, es importanteimplementar la infraestructura sanitaria apropiada, además de desarrollar procesos de capacitación yeducación sanitaria para la gestión, uso correcto y mantenimiento de los sistemas, de manera que, trabajandoen conjunto y compartiendo responsabilidades, las autoridades y la comunidad en general puedanconsolidar la prevención de enfermedades causadas por agua de mala calidad y favorezcan, a su vez, lapromoción de una salud integral para las personas.

Impulsar estos procesos de desarrollo en torno a los servicios de saneamiento requiere, sin embargo,conocer en qué marco legal, institucional, de políticas públicas, de estrategias sectoriales y de programasy/o proyectos específicos se desenvuelve el sector saneamiento en el Perú.

Ese es el objetivo del presente trabajo elaborado por María Elena Bodero. Brindar un panoramageneral de los servicios de saneamiento en el Perú hasta el mes de agosto del año 2003, que sirva comoherramienta para que las autoridades locales y regionales, así como los diversos actores sociales, puedanconocer la situación legal e institucional del sector, y de esta forma, favorecer la toma de decisiones quepermita un mejor planeamiento y gestión de los servicios de saneamiento locales.

Esperamos, que en el marco del proceso de descentralización que vive el Perú, la presente publicaciónbrinde a los usuarios de los servicios; a las organizaciones sociales de base; a los alcaldes provinciales,distritales y de centros poblados menores; a los presidentes regionales y a los diversos representantes delsector privado, del Gobierno nacional y de la cooperación internacional, un mejor conocimiento sobre elescenario en el cual se desenvuelve el sector saneamiento, y puedan plantearse, de manera concertada,los nuevos retos políticos, sociales y económicos para el desarrollo sostenible que el Perú necesita.

Leeann R. McKechnieConsejeraJefa de CooperaciónEmbajada de Canadá en el Perú


1. INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL PERÚ

El Perú está situado en la parte central y occidental de América del Sur. Limita por el norte conEcuador y Colombia, por el este con Brasil y Bolivia, por el sur con Chile y por el oeste con el océanoPacífico. Tiene una extensión territorial de 1 285 216 km2; su población estimada para el 2002 fue de26 749 000 habitantes1 , con una densidad de 20,81 hab/km2 y una tasa de crecimiento promedio anual de1,53 %.

En función de la concentración, la población se distribuye 72,2 % en el área urbana y 27,8 % en elárea rural. Su geografía comprende tres regiones naturales: costa, sierra y selva. Políticamente, se divideen 25 regiones, 194 provincias, incluyendo una provincia constitucional, y 1 821 distritos.

Desde enero del 2003, el país tiene tres niveles activos de gobierno: nacional, regional y local. Losgobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos departicipación vecinal en los asuntos públicos; se desarrollan en el ámbito de las provincias, distritos y endeterminados centros poblados menores. Sus órganos de gobierno son las municipalidades provinciales(MP), distritales (MD) y de centros poblados menores (MCPM). Los gobiernos locales, provinciales ydistritales, se crean por ley y los gobiernos locales de los centros poblados menores los conforman lasMP a solicitud de la población. Las competencias de los gobiernos nacional, regional y local estánplenamente establecidas en sus correspondientes normas: Decreto Legislativo Nº 560 - Ley del PoderEjecutivo; Ley N° 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su modificatoria Ley N° 27902;y Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, respectivamente. El escenario de gobierno actuales de transición a la descentralización, cuya implementación legal y técnica comenzó, como yamencionamos, en enero del 2003.

Socioeconómicamente se identifican en el Perú dos grandes estratos: pobres y no pobres. Los pobres,de acuerdo al INEI, son estadísticamente el 54,1 % de la población y sus ingresos no alcanzan para laadquisición “de una canasta básica de bienes y servicios”. El 15 % de ellos se encuentra en situación de“pobreza extrema”, con ingresos que son insuficientes para alcanzar una “canasta alimentaria mínima”.

En cuanto a la salud, algunos indicadores nacionales son: mortalidad infantil, promedio nacional de47 % nacidos vivos; enfermedades diarreicas agudas (EDA), promedio de 4,23 por mil, según datos delINEI.2

1 Instituto Nacional de Estadística e Informática, Indicadores demográficos: Población del Perú 2002 - 2005.2 Tomado de: Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural, 2003.

3 Art. 2 de la Ley N° 26338.4 Según el portal de Transparencia Económica del Perú del Ministerio de Economía y Finanzas, se denomina “sector” al

conjunto de organismos con propósitos comunes que realizan acciones referidas a la gestión gubernamental. Para elperiodo 2001, el clasificador institucional consideró 26 sectores en el Perú.

2. PANORAMA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO

2.1. Concepto

En el Perú, según la legislación vigente, los servicios de saneamiento comprenden los servicios deagua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y disposición sanitaria de excretas3 .

Además, en el sector4 de los servicios de saneamiento algunas instituciones contemplan también eluso de los términos agua y saneamiento , especialmente cuando desean hacer la distinción precisa del


servicio de agua potable ; mientras que a todo lo demás, es decir, alcantarillado, letrinización o control deroedores y vectores, entre otros, lo engloban como saneamiento5 .

2.2. Proceso de descentralización

Hasta 1990 los servicios de saneamiento fueron administrados directamente por el Gobierno nacional,a través de un modelo de gestión por el que ejercía la normatividad, regulación, organización, promoción,financiamiento, ejecución de inversiones, prestación y control general de los servicios, tanto en el ámbitourbano como en el rural. El Servicio Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), organismopúblico descentralizado del entonces Ministerio de Vivienda y Construcción, tenía a su cargo los serviciosde saneamiento del ámbito urbano y operaba como una empresa matriz con filiales y unidades operativasdistribuidas en todo el Perú. En el ámbito rural, la entidad del Gobierno nacional responsable de estalabor ha sido el Ministerio de Salud (MINSA)6 .

En 1990 se inicia la descentralización de estos servicios con su transferencia a los gobiernos locales,provinciales y distritales, en cumplimiento del mandato constitucional que establece que los serviciospúblicos locales son competencia municipal y de la Ley N° 23853 - Ley Orgánica de Municipalidades(promulgada en 1984 y recientemente reemplazada por la nueva LOM - Ley Nº 27972), que dispone quelos servicios de saneamiento son servicios públicos locales de competencia municipal.

La transferencia se produjo entre 1990 y 1993 y comprendió exclusivamente a los servicios que erancontrolados por SENAPA, es decir, los servicios del ámbito urbano. La transferencia se implementó através de dos decretos legislativos específicos: Decreto Legislativo Nº 574 - Ley de Organización yFunciones del Ministerio de Vivienda y Construcción, y Decreto Legislativo Nº 601 - Procedimientopara la transferencia, ambos promulgados en 1990. Las municipalidades asumieron los serviciostransferidos para administrarlos, en la mayor parte de ellos, de manera indirecta, a través de unidadesempresariales de su propiedad denominadas EMAPA (Empresa Municipal de Agua Potable yAlcantarillado).

En 1992 se liquida SENAPA y, a través del Decreto Ley N° 25965, se crea la SuperintendenciaNacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) para regular la prestación de estos servicios en elámbito nacional, en defensa del usuario y protección del ambiente.

En 1994 se promulga la Ley N° 26338 - Ley General de Servicios de Saneamiento (y su reglamentopromulgado en 1995), a través de la cual el Gobierno nacional diseña y formaliza legalmente laimplementación del nuevo modelo de gestión nacional de los servicios de saneamiento, determinandodos organismos para normar y regular, desde el propio Gobierno nacional, la prestación de los serviciostransferidos a los gobiernos locales. Estos organismos son el ente rector (a cargo del Ministerio de laPresidencia de aquella época, 1994) y el ente regulador (a cargo de la SUNASS, que en esa épocatambién era un organismo del Ministerio de la Presidencia). En el marco de este modelo de gestiónnacional, las empresas municipales prestadoras de los servicios de saneamiento debían ser reconocidaspor la SUNASS para su prestación formal, pasando a denominarse EPS (Entidad Prestadora de Serviciosde Saneamiento). Asimismo, dentro de este marco legal se establece la participación del MINSA como elorganismo nacional de control y vigilancia de la calidad del agua.

5 Para el caso del presente documento usaremos el término “servicios de saneamiento”, según la normatividad vigente. Solocuando se cite alguna fuente que utilice “agua y saneamiento”, en forma conjunta o separada, haremos la anotación respectiva.

6 Hasta 1994, el MINSA fue responsable legal de la organización y normatividad de los servicios de saneamiento en el

ámbito rural. Fue a raíz de la Ley Nº 26338, que el MINSA dejó de tener este rol. Pese a ello, continuó ejerciendo acciones deinversión y asesoría hasta el año 2002.


Durante esta misma década de 1990 el proceso inicial de descentralización se cancela, pero ello noafecta la transferencia de las competencias, en organización y administración, de los servicios desaneamiento del ámbito urbano, efectuada a las municipalidades. No obstante, el Gobierno nacionalmantuvo una fuerte influencia en el desarrollo de la gestión de los servicios, a través del ente reguladory de los programas nacionales de inversión (PRONAP, FONAVI y FONCODES, entre otros). Por suparte, en el ámbito rural no se presentaron cambios significativos de transferencia y el MINSA - aunquecon un marco legal adverso - mantuvo su rol histórico de proveer asesoría, asistencia técnica yfinanciamiento de inversiones en las comunidades.

