1  

 

 

 

C U R S O D E A C T U A L I Z A C I Ó N C O N C E P T U A L Y M E T O D O L Ó G I C O E N G E S T I Ó N D E L D E S A R R O L L O

T E R R I T O R I A L

 

 

 

 

L O S N U E V O S C O N C E P T O S D E R U R A L I D A D , E L E N F O Q U E T E R R I T O R I A L D E L D E S A R R O L L O R U R A L Y P O L Í T I C A S P Ú B L I -

C A S E N A M É R I C A L A T I N A Y R E F L E X I O N E S S O B R E E L O R D E N A M I E N T O

T E R R I T O R I A L Y L O S P L A N E S D E D E S A R R O L L O R U R A L T E R R I T O R I A L

Rafael  Echeverri  Perico  

Consultor    IICA  

Secretario  Técnico  del  Programa  Iberoamericano  de  Cooperación  en  Gestión  Territorial,  PROTERRITORIOS  

 

 

 

 

Mendoza,  Argentina,  15  al  18  de  octubre  de  2013  

   

   

2  

 

 

   

3  

CONTENIDO  

 

 

LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  EN  UN  ENFOQUE  TERRITORIAL   5  

MARCO  ANALÍTICO  PARA  ABORDAR  EL  CONCEPTO  RURAL   8  

POLÍTICAS  CON  INTERVENCIÓN  TERRITORIAL   17  

TENDENCIAS  DEL  DESARROLLO  TERRITORIAL   40  

MODELO  DE  DECISIONES  PARA  LA  PLANIFICACIÓN  TERRITORIAL   59  

TRANSICIÓN  DEL  MAPA  DE  PODER   74  

COMPETITIVIDAD  TERRITORIAL   89  

EVOLUCIÓN  DEL  CONCEPTO  DE  DESARROLLO  RURAL  EN  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS   101  

DEL  ENFOQUE  TERRITORIAL  A  LA  GESTIÓN  TERRITORIAL   111  

ARTICULACIÓN  DE  POLÍTICAS  Y  PARTICIPACIÓN  SOCIAL   126  

 

   

   

4  

 

 

   

5  

LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  EN  UN  ENFOQUE  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  

México   ha   realizado   una   profunda   transformación   institucional   en   las   estrategias   de   desarrollo  agrícola  y  rural,  iniciando  con  el  marco  de  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable  en  2001,  con  un  nítido   sentido   territorial,   y   llegando   a   la   transformación  de   la   tradicional   Secretaría   de  Reforma  Agraria  en  una  Secretaría  de  Desarrollo  Agrario,  Territorial   y  Urbano.  En   la  última  década,  Brasil  creó  una  Secretaría  de  Desarrollo  Territorial  en  el  Ministerio  de  Desarrollo  Agrario,  responsable  de  las  políticas  para  la  agricultura  familiar  y  puso  en  marcha  la  ambiciosa  estrategia  de  Territorios  de  Identidad   y   Territorios   de   Ciudadanía   para   abordar   el   desarrollo   rural   y   fortalecimiento   de   la  agricultura  familiar.  Colombia  ha  formulado  un  proyecto  de  ley  que  hace  curso  en  este  momento,  en  el  cual  redefine  el  desarrollo  rural  bajo  la  estrategia  explícita  del  enfoque  territorial,  al  tiempo  que  avanza  en   las  negociaciones  de  paz,  con  centro  en  el  desarrollo  agrario  y  rural  en  un  marco  territorial.  Esto  son  apenas  algunos  ejemplos  que  evidencian  que  un  proceso  real  de  reformas  en  las  políticas  públicas  de  desarrollo  rural  está  haciendo  curso  en  muchos  países  latinoamericanos.  

Sin  embargo,  muchas  preguntas  subyacen  a  estas  reformas,   luego  de  una  década.  La  primera  de  ellas   se   relaciona   con   la   consistencia   y   coherencia   teórica   y   conceptual   de   la   aplicación   del  enfoque   territorial   y   su   relación   con   aspectos   fundamentales   del   desarrollo   rural.   En   específico,  una  inquietud  no  resuelta  aún,  es   la  relación  entre  el  enfoque  territorial  aplicado  y  la  agricultura  familiar,  como  una  extensión  de  las  preocupaciones  consuetudinarias  entre  el  desarrollo  rural  y  la  pequeña  producción  agrícola.    

No  hay  duda  en  que  las  concepciones  de  desarrollo  integral,  han  calado  hasta  lo  más  profundo  de  las  estrategias  de  desarrollo  rural.  Desde   los   legendarios  programas  de  Desarrollo  Rural   Integral,  DRI,   que   en   la   década   de   los   80   y   90   del   siglo   pasado,   pusieron   de  manifiesto   la   necesidad   de  incluir   los   bienes   públicos,   como   infraestructura,   y   el   desarrollo   de   capacidades,   como  complementos  obligados  a  una  estrategia  más  tradicional  exclusivamente  centrada  en  la  dotación  de  factores  productivos  a  los  campesinos.  Los  enfoques  territoriales  han  dado  un  paso  adicional  al  aportar   una   visión   más   sistémica   y   holística   del   desarrollo,   incorporando   conceptos   como   la  multidimensionalidad,   que   pone   de   manifiesta   la   importancia   de   considerar   lo   ambiental,  económico,   social,   político   y   cultural,   como   esferas   a   ser   abordadas   en   forma   simultánea   e  integral.   Igualmente,   han   puesto   de   manifiesta   la   importancia   de   conceptos   como   la  multifuncionalidad,   entendida   como   las   externalidades   sociales   de   las   actividades   económicas  privadas,   y   la  multisectorialidad  económica,   como  reconocimiento  de   la  profunda  diversificación  del  empleo  y  los  ingresos  de  las  familias  rurales.  

No   obstante,   persisten   las   contradicciones   entre   estas   estrategias   integrales   y   las   visiones  más  sectorialistas   de   una   política   de   desarrollo   rural   aferrada   a   la   preocupación   obsesiva   en   el  productor   individual.   Las   estrategias   de   los   países   se   alternan   pendularmente   en   intentos   por  asumir   visiones   integrales   y  el   retorno  a   las  estrategias   sectoriales   centradas  en  mecanismos  de  transferencias  privadas  por  medio  de   subsidios  a   la   tierra,   insumos,   crédito,   asistencia   técnica  o  ingreso.   Puede   afirmarse   que   coexisten   en   nuestros   países   las   dos   visiones,   atrapadas   en   las  urgencias   surgidas   de   las   profundas   desigualdades,   la   pobreza   y   el   hambre,   que   presiona  respuestas   de   corto   plazo,   compensatorias   y,   muy   frecuentemente,   asistencialistas,   que   se  traducen   en   intervenciones   directas   que  mejoran   la   rentabilidad   de   la   actividad   agrícola   de   los  pequeños   productores   sin   alterar   su   productividad,   de   un   lado.   Y   la   importancia   de   soluciones  

   

6  

estructurales  de  más  largo  plazo  que  urgen  por  estrategias  más  integrales,  complejas,  exigentes  y  de  dudosos  réditos  para  las  urgencias  de  los  actores  políticos.  

Pero   en   el   fondo   todo   este   dilema   ha   de   ser   visto   desde   una   interpretación   más   clara   de   la  realidad  en  la  cual  se  generan  y  evolucionan  las  dinámicas  económicas  y  sociales  que  determinan  la  factibilidad  de  un  desarrollo  sostenido  y  autogenerador.  Intentemos  aportar  algunos  elementos  que  pueden  contribuir  a  disolver  un   falso  dilema  entre  estrategias   sectoriales  agrícolas  de  corto  plazo  y  estrategias  integrales  territoriales  de  largo  plazo.  

La   agricultura   familiar   es   un   modelo   de   sorprendente   resiliencia   ante   el   cambiante   entorno  económico  y  social.  El  fin  del  campesinado,  pronosticado  con  lujosa  clarividencia  desde  el  siglo  XIX,  ha   terminado   por   no   ocurrir.   En   medio   de   las   enormes   transformaciones   de   una   economía  internacionalizada,   una   nueva   estructura   mundializada   y   la   sociedad   global,   la   economía   rural  basada   en   la   pequeña  propiedad  privada   y   en   la   iniciativa   de  unidades   productivas   de  pequeña  escala,  subsiste  y  aporta  una  sustantiva  porción  de  la  oferta  laboral  de  nuestros  países,  al  tiempo  que   sigue   siendo   determinante   en   la   producción   de   alimentos.   La   agricultura   familiar  mantiene  una  enorme  importancia  social,  es  más  que  un  conjunto  numeroso  de  empresarios  necesitados.  La  seguridad   alimentaria,   la   ocupación   del   territorio,   la   gestión   de   los   recursos   naturales   y   buena  parte  de  la  gobernabilidad  de  la  región,  depende  de  este  particular  sector  de  la  economía.  

Pero   su   importancia   no   emana   de   ser   un   amplio   número   de   unidades   productivas,   sino   de   su  constitución   en   sistemas   productivos   con   especificidad,   diferenciación   y   enraizamiento   social   y  cultural.   Es   su   sentido   colectivo   el   que   le   otorga   esa   importancia   y   peso   en   la   economía   y   el  desarrollo.  El  agricultor  familiar  como  unidad  aislada,   individual,  en  realidad  no  existe  sino  como  abstracción  dentro  de  un  proceso  de  disección  de  la  realidad.  Las  pequeñas  unidades  productivas  rurales,  y  su  capacidad  de  subsistencia,  se  explican  como  aglomeraciones  espacialmente  definidas,  sea  por   formas  asociativas,   cooperativas  o   integradoras,  o  como  simples   figuras  de  vecindad.   La  pequeña  empresa  o  emprendimiento  agrícola,  no  puede  explicarse  por  sí  misma,  como  puede  ser  hecho   en   una   gran   empresa,   ya   que   sus   dinámicas   dependen   en   forma   extraordinaria   de   las  economías  de  proximidad,  de  localización  y  de  aglomeración.  Esto  significa  que  una  estrategia  de  agricultura   familiar   no   puede   sustentarse   razonablemente   en   intervenciones   que   privilegian  mecanismos   individualizadores,   basados   en   interpretaciones   simplistas   y   equívocas   de  competitividad.  Esto  se  expresa  en  el  vacío  grave  de  estrategias  orientadas  a   la  dinamización  de  cluster   económicos   y   la   perniciosa   insistencia   en   intervenciones   individuales   que   privilegian   las  transferencias  de  bienes  privados.  

Un  gran  ejemplo  de  este  aspecto  se  refleja  en  los  extraños  dilemas  que  algunos  de  nuestros  países  viven   entre   la   necesidad   de   alcanzar   economías   de   escala,   para   lograr   un   posicionamiento  competitivo  en  los  exigentes  mercados  nacionales  e  internacionales  en  un  marco  de  globalización.  No  hay  más  remedio  que  la  súper  concentración,  si  queremos  participar  en  las  grandes  ligas  de  los  nuevos   mega   mercados,   es   una   conclusión   culposa   de   muchas   de   nuestras   autoridades   o   de  interesadas   agremiaciones.   La   veracidad   de   esta   afirmación   se   explica   porque   no   reconoce   la  naturaleza   sistémica  de   la   agricultura   familiar,   porque   se   considera  que   el   tamaño  de   la   unidad  productiva  es   la  única  que  puede  explicar   las  economías  de  escala.  Equivocación  contraevidente.  Múltiples   experiencias   nos   muestran   que   las   economías   de   aglomeración,   con   pequeñas   y  medianas   unidades   de   producción,   generan   enormes   y   competitivas   economías   de   escala.   Un  ejemplo  de  ello  puede  verse  en  el  café  colombiano,  generador  de  economías  de  escala  con  base  en  la  pequeña  explotación.  

   

7  

Pero   la   comprensión  del   cluster   productivo   no   es   la   única   razón  para   superar   la   visión   sectorial  individualizadora.   Los   cluster   se   generan,   desarrollan   y   evolucionan   dependiendo   del   entorno  territorial   en   el   cual   se   ubican.   La   competitividad   sistémica,   entendida   como   el   conjunto   de  dotaciones  o  facilidades  que  ofrece  el  entorno  a  las  empresas  en  una  determinada  localización,  se  constituye   en   un   componente   clave   de   la   productividad,   rentabilidad   y   competitividad   de   una  actividad  económica.  Esta  oferta  territorial  no  se   limita  a   la  disponibilidad  de  recursos  naturales,  laborales   y   financieros.   Involucra   los   bienes   públicos,   la   institucionalidad,   la   cohesión   social,   la  gobernabilidad,   la   cultura.   Ahora,   esta   oferta   territorial   es   el   resultado   de   un   circuito   de  autogeneración,  ya  que,  en  gran  medida,  es  el  resultado  de  las  externalidades  de  la  economía  del  territorio.   Las   empresas   allí   localizadas   contribuyen   a   generar   la   oferta   territorial,   sea   por  mecanismos  de  responsabilidad  social  o  por  la  simple  multifuncionalidad.  

La  unidad  productiva  constituida  con  base  en  la  agricultura  familiar,  es  una  pieza  de  un  engranaje  que   funciona   dentro   de   un   vecindario,   inserto   en   diferentes   formas   de   asociatividad,   en  economías   de   aglomeración,   dentro   de   cluster   productivos,   al   interior   de   entornos   territoriales.  Anidamiento,  escalas  y  niveles  que  hacen  que  la  agricultura  familiar  deba  ser  considerada,  mejor  decir,   reconocida,  como  estructura  colectiva  de  producción  basada  en   la  producción   individual  y  privada.   El   instrumental   de   política   pública   basado   en   estrategias   sectoriales   de   orientación  individual,  han  demostrado  preocupantes  grados  de  ineficacia  y  pobres  relaciones  costo  beneficio.  En  oposición,  las  estrategias  basadas  en  modelos  integrales  de  carácter  territorial  que  orienten  los  instrumentos,  dirigidos  a  la  provisión  de  factores  productivos  y  al  fortalecimiento  de  los  entornos  de  mercado,  hacia  el  fortalecimiento  de  cluster  y  cadenas  de  valor  agregado  y  el  incremento  de  los  bienes  públicos,  muestran  mayor  eficacia  en  el  mediano  y  largo  plazo.  

Preguntas   flotan   en   el   ambiente.   ¿La   canasta   de   instrumentos   de   política   pública   tradicionales  para  la  agricultura  familiar,  son  suficientes  para  alcanzar  el  objetivo  estratégico  de  mayor  inclusión  de  estos  sistemas  productivos  a   las  dinámicas  modernas  de   la  economía?  ¿El  enfoque   territorial  complementa  o  sustituye   las  políticas  sectoriales  agrícolas  tradicionales?  ¿Cuál  es  el  papel  de   las  instituciones   sectoriales   de   agricultura   en   el   logro   de   un   desarrollo   integral   de   los   territorios  rurales?  ¿Cómo  comprometer  una   institucionalidad  multisectorial  para   la  agricultura   familiar,  un  objetivo  aparentemente  sectorial?  Este  debate  está  abierto.  

   

8  

MARCO  ANALÍTICO  PARA  ABORDAR  EL  CONCEPTO  RURAL  

Rafael  Echeverri  Perico  Ana  María  Echeverri  Pinilla  

La  definición  de  lo  rural  ha  sido  una  discusión  permanente  entre  quienes  han  trabajado  los  temas  regionales  y  territoriales,  especialmente  en  las  aproximaciones  al  tema  regional,  urbano  y  metro-­‐politano.  Paradójicamente,  no  es  así  entre  los  especialistas  y  responsables  de  políticas  rurales.  En  general  se  ha  asumido  una  definición  estrecha,  pero  nítida,  asimilando  lo  rural  a  lo  bucólico,  a  lo  agrícola  y  a  las  poblaciones  dispersas  en  los  territorios.  Esto  está  íntimamente  ligado  con  una  con-­‐cepción  del  desarrollo,  de  la  modernidad  y  de  la  visión  de  un  progreso  basado  en  las  comodidades  y   el   confort   que   sólo   se   considera   posible   en   la   vida   urbana,   como  privilegiada   ruta   civilizadora  (Dirven,  2009).  Muchas  de   las  razones  que   lo  explican  se  hunden  en   la  historia  de  ocupación  del  espacio  y  en   los  valores  asumidos  por   las  sociedades  postindustriales  y   fortalecidas  por   la  actual  dinámica  de  la  economía  global.  (Araujo,  2005)  (Zamudio,  2008)  

El  concepto  de  rural,  como  es  utilizado  en  el  contexto  de  estrategias  de  desarrollo,  tiene  una  dosis  de  imprecisión.  Desde  su  misma  esencia  lingüística.  De  acuerdo  con  el  Diccionario  de  la  Real  Aca-­‐demia  de  la  Lengua  Española,  se  define  como  un  atributo  aplicado  a  un  objeto,  rural  es  un  adjeti-­‐vo,  no  un  sustantivo.  En  concreto,  la  definición  dice  de  rural,  ‘perteneciente  o  relativo  a  la  vida  del  campo   y   a   sus   labores’,   del   campo  dice   ‘terreno   extenso   fuera   de   poblado  o   tierra   laborable’   y  poblado  es  definido  como  ‘población,  ciudad,  villa  o  lugar’.  Esta  definición  establece  con  precisión  el   carácter   estricto   de   referencia   a   dos   conceptos,   uno   que   establece   lo   opuesto   a   poblado,   es  decir,   es  definido  por   lo  que  no  es,   y  otro  que   lo  determina  a   la   tierra   laborable,  que  establece  mayor  precisión,  ligándolo  estrictamente  a  la  agricultura.  En  estricto  sentido  semántico,  no  existen  poblados  rurales,  ni  existe  lo  rural  no  agrícola.    

La  segunda  acepción  del  concepto  en  el  Diccionario,  complementa  el  sentido  definiendo  rural  co-­‐mo  ‘inculto,  tosco,  apegado  a  cosas  lugareñas’,  lo  que  lo  asocia  al  sentido  bucólico  más  tradicional  de  lo  rústico.  Es  importante  hacer  notar  que  esta  definición  de  rural  no  aparece  en  la  lengua  ingle-­‐sa,  en  la  cual  se  coincide  sólo  en  la  primera  acepción.  

Esta  simple  revisión  conceptual  nos  ubica  en  forma  inequívoca  en  la  definición  simple  de  un  atri-­‐buto   que   relaciona,   sin   ambigüedades,   lo   rural   con   lo   opuesto   a   lo   urbano,   como  dos   adjetivos  antónimos   que   describen   claramente   cualidades   diferenciadas   y   dicotómicas.   De   esta   forma   es  posible  aplicar  el  concepto  con  tres  criterios  simples:  ¿es  un  centro  poblado  o  no?  ¿se  dedica  a  la  agricultura  o  no?  ¿es  inculto  o  no?  

¿Hay  dudas  sobre  qué  es  un  poblado?  Pareciera  que  algo  tan  simple  no  podría  conducir  a  confu-­‐siones.   Se  pueden  ver   situaciones  en   las   cuales   la  duda  puede   ir  progresivamente  creciendo,  en  virtud  del  tamaño  del  conglomerado,  que  puede  ir  desde  las  grandes  aglomeraciones  metropolita-­‐nas,  hasta  pequeñas   concentraciones  de   viviendas,  para   finalmente   considerar   las   viviendas  dis-­‐persas.  En  este  punto  la  definición  de  poblado  estará  simplemente  determinada  por  el  estableci-­‐miento  de  una   cuota   de  población,   de   alguna   forma  arbitraria,   que   en   el   caso  de  México   se  ha  establecido  en  2,500  habitantes   residentes  en  viviendas   con  continuidad   física.  Esto   implica  que  cualquier  cosa  que  esté  por  debajo  de  esta  cuota  se  considerará  rural.  

   

9  

Pero  para  ubicar  la  reflexión  sobre  la  definición  de  lo  rural  y  sus  implicaciones,  es  menester  volver  a   lo  rural  como  adjetivo,  que   invita  a   la  reflexión  sobre  cuál  es  el  sujeto  al  cual  se   le  asigna  este  atributo.  Si  se  trata  de  una  persona  o  un  grupo  poblacional  rural,  estaríamos  refiriéndonos  estric-­‐tamente  a  aquellas  que  residen  fuera  de  cualquier  centro  poblado  o  que  están  dedicados  a  la  agri-­‐cultura.    

Pero  este  adjetivo  puede  ser  aplicado  a  objetos  más  complejos,  como  ocurre  con  el  concepto  de  medio  rural,  en  el  cual  se  califica,  en  sentido  amplio,  a  un  ambiente,  espacio  o  paisaje.  De  acuerdo  con  esta  definición,  se  refiere  estrictamente  a  aquellos  donde  los  centros  poblados  o  las  activida-­‐des  económicas  no  agrícolas  son  inexistentes  y  donde  prevalecen  culturas  tradicionales,  poco  vin-­‐culadas  a  las  culturas  modernas,  entendidas  como  urbanas,  propias  de  los  poblados,  en  una  inter-­‐pretación  estricta  de  la  semántica  española.  

La  definición  del  objeto  al  cual  se   le  atribuyen   las  cualidades  de  urbano  determina   la  esencia  de  esta  reflexión.  Podremos  aplicar  este  criterio  para  clasificar  personas,  grupos  poblacionales,  pro-­‐cesos   sociales,   espacios   geográficos,   paisajes,   entidades   territoriales   o   estructuras   económicas  (Rodríguez,   2007).   El   grado   de   complejidad   del   objeto   a   clasificar,   entraña   diferentes   grados   de  dificultad  para  obtener  definiciones   claras   y  unívocas  que  no  dejen   lugar  a  dudas.   En  particular,  cuando  el  lugar  de  residencia  o  ubicación  de  este  objeto  pueda  estar  simultáneamente  en  un  po-­‐blado  y  en  un  lugar  disperso  o  cuando  sus  actividades  combinen  actividades  agrícolas  y  no  agríco-­‐las.  (Castro,  2008)  

Podemos  tomar  tres  ejemplos  concretos  para  este  ejercicio  de  clasificación.  El  primero  cuando  se  refiere  a   los   campesinos  o  pequeños  productores  o  agricultores   familiares,  un  grupo  que  nítida-­‐mente  puede  ser  clasificado  como  rural.  La  condición  de  residencia  por  fuera  de  los  poblados  pue-­‐de  no  ser  aplicada  en  forma  categórica  a  toda  esta  población,  dado  que  los  patrones  de  distribu-­‐ción   espacial   de   la   población   en  México   hace   que  predomine   el  modelo   de   residencia   indepen-­‐diente  de  la  parcela  de  cultivo,  esto  es,  que  los  productores  no  residen  en  un  modelo  finca,  donde  área  de  cultivo  y  de  residencia  es  la  misma,  habiéndose  desarrollado  una  estructura  de  poblados  en  los  ejidos  o  tierras  comunales  que  en  no  pocas  ocasiones  superan  la  cota  de  2,500  habitantes  residentes   con   continuidad   urbana,   sin   dejar   de   ser   pequeños   productores   agrícolas,,   como   se  puede  ver  en  las  siguientes  gráficas,  la  primera  de  una  zona  de  agricultura  moderna  en  Guanajuato  y  la  segunda  de  pequeña  agricultura  tradicional.  Pero  al  aplicar  el  segundo  componente  de  la  clasi-­‐ficación,   referido   a   su   dedicación   a   actividades   agrícolas,   encontramos   que   las   excepciones   son  mayores,  ya  que  en  esta  población  las  actividades  no  agrícolas  tienen  una  alta  participación  en  la  conformación  del  ingreso  de  sus  hogares,  es  decir,  no  es  un  modelo  puro  de  dedicación  a  las  acti-­‐vidades  agrícolas.  Esto  significa  que  sin  dejar  de  ser  campesinos,  muchos  de  ellos  pueden  estar  por  fuera  del  mundo  rural,  de  acuerdo  con  su  clasificación  semántica.    

El  segundo  ejemplo  puede  ser  cuando  se  quiere  clasificar  una  actividad  económica  como  la  agri-­‐cultura,  por  su  naturaleza  rural  o  urbana.  Podría  parecer  que  esta  no  tendría  ninguna  dificultad  de  clasificación  como  rural  ya  que  la  misma  definición  lo  indica.  Sin  embargo,  esto  puede  ser  visto  con  un  criterio  menos  simple.  La  agricultura  hoy  es  entendida  como  una  actividad  económica  que  va  más  allá  de  lo  que  ocurre  en  la  parcela  de  tierra.  La  agricultura  es  una  cadena  de  valor  que  implica  encadenamientos  de  diversos  procesos   económicos,   que   la   hacen  posible.   Las   actividades   intra-­‐prediales  son  apenas  una  parte  de  la  actividad  agrícola,  si  se  quiere  la  más  importante,  pero  que  depende   de   procesos   previos   de   provisión   de   insumos,   desarrollos   tecnológicos,   estructuras   de  servicios  de  asistencia  técnica  o  soporte  financiero  y  de  procesos  posteriores  que  implican  la  pre-­‐paración  del  producto  para  el  mercado,  acopio,  distribución  y  comercialización.  Todo  ello  sin  llegar  

   

10  

a  considerar  los  procesos  de  transformación  básica  o  agroindustrial  que  en  muchos  casos  son  con-­‐siderados   como   parte   de   los   procesos   de   la   agricultura   ampliada.   Todo   ello   nos   conduce   a   que  muchas,  si  no  la  mayoría,  de  estas  actividades  se  realizan  en  poblados  o  ciudades  y  que  muchas  de  ellas  no  corresponden  al  sector  primario.  En  síntesis,  la  agricultura  es  parcialmente  rural.  

El  tercer  ejemplo  es  cuando  se  quiere  clasificar  un  espacio  o  territorio  que  puede  contener  simul-­‐táneamente   las   dos   condiciones,   población   dispersa   y   concentrada   en   poblaciones,   actividades  agrícolas  y  no  agrícolas.  Específicamente,  el  ejemplo  de  un  municipio.  ¿Es  lícito  clasificar  un  muni-­‐cipio  por  su  condición  de  ruralidad?  Sólo  sería  aplicable  una  clasificación  de  grado  de  ruralidad  ya  que  hoy  es  imposible  encontrar  uno  de  ellos  que  no  tenga  ningún  poblado  o  que  no  tenga  ninguna  actividad  no  agrícola.  Casos  como  el  municipio  General  Heliodoro  Castillo  en  el  Estado  de  Guerre-­‐ro,   en   el   cual   encontramos   un   centro   poblado   de  mediano   tamaño,   7,500   habitantes,  muy   por  encima  de  la  cota  que  lo  califica  de  urbano,  pero  donde  la  mayor  parte  de  la  población,  81%,  resi-­‐de  en  forma  dispersa  en  concentraciones  menores  a  esta  cuota  y  sólo  el  15%  de  su  actividad  eco-­‐nómica  es  agrícola.  A  pesar  de  aplicar  tan  sólo  los  dos  criterios  básicos  de  la  definición  semántica,  agrícola  y  no  poblados,  se  percibe  claramente  la  dificultad  para  la  clasificación.  Este  caso  de  espa-­‐cios  o  entidades  territoriales  se  puede  volver  más  complejo  si  hablamos  de  estados  o  incluso  paí-­‐ses.  

Esta  reflexión  nos  hace  pensar  que  no  existe  forma  de  determinar  categóricamente  la  categoría  de  rural,  salvo  en  casos  más  individuales  y  de  carácter  micro,  como  puede  ser  una  persona  o  un  em-­‐pleo,  el   resto   son  aproximaciones  a  grados  de   ruralidad  que   requieren  definiciones  de  niveles  o  cotas  que  dependerán  de  las  aproximaciones  conceptuales  y  metodológicas  que  cada  quien  apli-­‐que  de  acuerdo  con  sus  propósitos  y  necesidades  (Da  Vega,  2003,  2007).  Por  ello,  para  poder  ana-­‐lizar   la   forma  como  se  aplica  el  criterio  clasificatorio  del  atributo   llamado  ruralidad,  es  necesario  partir  del  tipo  de  aplicación  o  utilización  que  se  le  pretende  dar,  lo  cual  explica  en  gran  medida  la  diversidad   de   definiciones   y   la   vana   pretensión   de   tener   un   concepto   unificado   y   homogéneo  (Echeverri,  2009).  

Para  este  discusión,  habría  diversas  aproximaciones  a  una  definición  de  lo  rural,  una  de  ellas,  so-­‐bre  al  cual  quisiéramos  centrarnos,  es  la  que  tiene  que  ver  con  sus  implicaciones  en  la  formulación  y  gestión  de  políticas  públicas.  ¿Cuál  es  la  pertinencia  pragmática  de  una  discusión  sobre  las  dife-­‐rentes   definiciones   de   lo   rural   para   la   definición   de   políticas   de   desarrollo?   La   respuesta   a   esta  pregunta  puede  tener  tres  formas  diferentes  de  ser  abordada,  la  primera,  desde  una  perspectiva  técnica  positiva  que  se  basa  en  un  análisis  de  los  procesos  concretos  del  espacio  y  el  territorio,  la  segunda,  desde  la  visión  pragmática  de  las  políticas  públicas  y  sus  instrumentos  de  intervención,  la  tercera,  desde  el  espacio  político  e  ideológico.  

Desde  la  perspectiva  técnica  para  entender  la  realidad  de  los  procesos  sociales,  económicos,  polí-­‐ticos   y   culturales   que   constituyen   el   objeto   de   las   políticas   públicas,   es   necesario   precisar   algo  sobre  los  marcos  conceptuales  de  aproximación,  los  cuales  están  muy  ligados  con  la  reflexión  so-­‐bre   la  forma  de  definir   los  objetos  de  clasificación  de   la  ruralidad  que  hemos  mencionado.  Entre  otras,  tres  grandes  perspectivas  conceptuales  se  pueden  abordar,  la  ecología  del  paisaje,  el  desa-­‐rrollo  regional  y  la  perspectiva  de  la  sociología  rural.  

 

 

   

11  

ECOLOGÍA  DEL  PAISAJE  

Desde  la  perspectiva  de  la  ecología  del  paisaje,  un  espacio  geográfico  está  constituido  por  los  fac-­‐tores  abióticos,  bióticos  y  antrópicos,  presentes  en  él,  pero  significando  que  su  presencia,  función  y  relación  está  determinada  por  los  procesos  de  intercambio  e  interdependencia  existentes  entre  ellos.  Es  un  concepto  que  tiene  fundamento  en  su  condición  espacial  y   temporal  y  determina  su  condición   sistémica,   integral,   como   expresión   de   su   propia   complejidad.   Esta   aproximación   nos  conduce  a  la  necesidad  de  establecer  una  escala  del  paisaje,  no  sólo  desde  una  perspectiva  visual,  como  su  acepción  básica   lo  sugiere,  sino  de  dimensión  geográfica,  sea  una  parcela,  un  valle,  una  sabana,  una  cuenca,  un  municipio,  lo  esencial  a  destacar  en  esta  aproximación  es  que  cualquiera  sea  la  escala,  esta  debe  ser  comprendida  de  forma  integral,  esto  es,  con  todos  sus  componentes,  dinámicas  y  relaciones  (Morlans,  2005).  

La  posibilidad  de  encontrar  patrones,  regularidades  u  homogeneidades,  en  medio  de  la  compleji-­‐dad,   conduce   a   la   posibilidad   de   identificar   unidades   de   paisaje   en   las   cuales   se   repitan   ciertos  conjuntos  de  condiciones  de  componentes,  flujos  y  relaciones,  permitiendo  encontrar  condiciones  o  criterios  útiles  para  procesos  de  clasificación  (Vila,  2006).  Este  puede  ser  el  caso  de  lo  rural,  co-­‐mo  unidad  de  paisaje,  con  atributos  y  características  ecosistémicas  comunes  que  podrían  sinteti-­‐zarse,   a  manera   de   definición,   en   espacios   con   presencia   y   dotación   de   recursos   naturales   que  permiten  una  relación  de  aprovechamiento  en  procesos  productivos  primarios,  del  tipo  agricultura  o  minería.  Los  paisajes  rurales,  por  tanto,  estarían  determinados  por  relaciones  particulares  entre  los  recursos  naturales  y  su  intervención  humana,  incluyendo  en  ella  desde  la  ninguna  intervención,  para  establecer  que  las  selvas,  desiertos  o  bosques  naturales,  son  también,  paisajes  rurales.  

Lo  importante  a  destacar  en  este  punto,  es  el  valor  de  considerar  el  espacio  geográfico  desde  su  condición   de   paisaje,   lo   que   implica   la   consideración   de   todos   sus   componentes   y   dinámicas,   y  desde   la  perspectiva  ecológica  que   reconoce   todas   las   relaciones  e   interdependencias   entre   sus  partes.  

GEOGRAFÍA  ECONÓMICA  Y  DESARROLLO  REGIONAL  

La  segunda  perspectiva  que  es  interesante  incluir  en  esta  revisión  conceptual,  tiene  que  ver  con  la  forma  como  es  abordado  el  concepto  o  categoría  de  espacio  económico,  desde  una  perspectiva  de  la   geografía   económica  que   se   refleja   en  modelos   de   análisis   regional.   El   punto  de  partida,   que  busca  ubicar  el  tema  rural  es  su  relación  de  pertenencia  sistémica  y  funcional  con  un  espacio  más  amplio  que  puede  denominarse  región  (Moncayo,  1999).  En  términos  geográficos  y  económicos,  la  región  constituye  un  sistema  integrado  de  relaciones  económicas,  sociales  y  políticas,  normalmen-­‐te  definidas  con  base  en  lugares  centrales  o  polos  jalonadores  o  determinantes  del  desarrollo  de  un  espacio  amplio  de   influencia.  El  concepto  de  hinterland  se   refiere  el  espacio  de   influencia  de  uno  de  estos  polos  o  aglomeraciones  que  concentran  los  factores  determinantes  del  crecimiento,  que  establecen  lazos  de  dominancia  sobre  estos  espacios.  En  este  punto  el  espacio  rural  deja  de  tener  significado  en  sí  mismo,  sino  que  debe  ser  visto  en  términos  de  sus  relaciones  al  interior  de  la  región  a  la  cual  pertenecen  (Delgadillo,  2001).  

Históricamente  los  centros  regionales  o  polos  jalonadores  tienen  un  origen  en  las  dinámicas  pro-­‐pias  de   las  economías  agrícolas,  particularmente   las  exportadoras  que   favorecieron   la   formación  de  centros  comerciales,  con  especial  importancia  de  los  puertos.  Sin  embargo,  en  las  fases  de  ex-­‐pansión  industrial,  esta  concentración  estuvo  determinada  por  los  procesos  de  acumulación,  favo-­‐

   

12  

recidas   por   modelos   de   industrialización   inducida   con   una   alta   intervención   pública   (Moreno,  2007).  Los  espacios  rurales  de   la  economía  agrícola,  pasaron  de  ser  generadores  de  patrones  de  concentración  a  subsidiarios  de  los  procesos  de  industrialización.  

La  cuestión  central  del  desarrollo  regional  radica  en  los  factores  que  determinan  y  conforman  las  aglomeraciones,  muy  relacionadas  con  las  economías  de  escala  y  los  rendimientos  crecientes,  que  hacen  que  se  registren  patrones  crecientes  de  concentración  en  zonas  de  mayor  capacidad,  en  lo  que  podría  constituirse  en  un  círculo  virtuoso,  de  no  ser  porque  dan   lugar  a   la  segunda  cuestión  fundamental   de   esta   aproximación,   las   brechas   territoriales   o   regionales.   Estas   brechas   son   la  esencia  de  la  preocupación  del  desarrollo  desde  la  perspectiva  regional,  ya  que  el  patrón  que  se  ha  impuesto  es  el  de  la  profundización  de  las  brechas  intra  e  interregionales.  Las  estrategias  de  con-­‐vergencia  son  el  fundamento  de  las  políticas  regionales  que,  como  en  el  caso  europeo,  conducen  a  un  macro  objetivo  político  denominado  cohesión  territorial.  Estas  buscan  encontrar  los  factores  y  dinámicas  que  permitan  que   las  diferencias  entre   territorios  en   términos  de   ingreso,   inversión  y  calidad  de  vida  tiendan  a  reducirse.  Es  parte  esencial  de  la  discusión  sobre  las  diferencias  entre  las  precarias  condiciones  de  vida  rurales,  frente  a  las  urbanas.  

Este  marco  analítico  permite  entender  y,  por  tanto,  prever  formas  más  efectivas,  realistas  y  prag-­‐máticas  de  enfrentar  la  cuestión  rural,  que  tradicionalmente  es  vista  y  tratada  tan  sólo  es  sus  di-­‐mensiones   internas,  en   forma  aislada  de  su  entorno  regional.  Esto  se  expresa  en   las  dificultades  intrínsecas  para  enfrentar  la  diversidad  y  heterogeneidad  de  lo  rural,  más  allá  de  aspectos  cultura-­‐les,  demográficos  o  sociales  internos,  considerando  el  tipo  de  inserción  en  un  marco  regional.  Un  espacio  rural,  definido  por  criterios  de  densidad,  presencia  de  economías  primarias  o  de  pequeña  agricultura,  puede  ser  esencialmente  diferente  de  otro  según   forme  parte  del  hinterland  de  una  región  metropolitana  o  de  una  región  dominada  por  un  distrito  industrial  o  de  un  espacio  de  con-­‐servación  y  preservación  natural.  

En  esta  perspectiva,   lo   rural  es  parte   integral  e   indisoluble  de  una  visión  regional,  destacando   la  importancia  de  la  geografía  física  y  económica  en  la  interpretación  de  las  condiciones  básicas  que  determinan  el  desarrollo  rural.  Esto   implica  una  preocupación  por   los  factores  exógenos,  a  estos  espacios,  que  definen  las  posibilidades  de  desarrollo  a  partir  de  la  comprensión  de  su  papel  y  rela-­‐ciones  funcionales  con  la  economía  que  determina  las  dinámicas  en  la  cual  se  inserta.  Una  expre-­‐sión  de  ello  radica  en  la  importancia  de  las  infraestructuras  regionales,  los  mercados  locales  y  re-­‐gionales,   la  capacidad  de  la  región  para  atraer  inversión  y  los  procesos  tecnológicos,  en  la  defini-­‐ción  de  opciones  de  desarrollo  de  esos  espacios  rurales.  El  desarrollo  endógeno,  propio  de  las  vi-­‐siones  del  desarrollo  rural,  buscan  optimizar  el  uso  o  aprovechamiento  de  los  recursos  disponibles,  para  responder  a  esas  condiciones  que  le  impone  su  particular  entorno  regional,  razón  por  la  cual,  las  estrategias  de  intervención  de  las  políticas,  deben  tomar  en  consideración  las  enormes  implica-­‐ciones  del  desarrollo  regional,  sobre  el  desarrollo  rural.  (Agudelo,  2006)  

En   esta  dirección,   la   geografía   física   y   económica   se   constituyen  en  herramientas   claves  para   el  tratamiento   y   comprensión  de   los   factores  que  determinan  el   crecimiento   y   la   consolidación  de  modelos  sostenibles  de  desarrollo  rural,  pero  al  tiempo,  hacen  más  compleja  la  simple  definición  de  criterios  demográficos  o  sectoriales  para  definirlo.  No  es  casual  que  en  la  literatura  sobre  desa-­‐rrollo  regional,  la  categoría  rural  no  revista  una  especial  significancia  o  que  la  dicotomía  urbano  –  rural,  esté  simplemente  desechada  como  posibilidad  conceptual.  El  concepto  de  hinterland,  en  su  sentido  de  área  de  influencia,  da  cuenta  del  modelo  actual  de  ordenación  del  espacio  económico  que   reconoce   el   peso   de   las   aglomeraciones   económicas   en   las   dinámicas   del   desarrollo   y,   por  

   

13  

tanto,  define  un  enfoque  donde  lo  rural  ha  de  ser  visto  como  parte  indisoluble  de  su  marco  regio-­‐nal.  

Posiblemente   uno   de   las   aproximaciones  más   nítidas   en   este   sentido,   se   pueda   observar   en   el  Informe   sobre   el  Desarrollo  Mundial   del   Banco  Mundial   de   2009,   titulado  Una  Nueva  Geografía  Económica,  donde  aplica  a  profundidad  la  visión  del  desarrollo  regional  para  explicar  los  condicio-­‐nantes  actuales  del  desarrollo  (Banco  Mundial,  2009).  En  síntesis,  este  polémico  informe,  parte  del  reconocimiento  de  las  fuerzas  que  explican  la  concentración  económica  y  demográfica,  para  decla-­‐rarlas  como  un  determinante  al  cual  han  de  responder  las  estrategias  de  desarrollo  deforma  inte-­‐gral.  En  esta  visión  se   identifican   la  densidad,  asociada  al   logro  de  mayores  posibilidades  de  bie-­‐nestar,  la  distancia  como  el  factor  explicativo  de  las  brechas  crecientes  entre  espacios  con  mayor  posibilidad  de  inclusión  en  los  procesos  dinámicos  de  crecimiento  y  los  rezagados  y,  finalmente,  la  división  generada  por  las  barreras  institucionales  que  impiden  intercambios  y  flujos  entre  espacios  y  regiones,  que  permitiría,  teóricamente  que  la  racionalidad  de  asignación  de  recursos,  genere  un  modelo  óptimo  que  genere  convergencia.  

Esta  visión  identifica  la  aglomeración  como  motor  de  desarrollo,  la  migración  como  mecanismo  de  ajuste   y   la   especialización   como  base  del   establecimiento  de   roles   funcionales   de   los   diferentes  espacios  en  modelos  de  integración  e  inclusión.  A  estos  postulados  corresponden,  según  el  Infor-­‐me,  estrategias  audaces  de  desarrollo  urbano  que  consolide  el  potencial  dinamizador  de  las  aglo-­‐meraciones,  el  desarrollo  territorial  basado  en  desarrollo  endógeno  en  respuesta  a   los  roles  fun-­‐cionales  regionales  –en  lo  cual  queda  inmerso  el  mundo  rural–  y  la  integración  regional  que  favo-­‐rezca  los  intercambios  y  vinculaciones.  

El   enfoque   regional   en  países   como  México   y  Brasil   ha   sido  predominante   en   las   estrategias   de  desarrollo,  concentrando   la   inversión  pública  y   las  estructuras   institucionales  federativas,  con   in-­‐discutibles   efectos   sobre   la   configuración   de   los   espacios   rurales   de   sus   países.   No   es   excesivo  afirmar  que   las  políticas   regionales  han   tenido  mayor   impacto,  que   las  de  desarrollo   rural,  en   la  capacidad  de   integración,  o  exclusión,  de   los  espacios   rurales  a   las  corrientes  determinantes  del  desarrollo  económico  líder  en  cada  país,  que  no  se  basa,  desde  hace  cerca  de  un  siglo,  a  la  agricul-­‐tura.  Las  políticas  e  inversiones  en  desarrollo  urbano,  metropolitano,  de  infraestructura  estratégi-­‐ca,  de  integración  nacional  o  de  ordenamiento  territorial  y  urbano,  han  tenido  una  influencia  de-­‐terminante  en  el  papel  integrado  o  residual  de  las  economías,  culturas  o  sociedades  rurales.  

PERSPECTIVA  SOCIOLÓGICA  

Desde  la  perspectiva  de  la  sociología,  hay  una  aproximación  de  significativa  influencia  en  las  defi-­‐niciones  y  uso  del  concepto  rural,  al  punto  que  una  de  sus  líneas  teóricas  y  metodológicas  se  refie-­‐re  específicamente  a  una  sociología  rural.  Seguir  la  pista  de  esta,  puede  ser  especialmente  útil  a  la  reflexión  que  nos  ocupa.  

La  sociología  se  enfrenta  al  estudio  de  los  procesos  sociales,  más  que  de  los  sujetos  sociales,  lo  que  nos   conduce   a   la   especificidad   de   los   procesos   rurales   como  objeto   de   reflexión   y   construcción  conceptual  de   la  sociología  rural.  En  esta  dirección  las  definiciones  de  ruralidad  estarán  determi-­‐nadas   por   los   procesos,   económicos,   políticos,   culturales   que   viven   las   sociedades.   En   nuestro  caso,   los  procesos  de  cambio  o  transición,  el  movimiento,  sería  el  que  podría  determinar   la  base  de  una  clasificación  de  lo  rural.  Llambí  y  Pérez  (Llambrí,  2007)  hacen  una  interesante  reflexión  al  respecto,  proponiendo  que  los  procesos  de  transición,  el  papel  de  los  actores  sociales  en  ellos  y  la  

   

14  

visión  espacial  de  estos,  se  constituye  en  el  fundamento  de  una  perspectiva  sociológica  que  con-­‐duzca  a  lo  rural.  Es  interesante  pensar  que  la  diferenciación  o  precisión  de  lo  rural,  esté  determi-­‐nada  exclusivamente  por  el   resultado  de  procesos   sociales,   donde   lo  urbano  es  el   resultado  del  máximo  grado  de  intervención  humana  sobre  el  espacio  y  lo  rural  su  opuesto.  En  otros  términos,  la  clasificación  del  espacio  y  de  los  paisajes  entre  urbano  y  rural  sólo  existe  como  producto  de  la  urbanización.  

Los  procesos  que  conducen  a   la  urbanización,  por  tanto,  serían   los  que  explicarían   lo  rural  como  aquello   que   no   ha   sido   plenamente   intervenido.   Sin   embargo,   estos   procesos   no   son   lineales   y  mucho  menos  únicos.  Pensar  que  lo  rural  puede  ser  definido  como  el  espacio  en  el  que  la  sociedad  aún  no  ha  completado  su  intervención,  carece  de  sentido  ecológico  y  funcional.  Pero  destaquemos  la  formación  urbana  como  el  proceso  que  permite  entender  lo  rural,  en  tanto  se  constituye  en  el  proceso  social  que  define  el  patrón  de  concentración  de   la  población  y  por   tanto  de  su  comple-­‐mento  rural.    

Los  procesos  históricos,  pasados  y  presentes,  que  crean  las  ciudades  y  centros  poblados  en  gene-­‐ral,   están   ligados   con   las   estructuras   económicas   que   los   sobredeterminan.   La   urbanización   de  México,  como  de  cualquier  otro  país  de  América  Latina,  se  constituye  en  un  proceso  determinante  de  la  reflexión  sobre  lo  rural.  Entendemos  que  la  transición  en  la  distribución  espacial  de  la  pobla-­‐ción,  producto  más  de  procesos  migratorios  que  de  cambios  vegetativos,  es  un  producto  típico  del  tipo  de  capitalismo  predominante.  La  urbanización  es  el  resultado  de  un  cambio  profundo  y  acele-­‐rado  en  las  relaciones  de  producción,  en  el  predominio  de  la  agricultura  de  finales  del  siglo  XIX,  al  surgimiento  de  las  economías  industriales  el  la  primera  mitad  del  siglo  XX  y  a  la  terciarización  de  la  economía  en  las  últimas  décadas,  mediando  en  todas  ellas  el  efecto  de  grandes  cambios  tecnoló-­‐gicos.  

En  estos  procesos  de  cambio,  podemos  apreciar  cómo  ha  sido  la  situación  de  los  diferentes  grupos  sociales,  cómo  se  van  creando  nuevos,  se  transforman  otros  y  quedan  estáticos  y  marginados  al-­‐gunos.   Específicamente,   la  perspectiva   sociológica  nos  permite  aproximarnos  a   la   interpretación  de  lo  que  ocurre  con  los  actores  sociales  en  este  proceso  de  cambio  y  al  papel  que  juegan  en  él.  El  crecimiento  de  la  sociedad  urbana  se  ha  dado  históricamente,  producto  de  la  transformación  de  la  sociedad   rural,   de   ella   deriva.   Los   procesos  de   acumulación   generados   a   partir   de   la   agricultura  fueron  los  que  hicieron  posible  la  creación  humana  de  lo  urbano,  mientras  que  lo  rural  quedó  co-­‐mo   residuo,   aún   con   la   aparición   de   significativos   procesos   de   modernización   capitalista   en   el  campo.   Lo   rural   de  hoy  debe   ser   entendido   como  el   resultado  de   los  procesos  que  dieron   vida,  entre  otras  cosas,  al  proceso  de  urbanización  acelerada  de  nuestros  países.  

El   proceso   de   transición   que   denominamos   urbanización   deja   una   población   rural   en   la   cual   se  presentan   características   particulares   que   las   determinan,   más   allá   de   su   actividad   económica  agrícola.  Es  evidente  que  la  agricultura,  que  en  amplio  sentido  no  es  posible  urbanizar  retiene  una  porción  de  la  población  rural,  reducida  como  consecuencia  de  menor  demanda  de  mano  de  obra  de  una  agricultura  tecnificada.  La  gran  transformación  tecnológica  de   la  agricultura  bajo  el  signo  de   la   revolución   verde   se   constituyó   en   un   factor   expulsor   de   población,   o  mejor,   un   incentivo  menos  para  que  la  población  rural  se  resistiera  a   los   incentivos  de  la  migración  a   las  zonas  urba-­‐nas.    

De  esta  forma  se  fue  creando  una  segmentación  en  la  población  rural,  en  la  cual,  primero,  se  man-­‐tuvieron  residuos  del  viejo  modelo  de  producción  feudal,  basado  en  el  poder  sobre  la  tierra,  antes  que  en  una  lógica  capitalista  de  acumulación,  constituyendo  la  base  de  la  concentración  improduc-­‐

   

15  

tiva  del  suelo  que  tanto  costo  político  y  social  ha  significado  para  la  mayoría  de  países  de  América  Latina;   segundo,   el   crecimiento   y   consolidación   de  modelos   capitalistas  modernos,   tecnificados,  intensivos,  con  gestión  empresarial  capitalista  y  fuertes  vínculos  en  cadenas  de  valor;  tercero,  en  el  medio  de  estos  dos  extremos,   los  productores  poseedores  (propietarios  o  no)  de  tierra,  mano  de   obra   familiar   y/o   con   baja   contratación   asalariada,   con  modelos   intensivos   en   trabajo   y   una  orientación  que  oscila  entre  la  subsistencia  y  el  mercado,  constituyendo  la  pequeña  empresa  agrí-­‐cola,  o  la  denominada  agricultura  familiar;  cuarto,  la  población  sin  tierra  como  factor  productivo,  que  vende  su  fuerza  de  trabajo,  en  la  agricultura  o  en  otros  sectores,  o  que  constituye  empresas  no  agrícolas  en  áreas  de  transformación  o  servicios.  Estos  actores  han  ido  evolucionando  al  tiempo  que  avanza  el  proceso  urbanizador.  

El  interés  de  la  sociología  rural  se  ha  volcado  principalmente  a  el  tercer  grupo,  algunas  veces  de-­‐nominado   campesinado.   Su   importancia   y   relevancia   en   los   procesos   sociales   y   políticos   de   las  sociedades   latinoamericanas  ha   sido  motivo  de  profundos  debates  y  estrategias  de   intervención  pública.  A  este  grupo  se  le  asigna,  en  forma  privilegiada,  la  esencia  de  la  identidad  rural,  tanto  en  su   calidad   de   comunidades   ancestrales   indígenas   o   afrodescendientes,   como   en   su   carácter   de  colonos,  que  han  sido  protagonistas  de  los  más  importantes  procesos  de  ampliación  de  la  frontera  agrícola  y  creación  de  paisajes  con  significativos  grados  de  intervención  y  modificación  de  los  es-­‐cenarios  naturales.  Su  papel  en   la  construcción  de   la  sociedad  moderna  tiende  a  ser  minimizado  por   la   sociedad  mayor,   principalmente   urbana,   reflejándose   en   políticas   y   procesos   económicos  excluyentes  que  han  acumulado  una  deuda  en  cuanto  al  reconocimiento  de  sus  derechos,  de  justi-­‐cia  en  los  términos  de  intercambio  con  las  economías  no  agrícolas  y  el  mundo  urbano,  sesgos  ne-­‐gativos  en  cuanto  a   la   inversión  social  que  privilegia   la   sociedad  urbana  y  posturas   ideológicas  y  culturales  que  hacen  cierta  la  acepción  rural  de  ‘inculto,  tosco,  apegado  a  cosas  lugareñas’.  

En  términos  sociológicos,  esta  categoría  de  pequeños  productores,  constituye  un  grupo  social  con  identidad,   intereses  colectivos  nítidos  y  una  historia  de   lucha  en  el  camino  de   reivindicar  sus   in-­‐tereses  legítimos.  El  movimiento  campesino  es  un  hecho  histórico  claro,  con  estructuras  organiza-­‐tivas  en  todos  los  países  latinoamericanos  y  que  han  escrito  muchas  páginas  de  la  historia  agraria.  Uno  de  los  componentes  del  discurso  político  de  este  grupo  ha  sido  siempre  la  reivindicación  de  lo  rural,  como  un  componente  estratégico  de  los  modelos  de  desarrollo  nacional.  Este  ha  sido  el  foco  principal  del  trabajo  de  la  sociología  rural.  

Existe  una  estrecha  relación  entre  las  políticas  públicas  de  desarrollo  rural  y  este  grupo  económico  y  poblacional,  al  punto  que  es  generalizadamente  aceptado  que  estas  políticas  se  refieren  exclusi-­‐vamente  a  este  grupo,  convirtiendo  en  sinónimo  pragmático,  rural  y  pequeño  productor,  reflejan-­‐do  de  alguna  forma  el  resultado  de  las  luchas  y  procesos  políticos  gestionados  por  las  bases  cam-­‐pesinas.  De  esta  forma,  lo  rural  se  convierte  en  una  bandera  que  expresa  los  intereses  legítimos  de  este  grupo  y  remite   la  preocupación  de   la  definición  de   lo  rural  a  un  grupo  social  específico,  sea  cual  sea  la  definición  conceptual  de  ruralidad.  

En  este  marco  quedan   fuertes   y   válidos   interrogantes   sobre   los  otros   tres   grupos   económicos   y  sociales:  empresarios  capitalistas  agrícolas,  población  sin  vínculo  con  la  agricultura  y  latifundistas  arcaicos.   Estos   grupos   tienen   una   importancia   económica,   política   y   social   creciente,   particular-­‐mente  los  dos  primeros,  que  invitan  a  una  reflexión  sobre  su  papel  dentro  de  la  sociedad  rural.  No  sería  exagerado  afirmar  que  estos  no  son  tratados  como  objeto  de  la  sociología  rural,  de  la  misma  forma   que   el   campesinado.   Las   profundas   contradicciones   que   se   presentan   entre   estos   cuatro  grupos,  determina  las  dinámicas  internas  de  ocupación  de  los  espacios  rurales.  En  México,  a  dife-­‐rencia  de  la  mayoría  de  los  países  latinoamericanos,  la  categoría  de  latifundistas  es  prácticamente  

   

16  

irrelevante,  no  así  la  de  los  empresarios  capitalistas  con  modelos  modernos  de  producción  y  altos  niveles  de  asimilación  de  trabajo  asalariado.    

Para   esta   categoría,   denominada   agronegocio   en   la   nueva   jerga,   existe   una   estructura   social   de  grupo  de  interés  claramente  diferenciada,  con  objetivos  claros  de  reivindicación,  alta  capacidad  de  negociación  con  el  Estado  y   formas  modernas  y  eficientes  de  organización  gremial,  en   la   cual   lo  rural   no   forma   parte   fundamental   de   su   discurso,  más   centrado   en   el   sentido   estratégico   de   lo  agrícola.  Esto  no  es  exclusivo  de  México,  en  la  mayor  parte  de  los  países  de  la  región  se  reconoce  con  claridad   la  dicotomía  de   las  políticas  públicas  entre  agricultura  y  desarrollo   rural,   la  primera  para  el  agronegocio  y  la  segunda  para  la  pequeña  producción.  

El   grupo   correspondiente   a   la   población   no   productora   agrícola   del  mundo   rural,   presenta   una  categoría  diversa,  dispersa  y  difícilmente   identificada  bajo  una   identidad  común.  Sin  embargo  es  una  población  amplia  que   significa   la  mayor  parte  del   actual  mundo   rural.   Está   conformada  por  asalariados  agrícolas  o  no  agrícolas,  trabajadores  independientes  no  agrícolas  y  empresarios  rura-­‐les  no  agrícolas.  Hay,  dentro  de  este  grupo,  una  población  creciente  conformada  por   residentes  rurales  que   tienen  actividades  en   los   centros  urbanos,  en  el  modelos  periurbanos  o   rururbanos,  principalmente  en  torno  a  áreas  metropolitanas  o  a  centros  urbanos  regionales  o  subregionales.  Toda  esta  población  está  generalmente  excluida  de   las  políticas  específicas  de  desarrollo  rural,  o  tocadas  apenas  en  forma  marginal.  

Dos  conclusiones  importantes  surgen  de  esta  aproximación.  La  primera  que  valida  la  importancia  histórica  y  política  del  campesinado  como  categoría  y  objeto  de  trabajo  de  la  sociología  rural  y  de  la  política  pública,   atendida  bajo   la  equívoca  expresión  de  desarrollo   rural,  predominante  en   las  estrategias   de   los   países   latinoamericanos.   La   segunda   respecto   de   la   importancia   de   los   otros  grupos  poblacionales  residentes  en  los  espacios  rurales  y  que  no  están  incluidos  en  esta  categori-­‐zación.  

   

17  

POLÍTICAS  CON  INTERVENCIÓN  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  

El  desarrollo  territorial  está  signado  por  un  conjunto  muy  amplio,  consolidado  y  de  alto  impacto  de  políticas  públicas  de  mayor  jerarquía  institucional  que  las  que  se  refieren  exclusivamente  a  las  de  desarrollo  rural.  Estas  son  políticas  que  tienen  su  actuación  explícitamente  orientadas  y  condicio-­‐nadas   por   consideraciones   espaciales   y   territoriales.   La  mayor   parte   de   las   inversiones   públicas  que  llegan  a  los  territorios  rurales  y  las  más  importantes  y  consolidadas  instituciones  del  territorio,  así  como  las  más  fuertes  medidas  de  regulación,  forman  parte  de  este  conjunto  de  políticas  que  se  tornan  sobredeterminantes  en  el  desarrollo  rural.  

Por  políticas  públicas  de  desarrollo  territorial  se  entienden  aquellos  componentes  de   las  estrate-­‐gias  públicas  que  están  específicamente  orientadas  a  intervenir  en  los  ámbitos  locales,  con  comu-­‐nidades  específicas  de  pobladores  de  los  territorios.  

La   gestión   de   los   territorios   está   determinada   por   un   conjunto   amplio   de   políticas   públicas   que  convergen,   condicionan   y   ofrecen   diferentes   instrumentos   de   intervención,   sujetos   a   su   propia  naturaleza,  reglas  y  enfoques.  Cuando  se  enfrenta  el  objetivo  de  desarrollo  integral  de  un  espacio  particular,  sea  un  municipio,  una  micro-­‐región,  una  cuenca,  un  estado  o  una  región,  se  cuenta  con  un  contexto  de  políticas,  programas,  proyectos,  inversiones,  regulaciones  y  arreglos  institucionales  complementarios,  algunas  veces  redundantes,  pero  siempre  posibles  de  generar  sinergias.  

Las  políticas  que  intervienen  en  los  territorios  se  pueden  considerar  en  cuatro  esferas  diferentes,  en  consideración  a   la  materia,  objeto,  adscripción   institucional  y  mecanismos  de  gestión.  Si  bien  cada   una   de   ellas   tiene   sus   propios   espacios   de   formulación,   ejecución   y   aplicación,   todas   ellas  intervienen  en  el  libreto  de  la  gestión  territorial,  aportando  desde  su  propia  naturaleza,  elementos  que  determinan   las  posibilidades  que  tienen   las   instituciones  públicas  y   los  actores  sociales  para  modificar   el   estado   del   territorio,   conducirlo   hacia   condiciones   de   desarrollo,   crear   espacios   de  concertación  y  negociación  de  conflictos  y  definir  un  futuro  territorial.  

Estrategias  de  desarrollo  integral,  cuyo  foco  es  el  espacio,  sea  lo  local,  rural,  urbano  o  regional,  es  decir,  sean  espacios  o  territorios,  se  encontrarán  con  este  marco  de  políticas  y  se  verán  obligadas  a   considerarlas  y   tomar  decisiones   sobre   la   forma  como  se   incorporan  a   los  diferentes  procesos  sobre  los  cuales  se  soportan  sus  acciones.  

En  la  tabla  siguiente  se  describe  esta  estructura:  

Tabla  Nº  1. Políticas  con  intervención  y  alcance  territorial  

Esfera de política

Ejemplos de políti-cas Nivel de política Adscripción

institucional

Políticas territoriales de carácter integral

Desarrollo rural Desarrollo local Desarrollo regional

Políticas intersectoria-les, transversales

Gobiernos territoriales Ministerios de desarrollo rural Ministerios de integración o planificación

Políticas sectoriales con gestión (enfoque) territorial

Desarrollo social Desarrollo económico Desarrollo sostenible

Políticas sectoriales Gobiernos territoriales Ministerios sociales (salud, educación, protección social, vivienda) Ministerios producción (agricul-tura, industria, turismo)

   

18  

Desarrollo económico regional

Polos de desarrollo Zonas francas Distritos industriales Ciudades intermedias Localización industrial

Políticas económicas Política macroeconómi-ca

Gobiernos territoriales Ministerios de economía Ministerios de Planificación

Ordenamiento físico – espacial

Áreas de protección Usos del suelo Gestión de riesgos

Política ambiental Ordenamiento local y regional

Gobiernos territoriales Ministerios medio ambiente

Ordenamiento territorial institucional

Descentralización Federalización Regionalización Regímenes fiscales territoriales

Constitucional Legislación orgánica Políticas de Estado

Congresos Gobiernos territoriales Ministerios gobernación / interior Ministerios de hacienda

Echeverri  Rafael,  Echeverri  Ana  María,  El  Enfoque  Territorial  Redefine  el  Desarrollo  Rural,  2009  

Esta   complejidad   de   políticas   implica   la   necesidad   de   establecer  mecanismos   de   coordinación   y  articulación  de  políticas  que  no  pertenecen  al   fuero  tradicional  de   los  ministerios  de  agricultura,  donde  ha  residido  tradicionalmente  la  política  de  desarrollo  rural.  El  enfoque  territorial,  hace  én-­‐fasis  en  la  necesidad  de  procesos  de  articulación,  coordinación  y  concurrencia  de  políticas  de  dife-­‐rente  objeto  y  responsabilidad  institucional  y  ha  establecido  diferentes  mecanismos  instituciona-­‐les  para  el  logro  de  sinergias  entre  estas  dimensiones  de  política  pública.  

DESARROLLO  REGIONAL  Y  URBANO    

Las  políticas  más  caracterizadas  de  enfoque  territorial  son  las  que  corresponden  al  desarrollo  re-­‐gional  y  al  desarrollo  urbano,  dado  que  estas  se  establecen  con  un  objeto  definido  específicamen-­‐te   en   el   espacio   y   se   establecen   como   estrategias   de   integración   de   políticas   sectoriales,   pero  siempre  alrededor  de  una  visión  de  conjunto,  que  conduce  a  una  proyecto  territorial.    

El  desarrollo  urbano  es  una  política  integral  que  tiene  un  foco  de  aplicación  espacialmente  defini-­‐do,  a  partir  de  un  objeto  centrado  en  conglomerados.  Sus  componentes  son  sectoriales  y  territo-­‐riales,  como  una  política  marco  de  desarrollo  que  determina  los  lineamientos  y  ajusta  los  alcances  y  objetivos  de  las  acciones  específicas  de  tipo  sectorial.  Las  estrategias  de  desarrollo  urbano  están  determinadas  por  las  características  propias  de  los  espacios  urbanos  de  acuerdo  a  su  tamaño.  Van  desde  políticas  de  carácter  metropolitano  referidas  a  las  grandes  urbes,  hasta  estrategias  para  el  desarrollo   de   pequeños   centros   urbanos,   que   frecuentemente   se   referencian   como   desarrollo  local.    

Si  bien  el  foco  de  estas  políticas  son  las  zonas  urbanas,  la  influencia  de  sus  estrategias  rebasa  los  límites  de  continuidad  urbana  y  se  convierten  en  factores  de  enorme  influencia  en  el  entorno  ru-­‐ral,   convirtiéndose  en  polos  de  desarrollo  y  definiendo  sistemas  de   relacionamiento  y  dinámicas  que  son  determinantes  en  los  procesos  de  desarrollo  rural,  con  el  cual  tienen  una  relación  funcio-­‐nal   y   complementaria   que   establece   puentes   de  mutua   influencia.   La   continuidad   espacial   y   las  relaciones   funcionales  urbano  –   rurales   son  uno  de   los   aspectos  que   algunas  de   las   políticas   de  desarrollo  territorial  están  incorporando  en  forma  integral,  a  pesar  de  mantener  sus  especificida-­‐des.  

En  el  caso  del  desarrollo  regional,  las  políticas  están  más  vinculadas  a  políticas  de  carácter  econó-­‐mico  y  su  foco  se  define  principalmente  sobre   la   idea  de   la   integración  nacional  del  territorio,   la  cohesión  territorial  y  la  superación  de  las  brechas  o  desequilibrios  en  las  economías  regionales.    

Son  múltiples  el  tipo  de  estrategias  que  componen  el  desarrollo  regional,  entre  ellas  se  encuentran  procesos  de  estímulo  a  la  inversión  en  proyectos  de  dinamización  económica  como  zonas  francas,  

   

19  

estímulo  a  cluster  productivos,  desarrollo  de  distritos   industriales,  concepción  de  megaproyectos  de  infraestructura  o  de  localización  industrial.    

Las  implicaciones  de  estas  estrategias  regionales  sobre  el  desarrollo  rural  y  el  desarrollo  urbano  o  local,   son  de  enorme  significado,  a  que  actúan  como   factores  exógenos  que  condicionan   las  po-­‐tencialidades  de   las  economías  rurales  y   locales,  definiendo  oportunidades  o  amenazas,   frente  a  las  cuales  es  preciso  reaccionar  y  ajustar  las  estrategias  específicas  de  este  tipo  de  desarrollo.  

Tabla  Nº  1. Centros  poblados  y  ciudades  en  América  Latina  

  Total  Menos  de  20  mil  

De  20  mil  a  un  millón  

Más  de  un  millón  

Argentina    2.223        2.068        152        3      Bolivia    327        302        23        2      Brasil    5.562        4.817        729        16      Chile    345        287        57        1      Colombia    1.099        974        118        7      Ecuador    219        176        41        2      Paraguay    231        219        11        1      Perú    2.070        1.995        74        1      Uruguay    19        -­‐            18        1      Venezuela    335        225        106        4      Costa  Rica    81        66        15        -­‐          Cuba    169        127        41        1      Honduras    298        279        19        -­‐          México    2.439        2.116        316        7      Panamá    75        67        7        1      República  Dominicana    152        122        29        1      

Fuente:  CEPAL,  Estadísticas  Demográficas  de  América  Latina,  2007  

La   importancia   de   las   estrategias   para   los   espacios   urbanos,   sobre   el   desarrollo   rural,   se   hacen  evidentes   al   considerar   las   cifras   de   la   tabla   anterior.   El   número  de   localidades   ‘urbanas’   en   los  países  de  la  región,  indica  que  la  enorme  mayoría  de  municipios  son  de  características  rurales,  con  centros  menores   de   20  mil   habitantes   y   que,   por   ende,   las   políticas   de  desarrollo   urbano  están  determinadas   en   forma   significativa,   por   el   proyecto   rural   del  municipio.   En   los  municipios   con  ciudades  de  menos  de  20  mil  habitantes,  las  estrategias  de  desarrollo  urbano  se  confunden  con  las  de  desarrollo  rural,  convirtiéndose  en  una  única  política  de  desarrollo  de  los  municipios  o  territo-­‐rios  de  características  rurales.  

El  desarrollo  regional  y   las  políticas  que  lo  soportan,  establece  una  institucionalidad  del  nivel  na-­‐cional  o  regional,  que  tiene  diferentes  expresiones.  Las  entidades  territoriales,  estados  o  departa-­‐mentos  o  provincias  o  gobiernos  autonómicos,  tienen  planes  integrales  de  desarrollo  que  propor-­‐cionan  el  marco  regional  para  las  metas  de  las  estrategias  rurales  y  locales.  Pero  a  nivel  nacional,  estas  políticas  corresponden  a  ministerios  de  planificación,  de  integración  o  de  desarrollo  regional,  quienes  tienen  la  responsabilidad  de  articular  los  planes  regionales,  con  el  propósito  de  garantizar  una  lógica  de  desarrollo  económico,  social  y  ambiental  del  conjunto  nacional.  

   

   

20  

 

Figura  Nº  1. Evolución  de  la  planificación  sectorial,  plurisectorial  y  territorial  en  Amé-­‐rica  Latina  

Fuente:  Massiris,  Ángel,  Ordenación  del  Territorio  en  América  Latina,  Scripta  Nova  Revista  Electrónica  de  Geografía  y  Ciencias  Sociales,  2002,  modificado  por  los  autores  

Existe  una  interesante  evolución  de  los  modelos  de  políticas  públicas  relacionadas  con  el  espacio  y  el  territorio,  como  bien  lo  sintetiza  Massiris  en  el  cuadro  anterior.  Un  elemento  importante  a  des-­‐tacar  es  el  sentido  acumulativo  de  estas  políticas  que  no  se  sustituyen,  sino  que  permanecen,  es-­‐tableciendo  desafíos  claros  de  coordinación  y  articulación.  

Lo   local   aparece   como   la   figura   emergente   con  mayor   fuerza.   Los  modelos   de   desarrollo   endó-­‐geno,  los  asociativos  o  los  de  sistemas  agroalimentarios  localizados,  dan  cuenta  de  esta  importan-­‐te  tendencia.  

Recuadro  Nº  1. Política  de  desarrollo  rural  de  Panamá  

A  finales  del  gobierno  anterior,  en  Panamá,  se    presentó  una  política  de  carácter  territorial  para  el  desarrollo  rural,  con  foco  en  la  gestión  local  de  programas  y  proyectos.  El  modelo  parte  de  la  bús-­‐queda  de  consolidación  de  los  procesos  de  gestión  regional  y  comunitaria  que  había  emprendido  la  presidencia  de  la  república  en  la  búsqueda  de  hacer  explícitos  objetivos  y  resultados  de  las   in-­‐tervenciones  sectoriales.  Desde  los  distritos  (equivalente  a  municipios)  se  definieron  procesos  de  planeación,  participación  y  gestión  de  proyectos  de  carácter  territorial.  En  delimitaciones  territo-­‐riales  menores  a  municipios  (comunidades)  se  establecen  mecanismos  de  transferencia  de  recur-­‐sos  a  la  más  pequeña  unidad  territorial,  bajo  la  responsabilidad  de  su  autoridad  local,  denominada  Representante.   Este  modelo   creó   estructuras   colegiadas   para   la   participación   y   la   planeación   y  definió   un   esquema   de   prioridades   de   inversión   pública   nacional,   que   debería   acogerse   a   esta  estructura  de  interlocución  entre  el  nivel  nacional  y  el  nivel  local.  

Recuadro  Nº  2. Microrregiones  México  

La  política  social  de  México,  gestionada  por   la  Secretaría  de  Desarrollo  Social,  SEDESOL,  ha  esta-­‐blecido  una  estructura  de  operación  basada  en  la  definición  de  microrregiones  que  buscan  optimi-­‐zar  los  recursos  y  las  redes  institucionales  para  la  gestión  de  los  programas  y  acciones.  Los  princi-­‐pios   de   ordenamiento   territorial   y   de   gestión   participativa   han   sido   incorporados   como   parte  

   

21  

esencial  de  la  operación  sectorial.  Se  cuenta  con  la  definición  y  seguimiento  de  metas  a  nivel  terri-­‐torial   (microrregión)  y   la  ya  mencionada  estrategia  de  Banderas  Blancas  que  engloban   los   logros  de  las  políticas  en  un  espacio  determinado.  

