curso internacional “estimaciones tributarias” buenos aires, argentina, del 22 al 26 de...

Curso Internacional “Estimaciones Tributarias”

Buenos Aires, Argentina, del 22 al 26 de septiembre de 2008

¿Qué es la Política Fiscal?Qué es gobernabilidad… y gobernanza?

¿Qué es la Política Fiscal?..Y un Pacto fiscal?

• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran influenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política monetaria (manejo de tasas de interés).

• Qué impactos tiene la política fiscal?– Sobre la demanda agregada– Sobre la asignación de recursos– Sobre la distribución del ingreso

¿Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza?

• The World Bank defines governance as– the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's

problems and affairs• The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance as

– The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them.

• Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de ‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de la Real Academia Española , Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’, mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés, pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).

http://en.wikipedia.org/wiki/World_Bank

http://en.wikipedia.org/wiki/Worldwide_Governance_Indicators

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCAL

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

MotivaciónMotivación

El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social

A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscalCuatro principios para un Pacto fiscal

Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica

Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción

fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Lo positivo...

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)

"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

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Ingresos Gastos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB

Recuperación del saldo público

BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gobierno Central

Gobierno General

Sector Público no financiero

Argentina 0.6 1.4

Bolivia 0.8 -1.0 -2.2

Brasil -6.4 -2.3

Chile 8.8 7.9 11.4

Colombia -3.0 -1.0Costa Rica 0.6 1.2 1.4

Ecuador -0.1 2.3El Salvador -0.2 -0.3

Guatemala -1.5Haití -1.9Honduras -2.3México -2.2 0.0Nicaragua 0.6 2.3 1.6Panamá 1.2 0.5Paraguay 1.0 2.0Perú 1.8 3.1 3.1R. Dominicana 0.6Uruguay -1.7 -0.4

Venezuela 3.0 -2.6América Latina 0.0 2.7 1.0Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial

Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica

y Honduras corresponden al año 2006. Los datos del Gobierno General para

Chile corresponden al año 2006.

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gasto Público, 2007 Variación Gasto Público respecto 1990

Gobierno Central

Gobierno General


Gobierno Central

Gobierno General


Argentina 17.8 28.5 6.0 6.0

Bolivia 27.6 31.7 43.1 10.1 11.4 7.9

Brasil 31.4 12.7

Chile 18.6 20.0 30.2 -1.8 -1.8 -

Colombia 18.1 32.4 8.8 14.1Costa Rica 15.0 22.6 24.9 0.1 1.0 2.0

Ecuador 19.9 29.0 5.5 2.6El Salvador 14.8 18.2 1.2 2.5

Guatemala 14.6 3.1Haití 12.0 0.4Honduras 21.4 -2.7México 19.8 25.4 -0.8 -2.1Nicaragua 22.6 27.3 31.0 1.1 5.8 7.5Panamá 18.1 -1.4Paraguay 17.0 29.1 6.9 7.8Perú 16.6 17.8 -2.9 -3.3R. Dominicana 17.2 7.5Uruguay 22.9 29.6 6.8

Venezuela 25.8 35.7 0.0 -0.1América Latina 19.5 23.9 29.8 3.2 2.6 4.8Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial

Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden

al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)


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Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities (índice base año 2000=100)

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Metales Energía Alimentos Commodities Totales

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro (índice base año 2000=100)

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Petróleo Cobre Oro

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja (índice base año 2000=100)

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Trigo Maíz Soja

País Elasticidad-ingreso de largo plazo

Error estándar

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela

1.34 1.10 0.97 1.23 1.04 1.39 1.31 1.23 1.02 0.94 0.70 1.08 0.98 1.09 0.99 1.10

0.09* 0.06 0.03 0.04* 0.03 0.13* 0.05* 0.09* 0.03 0.05 0.12* 0.06 0.11 0.01* 0.02 0.07

*: indica una elasticidad es significativamente superior a uno.

Evidencia América Latina (variación anual, %)

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PIB Ingresos Tributarios

…Y una fuerte caída de la deuda pública

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Qué son las políticas contra-cíclicas?

Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.

Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.

Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes.En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

Políticas contracíclicas (respecto del PIB)El suavizamiento del ciclo, aunque difiere entre países, es muy significativo. En la OCDE el efecto de los estabilizadores fiscales automáticos es 25% en promedio.

Un ejemplo: el caso de Chile

Resultados macro: crisis externas y política fiscal

Variable 1982-1983 2001-2002

ICE(1) -4,0 -5,1

Crecimiento PIB -8,2% 2,8%

Desempleo (Promedio) 20,4% 9,0%

Inversión Pública (Crecimiento Real) -13,2% 7,8% Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Chile. (1) El Índice de Condiciones Externas se expresa como porcentaje del PIB e incorpora los efectos de la evolución de los términos de intercambio, los volúmenes de exportaciones y el nivel de los flujos de capital

Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% del PIB)

Fuente: Dipres (2007).