En el año 2000 se establece un nuevo ente rector, que se constituye bajo la denominación de DirecciónGeneral de Saneamiento (DGS) del Ministerio de la Presidencia, según lo establece el DL N° 9087 . Enlos dos años siguientes (2001-2002) este ente rector ha cambiado de organización, de denominación y demarco legal, quedando finalmente establecido en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,representado por el Viceministerio de Construcción y Saneamiento, creándose además la DirecciónNacional de Saneamiento (DNS) como dependencia de este viceministerio.

En enero del 2003, en el marco de un nuevo proceso nacional de descentralización, las políticas,normas y acciones de los servicios de saneamiento tienden, de un lado, a iniciar y consolidar ladescentralización en las MD del ámbito rural, mediante la implementación del Programa Nacional deAgua y Saneamiento Rural (PRONASAR), que es dirigido por el Gobierno nacional. Y de otro lado, enel ámbito urbano, tienden a concentrar la administración de los servicios en dos entes fundamentales:uno, operador, para realizar la prestación; y otro, regulador, para controlarla. Además se busca que eloperador, principalmente en el ámbito urbano, sea un ente totalmente independiente de las municipalidades,en la medida que, en la actualidad, prácticamente todos los operadores del país son precisamentemunicipales, con excepción de SEDAPAL que pertenece al Gobierno nacional8 .

En general, podemos afirmar que las nuevas acciones del sector durante los últimos tres años hanestado orientadas fundamentalmente al diseño y promoción del PRONASAR, a la organización del enterector, a la reforma legal, al cambio de entes operadores con la incorporación del sector privado en lagestión de los servicios y a la consideración de un nuevo segmento de atención denominado pequeñaslocalidades, como veremos más adelante. Asimismo, se han ejecutado acciones para incorporar conmayor responsabilidad a las MD, así como a los usuarios en la atención de los servicios de saneamientorural. Esto gracias a iniciativa de la cooperación técnica internacional en proyectos como PROPILAS oSANBASUR, entre otros.

Etapas en el proceso de descentralización

A poco más de una década de iniciado el proceso de descentralización de los servicios de saneamiento,se puede observar el desarrollo de tres etapas. La primera comprende la transferencia de los serviciosurbanos a las municipalidades (1990-1993); la segunda abarca la implementación del nuevo modelo degestión nacional para los servicios de saneamiento (1994 -2002); y la tercera se inicia con el recienteproceso de descentralización del país implementado a partir de enero del 2003.

7 Si bien la creación de la DGS se hace en base al DL Nº 908, como veremos más adelante, dicho DL no ha entrado en vigenciahasta la actualidad.

8 Esta situación de querer desligar a las municipalidades de la operación de los servicios de saneamiento, se ha originadoporque, en la práctica, los operadores municipales no han mostrado - en la mayoría de casos - una gestión exitosa ni lacapacidad para financiar inversiones de manera directa. De allí el interés por el cambio.


La primera etapa comprendió básicamente la transferencia legal de los activos y pasivos de losservicios de saneamiento urbano a las municipalidades. La segunda abarcó esencialmente el desarrollode normas y procedimientos para la gestión urbana del servicio. En esta etapa, la normatividad, promoción,regulación, control y financiamiento de las inversiones nacionales en saneamiento estuvo a cargo delGobierno nacional (Ministerio de la Presidencia y SUNASS, básicamente). Mientras que la prestaciónquedó a cargo de los municipios, ejercida de manera directa o también indirecta (a través de las empresasmunicipales).

Durante las dos primeras etapas, la presencia de un ente rector fue casi inexistente. SUNASS (enteregulador) fue la entidad fuerte que, en reemplazo del ente rector, estuvo guiando el sector en casi elíntegro de estas etapas. Hay que señalar que durante éstas no se llevaron a cabo acciones sustantivas paraorientar, organizar y consolidar la acción municipal y la de los usuarios en torno a los servicios. Así, porejemplo, no se trabajó roles, misión, visión, objetivos o metas globales de los servicios de saneamientocon los principales actores responsables: las municipalidades. El trabajo se produjo mayormente entrelos entes operadores y la SUNASS. En todo esto, la participación de los usuarios ha estado restringida alpago por los servicios, mientras que la capacitación a municipios y usuarios para una participaciónresponsable, informada, seria, ordenada y proactiva en la gestión, no ha sido una línea de acción prioritariaen la actividad del sector.

En resumen, las dos primeras etapas de la descentralización de los servicios han estado marcadas porla ausencia de un ente rector real y legal, una aparente falta de voluntad para descentralizar, la casiexclusión generalizada de las MD en el diseño de la organización y desarrollo del sector, así como por unaparente desinterés en capacitar y proveer asesoría y asistencia técnica para una buena gestión local delos servicios. También estas etapas se han caracterizado por una notoria desatención al desarrollo de lacultura sanitaria, la ausencia de una actitud positiva hacia los servicios por parte de los usuarios y, engeneral, por la falta de visión sectorial. Todo lo cual tiene como resultado: usuarios poco colaboradorescon el desarrollo de los servicios, prestadores deficientes y una cuestionable gestión de los directores delos servicios, salvo honrosas excepciones.

En diciembre del 2002 se cierra la segunda etapa en la descentralización de los servicios junto con elcierre legal del país al centralismo. En enero del 2003, empieza la tercera etapa junto con el reinicio delproceso de descentralización del país y la presencia formal de un tercer nivel de gobierno: el regional.

En esta tercera etapa se aborda, por primera vez, al ámbito rural, incluyendo al segmento denominadopequeñas localidades. Incorpora también un ente rector denominado Ministerio de Vivienda, Construccióny Saneamiento y a un nuevo actor para promover inversiones con participación privada denominadoPROINVERSIÓN, el cual parece concentrar poder sobre la organización y gestión de los servicios desaneamiento.

El desafío en esta tercera etapa será lograr una organización nacional que produzca para el país undesarrollo sostenido de los servicios de saneamiento, en un marco de calidad, transparencia total,competitividad, equidad de género, además de eficiencia y eficacia en la gestión, tarifas justas e inclusiónreal, ordenada, informada y preparada de todos los actores directamente responsables como son el Gobiernonacional, gobiernos regionales, gobiernos locales y usuarios.


2.3. Marco legal

Las principales normas legales vigentes vinculadas a la competencia, responsabilidad, explotación,regulación, organización y gestión de los servicios de saneamiento son las siguientes:

⇑ Constitución Política del Perú de 1993, artículo 192, numeral 4, por el cual se establece lacompetencia de las municipalidades en la organización, reglamentación y administraciónde los servicios públicos locales de su responsabilidad.

⇑ Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), la cual establece la competencia delos gobiernos locales (MP, MD y MCPM) sobre los servicios de saneamiento de su ámbito. Estanorma ha sido promulgada en mayo del 2003 y reemplaza a la anterior Ley N° 23853 - Ley deMunicipalidades (de 1984), que si bien establecía la competencia de las municipalidadesprovinciales y distritales en los servicios de saneamiento, tendía a fijar esta competencia,principalmente, en la municipalidad distrital (Art. 71 de la Ley N° 23853).

La nueva LOM establece que las MP, MD y MCPM tienen la potestad, según sea el caso, de serresponsables de administrar, directamente o por concesión, los servicios de agua potable yalcantarillado y de proveer los servicios de saneamiento rural. Asimismo, limita la competenciamunicipal a las normas que se deriven de Leyes Generales (Art. VIII del Título Preliminar).Como hemos visto, esta nueva LOM comparte la competencia en saneamiento entre lasmunicipalidades, pero señala que son las MP las que pueden ejecutar los procesos de concesióne introduce, bajo la denominación de coordinación y asesoría, la intervención de organismos delGobierno nacional en esta tarea (Art. 80).

⇑ Ley N° 26284 – Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento ,promulgada en 1994, la cual señala que la SUNASS tiene como finalidad garantizar laprestación de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y disposiciónde excretas, en las mejores condiciones de calidad, tanto en el ámbito urbano y rural,contribuyendo a la preservación del ambiente y la salud de la población.

⇑ Ley N° 26338 - Ley General de Servicios de Saneamiento (Ley General) y su Reglamento,promulgados respectivamente en 1994 y 1995, que norman y establecen un sistema de gestiónnacional de los servicios de saneamiento.

⇑ Ley N° 27779 - Ley Orgánica que modifica la organización y funciones de los ministerios, del 11de julio del 2002, mediante la cual se crea el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento;Ley N° 27792 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción ySaneamiento , del 25 de julio del 2002, que determina y regula el ámbito, estructura orgánica,básica, competencia y funciones de este ministerio; y Decreto Supremo N° 002-2002-VIVIENDA,que aprueba el respectivo reglamento de organización y funciones.

⇑ Ley N° 27902 - Ley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867, pararegular la participación de los alcaldes provinciales y la sociedad civil en los gobiernos regionalesy fortalecer el proceso de descentralización y regionalización. Esta ley, promulgada en el 2002,establece que los gobiernos regionales en coordinación con los gobiernos locales y Gobierno nacionalpodrán contribuir a reflotar las empresas municipales prestadoras de servicios de saneamiento declaradasen insolvencia, a fin de garantizar la prestación ininterrumpida de estos servicios y evitar riesgos

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9 En este aspecto la ley les exigía adecuarse a través de la solicitud de una municipalidad provincial.

inminentes para la salud pública. En estas circunstancias, los gobiernos regionales asumentransitoriamente el derecho de explotación, mientras que el Gobierno nacional llevará a cabo lasacciones necesarias para obtener los recursos y/o mejorar la situación patrimonial de las empresascomprendidas por esta ley (Artículo 8, Disposición Décimo Tercera: Reflotamiento de empresasmunicipales de saneamiento).