ASPECTOS  TERRITORIALES  DE  POLÍTICAS  SECTORIALES  

Una   de   las   características   de   las   políticas   públicas   sectoriales   es,   justamente,   su   especificidad   y  focalización.   En   general   es   difícil   encontrar   estrategias   explícitas   que   impongan   la   necesidad   de  interacción   con  otras  políticas.   Esto   se  ha   venido  enfrentando   con  mecanismos  que  procuran   la  intersectorialidad   como  un  propósito   de   las   políticas   de   desarrollo   rural,   social,   sostenible   o   ur-­‐bano,  es  decir  de  las  políticas  de  carácter  transversal.  Esta  estrategia  es  muy  explícita  en  algunos  países,  con  mecanismos  institucionales  concretos,  pero  es  más  una  declaración  de  voluntad  en  la  mayoría.  

POLÍTICA  SOCIAL  

Las  políticas  sociales  sobre  las  cuales  se  busca  generar  articulación,  están  relacionadas  con  la  pro-­‐visión  de   servicios   y   garantía  de   los  derechos   fundamentales  de   la  población.   Existen  diferentes  enfoques   de   abordaje   de   los   objetivos,   sin   embargo  predominan   en   la   región   las   estrategias   de  atención  a  la  pobreza  y  búsqueda  de  mayor  equidad  en  la  distribución  de  las  oportunidades  y  lo-­‐gros  del  desarrollo.  

El  concepto  de  cohesión  social  se  ha  abierto  espacio,  como  una  estrategia  general  para   lograr   la  convergencia  de  los  resultados  de  la  política  social  en  la  disminución  de  las  brechas  que  aquejan  a  grupos  poblacionales.  En  particular  se  orienta  a  políticas  que  buscan  aumentar  las  capacidades  de  la  población  en  estado  de  marginalidad  o  exclusión  y  el  incremento  de  las  oportunidades,  en  mo-­‐delos  de  inclusión.  

La  inversión  social  corresponde  a  un  componente  significativo  de  la  inversión  pública  total,  espe-­‐cialmente  en  sectores  de  salud,  educación  y  seguridad  social,  complementado  con  otras  políticas  como  vivienda  y  provisión  de  servicios.    

Estas  políticas  tienen  un  sentido  general,  es  decir  no  responden  a  condiciones  territoriales  particu-­‐lares,  sino  que  se  definen  de  acuerdo  con  objetivos  de  cobertura  y  alcance  de  acuerdo  con  grupos  poblacionales,  definidos  por  mecanismos  de  estratificación  socioeconómica  y  de  procesos  de  foca-­‐lización.    

Sin  embargo,  cada  vez  son  más  las  estrategias  de  gestión  territorial  de  estas  políticas  que  parten  del  reconocer  que  no  es  suficiente  con   la  provisión  de  servicios  sociales  o  transferencias,  para  el  logro  de  los  objetivos  integrales  y  sostenibles  de  cohesión  social.  La  territorialización  de  las  políti-­‐cas  sociales  se  expresa  en  la  introducción  de  procesos  de  planeación  y  ejecución  de  la  política  ba-­‐sadas  en  una  visión  integral  del  desarrollo  territorial,  en  entidades  territoriales  o  en  microrregio-­‐nes.    

La  importancia  de  las  visiones  de  conjunto  de  la  institucionalidad  local  y  regional  son  cada  vez  más  evidentes.  No  es  casualidad  que  estas  políticas  son  las  que  muestran  mayores  grados  de  descen-­‐tralización  en  la  mayoría  de  países,  al  tiempo  que  se  expresa  un  mandato  explícito  de  articulación  

   

22  

con  otras  políticas  públicas.  Lo  cual  significa  que  las  políticas  sociales,  claves  del  desarrollo  territo-­‐rial,   local  o   rural,   tienen  su  propio  enfoque  territorial,   complementario  y  convergente  con  el  ex-­‐presado  por  estas  estrategias  transversales.  

El  mapa  institucional  de  la  política  social,  incluye  un  conjunto  de  ministerios  con  los  cuales  las  es-­‐trategias  de  enfoque  territorial  deben  buscar   la  coordinación  y  concurrencia.  Se  destacan  por  su  importancia,  tanto  en  objetivos,  como  en  inversión,  los  ministerios  de  educación,  salud,  previsión  social  y  vivienda.  Pero  estos  ministerios  tienen  avanzados  esquemas  de  ejecución  y  territorializa-­‐ción  muy  fuertes,  con  la  participación  y  corresponsabilidad  de  las  entidades  territoriales  regionales  (estados,  departamentos  o  provincias)  y  con  las  municipalidades.  

POLÍTICAS  DE  DESARROLLO  ECONÓMICO  

Los  objetivos  de  desarrollo  económico  se  centran  en  el  logro  de  metas  de  generación  de  riqueza,  con   niveles   altos   de   productividad   y   competitividad   de   la   economía,   para   garantizar   inclusión,  equidad  y  empleo.  Sin  duda,   los  componentes  más  importantes  de  estas  estrategias  se  aglutinan  alrededor  de  la  política  macroeconómica,  donde  son  evidentes  los  logros  de  la  región  en  las  últi-­‐mas  décadas,  que  permitieron  superar  crisis  macro  de  hondas  implicaciones  sobre  el  crecimiento,  la  equidad  y  la  pobreza.  

Las   estrategias   para  mejorar   las   condiciones   de   productividad,   rentabilidad   y   competitividad,   se  orientan  a  mejorar   las  condiciones  de  entorno  para  el  desarrollo  empresarial,  desde   las  grandes  corporaciones,  con  incentivos  a  la  inversión,  particularmente  internacional,  hasta  el  desarrollo  de  la  microempresa   y   los  pequeños  emprendimientos   asociativos.   Estas  políticas   tienen  un   compo-­‐nente  general,  sectorial,  al  igual  que  las  políticas  sociales,  y  otro  componente  que  reconoce  y  hace  énfasis  en  aspectos  de  localización  y  gestión  territorializada.    

El  primer  componente  está  ligado  a  estrategias  de  política  macro,  de  un  lado,  y  a  políticas  genera-­‐les  de  competitividad  o  eficiencia  productiva,  con  intervenciones  públicas  en  cuanto  a  regulación,  inversión  o  dirección  de   la   economía,  permitiendo   la   existencia  de  bienes  públicos  que  provean  entornos  favorables  a  la  inversión  privada,  adecuadas  condiciones  de  libre  competencia  y  acceso  a  los  mercados.  Los  ministerios  de  industria,  desarrollo  económico,  turismo,  producción  o  agricultu-­‐ra,  son  algunos  de   los  responsables  de  este  tipo  de  estrategias,  con  una  especialización  sectorial  muy  marcada.  

La  dimensión  espacial  o  territorial  de  estas  políticas  se  ha  venido  reforzando  a  través  de  diversas  estrategias  que  reconocen  la  diversidad  de  las  estructuras  productivas,  las  ventajas  competitivas,  el   potencial   endógeno   de   territorios   y   las   dinámicas   espaciales   de   especialización   regional.   Las  estrategias  de  economías  de  aglomeración,  encadenamientos   intersectoriales  y  cadenas  de  valor  locales  o  regionales,  son  elementos  constitutivos  de  estas.  

Estas  políticas  económicas  sectoriales,  por  ejemplo,  las  agrícolas,  han  incorporado  a  sus  mecanis-­‐mos  de  intervención  las  visiones  del  espacio  a  través  de  cadenas  productivas  que  integran  la  pro-­‐ducción  primaria  y  la  agroindustria  y  los  servicios,  dándole  un  gran  peso  a  las  especificidades  terri-­‐toriales  que  estas  cadenas  tienen.  Esto  se  traduce  en  la  existencia  de  un  enfoque  territorial  en  su  aplicación.  

Los  impactos  regionales  del  desarrollo  de  proyectos  económicos  es  un  factor  de  oportunidad  clave  para  el  desarrollo  rural,  pero  al  tiempo,  se  han  convertido  en  desestabilizadores,  desplazadores  y  

   

23  

perturbadores  de   los  modelos  de  desarrollo  productivo  rural,  particularmente  para   la  agricultura  familiar.  Un  objetivo  que  se  busca  con   los  modelos   territoriales  es  el  de   reconsiderar   la   relación  entre  el  desarrollo  rural  y  el  desarrollo  regional,  tendiendo  puentes  que  posibiliten  el  aprovecha-­‐miento  de  las  oportunidades  de  estos  proyectos  regionales  y  minimizar  sus  impactos  negativos.  

Recuadro  Nº  3. Integración  e  infraestructura:  España  

Europa  ha  definido  una  estrategia  de  integración  regional,  a  través  de  estrategias  de  inversión  en  infraestructura  de  comunicación,  más  allá  de  la  vial.  Las  redes  se  han  extendido  bajo  la  lógica  de  integración  espacial  y  conexión  de  los  polos  económicos.  La  transformación  de  España  en  las  últi-­‐mas  cuatro  décadas,  está  muy  ligada  con  la  expansión  de  sus  red  carretera  y  férrea,  así  como  a  la  instalación  o  ampliación  de  sus   redes  de  puertos  y  aeropuertos.  Esto  ha   significado  procesos  de  redistribución   espacial   de   la   población   producto   de   una   fuerte   dinámica   económico   productiva,  que  se  traduce  en  nuevos  procesos  de  atracción  –  expulsión  poblacional  que  ha  afectado  de  diver-­‐sas  formas  la  base  rural  española,  como  producto  del  enorme  impacto  que  estas  infraestructuras  tienen  sobre  el  espacio.  

Recuadro  Nº  4. Macroproyectos  regionales:  Brasil  

Dadas  las  particulares  condiciones  de  Brasil,  en  términos  de  extensión  y  diversidad  espacial,  se  ha  otorgado  una  alta  importancia  al  tema  del  desarrollo  regional.  Lo  que  se  refleja  en  una  compleja  estructura  institucional  que  incluye  Ministerios  de  Planeación,  de  Integración  y  otro  de  Ciudades,  además   de   los  ministerios   sectoriales   con   responsabilidad   territorial,   como  Desarrollo   Agrario   y  Medio  Ambiente.  En  este  marco  los  grandes  proyectos  regionales  cobran  especial  significado.  Un  ejemplo  de  ello  es  el  Proyecto  del  Río  San  Francisco  que  afecta  a  una  amplia  zona  del  centro  norte  del  país,  a  varios  estados  y  a  más  de  un  centenar  de  municipios.  El  proyecto  tiene  como  eje  central  el  tema  del  agua,  sin  embargo,  su  alcance  cubre  una  visión  integral  del  desarrollo  desde  lo  institu-­‐cional  a  lo  social  o  cultural  o  ambiental.  El  efecto  neto  de  proyectos  de  esta  naturaleza  es  que  el  desarrollo  rural  en  su  área  de  influencia,  entra  a  formar  parte  sustantiva  de  la  estrategia  territorial  que   impone  el  desarrollo  del  macroproyecto  y  el  desafío   se   concentra  en  hacer   compatibles   los  objetivos  de  políticas  como  apoyo  a  la  agricultura  familiar  o  generación  y  cualificación  de  empleo  rural,  con  las  enormes  fuerzas  que  se  derivan  de  los  impactos  del  proyecto.  

OTRAS  POLÍTICAS  

Otros  conjuntos  de  políticas  sectoriales  tienen  una  especial  influencia  en  el  desarrollo  de  los  terri-­‐torios,  en  virtud  no  sólo  de  sus   intervenciones  sobre   los  miembros  residentes  en  ellos,  cosa  que  finalmente  ocurre  con  cualquiera  de  las  políticas  públicas,  sino  por  las  significativas  consideracio-­‐nes  de  carácter  territorial  que  esas  estrategias  tienen.  Son  visiones  que  han  privilegiado  los  aspec-­‐tos  espaciales  en  la  conformación  de  instrumentos  o  estrategias  de  intervención.  

Buen   ejemplo   de   ello   son   las   relacionadas   con   la   investigación   y   el   desarrollo   que   engloban   los  aspectos  de  ciencia  y  tecnología,  en  las  cuales  se  hace  especial  énfasis  a  los  sistemas  territoriales  de  innovación,  que  tienen  en  consideración  las  especificidades  diferenciales  y  las  cualidades  de  los  

   

24  

procesos  de  diseminación  de  conocimientos  en  ámbitos  regionales  o  locales.  Los  procesos  de  ges-­‐tión   de   conocimiento   tienen   un   componente   significativo   ligado   a   la   localización,   densidad   de  agentes,  velocidad  de  diseminación  de  la  innovación  y  de  especialización  regional.  La  instituciona-­‐lidad  de  conocimiento  e  innovación,  desde  las  universidades,  hasta  las  entidades  públicas  respon-­‐sables  de  las  políticas  de  innovación,  se  preocupan  cada  vez  más  por  el  papel  de  actor  territorial  que  cumplen  en  sus  áreas  espaciales  de  influencia.  

Las  políticas  de  cultura  son  otras  que  están   íntimamente   ligadas  con   la  naturaleza  histórica  y  de  construcción  social  que  son  los  territorios.  Si  bien  existe  una  política  nacional  de  cultura,  sus  com-­‐ponentes  tienen  una  clara  expresión  espacial,  con  procesos  de  descentralización  y  de  gestión  terri-­‐torializada.  Similar  condición  presentan  las  políticas  de  seguridad  pública,  que  tienen  esquemas  de  gestión  de  profundo  sentido  territorial.  

POLÍTICAS  DE  ORDENAMIENTO  FÍSICO  ESPACIAL  

Existe   un   conjunto   de   políticas   que   se   basan   en   la   clasificación   y   diferenciación   del   espacio   de  acuerdo  con  sus  características  físicas,  determinando  espacios  que  requieren  tratamientos  particu-­‐lares,  los  cuales  son  gestionados  con  estrategias  particulares,  ya  se  por  la  vía  de  la  regulación,  pre-­‐dominante  en  este  tipo  de  intervenciones,  o  de  modelos  particulares  de  gestión.  

ORDENAMIENTO  AMBIENTAL    

La  zonificación  del  suelo  es  una  estrategia  acogida  por  las  políticas  ambientales  de  todos  los  países  de   la   región,  de   las   cuales   la  más   significativa  es   la  definición  de  áreas  de  protección  natural.   El  ordenamiento  ambiental  establece  áreas  de  tratamiento  especial  que  determina  una  clasificación  a   la   cual   le   es   asignada,   por   la   vía   regulatoria,   condiciones   especiales   para   su   intervención.   Son  típicas  de  ellas  la  declaratoria  de  parques  naturales,  santuarios  de  flota  y  fauna,  zonas  de  protec-­‐ción  y  preservación   forestal,   zonas  de  amortiguamiento,  zonas  de  manejo  restringido  o  especial.  Los  mapas  de  áreas  de  protección  definen  las  posibilidades  de  desarrollo  de  actividades  económi-­‐cas,  de  ocupación  o  de  intervención  de  cualquier  tipo.    

Pero  las  zonas  de  protección  no  sólo  cuentan  con  normas  de  tratamiento  sino  que  son  objeto  de  diversas   estrategias   de   desarrollo   sostenible,   que   establecen  modelos   de   gestión   territorial   que  buscan  la  compatibilidad  del  desarrollo  económico  y  social  con  los  objetivos  de  preservación  y  uso  sostenible  de  los  recursos  naturales  en  ambientes  frágiles  o  de  alta  vulnerabilidad.  Estos  modelos  se  acercan  mucho  a  estrategias  de  desarrollo  territorial  y  rural  en  aquellas  áreas  en  la  cuales  pre-­‐dominan  este  tipo  de  áreas  de  protección.  

Existen  políticas  específicas  para  el  manejo  de  ecosistemas  estratégicos,  políticas  de  preservación  de  las  fuentes  hídricas,  estrategias  de  conservación  de  la  biodiversidad  o  para  prevenir  la  degrada-­‐ción  de  los  recursos  naturales.    

La   institucionalidad  responsable  de  estos  componentes  está  próxima  a   los  ministerios  del  medio  ambiente,   los  cuales,  en  general,   se  han  desprendido  de   los  ministerios  de  agricultura.  Pero  adi-­‐cionalmente  cuentan  con  estructuras  de  tipo  regional  y  territorial  para   la  ejecución  de  sus  políti-­‐cas.  Igualmente  manejan  recursos  de  inversión  pública  muy  relevantes,  como  parte  de  la  inversión  total  que  llega  a  los  territorios.  

   

25  

El  siguiente  cuadro  muestra  la  importancia  que  han  adquirido  las  estrategias  de  definición  y  regu-­‐lación  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas,  ANP,  que  significan  porciones  del  suelo  nacional  que  está  sometido  a  un  régimen  especial  de  intervención,  en  el  cual  quedan  limitados  determinados  tipos  de  explotación,  uso  de  tecnologías,  desarrollos  de  infraestructura,  localización  de  emprendimien-­‐tos  económicos  o  aplicación  de  ciertos  tipos  de  sistemas  productivos.  

Las  ANP  cuentan  con  programas  y  acciones  de  protección,  investigación,  conservación  y  desarrollo  de  modelos  sostenibles  de  uso  de  los  recursos  naturales,  incluyendo  modelos  de  desarrollo  soste-­‐nible,  como  los  que  se  indican  adelante.  

Tabla  Nº  2. Áreas  Naturales  Protegidas  en  América  Latina  

País   Área   Número  de  ANP   Superficie   Tamaño  pro-­‐

medio  de  ANP  

Porción  del  territorio  pro-­‐

tegido  

Belice    22.965        67        10.209        15.237       44%  Costa  Rica    51.100        150        13.165        8.776       26%  El  Salvador    20.749        9        86        959       0%  Guatemala    108.889        108        31.936        2.957       29%  Honduras    112.492        72        21.339        29.638       19%  México    1.958.201        150        178.562        119.041       9%  Nicaragua    131.812        76        29.214        29.502       18%  Panamá    78.200        54        25.283        46.819       32%  Bahamas    13.939        12        1.295        10.791       9%  Cuba    110.922        236        19.957        11.334       18%  R.  Dominicana    48.730        70        12.000        17.142       25%  Jamaica    10.991        133        No      determinado      Argentina    2.381.741        33        35.451        107.428       1%  Bolivia    1.098.581        20        164.953        824.762       15%  Brasil    8.511.996        582        526.717        90.501       6%  Colombia    1.141.748        46        90.657        19.708       8%  Chile    736.902        94        141.236        15.025       19%  Ecuador    27.583        24        46.699        194.578       17%  Paraguay    406.752        29        25.374        87.497       6%  Perú    1.285.156        53        172.960        32.634       13%  Surinam    16.382        19        804        42.298       5%  Uruguay    176.215        24        300        12.500       2%  Venezuela    912.050        229        563.439        246.043       61%  Totales   19.759.781        2.267        2.113.574        93.232       11%  

Fuente:  PNUMA,  Oficina  para  América  Latina  y  el  Caribe,  Estado  Actual  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas,  2003  

Como  se  puede  apreciar  en   la  siguiente  gráfica,   la   interrelación  entre   los  modelos  de  gestión  de  políticas  de  ordenamiento  ambiental  y  las  estrategias  de  desarrollo  rural  son  muy  fuertes,  lo  que  se  ve  reflejado  en  que  el  sector  que  mayor  presencia  hace  en  los  organismos  de  coordinación  inte-­‐rinstitucional  para  el  manejo  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas,  es  el  de  agricultura,  que  a  su  vez  es  el  responsable  del  desarrollo  rural,  en  la  casi  totalidad  de  nuestros  países.  

   

   

26  

Figura  Nº  2. Sectores  participantes  en  organismos  formales  de  coordinación  intersec-­‐torial  para  el  manejo  de  Areas  Naturales  Protegidas  

Fuente:  PNUMA,  Oficina  para  América  Latina  y  el  Caribe,  Estado  Actual  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas,  Resultado  de  Encuesta  a  Países  de  la  Región,  2003  

POLÍTICA  DE  DESARROLLO  SOSTENIBLE  

El  desarrollo  sostenible  ha  adquirido  un  sentido  integral,  sustituyendo,  desde  hace  poco  menos  de  dos   décadas,   las   estrategias   conservacionistas   en   relación   con   el  medio   ambiente.   El   desarrollo  sostenible  se  define  a  partir  de  un  modelo  integral  que  incorpora  un  abanico  amplio  de  objetivos  y  componentes,  convirtiéndose  en  muchos  países,  incluso  en  un  concepto  envolvente  y  último  que  engloba  las  políticas  de  desarrollo.  

La  sostenibilidad  es  un  atributo  de  todas  las  políticas,  determinando  posiciones  que  abogan  por  la  necesidad  de  que  sea  incorporado  en  todas  las  estrategias,  no  obstante  existen  estrategias  explíci-­‐tas  de  desarrollo  sostenible  que  traduce  los  objetivos  de  preservación  de  equidad  en  las  oportuni-­‐dades   intergeneracionales,   en  modelos  de   gestión  de   los   territorios,   superponiéndose   con  otras  políticas  de  carácter  territorial.  

Un  enfoque  común  en  las  estrategias  de  desarrollo  sostenible,  que  tienen  objetivos  explícitos  rela-­‐tivos  a  la  conservación,  protección  y  uso  sostenible  de  los  recursos  naturales,  es  que  la  única  for-­‐ma  de  lograrlo  es  sobre  la  base  de  modelos  de  desarrollo  urbano,  regional,  rural  o  local  compatible  con  los  criterios  de  sostenibilidad.  Se  manifiesta  claramente  que  el  centro  del  desarrollo  sostenible  no  es  la  naturaleza  en  sí  misma,  sino  el  ser  humano  en  su  relación  e  integración  con  ella.  

Esta   ‘familia’  de  estrategias  cobijadas  bajo  el  genérico  de  desarrollo  sostenible,  se  superponen  y  coinciden  en  muchos  países,  con  las  de  desarrollo  rural  con  enfoque  territorial.  No  es  fácil  diferen-­‐ciar   las  unas  de   las  otras,   a  pesar  de   lo   cual   las   estructuras   institucionales  para  unas   y  otras  no  coinciden,  se  superponen  y,  en  muchos  casos  resultan  redundantes.  

   

27  

Los  ministerios  de  desarrollo  sostenible  y  de  medio  ambiente,  han  adquirido  una  creciente  impor-­‐tancia  en  el  desarrollo  territorial.  Su  responsabilidad  relativa  a  las  metas  de  conservación  y  preser-­‐vación   del   patrimonio   ambiental,   de   atención   a   temas   cruciales   como   el   cambio   climático,   o   la  prevención  de  desastres,  han  ayudado  a  la  introducción  de  estrategias  territorializadas  de  desarro-­‐llo  integral,  convocando  a  diversos  mecanismos  y  objetivos  de  articulación  de  políticas  sectoriales,  de  modelos  de  gestión  descentralizada  y  de  participación  social,  que  se  acercan  enormemente  a  las  estrategias  transversales  promulgadas  por  los  responsables  del  desarrollo  social  o  del  desarro-­‐llo  rural.  

USOS  DEL  SUELO  

Las  estructuras  de  planeación  y  ordenamiento  del   suelo  es  una  de   las  políticas  que  mayores   im-­‐pactos  tienen  en  la  gestión  de  los  territorios,  dado  que  establecen  sistemas  de  intervención  en  las  decisiones  de  los  actores  económicos  y  sociales  sobre  las  actividades  que  pueden  ser  realizadas  en  el  espacio.  Son  variadas  las  modalidades  de  regulación  del  suelo,  asociadas  a  las  vocaciones  y  po-­‐tencial  del  suelo,  a  los  requerimientos  y  presión  de  la  demanda  por  el  uso,  particularmente  en  el  caso  del  crecimiento  urbano  y   la  competencia  de  entre  diferentes  tipos  de  actividades  económi-­‐cas.  

Las  reglas  de  uso  del  suelo  están  asociadas  con  visiones  prospectivas  de  desarrollo  territorial  que  determinan  el  modelo  de  ocupación  y  de  especialización  de  los  territorios,  definiendo  zonificacio-­‐nes  de  usos,  perímetros   legales  a   la  expansión  urbana,  tipos  de  actividades  productivas  en  espa-­‐cios  determinados  y  áreas  especiales  al  interior  de  las  entidades  territoriales.  Son  particularmente  importantes  las  definiciones  de  usos  del  suelo  que  realizan  los  municipios,  reglamentando  las  con-­‐diciones  en  las  cuales  es  posible  desarrollar  ciertas  actividades,  las  restricciones  que  aplican  a  los  proyectos  de   infraestructura,   las  orientaciones  para   la   instalación  de   servicios  o   la  definición  de  zonas  de  desarrollo,  inversión  y  crecimiento  municipal.  

Un  atributo  de  los  procesos  de  definición  de  usos  del  suelo  es  el  que  corresponde  a  la  planeación  territorial  que  conduce  a  las  definiciones  de  prioridad  en  la  definición  del  uso  del  suelo,  que  forma  parte  o   resultado  de  planes  de  ordenamiento  del   suelo.  Su  característica  esencial  es   la  prospec-­‐ción,  es  decir,   la   visión  de   largo  plazo,  que  corresponde  a  una   imagen  de   futuro  que   incluye   los  elementos  esenciales  que  un  territorio  define  como  metas  y  direcciones  de  las  rutas  del  desarro-­‐llo.  Esta  planeación  significa  un  marco  de  enorme  importancia  para  otras  planeaciones  localizadas  o  sectoriales.  En  muchos  de  los  países  de  la  región,  estas  definiciones  se  realizan  con  el  concurso  y  participación  de  los  actores  sociales,  tendiendo,  o  al  menos  pretendiendo,  constituirse  en  pactos  o  acuerdos  negociados  y  consensuados.  

Los  actores  institucionales  claves  de  estas  políticas  son  las  municipalidades,  adquiriendo  un  senti-­‐do  orientador  clave  para  el  desarrollo  local,  urbano  y  rural.  

Una  muestra  clara  de  la  importancia  de  los  modelos  de  ordenación  del  suelo,  se  puede  apreciar  en  el   siguiente  mapa,  en  el   cual  queda  evidente   la  enorme  diversidad  ecosistémica  de   la   región,   lo  cual  determina  la  variabilidad  de  suelos,  de  condiciones  y  de  estrategias  de  intervención  que  son  contempladas  en  los  planes  de  ordenamiento  del  suelo.  

   

28  

Figura  Nº  3. Diversidad  Ecosistémica  de  América  Latina  y  el  Caribe  

Fuente:  NatureServe,  Ecological  Systems  of  Latin  America    And  the  Caribbean,  2003  

Los   cambios   observados   en   el   uso   del   suelo   en  América   Latina,   alerta   sobre   una   tendencia   a   la  pérdida  de  bosques,   lo   cual  muestra   la   relevancia  de   las  estrategias  de  ordenamiento  del   suelo,  como  eje  de  articulación  de  estrategias  de  desarrollo  rural.  

   

29  

Figura  Nº  4. Cambio  de  usos  del  suelo  

Fuente:  CEPAL,  Cambio  climático  y  desarrollo  en  América  Latina  y  el  Caribe:  una  reseña,  2009  

RIESGOS  

Otro   tipo  de  políticas  públicas  que  viene  ganando  enorme   importancia,  es  el   correspondiente  al  manejo  del   riesgo  producto  de  procesos  naturales  o  de  vulnerabilidad  ecosistémica.  Tradicional-­‐mente  han  formado  parte  natural  de  las  estrategias  de  ordenamiento  del  uso  del  suelo,  pero  aho-­‐ra  han  adquirido  enorme  importancia  en  sí  mismas,  influidas  en  forma  significativa  por  la  preocu-­‐pación  por  los  efectos  del  cambio  climático.  

Los  denominados  mapas  de  riesgo,  son  expresiones  de  la  identificación  de  las  condiciones  de  vul-­‐nerabilidad  y  generan  requerimientos  de  manejo  que  alteran  decisivamente  las  posibilidades  y  las  modalidades  que  puede  adquirir  el  desarrollo  de  un  determinado  territorio.  

Como  se  aprecia  en  la  siguiente  tabla,   las  previsiones  de  cambio  climático,  hacen  que  se  puedan  establecer  la  magnitud  de  los  desafíos  que  enfrenta  el  sector  rural  y  particularmente  la  agricultura,  con  lo  cual  las  políticas  referidas  a  enfrentar  y  a  prevenir  los  efectos  del  cambio  climático,  estarán  sobredeterminando  las  condiciones  del  desarrollo  rural.  

   

30  

Tabla  Nº  3. Efectos  cambio  climático  

Fuente:  CEPAL,  Cambio  climático  y  desarrollo  en  América  Latina  y  el  Caribe:  una  reseña,  2009  

Esto  mismo  es  apreciable  en  las  estimaciones  de  afectación  de  los  rendimientos  agrícolas  espera-­‐dos  como  producto  del  cambio  climático.  En   la   tabla  siguiente  se  muestran  ejemplos  de   las   ten-­‐dencias  de   cambio  en   los   rendimientos  de  maíz   y   soja,   como  ejemplos  del   nivel   de   impacto.   Se  indican  dos  comportamientos  de  los  rendimientos,  el  primero  como  pérdida  de  rendimientos  por  efecto  del  cambio  medio  total  y  el  segundo  incluyendo  la  compensación  que  por  el  mismo  cambio  tendrán  los  cultivos  por  presencia  del  CO2.  

Es  claro  que  las  políticas  orientadas  al  cambio  climático  estarán  cada  vez  más  estrechamente  rela-­‐cionadas  y  obligadamente  coordinadas  con  las  sectoriales  agrícolas  y  con  las  territoriales  de  desa-­‐rrollo  rural.  

   

   

31  

Tabla  Nº  4. Cambios  en  rendimiento  por  Cambio  Climático  

Fuente:  CEPAL,  Cambio  climático  y  desarrollo  en  América  Latina  y  el  Caribe:  una  reseña,  2009  

Pero   las   estrategias   de   atención   y   prevención  de   riesgos  no   se   limitan   a   la   espacialización  de   la  vulnerabilidad,  sino  que  establece  estrategias  de  desarrollo  particulares  que  responden  y  se  ajus-­‐tan  a  las  condiciones  particulares  de  los  espacios  afectados,  contemplando  alternativas  de  acuerdo  con  el  grado  de  afectación  y  las  perspectivas  de  comportamiento  natural.  

Estas  políticas  tienen  responsables  institucionales  en  los  niveles  nacionales  de  todos  los  países,  sin  embargo,  es  una  política  que   se  maneja   con  acuerdos   con   las  entidades   territoriales,  particular-­‐mente  en  los  niveles  locales  y  municipales.  

Recuadro  Nº  5. Estrategias  de  políticas  públicas  para  enfrentar  el  cambio  climático  

Gobiernos  —Las  autoridades  estatales  pueden  desempeñar  una  importante  función  motivando  al  sector  privado  a  que  inviertan  en  tecnologías  innovadoras  y  proporcionando  a  las  empresas  incen-­‐tivos  que  sean  claros,  previsibles,  a  largo  plazo  y  sólidos.    

Las  políticas  pueden  ser  contraproducentes  —  Las  políticas  oficiales   también  pueden  ser  contra-­‐producentes.  Los  subsidios  directos  e  indirectos  para  el  uso  de  combustibles  fósiles  y  la  agricultura  siguen  siendo  una  práctica  común,  aunque   los  que  se  aplican  al  carbón  disminuyeron  durante  el  último  decenio,  en  particular  en  los  países  industrializados.    

Se  necesitan  políticas  muy  diversas  —  Los  gobiernos  están  utilizando  con  éxito  una  amplia  diversi-­‐dad  de  políticas   y  medidas  para  abordar  el   cambio   climático,   entre  ellas   reglamentos   y  normas,  impuestos  y  gravámenes,  permisos  negociables,  acuerdos  voluntarios,  subsidios,  incentivos  finan-­‐cieros,  programas  de  investigación  y  desarrollo  de  instrumentos  para  la  información.  La  combina-­‐ción  más  eficaz  de  políticas  variará  de  un  país  a  otro.  

Políticas  que  rijan  las  inversiones  —  Las  políticas  oficiales  y  las  decisiones  sobre  inversión  del  sec-­‐tor  privado   son  un  elemento  esencial   para   los  más  de  20  mil   billones  de  dólares  de   los  Estados  Unidos  que  se  espera  se  inviertan  entre  el  presente  y  2030  y  que  surtirán  efectos  a  largo  plazo  en  las  emisiones  de  gases  de  efecto  invernadero.    

   

32  

Eliminación  de   las  barreras  a   la   innovación  —  Para  que   las  políticas   sean  eficaces,   los  gobiernos  tienen  que  prestar  especial  atención  a  la  detección  y  eliminación  de  barreras  a  la  innovación.  Estas  barreras  pueden  ser  los  precios  de  mercado  que  no  incorporan  factores  externos  como  son  la  con-­‐taminación,  los  incentivos  mal  orientados,  los  intereses  creados,  la  falta  de  organismos  de  control  eficaces  y  la  información  deficiente.  

Método  holístico  —  Debido  a  que  ningún  sector  o   tecnología  puede  procurar   solución  a   todo  el  problema  de   la  mitigación,   el  mejor  método  es   adoptar   un   conjunto  diversificado  de  políticas   y  abordar  todos  los  sectores  principales.    

Fuente:   Portal   de   la   labor   del   Sistema   de   las   Naciones   Unidas   sobre   el   Cambio   Climático,  http://www.un.org/spanish/climatechange  

La  regulación  sobre  el  espacio,  los  ecosistemas,  las  Áreas  de  protección  y  el  manejo  de  los  recursos  naturales,  está  determinando  en  forma  significativa  las  orientaciones,  potencialidades  y  limitacio-­‐nes  de  los  modelos  de  gestión  de  los  territorios  rurales.  La  tendencia  de  consolidación  de  los  mo-­‐delos   de   ordenamiento   ecológico   y   de   uso   del   suelo,   es   una   variable   crítica   en   los  modelos   de  desarrollo  rural.  

Recuadro  Nº  6. Gestión  de  Áreas  de  protección:  Costa  Rica  

Costa  Rica,  Colombia  y  Brasil  son  casos  emblemáticos  de  aplicación  de  criterios  de  ordenamiento  ecológico,  con   la  definición  de  marcos  reguladores  que    condicionan  y  determinan   las  formas  de  intervención  en  el  espacio.  La  definición  de  las  áreas  de  protección,  tales  como  reservas  forestales  parques  naturales,   santuarios  de   flora  y   fauna,  ecosistemas  estratégicos,  entre  otros,  marca  una  estructura  normada  e  institucionalizada  que  define  los  mapas  rurales  de  estos  países.  Los  modelos  de   gestión   territorial   en   estos   espacios,   generalmente   de   carácter   restrictivo,   han   dado   paso   a  experiencias   de   sostenibilidad,   donde   el   conocimiento   y   uso   del   patrocinio   ambiental   se   busca  hacer  compatible  con  el  uso  sostenible  en  esquemas  particulares  de  desarrollo  rural.  

Recuadro  Nº  7. Gestión  de  zonas  de  riesgo:  Perú  

La  política  de  riesgos  naturales  que  Perú  ha  venido  formulando  e  implantando  en  el  ultimo  tiempo  parte  de  ordenamientos  espaciales  bajo   criterios  de  vulnerabilidad.   La   identificación  de   factores  de  presión,  los  efectos  del  cambio  climático,  la  identificaciones  de  formas  no  sostenibles  y  degra-­‐dantes  del  medio  natural,  la  identificación  de  estrategias  de  prevención,  amortiguación,  atención  de  desastres  y  el  desarrollo  de  modelos  de  gestión  económica  y  social  de  aquellas  áreas  que  pre-­‐sentan  un  nivel  más  elevado  de  riesgo,  son  los  fundamentos  de  la  estrategia  en  desarrollo.  

Recuadro  Nº  8. Planes  de  ordenamiento  del  suelo:  Colombia    

   

33  

La   Ley   de   Ordenamiento   Territorial  Municipal   de   Colombia   ha   establecido   la   obligatoriedad   de  elaboración  de  Planes  de  Ordenamiento  Territorial,  POT,  a  nivel  municipal,  para  horizontes  tempo-­‐rales  de  ocho  años.  Si  bien  el  instrumento  central  de  los  POT  son  los  mapas  de  ordenamiento  de  los  usos  del  suelo,  estos  instrumentos  aglutinan  un  conjunto  de  herramientas  de  gestión  que  defi-­‐nen  el  sentido  del  desarrollo  o  del  proyecto  territorial.  En  los  municipios  rurales  (la  mayoría  de  los  municipios  colombianos)  los  POT  se  constituyen  en  el  horizonte  de  futuro  del  desarrollo  rural.  Las  herramientas  que   los   componen   incluyen  planes   sectoriales,  planes  parciales,   sistemas  de  admi-­‐nistración  de  permisos  y  licencias  de  intervención,  sistemas  de  cargas  y  beneficios  y  plusvalías.  Los  Planes  de  Desarrollo  Municipal,  elaborados  para  períodos  de  cuatro  años,  deben  ceñirse  a  las  di-­‐rectrices  del  POT,  asegurando  coherencia  y  continuidad  de   las  estrategias  de  desarrollo   local,   in-­‐cluyendo,  obviamente,  la  rural.  

POLÍTICA  DE  ORDENAMIENTO  TERRITORIAL  

Existe  una  categorización  más  o  menos  clara  de  estrategias  políticas,  particularmente  de  carácter  institucional,  que  conforman  un  conjunto  de  políticas  públicas  dentro  de  este  mismo  marco  des-­‐centralizador,  correspondiendo  con  los  diferentes  niveles  territoriales.  El  ordenamiento  territorial  ha  sido  el  soporte  político  e  institucional  de  la  gobernanza  en  países  como  España,  Brasil  o  Chile,  donde  se  cuenta  con  estatutos  territoriales  de  largo  alcance.    

DESCENTRALIZACIÓN  Y  MUNICIPALIZACIÓN    

Las   tendencias   al   fortalecimiento  de   la   capacidad  de   los  municipios   son  evidentes,   en  particular  para  el  ejercicio  de  responsabilidades  en  temas  como  servicios  públicos,  saneamiento  ambiental,  educación  o  salud.  Estas  tendencias  descentralizadoras  se  encuentran  inmersas  en  las  respectivas  políticas   sectoriales,   como   ha   sido   mencionado,   pero   también   corresponden   con   estrategias   y  acciones,  que  cuentan  con  marcos   legislativos  e   instituciones  a  cargo,  que  promueven  el   fortale-­‐cimiento  de   la  democracia   y  de   la   administración   local,   bajo  principios  de   subsidiaridad  que  de-­‐terminan  un   tránsito   desde   la   preeminencia   de   las   responsabilidades   nacionales,   hacia  modelos  autonómicos  locales.  

El  régimen  municipal  define  la  naturaleza  política  de  esta  unidad  territorial  básica.  Define  los  me-­‐canismos  políticos  de  conformación  de  su  estructura   institucional,   representación,  competencias  públicas,   responsabilidades   y   funciones,   así   como   los   sistemas   tributarios,   de   transferencias   de  recursos   públicos   y   atribuciones   generales.   Los   sistemas   de   transferencias   fiscales   indican   una  evolución  extraordinaria,  como  el  caso  de  Argentina  que  ha  multiplicado  por  37  veces  la  transfe-­‐rencia  de  recursos  desde  la  nación  a  los  municipios,  particularmente  en  sectores  como  vivienda  e  infraestructura  social.1  

En   términos  de   las   responsabilidades  específicas  asociadas  a  objetivos  de  desarrollo   territorial   y  rural,  el  papel  del  municipio  es  crucial,  para  entender  los  diversos  modelos  de  gestión  de  políticas  

                                                                                                                           

1  Observatorio   de   Políticas   Públicas,   Federalismo   fiscal,   Transferencias   a   municipios,   Su   evolucion   desde  

   

34  

orientadas  a  estos  objetivos.  Los  planes  de  desarrollo  municipal  coinciden  y  se  confunden,  con  los  planes  de  desarrollo   rural,   en   aquellos  municipios  donde  prima  este   carácter,   es  decir,   en   la   in-­‐mensa  mayoría  de  los  municipios  de  la  región.  

El  papel  de  las  autoridades  locales  y  de  los  concejos  o  cabildos,  es  definitivo  en  el  establecimiento  de  una  política  de  desarrollo  territorial,  sin  embargo,  no  todas  las  experiencias  de  políticas  públi-­‐cas  nacionales  de  desarrollo  rural,  tienen  un  diálogo  claro  y  una  definición  de  competencias  explí-­‐cita,  con  la  instancia  municipal,  que  supere  la  visión  del  municipio  como  un  ‘cliente’  de  la  política  de  desarrollo  rural.  

Como   se   puede   apreciar   en   la   gráfica   siguiente,   la   importancia   de   las   entidades   territoriales   es  cada  vez  mayor,  en  términos  de  su  participación  en  la  ejecución  de  la  inversión  pública  total.  Paí-­‐ses  como  Brasil  y  Argentina  tienen  en  las  regiones  y  municipios  más  del  40%  del  gasto  público  to-­‐tal,  en  tanto  que  México,  Colombia  y  Bolivia,  esta  cifra  ronda  el  30%.  Con  este  nivel  de  gasto  terri-­‐torializado,  se  hace  evidente  la  necesidad  de  coordinación  y  consideración  de  las  políticas  y  estra-­‐tegias  de  desarrollo  rural,  de  las  estrategias  asumidas  por  estas  entidades  territoriales.    

Figura  Nº  5. Proporción  del  Gasto  Público  Total,  Realizado  por  las  Entidades  Territo-­‐riales  Regionales  y  Municipales  en  América  Latina,  1980  -­‐  2006  

Fuente:  FLACMA,  Observatorio  de  la  Descentralización,  http://www.flacma.org/Observatorio/  

Lo  anterior  se  confirma  al  apreciar  el  tipo  de  responsabilidades  y  funciones  que  los  municipios  han  venido  asumiendo  en  los  países  de  la  región.  En  la  tabla  de  la  siguiente  página,  se  evidencia  que  las  responsabilidades  de  las  autoridades  municipales  cubren  muchos  de  los  aspectos  relevantes  para  el  desarrollo  rural.    

Esto   hace   pensar   en   la   revisión   de   la   logica   central   y   nacional   de   muchas   de   las   políticas   de  desarrollo  rural  y  la  necesidad  de  establecer  mecanismos  de  municpalización  de  estas  estrategias,  tal   como   se   ha   venido   implementando   en  México   con   algunos   de   los   programas   de   desarrollo  rural.    

   

35  

Competencias  municipales  

Fuente:  Ciudades  y  Gobiernos  Locales  Unidos,  Primer  Informe  Mundial  sobre  la  Descentralización,  2008  

FEDERALIZACIÓN  Y  REGIONALIZACIÓN    

Niveles   intermedios   entre   la   unidad  municipal   y   la   nacional,   conforman   estructuras   diversas   de  regiones.  Unas  tienen  status  de  entidades  territoriales  de  carácter  político  definido  como  base  del  ordenamiento   territorial   de   cada   país,   otras   tienen   un   carácter   de   gestión   orientado   por  metas  específicas,  como  áreas  de  planificación  y  gestión.  

El  significado  de  estas  unidades  varía  de  acuerdo  con  el   régimen  del  estado  de  cada  país.  En   los  estados  federales,  la  nación  se  entiende  como  un  conjunto  de  estados  unidos,  pero  son  unidades  territoriales   con   capacidades   para   establecer   constituciones   propias,   legislación   y   autonomía   en  muchos  campos.  Algo  similar  ocurre  en  el  caso  de  las  autonomías  propias  del  régimen  español.  El  sentido  político  es  de  representación  hacia  arriba,  donde  la  federación  es  una  representación  de  los  estados  unidos.  

En   los  países  de  régimen  unitario,   los  departamentos  realmente  son  delegaciones  del  estado  na-­‐cional,   con   una   función  más   administrativa   que   política,   sin   capacidad   legislativa   y,   hasta   hace  unas  décadas,   sus  gobiernos  eran  nombrados  como  simples   representaciones  del  nivel  nacional,  situación  que  aún  prevalece  en  algunos  países.    

   

36  

Las  competencias,  funciones  y  responsabilidades  de  este  nivel  regional,  varía  de  uno  a  otro  país  y  determina  condiciones  específicas  para  la  gestión  de  políticas  de  desarrollo  territorial.  Sin  embar-­‐go,  es  necesario  considerar  que  en  algunos  países  federalistas  se  mantienen  altos  niveles  de  cen-­‐tralismo,   con   restricciones   importantes   al   ejercicio   autonómico   de   los   estados,   principalmente  explicados  por  la  realidad  de  las  estructuras  fiscales  que  concentran  los  tributos  en  el  nivel  federal.  

Pero  existen  otros  niveles,  no  necesariamente  definidos  como  entidades  territoriales,  que  han  ido  adquiriendo  una  enorme  importancia  en  la  gestión  de  políticas  públicas  específicas.  Este  esquema  se  basa  en  la  creación  de  conjuntos  de  unidades  territoriales  básicas,  es  decir,  uniones  de  munici-­‐pios  o  estados  o  departamentos,  que  se  organizan  con  propósitos  definidos  explícitamente.  Ejem-­‐plos  de  ello  son  las  cuencas  como  unidades  de  gestión  del  desarrollo  sostenible,  las  regiones  para  proyectos   estratégicos,   las   asociaciones   municipales,   mancomunidades   o   la   intermunicipalidad.  Estas  estructuras  son  comunes  para  políticas  específicas  y  son  flexibles  de  acuerdo  a  los  propósitos  buscados.  

Políticas  territoriales,  como  el  caso  de  políticas  de  desarrollo  rural,  vienen  aplicando  este  tipo  de  organizaciones  para  la  gestión  de  procesos  de  planeación  y  formulación  de  proyectos  territoriales  en  varios  países  de  la  región.  

En   la   tabla   siguiente,   se  hace  evidente   la   importancia  de   los   gobiernos   regionales.   Se   aprecia   la  existencia   de   dos   modelos,   altamente   correlacionados   con   la   extensión   del   territorio   nacional.  Países  grandes,  como  Brasil,  Argentina,  México  o  Colombia,  donde  los  gobiernos  regionales  tienen  una  alta  participación  en  el  gasto  total  y  países  pequeños  o  medios,  en  los  cuales  la  participación  más  alta  es  nacional  o  municipal.  

Tabla  Nº  5. Gasto  por  niveles  territoriales  

Fuente:  Ciudades  y  Gobiernos  Locales  Unidos,  Primer  Informe  Mundial  sobre  la  Descentralización,  2008  

Las  competencias  y  recursos  que  son  asignados  a  las  entidades  territoriales,  son  el  fundamento  de  la   estructura   de   gobernanza   y   de   las   inversiones   en   los   territorios.   De   allí   que   el   ordenamiento  territorial  constituya  un  punto  focal  de  las  preocupaciones  y  estrategias  para  el  logro  del  desarro-­‐llo  rural.  

   

37  

Gestión  multinivel  

La   asignación  de  un   reconocimiento   institucional   legítimo  a  diferentes  niveles   de  delimitaciones  territoriales  para  la  gestión  autónoma,  bajo  principios  de  subsidiaridad,  de  objetivos  de  desarrollo  rural,   es   una   nueva   vertiente   de   abordaje   del   desarrollo   rural.   Tenemos   diferentes  modelos   de  nivel  territorial  para  la  gestión  de  las  políticas.  

Papel  de  estados  

Los  estados  en  Brasil  y  México,  las  provincias  en  Argentina,  los  departamentos  en  Colombia  o  Boli-­‐via,   tienen   responsabilidades   en   términos  de  políticas   de  desarrollo   rural.   Así   se   expresa   en   sus  planes  de  desarrollo  de  carácter  territorial  o  sectorial.  En  este  modelo  las  responsabilidades  están  altamente  relacionadas  con  las  políticas  nacionales,  de  las  cuales  son  esencialmente  ejecutores  o  coejecutores.  El  otro  modelo  es  el  de  España,  e  el  cual   las  Autonomías  tienen  potestad  sobre  las  políticas  de  desarrollo   territorial  y   rural  y  el  nivel  nacional  y  el   comunitario,   son  niveles  marco  y  complementarios  de  las  políticas  autonómicas,  con  las  cuales  deben  tener  mecanismos  de  coordi-­‐nación.  

Papel  de  municipios  

Talvez  la  mayor  transformación  hacia  el  futuro  del  desarrollo  rural  se  encuentra  en  los  procesos  de  municipalización  y  descentralización.  En  el  caso  de  México,  los  recursos  federales  de  programas  de  desarrollo  rural  se  han   ido  transformando  en  un  mecanismo  más  de  transferencias  a   los  munici-­‐pios   buscando   que   ellos   actúen   de  manera   autónoma   en   el   desarrollo   de   programas   rurales.   Si  bien  esto  presenta  una  baja  cobertura,  se  trata  de  una   innovación  en   la  ejecución  de  programas  federales  que  tienen  un  significativo  impacto  en  la  calidad  de  las  inversiones.  Este  modelo  es  com-­‐partido  por  Colombia,  aún  cuando  con  menos  profundidad.  En  el  caso  de  Guatemala,  el  modelo  de  gestión  de  políticas  es  mucho  más  explícito,  pero  con  menor  nivel  de  implementación.  

Regiones  ad-­‐hoc  

La  delimitación  de  espacios  para  la  gestión  de  desarrollo  rural  es  una  de  las  tendencias  de  creación  de  institucionalidad.  Estos  modelos  de  definición  territorial  presentan  una  variada  gama  de  mode-­‐los  que  van  desde  microrregiones,  cuencas  o  áreas  homogéneas  o  de  identidad.  

Recuadro  Nº  9. Territorios  Brasil  

El  criterio  utilizado  en  Brasil  ha  sido  el  de  una  estructura  supramunicipal  (cerca  de  15  en  prome-­‐dio)  que  conforman  una  unidad  continua  articulada  por  criterios  de  identidad  definidos  en  forma  concertada  por  los  actores  territoriales  y  en  coordinación  con  los  gobiernos  de  los  estados.  Para  su  conformación  se  partió  de  las  definiciones  de  microrregiones  definidas  por  el  gobierno  con  el  pro-­‐pósito  de  soportar  los  procesos  de  planeación  regional.  Las  unidades  territoriales,  primero  llama-­‐dos  Territorios  de  Identidad  y  luego  de  Ciudadanía,  han  desarrollado  una  institucionalidad  basada  en  colegiados  y  unidades  técnicas  de  apoyo  y  formulan  un  Plan  Territorial  de  Desarrollo  Rural  Sus-­‐tentable  que  orienta  y  ata  la  definición  de  prioridades  y  de  proyectos  territoriales.  

   

38  

Recuadro  Nº  10. Distritos  México  

En  México  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable  estableció  la  importancia  de  establecer  áreas  de  gestión   territorial,  denominados  Distritos  Rurales,  de  características   similares  a   los   territorios  de  Brasil.  Sin  embargo  estas  unidades  territoriales  no  han  cumplido  una  función  de  planeación  o  de  proyectos  territoriales,  limitando  su  operación  a  la  coordinación  operativa  de  componentes  de  las  estrategias  de  desarrollo  rural,  que  se  ha  centrado  en  el  municipio  como  unidad  territorial  de  ac-­‐ción  de  política.  Esta  es  una  tarea  pendiente  en  desarrollo  de  la  Ley.  

Recuadro  Nº  11. Cluster  Argentina  

Los  cluster  productivos  han  sido  un  importante  criterio  para   la  conformación  de  espacios  para   la  gestión  del  desarrollo  rural.  Se  trata  de  establecer  criterios  de  delimitación  territorial  sobre  la  aná-­‐lisis   de   base   económica   que   permite   establecer   el   alcance   y   cobertura   de   espacios   económicos  determinados  por  sus  dinámicas  y  relaciones  funcionales.  En  Mendoza,  Argentina,  se  han  consti-­‐tuido  un  grupo  de  cluster  que  han  permitido  delimitar  estrategias  de  ordenamiento  de  los  instru-­‐mentos  de  políticas  y  avanzar  en  la  concreción  de  modelos  institucionales  del  corte  de  los  formu-­‐lados  para  las  cadenas  de  valor  y  los  sistema  producto.  

Recuadro  Nº  12. Desarrollo  endógeno  Venezuela  

El  desarrollo  basado  en  la  identificación  de  las  potencialidades  locales  y  en  una  visión  estratégica  de  mecanismos  de  inserción  en  marcos  más  amplios  de  la  economía  regional  y  nacional,  ha  dado  lugar  al  impulso  de  modelos  de  gestión  territorial  basados  en  desarrollo  endógeno.  Venezuela  ha  introducido  un  amplio  proceso  de    planeación  y  orientación  de  la  inversión,  sistema  de  transferen-­‐cias  y  programas  volcados  a  una  estrategia  explícita  de  desarrollo  del  potencial  local,,  bajo  el  prin-­‐cipio  de  desarrollo  endógeno.    

Recuadro  Nº  13. Desarrollo  territorial  Guatemala  

La   estructura   de   planeación   de   Guatemala   está   centrada   en   cuatro   sistemas   complementarios,  bajo  la  responsabilidad  de  la  Secretaría  General  de  Planeación  y  Programación  de  la  Presidencia  de  la  República,  SEGEPLAN.  Estos  sistemas,  Preinversión,  Inversión,  Cooperación  Internacional  y  Pla-­‐neación  Territorial,  conforman  una  estructura  que  permite  mecanismos  de  articulación  sectorial  y  territorial.  Para   la  gestión   local   se  cuenta  con  una  estructura   importante  de   transferencia  de   re-­‐cursos  hacia  los  niveles  territoriales  (departamentos  y  municipios)  y  una  estrategia  local  y  regional  (territorial)  denominada  Planeación  Estratégica  Territorial,  que  posibilita  la  planeación  desde  aba-­‐jo   y   la   gestión   descentralizada   de   programas   y   proyectos.   Esta   estrategia   enfrente   un   enorme  

   

39  

desafío  de  desarrollo  institucional,  dado  que  las  transformaciones  son  en  extremo  exigentes  sobre  capacidades  y  orientaciones  de  las  instituciones.  

Desconcentración  de  operación  

Más  allá  de  las  estrategias  descentralizadoras,  como  tendencia  de  largo  plazo,  se  siguen  profundi-­‐zando  rápidamente  modelos  de  desconcentración  de  la  gestión  de  muchas  de  las  estrategias  que  siguen  siendo  responsabilidades  nacionales.  

Municipalización  

La  ejecución  local  de  recursos  en  forma  concertada  entre  los  niveles  nacionales    y  locales  para  los  programas  de  desarrollo  rural  se  ha  promovido  desde  modelos  de  atención  a  beneficiarios  en  los  municipios.  La  figura  de  la  ventanilla  única  que  concentra  la  información  y  trámite  de  los  diferen-­‐tes  tipos  de  programas  y  proyectos  sectoriales  de  los  Ministerios  de  Agricultura,  ha  evolucionado  hacia   esquemas   institucionales   que   permitan   concentrar   programas   de   un   conjunto   amplio   de  sectores  que   concurren  en  el  municipio.   Este   esquema  ha   sido   aplicado  por  México   a   través  de  procesos  de  municipalización  de  diversas   inversiones,  en  Brasil  a  través  de  sistemas  de  gestión  e  información.  

Recuadro  Nº  14. Concurrencia  de  recursos  territoriales:  casos  diversos  

Las  modalidades  de  operación  de  la  política  en  México,  a  través  de  las  reglas  de  operación  de  los  programas  de  desarrollo  rural,  además  de  la  importancia  otorgada  a  la  articulación  de  políticas  e  inversiones  sectoriales,  ha  asignado  enorme  significado  a  la  necesidad  de  crear  sinergias  entre  los  recursos   nacionales,   regionales,   estatales   (departamentales)   y   municipales   en   el   campo   de   las  estrategias  de  desarrollo  rural.  Cada  uno  de  estos  niveles  cuenta  con  competencias  y  recursos,  en  mayor  o  menor  grado,  para  la  atención  de  aspectos  relativos  específicamente  el  desarrollo  rural,  a  la  agricultura   familiar   y  a   la  generación  de  empleo  en  el   campo.  Esto  marca  una   tendencia,   aún  muy   parcial,   de   aplicación   de   criterios   de   complementariedad   de   recursos   provenientes   de   los  diferentes  niveles  de  gestión.  

   

40  

TENDENCIAS  DEL  DESARROLLO  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  

Hasta  ahora  hemos  destacado  cinco  grandes   tendencias  que  caracterizan   las  políticas  de  Énfasis  territorial.  La  primera  tiene  que  ver  con  un  objetivo  'mixto':  cohesión  territorial  que  se  adiciona  al  que  ha  sido  tradicionalmente  enfatizado  de  cohesión  social.  

La  segunda  de  carácter  estratégico  que  reconoce  la  integralidad  sistémica  y  funcional  de  los  proce-­‐sos  económicos  y  sociales  que  afectan  el  territorio.  

Las  dos  siguientes  corresponden  a  enfoques  de  gestión  de  política  pública  bajo  criterios  de  articu-­‐lación  y  participación.  

Finalmente  se  registran  los  cambios  en  la  planeación  como  proceso  instrumental  de  la  política.  

COHESIÓN  SOCIAL  

Las  políticas  de  desarrollo  rural  siguen  dando  prioridad  a  la  búsqueda  de  la  igualdad  de  oportuni-­‐dades  y  capacidades,  en  modelos  de  combate  a  la  exclusión,  a  la  marginalidad  de  pequeños  pro-­‐ductores  y  a  la  agricultura  familiar,  en  particular.  

ACCESO  A  ACTIVOS  PRODUCTIVOS  

Las  estrategias  de  desarrollo  rural  siguen  haciendo  Énfasis  en  el  acceso  a  activos,  particularmente  tierra,   agua,   financiamiento   y   tecnología.   No   se   aprecian   tendencias   importantes   de   cambio   en  estos  componentes,  destacándose  modelos  asociativos,  cooperativos  y  de  amplia  intervención  de  agentes   privados   con   nuevos   roles   de   responsabilidad,   antes   asumidos   exclusivamente   por   los  entes  públicos.  

Recuadro  Nº  15. Énfasis  en  capitalización:  Colombia  

Los  programas  de   Incentivo  a   la  Capitalización  Rural  desde  hace  un  par  de  décadas  y  el  de  Agro  Ingreso  Seguro,  en  los  últimos  años,  ha  condicionado  la  trasferencia  de  subsidios  a  los  productores  (grandes   y   pequeños)   a   inversiones   en   bienes   de   capital   y   en   adecuación   de   tierras,   basándose  siempre  en  proyectos  productivos  donde  se  demuestre  la  sostenibilidad  de  largo  plazo  y  el  fortale-­‐cimiento  de  la  empresa  rural.  

Recuadro  Nº  16. Sistemas  de  financiamiento  rural:  general  

Los  avances  en  la  reconversión  y  modernización  de  los  sistemas  de  financiamiento  para  el  sector  rural,  particularmente  para  pequeños  productores  sigue  siendo  asignatura  pendiente.  Sin  embar-­‐go  son  generalizados   los  modelos  de  creación  de   interfases  entre   los  pequeños  productores  y  el  

   

41  

sistema  financiero  a  través  de  modelos  de  crédito  asociativo,  operadores  financieros  o  bancarios  y  sistemas  de  ahorro.  Los  programas  apoyados  por  FIDA  en  varios  países  son  un  buen  ejemplo  de  este  proceso    

DESARROLLO  DE  CAPACIDADES  

Desprendiéndose  de  las  consideraciones  de  la  dupla  oportunidades  -­‐  capacidades  como  estrategia  para   superar   la   pobreza   y   garantizar   la   inclusión,   hay   un   importante   Énfasis   en   el   desarrollo   de  capacidades  para  pequeños  productores  y  agricultores  familiares.  La  tendencia  muestra  el  interés  de  vinculación  de  nuevos  viejos  actores  conformados  por  una  amplia   institucionalidad  de  forma-­‐ción,  con  presencia  territorial  en  sistemas  de  desarrollo  de  capacidades.  

Recuadro  Nº  17. Sistema  de  capacitación:  México  

El  Sistema  Nacional  de  Capacitación  y  Asistencia  Técnica  Rural  de  México,  SINACATRI,  es  una  red  coordinada  desde  el  nivel   federal  por  el   Instituto  Nacional  para  el  Desarrollo  de  Capacidades  del  Sector  Rural,   INCA  Rural,  que  aglutina  decenas  de   instituciones  de   formación  y  capacitación  que  intervienen  en  el  espacio  rural.  Un  plan  nacional  de  capacitación,  elaborado  en  procesos  de  con-­‐certación  interinstitucional  y  de  consultas  a  los  actores  territoriales  ha  permitido  estructurar  pre-­‐supuestos  concurrentes  donde  efectivamente  se  suman  recursos  de  inversión  de    cerca  de  6  secre-­‐tarías  de  estado,  en  planes  regionales  y  territoriales  de  capacitación.  Adicionalmente  han  desarro-­‐llado  metodologías  y  esquemas  de  planeamiento  local  de  demandas  de  capacitación  y  de  procesos  concertados  de  formación.  

Recuadro  Nº  18. Servicios  técnicos  profesionales:  Chile  

Una  nueva  estrategia  de   transferencia  de   tecnología,   extensión   y   acompañamiento  empresarial,  comercial  y  financiero  a  los  pequeños  productores  se  basa  en  la  dinamización  de  un  mercado  de  servicios  profesionales  rurales  mediante  modelos  de  formación,  acreditación  y  fomento  de  servi-­‐cios  privados  de  servicios  técnico  profesionales.  Una  de  las  virtudes  de  este  modelo  es  el  impulso  a  la  creación  de  empresas  de  servicios  in  situ  que  ofrecen  servicios,  dejando  al  Estado  las  funciones  de  acreditación  y   fortalecimiento  y  el   subsidio  a   los   ‘clientes’  productores  rurales  en  el  acceso  a  estos  servicios  que  se  ofrecen  localmente  o  regionalmente,  en  contraste  con  los  viejos  modelos  de  extensionismo  manejados   desde   los   niveles   nacionales.   El   sentido   territorial   de   esto   lo   estamos  profundizando  en  México  y  Chile.  

POLÍTICAS  BASADAS  EN  DERECHOS  

La  tendencia  actual  sobre  las  políticas  públicas  de  inclusión  consiste  en  basarse  cada  vez  más  en  el  concepto  de  los  derechos  sociales.  Este  principio  viene  a  romper  el  dominante  de  la  pobreza  como  un  problema   individual,  para  colocarlo  como  un  problema  social.  Este  giro  es   fundamental  en   la  

   

42  

definición  de   las   responsabilidades  del   Estado   y   es   fundamento  de  nuevos  modelos  políticos  de  corte  socialista  en  la  región.  

COHESIÓN  TERRITORIAL  

La  principal  tendencia  de  cambio  en  el  carácter  de  las  estrategias  de  igualdad,  se  manifiesta  en  la  asignación   creciente   de   importancia   a   las   brechas   territoriales   y   regionales.   Se   considera   que   la  desigualdad  no  es  únicamente  un  problema   individual,   sino  de  colectivos   sociales   localizados  en  territorios  poco  integrados  o  especialmente  vulnerables.  

Recuadro  Nº  19. Política  de  territorios  de  ciudadanía  en  Brasil  

El  Gobierno  del  Presidente  Lula  ha  declarado  explícitamente   la  necesidad  de  cerrar   la  brecha  re-­‐gional  existente  en  el  país,  respecto  de  las  áreas  rurales  entre  si  y  entre  estas  y  el  mundo  urbano.  La  política  de  desarrollo  rural  formulada  sobre  la  base  de  unidades  denominadas  Territorios  Rura-­‐les  o  Territorios  de  Identidad,  fue  ajustada  por  el  Presidente,  asignándole  una  prioridad  de  cohe-­‐sión  territorial  y  rebautizada  a  Territorios  de  Ciudadanía,  como  expresión  de  la  conciencia  de  que  la  desigualdad  territorial  es  un  tema  de  derechos  ciudadanos.  El  Programa  Territorios  de  Ciudada-­‐nía  ha  seleccionado  160  territorios  (cerca  de  2500  municipios)  que  presentan  los  indicadores  más  altos  de  ruralidad,  presencia  de  agricultura  familiar  y  pobreza,  para  concentrar  una  acción  integral  del  Estado  que  compromete  a  cerca  de  20  ministerios  y  una  focalización  de  gasto  con  discrimina-­‐ción  positiva.  

Recuadro  Nº  20. Política  regional  de  Europa  

Europa  desde  el  inicio  de  su  proceso  de  integración,  ha  otorgado  especial  relevancia  al  tema  de  las  diferencias   regionales,   como  consecuencia  de   su  enorme  disparidad  y  diversidad.  Esto   se  ha  ex-­‐presado  con  el   tiempo  en  una  política  específica  de  cohesión   territorial  que   se  materializa  en   la  Carta   Europea   de   Ordenación   Territorial,   en   la   Perspectiva   Europea   de   Ordenación   Territorial,  PEOT,  y  en   la  Estrategia  Territorial  Europea,  ETE.  De  allí   se  desprenden  principios  y   lineamientos  estratégicos  de  enorme  impacto  sobre  los  territorios.  La  estrategia  parte  de  la  definición  de  espa-­‐cios  territoriales  en  todos  los  países  de  la  unión,  que  han  sido  clasificados  con  indicadores  que  dan  cuenta  de  las  brechas  regionales  y,  sobre  esta  base,  se  han  definido  políticas  específicas  que  foca-­‐lizan  y  priorizan  de  acuerdo  con  estos  indicadores.  Los  Objetivos  de  la  Política  y  las  orientaciones  de   inversión,   en  múltiples   sectores,   de   los   Fondos   Estructurales   están   estrechamente   ligados   y  orientados  por  esta  clasificación.  Adicionalmente  se  han  establecido  para  el  mundo  rural,  además  de  los  objetivos  e  instrumentos  de  la  Política  Agrícola  Comunitaria  de  carácter  general,  medidas  de  condicionamiento  de   los  apoyos  a  objetivos  regionales  y  territoriales  y  se  ha  establecido  un  pro-­‐grama  específico  para  ayudar  a  cerrar  la  brecha  de  las  zonas  rurales  más  descolgadas,  a  través  del  Programa  Leader.  

INTEGRALIDAD  DEL  DESARROLLO  

   

43  

El   reconocimiento  de  dos   instituciones  básicas  proporciona  un  marco  básico  de  políticas:  un  eje  que  corresponde  al  sistema  político  (territorio)  y  otro  al  sistema  económico  (mercado),  tanto  en  su  componente  agrícola  como  no  agrícola.  

INTEGRACIÓN  FUNCIONAL  DEL  TERRITORIO  

La  localización,  proximidad,  integración,  relaciones  funcionales  espaciales  y  el  vínculo  de  interde-­‐pendencia  urbano-­‐rural,  han  impulsado  modelos  de  política  que  consideran  al  territorio  en  su  in-­‐tegralidad,   definiendo  modelos   de   inversión   para   el   territorio   en   su   conjunto,   incluyendo   lo   ur-­‐bano  y  lo  rural,  dándole  significancia  a  los  espacios  de  interacción,  como  lo  periurbano,  lo  regional  o  las  relaciones  entre  espacios  rurales  y  Áreas  Metropolitanas.  

Recuadro  Nº  21. Estrategias  urbano  -­‐  rurales:  Planes  municipales:  general  

La  planeación  municipal  es  un  proceso  que  ha  ido  acompañando  la  descentralización  desde  hace  décadas  en   la   región.  La  naturaleza  de   la  planeación  en   la  gran  mayoría  de   los  municipios  están  marcados  por  su  carácter  rural    (se  estima  que  en  la  región  más  del  90%  de  los  municipios  pueden  ser  catalogados  como  predominantemente  rurales).  El  Plan  de  Desarrollo  Municipal,  es  un  instru-­‐mento  de  prospectiva  territorial  y  de  definición  estratégica,  que  en  muchos  casos  (Colombia,  Mé-­‐xico,  Guatemala)  condiciona  las   inversiones  que  las  entidades  territoriales   locales  deben  realizar.  Si  bien  estos  planes  no  son  orientados  específicamente  al  medio  rural,   lo  contienen  y   lo  asumen  como  parte  integral  de  la  unidad  territorial  municipal.  En  la  totalidad  de  países  donde  se  obliga  la  aplicación  de  este  instrumento,  se  han  introducido  mecanismos  de  planeación  participativa  que  le  otorgan  legitimidad.  

Recuadro  Nº  22. Estrategias  de  ciudades  intermedias:  Perú  

Perú   viene   trabajando   en   la   formulación   e   implementación   de   una   política   integral   de   ciudades  intermedias  orientadas  por  objetivos  de  equilibrio  en  la  distribución  espacial  de  la  población  y  en  la  cohesión  territorial.  Esta  política  tiene  enormes  impactos  sobre  el  ámbito  regional,  territorial  y  rural,  ya  que  interviene  en  la  distribución  de  la  inversión  y  en  alteraciones  a  las  dinámicas  econó-­‐micas  y  de  integración  sectorial.  Las  áreas  de  influencia  de  las  ciudades  definen,  patrones  regiona-­‐les  de  alteración  de  la  malla  urbana  nacional,  recomponiendo  regionalmente  los  espacios  rurales.    

INSERCIÓN  A  CADENAS  PRODUCTIVAS  

El  fortalecimiento  de  la  cadena  de  valor,  como  objeto  concreto  de  política,  es  cada  vez  más  gene-­‐ralizado,   generando  modelos   institucionales   y   de   orientación   de   la   política   pública   orientados   a  atender  integralmente  las  necesidades  de  los  productores  en  un  marco  que  considera  la  interven-­‐ción  sobre  todos  los  actores  que  juegan  en  la  competitividad  y  eficiencia  de  la  cadena.  

   

44  

Recuadro  Nº  23. Sistemas  producto:  México  

La  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable  de  México  le  dio  formalidad  institucional  a  mecanismos  de  concertación  de  política   pública   y   de  ordenamiento  de   la   participación  de   los   actores   sociales   y  agentes   económicos.   En   el   campo  económico  productivo,   esta   institucionalidad   se   refleja   en   las  organizaciones  denominadas  Sistema  Producto  que  reúne  a   los  representantes  de   los  actores  de  las  cadenas  de  valor,  con  el  propósito  de  promover  la  visión  integral  de  cadena,  la  planeación  inte-­‐gral  de  mercados  y  la  concertación  con  la  política  pública  de  las  orientaciones,  énfasis  e  inversio-­‐nes  que  deben  ser  promovidas  desde  la  política  gubernamental.  La  organización  Sistema  Producto,  genera  dos  resultados  destacables:  uno  de  tipo  institucional  (ordenamiento  de  las  organizaciones  interlocutoras  al  Estado)  y  uno  de  tipo  de  planeación  económica  (planes  de  gestión  de  la  cadena  de  valor).  Uno  de  los  desafíos  importantes  de  esta  estrategia  es  su  concreción  a  nivel  territorial.    

Recuadro  Nº  24. Alianzas  productivas:  Colombia  

Sobre  la  base  de  las  experiencias  de  políticas  de  Cadenas  Productivas  emprendidas  por  Colombia  desde   años   atrás,   se   ha   creado   un   programa   denominado   Alianzas   Productivas,   liderado   por   el  Ministerio  de  Agricultura  y  apoyado  por  el  Baco  Mundial,  cuyo  objetivo  es  el  fomento  de  econo-­‐mías   locales   y   territoriales,   basadas   en   la   integración   económica   y   funcional   de   productores   de  pequeña  escala   con  otros  de  mayor   tamaño.   La   idea   fundamental  es   la  de   incentivar   la  difusión  local  de  conocimientos,  capacidades  y  fortalezas  de  empresas  consolidadas  que  permitan  un  efec-­‐to  de  arrastre  sobre  los  pequeños  productores  con  los  cuales  tiene  relaciones  de  complementarie-­‐dad.  La  fusión  de  grandes  y  pequeños  en  proyectos  productivos  específicos  tiene  como  externali-­‐dad  un  efecto  territorial,  ya  que,  al  final,  se  trata  de  dinamizar  economías  localizadas.  