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008(p)

Saldo efectivo -2,1 -0,6 -0,5 -1,2 -0,4 2,1 4,6 7,7 8.1 4.8

Componente cíclico total -1,3 -0,8 -1,5 -1,8 -1,2 1,1 3,6 6.7 7.1 4.3

Ingresos tributarios -0,4 -0,3 -0,5 -0,9 -0,8 -0,5 -0,2 -0,2 -0.2 0.0

Cobre -0,9 -0,5 -1,0 -1,0 -0,4 1,6 3,8 6.9 7.3 4.3

Saldo estructural -0,8 0,1 1,0 0,6 0,7 1,0 1,0 1,0 1.0 0.5

Indicadores de saldo fiscal cíclico

Brecha de PIB Saldo cíclico Minimo Máximo Mínimo Máximo

Argentina -15.9 (2002) 11.3(1998) -4.2 3.2 Bolivia -2.2 (2003) 4.3 (1998) -0.5 (2002) 6.0 (2005) Brasil -5.5 (1992) 3.2 (1997) -1.6 1.0 Chile -4.3 (2003) 6.8 (1997) -2.0 (2002) 3.7 (2005)

Colombia -4.4 (2002) 5.3 (1997) -2.5 (1990) 1.8 (2005) Costa Rica -3.6 (1991) 4.8 (1999) -0.7 0.9

Ecuador -5.7 (2000) 3.7 (1997) -2.3 (1999) 1.8 (1996) El Salvador -4.5 (1991) 4.2 1995) -0.6 0.8 Guatemala -1.8 (2005) 2.0 (2000) -0.2 0.2

Honduras -2.8 (1999) 3.8 (1993) -0.5 0.6 México -5.9 (1995) 4.8 (2000) -2.1 1.9 (2005)

Nicaragua -6.1 (1993) 3.7 (2000) -0.8 0.7 Panamá -7.2 (1990) 4.1 (1993) -0.7 0.5

Paraguay -5.1 (2002) 5.0 (1995) -0.6 0.7 Perú -10.4 (1992) 8.0 (2007) -1.4 1.3

R. Dominicana -7.6 (1991) 5.2 (2000) -1.1 0.9 Uruguay -13.3 (2002) 10.1 (1998) -3.0 2.4

Venezuela -18.0 (2003) 6.8 (1997) -3.8 (1994) 6.3

Brechas de PIB

Fuente: cálculos propios.

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2006

2008

2010

Bolivia Chile Colombia Ecuador

El ciclo económico

tiempo

producto, producto potencial

Producto inferior a potencial

Producto superior a potencial Producto

Producto potencial

∆brecha<0 brecha<0

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∆brecha>0 brecha>0

∆brecha>0 brecha<0

Evidencia América Latina (variación anual, %)

-2.0

0.0

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4.0

6.0

8.0

10.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gasto Total Producto interno bruto

Gasto total


AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)

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Qué son las políticas contra-cíclicas?

Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..

Elasticidad del gasto social

Elasticidad del gasto total

Elasticidad de la inversión pública

(FMI)

Argentina 0.91 0.82 2.32

Bolivia 2.95 1.90 20.08

Brasil 1.56 1,16

Chile 0.93 0.73 1.91

Colombia 2.12 2.02 0.63

El Salvador 1.57 1.99 1.56

Guatemala 1.84 0.99 6.15

Honduras 1.56 0.97

México 1.78 1.58 3.06

Paraguay 3.31 3.17 1.36

Perú 2.41 1.02 1.83

R. Dominicana 1.60 1.46

Uruguay 1.82 1.64

Venezuela NS NS 6.50

América Latina 1.87 1.50 3.31

Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscalLas políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio)

Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentesLos excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.


Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la

acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal

La calidad del gasto público en América La calidad del gasto público en América LatinaLatina

Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

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3

3.5

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Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

28.7

22.0

19.418.6

17.7 17.5

13.4 13.1

10.2 9.9 9.4 8.98.0 7.9 7.1 6.3 6.3 5.6

11.7 11.610.8

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IB)

1990-1991 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional2004-2005: 15,9%

El gasto público social en América Latina

Clasificadores generales Protección social

1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social

1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros

La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)

Source: Commission services.

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Protección social

Servicios públicos generales

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

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42

La desigual distribución del ingreso no ha variado

América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004

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CRIVEN

ECUPRY

ARG

BRA b/HND

GTM

MEX PAN

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PRT a/

ESP a/

OECD (15) a/

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0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65

1990

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.