Escenarios y poderes paralelos

Como se observa, en el marco legal citado no se menciona el Decreto Legislativo Nº 908 - Ley deFomento y Desarrollo de los Servicios de Saneamiento, promulgado en el 2000, que deroga la Ley General.Esto debido a que la vigencia del DL Nº 908 está supeditada a la promulgación de su Reglamento, lo cualno se ha producido hasta la fecha, aun cuando han pasado más de dos años. En consecuencia, se asumeque la ley vigente es la Ley General.

El marco legal vigente genera conflictos en su aplicación. La Ley General afecta las competencias delas MD y MCPM, en materia de organización y administración de los servicios de saneamiento, puesestablece que éstas son competencia exclusiva de las MP. En consecuencia, existen diferentesorganizaciones de los servicios: unos establecidos en el marco de la Ley General (44 EPS municipales y1 EPS del Gobierno nacional: SEDAPAL) que comprenden aproximadamente 357 municipios distritalesy casi el 50% de la población del país, localizados en ámbitos de mayor desarrollo nacional, es decir,grandes ciudades; y otros constituidos en el marco de la Ley Orgánica de Municipalidades, que abarcanaproximadamente 1 500 municipios distritales, por lo general, aquellos más pobres.

De acuerdo a lo anterior, la Ley General y la Ley Orgánica de Municipalidades generan dos escenariosde igual poder para organizar los servicios de saneamiento, con diferentes responsables de los procesos.

En un primer escenario, la Ley General establece el poder del Gobierno nacional en la normatividady regulación de los servicios de saneamiento en todo el ámbito territorial, lo que le permite mantener unainfluencia en la organización de los mismos. A raíz de la aplicación de la Ley General, las empresasmunicipales prestadoras de servicios de saneamiento (conformadas a partir de la transferencia de estosservicios a las municipalidades) se vieron en la obligación de adecuarse al régimen de la SUNASS,pasando a denominarse EPS. Dicha adecuación fue orientada a conformar EPS con un ámbito igual omayor a 10 000 conexiones de agua potable. Sin embargo, muchas de estas empresas municipalesenfrentaron dificultades para adecuarse a este régimen, principalmente por dos motivos: no contaban conlas 10 000 conexiones de agua potable necesarias y estaban constituidas a nivel distrital9 . Pese a estasdificultades, la adecuación al régimen de la SUNASS fue incentivada por el Gobierno nacional a travésdel Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP), el cual subsidiaba inversiones enel sector. Entonces, para ser consideradas beneficiarias del PRONAP, las empresas municipales prestadorasde los servicios de saneamiento debían ser reconocidas por la SUNASS, a través de la figura de las EPS.

El resultado fue que varias empresas municipales se transformaron en EPS por intermedio de sureestructuración como sociedades empresariales. Estas EPS se conformaron, a solicitud de las MP,agrupando una serie de municipios distritales, algunos disímiles entre sí, y lo que es peor, formalizándosebásicamente como empresas solo en los estatutos, pues no persiguieron fines de competitividad, mercado,costos o rentabilidad. Por esta razón, hasta la actualidad, no han llegado a funcionar como las verdaderassociedades empresariales que esperaban.


En otro escenario, un importante número de municipalidades distritales (alrededor de 1 500municipalidades de las 1 821 existentes) que no estuvieron de acuerdo con incorporar sus servicios a unaEPS a través de las MP, decidieron no incorporarse al régimen de la SUNASS, bajo el amparo de suLOM. En consecuencia, no se adecuaron a la Ley General, por lo que implementaron unidades de gestióndiferentes a las promovidas por esta ley, tales como unidades municipales, empresas municipales,asociaciones de usuarios, entre otras.

A partir del año 2000 comenzaron a implementarse algunos cambios en el sector con la publicacióndel DL Nº 908, el cual establecía que el Ministerio de la Presidencia, a través de la Dirección General deSaneamiento (DGS), era el ente rector del sector - situación que no estaba determinada en la Ley General -señalando además la exclusiva participación de la SUNASS en el ámbito de las EPS. Dichasmodificaciones, entre otras, fueron implementándose aun cuando no estaba en vigencia el mencionadoDL.

Igualmente, a través de otras normas del Estado (leyes vinculadas a la creación, organización, funcionesy reglamentación del Ministerio Vivienda, Construcción y Saneamiento), se ha formalizado la participaciónde la DGS bajo la nueva denominación de Dirección Nacional de Saneamiento (DNS), pero no calificadacomo ente rector y dependiente del Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Este nuevo ente delEstado participa en la organización de los servicios de saneamiento, a través de su competencia en laorganización sectorial y en la promoción del cambio en la administración de los servicios, constituyendoasí un tercer escenario de alto poder para esta labor.

El surgimiento de los gobiernos regionales ha significado un cuarto escenario de poder. A través de laley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se les ha asignado competencia para laorganización de los servicios y para que asuman, transitoriamente, el derecho de explotación en lasempresas municipales declaradas en insolvencia.

Un quinto escenario de poder, no muy visible aún, pero no por ello menos fuerte, es el surgidotambién a través de la ley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Esta norma estableceque el Gobierno nacional realizará las acciones para salvar el patrimonio de las empresas municipalesprestadoras de servicios de saneamiento en situación de insolvencia. Al no precisar qué organismo delGobierno nacional asumiría esta responsabilidad, se puede interpretar que además del Viceministerio deConstrucción y Saneamiento o la SUNASS, otro actor podría intervenir en esta actividad. Es posible quesea PROINVERSIÓN, agencia nacional responsable de promover la participación privada en las obras yservicios públicos.

En resumen, al amparo del marco legal vigente, hay cinco poderes vinculados a la organización ygestión de los servicios de saneamiento: uno vinculado al gobierno local ejercido por las municipalidades;otro vinculado al gobierno regional; y tres vinculados al Gobierno nacional, ejercido por la SUNASS,Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y PROINVERSIÓN. Todos coexisten ejerciendosu poder según sus posibilidades y liderazgo.

Actualmente, mediante Resolución N° 094-2003-VIVIENDA, del 24 de abril del 2003, se haconformado una Comisión Técnica ad hoc, cuya función será revisar la normatividad y proponer lanueva Ley General de Servicios de Saneamiento. En esta comisión participan el Gobierno nacional(Viceministerio de Construcción y Saneamiento, Dirección Nacional de Saneamiento, PARSSA, DIGESA,FONCODES, PROINVERSIÓN, PRONASAR, SUNASS y el Ministerio de Economía y Finanzas); lasmunicipalidades del país, a través de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE); las entidadesprestadoras, a través de la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento


(ANEPSSA); el Colegio de Ingenieros del Perú; los representantes de los trabajadores, a través del FrenteNacional de Trabajadores de Agua Potable (FENTAP); y la Asociación Peruana de Ingeniería Sanitaria yAmbiental (APIS). Están ausentes los usuarios y los operadores del ámbito rural y de las pequeñaslocalidades, quizás por la dispersión y falta de organización de los mismos, que no les permite contar conuna representatividad directa. El plazo de trabajo de esta comisión ha vencido en agosto del 2003,esperándose su ampliación por cuanto aún no se cuenta con la nueva norma.

De acuerdo a los numerales precedentes, los servicios de saneamiento en el Perú tienen un ambiguomarco legal que demanda urgente precisión para favorecer el desarrollo sostenible del sector.

2.4. Organización sectorial y principales actores

El sector tiene una organización básica que se ha ido configurando paulatinamente durante la décadapasada a partir de la descentralización de los servicios y que comprende: un ente rector (Ministerio deVivienda, Construcción y Saneamiento, representado por el Viceministerio de Construcción ySaneamiento), un ente regulador (SUNASS) y los entes operadores (EPS). Sin embargo, el Estado, através del Gobierno nacional y del Congreso de la República, ha seguido generando actores importantesy modificando o creando normas que limitan la consolidación de la organización sectorial. Por elloencontramos en el panorama institucional actual, los siguientes actores principales, directa e indirectamentevinculados a la organización y gestión de los servicios de saneamiento:

⇑ Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento . Es el ente responsable del sector saneamiento.Determina políticas y promueve el desarrollo de este sector. Regula los estándares de diseño ylas especificaciones técnicas de los sistemas de agua potable y alcantarillado.

⇑ Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Es el órgano del Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento encargado de formular y adoptar las políticas generales en materia deconstrucción, infraestructura y saneamiento, de conformidad con las directivas establecidas porel ministro. Está a cargo del viceministro de Construcción y Saneamiento. Las acciones querealiza están orientadas principalmente al diseño y manejo de programas nacionales deinversión, concertación financiera internacional, organización sectorial y promoción del cambioen la administración de los servicios de saneamiento a cargo de las EPS.

⇑ Dirección Nacional de Saneamiento (DNS). Es el órgano de línea del Viceministerio deConstrucción y Saneamiento encargado de proponer los lineamientos de política, planes,programas y normas concernientes a los servicios de saneamiento básico. Para dicho propósito,elabora diagnósticos periódicos de la realidad nacional que permitan programar y realizar mejorasen la gestión y la ejecución de obras de infraestructura en saneamiento, optimizando las condicionesde hábitat de la población y facilitando el desarrollo económico y social. Está a cargo de undirector nacional. Interviene en la organización y gestión de los servicios de saneamiento comoente normativo, bajo la orientación del Viceministerio de Construcción y Saneamiento. LaDNS y el Viceministerio de Construcción y Saneamiento no están comprendidos en la LeyGeneral ni en el DL Nº 908.