APOYO  AL  INGRESO  RURAL  NO  AGRÍCOLA  

El  desarrollo  rural  hace  cada  vez  más  énfasis  en  la  diversificación  de  las  economías  territoriales  y  la  importancia  que  ha  adquirido  en  ingreso  rural  no  agrícola,  producto  de  un  proceso  de  pérdida  de  peso  relativo  de  la  agricultura,  por  la  emergencia  de  otros  sectores,  particularmente  servicios.  

Recuadro  Nº  25. Desarrollos  turísticos  rurales:  Colombia  –  España  

El  turismo  rural  es  un  sector  emergente  al  cual  se  le  ha  asignado  una  enorme  importancia  recien-­‐te.  Casos  emblemáticos  de  ello  son  España,  Costa  Rica  o  Colombia.  El  fundamento  de  esta  estrate-­‐gia  de  política  pública  es  el  aprovechamiento  de  la  oferta  natural  del  medio  rural  ,  en  un  marco  de  posible   reconversión   de   emprendimientos   rurales.   Existen  modalidades   claramente   definidas,   la  de  la  inversión  privada  externa  al  sector  con  el  desarrollo  de  complejos  turísticos  (caso  Guanacaste  en  Costa  Rica),  que  si  bien  generan  empleo  local,  no  integran  a  las  pequeñas  empresas  rurales,  o  el  caso  de  procesos  de  reconversión  de  empresas  agrícola  hacia  modalidades  de  agroturismo  (caso  eje  cafetero  colombiano)  o  combinaciones,  donde  las   inversiones  externas  o  apoyos  públicos   lle-­‐

   

45  

gan   para   fortalecer   cadenas   de   pequeños   emprendimientos   o   empresariado   local   y   rural   (caso  rutas  del  olivo  en  Andalucía,  España).  

Recuadro  Nº  26. Microempresa  rural:  FIDA  

FIDA   ha   venido   apoyando   proyectos   de   desarrollo   microempresarial   rural   en   Perú,   Paraguay   y  Colombia,  entre  otros,  basado  en  la  idea  de  organizaciones  de  productores,  asociativismo  y  acom-­‐pañamiento,  en  un  modelo  de  participación  y  organización  empresarial  para  el  apoyo  a  empren-­‐dimientos  no  primarios,  esto  es,  a  enfocados  a  la  agregación  de  valor  o  a  actividades  no  agrícolas.  El  modelo   de  microempresa   rural   hace   especial   énfasis   en   la   empresarialidad   como   soporte   de  formalización  económica  de  las  pequeñas  explotaciones  rurales,  pero  centrado  en  los  procesos  de  valor   agregado,   sea   transformación,   comercialización   o   componentes   de   diversificación.  Uno   de  los  aspectos  destacables  es  la  modalidad  de  acompañamiento  que  se  realiza  con  institucionalidad  local,  de  forma  que  se  garantiza  la  pertinencia  de  la  asistencia  técnica,  al  tiempo  que  se  refuerzan  las   redes  de  organizaciones   locales.   Los   componentes  de  apoyo  están  en   servicios   técnicos  y  en  financiamiento,   llegando   a   constituir   fondos   directamente   administrados   por   los  mismos  micro-­‐empresarios.  

ARTICULACIÓN  DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS  SECTORIALES  

El   carácter  multidimensional   que   conlleva   el   desarrollo   con  enfoque   territorial,   entendido   como  simultaneidad  de  objetivos  económicos,   sociales,  políticos,   ambientales  y   culturales,   así   como  el  reconocimiento  de  la  multisectorialidad  de  las  economías  territoriales,  obligan  a  la  gestión  de  in-­‐terlocución  con  las  políticas  sectoriales  que  el  Estado  ha  definido  para  cada  uno  de  esos  campos.    

La  articulación  de   las  políticas,   llamada   también  concurrencia,   se  define  como  una  estrategia  de  coordinación  de   las  estrategias  y  acciones  de  todas   las  políticas  sectoriales  que  convergen  en  un  territorio   determinado.   La   búsqueda  de   sinergias,   la   congruencia   de   objetivos   y  mecanismos  de  implementación,  así  como  la  posibilidad  de  lograr  resonancia  en  el  logro  de  objetivos  e  impactos  de  política,  se  convierten  en  una  necesidad  imperiosa  de  la  gestión  territorial.  

Diversos  mecanismos  de  articulación  han  sido  desarrollados  para  el  logro  de  este  objetivo,  que  van  desde  procesos  integrales  de  planeación,  hasta  la  creación  de  espacios  de  negociación  y  coordina-­‐ción  de  proyectos  estratégicos.    

Este  carácter  integrador  de  las  políticas  en  el  territorio  se  ha  traducido  en  una  presión  para  la  de-­‐finición  de  presupuestos  públicos  territorializados,  obligando  mecanismos  de  coordinación  secto-­‐rial,  que  se  traduce  en  el  establecimiento  de  reglas  de  financiamiento  compartido  de  estrategias  territoriales,  con  componentes  sectoriales  complementarios.  Por  ejemplo  en  términos  de  acciones  de   promoción   del   desarrollo   económico   y   el   desarrollo   de   infraestructura   de   comunicaciones   o  transporte.    

Este  marco  general  de  articulación  de  políticas  públicas  está  por  encima  de  las  estrategias  propias  del  desarrollo   rural,   correspondiendo  con  procesos  de  planeación  de   las  políticas  públicas  en  un  nivel  más   general.   La   esfera   de   acción   de   las   instituciones   responsables   del   desarrollo   rural   no  

   

46  

tienen  ‘jurisdicción’  sobre  las  otras  instituciones  a  cargo  de  las  políticas  sectoriales  o  presupuesta-­‐les.  Por  ello  es  razonable  que  las  estrategias  de  desarrollo  rural  con  enfoque  territorial,  requeridas  de  mecanismos  de  articulación,  se  deban  ajustar  a  las  políticas  superiores  de  articulación  de  políti-­‐cas  que  los  Estados  hayan  desarrollado,  evitando  que  el  objetivo  de  coordinación  se  convierta  en  letra  muerta  o,  tan  sólo,  en  expresión  de  buena  voluntad.  

El  reconocimiento  de  las  múltiples  dimensiones  que  determinan  el  desarrollo  de  los  territorios  ha  contribuido  a   la   introducción  de  estrategias  que  buscan   la   coordinación,   la  articulación  y   concu-­‐rrencia  de  las  acciones,  programas  e  inversiones  públicas,  en  dos  sentidos:  el  sectorial  (políticas)  y  el  territorial  (niveles)  

El   propósito   de   buscar   sinergias   entre   las   diferentes   políticas   e   instituciones,   en   su   actuación   e  intervención  en  los  territorios,  está  creando  modelos  institucionales  que  buscan  encontrar  meca-­‐nismos  de  coordinación  y  articulación  de  las  estrategias  sectoriales,  más  allá  de  sus  propios  objeti-­‐vos   especializados,   en   acciones   conjuntas   de   cooperación   sobre   un   territorio   determinado.   El  desarrollo  rural,  en  particular,  es  cada  vez  más  una  canasta  de  políticas  y  su  papel  fundamental  es  el  de  plataforma  para  lograr  mayor  impacto.  

Recuadro  Nº  27. Programas  de  transferencias:  Oportunidades  México  

El  Programa  Oportunidades  corresponde  a  un  proceso  de  consolidación  de  una  amplísima  política  social  enfocada  a  la  superación  de  la  pobreza  mediante  subsidios  individuales  condicionados  que  han  logrado,  durante  más  de  una  década,  impactar  en  los  índices  de  pobreza.  Si  bien  el  Programa  se  enfoca  a  la  focalización  extrema  de  las  ayudas,  existen  marcos  de  actuación  que  han  avanzado  en  procesos   de   localización  de   acciones   complementarias   en   áreas   como   seguridad   alimentaria,  salud  y  educación,   lo  cual  se  articula  a  nivel  territorial  (microrregiones)  en  un  Programa  denomi-­‐nado  Banderas  Blancas.  La  complementariedad  y  concurrencia  de  políticas  es  un  principio  básico  de  la  estrategia  de  pobreza  inmersa  en  ella.  

Recuadro  Nº  28. Énfasis  en  derechos:  Brasil  

El  reconocimiento  de  los  derechos  fundamentales  de  la  población  es  un  eje  central  de  orientación  de   la   política   social   de  Brasil.   Esto   se   refleja   en   las   interpretaciones   sobre   las   responsabilidades  públicas  frente  a  un  conjunto  de  temas  (derechos)  alrededor  de  los  cuales  se  ordenan  las  políticas  públicas  y  que  se  ve  reflejado  en  el  tipo  de  estrategias  de  intervención.  (este  modelo  de  cambios  en  los  énfasis  en  programas  sobre  acceso  a  vivienda,  agua,  además  de  los  derechos  básicos,  como  alimentación,  salud,  vivienda  y  educación,  lo  estamos  revisando  por  componentes)  

 

Recuadro  Nº  29. Programas  integrales:  PESA  

   

47  

La  estrategia  PESA  la  estamos  revisando  en  su  dimensión  más  amplia  liderada  por  FAO  en  la  región  y  en   los  modelos  de  gestión   territorial  que  se  viene   implementando  en  diversos  países  de   la   re-­‐gión.    

Recuadro  Nº  30. Estrategias  de  comercialización:  Bogotá  

Desde  una  perspectiva  de  los  modelos  de  gestión  de  mercados  alimentarios  urbanos,  se  ha  defini-­‐do   una   estrategia   denominada   Plataforma   de   Abastecimiento,   que   busca   crear  mecanismos   de  intervención  sobre   la  organización  de   los  sistemas  de  abastecimiento  privados  que  operan  sobre  las  plataformas  públicas  de  abasto.  Esta  estrategia,  que  tiene  su  foco  en  un  área  metropolitana  de  gran  tamaño,  define  estrategias  de  vinculación  de  los  productores  agrícolas,  grandes  y  pequeños,  desde  sus  áreas  de  influencia  que  corresponde  al  ámbito  de  las  fuentes  de  abastecimiento  de  ali-­‐mentos  de  la  ciudad.  Esta  estrategia  se  basa  en  las  interdependencias  de  la  producción,  transpor-­‐te,  acopio  y  distribución  de  alimentos  en  un  gran  mercado.  Las  estrategias   incluyen  mecanismos  de  organización  de  redes  de  pequeños  comerciantes  urbanos,  en  un  extremo  de   la  cadena,  y  de  pequeños  productores  rurales  en  la  otra.  

MEDIO  AMBIENTE  Y  CAMBIO  CLIMÁTICO  

Para  nuestro  propósito  de  entender  las  estrategias  territoriales,  las  más  importantes  políticas  aso-­‐ciadas  a  cambio  climático  se  pueden  clasificar  en  aquellas  que  se  centran  en  las  fuentes  de  gene-­‐ración  de  efectos  climáticos,  (principalmente  agricultura  o  desarrollo  forestal),  aquellas  que  tienen  que  ver  con  el  manejo  y  mitigación  de   los  efectos   (riesgos  y  vulnerabilidad)  y   los   referidos  a   los  modelos   generales   de   cargas   y   beneficios   o   de   sistemas   de   compensación.   Es   sin   duda   el   tema  emergente  que  marcará  la  dirección  de  una  porción  significativa  de  recursos,  normas,  regulación,  desarrollo  institucional  y  presiones  económicas  y  de  mercado.    Países  como  Brasil,  Colombia,  Perú  y  España  estamos  tratando  de  que  nos  permitan  ejemplificar  los  diferentes  campos  de  efectos  de  la  política  que  se  desprende  de  cambio  climático.  

INTERSECTORIALIDAD  

Recuadro  Nº  31. Programa  especial  concurrente:  México  

Este  es  uno  de  los  mecanismos  centrales  de  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable  que  se  ha  esta-­‐blecido  sobre  el  principio  de  que  todos  los  recursos  federales  que  lleguen  a  los  territorios  rurales  deberán  ser  ejercidos  de  forma  concurrente,  lo  que  ha  conducido  a  la  elaboración  de  un  Plan  Es-­‐pecial  Concurrente,  PEC,  que  compromete  a  13  Secretarías  de  Estado  en  un  esquema  de  presu-­‐puesto  anual  en  el   cual   se  explicita  el  monto  de   las   inversiones,  programas  y  acciones  que  cada  una  de  ellas  hacen  en   las   localidades  de  carácter   territorial.   El  PEC   sigue   siendo  un   instrumento  central   de   la   estrategia   de   articulación   sectorial   en   el   nivel   federal,   sin   embargo   tiene   enormes  desafíos   para   ser  materializados   en   el  marco   de   la   planeación   territorial.   La   responsabilidad   de  

   

48  

este  objetivo  reposa  en  el  Comité   Intersecretarial,  donde  participan  todas   las  Secretarías   involu-­‐cradas,  y  tiene  la  coordinación  de  la  Subsecretaría  de  Desarrollo  Rural.  

Recuadro  Nº  32. Territorios  de  ciudadanía:  Brasil  

En  el  marco  de  la  estrategia  de  Territorios  de  Ciudadanía  se  ha  establecido  un  marco  de  articula-­‐ción  basado  en  dos  procesos  convergentes:  El  primero  que  se  maneja  sobre  la  base  de  una  Matriz  de  Programas  y  Acciones  que  coordina  la  Casa  Civil  de  la  Presidencia  de  la  República  y  el  segundo,  una  estrategia  de  coordinación,  discusión,  negociación  y  concertación  en   los   territorios,  a   través  de  procesos  de  planeación  que  se   realiza  en  el   seno  de   los  colegiados   territoriales   rurales  y   son  coordinados  y  promovidos  por   la  Secretaría  de  Desarrollo  Territorial  del  Ministerio  de  Desarrollo  Agrario.   Los   compromisos  de   inversión   federal   se   realiza  a  nivel  de   territorio,   se  publica  amplia-­‐mente  y  sirve  de  base  para  el  trabajo  de  planeación  y  negociación  en  el  entorno  territorial.  

PARTICIPACIÓN  

La  participación  en  las  decisiones  sobre  asignación  y  carácter  de  las  inversiones  públicas  avanza  en  la  dirección  de  la  corresponsabilidad,  la  negociación  y  el  consenso,  superando  el  modelo  de  parti-­‐cipación  'pasiva'  por  modelos  que  se  basan,  cada  vez  más  en  la  acción  colectiva.  

El   tercer   rasgo  distintivo  de  estas  políticas  de  enfoque   territorial   es  expresión  de  otra  de   las  di-­‐mensiones  de  las  reformas  institucionales  y  políticas,  centrado  en  otra  vertiente  de  la  recomposi-­‐ción  del  poder  político,  por  medio  de  la  introducción  de  criterios  de  democracia  participativa,  que  reconoce   la  organización  de   la  sociedad  civil  como  un  actor  político  con  capacidad  de  decisión  y  gestión.  Esta  transformación  está  reformulando  de  igual  forma  el  mapa  político,  entregando,  cada  vez  más,   responsabilidades  y  competencias  a  organizaciones  no  gubernamentales  de  diverso  or-­‐den  para  la  gestión  de  desarrollo.  

No  es  nueva  la  consideración  de  mecanismos  de  participación  como  parte  sustantiva  de  las  políti-­‐cas  públicas,  ya  que  desde  décadas  atrás  se  vienen   implementando  mecanismos  consultivos  que  consideran  la  voz  de  los  beneficiarios  o  afectados  por  las  políticas.  Sin  embargo,  las  nuevas  políti-­‐cas  de  enfoque  territorial  han  dado  paso  a  formas  más  institucionalizadas  de  participación  a  partir  de  procesos  de  negociación  y  concertación,  acompañados  de  procesos  de  planeación  participativa,  que  determinan  una  relación  público  -­‐  privada  de  alcances  inéditos.    

Son  diversas  las  formas  que  han  adquirido  estos  procesos  de  concertación  territorial,  pasando  por  mecanismos  de  reconocimiento,  legitimación  y  representatividad  de  las  organizaciones  sociales  en  estructuras  colegiadas,  con   la  participación  de   los  agentes  públicos,  hasta   la  formulación  de  pro-­‐yectos  territoriales  construidos  sobre  la  base  de  las  visiones  colectivas  de  futuro  territorial.  

Estos  mecanismos  de  participación,  no   son  exclusivos  de   los  modelos  de  desarrollo   rural,   por  el  contrario,   son  mandatos   generales  que  están  afectando   todo  el  mapa  de   la  política  pública,   co-­‐menzando  con  los  procesos  de  planeación.  Muchos  países  han  desarrollado  mecanismos  constitu-­‐cionales   o   legales   para   procesos   de   democracia   participativa   y   directa,   que   incluye   los   cabildos  

   

49  

abiertos,  las  audiencias  públicas,  la  acción  colectiva,  los  referendos  u  otros  mecanismos  plebiscita-­‐rios.    

Las  políticas  de  desarrollo  rural  o  territorial  se  fundamentan  en  estos  cambios  institucionales  y  así  se  refleja  en  modelos  de  participación  que  caracterizan  casi  todos  los  modelos  de  gestión  territo-­‐rial.  Es  por  ello  estas  estrategias  no  pueden  desconocer  los  marcos  de  relación  entre  la  democracia  representativa,  propias  de  la  descentralización  y  la  democracia  participativa,  propios  de  los  nuevos  escenarios  de  acción  social.  

MODELOS  PÚBLICO  -­‐  PRIVADOS  

La  participación  está  dando  un  paso  significativo  hacia  modelos  de  cogestión  territorial,  al  conside-­‐rar   la   posibilidad   de   concertar   políticas,   estrategias,   programas   e   inversiones   entre   los   actores  sociales   y   agentes   económicos,   con   las   instituciones   públicas,   tanto   en   procesos   de   ejecución   o  gestión   de   políticas,   como  en   su   formulación  misma.   Estos  modelos   emergentes   se   basan   en   la  posibilidad  de  corresponsabilidad,  negociación  y  consenso,  superando  el  modelo  de  política  dife-­‐renciada  por  políticas  negociadas  en  nuevos  arreglos  público  -­‐  privados.  

COLEGIADOS  

La  institucionalidad  muestra  una  clara  tendencia  a  la  formalización,  reconocimiento  y  legitimación  de  la  participación  por  medio  de  estructuras  de  colegiados  público-­‐privados  en  el  nivel  local  o  re-­‐gional,  a  los  cuales  les  han  sido  asignadas  responsabilidades  y  potestades  sobre  la  orientación  de  la  política  en  el  Ámbito  de  su  alcance  territorial.  El  modelo  de  consejos  es  una  de  las  innovaciones  más  caracterizadas    en  las  legislaciones  recientes  de  desarrollo  rural.  

Recuadro  Nº  33. Ley  de  consejos:  Guatemala  

Establece  la  estructura  de  una  red  territorial  de  colegiados  para  el  desarrollo  urbano  y  rural  (simul-­‐táneamente),  desde  el  nivel  de  la  comunidad  hasta  el  nacional,  pasando  por  el  municipal,  depar-­‐tamental,  y  regional.  La  Ley  define  los  alcances  de  su  gestión  en  términos  de  planeación,  control  social  y  gestión  del  desarrollo.  

Recuadro  Nº  34. Grupos  de  Acción  Local,  GAL:  España  

La  figura  fue  establecida  desde  las  definiciones  estratégicas  de  la  política  de  desarrollo  rural  euro-­‐pea,  Leader.  Estos  grupos  se  constituyen  esencialmente  como  vecinos,  que  definen  un  proyecto  de  impacto  territorial  y  lo  gestionan  directamente,  convirtiéndose  en  actores  centrales  de  sus  propios  emprendimientos.  Los  alcances  de  los  GAL  están  más  acotados  al  desarrollo  de  proyectos  específi-­‐cos,  aun  cuando  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  de  España,  los  incluye  como  componente  fundamental  de  la  estrategia  a  nivel  local.  

   

50  

Recuadro  Nº  35. Redes  territoriales  de  consejos:  México  –  Brasil  

México  tiene  una  estructura  de  Consejos,  establecida  por  la  Ley,  que  incluye  el  Consejo  Mexicano  de  Desarrollo  Rural  Sustentable,  los  Consejos  Estatales,  los  Consejos  Distritales  y  los  Consejos  Mu-­‐nicipales.  En  Brasil,  la  estructura  es  similar,  con  el  Consejo  Nacional  de  Desarrollo  Rural  y  Agricul-­‐tura   Familia,   CONDRAF,   Consejos   Estatales,   Consejos   Territoriales   y   Consejos  Municipales.   Estas  estructuras   componen  un  escenario  de   gestión  política,   seguimiento   y   control   social   de  enorme  alcance.  Son  enormes  los  desafíos  y  oportunidades,  las  restricciones  y  logros,  para  llegar  a  consoli-­‐dar  estas  estructuras  que  están  en  pleno  proceso  de  formación,  con  resultados  muy  desiguales  en  las  distintas  regiones.  

GESTIÓN  DE  PROYECTOS  

La  participación  se  orienta  cada  vez  más  a  la  búsqueda  de  estructuras  que  posibiliten  la  interven-­‐ción   directa   de   los   actores   sociales,   de   las   organizaciones   de   agricultores   familiares   y   pequeños  productores   y  otros  agentes  económicos,  en   la   gestión  de  proyectos  e   inversiones  públicas,   con  Énfasis  especial  en  la  introducción  de  mecanismos  ciertos  de  control  social.  

Recuadro  Nº  36. Enfoque  de  demanda:  generalizado  

Las  estrategias  de  políticas  de  demanda  se  afianzó  por  el  privilegio  que  se  le  otorgó  por  años  a  la  figura  del  proyecto  como  instrumento  de  asignación  de  recursos.  De  las  aplicaciones  homogéneas  de  políticas  centralmente  orientadas,  se  dio  paso  a  la  posibilidad  de  que  los  receptores  de  la  inter-­‐vención  pública  cargaran  con  el  peso  de  la  definición  de  sus  objetivos  económicos  o  sociales,  por  la  vía  del  proyecto.  Sin  embargo  eso  fue  sólo  un  primer  paso.  Los  modelos  de  planeación  que  se  es-­‐tán   innovando,   buscan   que   la   vocería   de   los   actores   territoriales   cuente   con   un   espacio  mucho  más  claro  y  que  las  visiones  y  objetivos  de  desarrollo  de  los  territorios,  sean  cada  vez  más  origina-­‐dos  en  las  propias  comunidades  y  actores  territoriales  y  menos  como  estrategia  de  oferta  de  insti-­‐tuciones  públicas  y  nacionales.  

Recuadro  Nº  37. Control  social:  Brasil  

El  logro  de  objetivos  de  rendición  de  cuentas  y  control  social  es  un  objetivo  central  que  han  priori-­‐zado  las  políticas  de  desarrollo  rural  de  Brasil.  Se  ha  establecido  dentro  de  las  áreas  de  resultado  de  la  política,  un  modelo  de  Gestión  Social  del  Territorio  que  incluye  el  objetivo  de  control  social,  como  un  resultado  significativo  de  la  función  de  los  colegiados,  en  particular,  y  de  las  comunidades  en  general.    

PLANEACIÓN  TERRITORIAL  

   

51  

Las  tendencias  de  cambio  en  lo  fundamentos  de  las  políticas  volcadas  a  los  territorios  se  reflejan  necesariamente  en  nuevos  modelos  de  planeación  que  combinan   la  planeación  participativa  y   la  planeación  estratégica  territorial.  

Las  reformas  institucionales  que  han  vivido  todos  los  países  de  la  región  han  significado  una  transi-­‐ción   hacia   diferentes   formas   de   desconcentración   de   las   políticas   y,   posteriormente,   a   francos  procesos  de  descentralización.  El  eje  central  de  estas  reformas  han  girado  en  torno  a   la  redefini-­‐ción  de   las   competencias,   responsabilidades   y   funciones  de   las   entidades   territoriales.   Esto  está  íntimamente  ligado  con  las  estructuras  territoriales  de  los  países,  expresados  en  la  división  político  administrativa.    

Este  proceso  se  encuentra  en  evolución  permanente,  recomponiendo  el  papel  de  los  departamen-­‐tos,   estados   o   provincias   y   de   los  municipios,   y   se   expresan   en  marcos   constitucionales   o   leyes  orgánicas  que  establecen  la  forma  como  el  nivel  central  se  desprende  de  tareas  que  recaen  cada  vez  más  en  niveles  territoriales  más  bajos.  El  principio  orientador  se  puede  reducir  a  la  aproxima-­‐ción  de  la  gestión  pública  a  los  actores  sociales  territoriales.    

Dos  vertientes  diferencian  la  descentralización  en  los  países  de  la  región.  Una  de  carácter  eminen-­‐temente  político,   que   redibujar   el  mapa  político  de  distribución  del   poder  de  decisión   sobre   los  aspectos   fundamentales   de   la   vida   social,   tanto   por   las   presiones   que   ejercen   los   territorios   en  demanda  de  mayores  niveles  de  autonomía,  como  en  la  cesión  de  poder  en  ciertas  áreas  de  políti-­‐ca,  al  tiempo  que  se  fortalece  el  poder  central  en  otras  áreas.  Estas  expresiones  políticas  se  refle-­‐jan,  especialmente,  en  los  procesos  de  elección  democrática  y  popular  de  las  autoridades  territo-­‐riales,  proceso  que  se  ha  completado  en  la  casi  totalidad  de  países  de  la  región,  y  en  la  capacidad  de  determinar  autónomamente  las  orientaciones  básicas  de  su  propio  desarrollo.  

La  otra   es  de   carácter   administrativo,   que   se  define  enguanto   a   la   eficiencia  de   las   políticas,   en  términos   de   las   ventajas   comparativas   que   cada   nivel   territorial   tiene   para   dar   respuestas  más  adecuadas  a  demandas  de  gestión  pública.  Hay  sectores  que  alcanzan  mayores  niveles  de  eficien-­‐cia  en  los  niveles  locales  o  regionales,  que  al  ser  gestionados  a  nivel  nacional.  

Expresión  de  este  proceso  descentralizador,   reflejo  de   la   redefinición  de   las   competencias,  es   la  reasignación  de  los  recursos  financieros  para  las  inversiones  comprometidas  en  las  diferentes  polí-­‐ticas  públicas.  Los  sistemas  fiscales,  tributación  y  transferencias,  son  parte  sustantiva  de  este  pro-­‐ceso.  

Desde  la  perspectiva  de  las  políticas  de  desarrollo  rural,  el  régimen  de  descentralización  es  deter-­‐minante,   toda   vez  que  en  él   reside  el   papel  que  el  mundo   local  puede   jugar.   Es   generalizado  el  hecho  de  asignar  a  los  niveles  locales,  municipales,  o  regionales,  las  funciones  del  desarrollo  rural  o  desarrollo  social.  Estas  funciones,  asignadas  a  los  municipios,  establecen  un  marco  que,  inevita-­‐blemente,  reformula   las  estrategias  de  desarrollo  rural,  anteriormente  entendidas  como  estrate-­‐gias  de  responsabilidad  y  carácter  nacional.    

Los  enfoques  territoriales  deben  partir,  en  consecuencia,  de  las  políticas  de  reforma  institucional  relativas  a  la  desconcentración  y  descentralización  de  las  diferentes  políticas  que  concurren  en  el  territorio,  convirtiéndose  en  un  componente  clave  de  la  gestión  territorial.  

Políticas  de  descentralización  se  asocian  directamente  con  marcos  regulatorios  que  establecen  las  normas  que  definen  funciones,  competencias,  alcances  y  responsabilidades  de  la  estructura  políti-­‐ca  administrativa.  

   

52  

DESDE  LO  LOCAL  

Existe  una  multiplicidad  de  modelos  y  acciones  que  buscan  la  definición  de  objetivos  de  desarrollo,  diagnósticos,  análisis  de  potencialidades  endógenas  territoriales  y  de  visión  estratégica,  en  niveles  locales.   Este   tipo   de   planeación   complementa   los   modelos   de   proyecto   productivo   de   carácter  asociativo,   otorgándole   importancia   a   los   aspectos   espaciales   de   localización.   Lo   local   adquiere  enorme  importancia  como  unidad  básica  del  planeamiento  de  las  estrategias  de  desarrollo  rural.  

INTEGRAL  

La  planeación  tiende  a  ser  integral,  en  correspondencia  con  la  prioridad  asignada  a  la  articulación  de  políticas  públicas.  Este  desafío  de  concreción  de  los  principios  de  la  política  se  torna  hoy  en  uno  de  los  mayores  desafíos  de  los  modelos  de  política  rural  y  territorial,  ya  que  la  posibilidad  real  de  influir  en  las  decisiones  y  asignaciones  de  recursos  por  parte  de  un  conjunto  amplio  de  ministerios  sectoriales,  se  ha  tornado  como  una  de  las  barreras  más  significativas.  

PRESUPUESTOS  CONSENSUADOS  

La  negociación,  el  consenso  y  la  búsqueda  de  pactos  territoriales  es  una  tendencia  de  moderniza-­‐ción  institucional  de  mayor  relevancia.  El  fundamento  de  esta  estrategia  es  lograr  que  los  recursos  públicos  asignados  a  diferentes  programas  y  acciones,  puedan  servir  para  establecer  compromisos  de  corresponsabilidad,  cofinanciación  y  cogestión  entre  las  políticas  públicas  y  las  iniciativas  priva-­‐das,  colectivas  o  comunitarias,  aún  cuando  ahora  se  sigue  destacando  el  papel  de  óptimo  asigna-­‐dor    de   los  recursos  públicos,  aspecto  que  ciertamente  se   logra  con  estos  modelos,  pero  que  no  soluciona  totalmente  las  necesidades  de  los  modelos  de  articulación,  

PROYECTOS  TERRITORIALES  

Una  importante  tendencia  hacia  la  consolidación  de  proyectos  individuales  o  asociativos  en  estruc-­‐turas  de  proyectos  territoriales,  se  puede  destacar  como  un  tránsito  hacia  una  intervención  inte-­‐gral  en  el  territorios.  Las  estructuras  de  asignación  de  recursos  en  muchos  proyectos  individuales  de  pequeño  tamaño,  hacia  proyectos  colectivos  de  mayor  tamaño,  está  incentivando  el  privilegio  de  bienes  públicos  de  carácter  territorial.  

Recuadro  Nº  38. Proyectos  multisectoriales  rurales:  Guatemala  

Las  estrategias  surgidas  de  la  planeación  estratégica  territorial  de  Guatemala,  PET,  ha  tenido  como  énfasis   su   carácter  meta   sectorial   que   permite   definir   objetivos   estructurantes   y   estrategias   de  integración   que   se   traducen   en   demandas   de   inversión   transversal   como   refuerzo   a   demandas  sectoriales  específicas.  Este  mecanismo  ha  sido  parte  fundamental  de  los  procesos  de  asistencia  y  formación  de  los  grupos  de  trabajo  que  lideran  las  PET  en  el  campo.  

Recuadro  Nº  39. Proyectos  de  cuenca:  México  

   

53  

La   Secretaría   de  Medio   Ambiente   y   Recursos   Naturales   de  México,   SEMARNAT,   ha   establecido  estrategias  de  gestión  de  cuencas  que  obligadamente  han  conducido  a   imágenes  intersectoriales  de  objetivos  aparentemente  sectoriales,  como  sería  el   tema  medioambiental.  La  unidad  espacial  cuenca,  convertida  en  unidad  de  gestión  territorial,  se  constituye  en  un  espacio  de  confluencia  de  políticas  de  enorme  significado.  

CONTRATOS  TERRITORIALES  

Un  modelo  de  futuro  es  el  de  la  introducción  de  modelos  vinculantes  resultado  de  los  procesos  de  planeación  territorial.  Hasta  ahora  los  modelos  de  cogestión  y  de  participación  territorial  en  nues-­‐tros  países  se  ha  dado  con  un  carácter  indicativo  que  no  obliga  a  las  partes,  particularmente  a  los  agentes  públicos,   al   no   establecer   compromisos   legalmente   exigibles.   Los  modelos  de   contratos  territoriales  avanzan  en  esta  dirección,  proporcionando  un  nuevo  marco  de  posibilidades  para   la  eficacia  del  gasto  público  concertado  y  articulado.  

Recuadro  Nº  40. Acuerdos  vinculantes  de  territorio:  España  

Los  contratos  territoriales,  ya  mencionados,  son  sin  duda  una  innovación  que  sintetiza  muchos  de  los  elementos  conceptuales,  metodológicos,  estratégicos  y  operacionales  del  enfoque   territorial,  ya  que  rompe  con  una  limitante  crucial  del  modelo  político  que  subyace  en  las  estructuras  hasta  ahora   desarrolladas,   que   consiste   en   el   bajo   peso   que   tienen   las   decisiones   que   los   colegiados  toman  en  el  proceso  de  elaboración  o  ejecución  de  la  política.  Llegar  a  la  formalización  en  de  los  consensos   territoriales   en   herramientas   de   carácter   vinculante,   es   seguramente  un  paso  que   se  dará  en  el  futuro,  entre  tanto  España  lo  ha  acogido  como  una  de  las  herramientas  básicas  de  es-­‐trategia  de  desarrollo  rural  territorial.    

UBICACIÓN  DE  LO  RURAL  

Las  políticas  de  desarrollo  rural  tienen  una  focalización  clara  de  carácter  espacial,  al  referir  su  obje-­‐to  a  un  espacio  específico  definido  a  partir  de  su  atributo  de  ruralidad  y  una  condición  particular  que  es  necesario  considerar  y  precisar,  ya  que  al   revisar  su  esencia,  se  encuentra  que  está  com-­‐puesta  de  componentes  sectoriales  y  componentes  transversales  territoriales.  Si  se  examinan  los  temas  típicos  de  las  políticas  de  desarrollo  rural,  se  encuentra  un  alto  contenido  sectorial  orienta-­‐do  a  la  atención  de  los  componentes  económico  productivos  de  actores  específicos  tales  como  los  pequeños  productores  agrícolas,  la  agricultura  familiar,  colonos,  campesinos,  beneficiarios  de  pro-­‐cesos   de   reforma   agraria,   trabajadores   rurales   sin   tierra   o   trabajadores   y   emprendimientos   no  agrícolas  de  pobladores  de  zonas  rurales.  En  algunos  casos,  dentro  de  desarrollo  rural  se  ha  inclui-­‐do  objetivos  mucho  más  amplios  que  no  se  restringen  a  la  economía  agrícola  más  pequeña,  sino  que  incluye  estrategias  para  el  agronegocio  y  la  agricultura  comercial  y  exportadora.  

Sin   embargo,   a   este   componente   económico   se   le   agregan   objetivos   sectoriales   sociales,   como  atención  a  la  pobreza,  desarrollo  humano,  cohesión  social,  inclusión  o  prevención  de  la  expulsión  poblacional.   Igualmente  se   le  asignan  responsabilidades  en  objetivos  de  carácter  ambiental,  aso-­‐

   

54  

ciados  al  desarrollo  sostenible.  De  esta  forma,  las  políticas  de  desarrollo  rural  se  pueden  conside-­‐rar  como  estrategias  que  focalizan,  ordenan  o  priorizan  las  diferentes  políticas  sectoriales.  

Desde   la  perspectiva   transversal   territorial,   las  políticas  de  desarrollo   rural   definen   su  marco  de  focalización  en  un  espacio  definido  en  términos  de  atributos  demográficos  de  densidad,  o  econó-­‐micos  de  preeminencia  de  la  economía  agrícola,   lo  que  lleva  a  la  definición  de  un  objeto  espacial  de  política,  lo  que  le  llevaría  a  una  política  de  tipo  territorial  particular.  No  es  de  menor  importan-­‐cia   la  forma  de  clasificación  de   las  políticas  de  desarrollo  rural,  ya  que  este  atributo  hace  que  se  generen  traslapes  de  diversa  naturaleza  con  las  esferas  de  política  consideradas  arriba.    

El  desarrollo  rural  se  ha  movido  en  los  últimos  años  hacia  una  nueva  generación  de  políticas  que  se   han   definido   como   de   ‘enfoque   territorial’.   Algunos   de   los   rasgos  más   importantes   de   estas  estrategias  se  pueden  sintetizar  en  la  siguiente  tabla  que  muestra  la  evolución  de  las  prioridades  estratégicas  de  esta  nueva  generación  de  políticas  para  el  desarrollo  rural.    

Adicional   a   la   definición   del   territorio   como   objeto,   reconoce   sus   diferentes   niveles   de   gestión  (desde   lo   local   a   lo   nacional),   asume  una   visión  más   allá   de   lo   económico  productivo,   asume  el  espacio  en  una  concepción  integral  urbano-­‐rural,  integra  el  sentido  multisectorial  de  las  dinámicas  económicas  territoriales,  reconoce  el  ordenamiento  territorial  como  un  componente  estratégico,  redefine   las   interdependencias   institucionales   para   la   gestión   de   la   política   con   nuevos   actores  públicos,   introduce  el   avance  de   la  participación  hacia  modelos  de  negociación   territorial   y   con-­‐sensos   público-­‐privados,   pone   énfasis   en   bienes   públicos   territoriales   y   proyectos   estratégicos  intersectoriales  y  avanza  hacia  nuevos  modelos  de  planificación  espacial,  participativa  e  integral.    

Tabla  Nº  6. Cambios  tendenciales  en  las  estrategias  de  desarrollo  rural  bajo  el  enfo-­‐que  territorial  

  Marco  de  base   Tendencia  

Objeto  de  Política  Agricultura  Grupos  focalizados   Territorio  multinivel  

Visión   Productiva   Multidimensional  

Definición  de  ruralidad  Demográfica  -­‐  productiva  Dicotómica  

Tipologías  territoriales  Continuo  espacial  

Énfasis  de  Economía  Agrícola  ampliada  Cadenas  

Multisectorial  Cluster  

Tipo  de  política   Sectorial  económica    Sectorial  social  

Ordenamiento  territorial  Articulación  y  concurrencia  

Objetivo  de  desarrollo  Mercado  Rentabilidad  privada  Re-­‐distribución    

Rentas  sociales  territoriales  

Instituciones  Públicas   Ministerios  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  

Ministerios  de  Planificación  o  Desarrollo  Interministerial  Institucionalidad  territorial  

Papel  de  actores  sociales   Participación  Representación  

Negociación    Consensos  

Énfasis  de  inversión  

Proyecto  productivo  Transferencias  Bienes  privados  Bienes  semi-­‐públicos  Bienes  públicos  generales  

Proyectos  estratégicos  territoriales  Bienes  públicos  territoriales  

   

55  

Modelos  de  planeación   Planeación  sectorial  Planeación  participativa  

Planeación  estratégica  territorial  Plan  -­‐  Contrato  

Fuente:  Echeverri,  Rafael,  Echeverri,  Ana  María,  El  enfoque  territorial  redefine  el  Desarrollo  Rural,  2009  

Dadas   las   anteriores   características,   podría   abrirse   una   discusión   sobre   la   verdadera   naturaleza  rural  de  este  enfoque,  dado  que  es  totalmente  aplicable  a  otro  tipo  de  focalizaciones  de  políticas  públicas,  por  ejemplo,  las  de  desarrollo  urbano  o  local  o  regional.    

El  desafío  de  la  articulación  de  políticas  en  el  territorio,  propio  del  desarrollo  rural  y  local,  encuen-­‐tra  en  estas  estrategias  económicas  un  espacio  propicio  para  establecer  mecanismos  compartidos  de  gestión.  Los  objetivos  del  desarrollo  rural   incorporan  tanto   la  dimensión  sectorial  de  carácter  económico,  particularmente   relativa  a   la   economía  agrícola  de   los  pequeños  productores,   como  las  estrategias  transversales  de  desarrollo  de  la  población  que  reside  en  los  territorios  clasificados  como  rurales.  Esta  dualidad  de  objetivos  sectoriales   (agrícolas)  y   transversales   (territoriales),  ha-­‐cen  que  el  desafío  de  articulación  adquiera  una  dimensión  especialmente  compleja.  

En  los  componentes  sectoriales  del  desarrollo  rural  se  pueden  señalar  como  elementos  comunes  a  la  mayor  parte  de  los  países  los  siguientes:  

• Generación  de  empleo  rural,  agrícola  y  no  agrícola  

• Desarrollo  de  capacidades  empresariales  en  pequeños  productores  rurales  

• Estrategias  de  acceso  a  activos  productivos,  en  especial  tierra  (reforma  agraria  o  mercados  de   tierras),  microcrédito   y  otros   servicios   financieros  para  pequeños  emprendimientos   y  agua  

• Transferencia  de  tecnología  y  asistencia  técnica  agrícola  para  pequeños  productores  rura-­‐les  

• Reconversión  productiva  o  diversificación  de  la  economía  rural  

• En   algunos   países   el   desarrollo   rural   incluye   las   políticas   de   desarrollo   social,   particular-­‐mente  las  destinadas  al  alivio  de  la  pobreza,  para  la  población  residente  en  las  áreas  rura-­‐les  

En   los  componentes  transversales  del  desarrollo  rural  se  pueden  señalar  como  elementos  comu-­‐nes  a  la  mayor  parte  de  los  países  los  siguientes:  

• Desarrollo  de  infraestructura  productiva  para  la  creación  de  condiciones  apropiadas  para  el  desarrollo  del  potencial  endógeno  del  espacio  rural  

• Desarrollo   de   institucionalidad   territorial   específica   que   va   desde   el   fortalecimiento   de  procesos  de  desconcentración  y  descentralización  de  la  política  y  las  inversiones,  hasta  la  creación  de  estructuras  colegiadas  de  participación  

• Gestión  de  proyectos  estratégicos  territoriales  

• Mecanismos  de  articulación  de  políticas  públicas  intersectoriales  a  través  de  mecanismos  de  gestión  interministerial  

Las  instituciones  responsables  por  el  desarrollo  rural,  están  vinculadas  en  la  gran  mayoría  de  paí-­‐ses  a   los  ministerios  de  agricultura,  aún  cuando  en   las  últimas  décadas  ha  aparecido  ministerios  especializados  para  el  desarrollo  rural  que  son  vistos  como  una  división  sectorial,  que  fracciona  la  agricultura  en  empresarial,  de  gran  tamaño,  que  se  queda  en  el  ministerio  de  agricultura,  y  la  de  

   

56  

pequeños  productores  y  de  agricultura  familiar,  que  es  asumida  por   las  estrategias  de  desarrollo  rural.  

Algo  similar  podría  decirse  de  otros  sectores  económicos,  como  son  el  turismo,  la  industria  o,  in-­‐cluso,  del  desarrollo  empresarial  mismo.  Las  estrategias  de  desarrollo  productivo,  dejan  en  el  ám-­‐bito  de  la  institucionalidad  del  desarrollo  rural,  los  pequeños  emprendimientos  y  poco  de  las  gran-­‐des  inversiones  productivas  que  estos  sectores  realizan  en  los  espacios  rurales.  

ESFERAS  DE  LAS  ESTRATEGIAS  TERRITORIALES  

Las  políticas  con  enfoque  territorial  deben  ser  analizadas  desde  tres  perspectivas  complementarias  que  definen  su  marco  de  gestión.  La  esfera  política  que  determina  nuevos  escenarios  de  distribu-­‐ción  de  poder  de  decisión,   la  esfera  administrativa  que   implica  componentes  de  carácter   institu-­‐cional  operativo  de  gestión  y  ejecución,  y  una  dimensión  técnica  referida  a  las  herramientas  e  ins-­‐trumentos  de  aplicación.  

ESFERA  POLÍTICA  

Las  reformas  institucionales  que  implican  los  anteriores  procesos  tienen,  antes  que  nada,  una  na-­‐turaleza  de  carácter  político,   como  expresión  de  nuevos  mecanismos  de  organización   social  que  busca  garantizar  la  gobernabilidad  en  un  contexto  donde  los  balances  de  poder  se  ajustan  a  nue-­‐vos  esquemas  de  negociación  de  poder  político.  En  particular,   la  descentralización  y   la  participa-­‐ción  son  conquistas  de  la  sociedad  local  y  de  la  sociedad  civil,  por  espacios  donde  su  poder  de  de-­‐cisión  tenga  un  espacio  mayor  de  protagonismo.  

Alinear  las  fuerzas  políticas  que  desata  esta  búsqueda  de  ampliación  de  la  democracia,  se  convier-­‐te  en  un  desafío  natural  a  las  estrategias  de  desarrollo  territorial,  tanto  por  el  potencial  que  impli-­‐ca  hacer  resonancia  con  estas  fuerzas  políticas,  como  por  la  condena  al  fracaso  que  implica  tratar  de  contrariar  estos  macroprocesos  con  fórmulas  excluyentes  o  excesivamente  centralistas.    

Pero  este  proceso  ha  de  ser  considerado  en  su  dimensión  de  megatendencia  que  sobrepasan  el  marco  de  formulación  o  gestión  de  políticas,  como  las  de  desarrollo  rural.  Hay  estructuras  de  ges-­‐tión  política  que  actúa  como  telón  de  fondo  de   las  políticas  sectoriales  o  de  carácter   transversal  territorial.  Los  Estados  tienen  in  marco  de  desarrollo  político  que  determina  el  escenario,  que  es-­‐tablece  las  reglas  de  juego  para  el  manejo  de  las  políticas  que  intervienen  en  los  territorios.  

Los  marcos  políticos  que  describen  el  estado  del  Pacto  Social  se  concreta  en  cuerpos  normativos  que  dan  cuenta  de  la  estructura  jurídica,  desde  la  Constitución  misma,  que  regula  el  estatuto  polí-­‐tico  de  cada  nación.  La  legislación  es  el  resultado  de  las  negociaciones  políticas,  de  la  resolución  de  conflictos,  de  los  pactos  entre  actores  sociales  y  de  el  funcionamiento  de  los  mecanismos  de  ejer-­‐cicio  de  poder,  cualquiera  que  sea  el  balance  de  fuerzas  que  exista  en  la  sociedad.  

Sin  duda,   la  conquista  de   la  democracia   liberal  de  elección  popular,  después  de  décadas  de  regí-­‐menes  dictatoriales,  es  el  mayor  triunfo  de  Iberoamérica  en  las  últimas  décadas.  Sin  embargo,  este  proceso  se  encuentra  en  camino  de  construcción  y  la  legislación  al  respecto  se  encuentra  en  con-­‐tinua  evolución.  

ESFERA  ADMINISTRATIVA  

   

57  

Adicionalmente  a  la  esfera  política,  que  entraña  la  toma  de  decisiones  sobre  los  fundamentos  del  desarrollo,  existe  una  esfera  de  ejecución  de  las  políticas,  que  recae  sobre  la  estructura  ejecutiva  del  Estado,  esto  es,   sobre   los  gobiernos  nacionales  o   territoriales.  El  enfoque   territorial  está  de-­‐terminado  por  las  estructuras  institucionales  que  componen  el  aparato  administrativo  público,  en  sus  diferentes  niveles  de  gestión.  

La  descentralización  ha  establecido  una  estructura  de  coordinación  y  subsidiaridad  entre  los  dife-­‐rentes  niveles  territoriales  en  forma  diferencial  para  cada  una  de  las  políticas  públicas  que  forman  parte  de  las  estrategias  sectoriales.  Políticas  tradicionalmente  descentralizadas,  como  las  de  edu-­‐cación  o  salud,  han  establecido  estructuras   institucionales  para   la  gestión  de  los  programas,  pro-­‐yectos  y  acciones  propias.  De  igual  forma  cada  una  de  las  políticas  que  forman  parte  de  la  intersec-­‐torialidad  de   las  políticas  de  desarrollo,   infraestructura  física,  desarrollo  económico  o  sostenibili-­‐dad  ambiental,  tiene  su  propia  estructura  organizacional.  

La  expresión  territorial  de  las  políticas  públicas  se  expresa  en  modelos  de  focalización,  regionaliza-­‐ción  o  diferenciación,  que  responden  a  las  condiciones  diversas  y  heterogéneas  de  los  territorios.  Cada  una  de  las  políticas  asume  una  estructura  particular  para  responder  a  estas  condiciones,  es-­‐tableciendo   los  espacios  en   los   cuales  es  posible  encontrar   los  mecanismos  de   territorialización,  creando  un  esquema  que  corresponde  a  las  particularidades  de  cada  una  de  las  estrategias  y,  mu-­‐chas  veces,  se  hacen  prácticamente  incompatibles  entre  sí.    

Uno  de  los  propósitos  permanentes  de  las  políticas  territoriales  es  el  de  encontrar  una  solución  a  los  esquemas  anárquicos  de  regionalizaciones  que  producen  altos  costos  de  gestión  para  benefi-­‐ciarios   de   programas   o   para   las  mismas   entidades   territoriales.   Esta   compatibilización   plena   de  modelos  de  regionalización  es  un  deseable  impracticable,  sin  embargo,  la  gestión  territorial  tiene  la  función  de  encontrar  los  puntos  de  interconexión,  facilitando  la  intersectorialidad  y  la  articula-­‐ción  de  políticas  en  los  territorios.  

Otro  de   los  aspectos  que  define  el  enfoque  territorial  de   las  políticas  públicas  es   la  búsqueda  de  coherencia  de  las  estrategias  de  participación  que  se  aplican  en  la  formulación,  ejecución  o  segui-­‐miento   de   programas   o   proyectos.   Existe   una   proliferación   de  modelos   de   colegiados,   que   han  conducido  a  un  costo  excesivo  para  la  población,  ya  que  son  convocados  a  diversos  colegiados  en  forma  simultánea,  redundante  y  traslapada.  Ejemplos  de  la  existencia  de  consejos  de  planeación,  de  desarrollo   social,  de  desarrollo   sostenible  y  de  desarrollo   rural,  que  conviven  en   los  espacios  municipales  y  locales,  con  procesos  independientes,  pero  con  los  mismos  integrantes.  

ESFERA  TÉCNICA  

A  la  esfera  técnica  corresponden  los  componentes  instrumentales  para  la  planeación  del  desarro-­‐llo  en  los  territorios.  Este  campo  ha  avanzado  en  forma  significativa  con  la  introducción  de  herra-­‐mientas  de  diagnóstico,  diseño  de  estrategias,  prospectiva  y  evaluación  de  gestión,   resultados  e  impactos  de  las  políticas  con  enfoque  territorial.    

La  planeación  estratégica  territorial  se  abre  paso  como  una  forma  de  ver  la  integralidad  del  terri-­‐torio,   con   expresión   espacial,   que   posibilita   la   comprensión   de   las   complejas   relaciones   que   las  diversas  dimensiones  del  desarrollo  tienen  en  espacios  específicos  de  intervención  pública.  Mode-­‐los  geográficos  de   interpretación  de   la   realidad   territorial,   la  aplicación  de  modelos  de  compleji-­‐dad,  los  enfoques  sistémicos,  son  algunas  de  las  técnicas  que  se  han  difundido  ampliamente.  Los  Planes  Territoriales  de  Largo  Plazo,  en   los  ámbitos   locales,   rurales,  urbanos  o   regionales,   se  han  

   

58  

ido  convirtiendo  en  procesos  institucionales  formales  con  un  amplio  reconocimiento  por  parte  de  las  autoridades  públicas.  

Una   de   las   características   novedosas   de   los  modelos   de   planeación   territorial,   que   suman   a   los  procesos  de  focalización  y  diferenciación  propios  de  la  planeación  sectorial,  radica  en  su  capacidad  para   concebir   proyectos   estratégicos   integrales   y  multisectoriales   con   cobertura   territorial.   Este  tipo  de  proyectos  favorece  la   identificación  y  valoración  de  las   inversiones  en  bienes  públicos  de  carácter   general,   lo   cual   ha   demostrado   una  mayor   capacidad   de   irrigación   de   los   beneficios   e  impactos  de  las  políticas  y  la  inversión  pública.  

Sin  duda,  el  mayor  desafío  que  enfrentan  estos  esquemas  modernos  de  planeación  se  centra  en  la  importancia  y  en  el  tratamiento  de  la  información.  Sin  excepción,  se  advierten  en  todos  los  países  esfuerzos  por  avanzar  en  la  producción,  disponibilidad  y  uso  de  información  con  niveles  territoria-­‐les  de  desagregación,  que  han  de  permitir   la  aplicación  de  técnicas  más  sofisticadas  y  adecuadas  de  análisis   de   los   territorios,   de   formulación,   gestión  y  ejecución  de  programas   y  proyectos   y   la  introducción  de  modelos  de  evaluación  y  de  control  social.  

   

59  

MODELO  DE  DECISIONES  PARA  LA  PLANIFICACIÓN  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  

La  concurrencia,  descentralización  y  participación  son  pilares  de  las  políticas  y  la  inversión  pública,  que  implican:  

Desde  la  demanda  (productores  y/o  comunidades):  

§ Requerimientos  de  los  productores  para  la  inserción  exitosa  en  los  mercados,  incremento  de  la  productividad,  rentabilidad  e  ingreso  

§ Acceso  a  servicios  sociales,  derechos,  empleo  e  ingreso  de  la  población  rural  

§ La  identificación  de  visiones  colectivas  o  proyectos  estratégicos  territoriales  

§ Estructuras   institucionales  de  concertación  y  planeación  participativa  que  defina  prioridades  basada  en  acuerdos  entre  actores  para  ser  concertados  con  la  política  pública  

Desde  la  oferta  (Estado)  de  instrumentos  de  política  pública:  

§ Sinergias,  complementariedad,  coordinación  y  articulación  de  los  diferentes  instrumentos  de  intervención  pública  

§ Focalización  de  las  intervenciones  con  criterios  convergentes  que  se  expresen  en  la  adopción  de  mecanismos  de  elegibilidad  de  actores,  proyectos,  procesos  o  territorios,  por  parte  de  un  conjunto  diverso,  multisectorial  e  interinstitucional  de  políticas  públicas  

§ Mecanismos  de  descentralización  y  desconcentración  de  ejecución  y  gestión  de   las  políticas  públicas  

§ Asignación   de   recursos   públicos  mediante   criterios   y   reglas   de   operación   que   prioricen   los  proyectos  estratégicos  y  los  bienes  públicos  

§ Acompañamiento  y  soporte  a  los  actores  territoriales  para  le  gestión  de  los  instrumentos  de  la  política    

Específicamente:  

• Establecer  un  marco  de  política  pública  que  brinde  sustento  a   los  ajustes   introducidos  en  el  desarrollo  de  las  instituciones  sobre  las  cuales  se  basa  la  estructura  de  gestión  y  ejecución  de  la  política  de  desarrollo  rural    

• Identificar  el  marco  técnico  y  científico  que  se  pretende  fortalecer  en  los  procesos  de  planea-­‐ción  sobre  los  cuales  se  implementarán  los  componentes  de  la  política  de  desarrollo  rural  de  Colombia  en  los  próximos  años  

• Identificar  el  modelo  de  gestión  pública  que   soporta   los  procesos  burocráticos  y  operativos  que  conectan  la  demanda  de  los  productores  y  comunidades  a  los  instrumentos  de  interven-­‐ción  de  la  política  pública  

   

   

60  

EL  ENFOQUE  CONCEPTUAL  

Para  abordar  la  situación  que  enfrenta  la  política  de  desarrollo  rural  sustentable  se  tomará  prove-­‐cho  de  los  análisis  propuestos  por  la  Nueva  Economía  Institucional  que  se  concentra  en  la  explica-­‐ción  de  los  procesos  institucionales  que  definen  el  comportamiento  de  los  individuos  y  colectivos,  actores  de  los  procesos  de  implementación  de  la  política  pública.  

Para  ello  se  tomará  en  consideración  que  la  calidad  y  eficiencia  de  una  política  es  el  resultado  de  la  combinación  sinérgica  de  los  impactos  de  cada  uno  de  sus  componentes.  De  donde  se  desprende  que  no  se  trata  de  una  sumatoria  de  acciones  públicas,  sino  la  composición  funcional  y  organiza-­‐cional  de  los  elementos  que  constituyen  el  ‘todo’  de  la  política  de  desarrollo  rural  lo  cual  ocurre,  en  un  marco   institucional   concreto.  Este  es  el   ‘marco   concurrente   de   la   política’,  MCP.  De  esta  forma  trataremos  de  centrarnos  en  el  análisis  de  los  mecanismos  que  determinan  la  capacidad  de  obtener  los  mayores  logros  en  la  aplicación  de  los  instrumentos  de  la  política.    

Ahora,  el  marco  de  ejecución  de  cada  uno  de  los  instrumentos  de  la  política  se  produce  en  proce-­‐sos  establecidos  de  operación,  determinados  por  las  reglas  establecidas  por  las  políticas  mismas,  y  por  las  condiciones  de  acceso  por  parte  de  los  receptores  o  ‘beneficiarios  de  estos.  En  este  interac-­‐tuar  entre  la  ‘oferta’  de  instrumentos  y  la  ‘demanda  de  ellos,  se  establece  la  ‘ambiente  de  aplica-­‐ción  de  la  política’,  AAP.    

De  esta  forma  se  cuenta  con  dos  dimensiones  de  gestión,  de  un  lado  el  AAP  que  da  cuenta  de  la  gestión  individual  y  especializada  de  cada  uno  de  los   instrumentos  y  el  MCP  que  da  cuenta  de  la  gestión  sinérgica  de  los  instrumentos  que  componen  la  política.  

Podríamos  asumir  que  la  ‘eficiencia  total  de  la  política’,  ETP,  como:  

ETP  =  f  (AAP,  MCP)  

AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA  

El  proceso  de  implementación,  gestión  y  ejecución  de  los  instrumentos  que  componen  estos  pro-­‐gramas  tiene  la  intervención  de  un  conjunto  de  actores  que  forman  una  cadena,  desde  la  decisión  más  general,  en  el  ejecutivo,  específicamente  de  OSP,  hasta  el  productor  o  actor  social,  destinata-­‐rio  final  de  la  inversión  pública.  Esta  cadena  pasa  por  la  estructura  burocrática  de  implementación,  los   gobiernos   estatales   y  municipales,   organizaciones   sociales   y   de   productores,   instancias   cole-­‐giadas  y  los  gestores  de  proyectos,  cada  uno  de  los  cuales  tiene  lógicas,  racionalidades  e  incentivos  particulares  que  le  dan  a  la  política  un  sentido  que  condiciona,  bien  o  mal,  la  eficiencia  global  de  la  política.  Esta  es  una  cadena  de  valor  agregado,  ya  que  se  sustenta  en  el  aporte  positivo  que  hace  cada  uno  de  los  eslabones  y  su  papel  en  el   logro  de  la  eficiencia  total,  determinando  un  ordena-­‐miento  de  competencias  y  responsabilidades,  donde  cada  uno  tratará  de  realizar  su  mejor  aporta-­‐ción.  

Los  instrumentos  de  promoción  o  apoyo  a  los  procesos  de  desarrollo  que  componen  la  estrategia  de  desarrollo  rural  se  han  venido  construyendo  en  un  proceso  permanente  que  acumula  conoci-­‐miento  y  experiencia  durante  décadas.  El  diagnóstico  de  base  se  ha  ido  afinando  y  se  refleja  en  la  composición  de  instrumentos,  tales  como:  

§ Acceso  a  activos  productivos  

   

61  

§ Acceso  a  tierra  § Adecuación  de  tierras  § Financiamiento  § Infraestructura  § Manejo  de  riesgos  naturales  y  de  precios  § Mercados  § Desarrollo  tecnológico  § Garantía  de  los  derechos  sociales  esenciales  § Sostenibilidad  en  el  manejo  de  los  recursos  naturales  Cada  uno  de  los   instrumentos  ha  evolucionado  en  un  marco  de  ajuste  institucional  caracterizada  por  una  menor   intervención  de  las   instituciones  públicas  en  su  gestión  lo  cual  se  traduce  en  una  relativa  autonomía  o  autogestión  por  parte  de  los  receptores  –  beneficiarios  de  la  política,  modifi-­‐cando  la  cadena  de  implementación.    

En  décadas  pasadas,   cuando  el   sector   contaba  con  una  abundante  estructura   institucional,   cada  instrumento  estaba  acompañado  de  una  estructura  organizacional,  pública  de  gran  tamaño  y  ca-­‐pacidad   de   intervención,   que   asumía   responsabilidades   y   tareas   de   acompañamiento,   gestión   y  tutelaje.  En  ese  entorno,  los  instrumentos  contaban  con  un  AAP  que  dependía  en  forma  extraor-­‐dinaria   de   la   gestión   gubernamental,   con   una   cadena   de   intervención   de  menos   protagonistas,  decisiones  más  centralizadas  y  menor  autonomía  y  rol  pasivo  de  parte  de  los  beneficiarios.    

En   el  modelo  prevaleciente,   se  busca  que   la   iniciativa   y   la   capacidad  de   ‘administrar’   los   instru-­‐mentos,  recaiga,  en  mayor  medida,  en   los  actores  económicos  y  sociales  propiamente  dichos.  Es  un  producto  de  las  reformas  estructurales,  en  particular,  en  su  componente  de  cambio  institucio-­‐nal  en  cuanto  a  la  reducción  del  Estado  que  se  traduce  en  un  papel  más  activo  de  agentes  econó-­‐micos  privados.    

Se  pueden  considerar  tres  modelos  generales  de  gestión  de  los  instrumentos  de  política.  El  prime-­‐ro,  tradicional,  en  el  cual  el  gestor  público  asume  el  tutelaje  total  y  toma  las  decisiones  fundamen-­‐tales,  apoyándose  en  una  estructura  amplia  de  intervención  con  bajos  niveles  de  participación,  es  el  modelo   arriba   –   abajo   en   su   plena   expresión.   El   segundo,   de   acompañamiento,   en   el   cual   el  aparato  público  diseña   instrumentos  que  oferta  a   los  beneficiarios,  pero   crea  un  mecanismo  de  gestión  intermediaria  por  medio  de  gestores  privados,  organizaciones  de  la  sociedad  civil  o  priva-­‐dos,  que   intermedian  entre   la  oferta  pública  y   la  demanda  de   los  productores,   constituyendo  el  modelo  predominante.  El  tercero,  autonómico,  que  se  basa  en  una  oferta  abierta  a  la  cual  acceden  los  productores   sin   intervención  pública  de   tutelaje,   ni   intermediación   alguna,   como  el   caso  del  crédito  o  de  apoyos  directos  generales.  

De  esta  forma  la  oferta  de  instrumentos  de  fomento  o  apoyo,  se  traduce  en  modelos  diferencia-­‐dos  que  tienen  profundas  implicaciones  en  las  lógicas  de  diseño  y  gestión  de  la  inversión  pública.  

En  el  modelo  que  se  impone,  ahora  vigente,  el  AAP  se  acerca  más  a  las  lógicas  del  mercado,  tales  como  libre  acceso,  iniciativa  privada  para  demandar  los  instrumentos,  concurso  para  acceder  a  las  ayudas,  negociación  de  las  prioridades,  descentralización  de  las  decisiones  y  la  gestión,  consensos  sociales   y   reducción   de   la   discrecionalidad   del   nivel   público   en   la   selección   de   los   beneficiarios.  Pero  este  modelo  se  complementa  con  la  presencia  de  intermediarios  gestores,  que  apoyan  a  los  beneficiarios   finales  y  se  convierten  en  orientadores  claves  de   la  estrategia  general.  En  este  am-­‐biente  las  decisiones   individuales  de  los  productores  o  de  los  actores  sociales,  así  como  la  de  los  intermediarios  gestores,  se  tornan  decisivas.    

   

62  

En  consecuencia,  el  análisis  de  AAP  impone  la  necesidad  de  revisar  los  mecanismos  que  determi-­‐nan  la  oportunidad  y  forma  de  gestión  de  los  instrumentos,  la  relación  de  oferta  y  demanda  en  la  cual  se  aplican  y  los  incentivos  que  existen  en  cada  uno  de  los  protagonistas  de  este  tipo  de  ‘inter-­‐cambio’.   En   términos   conceptuales   se  parte  de   la   capacidad  de  ellos  de  optar  por  una   ‘elección  racional’,   esto   es,   que   cada   uno   tratará   de  maximizar   el   beneficio   obtenido   por   acceder   a   una  ‘ayuda’  y  de  minimizar  los  costos  que  significa  alcanzarla.  Como  en  cualquier  situación  donde  hay  una  relación  de  oferta  –  demanda,  se  presentará  un  juego  en  el  que  el  costo  de  acceso  y  de  ges-­‐tión,   ‘costo  de   transacción’,   se  convertirá  en  determinante  del  éxito  condicionando  el  aporte  de  cada  eslabón  de  la  cadena,  en  este  caso,  del  impacto.  

La  contribución  del  AAP  a  la  eficiencia  total  de  la  política,  ETPAAP,  puede  verse  de  la  siguiente  for-­‐ma:  

ETPAAP  =   i  Ei  

donde,    

Ei  es  el  aporte  de  cada  uno  de  los  eslabones  de  la  cadena  

i    es  un  coeficiente  que  afecta  el  aporte  y  que  depende  de  los  incentivos  

El  aporte  de  cada  componente  (acceso  a  tierra,  crédito,  riego,  apoyos  directos,  capacitación,  etcé-­‐tera)  están  bastante  bien  identificados  y  medidos  en  los  análisis  de  evaluación  de  la  política  públi-­‐ca  en  el  sector,  en  cambio  los  incentivos  que  afectan  la  eficiencia  de  ese  aporte  no  son  considera-­‐dos  de  la  misma  forma.  

El  comportamiento  de  los  demandantes  de  los  instrumentos  de  las  políticas  está  mediado  por  un  ‘sistema  de  incentivos’  que  regulan  su  comportamiento  y  se  refleja  en  su  actitud.  Estos  incentivos  están  ligados  con  la  racionalidad  que  ellos  le  impriman  a  las  decisiones  sobre  su  acceso  al  instru-­‐mento  y  la  aplicación  que  de  él  realicen  o  de  las  acciones  de  intermediación.    

Un  ejemplo  de  ello,  es  cuando  se  establecen  contraprestaciones  por  parte  de  quien  recibe  un  sub-­‐sidio   condicionado,   donde   para   recibir   el   incentivo   se   debe   garantizar   una   acción   específica   del  beneficiario,   por   ejemplo   una   contribución   ambiental,   lo   cual   puede   ser   considerado   como   un  costo  de  oportunidad,  como  puede  ser  en  el  caso  de  impedir  que  estén  en  el  mercado  infantil  de  trabajo,   o   en  el   caso  de   la   introducción  de  nuevas   tecnologías   subsidiadas,   pero  que   implica  un  cambio  sustancial  en  su  cultura  productiva  y,  por  tanto,  en  la  distribución  de  su  capacidad  laboral  en  mercados  extraparcela.    

Pero  también  existen  los  incentivos  del  resto  de  actores  de  la  cadena,  el  mecanismo  de  interme-­‐diación  de  gestores  privados  significa  un  eslabón  de  enorme  importancia  en  el  proceso  de  toma  de  decisiones   de   acceso   y   aplicación   de   los   instrumentos   de   política   y   una   estructura   adicional   de  incentivos  privados.  El  gestor  presta  un  servicio  consistente  en  permitir  que  el  productor  acceda  a  las  ayudas  gubernamentales,  proporcionándoles  fortaleza  técnica  y  sorteando  las  exigencias  pro-­‐cedimentales,  a  partir  de  la  definición  de  un  proyecto  plausible.  El  gestor  tratará  de  maximizar  su  ingreso  con  base  en  la  ‘venta’  de  proyectos  en  los  términos  que  establecen  las  estructuras  de  ope-­‐ración  de  los  programas,  estructuras  que  se  convierten  en  barreras  de  acceso  directo  por  parte  del  beneficiario  final.  

   

63  

Los   agentes   públicos   que   intervienen   tienen   igualmente   incentivos   particulares   o   políticos   que  condicionan  las  decisiones  e   intervenciones.  En  el  caso  de  los  gobiernos   locales,  por  ejemplo,   las  presiones  que  surgen  de  los  procesos  político  electorales,  marcan  la  dirección  de  las  decisiones  de  focalización  o  priorización  de  las  acciones  y  en  una  dimensión  regional,  ocurre  algo  similar  con  los  gobiernos  de  los  estados.  

Este  tipo  de  análisis  permite  introducir  un  criterio  de  diseño  de  los  instrumentos  de  política  y,  par-­‐ticularmente,  de  las  reglas  de  operación  para  su  gestión,  que  tomen  en  consideración  los  aportes  que  hace  cada  actor,  afectados  por  los  incentivos  que  rodean  su  actuar,  de  forma  que  se  identifi-­‐quen  normas  o  acciones  que  consideren,  en  forma  pragmática   las  decisiones  que  permitan  mini-­‐mizar  los  incentivos  negativos  que  restan  calidad  al  actuar  de  cada  uno  de  ellos.  

En  este  modelo  se  pueden  clasificar  los  protagonistas  que  intervienen  en  dos  tipos,  los  que  se  aso-­‐cian  a  la  oferta  y  los  que  se  asocian  a  la  demanda  de  los  instrumentos  de  la  política.  Entre  los  pri-­‐meros  se  encuentran   instituciones  como  el  Ministerio  de  Agricultura,   la  UPRA  o  el   INCODER,   los  departamentos  que  articulan   sus  propias  políticas   con   la  oferta  que  viene  del  nivel  nacional,   los  municipios   que   buscan  maximizar   la   cantidad   de   intervenciones   en   su   territorio   y   los   gestores,  organizaciones  de  diversa  naturaleza.  

Entre   los   segundos  se  encuentran   los  productores   individuales,  asociaciones  de  estos  y  consejos  municipales  de  desarrollo  rural.  

El  componente  de  oferta  se  rige  por  las  reglas  de  operación  de  los  programas,  los  acuerdos  entre  la  nación  y   las  entidades  territoriales  y   la  estrategia  de  operación  de   las  redes  de  organizaciones  sociales  en  todas  sus  versiones.  El  componente  de  demanda  se  rige  por  las  reglas  de  racionalidad  microeconómica  de  los  productores  y  de  la  acción  colectiva  de  los  actores  sociales.  De  esta  forma  se  plantea  que   la  eficiencia   total  de   la  política,   como  producto  del  ambiente  de  aplicación  de   la  política  es:  

ETPAAP  =   Oi  EOi  +   Di  EDi)  

donde,    

EOi  es  el  aporte  de  cada  uno  de  los  eslabones  de  oferta  de  la  cadena  

EDi  es  el  aporte  de  cada  uno  de  los  eslabones  de  demanda  de  la  cadena  

Oi  es  un  coeficiente  que  afecta  el  aporte  y  que  expresa  los  incentivos  desde  la  oferta  

Di  es  un  coeficiente  que  afecta  el  aporte  y  que  expresa  los  incentivos  desde  la  demanda  

La  importancia  de  separar  la  oferta  y  la  demanda  radica  en  que  las  lógicas  que  afectan  a  unos  y  a  otros  son  diferentes  y  requieren  estrategias  diferentes  de  decisión.  En  este  análisis  se  propone,  en  consecuencia,   la   identificación  y  valoración  de   los  diferentes  componentes,  aportes  e   incentivos,  usando  esta  lógica  de  estimación  de  una  eficiencia  total  de  la  política  en  virtud  de  su  ambiente  de  aplicación.  

   

   

64  

MARCO  CONCURRENTE  DE  LA  POLÍTICA  

Uno  de   los  más   importantes  atributos  de   la  política  de  desarrollo   rural  y  gestión   territorial  es  el  reconocimiento  del  peso  de  la  sinergia  entre  los  instrumentos  de  la  política.  La  concurrencia,  como  se  denomina  a   la  articulación  y  coordinación  de  políticas   sectoriales  en  un   territorio  en  diversos  países  latinoamericanos,  se  ha  definido  como  la  capacidad  que  tiene  un  instrumento  de  lograr  un  impacto  mayor  si  es  gestionado  y  aplicado  en  forma  articulada,  coordinada,  es  decir,  concurrente,  con  otros  instrumentos  de  intervención  de  la  política.  