Países en los que disminuyó la desigualdad

Países en los que aumentó la desigualdad

Acción fiscal y equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferencias

Gini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE

-5

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35

45

Directos (Renta yPatrimonio)

Consumo general

EspecíficosOtros indirectos

Seguridad Social

1990 2006

44.843.5

12.911.3

17.418.9

1.71.4

22.325.6

(Porcentaje del total)

Raising the share of indirect taxes to 40 per cent of total tax revenues

shift to 40% share of indirect taxes: EU15 GDP and employment

Source: oecd

- Note: Solid line GDP, dotted line employment (percentage differences from baseline).

Growth regressions (OECD countries)

Source: oecd

Dependent variable: Real GDP growth per capita

Variable Coeff T-Stat Signif

1. log (YWP) -0.062 -4.32 0.00

2. log (TAXID) 0.012 1.59 0.11

3. log (CGY) -0.073 -3.88 0.00

4. log (OPEN 0.118 1.08 0.28

5. log (OPENSIZE) -0.032 -0.85 0.39

6. log (FRASER) 0.054 3.14 0.00

7. log (IY) 0.033 2.59 0.01

8. log (RDY) 0.029 3.23 0.00

9. log (gpop+delta) -0.26 -1.19 0.23

Observations: 98

The regressions distinguish effects from fiscal policy on the expenditure and the revenue side. On the expenditure side, the size of the government is measured by the share of government consumption in GDP (CGY). On the revenue side we concentrate on the structure of financing, and we use the ratio of indirect to direct taxation (TAXID) as an indicator.

Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

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0 10000 20000 30000 40000 50000PIB por habitante (PPP, USD)

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(%

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Estructura Ingresos Tributarios AL

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Directos (Renta yPatrimonio)

IVA

Selectivos y otrosComercio y transacciones

internacionales

Seguridad Social

1990 2006

22.227.9

22.633.7

21.514.9

15.7 7.0

18.316.7

AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)

Estructura tributaria


Impuestos a la renta

Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.


Exploring taxpayers’ characteristics

• The “tax collection gap” between Chile and Finland is large at every income level – particularly at the median incomes where Finnish authorities collect more than ten times what their Chilean counterparts do.

Source: Internal Revenue Service (SII) and Finnish Tax Administration.

Exploring taxpayers’ characteristics

• Income distribution and wealth have a large impact on income tax collection.

Source: Internal Revenue Service (SII) and Finnish Tax Administration.

El gasto tributario

Source: National government budgets.

Productividad del IVA en América Latina, 2006.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Promedio ALVe

Uy

Rd

PePy

Pa

Ni

Mx

Hn

Ht

Gt

Sv

EcCr

Co

Cl

Br

Bo

Ar

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

Tasa IVA

Recau

dació

n

2006 (e

n %

de P

IB)

IVA: Recaudación y tasas promedio

Simulación de una reforma radical (Chile)

Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56%

Actual Con reforma

1 1.02 0.75 1.022 2.44 2.27 2.663 3.34 3.22 3.668 10.46 10.62 11.299 14.88 14.98 15.27

10 44.16 44.34 39.8Gini 0.5223 0.5302 0.4879

R Q5/Q1 17.04 19.64 14.95

(% )

Simulación de Reforma: Distribución del Ingreso

Distribución Ingreso

Decil Antes de impuestos

Despues de Impuestos

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Antes de Impuestos

Después de Impuestos

Después del Gasto

Gini 0,5302 0,4879 0,4304

0,0423

42,4%

0,0575

57,6%

Reducción atribuible a impuestos

Reducción atribuible a gasto público

Simulación de una reforma radical (Chile)

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Reforma tributaria en Uruguay

Fuente: Asesoría Económica DGI

Pre Reforma Post Reforma

Indirectos 72% 69%

Directos 28% 31%

EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA

La presión impositiva no creció

Antes de la reforma: 18.69% s/PIB

Luego de la reforma: 18.59% s/PIB

La carga impositiva cambió su composición

Distribución de la carga impositiva

decil de hogares ordenados por

ingreso per cápita

Situación actual*

Situación con reforma**

1 3,7% 2,8%2 5,2% 4,0%3 6,1% 4,6%4 7,1% 5,4%5 7,4% 5,8%6 8,4% 6,8%7 9,8% 8,5%8 11,8% 10,8%9 15,2% 15,8%

10 25,3% 35,5%Total 100,0% 100,0%

* Sistema tributario anterior: incluye carga impositiva por IRP, IVA y COFIS** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en tasas y bases)

40.5%

51.3%

Sistema Tributario anterior*

Nuevo Sistema Tributario**

Fuente: Asesoría Económica DGI

Y entonces..porqué la resistencia al cambio?

Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)

No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral

Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

curso internacional “estimaciones tributarias” buenos aires, argentina, del 22 al 26 de...

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