⇑ Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Es el organismo con pocomás de diez años de creación, encargado de la regulación y fiscalización de la calidad de losservicios, las tarifas y las inversiones de las empresas prestadoras.

⇑ Dirección General de Programación Multianual del Sector Público. Órgano de línea del Ministeriode Economía y Finanzas encargado de orientar, integrar, hacer seguimiento y evaluar los planesestratégicos multianuales del sector público, incluyendo la programación de la inversión pública.

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Declara la viabilidad de los proyectos y recomienda su ejecución como inversión pública o conparticipación del sector privado.

⇑ Ministerio de Agricultura. Organismo del Estado que otorga licencias para el uso de aguassuperficiales y subterráneas, así como de aguas residuales.

⇑ Ministerio de Salud. Organismo del Estado que regula la calidad del agua para consumo humanoy de los efluentes10 . De acuerdo con la Ley General, le compete los aspectos de saneamientoambiental, debiendo formular las políticas y dictar las normas de calidad sanitaria del agua y deprotección del ambiente.

⇑ Ministerio de la Producción. Organismo del Estado que regula la calidad de las descargasindustriales en los sistemas de alcantarillado.

⇑ Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE). Titularde las acciones de SEDAPAL.

⇑ Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual(INDECOPI). Organismo del Estado, cuya participación en los servicios de saneamiento estáreferida fundamentalmente a determinar procesos de insolvencia empresarial.

⇑ Gobiernos Regionales. Responsables de la organización de los servicios en empresas declaradasen insolvencia. Su participación todavía es incipiente en la gestión. Tradicionalmente (cuandoaún no estaban operando como gobiernos regionales, sino como Consejos Transitorios deAdministración Regional) su intervención ha sido, y aún lo es, cofinanciando o financiandoobras de saneamiento.

⇑ Gobiernos Locales. Representados por los municipios provinciales, distritales y de centrospoblados menores, son responsables de la organización y prestación de los servicios de saneamientoen su correspondiente ámbito. Organizan y participan, si así lo deciden, en la gestión de estosservicios.

⇑ Operadores de los servicios de saneamiento . Los cuales pueden ser básicamente de tres tipos:

i. Operadores empresariales, denominados generalmente Entidades Prestadoras de Serviciosde Saneamiento (EPS) o Empresas Municipales de Agua Potable y Alcantarillado (EMAPA).

ii. Operadores gubernamentales, denominados generalmente unidades de servicio de agua, deservicios generales o de servicios sociales. Están instaladas dentro de la estructura municipal.

iii. Operadores sociales, tales como las Juntas Administradoras de Agua Potable y Saneamiento(JAAPS)11 ; Asociación de Usuarios de Agua y Saneamiento (AUAS)12 o simplementeAsociaciones de Usuarios; Comités de Agua (o Núcleo Ejecutor) y Comités Vecinales deAdministración de Agua Potable (COVAAP). Estos últimos, generalmente, se forman enel ámbito periurbano de Lima Metropolitana.

10 Se considera efluentes a las sustancias líquidas que fluyen de recipientes u otros sistemas. En este sentido, incluye el agua que

fluye de fuentes naturales o de plantas de tratamiento.11 En algunas localidades, estas juntas suelen denominarse Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) recogiendo

el término que indica el DL Nº 908.12 Al igual que el caso anterior, algunas asociaciones también suelen llamarse Asociación General de Usuarios de Agua y

Saneamiento (AGUAS).

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⇑ PROINVERSIÓN. Agencia de promoción de la participación privada en los servicios públicos.Depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. Para el caso de los servicios de saneamiento,actúa como promotor y conductor del proceso de concesión de estos servicios al sector privado,a solicitud de los gobiernos locales.

⇑ FONCODES. Organismo del Gobierno nacional en transferencia a los gobiernos locales distritales.Financia obras de agua y saneamiento del ámbito rural y zonas de extrema pobreza.

⇑ Usuarios. Conforman la demanda del servicio y son los responsables del pago del mismo. Notienen una organización institucional nacional especializada para su defensa, orientación ycapacitación.

⇑ ANEPSSA. Es la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, através de la cual las EPS buscan establecer frentes para el desarrollo.

⇑ Organismos No Gubernamentales. Organizaciones privadas sin fines de lucro que ejecutan- generalmente canalizando ayuda internacional - programas y proyectos de desarrollo. En eltema de saneamiento podemos mencionar a CARE Perú, Centro de Estudios y Solidaridad conAmérica Latina (CESAL), Servicio Universitario Mundial del Canadá (SUM Canadá) y unconjunto de entidades más, de corta, mediana o larga trayectoria sectorial.

⇑ Cooperación Internacional. La cooperación internacional se brinda a través de diferentes entidadescomo GTZ (cooperación alemana), ACDI (cooperación canadiense), COSUDE (cooperaciónsuiza), JBIC (cooperación japonesa), USAID (cooperación estadounidense), AECI (cooperaciónespañola), entre otros, que contribuyen con el Gobierno nacional, los gobiernos regionales y losgobiernos locales en el fortalecimiento y crecimiento de los servicios.

Otros organismos internacionales que financian programas de inversión nacional y proveentambién cooperación técnica son el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Por su parte, entidades como la OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) y el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias deAmbiente (CEPIS) también asesoran o implementan algunos proyectos en el sector, especialmentecon contrapartes nacionales.

La cooperación internacional se brinda asimismo a través de programas especializados,como el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial (PAS), Programa deAgua Potable y Alcantarillado de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ / PROAGUA) yPrograma de Agua y Saneamiento de la Cooperación Suiza para el Desarrollo (AGUASAN /COSUDE). También, como lo señalamos, a través de la canalización de la ayuda internacional sefinancia programas y/o proyectos de Organismos No Gubernamentales.

2.5. Características de estrategias y políticas

Las políticas y estrategias para promover el desarrollo de los servicios de saneamiento en el pasado(primera y segunda etapa) han tenido las siguientes características:

⇑ Marco institucional, vacíos legales, políticas y acciones que han fortalecido un cierto manejocentralista de la gestión nacional de los servicios de saneamiento, a través del ente rector (asumidoen parte por la SUNASS), mediante la intervención en la normatividad de los gastos e ingresosde los servicios de saneamiento, planificación y financiamiento de las inversiones.

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⇑ Restringida participación de los gobiernos locales en el diseño de políticas y normas nacionalespara promover el desarrollo de los servicios. También se percibe una excesiva rigurosidad, limitadacreatividad local e insuficiente presencia a nivel nacional para la elaboración de propuestas dedesarrollo del sector.

⇑ Permeabilidad y facilidad a las corrientes internacionales en el diseño de políticas y normasnacionales. La propuesta más reciente es la promoción de la participación privada y la históricafue la creación del ente regulador. Sin embargo, ambas no se han logrado engarzar con la realidadnacional.

⇑ Elevada dependencia de fondos externos, ya sea como préstamo o como donación, para financiarel desarrollo del sector.

⇑ Continuidad del modelo tradicional de inversiones: programas nacionales cofinanciados conrecursos internacionales y del Tesoro Público, implementados con políticas poco exigentes enla devolución, recuperación y/o sostenibilidad de las inversiones. En este aspecto es importantemencionar que el PRONASAR se esfuerza por consolidarse como un proyecto innovador, quebusca precisamente la sostenibilidad de las inversiones.

⇑ Enfoque de desarrollo de los servicios de saneamiento basado en la oferta amplia para laconstrucción y rehabilitación de estos servicios, con limitada atención a los intereses y voluntadesreales de la demanda.

⇑ Incentivo a la formación de entes operadores municipales (EPS municipales), en respuesta a lasdirectivas nacionales y solo para obtener el beneficio de los subsidios. Se organizaron EPS sinun enfoque empresarial para el logro de metas en calidad, continuidad, cantidad, aportes decapital y solidez institucional, que no tuvieron la capacidad de buscar competitividad, eficienciay rentabilidad financiera. Para formar la empresa prestadora únicamente se requirió contar con elacuerdo municipal respectivo. Las exigencias en capacidad empresarial, capital y responsabilidaden objetivos y metas fueron inexistentes, porque no se celebraron contratos de explotación. Lasempresas se formaban con capitales mínimos, simbólicos y no se establecía mecanismos parafrenar la mala prestación de los servicios.

⇑ Débil promoción a la eficiencia y eficacia en la gestión.

⇑ Implementación de políticas de incentivo al sobreendeudamiento de largo plazo, mediante líneasde financiamiento poco exigentes en el acceso y la devolución. Las líneas de financiamientorespondían más a un criterio político-social que a un criterio técnico. El caso más dramático es elde FONAVI, cuyos recursos fueron colocados sin medir la capacidad de devolución de losreceptores del crédito.

⇑ Regulación y supervisión agobiante y poco efectiva para promover cambios en la gestión local(principalmente, en las EPS municipales) por parte del Gobierno nacional (SUNASS).

⇑ Mínima participación de los gobiernos locales y de los usuarios en la elección de modelos degestión y opciones técnicas.

⇑ Deficiente capacitación en educación sanitaria y gestión en algunas intervenciones en el ámbitorural.