Un  ejemplo  típico  de  ello  es  que  el  caso  de  la   infraestructura  que  se  requiere  para   integrar  a   los  mercados  a  un  grupo  de  productores  que  enfrentan  una  estrategia  de  reconversión  productiva.  En  este  caso,  los  instrumentos  de  desarrollo  tecnológico  carecerán  de  impacto  si  no  se  acompañan  de  instrumentos  de  desarrollo  de  infraestructura.  Pero  nuestro  caso  más  relevante  para  el  OSP  es  que  las  estrategias  que  buscan  racionalizar  el  uso  y  la  tenencia  de  la  tierra,  requieren  la  concurrencia  y  simultaneidad  de  aplicación  de  políticas  sectoriales.  Otro  caso  emblemático  es  cuando  la  apertura  de   nuevos  mercados   se   enfrenta   a   requerimientos   de   información   y   desarrollo   de   capacidades  especializadas.  

En  este  caso  la  eficiencia  de  un  instrumento  se  ve  afectada  positivamente  por  un  factor  atribuible  a  la  concurrencia  con  la  cual  estos  instrumentos  actúan  sobre  un  objetivo  de  política,  sea  este  un  productor  o  un  territorio  dado.  Este  factor  se  puede  definir  de  la  siguiente  forma:  

MCP  =  (1  +   )  

donde,  

 es  el  efecto  sinérgico  que  se  produce  entre  el  instrumento  i  y  el  instrumento  n  

No  todas  las  combinaciones  de  instrumentos  tienen  un  mismo  valor  sinérgico,   ,  ya  que  esta  de-­‐pende  de  un  conjunto  de  circunstancias  que  incluyen  desde  la  naturaleza  misma  del  instrumento,  pasando  por  la  complementariedad  de  los  procesos  de  planeación,  focalización  y  reglas  de  opera-­‐ción  de  cada  uno.  

La   concurrencia   tiene  dos  dimensiones  que  es   necesario   reconocer   en   la   práctica   del   desarrollo  rural.  La  primera  de  carácter  económico  productivo  que  incluye  todos  los  instrumentos  de  apoyo,  fomento  e  intervención  directa  en  los  procesos  de  económico  productivos.  La  segunda  de  carácter  multidimensional  que  incluye  todos  los  instrumentos  que  corresponden  a  las  esferas  sociales,  am-­‐bientales,  culturales  y  político  institucionales.    

En  términos  de  la  concurrencia  se  puede  igualmente  introducir  una  reflexión  complementaria  que  se  refiere  al  peso  de  los  bienes  públicos  y  las  transferencias  privadas  en  la  composición  de  la  políti-­‐ca.  Los  bienes  públicos  tienen,  por  su  naturaleza  de  acceso  amplio  a  sus  beneficios,  una  capacidad  sinérgica,  mucho  mayor  que  las  transferencias  privadas,  por  lo  cual,  uno  de  los  determinantes  del  efecto  sinérgico  de  los  instrumentos  está  influido  enormemente  por  su  capacidad  de  generar  bie-­‐nes  públicos.    

EFICIENCIA  TOTAL  DE  LA  POLÍTICA  

   

65  

Tomando  en  consideración  estos  componentes,  la  función  básica  de  la  Eficiencia  Total  de  la  Políti-­‐ca,    

ETP  =  f  (AAP,  MCP)  

se  traduce  en,  

ETP  =  (1  +   ) Oi  EOi  +   Di  EDi)  

donde,    

EOi  es  el  aporte  de  cada  uno  de  los  eslabones  de  oferta  de  la  cadena  

EDi  es  el  aporte  de  cada  uno  de  los  eslabones  de  demanda  de  la  cadena  

Oi  es  un  coeficiente  que  afecta  el  aporte  y  que  expresa  los  incentivos  desde  la  oferta  

Di  es  un  coeficiente  que  afecta  el  aporte  y  que  expresa  los  incentivos  desde  la  demanda  

 es  el  efecto  sinérgico  que  se  produce  entre  el  instrumento  i  y  el  instrumento  n  

Este  modelo  general   sirve  de  marco  para  analizar   los  componentes  que  determinan   la  eficiencia  real  de   los   instrumentos.   En   la  presente   reflexión   se  utiliza  para   identificar   y  darle   sentido  a   los  componentes  que  se  han  de  considerar  en  el  OSP.  No  obstante,  también  se  reconoce  el  valor  que  puede   tener   en   el   desarrollo   de  modelos   empíricos   de   planeación   y   evaluación   de   la   estrategia  territorial  de  desarrollo  rural,  si  se  realizan  esfuerzos  de  cuantificación  y  manejo  de  evidencia  em-­‐pírica.  

IDENTIFICACIÓN  DE  ESLABONES  DE  GESTIÓN  DE  LA  POLÍTICA  

La  estructura  de  gestión  de  los  instrumentos  que  conforman  los  programas  que  componen  la  polí-­‐tica  de  desarrollo   rural,   en  una  visión  descentralizadora   y  participativa   como   la   imperante  en  el  discurso  moderno   de   desarrollo   rural,   cuenta   con   eslabones   compuestos   por   actores   sociales   y  agentes  públicos  quienes  tienen  papeles  definidos.  Para  ello  se  identifican  a  continuación,  en  for-­‐ma  general,  cada  uno  de  los  eslabones  que  forman  la  cadena  de  gestión  de  los  instrumentos.  

En  esta  cadena,  cada  uno  de  ellos  tiene  una  función  y  está  sometido  a  una  estructura  de  incentivos  y  motivaciones  que  rigen  su  comportamiento  y  determinan  sus  decisiones.  El  supuesto  del  análisis  es   que   ellos   actúan   racionalmente   y   buscan  maximizar   sus   beneficios   o   utilidad.   Es   importante  considerar  que  siempre  existirá  un  comportamiento  solidario,  responsable  y  altruista  en  cualquie-­‐ra  de  estos,  pero  esto  no  necesariamente  significa  que  sus  costos  e  intereses  no  estén  presentes  en  las  actuaciones  que  tienen.  

Este  análisis  es  de  significativa  importancia  ya  que  la  calidad  de  la  gestión  de  los  instrumentos  y  el  impacto  de   la  política  está   fuertemente   influenciado  por  este  mecanismo  de   incentivos,  motiva-­‐ciones  y  reglas  de  juego.  

El  siguiente  cuadro  presenta  una   lista  de   los  eslabones  y  de  su  participación  en   la  gestión  de   los  instrumentos   de   la   política,   así   como   las   principales   motivaciones   e   incentivos   que   regulan   su  

   

66  

comportamiento.  El   cuadro  está  estructurado  a  partir  de   los  dos   componentes  del  Ambiente  de  Aplicación  de  la  Política,  AAP.    

 

  Eslabones  de  la  cadena   Responsabilidad  /  función  Ambiente  de  aplicación  de  la  política  desde  la  demanda  

Productor  individual   Beneficiario  final:  desarrollo  de  una  actividad  productiva  sostenible  

Asociaciones  de  produc-­‐tores  

Beneficiario  final  -­‐  intermediario:  desarrollo  de  un  pro-­‐yecto  productivo  competitivo  y  sostenible  

Cluster  y  cadenas  pro-­‐ductivas  

Responsable  del  interés  colectivo  de  los  diferentes  esla-­‐bones  productivos  de  la  cadena  de  valor  agregado  

Consejos  municipales     Representación  de  los  intereses  colectivos:  plan  y  proyec-­‐to  de  desarrollo  integral  de  un  territorio  

Ambiente  de  aplicación  de  la  política  desde  la  oferta  

Gestores  (organizaciones  sociales  y  privadas)  individuales  

Articulación  entre  los  instrumentos  y  los  beneficiarios:  formulación  de  proyectos  productivos,  acompañamiento,  evaluación  

Gobierno  local  (munici-­‐pio)  

Responsable  básico  del  desarrollo  rural  integral  del  muni-­‐cipio  

Gobierno  departamental   Articulador  entre  el  nivel  nacional  y  local:  responsable  de  la  subsidiaridad  en  el  desarrollo  rural  

Gobierno  nacional     Responsable  general  de  la  política:  formulación  y  ejecu-­‐ción  concertada  de  la  política  

IDENTIFICACIÓN  DE  LA  INTERVENCIÓN  DE  LOS  ESLABONES  EN  LOS  INSTRU-­‐MENTOS  DE  POLÍTICA  

En  términos  básicos  se  pueden  identificar  dos  actores  esenciales  en  la  política  de  desarrollo  rural  nacional.  De  un  lado,  el  Gobierno  Nacional  quien  establece  las  estrategias,  estructuras  institucio-­‐nales  y  las  inversiones  públicas  y  de  otro  los  beneficiarios  finales  de  estas,  sean  productores  o  fa-­‐milias.  En  el  medio,  como  se  puede  apreciar  en  la  identificación  de  los  eslabones  de  la  cadena  de  gestión,  se  encuentra  un  espacio  de   intermediación,  conformado  por   instancias  organizacionales  de  la  demanda  y  por  estructuras  funcionales  que  definen  los  alcances  de  la  oferta  pública.  

Estos  esquemas  de  intervención  varían  de  acuerdo  con  el  tipo  de  instrumento  y  por  las  institucio-­‐nes  responsables  de  cada  uno  de  ellos.  El  análisis  propuesto,  busca  identificar  los  momentos  en  los  cuales  intervienen  los  diferentes  actores,  para  cada  uno  de  los  instrumentos  de  la  política.  

LA  DEMANDA  COMO  PARTE  DEL  AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA  

En  el  modelo  de  análisis  propuesto,  se  inicia  la  formulación  de  hipótesis  de  trabajo  por  el  compo-­‐nente  de  demanda  que  constituye  la  base  del  ambiente  de  aplicación  de  la  política.  Allí  se  conside-­‐ran  las  hipótesis  clasificadas  en  partes,   la  primera  referida  a  aquellos  aspectos  generales  que  de-­‐terminan  el  marco  de  demanda  y,   la  segunda,  referida  a  cada  uno  de  los  eslabones  que  intervie-­‐nen  en  la  gestión  de  esta  demanda.  

GENERALES    

El  marco   general   de   demanda   por   instrumentos   de   política   pública   en   el  medio   agropecuario   y  rural  se  desprende  de  las  necesidades  de  desarrollo  económico  y  de  bienestar  de  la  población,  con  

   

67  

especial  énfasis  en   la  creación  de   las  condiciones  para  un  crecimiento  económico  sostenido  que  proporcione   opciones   de   ingreso   justo   y   posibilidades   de   inserción   a   las   dinámicas   económicas  locales,  regionales,  nacionales  e  internacionales.  Esta  demanda  incorpora  igualmente  los  requeri-­‐mientos  sociales  compensatorios,  para  las  poblaciones  de  alta  vulnerabilidad  o  en  condiciones  de  marginalidad  económica  y  social.  

Tomando  esto  en  consideración,  hay  un  conjunto  de  aspectos  derivados  del  comportamiento  de  los  actores  y  sus  incentivos,  respecto  de  las  políticas  públicas:  

• La  diversidad  regional,  prevaleciente  en  el  país,  tanto  en  términos  de  desarrollo  económico,  como  de   carácter   cultural,   político,  medio   ambiental   y   social,   significa   la   existencia   de  seg-­‐mentos  muy  heterogéneos,  en  los  cuales  sus  sistemas  de  referencia  definen  la  lógica  de  obje-­‐tivos  y  expectativas  respecto  a  los  marcos,  visiones  y  conceptos  de  desarrollo,  los  cuales  difie-­‐ren  en  forma  sustantiva,  en  su  esencia,  no  sólo  en  sus  mecanismos  de  gestión  

• En  consecuencia,  existen  diversas  concepciones  de  desarrollo  y  a  ellas  corresponden  diferen-­‐tes  sistemas  de   incentivos  que  moldean  el  comportamiento  de  los  agentes  económicos,  so-­‐ciales  y  públicos  

• La  diferenciación  de  las  estrategias,  instrumentos  y  procesos  de  gestión  de  la  política  es  me-­‐nor  que  la  diversidad  de  la  población  objetivo,  en  términos  de  estratificación  de  productores  y  de  especificidades  territoriales  

• La  estructura  de  políticas  centralizadas  nacionales,  tiene  pocos  elementos  de  flexibilidad  en  cuanto  a   la  adaptación  de   la   inversión  pública  y   las  estrategias  de   implementación,  en  con-­‐traste  con  las  diversas  opciones  de  modelos  de  desarrollo  que  se  encuentran  en  las  poblacio-­‐nes  atendidas  por  la  política  

• El  reflejo  de  la  diversidad  se  da  en  el  sistema  de  incentivos  y  prioridades  que  tienen  los  dife-­‐rentes  segmentos  o  estratos  de  población:  i)  en  términos  económicos,  el  criterio  de  segmen-­‐tación  es  su  capacidad  de  inserción  en  las  economías  de  mercado;  ii)  en  términos  culturales  y  territoriales,  el  criterio  de  segmentación  es  la  identidad;  iii)  en  términos  de  capacidad  de  ges-­‐tión,  el  criterio  de  segmentación  es  el  grado  de  desarrollo  institucional  del  territorio  

• Existen  importantes  barreras  de  acceso  a  los  instrumentos  de  la  política  para  segmentos  po-­‐blacionales  de  peso  más  que  significativo,  lo  cual  se  traduce  en  una  enorme  demanda  insatis-­‐fecha,  que  no  desarrolla  confianza  o  credibilidad  en  la  política  pública,  creando  una  resisten-­‐cia  a  procesos  convocados  desde  la  institucionalidad  pública,  crisis  de  confianza  

BENEFICIARIO  FINAL  INDIVIDUAL  Y  ASOCIADO  

• Las  políticas  para   la  economía   rural   se  han  visto   frente  a  un  dilema  de  dualidad  económica  que  ha  marcado  su  carácter  de  políticas  basadas  en  la  competitividad  y  eficiencia  económica,  de  un  lado,  y  las  asistenciales  y  compensatorias  de  otro  

• La  política  de  desarrollo  rural  gana  eficiencia  si  diferencia  a  los  productores  con  potencial  de  inserción  en  las  dinámicas  de  mercado,  para  ser  atendidos  con  estrategias  de  desarrollo  eco-­‐nómico  productivo,  y  las  familias  que  no  alcanzan  los  mínimos  de  activos  productivos  para  te-­‐ner  un  emprendimiento  y  que  han  de  ser  atendidos  por  los  sistemas  de  empleo  y  de  seguri-­‐dad  y  bienestar  social  

   

68  

• La  pequeña  producción  familiar  si  puede  ser  eficiente  en  los  escenarios  de  mercados  competi-­‐tivos  y  eficientes  logrando  que  se  inserte  exitosamente  en  las  economías  que  predominan  en  los  mercados   de  bienes   agroindustriales   y   agroalimentarios,   pero   también   en   la   diversifica-­‐ción  de  los  pequeños  productores  en  sectores  no  agrícolas,  sin  embargo  hay  enormes  barre-­‐ras  en  una  integración  equitativa  y  eficiente,  en  detrimento  de  las  condiciones  de  eficiencia  de  este  eslabón  de  pequeños  productores  

• Los  pequeños  empresarios  rurales  tiene  un  comportamiento  empresarial  basado  en  su  propia  iniciativa,  en  una  inclinación  natural  a  asumir  riesgo  y  una  voluntad  manifiesta  a  innovar.  Los  pequeños   productores   están   permanentemente   enfrentados   a   un   escenario   empresarial  donde   deben   tomar   decisiones   que   comprometen   su   inversión,   por   pequeña   que   esta   sea.  Comprometen  su  permanencia  en  el  mercado,  demostrando  una  enorme  capacidad  de  adap-­‐tación  a  condiciones,  a  pesar  de  los  magros  resultados,  se  mantienen  en  la  actividad  e  impul-­‐san  nuevos  emprendimientos  

• La  empresa  privada,  la  iniciativa  individual  y  los  incentivos  de  renta  que  prevalecen  en  las  es-­‐trategias  del  microempresario,  se  reflejan  en  su  interés  por  la  propia  empresa  y  condicionan  sus  preferencias   asociativas   a  motivaciones   relacionadas   con   sus   propios   intereses   indivi-­‐duales,  reforzando  la  idea  de  la  empresa  privada  que  subyace  al  espíritu  emprendedor  de  los  pequeños  productores  

• El  sustento  de  una  política  para  pequeños  productores  debe  basarse  en  i)  que  el  espíritu  em-­‐presarial  está  presente  en  los  pequeños  productores,  ii)  que  este  espíritu  no  es  fácil  de  crear  donde  no  existe  y,  iii)  que  este  espíritu  es  condición  necesaria,  pero  no  suficiente  para  el  éxi-­‐to  de  una  economía  de  pequeños  emprendimientos,  dado  que  sin  condiciones  adecuadas  de  acceso  nunca  se  podrá  traducir  en  economía  eficiente  este  espíritu  emprendedor  

• El  tamaño  de  la  unidad  productiva  es  un  factor  crítico  en  el  análisis  de  los  cambios  esperados  en  la  productividad  de  la  pequeña  empresa  rural,  a  pesar  de  lo  cual  el  pequeño  productor  fa-­‐vorece  su  preferencia  y  confianza  en  la  unidad  productiva,  manteniendo  su  propiedad  y  ge-­‐rencia  privada  e  individual,  prefiriéndola  a  modelos  cooperativos  

• Sin  embargo,  proponen  y  gestionan  estrategias  de  asociación,  de  creación  de  grupos  de  so-­‐cios,   en  organizaciones  de   tipo   corporativista,   no  necesariamente   en   creación  de   empresas  que  los  integren  y  absorban  

• La  combinación  del  fortalecimiento  e  incentivo  a  la  iniciativa  privada  y  el  estímulo  a   la  bús-­‐queda  de  economías  de  escala  en  eslabones  de  la  cadena,  por  medio  de  la  asociación,  tiene  altos  rendimientos  en  eficiencia  y  competitividad  

• Reducir  la  pobreza  es  posible  por  la  vía  de  la  generación  y  cualificación  del  empleo  rural,  to-­‐mando  como  base  el  reconocimiento   y   fortalecimiento  de   la   capacidad  empresarial  de   las  pequeñas  unidades  productivas  rurales  y  su  evidente  capacidad  de  absorber  mano  de  obra  

• Las   imperfecciones  en   los  mercados  de   factores  productivos  en  el  mundo   rural,   destacadas  arriba,  conducen  a  la  existencia  de  un  enorme  derroche  de  energía  empresarial,  dado  que  las  asignaciones  de  recursos  se  hacen  altamente  ineficientes,  las  limitaciones  y  barreras  más  im-­‐portantes  están  en  el  acceso   a   tierra,   servicios   tecnológicos   y   financieros  por  parte  de   los  emprendimientos  empresariales  

• Una  lógica  atractiva  y  esperanzadora  indica  que  la  gestión  de  un  conocimiento  estratégico  en  las  organizaciones  rurales  puede  llegar  a  hacer  la  diferencia  entre  estrategias  tradicionales  de  

   

69  

mínima  sostenibilidad  en  el  tiempo,  particularmente  al  finalizar  los  programas  públicos,  y  una  estrategia  que  tenga  un  efecto  multiplicador  y  replicable  

• La  habilidad  y  fortaleza  para  la  negociación  se  constituye,  en  consecuencia,  en  una  condición  de  la  eficiencia  comercial  empresarial.  Para  el  caso  de  los  pequeños  productores  esta  capaci-­‐dad  negociadora  está  determinada  por  la  posibilidad  de  actuar  colectivamente,  en  forma  or-­‐ganizada,  frente  a  los  otros  agentes  económicos,  inclusive  frente  al  Estado  mismo.  Esta  capa-­‐cidad  está  íntimamente  ligada  al  fortalecimiento  del  capital  social  que  representan  las  organi-­‐zaciones  de  pequeños  productores,  especialmente  en  los  ámbitos  locales  

• La  organización  ayuda  a  construir  territorio,  sociedad  e  instituciones  no  económicas  que  con-­‐tribuyen  al  logro  de  mejores  condiciones  de  convivencia  y  de  resolución  de  conflictos.    

• Se  afirma  frecuentemente  que  los  productores  no  están  en  ‘capacidad’  de  dar  un  uso  eficien-­‐te  a  los  instrumentos  que  forman  parte  de  la  canasta  de  programas,  proyectos  e  inversiones.  Este   tema  podría   tener   interpretaciones  de   carácter   psicológico  o   económico   variadas,   que  pueden  expresarse  en  resistencia  al  cambio,  la  inercia  de  la  tradición  o  simplemente  la  au-­‐sencia  de  capacidad  para  alcanzar  un  uso  satisfactorio  de  las  ayudas  o  apoyos  a  la  actividad  productiva.  Este  tema  es  central  en  la  definición  de  las  acciones  de  soporte  que  comprende  la  política  pública  ya  que  se  parte  de  dos  supuestos  realmente  diferentes:  

• los  productores  o  actores  sociales  tienen  una  barrera  estructural,  cultural,  para  una  apli-­‐cación  eficiente  de  los  instrumentos  de  la  política,  en  cuyo  caso  se  requiere  un  proceso  de  formación  –  sensibilización  que  supere  su  predisposición  negativa,  ó  

• los  productores  tienen  la  capacidad  de  interiorizar  los  incentivos  y  beneficios  de  los  ins-­‐trumentos,  siempre  y  cuando  cuenten  con  la  información  suficiente  adecuada  a  sus  pro-­‐pios  sistemas  de   incentivos,  los  cuales  no  existen  y  lo  que  se  presenta,  en  contraste,  es  una  enorme  desconfianza  frente  a  una  institucionalidad  pública  errática,  débil  e  ineficaz  

• Adicionalmente,  la  política  ha  identificado  el  tema  actitudinal  de  estos  como  un  factor  deter-­‐minante  de  la  potencialidad  de  efectividad  general  de  la  política,  identificando  la  ‘promoción  social’  como  una  estrategia  prioritaria  y  el  desarrollo  de  capacidades  como  un  objetivo  cen-­‐tral  que  condiciona  la  gestión  de  todos  los  instrumentos  

• En  este  marco,   la   información  se  constituye  en   factor  decisivo,   ya  que   las  decisiones  de   los  actores  estarán  afectadas  por   su   capacidad  de   conocer   las   reales   condiciones  de   los   instru-­‐mentos  o  programas  que  son  ofrecidos,  así  como  de  las  condiciones  de  aplicación  y  las  lógicas  técnicas  de  aplicación  a  sus  propios  procesos  productivos  de  desarrollo  social.  Los  receptores  ‘beneficiarios’,   no  están  en   igualdad  de   condiciones  para  acceder   a   los  programas  por  un  tema  de  gestión  de  la  información.  

CONSEJOS  MUNICIPALES  DE  PLANEACIÓN  O  DE  DESARROLLO  RURAL  

• La  confianza,  comunicación  y  el   reconocimiento,  se  han  construido  como  parte  del  proceso  de  creación  de  capacidades  tecnológicas  y  financieras,  en  un  camino  paralelo  y  complementa-­‐rio  que  transita  de  la  participación  formal,  a  la  participación  real  y  de  allí  a  la  autonomía  

• La  formalización  de   la  empresa  rural  debe  ser  concebida  como  una  expresión,  un  resultado,  del  proceso  de  desarrollo  de  capacidades  y  no  un  requisito  formal  de   ingreso  a  los  progra-­‐mas  y  sus  instrumentos.  Muchas  experiencias  de  programas  que  han  puesto  demasiado  énfa-­‐sis   en   la   formalización   de   esquemas   de   tipo   empresarial,   tales   como   empresas   asociativas,  

   

70  

cooperativas  u  otras  modalidades  convirtiéndolos  en  requisitos  de  elegibilidad  para  acceso  a  recursos   de   programas   públicos   han   conducido   a   fracasos   y   frustraciones   y   a   una   enorme  predisposición  por  parte  de  los  empresarios  

• Se  requiere  de  caminos  que  permitan  hacer  de  la  acción  colectiva  un  instrumento  para  mejo-­‐rar   las  posibilidades  de  desarrollo  de   las   iniciativas  privadas,  de   los  emprendimientos   indivi-­‐duales  de  los  pequeños  empresarios,  condición  sin  la  cual  los  principios  de  confianza,  adscrip-­‐ción  y  apropiación,  pueden  ser  de  difícil  logro  y  conducir  a  precaria  sostenibilidad  de  los  pro-­‐cesos  de  fortalecimiento  empresarial  

• La  movilización  social  que  implica  la  acción  colectiva  y  la  innovación  social,  no  se  restringe  a  procesos  reivindicativos  o  contestatarios,  como  algunas  veces  se  piensa,  sino  que  constituye  procesos  de   iniciativa   de   colectivos   sociales   donde   el   bien   común   se   identifica   con  metas  empresariales   colectivas  que  se  expresan  en  espacios  concretos  donde  grupos  de  empresa-­‐rios  individuales  suman  sus  esfuerzos  para  lograr  atender  y  negociar  intereses  compartidos  

• Las  organizaciones  sociales  y  de  productores,  en  el  marco  de  los  Consejos  de  Desarrollo  Rural  y  en  los  Comités  Sistema  Producto,  aún  carecen  de  capacidad  negociadora  

• Modelos  de  gestión  de  los  Consejos  como  instancias  participativas  de  negociación,  acuerdo,  compromiso  y  gestión  de  las  iniciativas  de  desarrollo  local  y  regional  

INCENTIVOS  PRESENTES  EN  LOS  ESLABONES  DE  LA  DEMANDA  

Productor  individual  

• El  principal  incentivo  del  productor  individual  es  el  de  mejorar  sus  condiciones  de   ingreso  a  través  de  una  mayor  rentabilidad  de  su  actividad  productiva  o  de  transferencias  provenientes  de  los  instrumentos  de  política  pública  

• Igualmente  busca  la  capitalización  de  la  unidad  productiva  por  medio  de  aumento  de  su  ca-­‐pacidad  de  inversión,  sea  esta  por  medio  de  un  mecanismo  de  acumulación  proveniente  del  giro  comercial  de  su  emprendimiento  productivo  o  de  las  transferencias  públicas  

• El  productor  también  se  mueve  en  procura  de  lograr  una  transferencia  de  riesgo  privado  al  agente  público,  específicamente  buscando  que  el  Estado  responda  por  los  riesgos  de  precio  o  de  condiciones  ambientales  de  su  actividad  productiva  

Asociaciones  de  productores  

• Las   asociaciones   de   productores   buscan   una  mayor   eficiencia   individual   por  medio   de   una  distribución  eficiente  de  los  costos  de  producción  y  de  una  mayor  capacidad  de  negociación  en  el  mercado  

• Los  productores  buscan  la  obtención  de  economías  de  escala  como  mecanismo  idóneo  para  el  logro  combinado  de  reducción  de  costos  y  mejoramiento  de  su  posición  negociadora  

• Las  asociaciones  de  productores  permiten  la  distribución  de  riesgo  entre  un  grupo    

• Las  instancias  de  cadena  se  basan  en  una  motivación  de  búsqueda  organizada  e  institucional  de  relaciones  ganar  –  ganar,  logrando  acuerdos  con  proveedores  y  clientes  y  el  respaldo  de  la  política  pública  para  el  fortalecimiento  de  su  posición  negociadora  

   

71  

• Las  cadenas  actúan  como  un  espacio  que  permitiría  las  negociaciones  de  acceso  a  instrumen-­‐tos  de  política,  mejorando  su  posibilidad  de  acceso  

Consejos  municipales  o  departamentales  

• El  Consejo  genera  una  motivación  alrededor  de  la  posibilidad  de  que  los  actores  encuentren  mecanismos  de  cohesión  asociados  a  la  identidad  y  la  pertenencia  al  grupo  

• El   Consejo   permite   incrementar   la   capacidad   individual   de   negociación,   reconocimiento   y  legitimidad  orientada  al  acceso  a  recursos  públicos  provenientes  de  los  instrumentos  de  la  po-­‐lítica  pública  

• Esta  instancia  permite  la  concreción  de  la  acción  colectiva,  como  mecanismo  de  movilización  social  

OFERTA  Y  AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA  

El   primer   componente   a   analizar   corresponde   a   lo   que   hemos   denominado   el   componente   de  oferta  del  AAP.  Este  recoge  los  aspectos  básicos  de  la  construcción  y  gestión  de  la  política  pública  desde  el  máximo  nivel  de  decisión  y  de  orientación.    

Generales  

• Uno  de  los  más  importantes  desafíos  de  un  programa  de  apoyo  a  pequeños  productores  rura-­‐les  es   la  definición  de  esquemas  pedagógicos,   didácticos   y   comunicacionales   en   la   cadena  institucional   que   interviene   en   el   proceso.   Los  microempresarios   y   campesinos   presentan  demandas  muy   cualificadas   de   capacitación   y   formación.   Sus   singularidades   constituyen  un  reto  mayor  para  las  tradicionales  técnicas  de  talleres  y  cursos  de  formación.  La  política  hace  énfasis  en  la  satisfacción  de  las  demandas  puntuales,  antes  que  en  la  respuesta  estratégica  a  la  gestión  de  mercados  

• Los  pequeños  productores  rurales  demandan  un  sentido  pragmático  de  la  formación,  altísima  aplicabilidad   y   formación   en   la   acción,   entendiendo   que   las   capacidades   no   se   generan   y  desarrollan  en  el  corto  plazo,  por  el  contrario,  vienen  de  tiempo  atrás  en  los  conocimientos,  habilidades  y  vocaciones  de  los  pequeños  empresarios,  formados  en  años  de  experiencia  pre-­‐via,  como  punto  de  partida,  el  valor  agregado  aportado  por   la  contextualización  de  conoci-­‐mientos   y   formación  de  nuevas   habilidades   en  procesos   de   capacitación,  propiamente  di-­‐chos,  y  la  aplicación  real  en  la  gestión  misma  de  la  empresa  rural  

• Fortalecimiento  de  la  organización  empresarial  rural  dan  muestras  claras  de  empoderamien-­‐to,  capacidad  de  negociación,  dignificación  de  los  empresarios  y  sus  comunidades  y  mecanis-­‐mos  de  innovación,  aprendizaje  y  solidaridad,  claves  en  la  conformación  de  economías  locales  y  redes  regionales  eficientes  

• La  experiencia   indica  que  una  de   las  mayores   limitaciones  para  el  desarrollo  de  procesos  de  reconversión  productiva  de  productores  sometidos  tradicionalmente  a  condiciones  de  margi-­‐nalidad,  es  la  pérdida  de  autoestima  y  la  vulnerabilidad  percibida  que  establece  modelos  de  dependencia  y  asistencialismo.  Romper  estas  visiones,  fuertemente  arraigadas,  es  una  condi-­‐ción  necesaria  para  el  éxito  de  las  estrategias  de  desarrollo  de  capacidades  empresariales,  or-­‐ganizativas  y  productivas  

   

72  

• Fortalecer  la  confianza  en  si  mismo  y  el  reconocimiento  de  sus  propias  capacidades  por  par-­‐te  de  los  interlocutores  públicos  y  privados  forma  parte  de  la  creación  de  condiciones  para  la  inserción  de  la  pequeña  empresa  

• Los  objetivos  de  fortalecimiento  institucional  inherentes  a  una  política  de  promoción  y  apoyo  a  la  pequeña  producción  se  logra  al  trabajar  en  tres  niveles  simultáneamente.  En  primera  ins-­‐tancia  en   las  empresas   beneficiadas  por   la   intervención,  en   su  capacidad  organizativa,  pro-­‐ductiva  y  comercial  a  través  de  modelos  de  gerencia  adecuados  a   los  retos  del  mercado.  En  segunda  instancia,  en  las  asociaciones  de  productores  que  logran  una  importante  capacidad  de  mediación,  representatividad,  negociación  e  interlocución  corporativa  de  los  microempre-­‐sarios,  con  impacto  en  la  posibilidad  de  incorporar  economías  de  escala  y  autogestión  de  ins-­‐trumentos  de  política  pública.  En   tercera   instancia,  el   fortalecimiento  de  organizaciones   re-­‐gionales  y  locales  como  prestadores  de  servicios  a  las  empresas  rurales,  mejorando  la  oferta,  cualificando  sus  instrumentos  y  ampliando  la  posibilidad  de  respuesta  del  mercado  de  facto-­‐res  productivos  a  las  necesidades  de  los  empresarios.    

• Todo  este  proceso  de  fortalecimiento  institucional  se  fundamenta  en  los  requerimientos  con-­‐cretos  de  desarrollo  productivo,  pero  simultáneamente  permite  la  construcción  real  del  capi-­‐tal  social  requerido  para  poner  en  marcha  modelos  de  política  de  demanda,  descentralización  y  autoinstitución,  como  fundamento  de  una  estrategia  viable  y  sostenible  de  desarrollo  rural  

• En  la  actualidad  predomina  una  tendencia  en  la  cual  los  subsidios  son  transferidos  en  forma  incondicional,   a   fondo  perdido,  y  sin  una  clara  visión  de  resultados,  temporalidad  y  caduci-­‐dad,  con  lo  cual  se  pierde  la  capacidad  de  orientar  los  objetivos  macro  de  la  política,  por  me-­‐dio  de  la  gestión  de  los  instrumentos  y  la  inversión  que  entrañan  

• La  inversión  fiscal  se  centra  en  bienes  privados  y  no  en  bienes  públicos,  lo  cual  significa  que  se   atiende   con  mayor   prioridad   las   ‘consecuencias’   de   los   problemas   estructurales   y   no   las  ‘causas’  de  ellos,  generando  un  círculo  vicioso  que  impide  salir  de  esquemas  compensatorios  

Incentivos  presentes  en  los  eslabones  de  la  oferta  

Gobierno  local  (municipio)  

• El  primer  incentivo  del  municipio  es  el  de  multiplicar  sus  recursos  de   inversión  en  temas  de  desarrollo  rural,  ampliando  su  capacidad  de  cobertura  

• Existirá   siempre  un   interés   de   carácter   político   en   cuanto  a   la  posibilidad  de   reivindicar   su  gestión  en  términos  de  los  beneficios  alcanzados  por  sus  electores  y  el  aseguramiento  de  un  desempeño  exitoso  para  su  movimiento  político  en  futuros  procesos  electorales  

Gobierno  departamental  

• Al  igual  que  en  el  municipio,  los  recursos  federales  tienen  una  función  multiplicadora  de   los  recursos  de  inversión  del  estado,  permitiéndole  ampliar  la  cobertura  y  alcance  de  sus  políti-­‐cas  

• El  nivel  estatal,  cumple  un  papel  de  articulador  de   las  políticas  federales,  regionales  y   loca-­‐les,  ejerciendo  un   liderazgo  político  que  responde  al  mandato  y   favor  político  que   lo   lleva  a  este  cargo  y  prevé  posicionamiento  para  futuros  procesos  electorales  

Marco  concurrente  de  la  política  

• Existe  descoordinación  y  baja  sinergia  entre  las  unidades  internas  de  gestión  del  Ministerio  y  sus  entidades,  debido  a  que   las  concepciones  de   los   instrumentos  de   la  política  no  contem-­‐

   

73  

plan  o  interiorizan  en  sus  reglas  de  operación,  los  componentes  sinérgicos  de   la  concurren-­‐cia,  haciendo  que  esta  se  mueva  en  una  dimensión  externa  a  los  instrumentos  mismos  

• Modelo  de  planificación  territorial  sobre  la  base  del  establecimiento  de  procesos  de  diagnos-­‐tico,  prospectiva  territorial,  priorización,  focalización  y  diseño  de  proyectos  territoriales  y  pro-­‐cesos  de   concurrencia   de  políticas   es   una  herramienta   técnica  que  puede  enfrentar   el   pro-­‐blema  de   la  ausencia  de  puentes  y  mecanismos  automáticos  de  concurrencia  entre   los  pro-­‐gramas,  proyectos  e  instrumentos  individuales  de  aplicación  de  la  política  

• El  modelo  de  proyectos  estratégicos  territoriales,  como  estrategia  articuladora  del  desarrollo  endógeno  y  de  los  motores  productivos  territoriales,  tiene  la  capacidad  de  proporcionar  una  visión  integral  al  sistema  de  aplicación  de  los  instrumentos  

• El   vacío   de   un   sistemas   de   evaluación   de   toda   la   estrategia   de   soporte   que   incluya   los  desempeños  de  los  diferentes  eslabones  y  de  los  sistemas  de  incentivos  a  los  cuales  respon-­‐den,   frenan  el   ajuste  y  desarrollo  de   los  mecanismos   institucionales  que  condicionan   la  efi-­‐ciencia  de  la  política  pública  total  y  de  los  instrumentos  específicos,  en  particular  

   

74  

TRANSICIÓN  DEL  MAPA  DE  PODER  

Rafael  Echeverri  Perico  

En  las  últimas  décadas  se  han  visto  desfilar  un  amplio  conjunto  de  estrategias  y  políticas  públicas  bajo  el  amparo  de  una  amplia  sombrilla  denominada  Desarrollo  Rural.  Estas  estrategias   incluyen  acciones  orientadas   a   la   promoción  de   alternativas  de   fortalecimiento  de   la   producción   agrope-­‐cuaria  y   la  búsqueda  de  metas  de  progreso  y  bienestar  de   la  población  asociada  a   la  producción  primaria.  Cualquiera  que  haya  sido  el  proceso  subyacente,  se  ha  llegado  a  un  consenso  tácito  so-­‐bre  la  naturaleza  sectorial  y  compensatoria  de  dichas  estrategias.  Mayoritariamente,  el  desarrollo  rural  se  entiende,  en  el  marco  de  las  políticas  públicas  de  nuestros  países,  como  un  componente  de   las   estrategias   de   desarrollo   dedicado   a   atender   a   la   población   pobre   y   vulnerable   que   está  dedicada  a  las  actividades  agropecuarias.  

Las  estructuras  institucionales  que  han  trabajado  a  partir  de  estas  estrategias  de  desarrollo  rural,  como  alternativa  para  población  pobre,  marginada  del  proceso  productivo  agropecuario  y  agroa-­‐limentario,  pero  que  a  la  vez  atienden  la  política  para  los  productores  eficientes  e  integrados  a  la  economía  agrícola,   se  han  visto  sobredimensionadas  ante   la  complejidad  del  espacio  rural  y  han  fracasado  en  conciliar  competitividad  y  bienestar,  dos  caras  de  una  misma  moneda,  enfrentándose  hoy  a  un  gran  desafío  para  incorporar  un  enfoque  más  integral  que  parta  de  la  multidimensionali-­‐dad  de   la   ruralidad  como  centro  de  sus  visiones.  Esta  es   la   realidad  del  dilema  que  enfrentan   la  mayoría  de  los  ministerios  de  agricultura,  quienes  se  ven  enfrentados  a  la  dicotomía  de  una  políti-­‐ca  económica  para  la  agricultura  y  una  política  social  para  el  desarrollo  rural  sin  que  cuenten  con  mecanismos  claros  de  conciliación,  lo  que  los  conduce,  frecuentemente,  a  profundizar  las  brechas  y  desequilibrios  con  las  políticas  mismas.  

Es  frente  a  esta  realidad  que  ha  entrado  en  la  arena  de  la  gestión  pública  la  discusión  acerca  del  Desarrollo  Territorial   y   la   sustentabilidad  del   territorio.   El  presente  artículo  busca  aproximarse  a  este  enfoque  desde  su  relación  con  el  espacio  y  el  manejo  del  territorio,  a  la  vez  que  ir  más  allá  del  determinismo   propio   de   las   definiciones,   para   analizar   la   necesaria   transición   institucional   que  implica  esta  visión  y  los  procesos  territoriales  que  empiezan  a  producirse  alrededor  de  dinámicas  sociales,  políticas  y  económicas  particulares  del  mundo  rural,  presionados  por  procesos  de  cambio  político  que  sobrepasan   la  consideración  de   lo  rural.  En  esencia  se  pretende  analizar   las   implica-­‐ciones  que  tiene  la  adopción  de  un  modelo  territorial  para  orientar  las  políticas  de  desarrollo,  en  particular  las  implicaciones  políticas,  de  redistribución  de  poder,  de  recomposición  de  las  estructu-­‐ras  en  las  cuales  se  fundamenta  la  estabilidad  política  y  la  gobernabilidad,  para  la  gestión  del  con-­‐flicto  como  articulador  y  base  de  la  territorialidad.  Se  trata  de  demostrar  que  asumir  un  enfoque  territorial  sin  la  conciencia  clara  de  un  reordenamiento  democrático  de  la  sociedad  es  un  sofisma  tecnocrático  de  impredecibles  consecuencias  políticas  y  fuente  de  costosas  frustraciones.  

EL  TERRITORIO,  COMPONENTES  DE  UNA  VISIÓN  POLÍTICA  DEL  ESPACIO  

Hablar  de  Desarrollo  Territorial  es  referirnos  al  territorio  como  unidad  central.  Sin  embargo  antes  que  pensar  el  territorio  y  sus  implicaciones,  es  necesario  definir  el  espacio  como  estructura  princi-­‐pal,   como   un   conjunto   de   elementos   y   dimensiones   particulares.   En   este   sentido   el   espacio   es  visto  más  que  como  una  extensión  física  de  terreno,  en  su  base  material  natural  y  construida,  co-­‐mo  una  confluencia  de  expresiones  sociales  y  económicas,  dónde  se  generan  estructuras  sociales  

   

75  

que   se   interrelacionan   entre   si,   dónde   se   desarrollan   actividades   económicas   y   productivas,   un  lugar  que  comprende  también  instituciones  establecidas  y  reglas  de  juego,  valores  y  códigos  adop-­‐tados2.    

Además   de   las   caracterizaciones   particulares   que   surgen   de   esta   idea   de   espacio,   es   necesario  tener  presente  la  apropiación  que  los  habitantes  de  estos  espacios  hacen  del  mismo  y  que  genera  un  arraigo  no  sólo  con  el  lugar  sino  con  lo  que  éste  representa  e  implica  para  la  población.  Expre-­‐siones  culturales  y  étnicas   complementan   la   idea  general  de  un  espacio   integral  más  allá  de   sus  límites  naturales.    

Es  sobre  este  espacio  que  se  define  la  idea  de  territorio,  cuándo  se  le  incorpora  su  dimensión  polí-­‐tica.  Por  territorio  entonces,  entendemos  el  espacio  al  ser  referido,  reconocido  e  identificado  co-­‐mo  una  unidad  de  gestión  política,  distinguiéndolo  y  asignándole  una  existencia  institucionalizada.  El   territorio   para   ser   entendido   como   tal   no   debe   obligatoriamente   constituirse   en   una   entidad  administrativa  territorial,  no  necesariamente  debe  ser  igual  hablar  de  territorio  que  de  municipio,  provincia,  departamento  o  estado.  La  relación  entre  espacio  e  instituciones  va  más  allá  de  las  divi-­‐siones  político-­‐administrativas,  un  territorio  es  tal,  con  ser  reconocido  en  la  dimensión  institucio-­‐nal  como  una  unidad  de  gestión  política,  identidad  que  lo  distinga  y  diferencie,  y  por  la  interacción  con  los  diferentes  niveles  institucionales.  Estamos  hablando  que  un  territorio  puede  ser  un  espacio  constituido  por  redes  productivas  y  económicas  claramente  definidas,  un  espacio  de  característi-­‐cas  étnicas  nítidas,  una  unión  de  entidades  territoriales  o  una  cuenca  con  características  ambienta-­‐les  particulares,  en  las  cuales  se  genera  una  estructura  política  para  su  gestión,  un  reconocimiento  de  su  propia  capacidad  para  ejercer  poder,  para  tomar  decisiones  y  para  gestionar  y  administrar  las  acciones  que  conduzcan  al   interés  público.  En  esta  dirección  es  claro  que  el   territorio  es  una  construcción   social,   que   tiene   carácter   histórico   y   que   se   refleja   en   una   cultura   que   se   expresa  como   identidad   territorial,   o   territorios   de   identidad,   como  han   sido   llamados   por   la   política   de  desarrollo  brasilera.  

El  enfoque   territorial  no  es  una  discusión  nueva  ni  particular  de   los  espacios   rurales  en  América  Latina.  Procesos  constantes  de  construcción  y  consolidación  de  una  incipiente  democracia,   luego  de  experiencias  de  dictaduras  militares,  llevaron  a  la  creación  de  instituciones  modernas  con  una  característica  común  a  todos  los  países,  una  nueva  manera  de  manejar  la  pugna  entre  los  modelos  de  poder  centralizado  y   las   luchas  regionales  y   locales  por  mayores  grados  de  participación  y  de  autogestión  de  su  propio  desarrollo.  

Se   generó   entonces   una   fuerte   revisión   de   estrategias   y   enfoques   alternativos   que   permitieran  dirimir  ese  conflicto  y  generar  políticas  públicas  más  descentralizadas  que  le  dieran  un  papel   im-­‐portante  a  lo  local  como  protagonista  del  desarrollo,  entre  los  que  se  destaca  el  enfoque  territo-­‐rial.  Sin  ser  una  teoría  completamente  renovada  acerca  del  desarrollo,  el  enfoque  territorial  incor-­‐poró  conceptos  desde  la  ciencia  política,  la  geografía  económica  y  la  ecología,  entre  otros,  desde  la  idea  de  desarrollo   regional   y  de  desarrollo  endógeno,  alternativas  que   surgen  de  una  necesidad  

                                                                                                                           

2  Varios.  (2005).  Cooperación  Local  y  Desarrollo  Territorial:  Una  utopía  posible.  Corporación  Latinoamericana  Misión  Rural.  Propuesta  de  Trabajo  

 

   

76  

apremiante  de  superar  problemas  de  fragmentación  y  aislamiento  de  los  territorios,  la  inexistencia  de  mercados  regionales  y  las  precaria  integración  nacional  en  los  países  latinoamericanos3.  

El  desarrollo  asumido  desde  una  perspectiva  regional  maneja  la  idea  central  de  un  ordenamiento  del  territorio  en  una  determinada  región  geográfica,  de  tal  manera  que  las  dinámicas  de  competi-­‐tividad  dejen  de  ser  exclusivamente  sectoriales  para  convertirse  en  procesos  localizados  en  esce-­‐narios  específicos.  El  desarrollo  regional  busca  un  cambio  en  el  centro  institucional  de  los  procesos  políticos,  económicos  y  sociales,  empleando  estrategias  regionalizadas  que  respondan  a  las  carac-­‐terísticas  de  los  territorios,  potenciando  un  crecimiento  más  integral  cifrado  en  las  fortalezas  acu-­‐muladas  de  varios  agentes.4  En  este  panorama  es  prioritaria  la  asociación  entre  los  diferentes  nive-­‐les  de  poder,  las  diferentes  esferas  públicas  y  privadas  y  la  relación  entre  sociedad,  poder  y  mer-­‐cado.  

El  otro  elemento  incorporado  en  el  enfoque  territorial  apunta  a  una  idea  de  crecimiento.  El  desa-­‐rrollo  endógeno  busca  que  se  constituyan  modelos  en  los  que  se  responda  a  opciones  deliberadas  de   los   agentes  económicos   y   sociales,   en   los  que  entran  a   jugar,   como  determinantes  del   creci-­‐miento,  no  sólo  funciones  de  utilidad  y  producción,  sino  dinámicas  propias  de  los  territorios  como  el  conocimiento,  el  capital  humano,  la  innovación  cultural,  a  la  par  con  políticas  socioeconómicas  adecuadas  a  una  realidad  de  diversos  componentes5.  Entendido  en  este  sentido,  el  desarrollo  en-­‐dógeno  de   cualquier  unidad   territorial   apunta  a   la   capacidad  de  dicho   territorio  para  progresar,  crecer   económica,   social,   política   y   culturalmente   en   virtud   de   sus   fuerzas   internas.   Este   es   un  concepto  de  acumulación,  pero  no  en  términos  tradicionales,  sino  orientado  a  la  acumulación  de  capital  físico,  humano  y  de  conocimiento  de  los  agentes  del  territorio.  

Esta  visión  de  acumulación  de  capital  físico  y  humano  y  el  progreso  tecnológico  producto  del  co-­‐nocimiento  de  los  agentes,  son  factores  claves  en  el  desarrollo  económico  integral  de  los  territo-­‐rios,   generando   una  mayor   difusión   de   las   innovaciones   del   sistema  productivo,   la   organización  flexible  de  la  producción  y  la  generación  de  economías  de  aglomeración.  Pero,  además,  dentro  de  esta  perspectiva  se  identifica  una  senda  de  desarrollo  auto-­‐sostenido,  ya  que  los  factores  que  con-­‐tribuyen  al  proceso  de  acumulación  de  capital  generan  economías,  externas  e  internas,  que  redu-­‐cen  los  costes  generales  y  de  transacción  y  favorecen  las  economías  de  diversidad.  

La  característica  básica  del  enfoque  territorial  es,  entonces,  su  sentido  de  integralidad  y  el  recono-­‐cimiento  de  la  multidimensionalidad,  incluyendo  en  los  modelos  de  desarrollo  las  diferentes  esfe-­‐ras  de   la  vida  social.  Sin  embargo,  solo  hasta  ahora  empieza  a  ser  asimilado  por   los  agentes  res-­‐ponsables  de  las  políticas  como  modelo  válido  de  desarrollo  para  los  territorios  locales,  así  como  aún  es  aplicado  con  criterios  de  utilidad  específica  en  busca  de  respuestas  a  problemas  prácticos  diversos,  no  siempre  siguiendo  el  sentido  de  integralidad  desde  el  que  está  concebido.  

                                                                                                                           

3  Sepúlveda,  S.,  Rodríguez,  A.,  Echeverri,  R.,  Portilla,  M.  (2003)  “Problemas  Ancestrales  de  la  Agricultura  y  el  Medio  Rural”  en  El  enfoque  Territorial  del  Desarrollo  Rural.  San  José,  CR:  IICA  4  Moncayo,  E.  (2004)  Nuevos  enfoques  del  desarrollo  territorial:  Colombia  en  una  perspectiva  latinoamerica-­‐na.  Bogotá,  Colombia:  Universidad  Nacional  de  Colombia-­‐Red  de  Estudios  de  Espacio  y  Territorios,  RET  374p.  5  Ruttan,  Vernon,  W.  (1998)  “The  New  Growth  Theory  and  Development  Economics.  A  Survey”  en  The  Jour-­‐nal  of  Development  Studies,  Vol.  35,  No.  2,  Diciembre  

   

77  

La  evolución  de  los  enfoques  de  desarrollo  rural  en  los  países  latinoamericanos,  han  avanzado  de  la   mano   de   los   modelos   productivos   de   la   economía   agropecuaria   y   agroalimentaria.   Modelos  como   los   de   la   sustitución   de   importaciones   generaron   propuestas   de   estructuración   regional   a  partir  de  centros  urbanos  regionales  y  estrategias  de  subsidiaridad  territorial,  en  las  que  lo  rural  se  mezcló  con   la   lógica  de  construcción  de   las  bases  para   las   sociedades   industrializadas  y  para   los  modelos  de  desarrollo  “hacia  adentro”  de  los  cincuentas  a  setentas.  Es  de  allí  de  dónde  surgen  los  procesos  de  desarrollo  regional  que  influenciaron  las  estrategias  de  Desarrollo  Rural  Integral,  DRI,  muy  comunes  en  casi  todos  los  países  de  la  región6.  De  las  características  más  destacables  de  estos  modelos  fue  la  idea  integradora  y  modernizante  de  incorporar  los  territorios  a  la  sociedad  mayor,  a   los  mercados,   a   la   red  urbana,   a   la   industrialización   y   al   desarrollo,   integrando   los   espacios   al  reconocerles  ser  proveedores  de  materias  primas,  mano  de  obra  y  mercados  crecientes.  

El  enfoque  territorial,  al  asumir  el  cambio  del  objeto  de  estudio,  de  intervención  y  de  gestión,  re-­‐bate  de  forma  profunda  la  tradicional  dicotomía  urbano-­‐rural  que  ha  dominado  la  política  de  desa-­‐rrollo.  Nuestras  definiciones  de  ruralidad  tienen  un  claro  sentido  sectorial,  ya  sea  de  corte  econó-­‐mico  asociándola  a  lo  agrario,  o  de  corte  social  asociándola  a  patrones  demográficos  de  ocupación  del  espacio.  El  territorio  no  responde,  en  la  realidad,  a  este  tipo  de  distinciones,  como  lo  demues-­‐tra  la  precariedad  de  las  definiciones  presentes  en  las  diferentes  normatividades,  ya  sea  por  la  vía  de   tamaños   poblacionales,   caso   de  México,   por   razones   administrativas,   caso   de   Colombia,   por  razones  de  base  económica,  caso  de  Chile,  o  por  razones  de  densidad,  caso  de  España.  Un  territo-­‐rio  se  entiende  integral  y  funcionalmente  con  todos  sus  componentes,  todos  sus  sectores  econó-­‐micos  y  todos  sus  patrones  demográficos  de  ocupación,  ya  que  su  conformación  está  determinada  por  la  interdependencia  y  flujos  de  carácter  social,  económico  y  político.  Cualquiera  sea  la  dimen-­‐sión  en  que  se  defina  el  territorio,  se  encontrará  una  unidad  integral  de  acuerdo  con  el  criterio  de  definición  identitaria.  Si  el  territorio  es  una  unidad  político  administrativa,  por  ejemplo  un  estado  o  un  municipio,  su  unidad  impediría  la  fragmentación  de  su  componente  urbano  de  su  componen-­‐te  rural.  Son  uno,  aún  si  se  trata  de  territorios  de  preeminencia  agrícola  como  puede  ser  el  caso  de  un  estado  como  Sonora,  donde  aún  su  ciudad  capital,  cumple  funciones  y  concentra  características  que  le  hacen  parte  de  un  territorio  agrícola.  Igual  pasaría  con  municipios  en  los  cuales  su  ruralidad  incluirá  a  localidades  que  superen  la  cota  de  2.500  habitantes,  utilizada  por  México,  ya  que  sepa-­‐rarlas  rompería  la  lógica  del  territorio.  Pero  que  decir  de  los  casos  en  los  que  un  territorio  es  una  cuenca  donde  sería  absurdo  excluir   las  concentraciones  urbanas  de  una   lógica   integral  de  defini-­‐ción  de  políticas.  

Todo  esto  tiene  que  ver  con  el  peso  de  los  actores  en  la  definición  de  las  políticas  y  de  los  procesos  mismos   de   desarrollo.   Peso   que   expresa   el   poder   que   detentan   en   los   procesos   específicos   de  toma  de  decisión  que  orientan  y  afectan   las  políticas  y  estrategias  de  desarrollo.  La  ruralidad  ha  estado,   en   las   últimas   décadas,   en   una   desventaja   relativa   frente   a   un  mundo   urbano   artificial-­‐mente  definido.  Hay  un  juego,  una  lucha  mejor,  entre  los  intereses  y  poderes  presentes  en  el  terri-­‐torio,  que  se  ve  claramente  distorsionado  al  entenderlo  como  lo  urbano  frente  a  lo  rural.  La  reali-­‐dad  de   las   tensiones  y   conflictos  de  poder  no  pasan   realmente  por  esa  dicotomía.  Reconocerlo,  develarlo,  valorarlo  y  hacerlo  evidente  es  una  de  las  consecuencias  claras  e  inmediatas  de  las  es-­‐trategias  de  orden  territorial.  

                                                                                                                           

6  Schejtman  y  Berdegué  J.  (2003)  Desarrollo  Territorial  Rural.  RIMISP  Santiago,  Chile.  

   

78  

EL  ENFOQUE  TERRITORIAL  MÁS  ALLÁ  DE  LO  LOCAL    

Las  aproximaciones  territoriales  para  abordar  la  gestión  del  desarrollo  tienen  implicaciones  simila-­‐res  en  el  establecimiento  de   los  niveles  e   interdependencias  de   los  diferentes  espacios.  Hay  una  tendencia  creciente  que  asimila  el  enfoque  territorial  con   lo   local.  Ha  venido  haciendo  carrera   la  idea  de  que  el  enfoque  territorial  es  el  llamado  al  rescate  de  lo  local,  que  su  lógica  está  definitiva-­‐mente  ligada  con  el  desarrollo  local  y  que  en  este  nivel  se  agota.  Esta  visión  asume  que  la  descen-­‐tralización  y  el  poder   local   son   la  esencia  del  desarrollo   territorial.  Como  hemos  visto  hasta  acá,  muchos  de   los  elementos  que  contribuyen  a   la  nueva   importancia  de   lo   territorial   se  basa  en  el  reconocimiento  de  lo  local  y  lo  regional.    

Sin  embargo  es  necesario  entender  el  territorio,   igual  que  el  espacio,  como  una  estructura   jerar-­‐quizada,  integrada  y,  particularmente,  subsidiaria.  En  el  extremo  el  espacio  vital  de  la  humanidad,  es  el  planeta  Tierra,  el  globo,   la  globalidad.  Hay  aspectos  de  ese  espacio,  dimensiones,  que  cada  vez  más  entendemos  que  deben  ser  entendidas,  tratadas  y  gestionadas  en  ese  nivel  espacial.  Te-­‐mas  como  el  cambio  climático,  la  seguridad  global,  el  derecho  humanitario,  el  hambre,  el  narcotrá-­‐fico  o  el  agua,  se  han  ido  convirtiendo  en  temas  de  interés  global.  Cada  día  entendemos  mejor  la  necesidad  de  una  unidad  global  para  el  tratamiento  de  estos  temas.  Desde  la  perspectiva  territo-­‐rial,  esto  implica  un  nivel  político  global,  que  implica  estructuras  de  poder,  instituciones  y  legitimi-­‐dad  global.  Este  es,  ni  más  ni  menos,  el  eje  central  de  la  actual  crisis  de  gobernabilidad  mundial  y  de  riesgo  global.  

Pero  hay,  bajo  esa  dimensión  global  otros  niveles  de  definición  territorial.  Las  macroregiones  del  mundo,  los  bloques  económicos,  construidos  a  partir  de  intereses  comunes,  de  problemas  comu-­‐nes,   de   instituciones   comunes,   de   identidades.   Por   supuesto   que   forman  parte   de   la   estructura  global,  pero  sus  órbitas  de  competencia  son  diferentes,  sus   intereses,  sus  responsabilidades,  sus  instituciones  y  su  relación  con  el  nivel  global  que  los  reconoce.  Hay  especificidades  de  cada  una  de  las  dimensiones  mencionadas  de  lo  global,  que  permiten  conformar  las  agendas  regionales  inter-­‐nacionales.  El  comercio  internacional,  entre  otros  muchos  temas  se  ha  convertido  en  un  tema  de  este  nivel  territorial,  en  este  nivel  se  establecen  las  reglas  de  juego  con  la  cual  operan  las  estrate-­‐gias  de  mercados  y  comercio  externo.  

Bajo  este  nivel  macroregional  se  encuentran  los  niveles  nacionales.  La  nación,  el  Estado  nacional,  como  integrador   institucional  del  espacio  de   identidad  que  determina   la  estructura  básica  de   los  últimos  siglos.  Es  el  nivel  de  articulación,  es  la  unidad  territorial  fundamental  de  un  mundo  basado  en  el  principio  de  soberanía  nacional  como  telón  de  fondo  de  la  construcción  institucional.  Es  hoy  el  nivel  más   importante  de   representación  política  y   sigue  siendo  el  nivel   territorial  básico  de   la  comunidad  internacional.  Salvo  el  caso  de  la  Unión  Europea,  mantiene  la  mayor  parte  de  las  res-­‐ponsabilidades  públicas  y  las  competencias  básicas  del  desarrollo.  Sin  embargo,  el  carácter  de  los  procesos  políticos  actuales  es  el  de  la  pérdida  progresiva  e  inexorable  de  funciones,  competencias  y,  en  últimas,  poder.    

En   lo   subnacional,   hay  diferentes  niveles   territoriales  que   varían  de  país   a   país,   desde   regiones,  estados,   municipios   u   otras   variadas   formas   de   entidades   territoriales   con   responsabilidades   y  competencias  propias  y  con  diversos  grados  de  autonomías.  Hay  países,  como  los  Estados  Unidos  de  América  que  cuenta  con  muy  importantes  grados  de  autonomía  en  lo  estatal  y  lo  local  para  el  manejo  y  gestión  de  asuntos  regionales  o  locales.  Otros,  países  tienen  menos  descentralización  y  aún  los  asuntos  locales  siguen  siendo  del  resorte  de  los  gobiernos  nacionales,  aún  en  estados  fe-­‐deralizados.  

   

79  

En  medio  de  esta  estructura  jerárquica  de  niveles  territoriales,  se  presentan  áreas  no  político  ad-­‐ministrativas  de  diverso  orden  que  adquieren  distintos  grados  de  autonomía  en  asuntos  especia-­‐les.  Dos  ejemplos  de  ello  son  los  corredores  biológicos  y  las  zonas  de  fronteras  que,  inclusive  reba-­‐san  los  niveles  nacionales  para  constituir  territorios  de  gestión.  

Esta   visión   del   territorio   permite   entender   lo   equivocado   que   es   la   interpretación   del   enfoque  territorial  como  un  sinónimo  de  lo  local.  Por  supuesto  que  este  esquema  devela  y  valora  lo  local,  pero  de   la  misma   forma  que   lo   hace   con   lo   global.   El   enfoque   territorial   hace   conciencia   de  un  proceso  político  que  afecta  todo  el  espacio  desde  el  vecindario  hasta  la  aldea  global.  Hoy  más  que  nunca,  como  producto  de  la  revolución  de  la  información  y,  especialmente,  de  las  comunicaciones,  que  favorecen  lo  global,  pero  probablemente  más,  lo  local.  Este  es  el  nuevo  escenario  de  integrali-­‐dad  de  lo  político  y  del  desarrollo  de  sus  instituciones.  

EL  TERRITORIO  EN  EL  MARCO  DE  LA  TRANSICIÓN  INSTITUCIONAL  

Se  pueden  mencionar  tres  grandes  macrotendencias  institucionales,  la  primera  en  términos  terri-­‐toriales  en  relación  a  lo  local,  lo  nacional  y  lo  global,  la  segunda  que  define  los  pivotes  y  los  balan-­‐ces  entre   lo  público  y   lo  privado  y   la   tercera  es   la  significación  que  están  adquiriendo  conceptos  como  el  de  ciudadanía  y  democracia,  en  este  marco  de  transición.    

La  institucionalidad  que  aborda  el  enfoque  territorial  es  mucho  más  que  organizaciones  formales  públicas7  y  va  más  allá  de  la  forma  en  que  ha  sido  asumida  la  descentralización  territorial    por  las  instituciones   del   sector   rural   de   nuestro   continente.   La   dimensión   política   del   espacio,   para   ser  asumido  como  territorio,  comprende  el  conjunto  de  reglas  de   juego  que  dominan  lo  público  y   la  intersección   entre   los   diferentes   intereses   individuales,   siempre   en   un   contexto   de   interacción  colectiva,  en  un  entorno  de  conflicto.  En  este   sentido  por   institucionalidad   se  entiende   integral-­‐mente  a   las  formas  de  regulación  y  organización,  formal  e   informal,   los  acuerdos,   los  compromi-­‐sos,  las  normas,  las  competencias,  los  roles  y  las  organizaciones  tanto  públicas  como  privadas.  La  institucionalidad  se  constituye  en  garante  de  los  derechos  reconocidos  de  los  miembros  de  la  so-­‐ciedad,  tiene  como  función  esencial   la  gestión  del  conflicto  y  es   la  responsable  de  establecer  pa-­‐rámetros  para  el  ejercicio  y  cumplimiento  de  deberes  con  el  colectivo  y  la  misma  acción  privada8.  

Esta  perspectiva  de  la  institucionalidad  abarca  un  gran  número  de  elementos  básicos  de  la  lógica  de  expresión  de  intereses  y  decisiones  de  los  individuos,  las  empresas,  las  comunidades  y  las  enti-­‐dades  públicas.  La  fortaleza  de  esta  mirada  a  lo  institucional  radica  en  el  grado  de  interiorización  que  tienen   las   instituciones  en   la  mentalidad  colectiva  e   individual,   lo  que  a   la  vez  representa  el  

                                                                                                                           

7  “(..)  Las  instituciones  proveen  la  estructura  que  los  humanos  imponen  en  la  interacción  humana  con  el  fin  de  reducir  la  incertidumbre”  (Bernal,  F.  1.998)  8  “Éstas  (las  instituciones)  son  creadas  para  facilitar  el  intercambio,  estimular  el  cambio  tecnológico,  inducir  la  creación  de  capital  humano,  facilitar  la  resolución  de  los  conflictos,  fortalecer  estructuras  políticas  demo-­‐cráticas  o  un  orden  social  determinado;  o  todo  lo  contrario,  para  crear  monopolios,  limitar  el  cambio  tecno-­‐lógico,  limitar  el  desarrollo  del  capital  humano,  estimular  el  conflicto,  o  fortalecer  la  permanencia  de  estruc-­‐turas  sociales  y  políticas  que  estimulan  la  inequidad  y  el  conflicto.  Estas  reglas  pueden  tener  el  carácter  de  reglas   formales   (constituciones,   regulaciones,  normas,  códigos,  etc.)  o   también  pueden  ser  de  carácter   in-­‐formales  (tradición,  cultura,  etc.)”,  (Bernal,  F.,  1998)  

   

80  

grado  de  gobernabilidad,  sustentado  en  el  grado  de  respeto  al  contrato  subyacente  a  las  reglas  de  juego,  que  son  el  fundamento  de  toda  sociedad  organizada.  

Es   imposible   aproximarse   a   la   realidad   de   las   instituciones   de   los   territorios   rurales   sin   hacerlo  desde  las  racionalidades  y  lógicas  de  la  construcción  y  cumplimiento  de  esas  reglas  de  juego.  Tra-­‐dicionalmente  han  predominado  interpretaciones  ingenuas  en  las  diferentes  estrategias  de  desa-­‐rrollo   institucional  aplicadas  en  América  Latina,   tal  como   lo  devela   la  economía   institucional  que  ayuda   a   entender   procesos   de   elección   racional,   costos   de   transacción,   derechos   de   propiedad,  mercados  políticos   y   conjuntos   de   incentivos   económicos,   factores   inherentes   al   conflicto   como  fundamento  del  territorio.  

Los  diagnósticos  y  tratamientos  que  se  han  hecho  de  la  institucionalidad  del  sector  rural,  en  espe-­‐cial   del   sector   agropecuario,   muestran   rezagos   y   debilidades   estructurales   en   su   capacidad   de  adaptación  a  las  fuerzas  que  impulsan  los  cambios,  como  expresión  de  esa  visión  superficial  e  in-­‐genua.   Los   ejemplos   de   esta   realidad   son   varios,   uno  de   los  más   claros   se   refleja   en   la   enorme  dificultad  de  nuestros  países  en  adoptar  de  manera  disciplinada  las  recomendaciones  de  la  tecno-­‐cracia  internacional,  que  se  consideraron  panaceas  de  fácil  aplicación,  particularmente  en  relación  a   ajustes   estructurales   de   la   institucionalidad.   Poderosas   fuerzas,   racionales,   pueden   explicar   la  dificultad   para   implementar   estructuras   racionales   como   los  mercados   de   tierras,   el   empodera-­‐miento  de  los  pobres  o  el  fortalecimiento  de  la  participación.  Fuerzas  políticas  de  profundo  signifi-­‐cado  explican  las  dificultades  reales  del  desarrollo  institucional9.    

Es  necesario  que  el  análisis  de  la  institucionalidad  incorpore  un  enfoque  dónde  se  consideren  los  diversos  intereses  e  incentivos  que  tienen  todos  los  actores  del  territorio,  los  agentes  económicos,  los  sociales  y  los  políticos  para  actuar  en  el  espacio  de  lo  público  y  que  son  los  verdaderos  factores  que  conforman  el  conflicto.  Esta  incorporación  refleja  un  escenario  de  nuevas  tendencias  que  de-­‐latan  nuevos  equilibrios  tanto  políticos  como  económicos  y  redibuja  la  estructura  que  hasta  ahora  ha  precedido  los  cambios  en  la  institucionalidad  del  sector.  Un  lugar  común  que  raya  con  la  carica-­‐tura  es  la  idea  de  que  los  procesos  institucionales  están  muy  bien  pensados  y  concebidos  desde  la  tecnocracia,  pero  que  cuando  los  políticos  intervienen  todo  se  trastorna,  idea  que  expresa  la  falta  de  realismo  que  hay  detrás  de  muchas  de  nuestras  propuestas  de  reforma  institucional.  La  dimen-­‐sión  política  es  más  compleja,  es  viva,  es  dinámica,  es  conflictiva,  es  multidireccional,  es  caótica,  es  histórica.  El  territorio,  como  expresión  política  del  espacio,  es  eso  mismo,  negarlo,  desestimarlo  o  pretender  omitirlo  es  un  error,  una  irresponsabilidad.  

Ahora  bien,  teniendo  estas  consideraciones  nos  encontramos  con  la  esencia  de  los  cambios  y  ma-­‐crotendencias  de  redefinición  de  los  espacios  políticos  que  se  operan  en  la  sociedad.  Hay,  produc-­‐to  de  las  diversas  tensiones  y  formas  de  resolución  de  conflictos,  una  verdadera  revolución  es  los  ejes  del  poder.  Desde  las  comunidades  rurales,  hasta  la  asamblea  de  naciones,  se  vienen  operando  cambios  que   forman  parte  de  un  proceso  de   reordenamiento.  Hasta   la   segunda  guerra  mundial  era  indiscutible  la  idea  del  estado-­‐nación  como  instancia  estructurante  de  la  vida  pública.  Lo  inter-­‐nacional  no  dejaba  de  ser  un  escenario  de  negociaciones  o  de  acciones  de  poder  de  una  nación  en  contra  de  otra.   La  Asamblea  de  Naciones,   como  precursora  de   las  Naciones  Unidas,  muestra  un  

                                                                                                                           

9  Echeverri,  R.,  Riberos,  M,  Nueva  Ruralidad,  Visión  del  territorio  en  América  Latina  y  el  Caribe,  IICA,  Bogotá,  2001  

   

81  

primer  paso  en   la   construcción  de   reglas  de   juego  globales  que  cada  vez  más   se   constituyen  en  instituciones  de  un  nuevo  orden  global,  es  decir  de  un  nuevo  orden  territorial.    

Hoy  hay  ejemplos  que  ilustran  bien  la  diferencia  de  los  modelos  institucionales  de  gestión  global.  De  un  lado  se  han  ido  constituyendo  conjuntos  de  acuerdos  vinculantes  del  tipo  de  las  convencio-­‐nes  ambientales,  que  establecen  autoridades  globales,   reglas  de   juego  comunes  que  no  son  dis-­‐crecionales  para  las  naciones.  Este  es  el  ejemplo  de  instituciones  globales  de  nueva  generación.  De  otro  lado,  la  cara  opuesta  es  la  que  asume  una  nación,  como  Estados  Unidos,  unilateralmente  para  enfrentar   un   asunto   de   carácter   global   como  el   terrorismo  o   la   justicia   internacional.   Este   es   el  ejemplo  de  las  relaciones  institucionales  de  viejo  cuño.  

Pero   estas   transformaciones   no   son   exclusivas   del   espacio   global.   En   el   nivel   local   y   regional   se  presentan  cambios  de   igual  magnitud.   Las  demandas  políticas  de   comunidades  más   informadas,  más  educadas,  más   conectadas,  más   comunicadas  e   integradas,   tienen   formas  de  presionar  por  mayor  poder,  por  mayor  ingerencia  en  sus  propias  realidades,  estableciendo  una  nueva  estructura  política  de  poder  y  de  competencias.  Esta  nueva  realidad,  claramente  identificable  en  la  sociedad  rural,  presiona  y  gana  la  creación  de  espacios  institucionales  de  nueva  generación.  Un  ejemplo  es  la  descentralización  política,  administrativa  y   fiscal  que  asigna  al  municipio   responsabilidad,   fun-­‐ción  y  competencia  para  atender  sus  requerimientos  en  temas  como  educación  o  salud.  Lo  opues-­‐to   ocurre   con   estrategias   de   desarrollo   rural   que   se   basan   en   la   definición   central,   nacional,   de  patrones  de  progreso,  de  economía  y  de  homogeneidad,  contrarios  a  la  naturaleza  diversa  y  dife-­‐renciada  de  la  realidad  local.  

La  segunda  tendencia  mencionada  responde  a  un  cambio  en  la  relación  entre  el  Estado  y  la  Socie-­‐dad  Civil,  entre  la  esfera  privada  y  la  esfera  de  lo  público.  Cabe  hacer  la  precisión  de  que  lo  político  se  refiere,  en  una  de  sus  acepciones  a  la  gestión  de  lo  público.  En  lo  público  se  realiza  el  interés  y  el   bien   común.   En   esta   relación   encontramos   uno   de   los  más   importantes   procesos   de   cambio  político  de  los  últimos  tiempos.  Desde  siempre  ha  sido  centro  de  discusión  política  e  ideológica  el  papel  del   Estado  en   la   sociedad,  desde  el   Leviathan  de  Hobbes  hasta   las   visiones   idealizadas  de  sociedades  anárquicas  y  libertarias,  este  ha  sido  un  determinante  de  las  concepciones  políticas  de  izquierda  o  derecha.    

De  cualquier  forma  hay  un  patrón  que  puede  ser  considerado  en  las  actuales  tendencias  de  evolu-­‐ción  política  y  reflejada  en  las  estructuras  institucionales.  Se  trata  de  una  nueva  forma  de  valorar  el  papel  de  los  actores  sociales  en  el  desarrollo  de  los  intereses  públicos.  Es  necesario  recordar  que  América  Latina  vivió  hace  apenas  poco  más  de  20  años  una  extensa  experiencia  dictatorial,  donde  el  Estado  ejerció  un  papel  totalizador  de  la  esfera  de  lo  público,  supeditando  todos  los  espacios  de  gestión  política  a  su  amparo  e  influencia.  

Hay  dos  corrientes  que  influyen  en  forma  determinante  en  el  nuevo  panorama  de  relaciones  pú-­‐blico  privadas.  De  un  lado  las  introducidas  por  los  principios  de  un  nuevo  liberalismo  económico  y  de  otro  las  tendencias  democratizadoras  que  pugnan  por  ampliar  los  espacios  de  la  participación  social.  Frecuentemente  tienden  a  presentare  estos  procesos  como  antagónicos,  es  más   ideológi-­‐camente  se  atribuye  el  primero  a  la  derecha  y  el  segundo  a  la  izquierda,  lo  cual  no  es  rigurosamen-­‐te  cierto,  ni  políticamente  corroborable.  

El   liberalismo  económico  propone  el   predominio  del  mercado   y   de   la   iniciativa  privada   como  el  escenario  y  motor  de   los  procesos  económicos  y  sociales  que  conducen  al  desarrollo.  En  esta  di-­‐rección,  la  intervención  del  Estado  debe  estar  restringida  y  limitada  a  su  papel  de  regulador  y  faci-­‐

   

82  

litador  del  libre  juego  de  los  agentes  económicos.  En  este  sentido,  aboga  por  la  restitución  de  las  decisiones  de   inversión  y   asignación  de   los   recursos  de   la   sociedad  a   las  decisiones  privadas.   La  iniciativa  de  los  agentes  privados  imprime  a  la  economía  los  elementos  de  iniciativa,  innovación  y  riesgo  que  no   le  aporta  un  esquema  burocrático  estatal.  En  ese   sentido  se  promueve   la   idea  de  replegar  al  Estado  en   la  actividad  económica  y   la  necesidad  de  otorgar  más  poder  a   los  agentes  económicos  privados.  Esta  reflexión  no  está  limitada,  como  a  veces  se  cree,  a  los  grandes  intereses  económicos,  sino  que  se  refiere  a  todos  los  agentes  económicos,  desde  las  multinacionales  hasta  los  trabajadores.  El  fondo  está  en  la  idea  de  que  la  libertad  de  elección,  o  de  decisión,  es  la  base  de  un  modelo  de  eficiencia  social.  No  sobra  mencionar  que  en  esta  concepción  se  ha  de  considerar  los  desequilibrios,  asimetrías  y  distorsiones  en   la  economía  que  hace  que   llevar  esta   reflexión  al  extremo  del  Estado  cero,  profundiza  la  desigualdad,  la  pobreza  y  la  ineficiencia.  

Sin  embargo,  es  destacable  el  hecho  de  que  en  las  últimas  décadas  este  ha  sido  el  patrón  que  se  ha  impuesto  en  las  estructuras  políticas  y  en  las  relaciones  entre  el  Estado  y  la  sociedad  civil  en  la  casi   totalidad   de   países   latinoamericanos.   Inclusive   estas   tendencias   se   han   visto   reforzadas   en  gobiernos  de  claro  corte  socialdemócrata  o  de  izquierda,  como  es  el  caso  de  Chile  o  Brasil.  

Las   implicaciones  prácticas  para   la  reflexión  que  adelantamos  en  el  presente  artículo,  se  centran  en   la   importancia  que  adquieren  diferentes  modelos  de  privatización  de   la  economía  y  del  desa-­‐rrollo.   El   concepto  de  privatización  proviene  del   hecho  de   trasladar   responsabilidades   y   compe-­‐tencias  del  la  esfera  del  Estado  a  la  esfera  de  los  privados,  empresarios,  trabajadores,  organizacio-­‐nes  de  la  sociedad  civil,  organizaciones  no  gubernamentales.  Uno  de  los  más  debatidos  procesos  en  esta  dirección  se  refiere  a  la  entrega  de  diversos  monopolios  de  servicios  públicos  y  otras  mo-­‐dalidades  de  concesiones  públicas  a  empresas  privadas  en  lo  que  se  ha  denominado  la  privatiza-­‐ción  de  la  economía  pública.    

En  el  sector  rural  hemos  presenciado  un  conjunto  amplio  de  transferencias  desde  el  Estado.  Esta  ha  sido  una  de  las  características  básicas  de  las  reformas  institucionales  vividas  por  el  sector  agroa-­‐limentario.  Ejemplos  de  ello  son  los  profundos  cambios  en  la  institucionalidad  de  ciencia  y  tecno-­‐logía  que  se  han  movido  hacia  modelos  de  gestión  mixta,  donde  el  Estado  ha  dejado  en  manos  de  la  inversión  privada  significativos  intereses  de  innovación  estratégica.  De  igual  forma,  en  muchos  países  se  ha  impuesto  la  privatización  de  los  servicios  de  asistencia  técnica,  a  través  de  modelos  de  tercerización  de  servicios  con  sistemas  de  prestadores  de  servicios  privados  que  reemplazaron  las  tradicionales   redes  públicas  de  extensionismo   rural.   Igualmente   se  eliminó  el  monopolio  del   co-­‐mercio  exterior  de  granos  que  imperó  en  la  casi  totalidad  de  países,  dejando  que  los  agentes  pri-­‐vados  ocupen  los  espacios  hasta  ahora  exclusivos  de  las  decisiones  públicas.  

Pero  estas  privatizaciones  no  paran  allí.  Hay  modelos  de  gestión  de  las  políticas  públicas  que  res-­‐ponden  a  esquemas  que  privilegian  la  iniciativa  de  los  privados  sobre  las  iniciativas  gubernamenta-­‐les.   Las   estrategias   de  desarrollo   productivo   tuvieron  una   impronta  de  planificación   en   los   años  setenta  y  ochenta,  basados  en  decisiones  públicas  ejercidas  a  través  de  múltiples  mecanismos  de  incentivos,  precios,  intervención  en  la  economía,  provisión  de  insumos,  políticas  de  crédito  selecti-­‐vo,  entre  otros  instrumentos,  que  lograron  que  las  decisiones  claves  de  producción  se  localizaran  en  la  esfera  pública.  Esto  cambió  en  forma  sustancial  y  se  impuso  un  cambio  en  la  estrategia,  des-­‐de  programas  de  incentivo  productivo  dirigido  desde  el  Estado,  hacia  el  predominio  de  la  iniciativa  privada  para  orientar   la  producción  y  acceder   libremente  a  apoyos  basados  en   la   factibilidad  de  estos  emprendimientos.  Es  así  como  se  ha  venido   imponiendo   la   lógica  del  proyecto  productivo,  de  iniciativa  privada,  como  ruta  para  acceder  a  los  apoyos  públicos.  Es  posible  que  este  sea  el  más  

   

83  

importante  giro  desde  la  política  definida  por  la  buro-­‐tecnocracia  pública  hacia  la  política  focaliza-­‐da  por  las  iniciativas  privadas.    

La   tercera   tendencia   de   cambio   en   la   relación   Estado-­‐sociedad   civil   se   refiere   a   los   procesos  de  participación  que  han  dominado  el  discurso  político  en  las  últimas  décadas.  El  esquema  de  partici-­‐pación  domina  la  base  de  la  mayor  parte  de  programas  de  desarrollo  rural  de  la  región.  Su  evolu-­‐ción  ha  estado  asociada  directamente  con  los  procesos  de  descentralización  y  de  democratización,  partiendo  de  una  idea  de  mejorar  la  calidad  del  gasto  público  y  de  la  eficiencia  en  los  programas  públicos  reconociendo  la  necesidad  de  respetar  las  necesidades,  las  características  y  las  demandas  de  los  beneficiarios  de  los  programas  y  proyectos  que  conforman  las  políticas  públicas.  Los  mode-­‐los  participativos  han  considerado  la  apertura  de  espacios  para  la  presencia  activa  de  las  comuni-­‐dades  y  de  los  productores  en  los  procesos  de  planeación,  en  la  gestión  y  en  el  control  social  de  los  programas  públicos.  

La  forma  que  ha  adquirido  la  participación  permite  ver  tres  tipos  esenciales  que  parecerían  mos-­‐trar  una  secuencia  de  aplicación,  pero  que  al  tiempo,  denotan  modelos  diferentes  de  política.  La  primera  de  estas  formas  es  la  que  se  centra  en  la  idea  de  involucrar  a  las  comunidades,  producto-­‐res  y  beneficiarios  en  la  elaboración  de  diagnósticos  que  orienten  la  aplicación  de  los  programas  y  proyectos   de   una   política   tradicionalmente   centralizada.   Estas   estrategias   han   sido   respuesta   a  una  intención  de  mejorar  la  calidad  de  aplicación  de  recursos  públicos  y  mejorar  la  eficiencia  en  la  operación  de  programas.  La  característica  básica  de  este  tipo  de  participación  es  la  introducción  de  diferentes  mecanismos  de  organización  de  beneficiarios  y  de  mecanismos  de   interlocución  entre  estas  y   los   responsables  de   los  programas.  En  este   tipo  de  participación   la  sociedad  civil  entra  a  formar  parte  activa  de  algunos  de  los  eslabones  del  proceso  de  planeación  de  los  programas,  par-­‐ticularmente  en  las  fases  de  diagnóstico.  Sin  embargo  es  claro  que  en  este  tipo  de  participación  no  se  modifica  en  forma  sustantiva  el  proceso  de  toma  de  decisión,  permaneciendo  este  en  el  nivel  de  las  instituciones  ejecutoras  o  en  los  niveles  centrales  de  la  administración.  Es  necesario  desta-­‐car  que  este  es  el  tipo  de  participación  que  predomina  hoy  en  la  mayoría  de  programas  de  desa-­‐rrollo  rural  en  la  región,  como  consecuencia  de  que  los  principales  programas  de  desarrollo  tienen  la  característica  de  ser  políticas  definidas  centralmente,  de  arriba-­‐abajo,  es  decir  políticas  de  ofer-­‐ta,  donde  el  Estado  decide  y  define  las  estrategias,  pero  convoca  para  su  ejecución.  

Un  tipo  de  participación  soportado  en  la  corresponsabilidad  y  la  cooperación  ha  ido  ganando  es-­‐pacio  empujado  por  los  mecanismos  de  desarrollo  institucional  que  buscan  la  creación  y  formali-­‐zación  de  estructuras  colegiadas  de  convocatoria  del  tipo  consejos  o  comités  de  desarrollo  territo-­‐rial.  El  caso  mexicano  recientemente  ha  mostrado  una  firme  dinámica  en  esta  dirección  a  partir  de  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable.  En  este  caso  el  principio  básico  es  el  de  buscar  que  las  ins-­‐tancias  de  participación  canalicen  la  acción  colectiva  en  beneficio  de  la  definición  del  sentido  mis-­‐mo  del  desarrollo  local,  superando  la  idea  de  que  el  papel  de  los  beneficiarios  y  comunidades  limi-­‐te  su  participación  a  una  contribución  al  diagnóstico  y  el  control  social,  y,  por  el  contrario,  alcance  el  nivel  de  decisiones  estratégicas  en  la  orientación  de  políticas  que  definen  sus  acciones  a  partir  de  las  demandas  específicas  desde  lo  local.  Este  tipo  de  participación  se  desarrolla  acompañada  de  un  cambio  en  el  sentido  de  las  políticas  y  de  su  orientación  más  por  la  demanda.  Esto  implica  que  a  nivel  central  se  establecen  lineamientos  generales  pero  las  definiciones  precisas  de  su  aplicación  se  producen  en   los  niveles   locales.   Los   fondos   concursables  de   financiamiento  de  programas  de  desarrollo  son  un  mecanismo  típico  de  este  esquema.  La  participación  en  este  modelo  ha  estado  impulsada  por  las  estrategias  que  han  buscado  el  empoderamiento  de  las  comunidades  y  produc-­‐tores  para  tomar  sus  propias  decisiones.  En  esta  fase,  el   fortalecimiento   institucional  y  organiza-­‐cional  se  ha  convertido  en  un  objetivo  estratégico  de  primer  orden,  ya  que  su  éxito  depende  en  

   

84  

gran  medida  del  cambio  en  la  cultura  clientelar  y  asistencial  que  ha  predominado  en  el  desarrollo  rural.  

El  tercer  tipo  de  participación  que  es  posible  identificar  es  el  de  los  modelos  de  autonomía,  auto-­‐gestión  y  autoinstitución  que  se  construye  a  partir  de  modelos  profundos  de  descentralización.  En  este  modelo  el  cambio  se  genera,  no  tanto  en  las  formas  de  organizar  la  participación,  como  en  las  materias  que  son  objeto  de  política  central  y  cuales  pasan  a  ser  de  naturaleza  local.  La  descentrali-­‐zación  implica  el  traslado  de  responsabilidades  y  competencias  al  nivel  local,  pero  también  el  tras-­‐paso  de  recursos  e  instrumentos  de  política.  En  este  caso  las  decisiones  que  orientan  el  desarrollo  tienen  lugar  en  la  comunidad  misma  quien  tiene  la  capacidad  para  definir  sus  propios  mecanismos  de  gestión.  Este  modelo  implica  la  reforma  del  Estado,  como  ha  ocurrido  en  áreas  tan  importantes  como  educación  o  salud,  pero  que  aún  está  lejos  de  ocurrir  con  temas  de  desarrollo  rural.  

Estas  tendencias  de  cambio  se  expresan  en  un  mapa  de  distribución  del  poder  y  de  la  interacción  entre  los  diferentes  actores  del  desarrollo  y  las  tendencias  de  cambio  que  implica  una  nueva  mira-­‐da  a  lo  institucional,  puede  verse  con  claridad  en  un  mapa  del  territorio  como  base  central  de  esta  dimensión  política  del  espacio.  La  ubicación  y  los  roles  de  estos  actores  se  define  por  dos  ejes  cru-­‐zados.  El  primero,  vertical,  que  se  mueve  entre  lo  privado  y  lo  público,  atravesando  lo  corporativo  o  colectivo,  y  que  se  presenta  como  un  intermedio  entre  lo  netamente  privado  y  lo  estrictamente  público.   Los   extremos  de  este  eje   en  el   territorio   serán,   por  un   lado  el   individuo,   la   familia  o   la  empresa,  mientras  que  en  el  otro  estará  el  Estado  y  su  organización.  El  segundo  eje  de  esta  inter-­‐acción  está  dado  por  los  espacios  territoriales,  en  el  sentido  tradicional  del  término,  que  irían  des-­‐de  lo  local  hasta  lo  global,  pasando  por  tanto  por  los  espacios  nacionales  y  regionales.  

 

Tomado  de  Echeverri,  Rafael,  et  al.,  Nueva  Ruralidad,  Visión  de  Territorio  en  América  Latina  y  el  Caribe,  2001.  

La  gráfica  anterior  permite  visualizar  el  comportamiento  de  estos  dos  ejes  en  el  territorio,  estable-­‐ciendo   la  ubicación  de   las  grandes  presiones  que  tienen   los  actores  y   las  fuerzas  dominantes  del  

   

85  

desarrollo   institucional.   Son  estas   tendencias   las  que  están  modificando  cada  vez  más   las   reglas  del  juego  y  las  organizaciones,  al  redefinir  los  marcos  normativos.  

En  América  Latina  estos  procesos  de  cambio  han  tendido  a  generalizarse  definiendo  tensiones  con  las  tradicionales  formas  organizativas  de  los  territorios  y  choques  entre  los  agentes  del  desarrollo,  dada   la   constante  búsqueda  del  papel,   espacio  y  poder  por  parte  de   los  actores   claves  en  estas  tendencias.  Ha  surgido  entonces  un  marco  de  competencia  y  conflicto  de  dónde  nace  la  lógica  de  intereses  y  estrategias  presente  en  los  mercados  económicos  y  políticos.  

Los  fenómenos  resultantes  de   la  transición   institucional  en  el  territorio  apuntan  a  una  misma  di-­‐rección,  la  gestión  del  territorio  por  parte  de  sus  instituciones,  de  sus  habitantes,  la  autogestión,  la  autonomía  territorial  del  desarrollo.  Este  espacio  al  que  busca   llegar  como  objetivo  final  el  enfo-­‐que  de  desarrollo  territorial  sustentable   incorpora  conceptos  que  no  son  nuevos  pero  que  si  de-­‐ben  ser  asumidos  de  manera  diferente.    

El  proceso  de  participación  es  un  escalón  para  la  construcción  de  espacios  de  empoderamiento  de  la  comunidad,  creando  las  condiciones  y  produciendo  los  incentivos,  motivaciones  y  compromisos  de  una  verdadera  movilización  social,  que  contribuya  a  la  consolidación  de  una  verdadera  demo-­‐cracia,  de  una  gestión  con  mayor  legitimidad  y  gobernabilidad,  y  de  un  esquema  de  coordinación  y  subsidiaridad  que  generen  cohesión  territorial.  

La  cohesión  territorial  es  otro  de  los  conceptos  importantes  que  van  a  enriquecer  los  procesos  de  autonomía  de   las  comunidades.  La  cohesión   lleva   implícito  un  sentido  de   integración  y  de   inclu-­‐sión,  que  va  más  allá  del  concepto  de  igualdad.  Consecuentemente  con  el  sentido  de  integralidad  de   la  economía   territorial,   la   cohesión  es  un   llamado  a   crear  mecanismos  que   integren   sectores  sociales  y  economías  territoriales.  Parte  fundamental  de  esta  visión  es  la  preocupación  por  la  uni-­‐dad  nacional  de  la  economía,  sus  complementariedades  y  la  necesidad  de  contar  con  un  proyecto  nacional  que  incluya  los  proyectos  regionales  territoriales.  

Es  necesario  que  los  modelos  que  incorporan  procesos  participativos,  de  corresponsabilidad  y  de  cohesión   territorial,   tengan   presente   que   la   orientación   del   enfoque   de   transición   institucional  implica  poner  mayor  atención  a  los  sistemas  de  incentivos  que  están  detrás  de  la  cultura  de  invo-­‐lucramiento  social  de  la  población  y  de  sus  prácticas.  Los  Consejos  de  Desarrollo  Rural  y  los  Comi-­‐tés  de  los  Sistema-­‐Producto  que  se  adelantan  en  el  territorio  mexicano  son  buenos  ejemplos  de  la  transición  que  mencionamos,  dependen  de  la  voluntad  colectiva  para  luchar  por  el  bien  común  y  están  cimentados  en  la  confianza  en  las  instituciones,  en  los  líderes  de  la  comunidad  y  en  lo  colec-­‐tivo  como  estrategia  efectiva  de  autogestión  y  autonomía  local.  

UN  MARCO  PARA  LA  NUEVA  PLANEACIÓN  

Hasta  ahora  hemos  revisado  los  principales  componentes  de  una  nueva  estructura  de  entender  el  espacio  y  el  territorio  en  su  dimensión  política  institucional,  de  sus  implicaciones  en  términos  de  la  transición  institucional  determinada  por  una  relación  dinámica  y  cambiante  entre  los  niveles  terri-­‐toriales  desde  lo  local  hasta  lo  global  y  los  profundos  cambios  en  la  cultura  y  lógica  de  relaciona-­‐miento  entre  el  Estado  y   la  sociedad  civil  en  cada  uno  de   los  niveles  territoriales,  que  conduce  a  nuevos  sentidos  de  la  participación  privada,  de  la  libertad,  de  la  participación,  de  la  cooperación  y  de  las  autonomías.  Este  es  el  escenario  en  el  cual  se  construyen  hoy  reglas  de  juego,  instituciones  y  políticas  de  nueva  generación.  Sin  embargo  hay  un  trasfondo,  una  esencia  que  no  se  ha  tocado,  

   

86  

aquella  que  puede  determinar  la  ruta  de  estos  procesos  y  significar  la  sostenibilidad  y  eficacia  de  estos  modelos.  

La   sociedad   actual,   bajo   un   sistema   general   de   capitalismo   internacionalizado,   tiende   a   generar  nuevos  tipos  de  conflictos  y  a  demandar  nuevos  mecanismos  de  resolución.  En  el  fondo,  el  desafío  consiste  en  la  reconstrucción  de  la  democracia  económica  y  de  la  democracia  política  como  sopor-­‐te  de  las  ideas  liberales  que  sustentan  el  capitalismo  moderno.  Los  aspectos  y  componentes  des-­‐critos  aportan  pistas  sobre  la  naturaleza  de  la  tarea  de  democratización  que  se  abre  como  destino  político  de  los  procesos  institucionales.  

La  democracia  económica  es  una  condición  necesaria  a  una  economía  de  mercado,  la  democracia  política  es  necesaria  a  una  estructura   territorial.  Cuando  analizamos   las   condiciones  de  ejercicio  democrático,  de  derechos  y  deberes  económicos,  sociales  y  políticos  podemos  entrever  las  debili-­‐dades  que  enfrentan  las  nuevas  instituciones.  En  el  campo  de  la  libre  economía  de  mercado,  que  se  impone  en  prácticamente  todos  los  modelos  políticos  de  la  región,  el  desafío  sigue  girando  al-­‐rededor  de  la  posibilidad  de  contar  con  una  institucionalidad  pública  que  garantice  las  condiciones  de  acceso,  libre  competencia,  oportunidades  universales,  información  y  respeto  a  los  derechos  de  propiedad,   lo   cual   habla   de   la   garantía   democrática   de   derechos   económicos,   sin   los   cuales   las  bases  del  sistema  están  condenados  a  la  ineficiencia  económica  y  social.  La  democracia  y  la  justicia  económica  son  la  base  de  las  instituciones  en  un  Estado  de  Derecho.    

Pero  el  énfasis  en  la  construcción  democrática  que  se  quiere  destacar  en  este  artículo  es  el  de  los  procesos   de   reconstrucción   de   la   democracia   política   para   la   gestión   del   territorio.   Como   se   ha  tratado  de  mostrar,  el  territorio,  como  dimensión  política  del  espacio,  está  demandando  o,  mejor,  edificando  una  nueva  forma  de  instituciones  en  medio  del  conflicto,  las  tensiones  y  retrocesos  que  se  desprende  de  poderes  e  intereses  que  se  resisten  a  ceder  espacios.    

Una  visión  de  los  desafíos  del  desarrollo  político  institucional  de  una  nueva  estructura  democrática  se  puede  apreciar  en  los  enormes  vacíos  que  se  encuentran  en  las  incipientes  instituciones  políti-­‐cas  que  rigen  el  escenario  global.  Si  bien,  las  tendencias  del  ordenamiento  territorial  asignan  cada  vez  mayores  responsabilidades  y  funciones  a  este  nivel,  las  instituciones  que  allí  actúan  carecen  de  suficiente   legitimidad  democrática.  Temas  globales  como  el  comercio  está  regidos  por   institucio-­‐nes  del  carácter  de  la  Organización  Mundial  de  Comercio  que  está  lejos  de  ser  una  institución  de-­‐mocrática  de  representación  de  los  derechos  de  los  ciudadanos  globales.  No  pasa  de  ser  un  esce-­‐nario  sujeto  a  reglas  de  negociación  donde  es  evidente  que  la  ley  del  más  fuerte  se  impone.  Pero  son  aún  más  precarias  las  condiciones  institucionales  en  otras  campos  más  sensibles  para  la  vida  global,  como  el  caso  medioambiental,  donde  las  instituciones  son  en  extremo  débiles,  cuando  se  trata  de  la  defensa  de  los  derechos  colectivos  globales,  está  incapacitada  para  imponer  las  reglas  de  juego  cuando  los  más  poderosos  intereses  se  imponen  por  la  fuerza  y  el  poder,  como  ha  sido  el  caso  del  lamentable  desarrollo  reciente  del  protocolo  de  Kioto.  Idéntica  reflexión  es  posible  hacer  con  respecto  a  los  temas  de  seguridad  y  al  debilitado  papel  del  Consejo  de  Seguridad  de  las  Nacio-­‐nes  Unidas,  de  su  composición  y  de  sus  alcances.  

La  construcción  de  una  democracia  global  ha  sido  siempre  un  sueño  político  quimérico  e  idealiza-­‐do,  sin  embargo  hoy  es  un  imperativo  de  la  paz  y  consecuencia  lógica  de  los  procesos  de  transfe-­‐rencia  de  responsabilidades  desde  los  niveles  nacionales  hacia  los  niveles  globales.  

En   los   ámbitos   supranacionales,   en   torno   a   los   nuevos   modelos   de   integración,   notorios   en   el  campo  económico  comercial,  pero  de  mucho  mayor  alcance  político  y  cultural,  el  desarrollo  insti-­‐

   

87  

tucional   es   igualmente   precario.   La   integración   regional   tiene   un   ejemplo   paradigmático   en   la  Unión  Europea  que  ha  construido  un  andamiaje  complejo  y  completo  de  integración  más  allá  de  lo  comercial,   creando   instituciones  de   legitimidad  política  como  el  Parlamento  Europeo,  una  banca  central  regional,  libre  movilidad  de  personas,  políticas  unificadas  e  integradas  de  tipo  continental,  entre  ellas  la  política  agrícola  común.  Sin  embargo  en  nuestro  continente  el  proceso  dista  mucho  de   la  construcción  de  este  tipo  de   instituciones  y  de   la  creación  de  espacios  para  el  ejercicio  de-­‐mocrático  en  los  aspectos  en  los  cuales  la  integración  toma  vuelo.    

América  del  Norte  cuenta  con  un  acuerdo  comercial  que  tiene  grandes  implicaciones  más  allá  del  mero   intercambio.   Sin   embargo   esta   región   no   tiene   instituciones   que   permitan   pensar   en   una  adecuada   representación   democrática   de   los   derechos   de   todos   los   ciudadanos   de   la   región   en  condiciones  de   igualdad.  En  el   caso  de   los  países  que  conforman  el  Mercosur   se  aprecian  pasos  importantes  hacia  la  integración  en  áreas  que  van  más  allá  de  lo  comercial,  sin  embargo  la  institu-­‐cionalidad  de  base  sigue  estando  basada  en  espacios  de  negociación,  más  que  en  representación  y  legitimidad   democrática.   El   caso   de   la   Comunidad   Andina   de   Naciones   la   situación   es   aún  más  precaria  en  todos  los  sentidos,  desde  el  comercial,  hasta  el  político.  

Existe   un   Parlamento   Latinoamericano,   al   igual   que   un   Parlamento   Andino,   como   base   de   una  institucionalidad   en   génesis.   Sin   embargo   el   contenido   de   estos,   a   diferencia   del   caso   europeo,  denota  un  vacío  de  temas  y  la  precariedad  del  proceso  de  integración  latinoamericana.  En  síntesis  se  puede  afirmar  que  a  pesar  de  la  creciente  importancia  estratégica  de  los  temas  regionales  su-­‐pranacionales  y  de  la  enorme  importancia  de  la  integración,  la  institucionalidad  territorial  en  este  nivel  denota  una  de  las  más  grandes  debilidades  de  nuestros  países  de  cara  a  enfrentar  los  proce-­‐sos  de  transición  política  e  institucional.  

En  el  nivel  nacional  se  encuentra  la  estructura  política  e  institucional  más  fuerte  y  basada  en  prin-­‐cipios  democráticos  que  se  reflejan  en  el  Estado  de  Derecho,   la  separación  de  poderes,   la  repre-­‐sentación,   la  participación  electoral,   las  constituciones  políticas  basadas  en  el  reconocimiento  de  la  igualdad  y  los  derechos  ciudadanos.  Este  es  el  eslabón  clave  de  la  estructura  política.  La  demo-­‐cracia  en  América  Latina  vive  de  alguna  forma  su  infancia,  después  de  décadas  de  luchas  internas  y  de  dictaduras  militares.  Uno  de  los  innegables  logros  políticos  del  siglo  XX  fue  el  restablecimiento  en  prácticamente  todos  los  países  de  modelos  políticos  democráticos.  Sin  embargo  la  construcción  de  democracias  que  superen  la  formalidad  del  voto  y  la  representación,  y  se  reflejen  en  la  cultura  y  el  respeto  a  la  ley,  es  un  proceso  que  toma  tiempo,  tal  como  se  puede  aprender  de  las  democra-­‐cias  maduras  de  los  países  europeos  o  de  los  Estados  Unidos.    

Una  de  las  características  de  las  democracias  latinoamericanas  actuales  es  su  tránsito  hacia  mode-­‐los  descentralizadores  que  establecen  esquemas  de  institucionalidad  democrática  con  representa-­‐tividad,   participación   e,   incluso,   autonomías,   de   los   territorios,   sean   estos   estados,   provincias,  departamentos  o  regiones.  La  construcción  de  estos  modelos  democráticos  pasa  por  los  procesos  de   elección   popular   de   las   autoridades   territoriales,   gobernadores   y   alcaldes.   Hay   un   evidente  modelo  de  fortalecimiento  de  las  democracias  territoriales.  

Finalmente  el  modelo  democratizador  que  mayores  avances  tiene,  a  pesar  de  sus  evidentes  preca-­‐riedades,  es  el  que  está  ocurriendo  a  nivel  local,  a  partir  de  diversos  modelos  de  participación,  de  representación  y  de  ejercicio  directo  de  la  democracia.  Hay  una  construcción  de  instituciones  con  creciente   legitimidad  que  soporta  una  nueva  estructura  de  gobernabilidad,  que  avanza  en  forma  más  acelerada  de  lo  que  ocurre  con  las  instituciones  regionales  internacionales  o  las  globales.  

   

88  

Una  conclusión  clara  de  esta   reflexión  es  que   la   institucionalidad  política,  dentro  de  un  enfoque  territorial,  tiene  la  tarea  de  avanzar  hacia  la  democratización  en  todos  los  niveles  territoriales.  No  se  trata  de  una   lógica  de  sustitución,  donde  se  asuma  que   las   instituciones   locales  reemplazarán  las  nacionales.  Se  trata  de  la  necesidad  de  avanzar  en  la  construcción  de  un  andamiaje  institucio-­‐nal  que  va  desde  lo  local  hasta  lo  global.  De  su  equilibrio  dependerá  la  velocidad  y  eficacia  de  có-­‐mo   los   cambios   institucionales   contribuyan  al   logro  de   las  metas  de  desarrollo  eficiente,   justo  y  sostenible  para  las  sociedades  de  nuestra  región.  

Un  ejemplo,  siempre  ilustrativo  de  la  construcción  de  instituciones  legítimas  de  enfoque  territorial  se   puede   apreciar   en   las   agencias   públicas   de  muchas   localidades   europeas,   donde   se   hace   un  reconocimiento  explícito  y  simbólico  de  una  estructura  institucional  territorial.  En  una  oficina  pú-­‐blica  de  Granada  se  observa  la  bandera  de  esta  localidad,  al  tiempo  que  la  bandera  de  Andalucía,  autonomía  a   la  cual  pertenece,   la  bandera  de  España  y   la  bandera  de   la  Unión  Europea.  Es  decir  que  un  granadino  sabe  que  esta  oficina  pública  atenderá  los  temas  relacionados  con  sus  derechos  o  deberes  como  ciudadano  de  su   localidad,  ciudadano  de  su  autonomía,  ciudadano  de  su  país  y  ciudadano  de  Europa.  Cada  nivel  territorial  con  sus  respectivas  competencias,  funciones  e  instan-­‐cias   institucionales   en  una   estructura   complementaria,   sujeta   como   todos   los   procesos   políticos  del  territorio,  a  fuertes  conflictos,  que  a  diferencia  de  nuestro  caso  han  logrado  crear  instituciones  para  resolverlos.  

   

89  

COMPETITIVIDAD  TERRITORIAL  Y  COMPETENCIAS  REGIONALES  

Rafael  Echeverri  Perico  

El  desafío  de  construcción  de  la  Región  Bogotá-­‐Cundinamarca  atraviesa  por  la  redefinición  de  las  instituciones  básicas  que  determinan  el  desarrollo  económico  y  político  de  la  región.  En  un  marco  de   intensas   transformaciones   tecnológicas,   sociales,   políticas   y   económicas,   las   estructuras   de  gestión  regional  se  ven  enfrentadas  a  la  necesidad  de  abrir  espacios  nuevos  de  gestión  pública  que  ofrezca  respuestas  a  las  crecientes  demandas  de  una  región  que  evidencia  que  el  agotamiento  de  las   formas   tradicionales  de  gobierno   sobre   los   territorios.  Acuciantes  problemas  de  crecimiento,  de  migraciones  intensas,  de  escenarios  más  competitivos,  de  pobreza,  de  desarticulación  regional  y  de  sostenibilidad,  son  algunos  de  los  factores  que  presionan  por  nuevas  soluciones.  

El   proceso  planificación   regional   adelantado  por   la  Mesa  Regional   de  Planificación  ha  puesto   su  centro  en   la  definición  de  una  visión  de   largo  plazo  que  permita  cumplir  con  metas  de  cohesión  territorial  en  procura  de  mejorar  las  potencialidades  futuras  de  desarrollo  armónico  y  equilibrado  de   la   región   central   del   país.   En   este   propósito   se   ha   establecido   un   propósito   orientador   que  opere   como   medida   del   proceso   de   integración   regional.   Este   propósito   se   ha   centrado   en   la  definición   de   la   productividad   como   eje   y  motor   de   las   dinámicas   de   desarrollo.   Se   asume   que  incrementar   la  productividad  agregada  de   la   región  es  un  objetivo   jalonador  de   los  procesos  de  desarrollo   institucional,   económico   y  político.   Sobre  esta  base   se  han   centrado   las   fuerzas   en   la  necesidad   de   crear   una   nueva   institucionalidad,   de   carácter   regional,   que   proporcione  gobernabilidad  a  un  proceso  de  desarrollo  de  largo  plazo.  

Sobre   la   base   de   estas   premisas,   este   documento   pretende   contribuir   con   un   análisis   de   los  significados,  e  implicaciones  de  la  productividad  como  factor  que  empuja  la  intención  de  construir  una  región  eficiente,  a  través  del  análisis  del  concepto  de  competitividad  territorial,  como  marco  propuesto  que  oriente  los  énfasis  productivistas  asumidos  en  el  proceso.  Para  ello  se  propone  un  modelo  de  análisis  de   las  economías  regionales  y  de   la   importancia  de   las   lógicas  de   localización  demográfica  y  económica,  como  factores  constitutivos  de  unos  escenarios  regionales.  Sobre  estos  planteamientos,   al   final,   se   analizan   los   factores   de   transición   y   cambio   que   presionan   la  configuración   de   una   nueva   estructura   institucional,   que   coloca   en   el   centro   de   la   discusión   las  competencias  públicas  en  un  proceso  de  construcción  de  un  modelo  de  productividad  y  eficiencia  regional.  

COMPETITIVIDAD  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  

En  medio  de  múltiples  debates  y  difíciles  consensos,  hay  dos  instituciones  que  emergen  hoy  como  centros  orientadores  de  las  dinámicas  de  desarrollo.  Se  trata  del  mercado  y  del  territorio.  Son  una  dupla  institucional  donde  concurren  las  fuerzas  económicas  y  políticas  y  que  están  determinando  las  estrategias  de  acción  pública  y  privada.  El  mercado  se  ha  consolidado  como  la  institución  que  ofrece   mecanismos   claros   de   asignación   eficiente   de   recursos   en   la   sociedad.   Los   procesos   de  globalización   y   las   revoluciones   tecnológicas   que   lo   preceden,   así   como   los   procesos   de   ajuste  estructural  que  nuestros  países  han  vivido  en   las  últimas  décadas,  han  dado   como   resultado  un  gran  acuerdo  sobre  el  papel  del  mercado  como  articulador.    

   

90  

Sin   embargo,   la   historia   reciente   ha   demostrado   que   el   mercado   no   es   autogenerador   de   sus  condiciones   óptimas   de   operación.   Hoy   es   claro   que   el   mercado   requiere   de   fuertes  intervenciones  públicas  que  atienda  los  enormes  desequilibrios,  distorsiones  y  desigualdades  que  lo  hacen  ineficiente  en  términos  éticos,  políticos,  sociales  y,  especialmente,  económicos.    

Entender  a   cabalidad   los  mecanismos  esenciales,   las   lógicas  de  operación  de   la   institucionalidad  involucrada  en  los  mercados,  es  condición  esencial  para  diseñar  políticas  públicas  e  instrumentos  de   implementación   y   por   tanto   centrar   las   visiones   de   futuro   de   una   región   basada   en   mayor  productividad,  como  es  la  manifiesta  voluntad  de  Bogotá-­‐Cundinamarca.    

La   estructura   básica   de   los  mercados   se   basa   en   la   estrategia   de  maximización   de   ganancias   o  beneficios  de  los  agentes  privados,  como  unidades  básicas  de  operación  de  la  red  de  intercambios  que  significa   la  economía  capitalista  actual.  En   la   siguiente  gráfica   se  observan   los  componentes  básicos  de  estos  flujos.  

 Las   empresas   o   firmas   son   la   base   real   sobre   la   cual   se   construye   el  modelo   de   generación   de  riqueza.  Estas  firmas  son  la  unidad  de  inversión,  de  producción  y  de  decisiones.  Pero  las  firmas  se  encuentran  asociadas,  vinculadas  o  articuladas  en  cadenas  de  valor  agregado  a  través  de  las  cuales  se  realiza  el  proceso  de  intercambio  en  los  mercados.  Las  lógicas  de  formación  de  precios  se  opera  a   lo   largo  de   la   cadena,  desde   la  producción  de   los   insumos   y  materias  primas  básicas,   hasta  el  bien  elaborado,  transformado,  cualificado  para  un  consumidor  en  gran  proceso  de  cambio  y,  cada  vez,  más  exigente.  

En  Colombia   se  ha   avanzado   significativamente  en   las  últimas  décadas  en   la   visión   y   gestión  de  cadenas,   anteponiéndose   a   la   visión   tradicional   de   subsectores   y   rubros   aislados.   El   enfoque  de  cadena  implica  un  sentido  sistémico  que  involucra  una  gama  amplia  de  actores,  agentes,  procesos,  instancias,  lugares,  lógicas  e  instituciones  que  hace  que  los  vínculos  intracadena  se  convierten  en  objetos  centrales  del  análisis  y  gestión  productiva.  

Haciendo  esta  precisión,  volvamos  al  gran  propósito  de  la  productividad,  eje  de  esta  reflexión.  Las  empresas  tienen  compromisos   individuales,  al   interior  de  sus  respectivas  cadenas,  por  mantener  los   máximos   niveles   de   eficiencia,   en   términos   de   la   mayor   cantidad   de   bienes   y   servicios,   de  mercancías,   adecuadas   a   unos   mercados   o   demandas,   en   términos   de   calidad,   oportunidad   y  precio.   Esta   productividad   estará   determinada   por   el   uso   óptimo   de   los   recursos   aplicados   a   la  producción,   frente  a   las  mercancías  generadas.   La  visión  de  cadena  obliga  a   la   consideración  de  que  esta  optimización  se  debe  producir  a  lo  largo  de  la  cadena,  en  las  relaciones  cliente-­‐proveedor  que  se  establecen  al  interior  del  proceso  de  formación  de  valor  agregado.  

Si   el   logro  de  altas  productividades  es  efectivo,   se   reflejará  en   los  niveles  de   rentabilidad  de   las  firmas  involucradas.  Esta  rentabilidad,  lógica  motora  de  las  dinámicas  económicas  en  el  mercado,  es   la  que  en  última   instancia  define   la   competitividad  de   las   firmas.  Una   firma  o  una  cadena  de  valor   agregado   será   competitiva   si   su   rentabilidad,   relativa   a   otros   agentes   económicos  

Empresas Cadenas

Productividad de firma

Rentabilidad privada Competitividad

privada

Riqueza privada

   

91  

concurrentes   en   sus  mercados,   es  mayor.   Esta   es   la   competitividad   privada,   aquella   a   la   cual   le  apuntan   las   empresas   y   que,   sumadas   en   un   espacio   determinado,   darán   cuenta   de   la  competitividad  empresarial,  privada,  de  una  ciudad,  de  un  departamento  o  de  un  país.  

De  esta  competitividad  se  construye  la  riqueza  privada  de  una  sociedad,  riqueza  depositada  en  los  empresarios   privados,   acumulada   o   reinvertida   por   ellos,   y   que   se   explica   por   el   motor   de   la  relación   productividad-­‐rentabilidad-­‐competitividad   privada,   como   una   fuerza   estimulada   por   el  incentivo  del  lucro  privado.  Los  empresarios  tienen  la  responsabilidad  en  este  sistema  de  mercado  de  optimizar  esta  relación  y  generar  el  máximo  de  riqueza  privada.  Este  modelo  es  el  que  permite  la   permanencia   de   los   principios   de   capacidad   de   asumir   riesgo,   iniciativa   e   innovación,   que   la  sociedad  espera  de  su  empresariado.  Todo  ello,  pero  no  más  que  todo  ello.  En  la  medida  en  que  los   empresarios   hagan   su   tarea   de   búsqueda   de   competitividad   privada,   contribuirán   con   su  responsabilidad  social  en  una  estructura  institucional  de  mercado.  

Ahora  detengámonos  un  poco  en  los  factores  que  determinan  la  productividad  de  una  firma  o  de  una  cadena.  En  el  siguiente  gráfico  podemos  observar  los  elementos  que  definen  estos  flujos.  

 La  productividad  está  determinada  por  aspectos  internos,  endógenos,  a  la  firma  o  a  la  cadena.  Son  dimensiones  que  dependen  estrictamente  del  empresario,  de   su  capacidad,  de   la   calidad  de   sus  procesos,   de   su   adecuada   valoración   del   entorno   en   que   se   desempeña,   de   la   calidad   de   las  decisiones  que  toma,  de  la  calidad  de  sus  insumos,  de  la  habilidad  para  adaptarse  a  las  cambiantes  condiciones  de  la  demanda,  de  su  eficiencia  en  el  manejo  de  la  información,  de  la  tecnología,  del  conocimiento   interno  y  externo,  de   la  habilidad  gerencial,  administrativa  y   financiera,  del  capital  invertido,   de   su   propensión   al   riesgo,   en   fin,   todos   aquellos   aspectos   que   hacen   que   un   buen  empresario.  

Nótese  que  en  esta  lista  de  atributos  o  factores  internos  de  competitividad  no  se  han  incluido  las  capacidades  para  cabildeo,  las  subvenciones  públicas,  las  protecciones  estatales  y  otras  formas  de  transferencia  de   ingresos  que  afectan   la  rentabilidad,  pero  que  no  son  virtudes  aportadas  por  el  empresario.  Ya  trataremos  este  componente,  pero  es  menester  hacerlo  explícito  en  este  punto,  ya  que   en   los   modelos   aún   imperantes   en   nuestra   política   pública,   estos   factores   en   muchas  ocasiones,   sustituyen   los   anteriores,   haciendo   de   las   rentas   públicas,   el   principal   factor   de  rentabilidad  de  minoritarios,  poderosos  e  ineficientes  grupos  empresariales  y  la  discusión  de  estos  factores   rentísticos,   campos   de   negociación   política   que   ocultan   enormes   ineficiencias   en   los  aspectos  mencionados  en  el  párrafo  anterior.  

Empresas Cadenas

Cluster (aglomeración)

Productividad de firma

Rentabilidad privada Competitividad

privadaFactores endógenos

Factores exógenos por localización territorial

Riqueza privada

Ventajas competitivas

Competitividad sistémica

   

92  

Pero,   en   la   dinámica   de   creación   de   competitividad   privada,   no   basta   con   los   esfuerzos  individuales   e   internos   de   las   firmas.   Empresarios   muy   eficientes   y   esforzados,   se   pueden  encontrar   en   condiciones   de   desventaja   frente   a   otros   cuando   su   entorno,   cuando   los   factores  exógenos,  que  no  están  en  sus  manos,  atentan  contra  sí.  En  una  economía  cada  vez  más  integrada,  con   mayores   conexiones   internacionales,   los   factores   de   entorno   pueden   entrar   a   significar   el  mayor  componente  de  los  factores  de  productividad.  Si  estuviéramos  en  escenarios  cerrados  estos  factores  serían  menos  significativos  ya  que  todas  las  firmas  y  cadenas  se  enfrentan  en  un  mismo  entorno,  siendo  competitivos  en  consecuencia  de  su  propia  capacidad  interna.  

Ahora,  estos  factores  exógenos  tienen  un  fuerte  sentido  territorial  ya  que  son  determinados  por  el  vecindario   en   el   cual   se   ubica   la   empresa  o  por   los  mercados  que   atiende,   en   ambos   casos,   los  factores  exógenos  son  atributos  del  territorio.    

En  este  punto  es  necesario  distinguir   la   fuente  de  estas  ventajas  o  desventajas  competitivas  que  afectan  la  competitividad.  Hay  factores  que  provienen  de  estar  en  un  buen  vecindario,  es  decir  en  tener  buenos  vecinos.  Este  punto  puede  ser  interpretado  desde  la  perspectiva  de  la  presencia  de  dinámicas  productivas,  de  la  existencia  de  flujos  comerciales  y  productivos  entre  firmas  y  cadenas  que  interactúan  en  espacios  delimitados,  en  territorios,  que  benefician  por  cercanía  a  unas  y  otras  firmas.   La   aglomeración   de   actividades   productivas   beneficia   de   diferentes   formas   a   una   firma  individualmente  considerada.  Ya  sea  por  la  reducción  de  costos  por  economías  de  aglomeración,  la  mejor   dotación   de   ciertos   insumos   y   servicios   que   se   optimizan   con   la   concentración   de  actividades  en  un  territorio  dado.  El  factor  de  innovación  y  difusión  tecnológica  es  uno  de  los  más  importantes   de   cuantos   aporta   el   territorio,   por   la   vía   de   los   efectos   demostrativos   y   de  transferencia   y   adopción   tecnológica,   gracias   a   la   aglomeración.   Hay   beneficios   con   la  especialización,   con   la   congregación   de   mercados,   en   fin,   estar   en   el   lugar   adecuado,   con   los  vecinos  que  corresponde,  genera  estímulos  que  hacen  del  entorno  un   lugar  que  aporta   factores  que  favorecen   la  productividad.  De  allí   la   formación  de  cluster  productivos  y  su   importancia,  tan  grande  como  la  que  se  le  atribuye  a  la  cadena  de  valor  agregado.  

Pero  existe  otro  componente  de  los  factores  externos  que  determinan  la  productividad,  por  tanto  la  competitividad,  que  es   recogido  normalmente  bajo   la   idea  de   las  ventajas  competitivas.  Estas  ventajas   son  aportadas  por  el   territorio  donde   se   localiza   la   firma  o   los  eslabones  de   la   cadena,  pero   tampoco   dependen   directamente   de   la   iniciativa   de   los   empresarios.   Se   trata   de   los  componentes   de   dotación   o   amenidades   o   bienes   públicos   de   que   cuenta   un   territorio.   Estos  factores  incluyen  todas  aquellas  cosas  que  son  requeridas  para  una  eficiente  actividad  económica  pero  que  no  son  generados  espontáneamente  por   firmas  en  un  escenario  de  mercado,  sino  que  deben  ser  provistos  por  el  Estado.  Se  trata  de  los  bienes  públicos,  eméritos,  de  los  cuales  todos  los  vecinos  se  benefician,  pero  ninguno  está  en  capacidad  de  redituar  al  proveerlos  en  forma  privada.  

La   infraestructura,   las   instituciones,   la   convivencia,   la   justicia,   la   seguridad,   el   conocimiento,   el  capital   social,  mercados   laborales,   reglas  claras  y  estables,   todos   los  aspectos  que  hacen  que  un  territorio,   sea   un  país   o   un  municipio,   pueda   contar   con   las   condiciones   básicas   para   realizar   la  actividad   económica   privada.   Estos   bienes   públicos   son   de   todos,   son   para   todos,   pero   tienen  enormes  retornos  para   las  actividades  de   las  firmas,   lo  que  genera  un  círculo  vicioso,  o  virtuoso,  según   se   mire.   Los   territorios   con   mayores   amenidades   o   mejor   dotación   de   bienes   públicos,  atraerán   mayor   cantidad   de   firmas,   pero   a   su   vez,   aquellos   territorios   con   mayor   cantidad   de  firmas   competitivas,   tendrán  mayor   capacidad   de   realizar   las   inversiones   para   proveer  mejores  bienes  públicos.  

   

93  

 

Estos  componentes  exógenos  a  las  firmas  que,  como  hemos  dicho,  no  dependen  directamente  de  los   empresarios,   si   están   determinados   en   forma   indirecta   por   estos   mismos   empresarios.  Empresas  y  cadenas  ineficientes  y  poco  competitivas  no  generarán  la  riqueza  suficiente  para  que  se  generen  las  economías  de  aglomeración  y  para  que  se  pueda  invertir  en  la  formación  de  bienes  públicos.   Esto   implica   que   la   competitividad   sistémica,   que   recoge   estos   factores   exógenos   que  favorecen  la  productividad,  depende  de  la  dinámica  económica  privada.  Nuevamente,  sin  riqueza  no  hay  entornos  con  ventajas  competitivas  y  del  esfuerzo  privado,  de  su  rentabilidad,  depende  la  posibilidad   de   que   exista   una   inversión   pública   que   invierta   en   bienes   públicos,   pero   que   se  alimenta   de   la   tributación   que   los   privados   hacen   al   Estado   para   que   este   pueda   invertir   en  garantizar  estos  entornos  competitivos.    

Nuevamente   es   necesario   reiterar   y   enfatizar   que   estas   ventajas   competitivas,   que   la  competitividad   sistémica   y   que   la   calidad   de   la   inversión   pública,   son   atributos   territoriales,  corresponden  a  un  espacio  definido,  que  se  adiciona  desde  el  vecindario  local,  desde  lo  municipal,  desde  lo  departamental,  desde  lo  regional,  desde  lo  nacional  o,  inclusive,  desde  lo  supranacional.  La  competitividad  sistémica  es  un  aspecto  territorial.  

Hasta   aquí   hemos   explorado   los   procesos   de   maximización   de   la   productividad,   como   una  reflexión  meramente  privada.  Nos  hemos  concentrado  en  la  generación  de  riqueza  privada,  en  la  optimización   de   la   gestión   de   los   empresarios   y   las   empresas   y   cadenas   privadas.  Recurrentemente  caemos  en  el  pecado  de  limitar  el  análisis  de  la  competitividad  hasta  este  nivel  y  a  la  reducción  del  papel  del  Estado  a  su  función  de  ser  un  eficiente  proveedor  de  bienes  públicos  que  promuevan  la  mayor  productividad  de   la  economía  privada.  Este  análisis  no  es  gratuito  y  ha  estado  sobre  la  mesa  de  discusión  en  los  últimos  años  cuando  se  debate  y  critica  fuertemente  el  modelo   neoliberal   radical   que   asumió   que   los   mecanismos   de   mercado   podrían   hacer   que   los  beneficios  de  esta   riqueza  privada  beneficiara  a   toda   la  población,   a   todos   los   residentes  de   los  territorios  donde  se  gesta  esta  riqueza,  a  través  de  las  mismas  reglas  que  permiten  la  formación  de  riqueza  privada.  

Hoy  no  hay  que  darle  demasiadas  vueltas  a  la  conclusión  generalizada  de  que  esta  generación  de  riqueza  privada  es  necesaria,  pero  no  suficiente.  ¿Dónde  radica  el  significado  de  la  expresión  no  es  suficiente?   En   dos   aspectos   que   el   modelo   hasta   aquí   expuesto   no   contempla:   primero,   la  inexistencia   de   las   condiciones   o   reglas   básicas   de   ingreso   para   jugar   al  mercado   y   segundo,   el  desconocimiento  o  no  valoración  de  las  externalidades  de  las  actividades  productivas  privadas.  

Podemos   alegar   que   en   condiciones   óptimas   de   mercado,   donde   la   economía   de   mercado   se  corresponda   con   una   estricta   democracia   económica,   sin   agentes   usufructuando   posiciones  

Empresas Cadenas

Cluster (aglomeración)

Productividad de firma

Rentabilidad privada Competitividad

privadaFactores endógenos

Factores exógenos por localización territorial

Riqueza privada

Ventajas competitivas

Competitividad sistémica

Inversión pública

   

94  

dominantes,   sin   distorsiones,   con   acceso   equitativo   a   factores   productivos   y   a   información,   con  mercados  de  factores  libres,  incluyendo  los  mercados  laborales,  sin  inequidades  en  la  retribución  al   trabajo   frente   al   capital   o   la   tierra,   las   reglas   de   juego   de   la   institucionalidad   de   mercado,  deberían  ser  suficientes  para  garantizar  este  propósito  magno  del  desarrollo.  

Pero  resulta  una  obviedad  que  estas  condiciones  están  lejos  de  prevalecer  en  nuestros  entornos  y  que   se   han   impuesto   enormes   intereses   a   favor   de   desconocer   estas   restricciones   y   asumir   un  modelo,   en   apariencia   ingenuo,   que   inclina   el   modelo   hacia   el   beneficio   de   pocos   poderosos.  Modelo  que  no  es  suficiente  porque  es   incapaz  de  orientar  el  proceso  de  generación  de  riqueza  hacia  el  beneficio  de  todos  los  residentes  de  un  territorio.  

De  aquí  que  uno  de  los  papeles  fundamentales  del  Estado  sea  el  de  garantizar  que  las  condiciones  de  operación  de  los  mercados  estén  lo  más  cerca  posible  a  estas  condiciones  de  operación  de  los  mercados.   El   Estado   debe   intervenir,   debe   regular,   debe   liderar   y,   en   última   instancia,  dirigir   la  economía   de   forma   que   estos   factores   restrictivos   no   operen   en   contra   de   una   adecuada  operación  de  los  mercados.  Para  ello  debe  tener  políticas  de  acceso  a  activos  productivos,  políticas  de  defensa  de   la   remuneración   al   trabajo,   del   incremento  de   su  productividad,   de   control   a   los  monopolios,  a  las  prácticas  desleales,  al  aprovechamiento  de  posiciones  privilegiadas,  entre  otras  acciones  que  deberían  permitir   que   los  mercados  operen.   Sin  estas   reglas  el   juego  no   funciona.  Asumir  el  mercado  como  institución  que  lidere  el  desarrollo  obliga  a  la  solución  de  las  restricciones  que  impiden  su  operación  y  funcionamiento.  

¿Es  esto  una  responsabilidad  de  los  privados?  Pareciera  que  teóricamente  no,  al  menos  no  en  su  papel   de   empresarios   responsables   de   la   generación   de   la   riqueza   por   medio   de   mayor  productividad.   La   lógica   de   optimización   de   los   procesos   de   productividad-­‐rentabilidad-­‐competitividad   privada   hace   que   los   empresarios   aprovechen   legítimamente   cualquier   posición  ventajosa  que  establece  incentivos  individuales  que  mueven  sus  decisiones.  Es  responsabilidad  del  Estado  crear  las  condiciones  o  reglas  de  juego,  transparentes,  claras  y  equitativas,  además  de  las  mencionadas   de   tributación   e   inversión   en   bienes   públicos   que   favorezcan   la   productividad  privada.    

Hasta  aquí  se  puede  entender  el  modelo  al  que  jugamos,  este  es  el  escenario  del  mercado  y  sus  características   e   implicaciones   territoriales.   Sin   embargo,   hemos   manifestado   que   el  desconocimiento  del  sentido  multifuncional  de  la  producción,  que  a  su  vez  limita  la  interpretación  o   alcance   de   un   modelo   de   eficiencia   económica,   es   el   otro   factor   que   permite   pensar   que   el  modelo  neoliberal  radical  ha  sido  insuficiente.  

Esta  es  una  dimensión  esencial  del  comportamiento  de  la  economía  y  de  los  mercados,  referida  al  hecho  de  que  cualquier  actividad  económico  productiva  genera  impactos  sobre  los  espacios  en  los  que   se   desarrolla   que   van  mucho  más   allá   de   la   producción   de   bienes   o   servicios,   de   suplir   las  demandas  de  los  consumidores,  de  realizar  procesos  de  inversión  o  movilizar  factores  productivos.  A  través  de  todas  estas  actividades,   los  mercados,  generan  otros  beneficios  o  costos  al  conjunto  social   en   los   territorios   en   los   cuales   se   realiza   la   actividad   productiva,   sea   local,   regional   o  nacional.   Estos   impactos   pueden   ser   negativos,   por   ejemplo,   deterioro   del   medio   ambiente,  economías  de  enclave,  afectación  a  valores  preciados  por  la  sociedad  como  la  cultura,  la  moral  o  la  convivencia.   El   narcotráfico   es   un   buen   ejemplo   de   una   actividad   económica   de   enormes  externalidades  negativas,  razón  por  la  cual  es  declarada  ilegal.  Pero  hay  otras  legales  que  generan  enormes  perjuicios,   como  es   el   caso  de   las   actividades  de  especulación,   aquellas   que   favorecen  exclusivamente  la  renta  del  dinero,  y  que  desestimulan  otras  actividades  productivas.    

   

95  

Pero  así   como   los  procesos  productivos  generan   impactos  negativos,   también  generan   impactos  indirectos  positivos.   Ejemplo   son   los  de  generación  de  empleo  en   forma  armónica   con   la  oferta  laboral  y   las  necesidades  de  la  población,  o   la  generación  de  divisas  que  permiten  a   la  economía  nacional  realizar  transacciones  en  los  mercados  externos.  Otras  actividades  ayudan  a  preservar  al  patrimonio  natural,  o  la  cultura,  o  ayudan  a  la  convivencia,  o  ayudan  a  una  mejor  redistribución  de  la  riqueza.    

Estas  externalidades,  o  beneficios,  no  incrementan  la  rentabilidad  privada,  no  benefician  en  forma  directa  a  un  empresario.  Es  más,  en  ocasiones,   las  actividades  productivas  de  mayores   impactos  positivos   no   son,   al   mismo   tiempo,   las   actividades   con   mayores   rentabilidades.   Siendo   la  rentabilidad  privada  el  incentivo  que  mueve  las  decisiones  empresariales,  no  está  en  manos  de  los  empresarios  garantizar  que  estos  sectores  sean  los  de  mayor  interés  o  inversión.  

Pero  veamos  como  operan  las  externalidades  en  la  economía  de  los  mercados  y  en  el  modelo  de  competitividad   que   nos   ocupa-­‐   En   la   siguiente   gráfica   se   integra   al   modelo   analizado   los  componentes  provenientes  de  las  externalidades.  

 Tal   como   se   ha   referido,   las   externalidades   surgen   de   actividades   competitivas.   La   actividad  económica   agregada   en   un   territorio   genera   riqueza   privada,   pero   al   tiempo,   genera  externalidades  que  definen   lo  que  puede  definirse   como  una  productividad   territorial.  Haciendo  un   paralelismo   con   la   definición   de   productividad   mencionada   arriba,   suponemos   que   la  productividad  es  una  relación  de  eficiencia  entre  los  recursos  aplicados  para  obtener  el  máximo  de  externalidades   positivas.   En   la   productividad   privada,   hablábamos   del   máximo   de   mercancías  adecuadas.   Aquí   se   trata   de   generar   el   máximo   de   bienestar   social,   de   calidad   de   vida,   de  atractivos  que  satisfagan  las  demandas  del  conjunto  social  que  comparte  un  territorio.  

Si   el  modelo   que   hemos   asumido   es   el  mercado,   es   necesario   que   este   ofrezca   respuestas   a   la  generación  de  estos  beneficios  colectivos.  Cuando  un  territorio  cuenta  con  una  economía,  privada,  con   altas   externalidades   positivas,   podrá   afirmar   que   es   un   territorio   con   alta   productividad  territorial,   que   determina   una   alta   rentabilidad,   ya   no   privada,   sino   una   rentabilidad   social.  Detengámonos  un  instante  en  este  punto.  Tradicional  y  frecuentemente  se  aduce  que  estas  rentas  sociales  son  responsabilidad  exclusiva  del  Estado.  Se  afirma  que,  por  ejemplo,  la  superación  de  la  pobreza  es  una   tarea   compensatoria  del   Estado   y  que  es   incompatible  o,   al  menos,   dicotómica,  

Empresas Cadenas

Cluster (aglomeración)

Productividad de firma

Rentabilidad privada Competitividad

privadaFactores endógenos

Factores exógenos por localización territorial

Riqueza privada

Ventajas competitivas

Competitividad sistémica

Inversión pública

Rentabilidad social

Productividad territorial

Externalidades positivas

Competitividad territorial

Riqueza social

   

96  

con  visiones  de  competitividad  o  eficiencia  económica.  Nada  más  contrario  a   las  reglas  de   juego  que  hemos  aceptado  seguir  como  colectivo  social.  Si  asumimos  el  mercado,  y  la  actividad  privada,  como   motor   con   liderazgo,   debemos   esperar   que   el   mercado   de   cuenta   del   logro   de   la  rentabilidad  social.    

Sin  embargo,  garantizar  un  flujo  adecuado  de  dichas  externalidades,  minimizando  las  negativas  y  maximizando  las  positivas,  es  una  responsabilidad  que  corresponde  al  colectivo  social,  en  cabeza  del  Estado,  a  través  de  intervenciones  explícitas  de  política  que  introducen  incentivos  negativos  o  positivos,  según  sea  el  tipo  de  las  externalidades,  para  que  los  agentes  privados,  empresas,  tomen  las   decisiones   de   inversión   y   negocio,   en   la   dirección   que   optimice   estos   beneficios   sociales.  Sistemas  tributarios  diferenciales,  cargas  por  compensación  a  impacto  a  ambientales,  sistemas  de  protección,  subvenciones,   inversiones  orientadas,  entre  otros   instrumentos,  son  aplicados  por  el  Estado  como  señales  a  los  privados  para  el  logro  de  estas  externalidades.  

Siguiendo  la  misma  lógica  aplicada  al  proceso  de  generación  de  riqueza  privada,  podemos  afirmar  que  las  empresas  y  cadenas  generan  externalidades  que  se  convierten  en  productividad  territorial,  que   se   expresa   en   rentas   sociales.   Esto   lo   lamamos   competitividad   territorial   que   en   últimas  aparece   como   la   suma  de   competitividad  privada  y  externalidades.  Un   territorio   competitivo  no  es,  entonces,   simplemente  un   territorio  con   firmas  competitivas,  es  más  que  eso.  Por  ello   tener  firmas  competitivas  es  necesario,  pero  no  suficiente.  Un  territorio  competitivo  permite  pensar  que  la  riqueza  privada  se  exprese  en  riqueza  social,  es  decir,  cerrar  el  círculo  de  una  economía  para  el  desarrollo,  no  sólo  para  la  riqueza.  

Veamos  que  en  esta  análisis  podemos  sintetizar  tres  puntos  en  los  cuales  el  Estado  aparece  como  actor   fundamental:   i)   como   proveedor   de   bienes   públicos   que   permitan   construir   un   escenario  competitivo  en  el   territorio,   ii)  como  regulador  de   los  mercados  para  garantizar  el  cumplimiento  de   sus   condiciones   mínimas   y   iii)   orientador   de   las   señales   e   incentivos   que   los   mercados  requieren  para  maximizar  las  externalidades  positivas  del  aparato  productivo.  

Base  económica  regional  

La   referencia   a   una   economía   del   territorio   que   se   enfatiza   en   el   análisis   anterior,   tiene   una  significativa  importancia  en  la  conformación  de  un  objeto  de  análisis  económico.  Los  territorios  se  definen   a   partir   de   una   estructura   de   relacionamiento   entre   una   población   y   un   espacio  ecológicamente   definido.   Hay   una   base   física   natural   y   otra   base   física   construida   por   la  intervención  de  quienes  han  residido  en  dicho  espacio.  Esta  base  física  artificial,  o  construida,  es  la  expresión   de   la   acción   humana   sobre   el   espacio,   como   expresión   del   asentamiento   o  aprovechamiento   de   ese   espacio.   La   población   residente   en   estos   espacios   escribe   una   historia  particular   que   puede   ser   leída   a   través   de   su   cultura   su   tradición,   su   economía,   sus   relaciones  sociales,  sus  instituciones  y  sus  dinámicas  políticas.  Parte  de  esta  expresión  es  la  base  física  natural  y  construida.  

Una   categoría   analítica   que   ayuda   a   comprender   el   territorio,   y   sus   formas   particulares   de  aproximación,   es   la   definición   y   estructura   del   espacio   territorial.   Algo   que   podría   ser   referido  como   los   límites   del   territorio,   algo   así   como   su   extensión,   sus   fronteras.  No  hay   otra   forma  de  entender   la   cobertura   de   un   territorio   determinado,   que   las   relaciones   mismas   entre   los  pobladores,  vecinos,  y  el  espacio  físico.  Estos  límites  se  definen  a  partir  de  dinámicas  singulares  de  diferentes   órdenes.   Si   nos   queremos   referir   a   cuestiones   de   orden   normativo-­‐institucional,  podremos   ver   territorios   definidos   por   límites   político-­‐administrativos,   del   tipo   municipio,  departamento  o  nación.  Sin  embargo  estos   límites  son  referentes  estáticos  que  recogen  razones  históricas.  No  siempre  estos   límites  dan  cuenta  cabal  de   las   relaciones  que  se  dan  en  su   seno  o  

   

97  

allende  sus  fronteras.  Según  las  dimensiones  que  se  quieran  considerar,  los  límites  de  un  territorio  variarán   con   las   realidades   concretas   del   territorio.   Superando   la   dimensión   jurídica   de   las  entidades   territoriales,   se   encuentran   otras   definiciones   de   límites   basadas   en   las   dinámicas,  interacciones   o   flujos   que   tienen   los   residentes   del   espacio.   Por   ejemplo,   en   la   dimensión  ecológica  y  ambiental,  se  pueden  reconocer  límites  determinados  por  la  extensión  y  cobertura  de  una   cuenca   o   de   un   ecosistema   particular.   En   términos   culturales   podríamos   identificar   otros  límites  en  función  de  los  espacios  que  alojan  familias  étnicas  o  con  historias  etnográficas  comunes.  

La  esencia  de   la  definición  de  estos   límites   territoriales   reside  en  un  concepto  de   territorialidad,  entendida   como   los   factores  que  condicionan   la   relación  de  pertenencia  de   la  población  con  un  espacio   determinado.   La   territorialidad   es   una   definición   endógena.   Cada   cual   se   siente  perteneciente   a  un   territorio  determinado,   cada   cual   tiene  una   visión  propia   sobre  el   territorio,  producto  de  su  propia  vivencia.  Pero,  adicionalmente,  cada  cual  tiene  una  territorialidad  múltiple,  es   decir   que   se   considera   simultáneamente   perteneciente   a   diversos   territorios,   sean   estos  jerarquizados,  por  ejemplo,  formar  parte  de  su  municipio,  de  su  departamento,  de  una  región  o  de  una   nación,   pero   también   de   territorios   de   diversa   naturaleza,   pertenecer   a   una   cuenca,   a   un  territorio  indígena.  

Cualquier  esfuerzo  por  construir  instituciones  o  entidades  territoriales  debe  tener  un  soporte  claro  y  evidente  en  esta  territorialidad.  No  tiene  sentido  pensar  en  una  región  Bogotá-­‐Cundinamarca  si  no   existe   una   territorialidad   clara   que   explique   la   unión   de   estos   espacios.   O,   puesto   en   otros  términos,  los  límites  de  una  región  deben  ser  definidos  sobre  la  base  de  criterios  claros  y  fuertes  de  territorialidad  que  no  se  crea  por  el  voluntarismo  normativista,  sino  que  se  lee  de  una  realidad  territorial  dada.  

En  términos  económicos,  esta  territorialidad  se  expresa  por  el  desarrollo  mismo  de  la  economía  en  el  espacio,  por  sus  dinámicas,  por  sus  áreas  de  influencia,  por  sus  interdependencias  o  flujos  que  permiten   establecer   espacios   integrados,   que   permiten   establecer   una   forma   de   territorialidad  económica.  

¿Cuáles  pueden  ser  los  límites  de  una  región  económica,  en  el  caso  de  Bogotá-­‐Cundinamarca?  Con  seguridad  no  son  los  límites  simples  de  orden  administrativo.  Es  necesario  entender  cabalmente  la  economía   regional   para   desentrañar   la   territorialidad   económica   que   definen   las   fuerzas  económicas  que  hay  en  el   territorio  y  que  proporcionará  tanto  viabilidad,  como   legitimidad,  a   la  definición   de   una   estructura   regional.   Es   bueno   recordar   que   en   un   modelo   económico   de  mercado,   las  dinámicas  productivas  se  construyen  y  gestionan  desde  el  sector  privado,  el  Estado  puede  dar  señales,   favorecer  ciertos  énfasis,  pero  no  puede  controlarlas,  ni  dirigirlas.  Siendo  así,  en   iniciativas   privadas   que   responden   a   las   lógicas   de   mercado,   el   voluntarismo   de   la   política  pública  está  fuera  de  contexto.  La  planeación  y  normatividad  no  tienen  la  capacidad  de  construir  el   escenario   productivo   que   quieren,   de   forma   diferente   a   la   de   pasar   a   través   de   la   lógica   de  decisiones   privadas,   en   otros   términos,   a   través   de   la   territorialidad   económica   construida   por  firmas,   empresarios,   cadenas   y   cluster,   que   enfrentan   demandas   cambiantes   en   un   escenario   y  juego  de  lógica  propia.  

Los   encadenamientos   productivos,   los  mercados   de   factores   y   la   estructura   de   la   demanda   son  criterios   para   la   articulación   de   una   estructura   económica   regional.   Siendo   la   productividad  territorial  un  propósito  explícito  de  una  estrategia  de  integración  regional,  la  definición  de  límites  territoriales   debe   basarse   en   una   idea   clara   de   los   mecanismos   de   construcción   de   esa  productividad  territorial,  lo  cual  parte  de  entender  cabalmente  la  economía  del  territorio.  