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Actualmente el sector está tratando de implementar nuevas políticas y estrategias nacionales que lepermitan incorporar otros actores en la gestión de los servicios de saneamiento, principalmente al sectorprivado.

Ante todo ello, se observa el siguiente interés por:

⇑ Promover la participación del sector privado y fortalecer la capacidad del Gobierno nacionalpara intervenir en la organización y gestión de los servicios de saneamiento de las grandes ciudades,en la posibilidad de otorgarlos en concesión, precisamente, a este sector privado.

⇑ Reforzar, en los gobiernos locales distritales, la capacidad técnica para planificar e inspeccionarlos servicios de saneamiento de su jurisdicción.

⇑ Mejorar las capacidades de gestión orientadas a lograr la sostenibilidad, a través también de laparticipación del sector privado.

⇑ Implementar nuevos sistemas, a través de programas nacionales, tratando de orientarlos hacia unenfoque basado en la demanda.

⇑ Mejorar y/o rehabilitar la infraestructura de saneamiento.

⇑ Mejorar los hábitos de aseo e higiene.

⇑ Fortalecer la capacidad de la Dirección Nacional de Saneamiento.

⇑ Definir políticas que incentiven la participación privada.

⇑ Reformar el marco legal.

⇑ Consolidar la organización nacional del sector a fin de determinar el rumbo hacia el cual se deseaavanzar, puesto que las estrategias y políticas aún no están definidas claramente en este aspecto.

2.6. Cobertura

La cobertura de los servicios de saneamiento, según el documento Memoria Ministerial 2001 delMinisterio de la Presidencia, es la siguiente:

Cuadro N° 1: Estadísticas de cobertura por ámbito empresarial y no empresarial

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En el ámbito urbano y rural, la cobertura es la siguiente:

Cuadro N° 2: Estadísticas de cobertura de agua y saneamiento13 (porcentajes)por ámbito urbano y rural

13 La estadística aquí presentada por la OPS hace la distinción entre agua y saneamiento que señalamos en el numeral 2.1.14 Ministerio de la Presidencia, 2002.15 También aquí hacemos referencia a la distinción entre agua y saneamiento utilizada en el documento de la OPS.16 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – ACDI - PAS, 2001.17 Ministerio de la Presidencia, 2002.18 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – COSUDE - PAS, 2003.

2.7. Sostenibilidad

Desde finales de la primera etapa de la descentralización de los servicios de saneamiento y durante lasegunda (década de 1990), el país ha colocado más de US$ 2 440 millones en el sector saneamiento14

para sostener e incrementar la cobertura y mejorar la infraestructura, así como la gestión, tanto en elámbito urbano como en el rural. Los resultados de esta significativa inversión, sin embargo, no son muyalentadores: mientras que algunos estudios indican que el incremento de la cobertura a nivel nacional hasido aproximadamente de 4,8 puntos en agua potable (70,6 % al inicio de la década de 1990 a 75,4 % afines de la misma década) y 10,2 puntos en saneamiento15 (63,5 % a 73,7 % en el mismo periodo)16 ;otros informes indican que el incremento en agua potable ha sido de 4 puntos y en alcantarillado habríaincluso un decrecimiento (según informe del Ministerio de la Presidencia, en el 2001 la cobertura nacionalde agua potable era 74 % y la de alcantarillado, 55 %)17 . Los incrementos de los servicios se ven afectadostambién porque otros estudios están emitiendo señales negativas sobre su sostenibilidad a nivel nacional.

De esta manera en el ámbito rural, que involucra a aproximadamente ocho millones de habitantes, seha identificado que solo 32 % de los sistemas rurales de agua potable son sostenibles18 . En las pequeñaslocalidades, que comprenden a casi cuatro millones de personas, los servicios son deficientes y subsidiadosen niveles extremos, siendo los municipios los que generalmente cubren el íntegro del costo de estosservicios. En el ámbito urbano, el cual abarca a más de 13 millones de peruanos, las entidades responsablesde sostener los servicios (45 EPS) están, en su mayoría, atravesando una severa crisis empresarial yfinanciera que las está llevando al colapso, el cual se expresa en insolvencia empresarial. Al año 2001, ladeuda de 41 EPS era US$ 770 millones y para pagarla se requieren 44 años, según la Memoria Ministerial2001 del Ministerio de la Presidencia.


2.8. Principales programas y proyectos de inversión

Actualmente los principales programas y proyectos de inversión son:

⇑ Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural - PRONASAR. Este programa tiene un costototal de US$ 80 millones, de los cuales US$ 50 millones constituyen un préstamo del BancoMundial, US$ 5 millones son aportes de la cooperación canadiense y el saldo es la contrapartenacional, cubierta por el Tesoro Público. El Programa está orientado al ámbito rural, parapoblaciones menores de 2 000 habitantes. Del total del costo del programa, US$ 68 millones seorientarán a infraestructura, que será llevada adelante a través de FONCODES, según conveniosuscrito con el Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Las regiones donde se ejecutaráel proyecto son: Piura, Junín, Apurímac, Ayacucho, Arequipa, Huánuco, Pasco, Huancavelica,Lima, Puno, Cusco, Ancash, Cajamarca, Loreto, Ucayali, Madre de Dios y Amazonas.

⇑ Proyecto de Apoyo al Mejoramiento de los Servicios de Agua y Saneamiento en PequeñasLocalidades del País. Proyecto que es llevado adelante por el PAS, con financiamiento deACDI. Es un proyecto de asesoría y asistencia técnica a los municipios distritales paraimplementar modelos innovadores de gestión que ayuden a la sostenibilidad de los serviciosde saneamiento. Su implementación ha comenzado en el año 2003.

⇑ FONCODES III. Programa que se financia con recursos del Banco Interamericano de Desarrollopor un orden de US$ 150 millones y con US$ 27,5 millones del Tesoro Público para la ejecuciónde proyectos productivos y sociales. Comprende apoyo económico en 900 proyectos de aguapotable. Las obras incluirán la captación, línea de conducción, almacenamiento, líneas dedistribución, piletas públicas o conexiones domiciliarias, con una inversión aproximada de US$36 000 por cada proyecto. Igualmente se considera el financiamiento de 200 proyectos de desagüe,ya sean nuevos o que estén funcionando, hasta por un monto de US$ 34 000. El programa seejecuta en estrecha coordinación con el Viceministerio de Construcción y Saneamiento.

⇑ PARSSA. Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento, a cargo del Viceministeriode Construcción y Saneamiento, el cual realiza actividades de inversión a nivel nacional.Actualmente, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, se encuentra llevandoa cabo un programa para promover la participación privada en las empresas prestadoras

⇑ PROPILAS. Programa de inversión, financiado por COSUDE, orientado al ámbito rural, que esejecutado por CARE y se desarrolla en la Región Cajamarca. Actualmente está en su segundaetapa de realización, la misma que culminará en el año 2004. Fundamentalmente contemplaobras de saneamiento en el ámbito rural así como el fortalecimiento de los municipios distritalesy de las comunidades en la gestión.

⇑ SANBASUR. Proyecto de inversión orientado al ámbito rural, financiado por COSUDE, que sedesarrolla en Cusco. Está preparando una nueva fase de actividades.

Por su parte, SEDAPAL con financiamiento del Banco Mundial llevará adelante un programa deinversión de US$ 29 millones para la instalación de redes secundarias en las zonas norte, centro y sur deLima, estimándose la implementación de servicios en 32 000 lotes. En el aspecto técnico, el proyecto semanejará con tres opciones: i) sistema convencional, es decir, conexiones de agua potable y alcantarillado;ii) pileta pública y letrina; y iii) sistema condominial.

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Entre otros programas y proyectos de inversión en saneamiento podemos mencionar: los financiadospor JBIC y que son desarrollados por FONCODES; los proyectos de inversión técnica y fortalecimientoinstitucional de la cooperación alemana y que son llevados adelante por GTZ, PROAGUA, CDG (ahorafusionado en InWEnt), entre otros; los de ACDI que son ejecutados por SUM Canadá y el PAS en elámbito rural, pequeñas, medianas y grandes ciudades; los del Fondo Ítalo Peruano; y los de COSUDE.También tenemos los programas y proyectos de la cooperación española (por intermedio de AECI) queson realizados por CESAL, entre otras entidades; y los de Estados Unidos, gestionados principalmente através de USAID. Es importante señalar que gran parte de estos programas y proyectos coordinan susacciones con el Viceministerio de Construcción y Saneamiento y se canalizan con la participación delMinisterio de Economía y Finanzas.

Las entidades nacionales como las regiones, los municipios y otros organismos del Gobierno nacionalcomo el MINSA, también realizan inversiones en agua y saneamiento, en concordancia con sus respectivospresupuestos anuales.

En cuanto a los niveles de inversión, la información oficial alcanza, al período 1991-2000,aproximadamente US$ 2 440 millones, que equivalen al 14 % de la inversión pública en ese período. Deltotal invertido, 36 % correspondió a SEDAPAL y 83 % aproximadamente se invirtió en el ámbito urbano.FONAVI Y FONCODES aportaron 23 % y 15 % de los fondos, respectivamente.

2.9. Indicadores de gestión y estado de los operadores y de los servicios

En el ámbito empresarial, los indicadores de gestión son los siguientes:

Cuadro N° 3: Indicadores de gestión al año 2001

19 Ministerio de la Presidencia, 2002.

Los operadores empresariales y sociales, denominados EPS y JAAPS, presentan problemas de gestión,principalmente de carácter técnico y financiero. En cuanto a la situación financiera, como ya hicimosreferencia, 41 EPS, a diciembre del 2000, deben aproximadamente US$ 770 millones. Por ello, estasEPS están comenzando a ser declaradas en insolvencia. En cuanto a las JAAPS, las precarias tarifas noles permiten sostener los servicios.

En general, existen limitadas coberturas de los servicios y mala calidad en su prestación. Ello poneen riesgo la salud de la población y revela la baja sostenibilidad de los sistemas construidos19.


3. TEMAS DE COYUNTURA SECTORIAL

3.1. Pequeñas localidades

Históricamente la gestión nacional de los servicios de saneamiento se ha dividido en dos segmentos:ámbito urbano y ámbito rural, siendo este último constituido por poblaciones dispersas menores de 2 000habitantes20 . Entre 1998 y 2000 se promueve con gran intensidad el interés para que la gestión nacionalde los servicios de saneamiento comprenda a los distritos más pequeños del Perú.

A partir del año 2000 se incorpora en la gestión nacional un tercer segmento denominado pequeñaslocalidades, las cuales son definidas como aquellas que tienen una población de 2 000 a 30 000habitantes21 . Diferentes estudios sectoriales, tales como Agua y Saneamiento en las Pequeñas Ciudadesdel Perú: Estudios de Caso: Huaura (Lima), Sicuani (Cusco), Vice (Piura) y Punta Negra (Lima)22 yLos Servicios de Agua y Saneamiento en el Perú. Un Diagnóstico y Estadísticas23 , han profundizadosobre su gestión y llegaron a identificar la problemática de los servicios de saneamiento en estos ámbitos.Según estas investigaciones, los aspectos más relevantes en estas pequeñas localidades son: subsidio queenvuelve a los servicios y que supera el 70 %; modelo de gestión, predominantemente de manejo directomunicipal, a través de unidades orgánicas de la municipalidad; y mala calidad de los servicios (discontinuos,irregulares, sin proveer tratamiento adecuado al agua natural para convertirla en potable, ausencia delmantenimiento y generalmente con la infraestructura deteriorada). Esta información, entre otras, sirvióde base para la gestación de un proyecto de apoyo al desarrollo de las pequeñas localidades financiadopor ACDI, el cual se viene implementando en la actualidad. El monto del financiamiento es deaproximadamente US$ 5 millones. La donación se ha realizado al Gobierno del Perú, el organismoejecutor es el PAS y básicamente comprenderá el apoyo a ocho pequeñas localidades, como experienciapiloto para mejorar la gestión de los servicios en este segmento.

3.2. Experiencias en modelos de gestión

El Perú ha manejado tradicionalmente el aspecto de la organización y gestión de los servicios desaneamiento a través de normas legales sectoriales que establecen el tipo de organización que se debenimplementar en determinados ámbitos. De esta manera, se ha establecido que:

A. Los servicios de saneamiento del ámbito urbano se manejan empresarialmente, a través de EPS.B. Los servicios de saneamiento del ámbito rural se manejan mediante gestión comunitaria,

organizando entes denominados JAAPS.C. Los servicios de saneamiento en el ámbito periurbano de Lima se manejan a través de los

COVAAP.D. Los gobiernos locales, de acuerdo con la LOM, pueden adoptar cualquier modalidad

consentida por ley para la organización de sus servicios. De esta manera, pueden decidirorganizar una Unidad Municipal, una Empresa Municipal, una Asociación de Usuarios,empresa privada, empresa mixta o adaptarse a la Ley General, implementando una EPS.

Como se observa, las posibilidades de adoptar diferentes opciones de gestión son amplias. Sin embargo,son cinco los modelos que dominan el ámbito nacional: EPS, EMAPA, COVAAP, JAAPS y UnidadesMunicipales.

20 Definición del INEI que también es reconocida sectorialmente en la Ley Nº 26338 y en el DL Nº 908.21 DL Nº 908.22 Realizado para el PAS por MEBE Consultoría, en octubre del 2000.23 Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, 2001.


Durante los últimos años, de manera aislada, se ha iniciado la exploración, desarrollo y, en algunoscasos, la implementación total de nuevos modelos de gestión, consentidos por ley, aunque nonecesariamente apoyados por el sector. De esta manera han surgido el modelo de empresa de economíamixta para el ámbito urbano (experiencia iniciada en Sechura - Piura), la PYMESS para las pequeñasciudades (experiencia iniciada en Talavera - Andahuaylas, Apurímac) y la Asociación de Usuarios para elámbito rural (experiencia en El Ingenio - Nasca, Ica). La ventaja de estos nuevos modelos es que hansurgido como resultado de la participación ciudadana involucrada y por ello tienen elevada legitimidad,lo que favorece su desarrollo y la sostenibilidad de los servicios. Especial énfasis merece la Asociaciónde Usuarios, que como operador social, obtiene éxitos en la sostenibilidad. Los mejores ejemplos son laAsociación de Usuarios de Pajonal Bajo y la ASAP El Ingenio, ambos en la provincia de Nasca, Ica.

3.3. Rol de las municipalidades en la organización de los servicios

Como hemos señalado, las municipalidades son los únicos entes responsables de organizar losservicios. Para hacerlo pueden tomar cualquiera de las modalidades previstas por ley, sea a través de laLey Nº 26338 - Ley General de Servicios de Saneamiento o por la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica deMunicipalidades. En este aspecto, es importante indicar que las opciones previstas en la Ley General sonEPS pública (municipal o propiedad del Gobierno nacional), EPS mixta o EPS privada. Dichas opcionestienen que adecuarse a la Ley General de Sociedades, pero también hay que resaltar que cualquiermodalidad de organización a elegir, debe ser aprobada por acuerdo de concejo de la municipalidadrespectiva. Desde esta perspectiva, las MCPM, MD y MP son las únicas que pueden tomar este acuerdopara la organización de los servicios en su correspondiente ámbito.

3.4. Rol de las municipalidades en las concesiones

Las concesiones se definen generalmente como la entrega de la prestación de los servicios a un enteoperador mediante un contrato de concesión, el cual puede ser celebrado por 30 o 50 años renovables,según establece la Ley General y su Reglamento. Las únicas entidades que pueden otorgar este derechode concesión son las municipalidades. De esta manera, los servicios de cada centro poblado menor,municipalidad distrital o provincial que quieran darse en concesión al sector privado o a un operadormixto, y aún, a un operador municipal, deberán contar con el acuerdo de concejo respectivo para serválido. El acuerdo de concejo es el medio por el que se formalizan las decisiones municipales.

De acuerdo con la LOM, les compete a las municipalidades provinciales conducir los procesos deconcesión de los servicios de agua y alcantarillado. De igual manera, estas MP, conjuntamente con lasMD, comparten la responsabilidad en la organización y administración de los servicios. Los organismosdel Gobierno nacional coordinan estos procesos y pueden asesorarlas en esta competencia.

Los procesos de concesión impulsados y conducidos sin acuerdo de concejo son irregulares. En esteaspecto, el Gobierno nacional solo puede intervenir en estos procesos si las municipalidades, a través deun acuerdo de concejo, se lo solicitan. Por el contrario, las municipalidades pueden iniciar procesos deconcesión a partir de una decisión del Concejo Municipal, sin requerir ningún tipo de autorización nacionalpara ello. El acuerdo de concejo, en este sentido, es su autorización legal.

3.5. Participación del sector privado

Existe una corriente nacional para incorporar al sector privado en la prestación de los servicios desaneamiento. Hasta la fecha, la participación del sector privado se ha limitado a la tercerización de los


servicios requeridos por las empresas públicas operadoras de agua y alcantarillado. El único caso departicipación privada de envergadura ha sido realizado por SEDAPAL, a través de una concesiónsubsidiaria, por la cual esta empresa otorgó al sector privado la construcción y operación de una planta deagua en el cono norte de Lima (Chillón). Por lo tanto, hasta la fecha no se han realizado concesionesintegrales de estos servicios en el país.

Sin embargo, hay procesos de participación privada en provincias que están siendo impulsados yconducidos por PROINVERSIÓN. Estos procesos comprenden a la EPS Grau (Piura) y aEMFAPATUMBES, las cuales si bien se encuentran en diferentes etapas de trabajo, tienen como metafinal implementar un operador privado en la gestión de los servicios. Dichos procesos, llevados a cabopor PROINVERSIÓN, se desarrollan paralelamente a otras acciones iniciadas por el Estado para logrardiferentes efectos en la gestión de los servicios de saneamiento en estas mismas regiones. De esta manera,a través del ente rector, se apoya la inversión local y el fortalecimiento institucional. Por otro lado, através de INDECOPI, se inician acciones para reestructurarlas empresarialmente, en aplicación de la LeyN° 27809 - Ley General del Sistema Concursal, por el incumplimiento en el pago de deudas contraídascon el Estado (FONAVI, SUNAT, ESSALUD, entre otros).

3.6. Insolvencia y riesgo de salida del mercado de saneamiento de las EPS municipales

El sobreendeudamiento de las EPS municipales, generado en el marco de la política financiera nacionalde la década de 1990, está conduciendo a estas entidades hacia una posible salida del mercado desaneamiento.