   

98  

La  región  conformada  por  Bogotá  y  Cundinamarca  tiene  una  base  económica  caracterizada  por  la  integración  de  un  área  metropolitana  nacional,  consolidad,  y  una  amplia  región  rural,  claramente  caracterizada.  La  reflexión  sobre  la  integración  de  esta  región  cruza  por  la  definición  de  los  enlaces  entre   estas   dos   condiciones   territoriales.   De   un   lado,   la  metrópoli,   tiene   relaciones   y   dinámicas  con  ese  mundo   rural,  que  determina   la   racionalidad  de   sus  necesidades  de   integración.  Pero  de  otro   lado   Cundinamarca,   con   su   carácter   rural   predominante,   tiene   sus   propias   lógicas   de  integración.  Existe  una  marcada  tendencia  a  privilegiar  los  motivos  de  la  ciudad,  sobre  los  motivos  de  la  región  rural.    

 

Tratemos  de  hacer  una   reflexión  sobre   las  bases  que  definen   las   relaciones  económicas  urbano-­‐rurales,  como  un  fundamento  orientador  de   la  visión  de  territorio,  que  debe  guiar  una  visión  de  región.   Para   ello   tratemos  de   entender   la   forma   como   se   configuran   los   espacios   económicos   a  partir   de   la   condición   básica   de   dotación   de   recursos   naturales   que   caracteriza   a   la   región  circundante  a   la  metrópoli.   La   ruralidad  tiene  su   fundamento  en  el  peso  o  papel  de   los   recursos  naturales   en   la   configuración   de   una   estructura   económica.   En   la   gráfica   siguiente   se   pueden  apreciar   tres  modelos   diferentes   de   configuración   de   esta   relación,   recursos   naturales-­‐modelos  territoriales.  

Podemos   ver   tres   patrones   de   localización   de   actividades   económicas,   que   siempre   tendrán  referentes  de  localización  poblacional.  Cada  patrón  está  determinado  por  un  modelo  tecnológico  y  cada  uno  de  estos  modelos  se  estructuran  a  partir  de  grandes  revoluciones  tecnológicas.  El  primer  patrón,   correspondiente   al   primer   modelo   tecnológico,   corresponde   a   la   revolución   de   la  agricultura,  desde  la  prehistoria  hasta  la  revolución  industrial,  que  determina  el  segundo  modelo  tecnológico   y,   por   tanto,   un   segundo   patrón   de   localización.   Finalmente   hay   una   tercera  revolución   tecnológica,   la   correspondiente   a   la   de   la   informática   y   las   comunicaciones   que  determina  un  tercer  patrón.  

El   primer   patrón,   correspondiente   a   sociedades   agrícolas,   muestra   un   patrón   eminentemente  rural,  con  bajas  densidades  y  lógicas  de  localización  estrictamente  dependientes  de  la  localización  de  los  recursos  naturales.  El  segundo  patrón,  correspondiente  a  las  sociedades  industriales,  tiene  una  menor  dependencia  de  la  localización  de  los  recursos  naturales  y  configura  una  ocupación  con  un   peso   mucho   mayor   de   patrones   urbanos,   de   alta   densidad,   y   relativa   independencia   de   la  localización  de  los  recursos  naturales.  El  tercer  patrón,  correspondiente  a  la  actual  sociedad  de  la  información   y   la   comunicación,   ha   introducido   un   nuevo   patrón   de   localización,   que   podemos  

Localización recursos naturales

Rural Urbana Virtual

Tecnología III

Tecnología I

Tecnología II

   

99  

denominar,   el   patrón   virtual,   donde   la   revolución   tecnológica   ha   diluido   el   sentido   de   tiempo   y  espacio  y  emergen  tendencias  hacia  la  deslocalización.    

El  punto  destacable  es  que  estos  patrones,  rurales,  urbanos  y  virtuales,  no  son  alternativos  que  se  sustituyen,   sino   que   la   localización   de   la   economía   de   una   región   es   una   combinación   de   estos  patrones,   tal   como   se   aprecia   en   la   forma   como   se   estructura   la   relación   recursos   naturales-­‐modelo  de  localización,  que  se  presenta  en  el  tercer  patrón.  

La   territorialidad   económica   está   definida   por   este   patrón   e   indica   una   de   las   restricciones   que  tienen   las  visiones  que  quieren  ver   la   región  como  un  espacio  para  solucionar   las  demandas  del  patrón  de  localización  urbana.  Esta  es  una  visión  parcial,  incompleta  que  se  manifiesta  en  un  bajo  reconocimiento   de   los   patrones   de   localización   rurales   y   de   los   nuevos   patrones   virtuales,   que  condicionan   el   desarrollo   de   un  modelo   de   economía   territorial   y   la   delimitación   de   un   espacio  regional.  

Las  interdependencias  generadas  por  flujos  económicos  definen  un  nuevo  relacionamiento  de  los  espacios   rurales,   con   los   urbanos   y   con   los   procesos   de   deslocalización.   Sin   este   fundamento   la  definición  de  territorio  o  región,  no  pasa  de  ser  una  manifestación  voluntarista  insostenible.  

De  aquí  que  sea  crucial  introducir  las  lógicas  de  localización,  o  deslocalización,  así  sea  el  caso,  en  la  reflexión  de  definición  de  una  territorialidad  económica.  El  espacio  regional  que  nos  ocupa  es  una  combinación   de   sectores   económicos   que   configuran   una   base   económica   regional,   pero   las  lógicas   de   localización   de   estos   sectores   son   diferentes,   pero   determinan   espacios   continuos   y  complementarios  entre  los  patrones  urbanos  y  rurales.  

En   la   gráfica   siguiente   se   presentan   las   variables   que   determinan   los   incentivos   de   localización  definen   un   patrón   que   explica   las   dinámicas,   las   energías,   las   inversiones,   las   fuerzas  microeconómicas,   las   voluntades   políticas,   con   las   cuales   se   puede   construir   una   política   y   una  planeación  creíble,  viable  y  sostenible.  Al  fin  de  cuentas,  son  los  atributos  que  tratan  de  optimizar  los   agentes   económicos   del   territorio.   En   ellas   se   puede   apreciar   los   puntos   críticos   que  determinan  la  eficiencia  o  productividad  de   los  procesos  económico  productivos   involucrados  en  cada  uno  de  los  sectores  económicos  que  concurren  en  un  espacio  o  territorio  dado.  

 

Veamos  de  un  lado  una  estructura  sectorial  básica,  que  con  diferentes  proporciones  en  término  de  contribución   a   la   conformación   de   un   producto   territorial,   están   presentes   en   prácticamente   la  

AgriculturaMinería

Agro y eco turismoServicios

ambientales

IndustriaAgroindustria

Servicios a las empresas

Servicios personalesServicios estatales

Recursos naturales

InsumosMercados

Actividad económica

PoblaciónPoblación

Sector económico Lógica de localización

   

100  

totalidad   de   territorios   rurales   o   urbanos.   Todos   tienen   esta   estructura,   cambiando   su  composición.  

Sólo  los  sectores  primarios,  agricultura,  minería  y  servicio  ambientales  y   los  servicios  de  turismo,  en   especial   de   agro   y   eco   turismo,   están   sobredeterminados   por   la   localización   y   oferta   de  recursos  naturales,  aferrándose  a  patrones  rurales  de  localización.    

El   patrón   de   localización   de   la   industria,   incluyendo   la   infraestructura,   la   construcción   y   la  agroindustria,  sector  clave  en  la  economía  regional,  tiene  una  lógica  más  compleja  de  optimización  de  una  relación  entre  insumos  y  demanda.  Condiciones  de  costos,  definen  patrones  de  localización  que   buscan   beneficiarse   de   la   proximidad   a   los   mercados,   predominantemente   urbanos,   las  economías   de   aglomeración   que   ofrecen   las   ciudades   y   los   costos   de   transporte   de   materias  primas,  o  condiciones  de  oferta  laboral.  

Hasta   aquí   los   sectores   básicos   primarios   y   secundarios,   que   siguen   teniendo   lógicas   de  localización  claves  para  comprender  los  procesos  de  construcción  de  las  economías  territoriales,  o  regionales   para   este   caso.   Pero   hay   otro   componente   fundamental   de   las   economías   en   los  territorios,  que  dan  cuanta  de  una  tendencia  común  a  las  economías  de  nuestros  países,  se  trata  del  proceso  de  terciarización  de  la  economía,  caracterizada  por  un  incremento  de  la  participación  del   sector   servicios   en   la   conformación   del   producto   regional   o   territorial.   Los   servicios   a   las  empresas,   tienen   una   lógica   de   localización   estrechamente   ligada   a   la   localización   de   las  actividades   primarias   y   secundarias,   así   como   a   la   localización   de   las   empresas   mismas   de  servicios.   Independiente   de   que   se   trate   de   un   ámbito   rural   o   urbano,   estas   empresas   están  condicionadas  por  su  mercado  empresarial.  

Las   empresas   de   servicios   personales   y   servicios   sociales   tienen   una   lógica   de   localización  más  libre,  ya  que  se  localizan  allí  donde  exista  población,  con  algún  grado  de  concentración  o  densidad.  Actividades  como  la  salud,  la  educación,  el  comercio,  entre  otros,  definen  espacios  económicos  a  partir  de  los  patrones  demográficos  de  distribución  de  la  población  en  el  territorio.  Finalmente  los  servicios  de  gobierno  y  financieros,  se  localizan  en  forma  indiscriminada  en  cualquier  sitio  donde  exista  población  o  actividad  económica.  

Estos   patrones   permiten   realizar   una   caracterización   o   configuración   de   la   territorialidad  económica   que   servirá   de   base   para   la   definición   de   los   límites   de   una   región,   teniendo   en  consideración  que  esta  involucra  localización  urbana  y  rural  y  deslocalización  virtual.  Sin  duda  este  es  un  ejercicio  y  reflexión  obligatorio  en  la  tarea  de  conformar  regiones  o  de  identificar  territorios,  como   unidades   económicas   de   planificación.   Allí   podría   existir   el   fundamento   para   responder  hasta  donde  va  la  territorialidad  para  la  región  Bogotá  Cundinamarca,  sobre  la  base  de  su  realidad  económica,  antes  que  sobre  un  modelo  deseado  de  integración  territorial.  

La   competitividad   territorial   estará   siempre   condicionada   por   la   capacidad   de   influir   en   los  incentivos  de   localización,  en  forma  tal  que  refuercen   los  patrones  de  distribución  espacial  de   la  población  y   las  actividades  económicas,  ajustados  a  modelos  tecnológicos  particulares.  Esta  es   la  verdadera   esencia   de   los   escenarios   posibles   de   desarrollo   regional,   concentrada,   lineal   o  distribuida  en  el  espacio  regional.  

   

101  

EVOLUCIÓN  DEL  CONCEPTO  DE  DESARROLLO  RURAL  EN  LAS  POLÍ-­‐TICAS  PÚBLICAS  

Rafael  Echeverri  Perico  Ana  María  Echeverri  Pinilla  

El  desarrollo  rural  surge  en  paralelo  a  las  estrategias  definidas  por  los  modelos  de  modernización  e  industrialización  aplicados  en  América  Latina  en  los  años  sesenta  y  setenta,  en  los  cuales  se  privi-­‐legia  en  forma  explícita  la  concentración  poblacional  como  base  de  la  creación  de  grandes  merca-­‐dos  laborales  y  de  consumo,  reforzadas  por  el  principio  de  desarrolla  hacia  adentro,  con  alta  inter-­‐vención  pública  y  una  economía  cerrada.  La  combinación  de  una  creciente  demanda  de  mano  de  obra  industrial,  urbana,  con  la  modernización  de  la  agricultura,  fortalecida  bajo  el  signo  de  la  revo-­‐lución  verde  que  elevó   la  productividad  de   la  mano  de  obra  en   la  agricultura  comercial  y  generó  condiciones  que  impidieron  el  crecimiento  de  los  ingresos  de  los  trabajadores  y  pequeños  propie-­‐tarios   rurales,   al   constituir   una   economía   que   tampoco   fue   generadora   de   un   empleo   formal   y  productivo  en  el  campo.  

La  más   consecuencia  de  este  proceso   fue  el  de  una   intensa  migración   rural   –  urbana  que   se  ha  mantenido  hasta  el  presente  y  que  se  expresa,  en  que  la  población  rural  total  de  América  Latina  no  ha  variado  significativamente  en  décadas,  en  términos  absolutos,  manteniéndose  en  torno  a  120  millones  de  habitantes  durante  los  últimos  cuarenta  años10.  Esto  significa  que  el  campo  no  se  ha  despoblado,  sigue  teniendo   la  misma  población,  pero  el  crecimiento  vegetativo  de  su  población,  sustancialmente  mayor  que  el  de   la  población  urbana,  se  ha  compensado  por   la  migración  hacia  las  zonas  urbanas.  Colombia  no  es  la  excepción,  su  población  rural,  que  en  1970  eran  9.6  millones  de  habitantes,  alcanza  ahora  apenas  10.6  millones,  siendo  uno  de  los  países  que  aún  registra  tasas  que  mantienen  casi  constante  su  población  rural,  al  tiempo  que  en  similar  período  Brasil  bajó  su  población  rural  de  42  a  33  millones,  o  Argentina  lo  hizo  de  5  a  menos  de  4.    

MODERNIZACIÓN  DEL  CAMPO  

Las  estrategias  de  fortalecimiento  y  fomento  de  una  agricultura  moderna  y  la  apertura  de  frentes  de  producción  orientadas  al  monocultivo  de  comodities,  particularmente  cereales,  profundizó   la  segmentación  de  la  agricultura  entre  sistemas  productivos  de  pequeños  productores,  soportadas  en  la  mano  de  obra,  y  la  empresa  agrícola,  soportada  en  el  capital  y  la  tecnología.  Esto  dio  origen  a  la  necesidad  de  diferenciar  políticas  sectoriales  agrícolas  entre  una  empresarialización  capitalista  de   la   agricultura,   por   un   lado,   y   la   subsistencia   de   sistemas   productivos   basados   en   agricultura  familiar  y  débil  vinculación  a  los  mercados.  

Una  de  las  estrategias  de  desarrollo  que  más  han  pesado  históricamente  sobre  el  sector  agrícola,  fue  la  que  se  orientó  para  garantizar  precios  bajos  de  los  alimentos  para  cubrir  las  crecientes  de-­‐mandas   de   la   población   urbana.   Los   términos   de   intercambio   se   hicieron   desfavorables   para   el  sector  productor  agrícola  y  durante  décadas  tiene  lugar  un  proceso  de  descapitalización  del  cam-­‐po,  producto  del  llamado  impuesto  a  la  agricultura.  Las  estrategias  de  política  sectorial,  para  res-­‐                                                                                                                            

10  Cepal,  http://www.eclac.org/celade/publica/bol63/BD6311.html  

   

102  

ponder   a   las   condiciones   de   estrategias  macro,   se   centró   en   la   búsqueda   de   incrementos   de   la  productividad  agrícola.  Dos  procesos  marcan  la  década  de  los  años  sesenta:  una  revolución  tecno-­‐lógica,  denominada  la  revolución  verde,  que  transformó  en  breve  tiempo  las  bases  tecnológicas  de  producción  de  cereales,  incidiendo  sustantivamente  en  el  incremento  de  la  productividad  agrícola;  y   el   interés   por   reordenar   el   acceso   a   los   factores   productivos,   en   particular   la   tierra   que   venía  sometida  a  modelos  de  concentración   improductiva,  heredera  de   los  sistemas  feudales   imperan-­‐tes  desde  la  colonia.  

Los  marcos   conceptuales   aplicados   al   desarrollo   agrícola,   se   orientaron   desde   la   década   de   los  años  60,  por  varias  décadas,  al  privilegio  de  las  estrategias  de  desarrollo  tecnológico,  con  amplios  sistemas   de   extensionismo   agrícola   que   buscaban   generar   procesos   de   reconversión   productiva  hacia   la  modernización  de  la  explotación  agrícola  y,  de  otro   lado,  en   la  optimización  de  los  siste-­‐mas   de   dotación   de   activos   productivos,   como   respuesta   al   reconocimiento   de   los   extremos   de  concentración,  particularmente  de  concentración  improductiva  de  la  tierra.  

El  sustento  de  esta  visión  estuvo  soportada  en  la  comprensión  de  que  la  baja  productividad,  como  resultado  de  la  resonancia  entre  baja  tecnificación  e  ineficiente  dotación  de  factores,  de  la  agricul-­‐tura  era  el  lastre  fundamental  que  mantenía  el  atraso  del  campo  y  la  brecha  urbano  rural,  que  se  acentuaba  rápidamente.  El  sentido  sectorial  agrícola  de  esta  visión  se  vio  reflejado  en  una  expan-­‐sión  muy  significativa  de  distintas   formas  de   intervención  pública,  que   incluyeron   la   creación  de  múltiples   instituciones   para   el   fomento   de   la   actividad   agrícola,   con   numerosos  mecanismos   de  intervención,  que   incluyeron  ambiciosos  planes   indicativos  de  producción  agrícola  para   conciliar  las  estrategias  de  política  y  la  inversión  pública.  

REFORMA  AGRARIA  INTEGRAL  

Pero  sin  duda,  la  estrategia  más  representativa  desde  mitad  del  siglo  XX,  es  la  reforma  agraria.  El  punto  de  partida  de  esta  estrategia  fue  el  reconocimiento  de  que  la  modernización  capitalista  de  la  agricultura  no  era  posible  sobre  la  base  de  la  prevalencia  de  modelos  feudales  de  concentración  improductiva  de  la  tierra  que  impedía  que  esta  cumpliera  con  su  papel  de  factor  productivo  deto-­‐nador  de  la  modernización.  No  es  de  menor  importancia  el  impulso  que  surgió  de  las  preocupacio-­‐nes  surgidas  por  el  triunfo  de  la  Revolución  Cubana  y  el  interés  de  los  Estados  Unidos  por  alcanzar  un  Nuevo  Pacto  con  América  Latina,  que  se  tradujo  en   la  Alianza  para  el  Progreso,  uno  de  cuyos  pilares  fue  la  reforma  agraria.    

Una  verdadera  escuela  de  pensamiento  y  generación  de  políticas  públicas  para  la  reforma  agraria,  nació  y  se  expandió  en  la  región,  liderada  por  Colombia,  donde  se  instaló  el  Centro  Internacional  para  la  Reforma  Agraria,  de  la  mano  del  Instituto  Interamericano  de  Cooperación  para  la  Agricultu-­‐ra,   IICA.  Desde  allí   se   generó  un  marco   conceptual,  metodológico  e   instrumental   de  enorme   in-­‐fluencia  en  la  mayor  parte  de  los  países,  de  los  cuales  fueron  miles  de  técnicos  y  funcionarios  ca-­‐pacitados  dentro  de  este  ambicioso  programa.  

La   esencia   conceptual   de   la   reforma   agraria,   como   antecesora   del   desarrollo   rural,   fue   su   com-­‐prensión  integral  de  los  procesos  necesarios  para  establecer  una  dotación  inicial  de  factores  pro-­‐ductivos  a  los  pequeños  productores  campesinos.  Esta  reforma  agraria  entendió  la  producción  de  los   pequeños  productores   desde  una  perspectiva   completa,  más   allá   del   factor   tierra.   Si   bien   el  acceso  a  la  tierra  es  el  punto  de  partida,  esta  no  resultaba  determinante,  ni  hacía  viable,  la  empre-­‐sa  agrícola,  si  no  se  consideraba  un  paquete  de  factores  entre  los  que  se  incluían  la  capacidad  em-­‐

   

103  

presarial,  recursos  de  preinversión,  inversión  para  la  capitalización,  acceso  a  tecnología  y  acceso  a  capital  de  trabajo.  Esto  implicó  que,  de  la  mano  de  los  procesos  de  reparto  de  tierras,  se  desarro-­‐llara  una  compleja  trama  institucional  para  proveer  crédito  y  otros  mecanismos  de  financiamiento,  sistemas  de  capacitación  y  extensionismo  públicos  de  amplia  cobertura.    

Los  años  60  y  70  del  siglo  pasado,  significaron  el  florecimiento  y  expansión  de  una  institucionali-­‐dad  pública  de  apoyo  a  la  agricultura,  muy  grande  en  casi  la  totalidad  de  países  de  América  Latina.  Este  crecimiento  se  relaciona  claramente  con  el  período  de  vigencia  del  modelo  económico  deno-­‐minado  de  sustitución  de  importaciones,  cuyo  rasgo  fundamental  es  la  alta  intervención  pública  en  la  dirección  y  desarrollo  de  la  economía.  Es  por  ello  que  el  modelo  de  reforma  agraria  y  de  política  agrícola  de  este  período  está  acompañado  por  un  modelo  de  intervención  en  los  mercados  agríco-­‐las  de  enorme  importancia,  a  través  de  instituciones  públicas  que  tenían  el  monopolio  del  comer-­‐cio  exterior  de  productos  agrícolas  sensibles,  particularmente  cereales.  Las  bases  conceptuales  de  este  proceso  se  sustentan  en  una  estrategia  de  modernización  dirigida,  con  fundamento  en  la  in-­‐dustrialización  rápida  y  la  incorporación  capitalista  del  campo  al  nuevo  modelo  económico,  como  fundamentos   necesarios   para   garantizar   el  despegue   de   la   economía   que   se   tradujera   en   creci-­‐miento,  distribución  y  bienestar.  

Si  bien,  los  resultados  de  estos  procesos  de  reforma  agraria  son  disímiles  en  la  Región,  sus  impac-­‐tos   no   estuvieron   a   la   altura   de   las   expectativas   y   de   las   inversiones   humanas,   institucionales   y  financieras  realizadas,  no  obstante,  cincuenta  años  después  del  inicio  y  auge  de  estos  procesos,  la  realidad  del  diagnóstico  y  de  las  soluciones,  no  dista  mucho  de  su  concepción  original.  Países  como  Brasil  o  Colombia,  para  citar  sólo  dos  casos,  mantienen  la  reforma  agraria  como  estrategia  central  de  su  agenda  rural.  Sin  embargo,  hay  concepciones  que  se  han  introducido  y  políticas  que  han  ido  complementando  esta  visión  inicial.  

Uno  de  los  más  importantes  conceptos  que  emergen  como  aprendizajes  de  estos  años  de  política  pública,   es  el   reconocimiento  de   las   imperfecciones  de   los  mercados   rurales,   como   fundamento  para  entender  las  dificultades  para  que  esta  pretendida  modernización,  llegue  al  pleno  de  la  agri-­‐cultura.  En  primer  lugar  el  mercado  de  tierras  que  tiene  enormes  distorsiones,  usos  especulativos,  informalidad,  evasión  y  elusión  tributaria,  que  en  el  caso  de  Colombia  habría  que  agregar  el  inte-­‐rés  espurio  de  los  violentos.  En  segundo  lugar,  el  del  mercado  laboral  en  el  cual  se  presenta  una  enorme   segmentación,   que   incluye   la   diferenciación   de   los   sistemas   productivos   entre   aquellos  basados  en  el  autoconsumo,  con  base  en  la  mano  de  obra  familiar;  los  diferentes  modos  de  subor-­‐dinación,  como   la  aparcería;   la  enorme   informalidad  del   trabajo  asalariado;  e   inclusive,   como  se  reconoce  en  países  como  Brasil,  la  presencia  de  trabajo  esclavo.  En  tercer  lugar,  los  fenómenos  de  concentración  monopolística  de  los  eslabones  de  la  cadena  de  producción  agrícola  que  va  desde  la  provisión  de  insumos,  hasta  los  sistemas  de  comercialización  y  distribución  de  productos  agrícolas  que  caracterizan  las  cadenas  de  valor  de  los  productos  agrícolas.  

EL  DESARROLLO  RURAL  INTEGRAL  

Este   reconocimiento  dio  origen  a   la  necesidad  de   introducir  estrategias  diferenciadas  y  a  asumir  una  estructura  estratificada  de  productores  agrícolas,  frente  a  los  cuales  se  requería  una  estructu-­‐ra  de  políticas  de  intervención  focalizada.  En  particular  se  introduce  un  concepto  que  será  deter-­‐minante  de   las  políticas  desde   finales  de   los  años  setenta,  con   la  clasificación  de  agricultores  en  tres  categorías  básicas,  aún  con  variaciones  de  país  a  país.  La  primera  de  agricultores  de  subsisten-­‐cia,  con  muy  bajas  dotaciones  de  factores  productivos,  baja  capacidad,  alto  autoconsumo  y  poca  

   

104  

vinculación  con  los  mercados;   la  segunda,  de  productores  pequeños  y  medianos  con  capacidad  y  vocación   para   su   inserción   en   los  mercados,   capacidad   de   acumulación   y   capitalización   del   em-­‐prendimiento  agrícola  y  alta  capacidad  innovadora,  aún  con  un  componente  importante  de  mano  de  obra  familiar;  y  tercero,  la  empresa  agrícola  comercial,  totalmente  vinculada  al  mercado,  inclu-­‐so  exportador,  basada  en  mano  de  obra  asalariada  y  con  niveles  importantes  de  inversión.  

Esta  clasificación  se  hizo  muy   importante  cuando  aparecen   los  primeros  conceptos  de  desarrollo  rural,  cuya  principal  expresión  fue  la  estrategia  denominada,  en  forma  genérica,  como  el  Desarro-­‐llo   Rural   Integral,   DRI,   que   fue   impulsada   desde   las   agencias   multilaterales,   particularmente   el  Banco  Mundial  y  el  Banco  Interamericano  de  Desarrollo  en  toda  la  Región.  El  concepto  que  desa-­‐rrollo  rural  aparece  asociado  justamente  a  una  estrategia  que  apareció  como  una  innovación  con-­‐ceptual,  metodológica  e  instrumental  de  la  política  pública.  Su  primer  rasgo  distintivo  fue  su  explí-­‐cita  orientación  a  la  inserción  de  los  productores  de  la  segunda  categoría  mencionada,  es  decir  a  aquellos  productores  pequeños  con  potencial  de  integración  exitosa  en  las  cadenas  de  valor  agre-­‐gado  y  en  los  mercados,  bajo  criterios  de  eficiencia  económica  y  fortalecimiento  de  su  capacidad  empresarial.  El  segundo  rasgo,  fue  que  planteó  en  forma  clara  un  diagnóstico  de  base  más  allá  de  la   finca  productora  e   identificó   la   importancia  de   la   creación  de  bienes  públicos  necesarios  para  alcanzar  los  niveles  de  productividad  para  hacer  posible  la  consolidación  de  la  pequeña  agricultu-­‐ra.  El  tercer  rasgo  que  le  es  reconocido,  fue  la  concepción  de  modelos  de  gestión  que  se  acercaban  a  los  procesos  de  descentralización,  con  especial  importancia  de  modelos  de  cofinanciación  entre  el  nivel  nacional  y  las  entidades  territoriales.  Finalmente,  se  le  identifica  como  un  modelo  donde  la  participación  de   los  actores   sociales  y  productores   tuvo  un  papel  de  significativa   importancia  en  modelos  de  planeación  participativa.  

El  desarrollo  rural,  como  concepto  asociado  a  una  política  pública  específica,  surge  en  este  marco,  echando  raíces  profundas  y  modificando  sustantivamente  las  visiones  tradicionales  de  agricultura  familiar  o  de  pequeña  agricultura  o  de  economía  campesina,  ampliando  su  espectro  de  preocupa-­‐ción  a   todos   los  elementos  extra   finca,  que  entran  a  determinar   la  productividad  y  se  hacen  de-­‐terminantes  para  dar  viabilidad  a  la  pequeña  y  mediana  agricultura.  

Pero  es  necesario  destacar  que  esta  visión  de  desarrollo  rural  estaba  inicialmente  orientada  a  las  actividades  productivas,  aún  cuando  no  exclusivamente,  agrícolas,   representado  en   temas  como  vías,  electrificación,  comercialización,   irrigación,  temas  ambientales,  tierras  y  otros  servicios  para  la  producción.  Posteriormente  se   le  asignaron  responsabilidades  que  ampliaron  de  alguna  forma  su  sentido  estrictamente  sectorial,  para   incluir  áreas  como  servicios  públicos  y  vivienda.  Sin  em-­‐bargo,   los  programas  DRI  giraron  en  torno  a  una  concepción  de  instrumentos  sectoriales  relacio-­‐nados  a  la  agricultura  para  apoyar  la  modernización  de  la  producción  rural.  

Diferentes  programas  han  ido  sustituyendo  paulatinamente  estas  estructuras  de  enorme  significa-­‐do  e  influencia  en  la  Región,  todas  ellas  bajo  el  manto,  ya  asimilado,  de  políticas  de  desarrollo  ru-­‐ral.  Este  concepto  se  asigna  a  las  políticas  que  tienen  como  objetivo  la  inclusión  de  los  pequeños  productores  como  una  de  sus  bases,  tanto  en  términos  productivos,  como  en  sus  aspectos  sociales  y  de  calidad  de  vida.  En  esencia,  se  trata  de  políticas  que  buscan  el  fortalecimiento  y  expansión  de  una  clase  media  rural,  basada  en  productores  agrícolas  insertados  en  las  dinámicas  de  mercados.  

LO  RURAL  COMO  UNA  FORMA  DE  TERRITORIO  

   

105  

Sin  embargo,  es  necesario,  en  este  punto,  destacar  una  transformación  de  enorme  significado  que  ocurre  en  las  últimas  décadas  con  la  población  rural.  En  los  años  sesenta  era  nítida  la  predominan-­‐cia  del   sector  primario  como  sustento  del  empleo  e   ingreso  de   la  población   rural,  pero  esto   fue  cambiando  en  forma  significativa,  producto  de  los  procesos  mismos  de  integración  económica  de  las  zonas  rurales,  los  cambios  en  educación,  comunicaciones  e  información.  Hoy  la  mayor  parte  del  ingreso  de  los  pobladores  rurales  proviene  de  fuentes  no  agrícolas.  Este  hecho  refleja  uno  de  los  dilemas  paradójicos  de   la   realidad  de   la  economía   rural.   Entre   la  población   rural  de  medianos   y  grandes  productores,  la  mayor  fuente  de  ingresos  es  la  actividad  agrícola  y  en  el  otro  extremo,  los  más  pequeños  productores  agrícolas  tienen  ingresos  no  agrícolas  que  llegan  a  representar  más  del  70%  de  su  ingreso  total,  como  es  el  caso  de  México,  pero  que  es  un  patrón  generalizado  en  Améri-­‐ca  Latina.  Esto  significa  que  la  unidad  productiva  rural,  objeto  del  desarrollo  rural  en  su  acepción  agrícola,  es  una  unidad  sectorialmente  diversificada.  

Sectores  como  los  servicios,  la  construcción,  el  comercio  y  la  industria  han  sustituido  la  agricultura  como  principal  fuente  de  trabajo  y  generación  de  riqueza  en  el  campo.  Si  bien,  esto  no  es  aplicable  a  la  totalidad  de  los  espacios  rurales,  dada  su  gran  heterogeneidad,  la  realidad  es  que  el  desarrollo  rural  en  su  concepción  original,  al  mantener  un  sentido  sectorial,  dejó  de  lado  las  áreas  más  diná-­‐micas  de  las  economías  rurales,  con  mayores  niveles  de  productividad  del  factor  trabajo.  

De  otro  lado,  los  procesos  de  integración  regional  y  el  proceso  de  urbanización  de  nuestros  países,  hizo  más  evidente  la  importancia  de  las  relaciones  urbano  –  rurales  como  fundamentos  o  motores  de  desarrollo   rural.  El  mundo   rural,   se  hizo  cada  vez  más  conectado  y  dependiente  de   las   redes  urbanas,  particularmente  de  los  centros  locales  y  regionales,  creando  lazos  de  relaciones  que  ad-­‐quieren  importancia  en  la  generación  de  oportunidades  para  el  desarrollo  rural.  

Es  en  este  marco  en  el  cual  nace   la   importancia  de  entender  el  espacio  rural  más  allá  de   los  pe-­‐queños  y  medianos  productores  agrícolas  y  asumir  visiones  más   integrales.  Conceptualmente   se  avanzó   hacia   una   visión   de   la   agricultura   como   un   sistema   complejo,   un   sector   económico   con  particularidades  muy  significativas  para  el  desarrollo  en  general.  Uno  de  sus  reflejos  son  las  nuevas  visiones  de  política,   en   lo   años  noventa,   reconociendo  e   incorporando   las   cadenas  de   valor  que  conforman  ese  sistema  agrícola.  Es  el  comprensión  de  que  la  productividad,  rentabilidad  y  compe-­‐titividad  de  la  agricultura  no  se  puede  limitar  a  lo  que  ocurre  en  la  producción  primaria,  sino  que  debe  considerar   los  eslabones  de  provisión  de  insumos,  servicios  financieros  y  tecnológicos,  aco-­‐pio  y  distribución,  procesos  agroindustriales  de  transformación,  beneficio  y  calidad  de  producto  y  comercio  al  por  mayor  y  detal.  Esta  visión  extiende,  en  forma  sustantiva,  el  espectro  de  acción  de  las  estrategias  de  desarrollo  de  la  agricultura  y  del  desarrollo  rural,  entendido  desde  su  visión  sec-­‐torial   agrícola,   incorporando   las   políticas   comerciales,   industriales   y   de   desarrollo   de   servicios,  como  componentes  obligados  en  una  política  sectorial  agrícola.  

A  partir  de  esta  concepción,  desde  los  años  noventa  emergen  políticas  públicas  que  hacen  énfasis  en  un  tratamiento  de  las  cadenas  agrícolas  en  su  conjunto,  intentando  la  integración  de  los  dife-­‐rentes  eslabones  productivos  que   los   componen  y  ajustando   los   instrumentos  de   intervención  a  diagnósticos  y  análisis   integrales  de  cadena  o  sistemas  producto,  como  son   llamadas  en  algunos  países.  La   importancia  de   las  cadenas  productivas  se  puede  apreciar  en  una  mayor  comprensión  de  los  sistemas  de  producción  agroalimentaria  o  agroenergética,  que  muestran  sistemas  más  am-­‐plios  que  facilitan  la  comprensión  y  su  intervención.  

El   segundo   aspecto   destacable,   es   el   reconocimiento   de   la  multifuncionalidad   de   la   agricultura  sobre  las  dimensiones  no  económicas  del  desarrollo.  Este  concepto,  que  se  hace  fuerte  como  justi-­‐

   

106  

ficante  de  los  subsidios  que  Europa  y  Estados  Unidos  ha  dado  a  sus  agriculturas  por  décadas,  asu-­‐me  que  este  sector  tiene  características,  en  comparación  con  otros  sectores  de  la  economía,  que  le   hacen   estratégico   por   sus   efectos,   negativos   o   positivos,   sobre   las   dimensiones   ambientales,  sociales,  políticas  y  culturales  de  la  sociedad.  La  agricultura  se  reconoce  como  un  eslabón  econó-­‐mico  para  alcanzar  un  desarrollo  equilibrado,  eficiente  y  justo.  De  esta  forma  se  relaciona  la  agri-­‐cultura  con  las  dimensiones  no  económicas  y  se  le  asigna  un  papel  que  va  más  allá  de  sus  meras  consideraciones  productivas  básicas   y  que   se   reflejan  en   las  externalidades  desde  y  hacia  el   en-­‐torno  en  el  cual  se  desarrolla  dicha  actividad.  

Es  allí  donde  las  visiones  convergen  en  un  análisis  más  amplio,  comprehensivo,  integral  y  sistémico  y  se  hace  pertinente  la  aproximación  a  visiones,  conceptos  y  teorías  de  abordaje  de  las  dimensio-­‐nes  espaciales  del  desarrollo,  creando  un  puente  conceptual  que  acerca  el  desarrollo  rural  con  el  desarrollo   territorial,   o   regional,   que   tiene  un   amplio   recorrido  desde  décadas   atrás.   Esta   visión  resulta  coherente  con  los  tres  objetivos  implícitos  de  la  política  de  desarrollo  rural:  1.  aprovechar  el  potencial  de  un  tipo  de  empresa  agrícola,  como  sector  dinámico  para  crear  clase  media  rural;  2.  logro  de  mayores  niveles  de  productividad  y  competitividad  a  partir  de  la  integración  de  cadenas  de  valor  agrícolas;  y  3.  optimizar  las  relaciones  no  económicas,  multifuncionalidad,  entre  la  agricul-­‐tura  y  su  entorno.  La  incorporación  de  lo  espacial  en  el  marco  del  desarrollo  rural,  tiene  elementos  concretos  en  cada  uno  de  los  tres  conceptos  –  objetivos  –  mencionados.    

El  potencial  generador  de  una  clase  productora  dinámica  e   integrada  a   los  mercados  pasa  por   la  posibilidad  de   contar   con   redes  de  productores  en  espacios  de  aproximación  que  haga  viable   la  creación  de  condiciones  de  cadena  para  un  desarrollo  sostenido  de  una  actividad  agrícola  particu-­‐lar.  Un  productor  agrícola  pequeño  o  mediano,  no  existe  aislado  de  otros  productores  similares  a  él,  no  es  viable.  Las  estrategias  focalizadas  a  productores  individualmente  considerados,  tienen  la  debilidad  de  no  aceptar  que  sus  verdaderas  potencialidades  estás  determinadas  por  su  condición  de  formar  parte  de  un  conjunto  de  productores  complementarios.  Este  no  es  un  deseable,  es  una  realidad  fácil  de  constatar  en   la  forma  como  se  han  constituido  y  subsistido  durante  décadas   los  sistemas  de  producción  agrícolas  basados  en   la  pequeña  y  mediana  propiedad.  Otra  cosa  puede  decirse  de  la  gran  empresa  agrícola.  Pero  estas  agrupaciones  espaciales  de  productores  tienen  una  localización  concreta  y  llegan  a  ser  muy  heterogéneas,  implicando  una  variedad  amplia  de  condi-­‐ciones  diferenciadas  por  espacios  o  localizaciones.  Este  es  el  primer  elemento  a  considerar,  desde  una  perspectiva  espacial  o  territorial,  que  evidencia  la  conveniencia  de  pensar  en  las  políticas  para  zonas  productoras  de  una  cadena  específica,  antes  que  en  estrategias  para  atender  a  productores  individuales  de  un  producto  en  particular.  En  otras  palabras,  se  requieren  estrategias  para  grupos  de  productores,  antes  que  políticas  para  productores.  

El   segundo   tiene  que   ver   con   la   forma   como   se   abordan   las   estrategias   de   cadenas  productivas  para   el   desarrollo   rural.   Las   cadenas   tienen   eslabones   y   relaciones   que   se   van   relacionando   de  acuerdo   con   su   contribución   individual   a   la   formación  del   valor   agregado  de  un  producto  en   su  mercado  de  destino  final,  lo  que  hace  que  una  cadena  incorpore  muchos  componentes  no  locali-­‐zados,  por  ejemplo   las  empresas  productoras  de  semillas  o  agroquímicos  especializados.  Sin  em-­‐bargo,  en  las  dinámicas  de  formación  del  valor  de  la  producción  agrícola,  opera  un  sistema  locali-­‐zado  de  producción  que,  si  bien,  es  expresión  de  las  lógicas  de  la  cadena,  no  contempla  todos  sus  eslabones,  al  tiempo  que  vincula  otros  no  considerados  parte  de  la  cadena.  Se  trata  de  los  cluster  productivos  o  aglomeraciones  de  empresas  que  garantizan  las  condiciones  para  que  una  determi-­‐nada   actividad   productiva   se   genere,   incorporando,   en   concreto,   los   productores   agrícolas,   los  prestadores   de   servicios,   los   comercializadores,   las   instituciones   y   otras   actividades   que   hacen  posible   y   potencian   la   actividad   productiva.   El   cluster   productivo   es   un   espacio   económico   con  

   

107  

referencia  específica  a  un  espacio  geográfico,  a  un  territorio,  y  demanda  un  tipo  de  políticas  públi-­‐cas  específicas,  focalizadas,  diferenciadas  y  especializadas.  

Ahora,  en  consideración  al   tercer  concepto  clave,  el  de   la  multifuncionalidad,  el  espacio  aparece  como  el  escenario  donde  se  realizan  las  externalidades  de  la  producción  agrícola.  Los  efectos  am-­‐bientales   son   localizados   e   inmediatos   al   entorno  de   la   actividad  productiva,   hay   un   espacio   de  influencia;   los   impactos   sobre   los   aspectos   sociales,   por   ejemplo   el   empleo,   se   producen   en   un  espacio  geográfico  concreto  al  ligar  trabajo  y  localización  residencial;  los  impactos  políticos  y  cul-­‐turales  igualmente  tienen  un  espacio  concreto,  un  efecto  de  proximidad.  La  doble  relación  de  las  externalidades  de  la  actividad  productiva,  la  que  considera  las  facilidades  que  un  espacio  o  territo-­‐rio  le  proporciona  a  una  empresa,  denominada  competitividad  sistémica,  de  un  lado,  y  los  efectos  que  la  actividad  de  esa  empresa  tiene  sobre  su  entorno,  rentas  sociales  originadas  en  actividades  privadas,  es  la  esencia  de  una  visión  multidimensional  de  la  agricultura  y  uno  de  los  más  importan-­‐tes  motivos  para  considerar  un  enfoque  territorial  para  el  desarrollo  rural.    

Hasta   ahora,   hemos   repasado   los   fundamentos  del   surgimiento  de  una   aproximación  espacial   o  territorial   del   desarrollo   rural,   desde   una   perspectiva   del   desarrollo   económico.   Sin   embargo   es  necesario  considerar  el  enorme  peso  que  ha  tenido  la  evolución  política  de  la  Región  en  este  pe-­‐ríodo  y,  en  particular,  la  evolución  de  las  democracias  locales  y  las  democracias  participativas.  Este  es  un  proceso  que  no  es  exclusivo  del  mundo  rural,  pero  que  ha  tenido  una  gran  influencia  en  los  nuevos   enfoques   aplicados   en   las   políticas   públicas.   Se   trata   de   las   formas   como   los   países   de  América  Latina  han  venido  construyendo,  o  reconstruyendo  en  muchos  casos,  las  estructuras  de-­‐mocráticas  tan  duramente  golpeadas  por  regímenes  totalitarios  que  cubrieron  la  casi  totalidad  de  nuestros  países  hace  apenas  tres  décadas.  

El   creación   de   nuevos   espacios   de   participación   de   los   actores   sociales,   particularmente   de   los  productores,  se  introducen  desde  las  concepciones  de  la  reforma  agraria  integral  y  son  reforzados  por   los  procesos  de  desarrollo  rural.  Son  amplias   las  figuras  de  organización  que  se  promovieron  en  la  búsqueda  de  estructuras  institucionales  que  le  dieran  viabilidad,  legitimidad  e  influencia  a  los  beneficiarios,   integrando  diferentes  formas  de  autogestión  y  apoyo  a  propuestas  e   iniciativas  co-­‐munitarias  y  locales.  

Conceptualmente  la  participación  tiene  varios  fundamentos  que  es  necesario  destacar.  La  capaci-­‐dad  de  decisión  por  parte  de  los  receptores  de  las  intervenciones  públicas,  ha  sido  un  aspecto  de  permanente  debate  y  se  ha  expresado  de  diversas  formas  en  las  características  de  los  instrumen-­‐tos  de  la  política.  La  tradición  de  las  estrategias  de  fomento  productivo  se  basaban  en  decisiones  públicas   centralizadas,   donde   los   ministerios   de   agricultura,   aún   con   estructuras   institucionales  desconcentradas,   tomaban   las  decisiones   sin   considerar   las  opiniones  de   los   actores   rurales,   los  cuales  estaban  relegados  al  papel  de  beneficiarios  pasivos  de  la  acción  del  Estado.    

Surgen  durante  los  años  ochenta  del  siglo  pasado,  múltiples  propuestas  en  contra  de  esta  visión,  introduciendo  la  participación  como  una  categoría  a  ser  considerada  y  luego  lo  participativo  como  un   atributo   que   debería   formar   parte   de   las   iniciativas   públicas.   Así   como   se   abrió   camino   una  visión   integral,  se  fue  consolidando  una  visión  participativa,  que  adjetivó  las  estrategias  de  desa-­‐rrollo  rural.  Sin  embargo,  esta  es  una  historia  aún  lejos  de  acabar,  ya  que  es  muy  difícil  creer  que  se  ha  logrado  permear  plenamente  la  institucionalidad  con  modelos  profundos  de  participación.  

La  participación  significa  una  nueva  institucionalidad,  con  nuevas  reglas  y  nuevos  arreglos,  que  se  han  ido  introduciendo  en  reformas  estructurales,  que  forman  parte  de  las  grandes  transformacio-­‐

   

108  

nes   realizadas  en   las  décadas   finales  del   siglo  XX.  Sinteticemos  esta   transición   institucional  en   la  cual  el  Estado  Nacional,   como   instancia   institucional,  ha   ido  cediendo  competencias  y  poder,  en  procesos  simultáneos  e  interrelacionados  de  irrupción  de  nuevas  institucionalidades.  Una  dimen-­‐sión  de  esta  transición  esta  dada  en   las  relaciones  entre   lo  público  y   lo  privado,  que  reordena  el  papel  de  los  agentes  públicos  y  de  los  actores  privados,  marcado  por  un  repliegue  de  la  interven-­‐ción  del  Estado,  que  se  traduce  en  profundos  procesos  de  privatización  de  actividades  económicas  que   habían   sido   asumidas   directamente   por   empresas   públicas   y   que   son   entregadas   al   sector  empresarial  privado.  En  esta  misma  dimensión  se  produce  el  reconocimiento  de  un  proceso  social  y  político  producto  de  la  presión  de  la  sociedad  civil  por  espacios  más  amplios  de  poder,  expresa-­‐dos  en  la  explosión  de  numerosas  formas  de  organización  del  denominado  tercer  sector,  que  ad-­‐quiere  muy  diversas   formas  de  organización,   desde  organizaciones  no  gubernamentales,   asocia-­‐ciones   gremiales,   sindicatos,   organizaciones   de   base,   comunidad   organizada   y   otras   formas   de  asociación  que   lucha  por  mayores  espacios  políticos,  en   lo  que  constituye  un   franco  proceso  de  participación.  De  esta  forma  se  genera  un  proceso  de  reforma  que  cambia  las  relaciones,  compe-­‐tencias  y  significado  de  los  agentes  sociales  en  una  nueva  relación  Estado  –  Sociedad  Civil  y  rela-­‐ción  Público  –  Privado.      

Pero   este  proceso  de   transición   institucional   tiene  otro   componente   en   la   dimensión   territorial,  que  se  expresa  en  la  cesión  de  competencias  desde  la  Nación  hacia  otros  niveles  territoriales,  ha-­‐cia  lo  local,  en  procesos  de  descentralización,  municipalización,  regionalización  o  federalización  y,  hacia  lo  global,  en  procesos  de  integración  regional,  internacionalización,  mundialización  o  globali-­‐zación.  Dos  direcciones  de  un  proceso  que  asigna  responsabilidades,  competencias  y  capacidad  de  decisión  a  nuevos  actores   institucionales.   Es  en  este  marco  político  donde  el   territorio  adquiere  una  renovada  valoración,  pero  siempre  considerando  esta  visión  escalar  que  va  desde  local,  hasta  lo  global,  haciendo  que  sea  necesario  prestar  atención  a  un  ordenamiento  territorial,  que  permita  establecer  nuevas  reglas  de  juego  para  la  interrelación  armónica  de  estos  diferentes  niveles.  

Esta  tendencia  institucional,  en  sus  dos  dimensiones,  es  generalizada,  y  se  impone  como  parte  de  los  ajustes  estructurales  aún  no  concluidos  y  se  repite,  con  sus  particularidades  nacionales,  en  la  mayor  parte  de  nuestros  países.  Estos  cambios  institucionales  constituyen  otro  de  los  rasgos  dis-­‐tintivos  de  una  nueva  generación  de  políticas  públicas  soportadas  en  una  institucionalidad  caracte-­‐rizada  por  un  componente  crítico  del  Estado  como  movilizador,  articulador  y  cogestor  de   las  ac-­‐ciones  del  desarrollo.  Es  por  ello  que  las  diferentes  concepciones  de  estrategias  de  desarrollo  rural  con   enfoque   territorial   han   acogido   la  participación   como   uno   de   sus   ejes,   otorgando   un   papel  preponderante  a  los  actores  sociales  que  pasan  de  ser  objetos  de  las  intervenciones  públicas,  a  ser  los  sujetos,  activos,  de  la  identificación  de  sus  propias  necesidades  y  de  caminos  para  solucionar-­‐los,  en  una  interlocución  permanente  con  las  políticas  públicas.  

Pero  esta  participación  ha  vivido  un  proceso  de  transformación  a  lo  largo  del  tiempo.  En  las  prime-­‐ras  épocas  se  limitaba  a  la  posibilidad  de  expresar  sus  opiniones,  necesidades  y  requerimientos  en  la   conformación   de   planes   de   acción   para   la   aplicación   de   políticas   normalmente   estructuradas  desde   los  niveles  centrales  públicos.  Esta  fase  se  puede  denominar  de  consulta,  que  permitió   in-­‐troducir  ajustes  valiosos,  particularmente  expresados  en  modelos  de  focalización  y  diferenciación  de  los  instrumentos  de  intervención  pública,  como  consecuencia  de  la  enorme  diversidad  y  hete-­‐rogeneidad  que  estas  consultas  evidenciaron,  lo  que  puso  en  entredicho  el  carácter  homogeneiza-­‐dor  de  estrategias  de  desarrollo  rural  promovidas  en  las  décadas  de  los  sesenta  y  setenta.  Otro  de  los  rasgos  de  la  participación  fue  el  concepto  de  corresponsabilidad  en  la  cual  se  concibe  que  las  comunidades  y  productores  tienen  un  potencial  para  aportar  al  logro  de  los  objetivos  establecidos  por  las  diferentes  políticas  públicas,  incorporando  a  sus  organizaciones  como  gestores  de  compo-­‐

   

109  

nentes  de  los  programas  públicos,  desplazando  a  los  funcionarios  estatales  como  únicos  ejecuto-­‐res   de   las   políticas.   Sin   embargo,   hasta   finales   del   siglo   pasado,   la   participación   seguía   siendo  orientada  exclusivamente  por  un  libreto  de  política  establecido  en  forma  centralizada,  a  pesar  de  los   intentos   por   establecer   un  modelo  de   gestión  abajo   –   arriba,   como  era   preconizado  por   los  diseñadores  de  políticas  públicas.    

Es  la  acción  colectiva  la  que  introduce  un  concepto  mucho  más  amplio  de  la  participación,  dándole  un  carácter  político  decisivo  a  los  mecanismos  institucionales  de  formulación  y  gestión  de  las  polí-­‐ticas  públicas.  Esta  aproximación  conceptual  forma  parte  de  las  denominadas  teorías  instituciona-­‐listas  que  estudian  y  explican  los  procesos  de  elección  y  decisión  de  los  individuos,  sean  en  forma  aislada  o  en  grupo,  sus  intereses  y  las  expresiones  que  estas  tienen  en  la  definición  de  estrategias  para  alcanzar  sus  metas  y  objetivos.  El  concepto  de  acción  colectiva  recoge  las  decisiones  y  actua-­‐ciones  de  un  grupo  que  actúa  en  busca  de  un  objetivo  común.  Es   justamente  este,  el   contenido  que  otorga  fuerza  a  una  nueva  forma  de  gestión  del  desarrollo,  donde  las  comunidades  empren-­‐den   autónomamente   formas   propias   de   organización,   permanentes   o   esporádicas,   y   acometen  acciones,  independientes  o  vinculadas  a  programas  públicos.  En  este  marco,  la  participación  pasa  de  ser  una  búsqueda  de  opiniones  desde  la   institucionalidad  pública,  visión  reactiva,  a  ser  un  re-­‐conocimiento  de  las  capacidades  de  las  comunidades  o  productores  para  su  auto  –  institución.  

Los  procesos  que  subyacen  a  la  organización  y  movilización  social,  en  un  marco  territorial,  tienen  fundamento  en  el  carácter  histórico  de  la  construcción  del  territorio,  entendido  este  como  un  pro-­‐ducto  social,  tejido  sobre  la  base  de  procesos  de  apropiación  del  espacio  y  de  la  configuración  de  dinámicas  ecológicas,  económicas  y  políticas.  La  cultura,  en  su  sentido  más  amplio,  integra  toda  la  tradición  de  estos  procesos,  con  referencia  a  un  espacio  concreto,  sea  este  local,  regional  o  nacio-­‐nal.   La   cultura   expresa   una   cosmovisión,   unos   valores,   unas   reglas   y   pactos,   formas   propias   de  organización  y  expresión  social  que  se   traducen  en  un  sentido  de  pertenencia,  adscripción,  a  un  colectivo  de  referente  territorial.  Esta  cultura  es  la  que  explica  la  base  de  la  unidad  en  torno  a   in-­‐tereses  comunes.  No  son  los  problemas  y  las  necesidades  la  fuerza  social  y  política  clave  de  la  ac-­‐ción  colectiva,  es  la  expresión  cultural  de  una  sociedad,  ligada  o  cohesionada  por  una  cultura,  que  se  manifiesta   en   identidad   territorial,   la   cual   actúa   como   forjador   de  una  manifestación  política  que   podemos   denominar   territorialidad.   Esta   fuerza   social   es   el   fundamento   para   comprender  adecuadamente  la  naturaleza  de  los  procesos  que  fundamentan  el  enfoque  territorial.  

La  capacidad  creativa  de   la  acción  colectiva  se  ha  visto  reflejada  en  innumerables  estrategias  co-­‐munitarias  que  se  han  marcado  un   intenso  proceso  de   innovación   social,  donde  se   refleja   clara-­‐mente  que   las  soluciones  a   los  problemas   inherentes  al  desarrollo,  no  provienen  exclusivamente  de   las   intervenciones   del   Estado.   Se   entiende   por   innovación   social   el   proceso   de   organización,  gestión  y  ejecución  de  acciones  específicas  que  cambian  la  forma  como  un  grupo  social  aborda  sus  problemas  comunes  y  modifica,  en  su  actuación,  una  actitud  pasiva,  a  través  de  la  iniciativa  colec-­‐tiva.  Este  proceso  no  es  nuevo,  por  supuesto.  Las  sociedades  siempre  han  buscado  formas  solida-­‐rias  para  enfrentar  sus  problemáticas,  en  procesos  de  autogestión  o  simplemente  contestatarios.  Sin  embargo,  lo  que  aparece  como  una  novedad,  es  la  forma  como  el  Estado  y  la  política  pública  define  un  nuevo  espacio  de  legitimidad  a  estos  procesos  y  los  incorpora  a  las  estrategias  expresa-­‐das  en  programas,  iniciativas  y  proyectos.  

En  las  estrategias  de  política  pública  para  el  desarrollo  rural  en  la  década  pasada,  se  observa  una  nueva   forma  de   interrelación  entre   las   instancias  públicas  y   los  actores  sociales,  en   las  cuales  se  definen  mecanismos  explícitos  de  reconocimiento,  legitimidad  y  representatividad  de  estos  proce-­‐sos  sociales,  dentro  de  un  marco  mucho  más  explícito  de  cogestión  público  –  privada  –  comunita-­‐

   

110  

ria,  por  medio  de  estructuras  institucionales  que  le  dan  abrigo.  Esto  se  ha  reflejado  en  el  estable-­‐cimiento  de  redes  de  colegiados  de  amplia  representación,  cuya  más  nítida  expresión  son  las  redes  de  Consejos  Territoriales  (municipales  y  regionales)  de  Desarrollo  Rural,  a   los  cuales  se   les  asigna  un  papel  determinante  en  los  procesos  de  planeación  y  gestión  de  los  componentes  prácticos  de  las  políticas  públicas.  Estas  estructuras  ordenan  la  participación  y  le  asignan  un  espacio  funcional  de  enorme  importancia  en  las  estrategias,  constituyéndose  en  los  órganos  consultivos  de  las  deci-­‐siones  de  planeación,  inversión  y  control  social  de  las  políticas  públicas.    

El  surgimiento  de  estas  estructuras  es  un  rasgo  común  en  las  estrategias  de  desarrollo  rural  terri-­‐torial  en  la  casi  totalidad  de  los  países  latinoamericanos  que  las  han  acogido,  dando  lugar  a  uno  de  los  más   significativos   avances   en   la   concepción   de   la   participación   y   gestión   del   territorio,   que  consiste  en  la   introducción  de  procesos  de  negociación  en  busca  de  diagnósticos,  propuestas,  vi-­‐siones,  definiciones  de  prioridades  y  cursos  de  acción  basadas  en  consensos   territoriales.  El   con-­‐cepto  de  visión  de  territorio,  engloba  el  fundamento  de  estos  procesos  que  van  más  allá  de  la  vi-­‐sión  tradicional  de  la  participación,  ya  que  se  concreta  en  una  lógica  de  construcción  desde  el  te-­‐rritorios  mismo,  con  sus  actores  como  sujetos  decisorios  y  con  el   reconocimiento  de   legitimidad  por  parte  del  Estado.  Esta  visión  de  territorio  se  traduce  en  un  proyecto  territorial  que  encausa  las  fuerzas  sociales  y  económicas  con  el  apoyo  convergente  de  los  instrumentos  de  política  pública.  

Nueva  Secretaría  de  Desarrollo  Agrario,  Territorial  y  Urbano  de  México  

La   evolución   de   la   realidad   agraria   de  México,   ha   llevado   al   nuevo   gobierno   del   PRI   a   tramitar,  Congreso  de  la  Unión  una  reforma  de  la  Ley  de  Administración  Publica,  con  el  propósito  de  crear  un   nuevo   marco   para   atender   el   tema   agrario   en   México   (Cámara   de   Diputados,   2012).  Transformación   institucional   que   tiene   elementos   innovadores,   audacia   conceptual   y   enormes  desafío   que   darán   mucho   de   que   hablar   en   los   próximos   años   a   analistas   e   investigadores  preocupados  por  la  institucionalidad  para  el  mundo  rural  de  nuestros  países.  Con  el  propósito  de  contar   con   una   política   integral   que   permita   el   ordenamiento   permanente   y   debidamente  planificado  del   territorio  nacional,   se  crea   la  nueva  Secretaria  de  Desarrollo  Agrario,  Territorial  y  Urbano.   La   Secretaria   tiene   como   principal   tarea   impulsar,   en   coordinación   con   las   autoridades  estatales   y  municipales,   la  planeación  y  el   ordenamiento  del   territorio  nacional  para   su  máximo  aprovechamiento,  con  la  formulación  de  políticas  que  armonicen  el  crecimiento  o  surgimiento  de  asentamientos  humanos;  la  regularización  de  la  propiedad  agraria  y  sus  diversas  figuras  que  la  ley  respectiva   reconoce   en   los   ejidos,   las   tierras   ejidales,   las   comunidades,   la   pequeña   propiedad  agrícola,  ganadera  y  forestar,  y  los  terrenos  baldíos  y  nacionales;  el  desarrollo  urbano  con  criterios  uniformes   respecto   de   la   planeación,   control   y   crecimiento   con   calidad   de   las   ciudades   y   zonas  metropolitanas  del  país  y  su  respectiva  infraestructura  de  comunicaciones  y  de  servicios,  además  de   la   planeación   habitacional,   el   desarrollo   de   vivienda   y   el   aprovechamiento   de   las   ventajas  productivas  de  las  diversas  regiones  del  país.  Esta  reforma  es  un  parte  aguas  en  la  forma  como  se  entiende  lo  territorial  en  México  y  establece  un  punto  central  de  nuestra  discusión  del  concepto  rural   en  México.   La   fusión   de   tres   temas   esenciales   del   desarrollo   equilibrado   y   de   la   cohesión  territorial   del   país,   se   han   fusionado   en   una   estrategia   que   reconoce   su   carácter   sistémico.   Lo  agrario,   lo  territorial  y   lo  urbano,   juntos,  unidos  en   institucionalidad  como  reconocimiento  de  su  integralidad  en  la  realidad.    

   

111  

DEL  ENFOQUE  TERRITORIAL  A  LA  GESTIÓN  TERRITORIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  Ana  María  Echeverri  Pinilla  

Las   políticas   públicas   han   ido   evolucionando   al   tenor   de   estos   procesos   político   institucionales,  reflejando  de  diversas  formas  la   introducción  de  estos  conceptos  en  las  decisiones  estratégicas  y  su  instrumentación,  conformando  lo  que  ha  venido  a  llamarse  una  nueva  generación  de  políticas  públicas  para  el  desarrollo  rural,  cuyo  rasgo  fundamental  ha  sido  la  introducción  del  denominado  enfoque  territorial.  En  realidad  no  hay  una  única  concepción  que  oriente  estas  políticas,  no  hay  un  recetario,   como   ha   ocurrido   tradicionalmente   con   otros   enfoques,   por   ejemplo   con   la   reforma  agraria  integral  o  con  el  desarrollo  rural  integral.  Estas  políticas  se  han  ido  configurando  en  proce-­‐sos  más   complejos   de   evolución   institucional,   con   un   alto   contenido   de   presión,   negociación   y  pactos  sociales,  como  son  los  casos  de  México  y  Brasil.  Sin  embargo,  a  pesar  de  ello,  si  se  pueden  extraer   los   fundamentos  que  expresan  este  paso  de   la   concepción  a   la  acción,  englobado  en  un  proceso   concreto   denominado  gestión   territorial,   que   indica   la   forma   como   se   han   ido   introdu-­‐ciendo  los  conceptos  y  procesos  descritos  arriba,  en  decisiones,  acciones  e  instrumentos  de  políti-­‐ca  pública.  

Es  importante  insistir  en  que  las  políticas  territoriales  constituyen  un  conjunto  amplio  de  interven-­‐ciones  públicas,  cuyas  estrategias  más  reconocidas  son  el  desarrollo  regional  y  urbano,  el  ordena-­‐miento  ambiental  y  los  procesos  institucionales  de  ordenamiento  territorial,  en  el  sentido  de  defi-­‐nición  de  competencias  y  recursos  en  los  diferentes  niveles  territoriales.  Estas  políticas  tienen  una  larga  tradición  que  arranca  desde  mediados  del  siglo  pasado  y,  en  estricto  sentido,  han  incorpora-­‐do  lo  rural  como  parte  sustantiva  de  lo  territorial,  a  pesar  de  que  son  reconocidas  principalmente  por  su  significativa  influencia  en  la  configuración  de  la  estructura  urbana  de  la  región.  El  desarrollo  rural,  puede  verse   como  componente  natural  de  estas  políticas  de  desarrollo   territorial,   sin  em-­‐bargo,   por   diversas   razones,   este   se   ha   impregnado   de   un   profundo   sentido   sectorial,   como   ya  hemos  visto.  Por  ello,  el  proceso  al  que  queremos  referirnos,  que  denominamos  nueva  generación  de  políticas  públicas,   lo  referimos  a   la  forma  como  el  desarrollo  rural  transita  hacia  su   involucra-­‐miento  con  las  políticas  de  desarrollo  territorial,  en  su  sentido  más  amplio.  

Los  fundamentos  de  la  gestión  territorial,  que  se  pueden  inducir  de  las  distintas  políticas  y  proce-­‐sos  adelantados  en  nuestros  países  se  pueden  clasificar  en  cuatro  componentes  básicos,  a  los  cua-­‐les   corresponden  enfoques,   conceptos  operativos,  metodologías  e   instrumentos  de   intervención  concretos,  de  enorme  similitud,  a  pesar  de   los  disímiles  contextos  nacionales  o  regionales.  Estos  componentes   son  delimitación   territorial,  ordenamiento   territorial,  articulación   y   concurrencia   y  pactos  territoriales.  

DELIMITACIÓN  TERRITORIAL  

El  primer  componente  de  la  gestión  territorial  parte  de  la  definición  del  espacio  o  territorio  como  objeto  de  las  políticas  públicas,  asumiendo  una  concepción  sistémica  e  integral,  que  asume  al  te-­‐rritorio  como  un  espacio  delimitado,  escenario  de  procesos  dinámicos  de  carácter  ambiental,  eco-­‐nómico,  social  y  político,  que  históricamente  manifiesta  un  proceso  de  apropiación  que  se  refleja  en  pertenencia,  adscripción,  identidad  y  cultura  propios.  El  territorio  adquiere  una  expresión  insti-­‐

   

112  

tucional,   base  de   su  posibilidad  de   constituirse  en  objeto   concreto  de  política  pública,   al   contar  con  unas  reglas  de  juego  legitimadas  en  proceso  de  formalización  y  una  organización  propia  que  le  permite  ejercer  un  control  o  dominio  sobre  componentes  específicos  de  su  desarrollo.    

La  delimitación  territorial  constituye  un  fundamento  clave  de  la  gestión  territorial,  en  cuanto  esta-­‐blece   la   unidad   de   intervención,   que   se   manifiesta   concretamente   en   objetivos   expresados   en  torno  a  impactos  de  carácter  colectivo  e  integral  en  el  conjunto  territorial.  Por  ello  la  delimitación  implica   una   definición   de   carácter   estratégico.   En   esta   dirección   se   han   introducido   diferentes  modelos  de  delimitación  de   los  objetos  de   las  políticas  públicas  de  desarrollo   rural   con  enfoque  territorial  que  se  pueden  clasificar  en  dos  categorías.    

La  primera  que  se  expresa  en  la  identificación  de  las  entidades  territoriales  como  unidades  de  in-­‐tervención   de   la   política,   en   la   cual   se   definen   los   municipios,   individualmente   considerados   o  agrupados  en  modelos  de  territorios  ampliados,  como  el  caso  de  los  Territorios  de  Ciudadanía  de  Brasil  o  de  Distritos  de  Desarrollo  Rural  de  México.  En  el  caso  de  Colombia  ha  habido  una  tradición  municipalista  del  desarrollo  rural  que  se  expresa  en  el  reconocimiento  del  papel  del  municipio,  el  Consejo  Municipal  de  Desarrollo  Rural  o  la  descentralización  de  la  asistencia  técnica  en  el  modelo  de  Unidades  Municipales  de  Asistencia  Técnica,  UMATAS.  

La   segunda   se   expresa   en   la   delimitación   con   base   en   recortes   espaciales   basados   en   atributos  ambientales,   económicos   o   culturales.   Un   amplio   debate   existe   sobre   la   definición   de   espacios  rurales,  en  los  cuales  se  busca  establecer  condiciones  específicas  de  un  espacio  para  su  interven-­‐ción.  Sin  duda,  esta  es   la  más  precaria  de   las  delimitaciones  territoriales,  existiendo  una  enorme  diversidad  de  definiciones  de  lo  rural,  además  de  una  debilidad  en  la  intención  de  separar  lo  rural  de  los  otros  componentes  estructurantes  del  espacio.  Los  mejores  ejemplos  de  este  tipo  de  delimi-­‐tación  son  los  que  se  establecen  por  atributos  concretos  y  ciertos,  como  son  los  casos  de  las  cuen-­‐cas,  los  territorios  étnicos,  zonas  de  colonización  o  zonas  de  frontera.  En  Colombia  hay  casos  parti-­‐cularmente  expresivos  de  esta  delimitación  en  el  caso  de  las  Zonas  de  Reserva  Campesina,  Zonas  de  Desarrollo  Empresarial  o  las  Tierras  de  las  Comunidades  Negras.  

La   delimitación   territorial   tiene   una   connotación   institucional   que   ha   sido   bien   definida   por   los  geógrafos  que  diferencian  el  espacio  y  el   territorio.  El  primero,  como   las  dinámicas  ambientales,  económicas,   sociales,   políticas   y   culturales,   cuyos   límites   son   difusos,   como   consecuencia   de   su  naturaleza   compleja   y   sistémica.   El   segundo,   como   una   categoría   de   carácter   institucional,   que  expresa   y   formaliza   y   hace   explícito   un   recorte   con   fines   de   gestión,   definiendo   instancias   a   las  cuales  se  dota  de  normas,  reglas  y  formas  de  organización.  Lo  territorial  tiene  un  sustento  consti-­‐tucional  en  todos  los  países,  allí  se  definen  los  principios  y  mecanismos  de  estructuración  territo-­‐rial.   Sin   embargo,   como  hemos   visto,   las   instituciones   territoriales   no   se   limitan   a   las  entidades  territoriales,  sino  que  adquieren  otras  formas.    

El  colofón  de  esta  condición  de  la  delimitación  territorial  tiene  una  enorme  implicación  conceptual  y  operativa:  territorio  tiene  una  expresión  institucional  con  poder  y  legitimidad  para  gestionar,   la  totalidad  o  parte  de  los  componentes  del  desarrollo.  Por  ello,  una  de  las  más  importantes  condi-­‐ciones  de   la  delimitación  territorial,  no  es  el  recorte  geográfico  de  esos  espacios,  sino  el  modelo  institucional  que  se  define  para  la  gestión  territorial  de  ese  espacio.  Al  final  la  delimitación  territo-­‐rial   se   expresa   geográficamente   en   recortes   espaciales   e   institucionalmente   en   estructuras   con  normas  y  organizaciones.  Por  ello,  una  cosa  es  delimitar  en  un  mapa  una  Zona  de  Reserva  Campe-­‐sina  o  un  Área  de  Protección,  y  otra  es  dotarla  de  una  estructura  institucional  para  su  gestión  terri-­‐

   

113  

torial,  cuando  se  dan  las  dos,  se  puede  decir  que  se  cuenta  con  territorios  y  que  se  ha  realizado  un  proceso  de  delimitación  territorial.  

Territorios  rurales  en  Brasil  

En  el   año  de  2003,  Brasil   crea   la   Secretaría  de  Desarrollo  Territorial   al   interior  del  Ministerio  de  Desarrollo   Agrario,   institución   responsable   de   las   políticas   públicas   de   reforma   agraria   y  agricultura   familiar.   Con   esta   Secretaría   se   emprende   una   estrategia   de   territorialización   de   las  políticas  de  desarrollo  rural  con   la  definición  de  un  programa  de  acción  articulada  y  concurrente  en  el  espacio  rural.  Para  ello  se  estableció  que  el  nivel  territorial  óptimo  para  estructurar  acciones  integrales  de  desarrollo  rural  era  el  nivel  supramunicipal,  creando  unidades  territoriales  con  base  en   la   delimitación   de   microrregiones   que   ha   establecido   el   Estado   Brasileño   para   efectos   de  planificación.   Estos   territorios   rurales   están   conformado   por   grupos   de   municipios,   15   en  promedio,  que  fueron  definidos  y  delimitados  mediante  procesos  de  negociación  con  los  estados  y  las   comunidades   locales,   quienes   determinaron   la   cobertura   de   cada   uno   de   los   territorios.   La  delimitación   se   realizó   con   base   en   factores   identitarios,   lo   que   condujo   a   su   primera  denominación  como  Territorios  de  Identidad.  Posteriormente  estos  territorios  fueron  reconocidos  por   el   conjunto   de   las   políticas   de   desarrollo   social   de   Brasil,   cambiándoles   su   denominación   a  Territorios  de  Ciudadanía  que  hoy  integran  cerca  de  2,500  municipios,  de  los  5,500  que  conforman  el   país,   en   160   territorios   delimitados   con   base   en   la   manifestación   de   identidad   territorial   y  reconocimiento  de  derechos.   Esta   delimitación   territorial   se   define   con   criterios   integrales,   esto  es,   reconocen   la   integridad   territorial   considerando   tanto   las   zonas   rurales   como   los   centros  urbanos  que  contienen.  

ORDENAMIENTO  TERRITORIAL  

El  ordenamiento   territorial  es  un  marco  normativo,   cuyo  objetivo  central  es  el  de  establecer   las  competencias,  mecanismos  de  articulación  y  la  implementación  de  los  principios  de  coordinación,  subsidiaridad  y  organización  de  las  responsabilidades  de  cada  una  de  las  unidades  territoriales,  en  las   cuales   se  encuentra  estructurada   la  división  política  y  administrativa  de  una  nación.  Sus   fun-­‐damentos  provienen  de  la  lógica  de  la  mejor  correspondencia  entre  la  naturaleza  de  las  materias  o  problemáticas  del  desarrollo  y   los  niveles   territoriales  en   los  cuáles  se  alcanza  el  óptimo  de  ges-­‐tión.  

Si  bien  su  más  nítida  expresión  es  la  concepción  escalar  del  territorio  que  establece  el  nivel  nacio-­‐nal,  regional  (estados,  provincias  o  departamentos)  y  los  municipios,  no  se  limita  a  esta  estructura  básica,  contemplando  otras  formas  de  organización  del  territorio  como  la  definición  de  regiones  o  estructuras   especiales   como   las   asociaciones   o  mancomunidades   de  municipios.   Inclusive,   cada  vez  es  más  importante  la  definición  de  instancias  territoriales  supranacionales,  como  el  caso  de  la  Unión  Europea  que  tiene  una  política  de  desarrollo  rural  comunitaria,  o  en  Centroamérica  que  han  adoptado  una  Estrategia  Centroamericana  de  Desarrollo  Rural  Territorial.  

La   pregunta   orientadora   central   del   ordenamiento   territorial   es   ¿cuál   es   el   nivel   territorial  más  adecuado  para  atender  un  determinado  componente  del  desarrollo?  Pregunta  que  tiene  respues-­‐tas  diversas  de  acuerdo  con  la  naturaleza  y  materia  del  componente  específico.  Si  se  trata  de  te-­‐mas  como  la  seguridad,  la  competencia  será  diferente  que  si  se  trata  de  un  tema  como  el  sanea-­‐

   

114  

miento  básico.  En  nuestro  caso,  la  pregunta  clave  es  ¿cuál  es  el  nivel  territorial  más  adecuado  para  abordar  el  desarrollo  rural?  

En  el  caso  de  Brasil,  como  en  el  de  México,  se  identificó  una  estructura  intermedia  entre  los  muni-­‐cipios   y   los   estados,   estableciendo   que   estas   comunidades   de  municipios   tendrían   las  mayores  ventajas   para   abordar   las   dinámicas   ambientales,   económicas   y   sociales   propias   del   desarrollo  rural.  Esto  se  refleja  en  estructuras   institucionales  que  asignan  responsabilidades  a   los  estados  y  municipios  para  la  conformación  de  espacios  ad-­‐hoc  de  gestión  territorial  para  el  desarrollo  rural.  

Colombia  ha  expedido  recientemente   la  Ley  Orgánica  de  Ordenamiento  Territorial  que  establece  un  marco  poderoso  para  el  establecimiento  de   responsabilidades,  al   tiempo  que  establece  unos  principios  y  estructura  de  la  inversión  pública  que  ordena  la  relación  entre  competencias  y  recur-­‐sos.  Aunque  no  establece  explícitamente  las  competencias  sobre  desarrollo  rural,  proporciona  los  fundamentos  para   la  definición  del  papel  que  han  de   jugar   cada  uno  de   los  niveles   territoriales,  incluyendo  los  de  carácter  especial,  no  ligados  a  las  entidades  territoriales,  como  son  las  Zonas  de  Reserva  Campesina.  

El  ordenamiento   territorial,   como  parte  de   la  agenda  de  desarrollo   rural,  ha  sido  una  asignatura  pendiente  en  la  mayor  parte  de  los  países  de  la  región,  con  enormes  paradojas.  Por  ejemplo,   los  procesos  de  planeación  de  las  entidades  territoriales,  municipales  o  regionales,  están  enmarcados  en  una  legislación  de  planeación,  presente  en  la  casi  totalidad  de  los  países.  En  el  caso  de  Colom-­‐bia  este  proceso  de  planeación  es   tiene  un  modelo  emblemático  en   la  Región,   al   contar   con  un  avanzado  proceso  de  Planes  Municipales   de  Ordenamiento   Territorial   que  definen  un  marco  de  largo  plazo  para   los   territorios   y   que   articula   los   Planes  Municipales   de  Desarrollo  Municipal   de  mediano  plazo,  que  orientan   la   gestión  de   las  administraciones.   Sin  embargo,   a  pesar  de  que   la  enorme  mayoría  de  los  municipios  de  nuestros  países  son  eminentemente  rurales,  estos  planes  no  son  considerados  como  la  base  de  la  política  de  desarrollo  rural  del  Estado,  llegando,  inclusive,  a  desarrollar  un  enorme  esfuerzo  y  movilización  para  formular  nuevos  Planes  de  Desarrollo  Rural,  en  forma   paralela,   redundante   y   descoordinada   con   las   gestiones   de   la   institucionalidad   territorial  básica.  

Lo   que   es   absolutamente   claro   y   generalizadamente   aceptado,   es   que   la   aplicación   de   enfoque  territorial  al  desarrollo  rural   impone  su  adscripción  a   los  marcos  normativos  e   institucionales  del  ordenamiento  territorial,  como  camino  obligado  para  alcanzar  la  gestión  territorial.  

Planes  de  Ordenamiento  Territorial  en  Colombia  

Colombia  cuenta  con  un  régimen  de  planeación  y  ordenamiento  municipal  que  se  concreta  en  la  formulación  de  Planes  de  Ordenamiento  Territorial,  POT,  que  buscan,  mediante  el  ordenamiento  territorial,  orientar  el  desarrollo  de  su  territorio.  De  acuerdo  con  el  tamaño  del  municipio  se  han  formulado  Esquemas  de  Ordenamiento  Territorial,  para  municipios  menores  de  30,000  habitantes,  eminentemente   rurales,   que   equivale   a   905  municipios,   Planes   Básicos   de   Ordenamiento,   para  municipios  entre  30,000  y  100,000  habitantes,  esto  es  158  municipios,  y  Planes  de  Ordenamiento  Territorial   en  municipios   superiores   a   100,000   habitantes,   esto   es,   56  municipios.   Cada   uno   de  estos  instrumentos  contiene  una  visión  territorial,  integral,  democrática,  flexible  y  prospectiva.  Su  contenido  mínimo  que  tienen  todos  los  municipios  contiene  las  estrategias  de  largo  plazo  para  el  aprovechamiento  y  uso  del  suelo,  su  clasificación  y  delimitación  de  zonas  urbanas  y  rurales,  zonas  

   

115  

de   reserva   e   identificación   de   vulnerabilidad   y   riesgo,   al   tiempo   que   define   planes   de   vías   e  infraestructura.   Los   POT   sirven   de  marco   para   la   planeación  municipal,   al   definir   un   período   de  vigencia  que   cubre   tres   administraciones  municipales,   las   cuales   están  obligadas   a   ceñirse   a   sus  definiciones   en   los   respectivos   Planes   de   Gobierno.   Uno   de   sus   aportes   destacable   es   la  formulación   consensuada   de   un   diagnóstico   territorial.   En   gran   medida,   este   instrumento   de  planificación   debería   ser   la   base   de   las   estrategias   de   desarrollo   rural,   tanto   en   los   municipios  rurales,   la   gran   mayoría   del   país,   como   para   las   zonas   rurales   de   los   municipios   de   vocación  urbana.  

Planeación  estratégica  territorial  de  Guatemala  

Posteriormente  a  los  Acuerdos  de  Paz  suscritos  por  el  Estado  Guatemalteco  con  la  insurgencia  se  expidieron   leyes   definitorias   de   las   estrategias   de   desarrollo   rural   integral.   Las   dos   leyes   más  importantes  fueron  la  correspondiente  a  los  Consejos  de  Desarrollo  Urbano  y  Rural,  que  estableció  un  marco  para   la  participación  e   integración  de   los  actores   territoriales  organizados,   y   la   Ley  de  Descentralización,  que  estableció   las  bases  para  el  ordenamiento  de   las  responsabilidades  de   las  entidades  territoriales  y  de   las  distintas   formas  de  organización  del  desarrollo   territorial.  Una  de  las   características   de   estos   dos   marcos,   es   la   visión   integral   del   espacio   urbano   y   rural.  Paralelamente   se   fortaleció   la   capacidad   de   planificación   nacional   con   el   Sistema   Nacional   de  Planificación   en   cabeza   de   la   Secretaría   de   Planificación   y   Programación   de   la   Presidencia   de   la  República,   SEGEPLAN,   que   integra   cuatro   subsistemas   básicos,   el   Subsistema   de   Preinversión  Pública,   el   Subsistema   de   Inversión,   el   Subsistema   de   Cooperación   Internacional,   que   tiene   una  enorme   importancia   fiscal   en   el   país,   y   el   Subsistema   de   Planeación   Territorial.   Este   modelo  permitió   una   visión   integrada   y   coordinada   de   las   acciones   en   el   territorio,   estableciendo   la  Planeación  Estratégica  Territorial,   PET,   como  el   articulador  de   las   iniciativas  de  desarrollo  en   las  regiones,  incluyendo  el  desarrollo  rural,  en  forma  coordinada  desde  el  máximo  nivel  institucional  público.  

ARTICULACIÓN  Y  CONCURRENCIA  INTERSECTORIAL  

El  tercer  componente  de  la  gestión  territorial  es  la  definición  explícita  de  mecanismos  normativos  e  institucionales  para  la  coordinación  de  las  políticas  e  intervenciones  sectoriales  en  los  territorios  definidos  en  la  política  de  desarrollo  territorial  rural.  Una  aclaración  clave,  frecuentemente  causa  de  equívocos,  es  que  el  enfoque  territorial  no  sustituye  a  las  estrategias  sectoriales,  no  hay  rivali-­‐dad  entre  una  estrategia  sectorial  y  una  territorial.  En  realidad  la  gestión  territorial  es  una  forma  de  gestionar  políticas  sectoriales,  que  tiene,  en  últimas,  el  propósito  de  hacerlas  más  eficaces,  de  mejorar  su  capacidad  de  impacto,  su  calidad  en  la  inversión  y  de  generar  sinergias.  

Como  hemos  visto  en   la  evolución  de   los  conceptos  asociados  al  desarrollo  rural,   las  políticas  de  desarrollo  rural  de  enfoque  territorial  han  definido  con  mucha  claridad  la  responsabilidad  integral  del  Estado,  en  su  conjunto,  frente  a  los  territorios  rurales.  Si  bien,  en  la  mayoría  de  nuestros  países  el  desarrollo  rural  mantiene  una  adscripción  a  los  Ministerios  de  Agricultura,  se  han  desarrollado  múltiples  mecanismos  novedosos  para  garantizar  el  compromiso  de  un  amplio  conjunto  de  políti-­‐cas  públicas,  en  forma  concurrente,  como  parte  integral  de  una  política  de  desarrollo  rural.    

   

116  

Este  es  un  enorme  desafío  ya  que  las  políticas  agrícola  y  agraria,  que  son  los  instrumentos  secto-­‐riales,   particularmente   económicos   productivos,   se   han  mostrado   rotundamente   limitadas   para  responder  por  las  metas  multidimensionales  que  se  le  asignan  al  desarrollo  rural.  Esto  no  significa  que  sea  menor  su  papel,  ya  que  un  criterio  definitorio  de  lo  rural  sigue  siendo  su  dependencia  de  economías  primarias,  la  más  importante  de  ellas,  la  agricultura.  Esto  determina  una  agenda  en  dos  dimensiones  para  los  Ministerios  de  Agricultura,  una  sectorial  y  otra  transversal.    

La  primera  que  define   las  agendas  para   incorporar  criterios  espaciales,  colectivos,  de  cadena,  de  cluster,  de  economías  de  aglomeración,  de  localización  o  de  aproximación,  dentro  de  las  estrate-­‐gias  de   fomento  de   la  producción,  de   inclusión  de   las   economías   campesinas,   de   generación  de  rentas  sociales  a  partir  de  modelos  eficientes  de  empresas  agrícolas,  de  sistemas  territoriales  de  innovación  y  de  otros  muchos  procesos  que  incorporan  una  visión  espacio  –  territorial  a  sus  res-­‐ponsabilidades  sectoriales.  

La  segunda,  donde  su  tarea  es  la  de  convocar  a  toda  la  institucionalidad  que  ha  de  intervenir  en  la  gestión   del   territorio.   Los  modelos   de   articulación   y   concurrencia   que   se   han   desarrollado   para  cumplir  con  este  componente,  constituyen  una  de  las  más  importantes  innovaciones  instituciona-­‐les  en  las  últimas  décadas.  El  principio  fundamental  es  que  cada  una  de  las  estrategias  de  desarro-­‐llo  debe  definir,  en  forma  explícita  y  diferenciada,  una  responsabilidad  y  compromiso  de  interven-­‐ción  en  los  territorios  que  se  definen  en  la  política  de  desarrollo  rural  territorial.  Pero  con  un  ca-­‐rácter   adicional   y   determinante,   estas   intervenciones   en   los   territorios   rurales   debe   hacerse   en  forma  concurrente,  articulada,  coordinada,  sinérgica  y  no  redundante.  Esto  ha  dado  paso  a  mode-­‐los   de   planeación,   presupuestación   e   inversión   que   busca   optimizar   la   presencia   simultánea   de  intervenciones  públicas  en  el  territorio.  

La   gestión   territorial   da   cuenta   de   las   formas   como   esta   articulación   se   aplica,   expresando   el  enorme  desafío  que  significa  pasar  de  la  formulación  a  la  acción.  Principalmente  porque  la  concu-­‐rrencia  de  políticas  en  un  marco  territorial  se  constituye  en  un  cambio  paradigmático  en  la  cultura  de   gestión   de   las   políticas   públicas   que   viene   de  modelos   de   altísimo   centralismo   que   no   tiene  hábitos   de   dialogar   entre   sectores   o   entre   niveles   territoriales.   El   discurso   político,   los   marcos  normativos   y   los  modelos   de   gestión   ya   han   aceptado   e   introducido   estos   principios   y   han   sido  instrumentados  en  muchos  países.  Sin  embargo,  aún  queda  un   largo  camino  por  recorrer.  Pode-­‐mos  expresar  esta  ruta  en  dos  vertientes  no  excluyentes,  la  primera  basada  en  arreglos  institucio-­‐nales  de  nivel  central,  arriba  –  abajo,  y  los  segundos  basados  en  procesos  territoriales  regionales  o  locales,  abajo  –  arriba.  

En  los  primeros  se  destacan  estructuras  institucionales  y  programáticas  orientadas  a  la  concurren-­‐cia.  En  lo   institucional  se  crean  instancias  de  carácter   interministerial  en  forma  de  Comités  espe-­‐ciales,   con   la   presencia   de   un   conjunto   amplio   de  ministerios,   bajo   la   coordinación   y   secretaría  técnica  de  los  Ministerios  de  Agricultura,  en  la  mayoría  de  los  casos,  o  en  instituciones  transversa-­‐les  como  Ministerios  de  Planificación  o,  inclusive,  a  nivel  de  la  misma  Presidencia  de  la  República.  Una  reflexión  que  atormenta  frecuentemente  a  estas  secretarías  técnicas,  es  la  verdadera  capaci-­‐dad  de   coordinación  de  pares  que  puede  ejercer  el  Ministro  de  Agricultura.   En   cuanto  a   lo  pro-­‐gramático,   se   han   definido   Planes   Concurrentes.   Estos   planes   definen   las   estrategias   generales  concurrentes,   en   las   cuales   se  definen   los   compromisos   y   responsabilidades  de   cada  uno  de   los  sectores,   llegando  incluso  a  modelos  de  presupuestos  públicos  concurrentes,  como  es  el  caso  de  México.  Este  proceso  de  planificación  concurrente  es  un  enorme  avance  en  el  reconocimiento  de  la  especificidad  de  las  estrategias  de  desarrollo  para  los  territorios  rurales.  

   

117  

Estas  estructuras  transitan  hacia  modelos  de  adecuación  de   los   instrumentos  de   intervención  de  las   diferentes   políticas   sectoriales,   lo   cual   se   refleja   en   reglas   de   operación   condicionadas   a   su  aplicación  en  procesos   territoriales   y   el   desarrollo  de  mecanismos  de   inversión  que   contemplan  acuerdos  con  las  entidades  territoriales,  cofinanciaciones  o  fondos  de  inversión  territorial.  

Lo  reciente  de  estos  instrumentos  y  las  dificultades  inherentes  a  cambios  en  la  cultura  de  gestión  pública,   de  marcado  acento   centralista,   indica  uno  de   los   desafíos   importantes  de  esta   articula-­‐ción,  que  muestra  a  cabalidad  que  un  modelo  de  gestión  territorial  tiene  un  componente  de  arriba  –  abajo  imprescindible,  que  se  expresa  en  una  reforma  institucional  de  importante  calado.  

En   los  segundos  arreglos  para   la  concurrencia,  de  base  abajo  –  arriba,  se  presenta  una  corriente  que  privilegia  que  la  articulación  nazca  de  la  iniciativa  local  o  regional,  bajo  el  supuesto  de  que  es  en   esta   instancia,   donde   en   realidad   se   puede   concebir,   identificar   e   instrumentar   las   acciones  concretas  de  coordinación.  Es  en  el  espacio  local  donde  se  evidencia  la  importancia  de  coordinar  la  inversión   en   infraestructura   con   la   de   desarrollo   productivo,   o   la   de   desarrollo   social   con   la   de  reconocimiento   de   derechos.   Esta   perspectiva   privilegia   los   procesos   de   planeación   territorial,  local  y  regional,  como  estructurante  de  la  concurrencia.  

Esta  segunda  visión,  insistimos,  no  excluyente,  permite  evidenciar  que  la  articulación  de  las  políti-­‐cas  públicas  en  los  territorios  no  puede  pretender  ser  exhaustiva,  ya  que  no  todas  las  intervencio-­‐nes   sectoriales   que   se   realizan   en   un   territorio   requieren   de   procesos   de   coordinación,   la   cual  comporta  costos  de  transacción  que  desestimulan  a  los  agentes  para  adelantar  este  tipo  de  proce-­‐sos.  Existe  un  criterio  de  evaluación  costo  –  beneficio  que  determina  los  incentivos  institucionales  para  participar  y  comprometerse  en  procesos  de  concurrencia.  

La  identificación  de  estos  eslabones  concretos  de  encadenamiento  concurrente  se  logra  mediante  la  definición  de  estrategias,  lo  más  explícitas  posibles,  para  la  identificación  de  las  acciones  priori-­‐tarias  que  permitan  ser  reflejadas  en  proyectos  concretos  de   intervención.  Este  ha  resultado  ser  un  factor  crítico  de  éxito.  Veámoslo  con  algún  detenimiento.  Hemos  mencionado  que  los  procesos  institucionales  de  ordenamiento   territorial   comportan  modelos  de  planeación  conducentes  a   los  lineamientos   integrales,   de   carácter   exhaustivo,   realizado   por   las   entidades   territoriales,   en   las  cuales  se  establecen  propósitos  claros  de  concurrencia,  todo  ello  contenido  en  planes  de  desarro-­‐llo.  Pero  más  allá  de  ellos  se  extiende  un  proceso  estratégico  de  formulación  de  proyectos  estraté-­‐gicos   concurrentes   territoriales  que   han   sido   introducidos   como   el  mecanismo   para   explicitar   la  acción  disparadora  de  un  proceso  auto  sostenido  de  desarrollo.  No  se  trata  de  todos  los  compo-­‐nentes  del  desarrollo,  sino  de  aquel  que  tiene  la  capacidad  de  movilizar,  arrastrar  podría  decirse,  las   dinámicas   basadas   en   los   potenciales   endógenos   del   territorio.   Este   proyecto,   concebido   de  forma  multisectorial,  tiene  siempre  un  norte  o  bandera  sectorial.  Esto  es,  el  proyecto  puede  ser  de  carácter  ambiental,  o  social,  o  productivo,  de  acuerdo  con  las  autónomas  prioridades  de  los  inte-­‐grantes  del  territorio,  pero  su  formulación  hace  que  participen  diferentes  actores  sectoriales.  Si  el  proyecto  estratégico  concurrente   territorial,  de  un   territorio  particular,  privilegia  como  motor  de  desarrollo   el   tema   de   gestión   de   recursos   naturales   y   servicios   ambientales,   por   ejemplo,   este  proyecto  contará  con  componentes  productivos,  de   infraestructura  y  de  educación  que  determi-­‐nan   una   ruta   concreta,   explícita   y   eficiente   de   concurrencia   de   los   instrumentos   sectoriales   en  estos  ámbitos.  

De  esta  forma  se  aclara  que  la  gestión  territorial  implicará  una  estrategia  desde  el  territorio  y  una  adecuación  de  las  políticas  sectoriales  desde  el  nivel  central  que  hagan  posible  que  se  cuente  con  

   

118  

estructuras,   reglas   de   operación   y   modelos   institucionales   para   que   esta   concurrencia   sea   una  realidad.  

Programa  Especial  Concurrente  Rural  de  México  

En   el   año   de   2001   el   Estado   Mexicano   expide   la   Ley   de   Desarrollo   Rural   Sustentable,   que   se  conforma  en   la   ley  marco  del   sector.   En  este  marco   se  establece  una  visión   integral  de   lo   rural,  incorporando   el   conjunto   de   las   economías   primarias   que   tienen   lugar   en   los   espacios   rurales.  Dentro   de   esta   norma   se   establece   como   columna   vertebral   el   principio   de   concurrencia   que  establece  en   la   Ley  que   las   intervenciones  e   inversiones  que  efectúe  el  Gobierno  Federal  en   los  espacios  rurales  se  deberán  realizar  en  forma  articulada,  concurrente  y  sinérgica.  Para  ello  la  Ley  manda   la   formulación   de   un   Programa   Especial   Concurrente,   PEC,   sexenal   que   involucra   a   13  Secretarías   de   Estado   y   que   servirá   de   marco   para   un   Presupuesto   Federal   Rural   Concurrente  anual,   que   es   aprobado   en   forma   explícita,   que   forma   parte   del   Presupuesto   Federal   Anual  aprobado   por   el   Congreso   de   la   Unión,   pero   que   establece   la   inversión   rural   en   forma  individualizada   por   parte   de   cada   una   de   las   unidades   de   gasto.   Igualmente,   crea   la   Comisión  Intersecretarial   que   integra   a   los   Secretarios   de   Estado   involucrados   en   el   PEC,   el   Consejo  Mexicano   de   Desarrollo   Rural   que   integra   a   los   principales   actores   económicos   y   sociales  involucrados   en   el   mundo   rural   y   una   estructura   nacional   de   Comités   Sistema   Producto   que  representan   las   principales   cadenas   de   valor.   Esta   estructura   concurrente   se   complementa   con  mecanismos   de   coordinación   para   la   planeación   e   inversión   con   los   estados   en   modelos   de  Programas  Especiales  Concurrentes  Estatales.  Esta  estructura  ha  estado  acompañada,  durante  los  últimos  diez  años,  con  un  sustantivo  incremento  del  presupuesto  de  inversión,  como  resultado  de  las  gestiones  adelantadas  por  estas  estructuras.  

PACTOS  TERRITORIALES  

El  cuarto  componente  de  la  gestión  territorial  es  el  de  la  creación,  o  reconocimiento,  de  los  acuer-­‐dos  de  los  actores  del  territorio.  Su  fundamento  estriba  en  la  posibilidad  y  conveniencia  de  esta-­‐blecer  consensos  territoriales  entre  los  diferentes  grupos  de  intereses  que  interactúan  y  cuya  base  es  el  conflicto,  como  factor  dinamizador.  La  naturaleza  de   las  organizaciones  sociales  parte  de   la  convergencia  de   intereses  e   incentivos  particulares  de  cada  uno  de   los  agentes  participantes,   los  cuales   tratarán   siempre  de  velar  por   soluciones  a   sus  necesidades  o  problemáticas,  que  definen  objetivos  y  metas  que  no  son  siempre  compatibles,  generando  conflictos.  La  forma  como  se  identi-­‐fiquen,  negocien  y  gestionen  estos  conflictos,  determina  modelos  destructivos  o  constructivos  del  colectivo.   Este   tema   es   de   espacial   significado   en   el   caso   colombiano,   debido   a   la   presencia   de  actores   ilegales,  pero  no  es  una  peculiaridad  que  no  esté  presente  en   todos   los   territorios  de   la  Región.    

Los  intereses  encontrados  entre  los  pequeños  productores  y  el  agronegocio,  entre  la  agricultura  y  la  minería,  entre  el  centro  urbano  y  el  espacio  rural,  entre  los  intereses  de  las  organizaciones  polí-­‐ticas   y   la   comunidad,   son   ejemplos   del   conflicto   siempre  presente   en   los   territorios.   Eliminar   el  conflicto,  eludirlo  o  dominarlo  es  una  pretensión  vana.  Lo  que  se  requiere  es  fortalecer  mecanis-­‐mos  democráticos  de  solución,  que  siempre  lo  correrán  hacia  puntos  de  equilibrio.  En  este  escena-­‐rio,  el  Estado  y  su  política  pública,  tiene  la  responsabilidad  de  garantizar  criterios  de  equidad,  justi-­‐cia  y  eficiencia.  

   

119  

Los  modelos  de  gestión  territorial  han  incorporado  mecanismos  conducentes  al  logro  de  consensos  territoriales   que   se   expresan   en   diagnósticos,   estrategias   y   visiones   consensuadas   que   originan  procesos  permanentes,  nunca   terminados,  de  negociación,  en   los  cuales  va   la   legitimidad  de   los  procesos  territoriales.  El  modelo  institucional  más  generalizado  ha  sido  el  de  la  creación  de  redes  de   Colegiados   o   Consejos   territoriales   de   desarrollo   que   buscan   integrar   los   distintos   procesos  económicos,   sociales  o  políticos  que  expresan   la  acción  colectiva  en  el   territorio.  En  esencia   son  modelos  que  otorgan  legitimidad  a  la  organización  social  como  interlocución  válida  con  el  Estado,  sean  estas  organizaciones  de  productores,  comunidades  o  de  interés  particular.  

Los  marcos  normativos  del  desarrollo  rural  territorial  han  formalizado  estas  estructuras,  asignán-­‐dole  un  papel,  generalmente  consultiva,  para  la  planeación,  gestión  y  control  social  en  las  estrate-­‐gias  de  desarrollo.  Sin  embargo  es  necesario  reconocer  que  ver  este  proceso   limitado  a   las  deci-­‐siones   atadas   a   las   políticas   públicas,   conduce   a   una   aproximación   parcial   de   estos   proceso   de  negociación.  En  los  hechos,  hay  una  amplia  gama  de  iniciativas  sociales,  en  el  marco  de  la  innova-­‐ción  social  que  hace  que  existan  muchos  procesos  determinantes  del  modelo  de  desarrollo  que  es  independiente   de   las   intervenciones   públicas,  más   aún,   procesos   que  muchas   veces   tienen   que  defenderse  de   la   intervención  perniciosa  de   la  política  pública.  Esto  significa  que   los  espacios  de  participación   y   negociación   territorial   tiene   un   potencial   extraordinario   para   lograr   el   desarrollo  territorial  y  que  el  Estado  tiene  la  obligación  de  leerlo  y  respetarlo.  

En   este   punto,   es   importante   destacar   la   evolución   que   la   institucionalidad   política   de   nuestros  países  ha  vivido  en  las  últimas  décadas  y  que  fue  mencionado  arriba  bajo  el  concepto  de  transición  institucional.  La  consolidación  de  la  democracia  pasa  por  la  conciliación  ente  los  modelos  tradicio-­‐nales   de   democracia   representativa,   propios   de   la   democracia   liberal   generalizada   en   nuestros  países,  y  los  modelos  de  democracia  mixta,  que  incluye  la  democracia  participativa  y  la  directa,  en  modelos  de  los  cuales  la  Constitución  Política  de  Colombia  es  un  buen  ejemplo.  En  los  territorios  conviven   las  estructuras   tradicionales  de   representantes  electos  popularmente  en   la  administra-­‐ción  y  en  los  cuerpos  legislativos.  Los  Concejos  Municipales,  por  ejemplo,  tienen  responsabilidades  claves  frente  al  desarrollo,  al  igual  que  los  Alcaldes,  frente  a  los  cuales  se  crean  estructuras  propias  de  la  democracia  participativa,  como  son  los  Colegiados  o  Consejos  territoriales.  Estas  estructuras  paralelas,  pero  complementarias,  exigen  un  modelo  claro  de  deslinde  y  coordinación  de  responsa-­‐bilidades.  Este  es  uno  de  los  componentes  claves  de  la  gestión  territorial.  

Ahora,   las   funciones  y  responsabilidades  que   le  son  asignadas  a  estas  estructuras  territoriales  se  encaminan  hacia  la  conclusión  en  un  producto  concreto,  esto  es  una  ubicación  funcional  específi-­‐ca.   La   tendencia   observada   en   las   estrategias   de   desarrollo   territorial   rural   es   la   de   alcanzar   un  Pacto  Territorial,  que  incluya  una  visión,  diagnóstico,  estrategia  y  acciones  específicas  consensua-­‐das,   que   se  materialicen   en  proyectos   estratégicos   territoriales   y   llegar   hasta   la   formulación   de  presupuestos  públicos  consensuados,  como  expresión  concreta  de  un  proceso  de  negociación  de-­‐mocrática.  

De  estos  procesos  se  desprenden  instrumentos  concretos  que  pueden  englobarse  en  el  concepto  de  contratos  territoriales,  de  los  cuales  la  figura  de  Contrato  Plan  contenida  en  la  Ley  Orgánica  de  Ordenamiento   Territorial   de   Colombia   es   un   ejemplo   paradigmático,   que   posibilita   la   formaliza-­‐ción,  vinculante,  no   tan   sólo  consultiva,  de   la  visión  de   territorio  y  de   los  proyectos  estratégicos  territoriales  contenidos  en  el  Pacto  Territorial.    

Proyectos  Estratégicos  Territoriales  en  México  y  Brasil  

   

120  

Los  procesos  de  planeación   incorporados  en   los  modelos  de  gestión  territorial  ha  conducido  a   la  formulación  de  Planes  de  Desarrollo  Rural  a  nivel  municipal  en  México  y  a  nivel  de  Territorios  de  Ciudadanía   en   Brasil.   Estos   planes   contienen   el   resultado   de   los   procesos   de   negociación   y  consenso   ocurrido   al   interior   de   los   Colegiados   Territoriales   o   Consejos   de   Desarrollo   Rural,   sin  embargo,   estos   marcos   generales   de   carácter   consultivo   no   permiten   establecer   rutas   precisas  para  orientar  el  gasto  e  intervención  de  los  agentes  públicos  o  privados  o  de  los  actores  sociales.  Por  ello,  en   las   fases  avanzadas  de   los  procesos  de  gestión  territorial  en  estos  dos  contextos,  ha  conducido  a   la  formulación  de  Proyectos  Estratégicos  Territoriales  que  parten  de  la  definición  de  un  sector,  acción  o  inversión  específica  que  se  considera  que  cumple  con  la  condición  de  movilizar  las   fuerzas   económicas   y   sociales   del   territorio   y   ordenar   de   forma   eficiente   los   recursos   del  territorio.  Estos  proyectos  constituyen  la  base  para  establecer  modelos  de  inversión  pública  y  de  compromisos  privados  para  alcanzar  sus  objetivos.  Una  de  las  principales  características  de  estos  proyectos  es  que  privilegian  las  soluciones  a  los  problemas  comunes  a  todos  los  participantes,  que  ha  conducido  a  un  privilegio  de  inversiones  en  bienes  públicos,  antes  que  en  inversiones  privadas.  Igualmente  tienden  a  tener  mayor  tamaño  y  metas  de  mayor  impacto  territorial.  

 

Contratos  Plan  en  Colombia  

La   figura   de   Contrato   Plan   fue   introducida   en   la   Ley   Orgánica   de   Ordenamiento   Territorial   de  Colombia,  como  un  instrumento  que  convierte  los  acuerdos  de  voluntades  en  un  territorio  en  una  herramienta   para   la   coordinación   interinstitucional.   Contempla   los   tres   tipos   básicos   de  concurrencia:  entre  niveles  territoriales,  entre  políticas  sectoriales  y  entre  Estado  y  Sociedad  Civil.  En   esencia,   posibilita   el   establecimiento   de   compromisos   de   los   participantes   mediante   un  instrumento   vinculante   que   garantiza   que   las   acciones   contenidas   tengan   una   visión   de   largo  plazo.  Su  origen  se  encuentra  en  los  modelos  de  contratos  territoriales  que  han  sido  adoptados  en  Europa,   particularmente   en   Francia,   donde   se   ha   acumulado   una   amplia   experiencia.   Los  Contratos  Plan   se  soportan  en  Acuerdos  Estratégicos  para  el  Desarrollo  Territorial  que  suscriben  las   instancias  políticas   claves   responsables  de   la  orientación  del   gasto  público.   Este   instrumento  proporciona   el   mecanismo   efectivo   para   materializar   los   principios   de   concurrencia   y  ordenamiento  territorial  de  las  instituciones  públicas  en  un  marco  de  desarrollo  territorial,  siendo  vehículo   para   la   integración   de   acciones.   Establece   modelos   de   vínculos   entre   la   nación   y   los  departamento,   territorios   pertinentes,   definidos   por   prioridades   estratégicas   nacionales,   y  esquemas  asociativos  de  entidades  territoriales,  del  tipo  asociaciones  municipales.  Es  fácil  prever  el  enorme  potencial  de  este  mecanismo  para  una  redefinición  de  la  lógica  del  desarrollo  rural.

LA  ORDENACIÓN  DEL  TERRITORIO,  LA  TIERRA  Y  EL  USO  DEL  SUELO  

Uno  de  los  componentes  sustantivos  de  un  proceso  de  gestión  territorial  está  referido  a  los  mode-­‐los  de  apropiación  y  uso  del  suelo,  en  su  sentido  más  amplio.  Una  de  las  categorías  conceptuales  que  se  aplica  a  los  enfoques  territoriales,  corresponde  a  la  ordenación  del  territorio,  en  diferencia-­‐ción  del  ordenamiento   territorial.   Se   trata  de  diferentes  estrategias  para  establecer  mecanismos  de  racionalización  de  la  ocupación  del  espacio  y  que  busca  alcanzar  la  gobernanza  en  la  adminis-­‐

   

121  

tración  del  suelo.  Podemos  identificar  al  menos  tres  dimensiones  de  esta  ordenación  del  territorio,  la  correspondiente  al  uso  del  suelo,  la  correspondiente  a  la  propiedad  y  distribución  de  la  tierra,  y  la  correspondiente  a  la  producción.  

Uso  del  suelo  

El  uso  del  suelo  es  la  base  de  las  estrategias  que  regulan  las  formas  de  apropiar  y  usar  el  suelo  para  las   diferentes   necesidades   de   un   conjunto   social.   En   esencia   se   trata   de   establecer   criterios   de  racionalidad  de  un  conjunto  de  usos  alternativos,  que  inician  por  definir  las  vocaciones  del  suelo,  su  potencialidad,  vulnerabilidad  y  valoración  ecológica  y  económica,  que  se   traducen  en  el  esta-­‐blecimiento  de  los  límites  físicos  para  los  diferentes  usos  específicos.  Parte  de  la  definición  de  las  zonas  aptas  para  desarrollos  urbano  y  para  usos  rurales  y,  a  su  interior,  los  diferentes  usos  desea-­‐bles,  permitidos  o  restringidos.  Entre  ellos  se  trata  de  la  definición  de  áreas  para  desarrollo  indus-­‐trial,   institucional,  de   infraestructura,  de  explotación  económica,  según  sus  niveles  de   intensidad  de  utilización  de  los  recursos  del  suelo,  de  protección  ambiental  o  cualquier  otro  uso  posible.  Las  normas  han  avanzado  mucho  en  este  propósito  en  todos   los  países  de  América  Latina,  pero  con  certeza  Colombia  es  una  caso  de  enorme  avance,  reflejado  en  los  Planes  de  Ordenamiento  Territo-­‐rial  que  se  aplican  en  los  municipios  desde  1997,  por  disposición  legal.  

Este  es  un  componente  instrumental  de  enorme  significado  para  los  procesos  de  gestión  territorial  ya  que  establece  un  mecanismo  concreto  para  la  expresión  de  una  visión  compartida,  unos  acuer-­‐dos  o  pactos,  reglas  de  juego  y  normas  sobre  la  forma  como  se  incorporan  los  aspectos  espaciales  a   un  modelo   de   desarrollo   territorial.   Múltiples   instrumentos   concretos   han   sido   desarrollados  para  el  logro  de  la  ordenación  territorial  del  uso  del  suelo,  tales  como  procesos  de  planeación  te-­‐rritorial   que   incluyen   diagnósticos   de   los   sistemas   territoriales,   en   una   concepción   integral   del  territorio,  modelos  de  prospectiva  territorial  que  posibilitan  la  formulación  de  escenarios,  diseño  de   instrumentos  de   intervención  y   control,   tales   como  normas  de  uso,   identificación  de   infraes-­‐tructura   social,   de   servicios   públicos   o   productiva.   Igualmente   permiten   la   incorporación   de   los  criterios  de  valoración  social  de  los  recursos  o  componentes  del  territorio,  definiendo  las  cargas  y  beneficios  individuales  o  colectivos  de  las  inversiones  o  capitalizaciones  del  territorio.  Las  zonifica-­‐ciones   que   se   producen   en   un   proceso   de   ordenación   del   uso   del   suelo   permiten   definir   reglas  claras  para  el  uso  urbano,  semiurbano  y  rural,  con  categorías  específicas  en  cada  uno  de  ellos.  

Pero  otro  componente  igualmente  importante  es  la  ordenación  de  carácter  ambiental  que,  si  bien,  se   debe   expresar   en   los  modelos   generales   de   uso   del   suelo,   tiene   particularidades   de   enorme  importancia  en  la  gestión  territorial.  La  base  de  este  componente  es  el  Sistema  de  Áreas  Protegi-­‐das  que  forma  parte  de  las  políticas  de  desarrollo  sostenible  de  todos  los  países  y  que  tiene  como  base  los  acuerdos  internacionales  vigentes.  Su  expresión  concreta  es  la  de  la  delimitación  explícita  de   las  zonas  que  requieren  de  tratamientos  especiales  por  sus  valores  ambientales  y  ecológicos,  con  lo  cual  se  establecen  modelos  particulares  de  intervención  y  uso  del  suelo.  Entre  ellas  se  en-­‐cuentran   los  bosques,   parques  naturales,   santuarios  de   flora   y   fauna,   zonas  de  amortiguación  o  transición  y,  en  general,   todas  aquellas   zonas  que  deben  ser  preservadas  o   recuperadas  por   sus  condiciones  de  riesgo.  Colombia  cuenta  con  una  estructura  sólida  de  áreas  protegidas  que  inciden  en   forma  determinante  en   los  modelos  adoptados  para   la  gestión  territorial,  particularmente  de  las  zonas  rurales.  

Ordenamiento  Territorial  Rural  en  Argentina  

   

122  

El   Ministerio   de   Agricultura,   Ganadería   y   Pesca   de   Argentina   ha   incorporado   dentro   de   sus  políticas   de   planificación   y   orientación   de   la   producción   agrícola   el   concepto   de   Ordenamiento  Territorial   Rural,   el   cual   ha   sido   definido   como   “…   un   proceso   político-­‐técnico-­‐administrativo  orientado  a   la  organización,  planificación  y  gestión  del  uso  y  ocupación  del  territorio,  en  función  de   las   características   y   restricciones   biofísicas,   culturales,   socioeconómicas   y   político-­‐institucionales.  Este  proceso  debe  ser  participativo  e   interactivo  y  basarse  en  objetivos  explícitos  que   propicien   el   uso   inteligente   y   justo   del   territorio,   aprovechando  oportunidades,   reduciendo  riesgos,   protegiendo   los   recursos   en   el   corto,   mediano   y   largo   plazo   y   repartiendo   de   forma  racional   los  costos  y  beneficios  del  uso  territorial  entre  los  usuarios  del  mismo”.  Esta  orientación  busca   compatibilizar   el   Plan   Estratégico   Agroalimentario   y   Agroindustrial   Participativo   y   Federal  2010-­‐2020  y  el  Plan  Estratégico  Territorial  Argentina  2016,  en  un  proceso  orientado  a  fortalecer  la  posición   de   liderazgo  mundial   de   su   agricultura   y   agroindustria,   enfrentar   el   cambio   climático   y  garantizar   el   bienestar   y   equilibrio   de   las   regiones.   Parte   de   una   zonificación   agroecológica   y  establece   mecanismos   de   gestión   territorial   para   la   implementación   de   planes,   proyectos  estratégicos   territoriales   y   modelos   de   acción   basados   en   Acuerdos,   Acciones   Proactivas   y  Esquemas  Flexibles  y  Adaptativos.  

Tierras  

El  segundo  componente  de  esta  ordenación  del  territorio  es  el  que  corresponde  a  la  estructura  de  propiedad  y  acceso  a  la  tierra.  Este  es  un  tema  especialmente  crítico  en  América  Latina  por  razo-­‐nes   históricas   que   se   expresan   en   una   condición   de   alta   concentración,   fuente   de   conflictos   no  resueltos  que  la  ligan  con  los  condiciones  de  desigualdad  y  pobreza  rural,  como  impronta  que  hace  de  esta  la  región  más  inequitativa  del  planeta.  Este  es  un  tema  especialmente  crítico  en  Colombia  ya  que  ha  estado  ligado  dramáticamente  con  procesos  de  desestabilización  y  violencia  política.  

La  estructura  agraria  de  América  del  Sur  muestra   los   indicadores  de  concentración  más  altos  del  mundo,  con  niveles  que  llegan  a  Gini  de  0.93  en  Paraguay,  0.88  en  Venezuela,  0.87  en  Brasil,  0.83  en  Argentina,   0.86   en   Perú,   0.77   para  Uruguay   y   0.85   en   Colombia,   lo   que   configura   un   patrón  común  que  es  exclusivo  de  Colombia.  Esta  estructura   lo  que   indica  es  un  patrón  de  distribución  altamente  segmentado,  cuya  característica  es  una  dicotomía  entre  alta  concentración  y  alta  frag-­‐mentación,  que  refleja  procesos  políticos,  demográficos  y  económicos  productivos  con  rezagos  de  modelos  feudales  y  una  alta  cuota  de  minifundio.  Esta  estructura  de  la  tierra  es  muy  diferente  de  la  existente  en  otras  regiones  del  mundo,  donde  este  indicador  se  ubica  entre  0.5  y  0.7  para  Cen-­‐troamérica,  0.5  y  0.6  para  Europa  o  0.3  y  0.5  para  Asia.  

No  es  simple  una  valoración  drástica  de  este  patrón  como  una  expresión  de  irracionalidad,  lo  que  es  cierto  es  que  está  asociado  con  la  coexistencia,  no  siempre  armónica,  entre  las  grandes  explo-­‐taciones  con  dos  expresiones  extremas,  el  latifundio  extensivo,  y  el  agronegocio  exportador  inten-­‐sivo,   de   un   lado,   y   las   explotaciones   de   economía   familiar   o   campesina.   Esto   es   el   producto   de  procesos  políticos  y  económicos  que  han  marcado  la  historia  del  desarrollo  de  nuestros  países.  

La  estructura  de  la  tierra  tiene  diferentes  abordajes,  por  sus  implicaciones  en  las  condiciones  del  desarrollo  de  los  territorios  rurales.  Teniendo  en  consideración  que  es  base  de  las  formas  de  ocu-­‐pación   del   espacio,   es   necesario   comprender   al  menos   tres   dimensiones:   la   formalización   de   la  tenencia  y   los  derechos  de  propiedad  que  de  ella  se  derivan;   la  concentración   improductiva  que  

   

123  

extrae  de   la  dinámica  económica  un  factor  de  producción  clave;  y   la   racionalidad  económica  del  uso  de  los  recursos  y  el  cumplimiento  de  objetivos  sociales  de  la  propiedad.  

En  cuanto  a  los  aspectos  de  claridad  y  seguridad  de  la  tenencia  de  la  tierra  son  múltiples  los  pro-­‐blemas  que  existen  por  un  serio  retraso  en  la  formación  catastral  en  los  países  latinoamericanos,  constituyéndose  en  una  característica  propia  de  los  modelos  precarios  de  posesión.  Esta  situación  no   es   particularmente  más   grave   en   Colombia,   quien   cuenta   con   un   catastro   significativamente  más  avanzado  que  el  de  otros  países   latinoamericanos,  sin  embargo,  sus  efectos  sobre   la  seguri-­‐dad  jurídica  de   los  productores  es  más  seria,  debido  a  procesos  de  despojo  por  parte  de  actores  violentos  en  este  país.    

Uno  de  los  efectos  más  importantes  de  esta  precariedad  en  los  títulos  de  propiedad  es  que  limita  en  forma  extrema  la  implementación  de  instrumentos  modernos  de  política  pública  para  el  apoyo  productivo,  en  particular,  impide  el  acceso  a  los  flujos  institucionales  de  financiamiento,  en  torno  de  los  cuales  gira  una  parte  significativa  de  incentivos  y  apoyos  productivos.    

Pero  la  estructura  de  propiedad  no  es  el  único  factor  que  afecta  la  eficiencia  de  la  distribución  de  la  tierra.  Las  otras  formas  de  acceso  a  la  tierra,  como  factor  productivo,  como  el  caso  del  arrenda-­‐miento  o  los  derechos  de  superficie,  para  mencionar  dos  ejemplos,  tienen  enorme  importancia  en  los  procesos  de  producción  ya  que  permiten   formas   flexibles  de  adecuación  de   los   factores  pro-­‐ductivos  a  las  exigencias  de  la  producción.  La  precariedad  de  títulos  impide  un  desarrollo  libre  de  los  mercados  de  tierras,  tanto  en  su  acceso  permanente,  vía  propiedad,  o  temporal,  vía  arrenda-­‐miento.  

Colombia   ha   emprendido   un   proceso   intenso   de   clarificación,   formalización   y   restitución   en   los  casos  de  despojo,  de   la   tenencia  de   la   tierra,   lo  cual  conduce  a   la   solución   jurídica,  política  y  de  equidad  de  uno  de  los  más  serios  problemas  que  enfrenta  la  gobernanza  en  el  mundo  rural.  Esta  estrategia  ha  sido   identificada  como  un  mínimo  necesario  para  establecer  modelos   integrales  de  desarrollo  territorial  con  equidad  y  justicia.  No  obstante  la  importancia  de  este  proceso,  este  tan  sólo  es  un  paso,  condición  necesaria,  pero  no  suficiente,  de  un  desarrollo  territorial.  

En  cuanto  a  consideraciones  de  eficiencia  económica,  mucho  se  ha  debatido  en  torno  a  la  cuestión  de  un   tamaño  optimo  de   la   explotación   agrícola.   Sin   embargo,   es  necesario   reconocer  que  esta  discusión  puede  carecer  de  sentido  si  se  considera  en  sí  misma.  La  agricultura  es  un  sistema  com-­‐plejo  con  enormes  interdependencias  entre  sus  componentes.  La  combinación  de  una  canasta  de  elementos   es   una  mejor   forma   de   aproximación   a   este   tema.   Primero,   la   cantidad   de   tierra   es  apenas  un  factor  que  está  determinado  por  la  calidad  del  suelo,  así  que  los  indicadores  de  concen-­‐tración,  basados  exclusivamente  en  cantidad,  no  es  suficiente  para  explicar  el  tipo  de  patrón  con-­‐centrador.  Segundo,  la  tierra  con  fines  productivos  está  íntimamente  ligada  con  el  acceso  al  agua,  así  que  los  patrones  de  concentración  de  este  recurso  puede  ser  tan  importante  como  el  de  tierra.  Tercero,  la  tecnología  es  el  factor  determinante  de  la  capacidad  productiva  de  una  tierra  en  parti-­‐cular,  un  ejemplo  de  ello  es  el  caso  de  la  Orinoquia  Colombiana  que  requiere  de  exigentes  paque-­‐tes   tecnológicos   para   lograr   de   ellos   eficiencia   productiva,   o   el   caso   de   la   huerta   de   pan   coger  donde  se  expresan  modelos  tecnológicos  de  enorme  valor  y  eficiencia.  Cuarto,   la  dotación  de  in-­‐fraestructura   productiva   y   otros   bienes   públicos   en   el   entorno   inmediato   a   la   localización   de   la  tierra,  establece  diferenciales  productivos  de  enorme  significado.  

Por  todos  estos  factores  es  poco  conveniente  sobreestimar  la  concentración  de  la  cantidad  de  la  tierra  como  un  determinante  de  las  condiciones  de  productividad  de  la  agricultura  o  sobredimen-­‐

   

124  

sionar  el  efecto  en  el  modelo  productivo,  que  puede  tener  la  redistribución.  No  es  tan  contunden-­‐te  la  postura  de  que  la  atomización  de  la  propiedad,  propia  del  minifundio,  determine  la  inviabili-­‐dad  de  la  agricultura,  es  muy  amplia  la  posibilidad  de  alcanzar  niveles  adecuados  de  productividad  con  escasa  tierra.  Sin  embargo  lo  que  es  claro  y  no  da  lugar  a  dudas,  es  que  el  acaparamiento  de  la  tierra  para  un  uso   improductivo   si   constituye  el  mayor  problema  asociado  a   la   concentración,   y  este  es  el  caso  de  América  Latina.  Este  es  un  rezago   feudal  que  es  necesario  combatir  en   forma  directa   y   es   uno  de   los   verdaderos   fracasos   de   las   reformas   agrarias,   a   pesar   que   todas   ellas   lo  establecieron  como  uno  de  sus  objetivos  estratégicos.  

El  problema  de  la  concentración  improductiva  nace  de  los  incentivos  que  tienen  los  terratenientes  para  concentrar   la  tierra  para  fines  diferentes  de   la  producción  para   la  cual  esta  tiene  potencial.  Los  incentivos  van  desde  la  especulación  financiera,  favorecida  por  los  débiles  sistemas  tributarios  y  de  los  mecanismos  para  hacer  valer  el  principio  constitucional  de  la  responsabilidad  social  de  la  propiedad,  que  permiten  usar  la  tierra  como  un  medio  de  ahorro  y  acumulación.  Esta  concentra-­‐ción  adopta  formas  diversas  de  simulados  procesos  productivos,  de  los  cuales  la  ganadería  exten-­‐siva  es  el  más  caracterizado,  pero  no  el  único.  Otras  formas  de  acumulación  exenta  de  racionali-­‐dad  productiva,  es  la  que  ocurre  como  efecto  de  incentivos  públicos  distorsionantes  que  se  tradu-­‐cen  en  un  incentivo  a  los  propietarios  para  capturar  rentas  públicas  ajenas  a  objetivos  de  eficiencia  productiva.    

En  el  extremo  de  estos  modelos  es  la  concentración  de  tierras  para  el  ejercicio  de  poder  político.  En  todos  los  países  latinoamericanos  se  presentan  estructuras  de  poder  regional  y  local  que  con-­‐servan   las   formas   y   privilegios   heredados   del   modelo   colonial,   lamentablemente   conservado   y  ampliado   en   los   primeros   cien   años   de   nuestras   repúblicas.   En   el   caso   de   Colombia   este   poder  político  tiene  un  ingrediente  desestabilizador  adicional  que  se  expresa  en  modelos  de  apropiación  y  concentración  ligados  a  actores  ilegales,  violentos,  de  carácter  usurpador.  Pero  si  bien  la  concen-­‐tración  espuria  que  ha  profundizado  el  conflicto  armado  colombiano,  intenso  y  desgarrador,  no  es  el  único,  ni  siquiera  el  más  importante  factor  de  concentración  improductiva,  lo  que  hace  que  Co-­‐lombia  no  se  pueda  considerar  un  caso  atípico  dentro  del  patrón  latinoamericano.  

En  estas  condiciones  es  difícil  pensar  en   la  posibilidad  de  encontrar  que   los  mercados  de   tierras  funciones  adecuadamente  como  ocurre  en  países  como  los  europeos  o  norteamericanos  o  en  al-­‐gunas  regiones  de  nuestra  propia  América  Latina.  La  intervención  pública  para  alcanzar  mercados  de  tierra  no  distorsionados,  es  una  necesidad  evidente,  que  requiere  claridad  integral  de  objetivos  y  diagnósticos  comprehensivos  de  los  sistemas  complejos  de  la  agricultura.  

Finalmente,  hay  un  factor  clave  para  el  análisis  de  la  tierra  como  factor  productivo  y  de  desarrollo,  que  se  expresa  en   la  racionalidad  de  su  uso  en  virtud  de  su  capacidad  y  vocación.  Un  patrón  co-­‐mún  en  nuestros  países  es  el  uso  inadecuado,  incompatible,  entre  el  verdadero  potencial  del  suelo  y  su  uso  productivo.  Esto  se  expresa  en  situaciones  como  la  que  muestra  la  estructura  productiva  de  Colombia,  que  se  repite  inexorablemente  en  todos  nuestros  países.  Mientras  existen  cerca  de  22  millones  de  hectáreas  con  vocación  agrícola,  sólo  poco  menos  de  5  millones  están  dedicadas  a  esta  actividad.  En  contraste  son  20  millones  con  vocación  productiva  ganadera,  pero  están  dedica-­‐das  a  este  uso  ocho  veces  esta  cantidad,  con  el  agravante  que  una  hectárea  ganadera  genera  12.5  veces  menos   valor   que   una   agrícola.   La   situación   es   similar   con   el   caso   de   la   vocación   forestal,  donde  hay  14  millones  de  hectáreas  con  esta  vocación  y  sólo  hay  un  área  equivalente,  cuarenta  veces  menor.  Estas  cifras  no  pueden  ser  más  contundentes  para  respaldar  la  afirmación  que  este  es  con  certeza  el  mayor  problema  de  la  distribución  de  la  tierra  en  nuestros  países.  Es  una  enorme  irracionalidad.  

   

125  

Pero  hay  otro  factor  que  pesa  en  el  uso  productivo  irracional  del  suelo,  que  nace  de  la  necesidad  de  alcanzar  sistemas  de  producción  que  sean  rentables,  pero  que,  al  tiempo,  generen  rentas  socia-­‐les  reflejadas  en  bienestar  de  la  población  que  cohabita  con  estos  emprendimientos.  La  sociedad  requiere  que  la  economía  sea  eficiente  en  cuanto  a  su  rentabilidad  privada,  lo  que  le  garantiza  su  sobrevivencia,   pero   también   que   genere   beneficios   al   conjunto   de   habitantes   de   los   territorios  donde  estas  actividades  se  asientan.  Estos  beneficios  se  han  de  reflejar  en  generación  de  empleo,  conservación  de  los  recursos  naturales,  proteger  la  convivencia,  generar  divisas,  contribuir  tributa-­‐riamente,  contribuir  a  la  seguridad  y  soberanía  alimentaria,  respetar  la  cultura  y  organización  so-­‐cial.   En   fin,   como   ya   se   ha  mencionado,   actuar   con   responsabilidad   social   y   alcanzar   niveles   de  óptimo  social  de  la  multifuncionalidad.  

Sin  embargo,  esta  es  una  consideración  frecuentemente  ausente  en  las  consideraciones  de  política  pública,  donde  en  las  últimas  décadas  se  ha  privilegiado  exclusivamente  el  crecimiento  de  la  pro-­‐ducción,  independiente  de  su  destino,  y  la  rentabilidad  privada  de  los  productores,  cualquiera  sea  su  tamaño.  Esta  reflexión  es  en  extremo  pertinente  ya  que  las  políticas  públicas,  por  acción  o  por  omisión,  son  grandes  responsables  del  estado  de  cosas  respecto  a  la  irracionalidad  en  el  uso  y  la  propiedad  de  la  tierra.    

El  ordenamiento  de   la  producción   es  un  objetivo  que  ha  de  estar   implícito  en   las   estrategias  de  fomento   productivo,   en   procura   de   extender   los   incentivos   adecuados   para   que   las   decisiones  empresariales   se  ajusten  a  un  uso   racional  en   términos  vocacionales  del   suelo  y  en   términos  de  impacto  social.  Este  es  un  punto  central  de  las  decisiones  de  las  políticas  agrícolas,  tanto  en  las  que  tienen  que  ver  con   la  distribución  de   la  tierra,  como  en   las  relacionadas  a   la  provisión  de  bienes  públicos  y  a  incentivos  directos,  las  cuales  están  íntimamente  asociadas  con  una  visión  clara  de  las  múltiples  dimensiones  de  la  agricultura  como  sistema  complejo.  

A  MANERA  DE  CONCLUSIÓN  

Esta  revisión  de  las  bases  conceptuales  del  enfoque  territorial,  busca  mostrar  como  hay  un  marco  analítico  rico  en  visiones  y  metodologías  que  permiten  ampliar  la  visión  del  desarrollo  rural,  pero  más  importante  aún,  permite  identificar  mecanismos  e  instrumentos  que  hagan  transitar  la  políti-­‐ca  pública  de  la  concepción  a  la  acción,  por  medio  de  modelos  de  gestión  territorial.  Las  fuentes  y  experiencias  acumuladas  por  nuestros  países  en  el  desarrollo  regional,  desarrollo  urbano,  gestión  ambiental,   fortalecimiento   institucional,  construcción  democrática  y  desarrollo  rural,  constituyen  un  acervo  poderoso  en  espera  de  una  articulación  audaz  e  innovadora  que  permita  superar  nues-­‐tra  inveterada  manía  de  atender  coyunturas,  resultado  de  la  poca  voluntad  de  solucionar  proble-­‐mas  estructurales.  

Las  bases  disciplinarias  de  la  geografía,  la  ecología  del  paisaje,  la  economía  regional,  el  desarrollo  institucional  territorial,  el  ordenamiento  territorial,  la  ordenación  del  territorio,  la  ordenación  físi-­‐ca  espacial  y  ambiental,  la  gestión  de  las  estructuras  agrarias  y  de  distribución  de  la  tierra  y  el  or-­‐denamiento  productivo,  indican  que  tenemos  los  instrumentos  adecuados.  

Los  procesos  de  desarrollo  territorial,  comparados  a  nivel  latinoamericano,  nos  indica  que  no  de-­‐bemos   excedernos   en   creer   que   Colombia   está   bajo   un   sino   de   peculiaridad   que   le   aleja   de   las  realidades  y  de  las  fuerzas  sociales  y  económicas  que  sugieren  interpretaciones  bastante  más  re-­‐gulares  y  repetibles  en  nuestros  países.  

   

126  

ARTICULACIÓN  DE  POLÍTICAS  Y  PARTICIPACIÓN  SOCIAL  

Rafael  Echeverri  Perico  Ana  María  Echeverri  Pinilla  

La  eficiencia  de   las  estrategias  de  desarrollo  se  ha  tornado  en  una  permanente  preocupación  de  políticos,  técnicos  y  líderes  sociales,  al  enfrentar  las  múltiples  dificultades  y  pobres  resultados  que,  con  inusitada  frecuencia,  se  observan  en  la  aplicación  de  las  políticas  públicas.  La  calidad  del  gasto  público,   la   credibilidad   en   las   instituciones,   la   confianza   de   las   comunidades   hacia   el   Estado,   la  relación   costo-­‐beneficio   de   programas   y   proyectos,   originan   serias   dudas   sobre   los   esquemas   y  mecanismos  de  la  gestión  de  políticas.  Se  reconoce  que  carencia  de  mecanismos  de  concurrencia,  sinergia,  articulación  y  valor  agregado,  se  traducen  en  dispersión,  redundancia  y  descoordinación  de  la  acción  pública  y  la  participación  social,  reduciendo  los  impactos  e  incrementando  los  costos  de  transacción,  al  tiempo  que  limitan  la  gobernanza.  

Esta  preocupación  ha  sido  base  para  fortalecer  los  enfoques  que  privilegian  al  territorio  como  foco  de   atención,   con   una   orientación   multisectorial   que   atiende   a   las   múltiples   dimensiones   del  desarrollo,   superando   las   visiones   sectoriales   y   parciales   de   políticas   que   no   dialogan,   que   son  aplicadas   en   forma   vertical   y   donde  predominan   las   tendencias   de   oferta,   esto   es,   de   paquetes  predefinidos  a   los  cuales  acceden  los  receptores  de   la   intervención  pública  sin  mayor  posibilidad  de   injerencia  en  su  orientación,  propósitos  y  gestión.  Este  modelo  territorial   implica,  entre  otros  significativos  cambios,  una  presión  por  un  nuevo  escenario  de  gestión  de  las  políticas  y  un  nuevo  relacionamiento  entre  el  Estado  y   la  sociedad,  que  implica   la  necesidad  de  coordinar  el  conjunto  de  acciones  y  estrategias  que  el  Estado  vuelca  sobre  los  territorios.  

En   el   presente   artículo   se   trata   de   explorar   los   aspectos   asociados   y   condicionantes   de   esa  articulación  de  políticas,  con  el  propósito  de  mostrar  la  complejidad  de  orden  conceptual,  político,  institucional,  financiero  y  técnico  que  conlleva  su  aplicación  y  ejercicio,  pero  esencialmente  con  el  propósito   de   mostrar   la   riqueza   de   instrumentos   que   existen   para   el   logro   de   una   adecuada  articulación  de  las  políticas  públicas.  Se  intenta  mostrar  que  es  necesario  superar  la  idea  de  que  la  articulación   es   un   mecanismo   de   planificación,   de   ordenamiento   del   gasto   o   meramente  presupuestario,  sino  que  por  el  contrario,  su  viabilidad  está  determinada  por  un  conjunto  amplio  de  variables  que  involucran  aspectos  que  van  mucho  más  allá  de  la  práctica  planificadora.  En  este  marco   se   busca   establecer   las   condiciones   de   la   participación   social   asociadas   al   logro   de   la  articulación  de  las  acciones  de  política.  

Uno   de   los   aspectos   más   destacables   de   este   nuevo   impulso   a   las   estrategias   integrales  territoriales   es   su   origen   en   las   instituciones   responsables   del   desarrollo   rural,   como   viene  ocurriendo   en   muchos   de   los   países   de   América   Latina   y   Europa.   Esto   es   impulsado   por   las  presiones   que   los   Ministerios   de   Agricultura   enfrentan   para   abordar   el   desarrollo   de   las   áreas  rurales,   contando   para   ello   exclusivamente   con   instrumentos   de   orden   sectorial   agropecuario,  frente   a   las   necesidades   y   requerimientos   integrales   de   las   comunidades   rurales   que   deben  atender.   Igualmente   tiene   su  origen  en   las   instituciones   responsables  del  medio   ambiente   y  del  desarrollo   sostenible,   que   tienen   una   responsabilidad   claramente   transversal   que   involucra   una  condición  multisectorial.  

EL  TERRITORIO  COMO  ARTICULADOR  DE  LAS  ESTRATEGIAS  SECTORIALES  

   

127  

Antes  que  nada  es  necesario   aclarar   el   alcance  de   las   estrategias  de  desarrollo   sostenible   como  marco   de   la   estrategia   territorial   rural   que   cubre   los   temas   del   desarrollo   rural   o   el   desarrollo  sostenible   en   áreas   de   alta   sensibilidad   del   patrimonio   ambiental,   que   involucra   dimensiones  económicas,  políticas,   sociales,   culturales  y  ambientales  en   forma  simultánea  y  complementaria.  Es  en  últimas  un  equilibrio  o  balance  entre  las  diferentes  dimensiones  de  la  vida  de  una  sociedad  y  de  sus  individuos.  El  desarrollo  es  por  esencia  multidimensional.  Es  por  ello  que  las  estrategias  que  lo   procuran   están   obligadas   a   superar   objetivos   sectoriales,   como   puede   ser   el   caso   de   la  agricultura  o  de  la  conservación  de  recursos  naturales,  y  les  obligan  a  abordar  la  integralidad  de  las  dimensiones   y   variables   que   componen   un   proyecto   de   sociedad   que   subyace   al   objetivo   del  desarrollo.  Esto  implica  que  la  integralidad  de  las  políticas  del  desarrollo  nace  en  su  naturaleza,  y  no  en  objetivos  de  hacer  más  eficientes  las  acciones  sectoriales,  sean  estas  económicas,  sociales  o  ambientales.  

El  desarrollo  sostenible  y  su  forma  particular,  de  desarrollo  territorial,  establecen  requerimientos  multidimensionales,  que  implican  la  atención  simultánea  de  diversos  sectores  o  dimensiones  que  forman   un   proyecto   de   futuro   que   involucra   al   conjunto   social   localizado   en   un   espacio  determinado,  lo  cual  aplica  con  claridad  al  tema  rural  y  ambiental.  

Este   proyecto   se   expresa   y   compone   de   metas   y   demandas   sectoriales,   pero   enlazadas  estratégicamente  en  una  visión  integral,  en  un  proyecto  territorial  que  puede  ser  local,  regional  e  incluso  nacional.  No  se  trata  simplemente  de  la  suma  de  las  metas  sectoriales,  sino  que  supedita  estas   a   propósitos   de   desarrollo   humano   y   sostenible   de  mayor   envergadura.   En   este   proyecto  territorial  no  se  eliminan  las  estrategias  o  metas  sectoriales,  sino  que  estas  se  definen  en  un  marco  de  prioridades  de  carácter  estratégico.  Esto  conduce  a  la  formulación  de  un  proyecto  territorial,  de  carácter   multidimensional   y   del   cual   dependen   las   asignaciones   sectoriales   de   recursos.   Este  enfoque   se   diferencia   en   forma   sustantiva   de   las   estrategias   desarrollistas   que   supeditaron   el  desarrollo  solo  al  crecimiento  económico,  la  expansión  del  mercado  y  la  acumulación,  o  a  modelos  ecologistas  que  lo  supeditan  solo  a  la  conservación  y  al  principio  de  precaución  a  ultranza.  

Pero  lo  más  relevante,  en  la  discusión  que  nos  ocupa,  es  el  hecho  de  que  el  modelo  establece  una  dependencia   de   lo   sectorial   a   las   metas   estratégicas   territoriales.   No   suplanta   lo   sectorial,   lo  complementa,   le  da  un  sentido,  establece  sus  alcances,  sus  prioridades,  sus  metas  estratégicas  y  las  sinergias  que  se  deben  producir  entre  ellos.  De  allí  nace  de  forma  obvia  y  natural  uno  de   los  desafíos   centrales   del   enfoque,   que   consiste   en   la   necesidad   de   encontrar   mecanismos   de  coordinación   y   concurrencia   de   las   estrategias   y  metas   sectoriales   en   el  marco   de   un   proyecto  territorial  que  cumple  el  papel  de  articulador.  

La   naturaleza   de   la   articulación   no   se   limita   a   los   tradicionales   procesos   de   focalización   de   las  acciones  sectoriales  bajo  los  criterios  de  prioridad,  propios  de  las  estrategias  de  equidad  como  la  que  se  produce  al  priorizar  zonas  de  extrema  pobreza  o  marginalidad.  La  discriminación  positiva,  propia   de   las   políticas   distributivas   requiere   de   la   concentración   de   acciones,   pero   no  necesariamente  entraña  la  articulación.  Veamos  que  esta  comporta  procesos  de  mayor  alcance  y  de  profundas  repercusiones  en  la  orientación  de  la  gestión  política  y  social  del  territorio.  

ECONOMÍA  PRIVADA  Y  BENEFICIOS  SOCIALES  EN  EL  PRIMER  NIVEL  DE  ARTICULACIÓN  

El   primer   factor   de   articulación   es   el   que   se   desprende   de   la   base   misma   de   un   modelo   de  economía  privada  comprometido  con  el  desarrollo  integral,  lo  que  implica  la  responsabilidad  social  de  la  economía.  La  principal  crítica  que  las  sociedades  latinoamericanas  han  manifestado  frente  a  

   

128  

los  modelos   neoliberales   radicales   que   dominaron   el   espectro   económico   y   político   durante   las  últimas  décadas,   es  que  promueve  estructuras  de  economías   sin   inclusión   social.   Tendencias  de  economías   integradas,   de   altas   productividades,   rentabilidad   y   competitividad,   que   antes   que  incluir  al  grueso  de  la  sociedad,  generan  fuerzas  centrífugas  que  generan  marginalidad  y  brechas  profundas   de   desarrollo   desigual.   Lograr   la   articulación   de   la   economía,   la   producción   y   la  competitividad,   generadora   de   rentas   privadas,   con   el   desarrollo   social,   ambiental,   cultural   o  político,  es  una  dimensión  básica  de  la  articulación,  que  se  traduce  en  la  búsqueda  de  mecanismos  de   concurrencia   entre   las   políticas   económicas   y   las   políticas   de   tipo   social,   que   comprenden  estrategias  redistributivas  o  de  búsqueda  de  la  equidad.    

Las  políticas  sociales  compensatorias,  propias  igualmente  del  modelo  neoliberal  radical,  no  logran  equilibrar   lo   que   el   desarrollo   económico   no   es   capaz   de   integrar   en   modelos   de   economía  incluyente.  Esto  se  ha  traducido  en  pobre  calidad  del  gasto  público  y  bajo  impacto  de  las  políticas  sociales,  lo  que  significa  la  otra  cara  de  la  moneda  del  modelo  de  desigualdad  de  América  Latina,  economía   excluyente   y   política   de   bajo   impacto.   He   aquí   el   primer   desafío   de   articulación   de  políticas  que  tiene  su  más  clara  expresión  en  políticas  económicas  para  ricos,  que  en  el  sector  rural  se  denominan  políticas  para  agricultura  comercial,  y  políticas  para  pobres,  que  en  el  mismo  sector  se  llaman  eufemísticamente,  desarrollo  rural.  

El  mercado  tiene  un  real  potencial  para  lograr  generar  riqueza  y  tiene  un  potencial  intrínseco  para  lograr  su  distribución  entre  el  conjunto  social,  pero  como  se  ha  demostrado  hasta  la  saciedad  en  las  sociedad  de  mayor  grado  de  bienestar,  esto  no  se  logra  automáticamente,  sino  que  requiere  de  la   fuerte   intervención   de   la   política   pública.   Son   las   imperfecciones   de   los   mercados   lo   que  determina   la   necesidad   de   la   acción   del   Estado   para   garantizar   aquellos   componentes   del  desarrollo   que   el   mercado   por   sí   mismo   no   provee.   Por   ello   el   Estado   tiene   una   función   de  asignación,   particularmente   de   los   bienes   públicos,   en   los   cuales   el   mercado   no   opera   con  eficiencia  social.  Igualmente  el  Estado  debe  intervenir  para  garantizar  la  equidad  en  la  distribución,  en  compensación  a  la  tendencia  concentradora  natural  a  los  mercados  imperfectos  que  existen  en  la   realidad.  Finalmente,  el  Estado,  debe   intervenir  para  garantizar   la  estabilidad  de   la  economía,  con  estrategias  de  política  macroeconómica  y  la  dirección  general  de  la  economía.  Estas  políticas  de   asignación,   distribución   y   estabilidad   son,   en   esencia,   estrategias   de   articulación   entre   el  desarrollo  económico  y  el  desarrollo  social.  

Esto   conduce   a   que   el   primer   nivel   de   articulación   de   políticas   públicas   se   origina   entre   la  economía   y   las   estrategias   sociales,   ambientales,   culturales   o   políticas,   donde   la   obsesión   del  Estado  debe  ser  que  la  riqueza  privada  se  refleje  en  riqueza  social.  