A través de la aplicación de la Ley General del Sistema Concursal, que establece las normas yprocedimientos para las negociaciones de las deudas o para una salida ordenada del mercado de lasunidades productivas, varias EPS están siendo declaradas insolventes por INDECOPI. El siguiente pasoa la declaración de insolvencia es la implementación de la Junta de Acreedores, donde por lo general elprincipal acreedor es el Estado. Por intermedio de esta junta, se define la reestructuración patrimonial.Según norma de INDECOPI, del 24 de julio del 2003, las empresas que no puedan cumplir con el Plan deReestructuración Patrimonial podrán ser liquidadas o disueltas a pedido de uno de los acreedores.

3.7. Mecanismos de poder diferentes al gobierno local para la introducción de operadores privadosen los servicios de saneamiento

Debido a los procesos de insolvencia y a través de la actuación de PROINVERSIÓN, se estaríabuscando en principio la introducción de operadores privados en las empresas municipales declaradas eninsolvencia. Esto en la medida que PROINVERSIÓN tiene facultades para conducir procesos de concesión.Otro mecanismo para crear escenarios de poder y tomar el derecho de explotación de los servicios desaneamiento es la Ley N° 27902, modificatoria de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que estableceque en los casos en que las empresas municipales sean declaradas en insolvencia, el derecho de explotaciónpasa transitoriamente al gobierno regional. La norma estipula asimismo que el Gobierno nacional seencarga de captar los recursos financieros necesarios y/o mejorar la situación patrimonial de las empresas.

Participación ciudadana

La población, sin embargo, tiene resistencia a la participación privada y esto genera un impacto en laactitud de las autoridades municipalidades, que son las que deben promover esta participación en los serviciosde saneamiento. La resistencia que expresa la población se sustenta en la poca transparencia que se observa


en los procesos, el débil e inadecuado diálogo social, y la falta de preparación del usuario para el cambio,entre otros factores. De allí que para lograr un nivel de aceptabilidad de la participación privada por partede la población, es necesario reconocer y trabajar para superar estos factores.

El desafío del cambio que se pretende implementar consiste en lograr la confianza y aceptación delos usuarios respecto de los operadores privados. En la medida en que esto se produzca, las municipalidadesse sentirán con mayor confianza y respaldo social para delegar al Gobierno nacional su competencia deconducir los procesos de concesión. Debemos recordar que los municipios son los representantes de losciudadanos y no pueden hacer nada contrario a sus intereses. Si los propósitos son positivos, convencera los ciudadanos de ello es el primer paso. Y no solo es viable pensar en la participación ciudadana parael proceso de concesión, sino también para el futuro, cuando el operador privado entre en operaciones. Esimportante, asimismo, definir cuál es el rol y las responsabilidades de la municipalidad después de laparticipación privada. La falta de definición de estos elementos limitan la confianza local en el cambio.

No hay que olvidar que en la actualidad existe entre la población la imagen y la percepción de que elsector privado no es el adecuado para manejar los servicios básicos. De otro lado, es evidente que losorganismos nacionales encargados de controlar la participación privada son aún débiles y muy limitadospara esta labor.

También es justo decir que tal percepción se respalda en experiencias negativas que han sucedido enel país. Para el caso del agua, un ejemplo lo podemos encontrar en Marcona (Ica), donde la empresa quetiene a su cargo la explotación minera local también incorporó en su ámbito de acción los servicios deagua potable y alcantarillado, hecho que ha generado algunas dificultades en su prestación. No obstanteque la Ley General señala que los operadores deben dedicarse de manera exclusiva a esta actividad, elcaso de Marcona no ha podido ser resuelto por el ente regulador ni por el ente rector, lo que demostraríauna cierta debilidad de los entes sectoriales frente a este tipo de situaciones complejas.

En general, los operadores actuales necesitan de socios estratégicos para salir del entrampamientofinanciero y de gestión en que se encuentran. Pero esto no es lo único que necesitan. También requierende la participación ciudadana y de legalidad, legitimidad, transparencia, definición de roles y asumirresponsabilidades futuras para empezar a aceptar a los nuevos socios, de modo que éstos ingresen conreglas claras y se animen a invertir. Dichos elementos, que facilitarían el acercamiento al cambio, estánhoy casi ausentes o tienen presencia poco significativa en la gestión nacional. Por ello, a los instrumentosque ensaya el Gobierno nacional es fundamental agregar la participación ciudadana y la consolidación dela competencia municipal en la organización de los servicios, definiendo los roles y las responsabilidadesfuturas de los ciudadanos y de la municipalidad en la gestión, aspectos clave para el éxito en cualquiercambio de modelo en el sector.

3.8. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento como principal acreedor de las EPSmunicipales

De acuerdo con el Decreto Supremo N° 109-203-EF, del 27 de julio del 2003, que reglamenta la LeyNº 27677, en el caso de las empresas municipales prestadoras declaradas en insolvencia, el representanteen la Junta de Acreedores por parte del Estado, en la deuda de FONAVI, es el Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento. Por tanto, el Estado, a través de dicha deuda, se vuelve el principal acreedorde las empresas municipales. Esta disposición complica las labores del mencionado ministerio en relacióncon los servicios de saneamiento, al absorber dos roles significativos: como cabeza de sector y comocopropietario de los operadores por deuda impaga. Sin embargo, esta situación es al mismo tiempo unaoportunidad para fortalecer su rol de principal actor sectorial, consolidando su relación con los municipios


24 En Sechura y Tumbes se está explorando estos caminos.

en este ámbito. Esto le permitiría llevar adelante una negociación saludable de las deudas de FONAVI,las cuales deben ser necesariamente recuperadas sin interferencias y en su justo valor.

3.9. Promoción de la inversión descentralizada

Mediante la Ley Nº 28059 – Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, publicada el13 de agosto del 2003, se ha fortalecido el escenario para la participación privada en los servicios desaneamiento. Dicha ley establece el marco normativo para que el Estado, en sus tres niveles de gobierno,nacional, regional y local, promueva la inversión de manera descentralizada como herramienta paralograr el desarrollo integral, armónico y sostenible en cada región, en alianza estratégica con el sectorprivado y la sociedad civil.

Esta ley también establece que la participación privada se puede generar a través de los siguientesmodelos de contrato: venta de activos, concesiones, asociación en participación, contratos de gerencia,joint venture, outsourcing, entre otros, no existiendo límites al contenido de éstos, salvo aquellos queestablecen la Constitución y las leyes. La norma señala, asimismo, que solo para el caso de venta deactivos se considerará la consulta social.

En este punto, sin embargo, hay que resaltar que si bien puede haber venta de activos, no podráexistir venta de bienes en los servicios de saneamiento, pues la Constitución lo prohíbe, ya que estosservicios son de dominio público.

4. PERSPECTIVAS

4.1. Principales tendencias

En el panorama sectorial se observan varias tendencias. En primer lugar, el Gobierno nacional, através del ente rector y de PROINVERSIÓN, estaría tendiendo hacia la promoción e implementación dela participación privada en el manejo de los servicios, mediante la concesión y los contratos de gerencia.Por su parte, la SUNASS tiende a reforzar su intervención en el ámbito urbano, a la disminución de su rolen las pequeñas localidades y a su exclusión en el ámbito rural. Los gobiernos locales, entretanto, vanadoptando dos tendencias: una, radicalizar su defensa hacia el modelo municipal; y otra, aún débil, deapertura a la participación privada. En este contexto, los usuarios se unen a la tendencia municipal paradefender la gestión de las municipalidades en saneamiento. De igual manera, en el ámbito rural se estaríatendiendo a fomentar, involuntariamente, el concepto de gratuidad por la prestación de dichos servicios.

En relación con la tendencia municipal para convocar la participación privada, la inclinación está enla búsqueda e implementación de socios estratégicos sin renunciar plenamente a la participación municipalen la gestión. En este sentido, el interés está en conformar operadores de economía mixta con proporcionesen el capital social, de 51 % para el sector privado y 49 % para el sector municipal24 . Igualmente existeinterés por la tercerización de la gestión (bajo el modelo de las PYMESS). Por su parte, la concesiónintegral todavía no está considerada seriamente por las municipalidades, debido a la desconfianza queproduce este modelo y por algunas estrategias erradas que se estarían aplicando para su implementación.

Ante esta situación, es importante no solo mirar el presente, sino también proyectarnos al futuro yevaluar si es apropiado que los servicios básicos de saneamiento estén íntegramente en manos del sectorprivado. También hay que considerar que la generación de incentivos (como los financiamientos sin retorno)


no se constituye en un elemento suficiente para pasar los servicios de saneamiento al sector privado, talcomo lo demuestran las experiencias de otras políticas que se quieren implementar de manera forzada.De allí la necesidad de pensar en los otros factores que limitan estos procesos.

También hay que proyectarnos nuevamente al futuro para pensar cómo responderemos a las próximasgeneraciones, que encontrarán los servicios de saneamiento comprometidos en deudas y/o manejadospor el sector privado. Tal vez sea bueno pensar que una opción para salir del entrampamiento en que seencuentra el sector saneamiento, es la reforma del modelo de gestión municipal, pues su creación, talcomo se llevó a cabo, ha estado destinada al fracaso. Urge pues, revisar este modelo municipal a fin deexplorar las posibilidades de convertirlo en exitoso, dentro de lo posible.

En cuanto al ámbito regional, algunas administraciones no están abordando directamente el sectorsaneamiento de acuerdo al rol que les asigna la ley, principalmente, porque encuentran rechazo local.Además, tienen problemas mayores que resolver en un escenario de escasez de recursos financieros ytécnicos para realizar sus actividades.

Finalmente los operadores vigentes de los servicios, con excepción de SEDAPAL, se encuentran enla posibilidad de riesgo de su salida del mercado y de ser reemplazados por operadores privados. Estaposibilidad se concretaría en la medida que la escasez de recursos de inversión se agudice, por lo que sepodría prever que la reversión de la situación crítica del sector, sea trabajada como una importante estrategiapara un ordenado, respetuoso y pertinente acceso de socios privados25.

4.2. Posibles escenarios

Sobre la base de las tendencias antes señaladas, podemos plantear dos posibles escenarios:

Escenario 1: Se mantienen las tendencias

De persistir el Gobierno nacional con la promoción de la participación privada y su implementación,a través de PROINVERSIÓN, pero con una mínima e insustancial participación ciudadana local yregional, sin una estrategia integral para atender el desarrollo sectorial y sin considerar la definición deroles y responsabilidades de los diversos actores, se generará un malestar en grandes sectores, por cuantodicho proceso se percibiría como centralista, impulsado y ejecutado desde Lima, que margina y no consideralos intereses locales. Tal situación podría desencadenar algunos conflictos socio - políticos.

La persistencia de estas mismas circunstancias, igualmente, irá debilitando las competenciasmunicipales en agua y alcantarillado. Asimismo, podría incitar que el usuario se vuelva conflictivo y nodesarrolle una conciencia sanitaria adecuada. También dejaría que el medio rural continúe con su cuadrohistórico de gestión, es decir, de débil sostenibilidad, puesto que no tendrá el tiempo necesario ni losrecursos para promover los cambios que requiere.

En este escenario, uno de los mayores riesgos es que los gobiernos nacional, regional y local vayanperdiendo el control y regulación sobre una de las herramientas de desarrollo del país, como son los

25 Hay que notar que, a diferencia de SEDAPAL, las EPS municipales están afectadas por la Ley del Sistema Concursal.

SEDAPAL, por ser una entidad del ámbito del FONAFE, no es tá incluida dentro del marco de esta ley, a través de la cual

se están produciendo declaraciones de insolvencia empresarial de manera abrumadora en las EPS municipales, principalmentedebido al endeudamiento (FONAVI).


servicios de saneamiento. Paralelamente, otro riesgo es el hecho de que el sector privado sea visto comoel gran ganador de estos servicios, ejerciendo amplia potestad sobre los mismos, en lugar de ser percibidocomo un socio estratégico para el desarrollo conjunto con la ciudadanía. Finalmente, se tendría unadesarticulada población usuaria y un sector saneamiento debilitado por los conflictos y con un marcolegal ambiguo.

El escenario anterior, como hemos visto, no es muy positivo. Pero es posible revertirlo, si se modificanlas tendencias.

Escenario 2: Se modifican las tendencias

Se debe incorporar un cambio en la manera de trabajar, de modo que se promueva la participación en unambiente de respeto a las competencias y ventajas locales, de transparencia en las acciones, así como detolerancia y consideración a la intervención y colaboración de los usuarios. Este cambio es necesario a fin debuscar resultados positivos en donde se pueda lograr y no en donde se quiera lograr. Debe realizarseincorporando una planificación integral y real del desarrollo sostenible de los servicios de saneamiento,sobre la base de políticas, estrategias y normas coherentes y sólidas, que conduzcan a una organizacióndescentralizada, ordenada, eficaz y eficiente del sector.

En este nuevo escenario, el rol y las responsabilidades de los actores deben estar bien definidos paraevitar conflictos. El poder deberá ser equitativo y, a su vez, racional en los diferentes niveles departicipación. La planificación comenzará prioritariamente con la determinación de la visión y misióndel sector, que debe ser realizada con la contribución de todos los actores, a fin de garantizar su compromiso.Los usuarios de todos los segmentos deberán tener también roles y responsabilidades claras, así comoderechos de participación antes, durante y después de este proceso.

Las políticas que se establezcan deberán guardar armonía con las demandas locales y las leyes vigentes.Tambien se debe definir e implementar una estrategia que satisfaga a todos los actores o por lo menos ala gran mayoría. El cambio hacia la búsqueda de la sostenibilidad deberá considerar igualmente laasignación equitativa de roles y responsabilidades, desde la perspectiva de género, con la población. Eneste proceso de cambio, se deberá incorporar apropiadamente el apoyo de la cooperación internacional yla participación del socio privado para la operación de los servicios.

El cambio deberá producir el cierre de los vacíos que hoy están presentes en la gestión de los servicios.Por ello, es fundamental resolver los problemas respecto a quién organiza, cuáles son los modelos degestión, cuáles son los mecanismos para formar operadores, cómo se atiende al ámbito rural y periurbano,cuál es el rol de las municipalidades después de que los servicios se entregan a un operador privado, entreotras inquietudes.

En síntesis, se debe apuntar a un cambio que busque real y prioritariamente el orden, armonía,transparencia, participación y responsabilidad social en el sector, lo cual será garantía para mayoresinversiones. Con ello podremos alcanzar el mejoramiento del sector.


5. APRECIACIÓN FINAL

La década pasada (1990 - 2000) fue para el sector saneamiento del Perú, la década de las inversiones,debido a los US$ 2 440 millones invertidos en programas y proyectos según la información oficial. Lapresente debería ser, por tanto, la década de la sostenibilidad, del cambio real hacia el desarrollo sostenible.En el decenio pasado, el sector sentó sus bases en la labor de mejoramiento de la infraestructura. En elpresente debe implementar las organizaciones que necesita para que los servicios se mantengan y seincrementen, sin que ello signifique descuidar la inversión en infraestructura.

Es un error creer que el cambio en la organización significa remover solo a los operadores. Es necesarioque el cambio se produzca en el orden sectorial: organización, visión, misión, políticas, normas, estrategias.El nuevo orden deberá comenzar reconociendo que el sector tiene más de un actor principal. Por tanto,los gobiernos locales y regionales, así como los usuarios, deben ser reconocidos también como actoresimportantísimos de este cambio. Desde un punto de vista particular, podemos decir que urge la modificaciónde las tendencias.

Los servicios de saneamiento representan una necesidad básica, y para que el país logre que sushabitantes alcancen a satisfacerla, no solo necesita al sector privado. También requiere la participaciónde los usuarios y de los gobiernos nacional, regional y local, además de la cooperación internacional. Lamodificación de las tendencias es necesaria y demostrará que el país está en el ánimo y la voluntadverdadera para lograr el desarrollo sostenible de los servicios de saneamiento del Perú.


BIBLIOGRAFÍA

⇑ Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) - Programa de Agua y Saneamiento(PAS), Los servicios de agua y saneamiento en el Perú. Un diagnóstico y estadísticas, Lima,2001.

⇑ Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Indicadores demográficos: Poblacióndel Perú 2002 – 2005, http://www.inei.gob.pe/perucifrasHTM/inf-dem/cua1.htm

⇑ Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento - Agencia Suiza para el Desarrollo y laCooperación (COSUDE) - Programa de Agua y Saneamiento (PAS), Estudios de base para laimplementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural, Lima, 2003.

⇑ Ministerio de la Presidencia, Memoria Ministerial 2001, Lima, 2002.

⇑ Organización Panamericana de la Salud (OPS), Evaluación global de los servicios deabastecimiento de agua y saneamiento 2000. Informe analítico. Perú, Lima, 2000.

⇑ Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR), Programa Nacional de Aguay Saneamiento Rural, Lima, 2003.

LEGISLACIÓN

⇑ Constitución Política del Perú de 1993.

⇑ Decreto Legislativo Nº 908 - Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento.

⇑ Ley Nº 26338 - Ley General de Servicios de Saneamiento.

⇑ Ley Nº 27779 - Ley Orgánica que modifica la organización y funciones de los ministerios.

⇑ Ley Nº 27809 - Ley General del Sistema Concursal.

⇑ Ley Nº 27902 - Ley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867, pararegular la participación de los alcaldes provinciales y la sociedad civil en los gobiernos regionalesy fortalecer el proceso de descentralización y regionalización.

⇑ Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades.

⇑ Ley Nº 28059 – Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada.

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Información Complementaria

María Elena Bodero de Erán

Economista y consultora sectorial, con trayectoria en el sector saneamiento desde 1984.Ha desempeñado diversos cargos institucionales en el Estado (1984-1992) y en el sectorprivado del Perú (1992 a la fecha). Está especializada en diagnóstico sectorial, propuestasde reforma legal y modelos de gestión en los ámbitos urbano, periurbano, pequeñaslocalidades y rural del país.

Servicio Universitario Mundial del Canadá - SUM Canadá

SUM Canadá es una organización no gubernamental canadiense sin fines de lucro,fundada en el año 1957. Cuenta con sesenta y cinco comités locales en universidadescanadienses, los cuales apoyan sus actividades de desarrollo en países de Europa,África, Asia, América Latina y el Caribe.

Desde 1982, SUM Canadá viene trabajando en el sector de agua y saneamiento delPerú:

ß Fortaleciendo la capacidad de las entidades responsables de los servicios deagua y saneamiento; y

ß Contribuyendo al mejoramiento de los servicios de agua potable y alcantarilladoen las zonas periurbanas y rurales del país.

Las actividades de SUM Canadá en el Perú son financiadas por la Agencia Canadiensepara el Desarrollo Internacional - ACDI.


Los Servicios de Saneamiento del Perú.Panorama del Sector. Agosto 2003

fue impreso en la ciudad de Lima en elmes de setiembre del año 2003 en lostalleres de Avanze Publicidad Gráfica S.R.L.

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