Ahora  bien,  en  los  modelos  de  enfoque  territorial,  esta  articulación  se  considera  natural  y  propia  de  la  esencia  de  integralidad.  Un  proyecto  estratégico  territorial  se  basa  en  la  incorporación  de  las  metas  de  desarrollo  integral  al  modelo  económico  territorial,  superando  la  peligrosa  prioridad  que  ha  sido  asignada  a  los  meros  indicadores  de  rentabilidad  y  competitividad  privada  que  orientan  las  decisiones  de  asignación  de  la  inversión  pública  y  privada,  generadoras  de  economías  de  enclave,  generadoras   de   brechas   territoriales   de   desarrollo.   Las   virtudes   distributivas   de   la   riqueza   se  producen  por  la  vía  de  las  externalidades  positivas  de  actividades  económicas  con  eficiencia  social.  Es   en   el   territorio   donde   el   crecimiento   económico   se   traduce   en   empleo,   en   conservación,   en  estabilidad   social   y   política,   en   cohesión   o   en   afianzamiento   de   la   cultura.   Igualmente   es   en   el  territorio   donde   se   generan   mecanismos   de   encadenamiento   de   valor   que   integran   los  conglomerados   económicos,   o   cluster   productivos,   que   permiten   la   interdependencia   de   la  agricultura   familiar,   la   microempresa,   la   mediana   empresa   y   la   gran   empresa   en   modelos   de  

   

129  

desarrollo   endógeno   propios   de  modelos   de   la   economía   territorial.   El   logro   de  mecanismo   de  fortalecimiento   de   estos   encadenamientos,   es   un   tema   central   de   la   articulación   de   políticas  públicas  y  actividades  económicas  privadas.  

FUNCIÓN  ARTICULADORA  DEL  CAPITAL  SOCIAL  

Un  factor  cada  vez  más  valorado  por  la  economía  es  el  reconocimiento  del  capital  social  como  uno  de  los  componentes  claves  del  desarrollo  económico.  Es   importante  detenernos  un  momento  en  el   significado   de   este   componente   aún   no   claramente   involucrado   dentro   de   las   modelos   de  crecimiento  y  desarrollo  económico.  El   reconocimiento  del   capital  natural,   financiero,  humano  y  tecnológico,  ha  estado  explícitamente  incorporado  en  los  modelos  de  crecimiento  económico.  Un  rasgo  que  los  caracteriza  es  su  posibilidad  de  apropiación,  de  privatización  para  ser  incorporados  en   funciones  de  producción.  Pero  el  capital   social   forma  parte  del  entorno  productivo,  así  como  otros  componentes  que  actúan  como  externalidades  de  localización  para  la  actividad  empresarial.    

Hoy  se  reconoce  que  el  capital  social  juega  un  papel  fundamental  en  el  desarrollo  económico,  pero  no   necesariamente   en   las   condiciones   de   competitividad   y   rentabilidad   de   la   empresa   privada,  aisladamente   considerada.   El   capital   social   cumple   una   función   articuladora   por   naturaleza.   La  institucionalidad,  la  organización  social,  los  valores,  las  expresiones  simbólicas  o  las  creencias,  son  factores  determinantes  de   la   eficiencia  económica   y   canales  de   integración  e   inclusión   social.   El  capital  social  es  uno  de  los  componentes  que  le  faltan  al  crecimiento  económico,  cuando  se  afirma  que  este  es  necesario,  pero  no  suficiente.  Bien,  el  capital  social   representa   la  base  de   la   función  articuladora   entre   el   modelo   económico   productivo   y   el   desarrollo   social.   Una   vez   más,   se  encuentra  una  explicación  al  énfasis  territorial  de  los  modelos  de  desarrollo  rural  actuales,  ya  que  el  capital  social  deja  de  ser  una  abstracción  conceptual  para  convertirse  en  una  realidad  política  en  el  territorio  al  cual  pertenece.  

La  expresión  económica  de  la  articulación  radica  en  la  posibilidad  de  encontrar  sinergias  positivas  entre  el   desarrollo   y   crecimiento  económico   y   las   rentas   sociales  que   se   generan  en  un  espacio  definido   y   concreto   y   a   ello   deberá   formar   parte   de   la   estrategia   de   concurrencia   de   políticas  públicas.  

EL  MODELO  POLÍTICO  COMO  COMPONENTE  DEL  CAPITAL  SOCIAL  

En  un  Estado  de  Derecho,  basado  en  los  principios  de  la  democracia  liberal,  como  es  el  patrón  en  la   casi   totalidad   de   naciones   latinoamericanas,   se   han   creado   instituciones   que   actúan   como  instancias  de  búsqueda  del  bien  común.  Existe  una  estructura  basada  en  la  separación  de  poderes  y   en   sistemas   de   representatividad   democrática   que   expresa   los   anhelos   y  metas   integrales   de  desarrollo   de   la   sociedad.   La   gestión   política   está   soportada   en   la   existencia   de   gobiernos   e  instituciones   legislativas   popularmente   elegidas,   en   un   modelo   que   establece   que   estas  instituciones  representan  el  interés  mayoritario,  democrático,  del  conjunto  social.    

En  la  democracia  representativa  las  organizaciones  políticas  formadas  en  partidos  o  movimientos,  reflejan,  interpretan,  representan  y  proponen  modelos  de  Estado,  de  gobierno  y  de  desarrollo.  El  plan  de   gobierno  o  de   gestión  de   los   representantes   electos,   expresa  un   acuerdo  mayoritario   o  predominante,  que  se  materializa  en  un  mandato  legítimo  para  su  puesta  en  práctica  a  través  de  la  gestión   y   ejercicio   del   poder   que   emana  de   la   representatividad   legítima  en   el  marco  del   pacto  social  prevaleciente.  

   

130  

Dentro   de   este  marco   de   gestión   política   del   Estado,   cabe   la   reflexión   sobre   la   integralidad   del  proyecto   político   que   llega   al   poder   cada   vez   que   se   repite   un   ciclo   electoral.   En   los   procesos  electorales  se  ofrecen  y  debaten,  estrategias  de  desarrollo,  entre  otros  componentes  de  la  gestión  pública.   Todo   el   espectro   político   participa   en   este   proceso.   En   el   modelo   ideal,   se   confrontan  libremente  las  diferentes  ideas  de  Estado,  de  organización  política  y  de  modelo  de  desarrollo,  en  el  cual   juegan   los   diferentes   intereses,   expresados   como   ideologías,   plataformas   programáticas   o  planes   de   gestión   pública.   Estos  modelos   son   visiones   esencialmente   generales,   integrales,   que  expresan  los  elementos  esenciales  del  bien  común.  Esto  significa  que  la  integralidad  del  desarrollo  forma  parte  del  libreto  de  los  representantes  de  la  sociedad  que  ejercen  el  poder  por  delegación  democrática   y  ellos   se   convierten  en   los   responsables  de   la  puesta  en  marcha  de  este  proyecto  social,  integralmente  considerado.  

¿Cómo  se  vincula  esto  con  la  articulación  de  políticas?  En  la  integralidad  del  discurso  político  que  llega  al  poder  del  Estado.  El  mandato  de  la  sociedad  a  sus  representantes  es  el  de  procurar  el  logro  de  metas  integrales  de  desarrollo  y  poner  en  marcha  todos  los  mecanismos  necesarios  para  ello,  desde  la  legislación  hasta  las  inversiones  públicas,  desde  la  construcción  de  instituciones  hasta  los  procesos  de  planificación.  El  enfoque  político  de  la  corriente  ganadora  en  el  proceso  electoral,  será  la  guía  que  oriente  la  estrategia  de  articulación.  

DEMOCRACIA  REPRESENTATIVA  Y  DEMOCRACIA  PARTICIPATIVA  

Este  modelo   idealizado  de  democracia   liberal   no  necesariamente   constituye  un   escenario   pleno  para   la   acción   política.   La   representación   está   basada   en   el   régimen  de   partidos   políticos   como  expresión   de   visiones   de   la   sociedad,   residiendo   en   ellos   la   responsabilidad   fundamental   de   la  representación   por   delegación.   Sin   embargo,   la   delegación   por   representación   está   sometida   a  numerosas   limitaciones.   En  primer   lugar   las   que  nacen  de   la   debilidad  de  estos  partidos  que   se  refleja  en  expresiones  clientelistas,  populistas,  caudillistas  o  de  prácticas  corruptas,  que  socavan  la  credibilidad,   legitimidad  y  confianza  política.  La  construcción  de  la  democracia  en  América  Latina  enfrenta   procesos   de   avance   y   retroceso   permanente.   Estas   restricciones   de   la   gestión   política  propias  de   la  democracia   representativa,  han  abierto  espacios  para  otras   formas  de  democracia  que  emergen  con  especial  energía  en  el  marco  de  la  gestión  pública.  Los  modelos  de  democracia  participativa   establecen   arreglos   institucionales   donde   ciudadanos   y   comunidades   asumen  responsabilidades  públicas  y  acceden  a  espacios  de  toma  de  decisión,  es  decir  a  espacios  de  poder,  antes  reservados  a  las  representaciones  políticas.  

Más  aún,  en  muchos  países  se  han  fortalecido  instituciones  de  democracia  directa,  que  establecen  la  posibilidad  de  la  acción  soberana  de  la  sociedad,  en  forma  independiente  de  la  institucionalidad  de   la   representación,   por   la   vía   de   los   plebiscitos,   referéndums   o   acciones   populares.   Esta  manifestación  de  acción  política  establece  causes  expeditos  que  hacen  balance  en  el  ejercicio  del  poder  político.  La  democracia  participativa  y  la  democracia  directa  son  canales  de  expresión  de  las  demandas   de   las   comunidades,   de   los   ciudadanos   y   de   sus   organizaciones   en   una   interlocución  directa  con  el  Estado.    

INSTITUCIONALIDAD  DEMOCRÁTICA  

Si  las  elecciones  son  el  mecanismo  de  acceso  al  poder  en  los  gobiernos  y  parlamentos  basados  en  la  democracia  representativa,  y   las  consultas  directas  a   la  población,  por  medio  de  votación,  son  los  mecanismos   para   la   democracia   directa,   cabe   la   pregunta   sobre   cuáles   son   los  mecanismos  

   

131  

para   la   instrumentación   de   la   democracia   participativa.   En   un   gran   número   de   países   se   han  establecido  estrategias  de  participación   referidas  a  procesos  de  planeación,  de  autogestión  y  de  control  social,  como  expresiones  de  la  democracia  participativa.  Múltiples  estructuras  legislativas  se   han   sucedido   en   la   búsqueda   de   organizar   la   participación.   El   rasgo   dominante   de   estas  estructuras   son   las   redes   de   colegiados   que   tienen   funcionas   consultivas,   de   planeación   o   de  cogestión  de   las   responsabilidades  gubernamentales,  en  particular  en   temas   relacionados  con  el  desarrollo.  Consejos  de  muy  diversa  naturaleza   temática   se  han  venido  creando  y   fortaleciendo,  permitiendo  mecanismos   de   formalización   de   la   participación   y   la   canalización   de   su   acción   en  apoyo  a  las  políticas  públicas.  

Sin   embargo,   hay   un   aspecto   que   en   muchas   ocasiones   pasa   desapercibido   y   que   tiene  implicaciones   políticas   de   gran   envergadura.   Se   trata   de   los   espacios   en   los   cuales   esta   gestión  participativa,   se   sobrepone   con   los   ámbitos   de   gestión   de   las   instituciones   básicas   de   la  democracia  representativa.  El  caso  concreto  de  la  jurisdicción  de  los  colegiados  participativos  y  los  colegiados   de   representación   en   el   nivel   municipal,   los   cuales   se   encuentran   y   superponen   en  aspectos   críticos   de   su   gestión.   Normalmente   un   Concejo   Municipal   tiene   competencias   y  responsabilidades   sobre   la   orientación   del   desarrollo   territorial   del   municipio,   incluyendo   la  función   de   aprobación   de   los   presupuestos   públicos.   Al   tiempo,   existen   Consejos   participativos,  con   funciones   en   temas   como   el   desarrollo   rural,   la   planeación   municipal,   el   ordenamiento  territorial,  el  desarrollo  social  o  el  desarrollo  sostenible.    

El   nivel   de   articulación   entre   estas   instancias   institucionales   es   crucial   en   la   búsqueda   de  coherencia   política,   en   particular   cuando   se   encuentran   casos   en   los   cuales   los   Consejos  participativos,  pretender  ser  el  sustituto  de  Concejos  de  representación  por  pérdida  de  confianza  y  legitimidad  política  frente  al  colectivo  social.  

LA  ACCIÓN  COLECTIVA  

Pero   la   participación   no   se   limita   a   las   instancias   formalizadas   como   los   colegiados   o   por  intervención  en  algunas  figuras  de  inclusión  en  órganos  de  dirección  de  instituciones  públicas.  La  sociedad   tiene   otros   múltiples   mecanismos   de   manifestación   de   sus   intereses   y   formas   de  expresión.  La  movilización  social,  organizada  o  no,   tiene  un  peso  cada  vez  más   importante  en   la  definición   de   rutas   de   desarrollo,   en   la   institucionalidad   pública,   en   la   reivindicación   de   las  demandas   sociales   y   en   la   presión   a   los   representantes   y   gestores   políticos.   La   movilización  conduce   a   la   canalización   de   energías   sociales   de   enorme   importancia   en   la   construcción  democrática  a  partir  de  las  bases  sociales  mismas.  Estas  expresiones  pueden  limitarse  a  acciones  reivindicativas   y   contestatarias,   de   protesta   o   presión   de   facto,   pero   tiende   a   organizarse,   a  articularse  y  a  buscar  expresiones  con  grados  crecientes  de  organicidad.    

La  movilización   social   parte   de   la  manifestación   de   identidad,   como   rasgo   común   de   un   grupo  social,  unido  por  intereses,  valores,  tradiciones,  cultura  o  posturas  políticas.  En  la  medida  que  esta  energía  adquiere  una  estructura  organizativa  e  iniciativa  frente  a  propósitos  claros,  se  da  paso  a  la  acción  colectiva,  como  uno  de  los  espacios  con  mayores  posibilidades  para  desempeñar  un  papel  determinante   en   la   dirección   de   una   participación   social  más   libre,   genuina,   independiente,   no  cooptada   y   efectiva   en   los   propósitos   de   logro   del   bien   común   y   la   gobernabilidad   política.   La  acción   colectiva   busca   los   mecanismos   de   expresión   y   las   estructuras   democráticas   mixtas  (representativas,  participativas  y  directas)  están  ofreciendo  espacios  de  integración  funcional.  

   

132  

Este   marco   político   e   institucional,   explica   el   papel   y   naturaleza   de   los   diferentes   actores,  señalando   las   dimensiones   de   una   tarea   de   articulación   en   la   gestión   de   las   estrategias   de  desarrollo   o   de   construcción   social.   El   punto   de   partida   para   un   análisis   de   relación   entre  articulación  de  políticas  públicas  y  participación  social,  debe  tomar  en  consideración  estos  niveles  de  expresión  política,  para  establecer  el  sentido  y  alcances  que  son  esperables  en  los  mecanismos  de   coordinación   y   articulación   de   políticas   que   se   tratan   adelante.   Los   partidos   políticos,   los  movimientos   sociales   organizados   expresados   en   acción   colectiva,   los   grupos   corporativos   de  presión,   las   asociaciones   de   productores   y   las   organizaciones   no   gubernamentales,   son  expresiones  de  la  sociedad  organizada  en  interlocución  con  el  Estado  y  sus  políticas.  

EL  ESTADO  COMO  UNA  RED  

Las   políticas   públicas   pueden   ser   entendidas   como   las   estrategias   que   asume   el   Estado   para  cumplir   con   el  mandato   que   han   recibido   del   pueblo   al   que   representan,   por   tanto   tienen   una  dimensión   política   e   ideológica,   además   de   una   dimensión   de   orden   pragmática   o   técnica.   Las  políticas   responden   a   un   ordenamiento   institucional   que   parte   de   la   Constitución   de   los   países,  interpretado  a  la  luz  de  una  visión  particular  de  proyecto  de  nación,  de  sociedad  y  de  desarrollo.  Su   coherencia   tiene   los   límites  mismos   de   la   unidad   política   del   Estado,   lo   cual   depende   de   la  primacía   política,   que   en   los   modelos   democráticos   es   imposible   que   se   traduzca   en   unidad  ideológica   y   política   total.   El   Estado   es   un   sistema   complejo   de   instituciones,   reglas   y  organizaciones,  que  tienen  grados  importantes  de  autonomía.  En  primera  instancia  la  separación  de   poderes,   marca   límites   infranqueables   entre   el   ejecutivo,   el   legislativo   y   el   judicial.   Pero   al  interior  de  cada  uno,  existe  una  enorme  diversidad.  El   legislativo,  conformado  por  colegiados  de  representantes,  es  por  definición  plural,  donde  convergen  visiones  disímiles,  incluso  francamente  contrapuestas.   Pero   el   ejecutivo,   el   gobierno,   a   pesar   de   su   estructura   jerárquica,   presenta   una  enorme  diversidad  de  funciones,  objetivos,  enfoques,  estrategias  y  protagonismos.    

El  Estado  se  compone,  por  tanto,  de  un  conjunto  amplio  de  instancias  que  se  comportan  como  una  red   que   establece   programas,   acciones,   proyectos,   regulaciones,   acuerdos.   La   sociedad   se  enfrenta  a  una  oferta  diversa  de  acciones  públicas  que  definen  escenarios  de   interlocución  y  de  gestión,   donde   la   legitimidad,   reconocimiento   y   adscripción,   determinan   el   grado   de  gobernabilidad,  esto  es,  de  la  capacidad  de  que  una  sociedad  logre  las  metas  que  se  ha  propuesto,  a  partir  de  la  estructura  institucional  y  de  la  formulación  de  su  política  pública.  

Este   conjunto   de   acciones   que   el   Estado   ofrece   o   pone   al   servicio,   y   a   las   cuales   convoca   la  movilización   de   la   sociedad,   conforman   la   oferta   de   política   pública.   Frente   a   ella,   la   sociedad  constituye  las  demandas  de  acciones  del  Estado  a  través  de  diversas  formas  de  interlocución,  que  evolucionan   desde   modelos   receptivos   pasivos,   donde   la   sociedad   es   considerada   objeto,  beneficiaria,   de   la   acción   del   Estado,   en  modelos   asistencialistas   o   populistas   hasta  modelos   de  corresponsabilidad,  cogestión,  autonomías  y  amplia  participación.    

ÁMBITOS,  COMPETENCIAS  Y  NATURALEZA  TERRITORIAL  DE  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS  

Esta  evolución  se  vive  ahora  en  muchos  países  de  la  región,  donde  conviven  políticas  verticales  y  centralistas,  con  modelos  ampliamente  participativos,  en  el  marco  de  una  transición  institucional  de  profundas   implicaciones  políticas.  Pero  veamos  con  algo  de  detenimiento   las  consideraciones  

   

133  

que   subyacen   a   estos   tipos   de   política,   antes   de   asumir   una   posición   definitiva   sobre   una  clasificación  como  la  anterior,  peligrosa  como  cualquier  otra  clasificación  tan  general.  

Las  políticas  no  solo  se  diferencian  en  virtud  de  su  objeto  o  materia  (salud,  educación,  promoción  del   desarrollo,   infraestructura,   etc.)   sino   que   su   naturaleza   está   determinada   por   el   ámbito   de  cobertura  y  el  actor   institucional  responsable  de  su  formulación  y  gestión.  La   introducción  de  un  criterio  territorial  en  la  definición  de  las  políticas  públicas  permite  entender  con  mayor  claridad  el  alcance   de   sus  metas   y   objetivos,   de   sus  mecanismos   e   instrumentos   de   implementación.   Cada  sector  tiene  un  conjunto  de  políticas  que  son  propias  de  cada  uno  de  los  niveles  territoriales,  en  una  estructura  de  coordinación  y   subsidiaridad.  Por  ejemplo,  hay  una  política  de   infraestructura  que   tiene   actores,   objetivos,  mecanismos   y   estrategias  nacionales,   pero   igualmente  hay  otra  de  infraestructura  en  el  nivel  regional  (estado,  el  departamento  o  la  provincia)  y  otra  en  el  nivel  local  (municipio).    

En  esta  estructura  se  establecen  competencias  que  determinan  el  tipo  de  gestión  y  los  procesos  de  implementación  en  cada  nivel  y,  en  consecuencia,   se  determinan   tipos  de  articulación  verticales  (un   sector   en   sus   políticas   nacionales,   regionales   o   locales)   y   horizontales   (entre   sectores  complementarios,   como   educación   y   salud,   infraestructura   y   fomento   productivo   en   un   nivel  territorial)   que   determinan   ámbitos,   lógicas   políticas,   sistemas   de   incentivos   y   mecanismos   de  articulación  particulares.   Las   competencias   tienen  una  naturaleza  política,  en  cuanto  definen   los  espacios  de  poder  en  cada  nivel   territorial  y  una  naturaleza  técnica,  en  cuanto  a   los  modelos  de  planeación  y  gestión,  que  le  son  propios,  específicos,  a  cada  nivel  territorial.  De  allí  se  desprende  la  estructura   de   asignación   de   recursos   públicos,   los   sistemas   de   presupuesto   y   el   esquema   de  asignación   y   ejecución,   así   como   las   fuentes   de   financiamiento,   estableciendo   las   bases   del  ordenamiento   territorial   de   la   gestión   de   las   políticas   públicas.   Ámbitos   territoriales,  competencias,  recursos  y  actores  responsables  de  cada  nivel  determinan  la  malla  o  red  de  gestión,  que  proporcionan  un  marco  que  en  múltiples  ocasiones  se  trastoca  en  la  gestión  política  o  en  los  procesos  de  planificación.  

   

134  

Gráfico  1  

 

En  este  gráfico  se  representa   la   forma  como   las  políticas  de  cada  uno  de   los  niveles   territoriales  forman  parte  del  conjunto  de  políticas  que  están  presentes  en  cada  uno.  El  nivel  local  es  el  lugar  donde   se   ejecutan   políticas   locales,   regionales,   nacionales   e   internacionales.   En   cada   nivel   se  requieren   mecanismos   de   articulación   que   establezcan   la   sinergia   necesaria   para   optimizar   el  impacto.  

Este   esquema   se   refleja   en   los   sistemas   de   subsidiaridad,   coordinación,   complementariedad   y  solidaridad   propios   de   los   esquemas   de   ordenamiento   territorial.   En   los   países   con   regímenes  federales,   se   tienen   esquemas   más   nítidos   de   separación   de   políticas   y   el   establecimiento   de  objetivos  de  articulación.  Sin  embargo  esta  condición  no  parece  determinante,  ya  que  en  países  unitarios  la  tendencia  es  similar.  Lo  que  realmente  está  marcando  una  diferencia  significativa,  es  el  tamaño   relativo,   ya   que   casos   como   el   de  México   o   Brasil,   se   presentan   desafíos   regionales   de  carácter  incomparable  con  países  como  Panamá  o  Costa  Rica.  

La  definición  de  las  competencias  territoriales  en  cada  una  de  las  políticas  públicas  es  materia  de  complejos   procesos   políticos,   fiscales   y   técnicos.   Un   equívoco   frecuente   es   entender   que   el  establecimiento   de   competencias   territoriales   es   un   tema   predominantemente   técnico,   de  eficiencia  en  la  gestión  pública.  Por  el  contrario,  las  competencias  tienen  un  profundo  significado  e  interés   político,   que   se   refleja   en   la   enorme   dificultad   de   racionalizar   modelos   arcaicos  centralistas,   a   los   cuales   subyacen   estructuras   de   poder   e   intereses,   tanto   de   funcionarios   y  operadores,   como   de   grupos   sociales   y   políticos,   que   tienen   fuertes   arraigos   en   esquemas  clientelares   de   gestión   pública.   Es   por   ello   que   la   cesión   de   competencias   hacia   modelos   de  gestión   territorial  ha   implicado  en   todos  nuestros  países  procesos  difíciles   y   conflictivos,  que  en  algunos  casos  han  llegado  a  profundas  luchas  desestabilizadoras.  

   

135  

DESCONCENTRACIÓN  Y  DESCENTRALIZACIÓN  

La  asignación  de  competencias  debe  tener  en  consideración  el  proceso  de  delegación  o  de  cesión  de  responsabilidades  y  funciones.  Tengamos  presente  que  venimos  de  modelos  de  predominio  de  las   competencias   localizadas   en   el   nivel   nacional,   con   fuerte   preeminencia   del   gobierno   (poder  ejecutivo),  con  estructuras  centralistas  y  estatistas.  El  tránsito  desde  este  esquema  hacia  otros  de  equilibrios  de  competencias,   responsabilidades  y   funciones  ha  seguido   rutas  muy  similares  en   la  región.  Se  ha  partido  por  esquemas  de  desconcentración  de  la  gestión  pública,  que  se  caracteriza  por   la   creación   de   instancias   nacionales   en   los   territorios,   las   cuales   tienen   adscripción   y  subordinación   al   nivel   central   nacional.   La   desconcentración   implica   la   definición   de   temas,  instrumentos,   objetivos   y   acciones   de   una   única   política   nacional,   para   ser   aplicada   en   los  territorios.    

En   este   caso   la   gestión   territorial   no   tiene   capacidad   de   responder   a   las   especificidades  territoriales,   toda   vez   que   esta   responde   a   una   única   planeación   nacional.   En   este   caso,   la  preocupación  por  la  articulación  territorial  de  las  políticas  carece  de  fundamento.  El  nivel  nacional  crea  delegaciones  territoriales  de  desconcentración  de  la  operación  de  las  políticas  y  la  experiencia  ha  mostrado  como  la  coordinación  entre  esas  instancias  es  esencialmente  imposible  en  virtud  de  que   cada   una   de   estas   carece   de   capacidad   o   autoridad   para   adecuar   territorialmente   las  directivas  políticas  que  vienen  establecidas  desde  el  centro  a  nivel  nacional.  

Ahora,  no  necesariamente  se  pude  calificar,  generalizadamente,  de  inadecuada  esta  estructura  de  desconcentración.  En  el  caso  de  las  políticas  nacionales,  de  competencia  nacional,  por  ejemplo  la  seguridad  nacional,  este  esquema  es  el  que  mejor  se  ajusta  a  su  naturaleza  estratégica.  Pero  no  todas  las  políticas  responden  a  la  misma  condición  de  formulación  o  gestión  nacional.  

Retornando   al   tema   de   la   delimitación   y   definición   de   las   competencias,   podemos   analizar   los  criterios   según   los   cuales   los   esquemas   de   delegación   se   van   imponiendo   como   resultado  de   la  búsqueda   de   modelos   de   mayor   eficiencia   pública,   pero   principalmente,   como   resultado   de  cambios  en  las  fuerzas  políticas  que  luchan  por  más  poder  para  los  territorios.  La  definición  de  las  competencias  ha  cambiado  extraordinariamente  en  las  últimas  décadas.  Políticas  como  educación  o   salud,   han   sufrido   cambios   significativos   en   la   forma   como   se   han   establecido   las  responsabilidades   de   los   diferentes   niveles   territoriales.   En   estos   casos   se   puede   hablar   con  claridad  de  que  existen  políticas  nacionales  de  educación,  pero   también  políticas  estatales,  pero  también   políticas   municipales.   No   como   un   modelo   de   desconcentración,   donde   la   nación  mantiene  el  poder,  sino  como  un  modelo  de  reasignación  de  competencias  y  responsabilidades.  La  estrategia  nacional   de  educación,   atiende  a   las   responsabilidades  nacionales,   de  orientación,   de  universalización,  de  regulación,  de  acreditación  o  de  financiamiento  de  la  educación  pública.  Pero  a   nivel   estatal,   o   departamental,   hay   competencias   que   le   son   propias   en   términos   de  coordinación,   de   orientación   a   prioridades   de   desarrollo   regional,   a   aspectos   culturales,   entre  otros  que  son  de  preocupación  y  competencia  regional,  no  nacional,  no  delegada,  genuinamente  regional.  Otro  tanto  ocurre  en  el  nivel  municipal,  que  tiene  sus  propias  responsabilidades  sobre  las  escuelas   públicas,   los   docentes   o   los   proyectos   escolares.   En   este   caso   no   se   trata   de   una  desconcentración   por   delegación,   sino   un   esquema   de   descentralización   de   la   política,   no   de   la  ejecución,  sino  de  la  responsabilidad  integral  desde  su  formulación  hasta  su  gestión.  

ARTICULACIÓN  EN  ESCENARIOS  DE  AUTONOMÍA  TERRITORIAL  

   

136  

En   el   caso   de   los   componentes   territoriales   de   una   política,   que   denominamos,   competencias  territoriales,   la   estructura   institucional   implica   la   existencia   de   organismos   que   tengan   las  capacidades  para  asumir  estas  responsabilidades.  La  construcción  de  esta  institucionalidad  ha  sido  uno  de   los   limitantes  de   los  procesos  de  descentralización   y  un   freno  a   su  profundización.   Pero  bien,  los  esquemas  de  cesión  de  competencias  territoriales,  determinan  agendas  diferentes  en  su  naturaleza,  en  cada  nivel  territorial.  Esto  conduce  a  modelos  en  los  cuales  emerge  como  esencia  el  concepto   de   autonomía   territorial,   que   significa   la   posibilidad   de   que   cada   espacio   territorial  asuma  su  responsabilidad  bajo  el  criterio  de  que  las  soluciones  deben  estar  lo  más  cercanas  a  los  problemas,   y   que   ellas   deben   ser   definidas   y   decididas   por   los   propios   actores   en   el   ámbito  territorial   donde   estos   ocurren.   Esta   autonomía   es   el   fundamento   de   los   procesos   de  descentralización   que   aparece   en   las   prioridades   de   política   de   la   casi   totalidad   de   países   de   la  región.  

En  estos  espacios  de  autonomía,  en  cada  nivel  territorial,  el  sentido  de  la  articulación  adquiere  un  significado   muy   diferente   del   que   se   encuentra   en   los   modelos   de   desconcentración.   Aquí   es  posible   establecer   estrategias,   metas   y   mecanismos   de   trabajo   entre   las   diferentes   políticas,   a  partir   de   la   lectura   de   las   necesidades   y   realidades   territoriales.   Es   posible   coordinar   agendas  territorializadas  entre  instituciones  con  autonomía  funcional,  competencial  y  financiera.  

Pero  es  necesario  hacer  énfasis  en  que  estos  modelos  de  gestión  articulada  y  descentralizada  son  posibles  sobre  un  marco  de  competencias  definidas  y  que  pretender  extralimitar  estas   fronteras  de   responsabilidades   y   funciones  no  encuentra  ningún  escenario   favorable   a   la   coordinación  de  acciones.   Cada   nivel   territorial   tiene   sus   competencias   de   políticas   y   sus   posibilidades   de  establecer  integración  de  acciones  con  competencias  territoriales  en  otras  políticas.    

De   esta   forma   es   posible   identificar   dos   sentidos   de   la   articulación.   Una   que   se   produce   entre  diversas   políticas   en   un  mismo  nivel   territorial   y   otra   que   se   produce   entre   los   diversos   niveles  territoriales   en   una   misma   política.   En   ambos   casos   la   institucionalidad   creada   para   el  ordenamiento   territorial   o   para   la   descentralización   proporciona   mecanismos   formales,  respaldados  en  la  normatividad  y  con  expresiones  concretas  en  el  orden  de  mecanismos  fiscales.  Estos  procesos  forman  parte  de  los  marcos  constitucionales  y  legislativos.  

   

   

137  

Gráfico  2  

 

Como  vemos,   las  competencias  en  cada  nivel  se  expresan  en  decisiones  estratégicas  autónomas,  sean   locales,   regionales,   nacionales   e   internacionales,   que   responden   a   la   lógica   propia   y   a   la  naturaleza  de  sus  ámbitos  de  gestión.  Sin  embargo  la  gestión  y  la  ejecución  de  esas  políticas  no  se  restringe  al  ámbito  específico  de  su  nivel,  sino  que  se  materializa  en  acciones  que  tienen  lugar  en  los   niveles   territoriales   inferiores.   Esto   implica,   por   ejemplo,   que   la   gestión   y   ejecución   de   las  decisiones   estratégicas   nacionales   se   gestionan   y   ejecutan   en   las   regiones   y   municipios,   pero,  insistimos,  son  decisiones  estratégicas  autónomas  del  nivel  nacional,  es  decir,  no  son  delegables.  La  articulación  de  las  estrategias  y  programas  internacionales,  nacionales  y  regionales,  sumados  a  los  locales,  constituyen  el  desafío  de  articulación  en  la  gestión  y  ejecución  de  las  políticas.  

JERARQUÍA  Y  SUBSIDIARIDAD  DE  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS  

Estos  esquemas  de  interlocución  entre  políticas  y  niveles  territoriales  se  ajustan  a  los  principios  de  estructura  de   la   gestión  de   las  estrategias  de  acción  pública,   en   las   cuales   se  pueden   reconocer  fases   de   aplicación   de   las   políticas,   que   demarcan   etapas   de   formulación   y   decisión   política  estratégica,  etapas  de  gestión  y  ejecución  y  etapas  de  seguimiento  y  control  social.  En  un  esquema  jerarquizado   de   estas   fases,   se   encuentran   expresiones   territoriales,   que   se  manifiestan   en   que  una   política   que   responda   a   competencias   nacionales,   la   etapa   de   formulación   y   decisión  estratégica,  reside  en  el  nivel  nacional,  en  forma  indelegable.  Sin  embargo,  si  bien  la  formulación  es   potestad   de   la   nación,   la   gestión   puede   ser   coordinada   con   los   territorios,   en   escala,   de   la  nación  a  la  región  y  a  lo  local.    

Las  definiciones  estratégicas  nacionales,  se  generan  y  definen  en  el  nivel  nacional  y  se  convierten  en  marcos  para   la  gestión  y   las  definiciones  estratégicas  en   los  niveles   territoriales  y   regionales,  

   

138  

pero   de   igual   forma,   las   definiciones   estratégicas   regionales,   se   convierten   en   marcos   para   las  definiciones   locales.   Dentro   de   este   esquema   es   posible   establecer   que   las   competencias   y   la  articulación  tienen  escenarios  propios  con  lógicas,  sistemas  de  incentivos  y  libretos  que  necesario  es  reconocer.  Esto  no  significa  que  las  cosas  funcionen  como  se  deseara,  pero  es  necesario  tener  presente   la   existencia   de   mecanismos   establecidos   como   resultado   de   procesos   políticos   y  técnicos  acumulados  en  la  experiencia.  

Gráfico  3  

 

Como   se   aprecia   en   la   gráfica,   la   lógica   de   las   competencias   está   basada   en  que   las   soluciones,  plasmadas  en  programas  y  acciones  de  política,  corresponden  a  cada  nivel  territorial,  pero  dentro  de  un  marco  de  subsidiaridad,  que  implica  que  aquellas  soluciones  locales  no  resueltas  a  nivel  local  por  razones  de  capacidad  local,  se  convierten  en  competencias  subsidiarias  del  nivel  regional.  De  igual  forma,  de  lo  regional  a  lo  nacional  y  a  lo  internacional.  

RECONOCIMIENTO  DE  LÍMITES  O  CONSTRUCCIÓN  TERRITORIAL  

Hasta  ahora  los  niveles  territoriales  los  hemos  referido  a  lo  nacional,  regional  o  local.  Sin  embargo  para  comprender  mejor  el  tema  de  la  articulación  territorial  de  políticas  es  necesario  considerar  el  proceso   de   definición   territorial   como   un   componente   estratégico   de   enorme   importancia,   sin  duda  uno  de  los  procesos  de  mayor  significado  en  la  aplicación  de  enfoques  territoriales,  ya  sea  de  ordenamiento  o  de  descentralización.  Se  trata  del  establecimiento  de  los  límites  territoriales  para  la  definición  del  objeto  espacial  al  cual  se  refiere  la  acción  de  la  política.    

Una  parte   fundamental  de   los   cambios  que  están  ocurriendo  en   la  gestión  de   las  políticas  es   su  referente  como  objeto  territorial.  La  nación  bastaba  para  la  definición  territorial  en  los  regímenes  

   

139  

centralistas  y  aislados  internacionalmente.  Hoy  esto  no  es  posible,  ya  que  existen  diversos  límites  territoriales   que   se   superponen,   se   suman,   en   un   esquema   de   múltiples   subdivisiones  permanentes.    

LA  DIVISIÓN  POLÍTICO  ADMINISTRATIVA  

La  primera  delimitación  territorial,   la  más  importante  y  determinante,  es  la  que  corresponde  a  la  estructura  político  administrativa  de  nuestros  países.   Su  peso  viene   fundamentalmente  de  estar  legitimada  en  acuerdos  constitucionales  que  estructuran  todos  los  órganos  del  poder  público.  Los  municipios,  han  adquirido  una  enorme  importancia  en  todos  los  países  y  se  ha  reforzado  su  papel  como  unidad  básica,   reforzándose  su  papel  en  múltiples  dimensiones  de   la  vida  social,  política  y  ambiental.   Un   segundo   nivel   es   el   de   los   estados,   departamentos   o   provincias,   que   tienen   la  dimensión  regional  y  en  el  cual  hay  una  enorme  diferencia  en  cuanto  a  su  peso,  su  estructura,  sus  atribuciones   y   competencias,   entre   los   países   de   la   región.   El   rasgo   distintivo   común   es   el   de  coordinación  y  articulador  de  las  estrategias  nacionales  y  de  apoyo  a  los  municipios,  sin  embargo  de  país  a  país  se  encuentran  importantes  diferencias.  En  los  países  con  estructuras  federativas,  los  estados   tienen   amplias   funciones   que   llegan   al   establecimiento   de   constituciones   propias   y  sistemas  legislativos,  todo  dentro  de  un  esquema  de  unidad  nacional.  

OTRAS  DELIMITACIONES  HACIA  INSTITUCIONES  TERRITORIALES  

Pero  las  delimitaciones  territoriales  no  se  limitan  a  esta  estructura  política  básica.  La  categoría  de  entidad   territorial,   esto   es,   que   tienen   capacidad   de   establecer   gobiernos   propios,   como   los  municipios,   por   ejemplo,   se   ha   venido   impulsando   en   diversas   legislaciones   para   el   caso   de   las  regiones,  generalmente  entendidas  como  un  conjunto  de  estados  o  departamentos.  Este  modelo  de   gestión   territorial   parte   de   la   definición   de   un   conjunto   de   competencias   que   tienen   como  fundamento  el  tipo  de  aspectos  que  tienen  el  mayor  nivel  de  eficiencia  en  este  nivel  regional.  Esto  implica  nuevamente  la  definición  de  las  competencias  de  política  en  el  nivel  regional,  por  encima  del  estado  o  departamento.  Esta  división  tiene  sentido  en  tanto  sea  la  respuesta  institucional  a  un  nivel   territorial   donde   la  política   logra  mayores  niveles  de  pertinencia   y   eficiencia.   Esto   significa  que  no  todas  las  políticas,  no  todos  los  temas,  no  todos  los  sectores  son  delegados  en  este  nivel  territorial.   El   nivel   regional   se   considera   una   de   las   instancias   claves   para   la   articulación   de   la  gestión   de   políticas   en   temas   concretos,   particularmente   a   los   temas   relativos   al   desarrollo  económico,  en  medio  ambiente,  en  infraestructura,  energía  o  temas  relativos  a  la  malla  urbana.    

Otra  figura  de  tipo  regional  reconocida  por  la  legislación  en  casi  todos  los  países,  en  un  nivel  más  restringido  de  territorios  reunidos  para  la  gestión  de  estrategias  de  desarrollo,  es  la  integración  de  conjuntos  de  municipios  para  establecer  una  unión  que  se  expresa  en  una  institucionalidad  pública  con   capacidad  de  orientar   políticas   y   gestionar  proyectos   específicos.   Su  denominación   varía   de  país  a  país  con  el  nombre  de  asociaciones  de  municipios  (ej,  Colombia),  consorcios  municipales  (ej.  Brasil),  mancomunidades  municipales   (ej.  Guatemala)  o   intermunicipalidad   (ej,  México).  Muchas  de  estas  uniones  han  mostrado  eficiencia  en  temas  como  saneamiento  básico,  manejo  de  cuencas  y  provisión  de  bienes  públicos  regionales.  

Estas   figuras   institucionales   son   instrumentos   claves   de   articulación,   coordinación   y   gestión  compartida  de  políticas  públicas.  Su  relevancia  estriba  en  el  hecho  de  que  cuentan  con  un  status  legal,   que   facilitan   la   gestión   y   proporcionan   escenarios   de   arreglos   con   enorme   potencial.   El  

   

140  

carácter  público,  esto  es,  de  integración  de  organismos  públicos  le  proporciona  un  carácter  estatal  de  gestión,  sin  embargo  no  restringen  necesariamente  los  modelos  de  gestión  participativa.  

DELIMITACIÓN  ESPACIAL  PARA  LA  GESTIÓN  PÚBLICA  

Pero  existen  otras  formas  de  realizar  delimitaciones  de  territorio  que  buscan,  igualmente,  llegar  a  un   nivel   espacial   óptimo   de   gestión   para   políticas   de   alcance   específico.   Los   modelos   de  regionalización   del   territorio   nacional,   creando   delimitaciones   de   espacios   con   base   en   las  características   espaciales,   en   la   especialización   funcional   o   en   condiciones   de   desarrollo,   son  utilizados   como  parte  de   la   gestión  de   casi   todas   las   políticas   nacionales.   Existen  delimitaciones  regionales  para  el   tratamiento  de   los  ecosistemas  estratégicos  o  áreas  de  protección  ambiental,  existen   regionalizaciones   para   la   prestación   de   los   servicios   de   la   red   nacional   de   salud,   existen  regionalizaciones   para   el   desarrollo   de   infraestructura   energética   o   regionalizaciones   para   la  gestión  de  la  tecnología.  Cada  país  convive  con  una  estructura  de  múltiples  delimitaciones,  que  se  expresan  en  complejos  sistemas  de  delegaciones  de  las  organizaciones  nacionales,  o  al  interior  de  estados   o   departamentos.   La   función   de   estas   estructuras   de   regionalización   se   orienta   por   la  naturaleza  misma  de  las  políticas  a  las  cuales  pertenecen  y  a  la  racionalización  de  los  recursos,  las  características  de  las  demandas  y  la  distribución  de  la  población  receptora  de  tales  servicios.  

A  pesar  de  múltiples   intentos  por  buscar  criterios  de  unificación  de  estas  estructuras   regionales,  que   han   conducido   a   la   formulación   de   propuestas   nacionales   de   regionalización,   basadas   en  criterios  objetivos  y  marcos  metodológicos  generales,  estos  modelos  no  han  dejado  de  cumplir  un  papel   referencial,   sin   alterar   en   forma   significativa   los  modelos   territoriales   de  ministerios   o   de  entidades   territoriales   mayores.   La   más   importante   función   de   estos   modelos   integrados   de  regionalización   ha   sido   como   base   y   soporte   de   los   procesos   de   planeación   del   desarrollo   y   la  aplicación   de   modelos   de   visión   de   largo   plazo,   particularmente   en   el   orden   del   desarrollo  económico  y  el  análisis  de  las  brechas  regionales.  

   

   

141  

Gráfico  4  

 

El  modelo   de   delimitación   territorial   que   se   ha   aplicado   en   Brasil   para   la   puesta   en  marcha   de  políticas   de   desarrollo   rural   se   constituye   en   un   muy   buen   ejemplo   de   las   nuevas   estructuras  territoriales,   donde   los   criterios   y   mecanismos   de   delimitación   del   territorio   para   establecerlo  como  unidad  de  gestión  de  política,  establecen  un  sugerente  esquema  de  aplicación  de  la  esencia  de   las   políticas   territoriales.   Como   se   aprecia   en   la   gráfica,   la   delimitación   territorial   asume   la  estructura   de   la   división   político-­‐administrativa   basada   en   municipios   y   estados,   pero   que  incorpora   las   regionalizaciones  que  se  han  establecido  para   la  desconcentración  y  gestión  de   las  diferentes  políticas  públicas  sectoriales.  Más  allá  se  han  creado  estructuras  territoriales,  basadas  en  el  concepto  de  regiones  (macro,  meso  y  micro-­‐regiones)  que  establecen  un  sistema  coordinado  de   planificación.   Entre   estas   figuras   se   ubican   los   consorcios   municipales,   como   unidades  territoriales   que   gestionan   temas   específicos   con   concepción   regional.   La  mayor   innovación,   en  este   plano   es   la   introducción   de   los   criterios   de   territorios   de   identidad   o   de   ciudadanía,   que  representan   un   intento   por   incluir   una   dimensión   política,   dentro   del   énfasis   técnico   de   los  procesos  de  planificación  y  regionalización.  

Pero  estos  modelos  sirven  igualmente  para  el  diseño  de  mecanismos  de  articulación  de  la  gestión  de   las  políticas  públicas,   lo   cual   es  de  especial   interés  para   la  presente   reflexión.   El   logro  de  un  nivel   adecuado   de   articulación   y   gestión   de   políticas   coordinadas   en   el   territorio,   pasa   por   una  claridad  de  los  modelos  de  regionalización  aplicados  por  las  políticas  específicas,  que  determinan  sus   lógicas   de   gestión   y   por   tanto   determinan   la   viabilidad   real   de   la   aplicación   de   procesos   de  articulación.  

Es   necesario   tener   en   consideración,   a   esta   altura   de   la   reflexión,   que   no   se   puede   generalizar  cuando  se  enfrentan  dos  condiciones  diferentes,  de  un  lado  la  desconcentración  de  competencias  

   

142  

nacionales   y,   de   otro,   la   descentralización   de   competencias   de   niveles   territoriales   menores.  Específicamente,   este   análisis   se   centra   en   los   componentes   de   oferta   de   política   pública   que  caracteriza  las  políticas  sectoriales  nacionales,  tradicionalmente  centralizadas  en  su  concepción  y  gestión.  

EL  CASO  DE  LA  DELIMITACIÓN  URBANA  Y  RURAL  

Vale   la   pena,   hacer   una   reflexión   sobre   una   delimitación   espacial   de   enorme   utilización   en   las  políticas  públicas  y  que  no  corresponde  a  criterios  y  razones  similares  a  las  anteriores  o,  si  lo  hace,  estas  resultan  anacrónicas,  por  decir  lo  menos.  Se  trata  de  la  división  territorial  que  se  hace  entre  lo  urbano  y  lo  rural.  Son  múltiples  las  definiciones  que  se  usan  para  esto  de  país  a  país  y  en  todas  ellas   hay   un   elemento   común   que   busca   hacer   diferenciación   de   espacios   de   baja   densidad  poblacional   y   de   predominio   de   actividades   primarias,   de   los   espacios   de   concentración   y  continuidad.   Esta   división   territorial,   que   es   la   base   del   llamado   desarrollo   rural,   crea   una  segmentación   que   hacía   sentido   para   la   diferenciación   de   espacios   aislados.   Hoy   es   difícil  establecer   diferencias   funcionales,   con   sentido   práctico   evidente,   a   partir   de   este   esquema  que  rompe   la   continuidad   de   los   espacios   complementarios   de   núcleos   densos   y   entornos   de   baja  densidad  que  se  integran  funcionalmente  en  sistemas  económicos,  ecológicos,  sociales,  culturales  y  políticos.    

El  enfoque  territorial  ha  desvirtuado  la  utilidad  de  esta  regionalización,  ya  que  la  integralidad  que  defiende,   establece   uniones   indisolubles   de   gestión   de   las   políticas   públicas.   La   articulación   de  políticas  se  torna  artificial  cuando  se  pretende  separar  lo  urbano  de  lo  rural.  Esto  no  implica  negar  la   existencia   de   especificidad   en   cada   uno   de   estos   tipos   morfológicos   del   espacio,   pero   el  tratamiento  segmentado  o  fragmentado  de   la  realidad  espacial  del  territorio  es  un   impedimento  conceptual  y  metodológico  para  la  aplicación  de  enfoques  de  articulación  y  de  desarrollo  basado  en  visiones  sistémicas.  

Hoy   es   de   enorme   pertinencia   la   discusión   sobre   las   relaciones   entre   las   áreas   denominadas  rurales  y   la  malla  urbana,  el   tema  de   las   funciones  rurales  de   los  centros  urbanos,  el   tema  de   la  continuidad  urbano  –  rural,  el  tema  de  lo  periurbano  y  suburbano,  el  tema  de  la  relocalización  de  actividades  industriales  en  el  área  rural,  el  tema  de  los  polos  de  desarrollo,  en  fin,  un  conjunto  de  aspectos  de  crucial  importancia  en  el  desarrollo,  a  los  cuales  no  es  posible  adecuar  esta  división  de  lo  urbano,  separado  de  lo  rural.  

RECONOCIMIENTO  Y  SURGIMIENTO  DE  NUEVAS  FORMAS  TERRITORIALES  

Ahora   bien,   en   el   marco   de   estas   estructuras   de   delimitación   territorial   existentes   en   nuestros  países  y  que  son  el  marco  institucional  obligatorio  para  la  discusión  de  la  articulación  de  políticas,  se   viene   generando   un   proceso   conformación   de   otras   formas   de   conformación   de   unidades  territoriales   para   la   gestión   del   desarrollo   y   de   las   políticas   que   lo   soportan.   Estas   estructuras  territoriales  parten  del  reconocimiento  de  la  necesidad  de  establecer  espacios  de  encuentro  entre  diversos  procesos  políticos  e  institucionales,  que  le  proporcionan  mayor  viabilidad  al   logro  de  los  objetivos   sociales   del   desarrollo.   Son   modelos   territoriales   que   recogen   la   tendencia   de  descentralización   pública   y   las   de   participación   social,   en   un  modelo   convergente   que   trata   de  crear   nuevas   delimitaciones   territoriales   basadas   en   el   reconocimiento   de   la   evolución   del  territorio,  como  una  construcción  histórica  y  social.  

   

143  

El   modelo   emblemático   de   esta   definición   territorial   lo   podemos   ver   en   los   Territorios   de  Identidad,  o  Territorios  de  Ciudadanía,  que  ha  establecido  Brasil   como  parte  de  su  estrategia  de  desarrollo  territorial,  aún  cuando  es  posible  ver  procesos  en  direcciones  similares  en  otros  países.    

La  base  de  esta  delimitación  territorial  es  la  identidad,  entendida  como  el  factor  estructurante  de  la   organización   y  movilización   social   que   integra   las   comunidades,   actores   territoriales,   agentes  económicos  y  públicos  y  la  institucionalidad,  es  una  energía  de  acción  política  que  promueve  rutas  de   gobernabilidad   basadas   en   la   acción   colectiva.   La   delimitación   territorial   posee   una   lógica  política,   en   cuanto   provee   una   dimensión   espacial   al   poder   social,   una   lógica   institucional,   en  cuanto  establece  esquemas  de  organización  con   legitimidad  para  su   interlocución  con  el  Estado,  una   lógica   económica,   en   cuanto   busca   identificar   los   niveles   de   óptimos   de   encadenamientos  productivos  y  una  lógica  técnica  –  política,  en  cuanto  identifica  la  gestión  social  del  territorio  como  una  modalidad  de  organización,  interlocución  y  gestión  de  las  demandas  sociales  y  las  ofertas  de  políticas  públicas.  

Los   Territorios   de   Identidad   tienen   un   nivel   intermedio   entre   los   Estados   y   los  Municipios,   (con  tamaños   promedio   de   cerca   de   quince   municipios   cada   uno,   similar   a   lo   que   en   Brasil   se  denominan  microrregiones)  organizándose  a  partir  de  rasgos  compartidos  de  identidad,  la  cual  se  expresa  en  términos  culturales  o  ambientales  o  económicos  o  políticos  o  en  tradiciones  regionales  de  diferente  naturaleza.  La  delimitación  expresa  estos  rasgos  comunes  y  permite  la  incorporación  de  sistemas  de  incentivos  que  se  convierten  en  motores  de  cohesión  sobre  los  cuales  se  construye  la  movilización   social.   Para   su   formalización   se   han   creado   colegiados   territoriales,   Consejos   de  Desarrollo  Territorial,  que   tienen  sus  propios   referentes  en  el  nivel  estatal   y  nacional,   los   cuales  desarrollan  una  agenda  denominada  Ciclo  de  Gestión  Social  de  Territorio  que  incluye  procesos  de  organización,   movilización,   planeación,   gestión   y   control   social.   Estos   Consejos   integran   a   los  actores   territoriales   de   forma   amplia,   públicos   y   privados,   urbanos   y   rurales,   agrícolas   y   no  agrícolas,  productores  y  comunidades.  La   lógica  de   la  estrategia  es   la  de  servir  de  un  modelo  de  interlocución  frente  a  las  políticas  ordenando  la  demanda  en  proyectos  estratégicos  territoriales.  

FUNCIÓN  ARTICULADORA  DE  LA  GESTIÓN  SOCIAL  TERRITORIAL  

En  este  escenario,  la  articulación  de  políticas  adquiere  una  lógica  y  dimensión  diferente  a  la  que  se  consideraba   en   la   reflexión   sobre   los   niveles   de   los   gestores   públicos   en   el   nivel   nacional   o  regional.   En   esta   instancia   la   articulación   se   realiza,   o   se   busca,   por   la   vía   de   abajo   –   arriba  presionando,  desde   la  movilización   social,   decisiones  de  articulación  de   las  políticas  públicas.   Se  trata   de   una   articulación   por   la   vía   de   la   demanda   social,   que   incorpora   las   esencias   de   la  democracia  participativa  y  la  descentralización,  como  vías  políticas  para  una  gestión  más  eficiente  del  desarrollo  territorial.  

Pero  en  la  realidad  de  esta  posible  articulación,  hay  aspectos  claves  a  ser  considerados,  para  lograr  que   la   gestión   social   del   territorio   realmente   haga   interlocución   con   los   esquemas   de   gestión  pública   de   las   políticas.   Uno   de   los   aspectos   centrales   de   esta   articulación   es   el   tema   de   las  competencias   territoriales   de   las   políticas.   Los   Territorios   de   Identidad   tienen   una   dimensión  espacial   que   los   ubica   en   un   nivel   específico,   lo   que   conduce   a   la   necesidad   de   entender   bien  cuáles   son   las   competencias   que   puede   realmente   gestionar   y   articular.   Por   lo   discutido,   no  tendría  sentido  pretender  utilizar  este  nivel  territorial  para  buscar  la  articulación  de  políticas  que  son   de   competencia   nacional   y   que   responden   a  modelos   de   gestión   de   ese  mismo   nivel   o   las  

   

144  

específicas   del   nivel   local.   La   identificación   de   los   problemas   o   desafíos   de   desarrollo   que   se  localizan  en  este  nivel,  se  constituye  en  factor  crítico  de  viabilidad  de  una  articulación  eficiente.  

Las   competencias  que  pueden   ser  atribuibles  al  nivel  de   los  Territorios  de   Identidad  pueden   ser  definidos  a  partir  del  análisis  de  las  políticas  que  concurren  regionalmente.  Entre  ellas  se  destacan  las  referidas  a  modelos  de  desarrollo  territorial  y  a  la  provisión  de  bienes  públicos  regionales.  Los  planes  de  desarrollo  territorial  que  formulan  los  colegiados  territoriales  reflejan  una  visión  integral  del  desarrollo  y   la   identificación  ordenada  de   las  demandas  asociadas  principalmente  a  áreas  de  agricultura  familiar,  economía  rural  no  agrícola,  infraestructura  y  desarrollo  social.  El  aspecto  más  destacable   de   este   mecanismo   está   en   la   forma   cómo   es   posible   lograr   que   se   focalicen   las  demandas  hacia  áreas  de  competencia  y  gestión  de  competencias  del  nivel  regional,  ayudando  a  la  interlocución  con  las  instituciones  públicas.  

MÁS  EXPERIENCIAS  DE  TERRITORIALIZACIÓN  

Modelos  con  características  similares  al  modelo  brasilero  se  han  puesto  en  marcha  en  países  como  México,   Guatemala,   Panamá   y   Colombia,   en   procesos   que   han   generado   una   corriente   de   una  nueva  generación  de  políticas  públicas.    

Pero   hay   otras   figuras   institucionales   que   tienen   propósitos   similares   y   que   han   sido   utilizadas  como  mecanismos   de   articulación   territorial   de   políticas.   El   modelo   más   conocido   es   el   de   los  Grupos  de  Acción  Local  que  han  operado  en  Europa,  como  instrumento  del  programa  comunitario  de   desarrollo   rural   denominado   Leader.   Este   modelo   se   basa   en   principios   similares   de  organización,   movilización   y   reconocimiento   de   actores   sociales   que   realizan   procesos   de  planeación,  menos  amplios  que  los  consejos,  pero  con  la  misma  dimensión  territorial.  Los  Grupos  de   Acción   Local   tienen   acción   sobre   delimitaciones   territoriales   diversas,   desde   grupos   de  municipios  hasta  localidades.  El  modelo  ha  tenido  un  gran  éxito  como  estrategia  de  ordenamiento  y   articulación   de   políticas   de   la   Comunidad   Europea,   con   fondos   e   inversiones   de   este   nivel  territorial  supranacional,  para  ser  gestionados  directamente  por  instancias  institucionales  locales.  La  articulación  de  acciones  e  inversiones  se  ha  logrado  avanzar  en  diversos  planos.  En  el  caso  de  España,   por   ejemplo,   los   fondos   de   Leader   son   complementados   con   estrategias   y   fondos   de  Proder  (programa  de  desarrollo  rural  español)  y  con  estrategias  de  las  Autonomías,  en  un  proceso  que  ha  establecido  mecanismos  de  coordinación  y  subsidiaridad  claros.  

Otra   figura   de   organización   territorial   se   ha   establecido   con   figuras  más   especializadas   hacia   la  promoción  del  desarrollo  económico  territorial  a  través  de  agencias  o  corporaciones  de  desarrollo  que  envuelven   a   actores  privados,   asociaciones  de  productores   y   algunas   instituciones  públicas,  constituyéndose  en  figuras  similares  a   las  cámaras  de  producción  o  comercio,  para   la  promoción  de  proyectos  estratégicos  que  buscan  la  articulación  de  la  iniciativa  privada  con  la  gestión  pública.  Ejemplos  de  este  tipo  es  posible  encontrar  en  Colombia  o  en  Argentina,  con  diferentes  grados  de  éxito,  pero  en  todos  los  casos  con  el  logro  de  canalizar  las  demandas  de  la  sociedad  en  proyectos  de   carácter   territorial,   negociando   y   gestionando   la   focalización   y   aplicación   de   las   políticas  públicas  en  el  ámbito  territorial  que  cubren.  

LA  ARTICULACIÓN  EXPRESADA  EN  INVERSIÓN  PÚBLICA  

Hasta   ahora   hemos   analizado   la   articulación   de   políticas   desde   la   perspectiva   política   de   la  participación   y   de   las   estructuras   institucionales   territoriales,   ahora   veamos   lo   relativo   a   los  

   

145  

aspectos  presupuestales,  fiscales  y  de  inversión  que  hay  detrás  de  la  articulación  de  la  gestión  de  las  políticas  públicas.  El  análisis  busca   la  naturaleza  de   los  criterios  que  asignan   los   recursos  que  son  necesarios  para  el  logro  de  metas  de  desarrollo  territorial.  

Los  proyectos  de  desarrollo  territorial  tienen  la  necesidad  de  buscar  las  sinergias  entre  los  recursos  públicos  y  privados  que  concurren  en  las  dinámicas  de  desarrollo.  Los  procesos  territoriales  tienen  motores   de   desarrollo   que   están   soportados   en   la   actividad   privada,   comunitaria   y   social.   La  intervención   pública   actúa   como   catalizador,   facilitador,   promotor,   articulador   y   socio   de   estas  iniciativas   y   acciones   sociales.   Este   es   un   principio   básico   que   debe   ser   recalcado   en   el   análisis  territorial.   Desde   los   procesos   de   asociativismo   productivo   o   de   inversión   privada,   hasta   los  mecanismos   de   movilización   del   capital   social,   estos   constituyen   la   base   de   las   estrategias  sostenibles  de  desarrollo.  Las  responsabilidades  del  Estado  se  orientan  a  proveer  y  garantizar   las  condiciones  óptimas  para  que  estos  emprendimientos  creen  la  riqueza  social.  

RECURSOS  PRIVADOS  Y  RECURSOS  PÚBLICOS  

En   esta   dirección,   la   articulación   y   sinergia   de   los   recursos   propios   de   la   sociedad   y   los  provenientes  del  Estado  deben  encontrar  esquemas  de  articulación.  La  orientación  de  los  recursos  públicos   para   la   movilización   de   recursos   privados   es   una   preocupación   permanente   de  formuladores  de  políticas.  Casos  como   los  de   inversión  en  bienes  públicos,  como   infraestructura  de  comunicación  o  de  producción,  o  sistemas  de  financiamiento  y  capitalización,  o  estrategias  de  desarrollo   humano,   están   íntimamente   ligadas   a   las   decisiones   privadas,   en   conexiones   de   gran  sensibilidad.   Abundan   experiencias   de   verdaderos   fracasos   por   estrategias   públicas   que   no   han  logrado   la   interlocución,  concurrencia  y  articulación  con   los  recursos  o  capitales   territoriales.  Sin  duda   este   es   uno   de   los  mayores   desafíos   de   la   definición   de  metas   y   estrategias   en   la   política  pública.  La  gestión  social  del   territorio,  busca,  como  una  de  sus  prioridades  que  tales  decisiones  públicas   sean   permeadas   por   las   dinámicas   territoriales,   la   valoración   de   sus   activos,   el  reconocimiento  de  sus  entornos  culturales,  de  sus  potencialidades,  de  sus  ventajas  comparativas  y  competitivas,  de  sus  anhelos  y  de  su  proyecto  territorial.    

En  esencia  hay  un  escenario  cada  vez  más  importante  que  busca  la  articulación  de  tres  esferas,  la  pública,   la   de   la   sociedad   civil   organizada   y   la   del   empresariado.   En   cada   una   de   ellas   hay   una  dimensión   de   gestión,   que   es   complementaria   dentro   del   marco   de   operación   del   Estado   de  Derecho  soportado  en   la  democracia.   Los  principios  políticos  de   la  democracia  económica,  en   la  esfera   privada,   la   democracia   participativa   en   la   esfera   de   la   sociedad   civil   y   la   democracia  representativa  en  la  esfera  de  lo  público,  constituyen  los  tres  niveles  que  demandan  concurrencia  y  articulación.  

   

   

146  

Gráfico  5  

 

En  la  esfera  privada  se  busca  la  generación  de  riqueza  basada  en  eficiencia  económica,  pero  bajo  el  principio  de  la  inclusión  social  y  la  generación  de  rentas  sociales.  En  la  esfera  de    lo  público,  el  Estado   cumple   con   sus   funciones   de   intervención  orientadas   a   la   búsqueda  de   la   estabilidad,   la  óptima  asignación  de  recursos  y  la  distribución  equitativa.  En  la  esfera  central,  en  el  campo  de  la  sociedad   civil,   se   ejerce   la   democracia   participativa   generando  modelos   innovadores   de   gestión  social   del   territorio   en   los   cuales   se   ha   centrado   la   estrategia   institucional   de   un   número  importante  de  países  de  la  región.  El  sentido  de  esta  gestión  social  del  territorio  es  la  organización,  movilización  y  acción   colectiva   como  expresión  de   la   fuerza   social  que  establece  un  puente  que  contribuye   a   darle   eficiencia   social   al   modelo   de   gestión   privada   y   a   la   aplicación   de   políticas  públicas.  Allí  radica  el  centro  de  una  nueva  generación  de  políticas  y  de  instituciones.  

   

147  

Gráfico  6  

 

Esta   institucionalidad  se  expresa  por  medio  de   instituciones   innovadoras  que  tienen   la  exigencia  de   lograr   un   equilibrio   entre   la   democracia   representativa,   dentro   de   la   tradición   de  fortalecimiento  democrático  que  ha  vivido  América  Latina  en  las  últimas  décadas  y  la  democracia  participativa,   como   un   desafío   para   desarrollar   espacios,   a   través   de   la   legitimación   de   las  instituciones   de   participación,   especialmente   centradas   en   colegiados   territoriales,   sin   que   se  invadan  competencias  y  responsabilidades  de  cada  una  de  las  instancias.  

EL  PRESUPUESTO  PÚBLICO  COMO  ATERRIZAJE  DE  LA  ARTICULACIÓN  

Las   políticas   públicas   se   materializan   en   acciones,   generalmente   en   programas   y   proyectos   de  inversión  pública,   además  de   todos   los  mecanismos   regulatorios  de   la   intervención  estatal.   Esta  inversión   se   refleja   en   presupuestos   que   tienen   tres   dimensiones   que   reflejan   sus   objetivos,  principios  y  estrategias.    

Primero,   la   definición   de   los   objetos   de   gasto   o   inversión,   es   decir,   aquellas   acciones   que   son  consideradas  como  ejecución  de   las  políticas  y  que  se   reflejan  en   la  estructura  del  programa  de  inversión,   con   rubros   y   acciones   susceptibles   de   acceder   al   financiamiento   público.   Los  presupuestos  están   reflejando   las  prioridades   y  determinando   los   alcances  de   las   estrategias  de  articulación  que   se  pretenden.   El   presupuesto  es   el  marco  de   acción   y  por   tanto  materializa   las  políticas  en  hechos.  Cuando  se  formulan  los  programas  del  presupuesto  se  establece  la  oferta  de  política   pública,   a   la   cual   se   enfrenta   la   demanda   territorial   conformada   por   los   diferentes  esquemas   ya   descritos,   encontrándose   en   varios   países   con   serias   restricciones   producto   de   la  inflexibilidad,   centralismo   o   verticalidad   con   la   cual   han   sido   definidas   estas   áreas   de   inversión  pública,  restringiendo  seriamente  la  posibilidad  real  de  la  articulación  de  demanda  y  oferta.  

   

148  

Segundo,  la  focalización  y  priorización  en  la  asignación  de  los  recursos  públicos  que  conduce  a  la  realidad  pura  de  la  política,  a  la  disponibilidad  de  los  recursos,  a  la  distribución  programática,  que  refleja   las   visiones   y   opciones   de   los   formuladores   de   la   política.   Dado   que   el   ejercicio  presupuestario   es   realizado   por   un   esquema   técnico   (en   los   gobiernos   nacionales   o   estatales   o  municipales),   y   una   validación   política   (en   los   congresos   o   asambleas   o   concejos),   el   modelo  participativo   tiene   poca   capacidad   de   injerencia   en   su   definición,   quedando   en   la   realidad,  considerado  solo  en  la  parte  de  gestión  o  ejecución.  Esto  significa  que  la  articulación  e  incidencia  de   los   procesos   territoriales   no   se   refleja   en   la   asignación   de   los   recursos   a   los   presupuestos  públicos,  sino  a   la  forma  en  el  cómo  se  aplican,  una  vez  definidos  el  qué  y  cuánto,   lo  que  podría  entenderse  como  una  complementariedad  entre  el  modelo  de  democracia  representativa  y  el  de  democracia  participativa.  

Tercero,   las   reglas   de   operación   que   aparecen   como   el   marco   pragmático   de   la   ejecución  presupuestal   y,   por   tanto,  de   la  política.   Los  procesos  participativos  que   se   llevan  a   cabo  en   los  territorios  y  que  generan  iniciativas,  planes  y  proyectos  territoriales  se  enfrentan  a  las  definiciones  de  procedimiento  que  adoptan  cada  una  de  las  instituciones  públicas  responsables  de  las  políticas.  Estos   procedimientos   sobredeterminan   la   ejecución   misma   de   la   política.   Hay   diferentes  mecanismos   y   formas  de  aplicación  de   recursos  que  muchas   veces   se   convierten  en   verdaderos  galimatías  para   los   receptores  de   la   intervención  pública.  La  dispersión  y  proliferación  de  reglas,  dificulta  en  alto  grado  la  gestión  de  la  articulación  y  exige  la  gestión  compleja  de  los  mecanismos  de   interlocución   público   –   privada   y   la   sinergia   entre   las   instituciones   nacionales,   estatales   y  municipales.  

MECANISMOS  DE  ORIENTACIÓN  DE  LA  INVERSIÓN  PÚBLICA  

En   los   presupuestos   nacionales   existen   procedimientos   de   asignación   de   cuotas   territoriales   o  techos  presupuestales  regionalizados  al   interior  de  cada  política,  que  obedecen  a   los  criterios  de  focalización   y   priorización.   Estos   mecanismos,   se   complementan   con   recursos   asignados  específicamente  para   financiar   iniciativas  de  origen   territorial,   como  existen  en  varios  países,  en  fondos  que  no  tienen  una  orientación  sectorial  específica,  sino  que  están  destinados  al  apoyo  de  iniciativas   territoriales  de  orden   integral,   como  pueden  ser   los  planes   territoriales  emanados  del  proceso   de   gestión   social   del   territorio   en   los   colegiados   territoriales,   con   lo   cual   se   allanaría  enormemente  el  proceso  de  articulación,  evitando  las  negociaciones  sectoriales  individuales.  

Pero   más   allá   de   estos   esquemas   presupuestarios,   existen   mecanismos   de   articulación   o   de  coordinación  de  las  inversiones  entre  los  diferentes  niveles  territoriales  que  proporcionan  salidas  o   mecanismos   de   ajuste   a   las   restricciones   presupuestarias   que   se   originan   en   las   estructuras  mencionadas.   El   más   importante   de   los   mecanismos   es   el   que   corresponde   al   esquema   de  transferencias  de  recursos  fiscales  desde  la  nación  hacia  las  entidades  territoriales.  Estos  recursos  tienen,   en   general,   un   componente   condicionado   en   cuanto   al   destino   de   sus   aplicaciones,  cuentan  con  mecanismos  que  establecen  criterios  de  priorización  o  focalización,  particularmente  referidos  a  condiciones  de  equidad  regional,  y  establecen  presión  a  las  entidades  territoriales  para  el   logro  de  metas  de  desempeño.   Las   transferencias  varían  de  país  a  país,  pero  en  esencia  es   la  fuente   más   importante   de   ingresos   fiscales   de   los   municipios   de   menor   grado   de   desarrollo,  convirtiéndose   en   un   instrumento   de   enorme   importancia   para   el   desarrollo   territorial.   La  descentralización  ha   reforzado  en   forma   importante  este  mecanismo  que  proporciona,  en  casos  claves   como   políticas   de   educación   o   salud,   una   vía   clara   de   articulación   o   gestión   territorial  condicionada  por  propósitos  generales  de  política.  

   

149  

Otro  mecanismo  aplicado  a  la  gestión  de  la  política  es  el  de  la  cofinanciación,  como  un  esquema  de   enorme   potencial   como   articulador   de   políticas   en   el   ámbito   territorial.   El   esquema   opera  interinstitucionalmente  y  entre  niveles  territoriales,  bajo  la  modalidad  de  financiación  compartida  de  los  proyectos  territoriales,  con  mecanismos  claros  de  articulación.  En  este  esquema  hay  amplia  experiencia   en   la   región,   convirtiéndose   en   un   instrumento   de   interesante   potencial   como  herramienta   de   articulación,   que   tiene   una   variante   cuando   son   valorados   en   el   modelo   de  cofinanciación   los   aportes   de   las   comunidades   o   actores   sociales   o   agentes   privados   en   los  proyectos  de  inversión  

De  otro   lado,   se   encuentran   los   recursos  propios  de   las   entidades   territoriales   que   soportan   las  políticas  regionales  o  locales  de  las  cuales  son  responsables,  creando  una  oferta  de  acciones  que  son   mucho   más   cercanas   a   las   estructuras   territoriales   y   que   proporcionan   un   marco   de  financiamiento  que  no  siempre  se  asocia  a   las  estrategias  de  territorialización  promocionada  por  las   estrategias   nacionales   de   territorialización,   como   son   la   casi   totalidad   de   las   políticas   aquí  referidas.   Sin   embargo,   es   necesario   destacar   que   las   entidades   territoriales,   particularmente   el  nivel   estatal   o   departamental,   cuentan   con   mecanismos   de   regionalización   o   territorialización  propios   que   manejan   esquemas   de   gestión   que   en   muchos   casos   se   han   visto   reforzados   o  complementados  por  las  estrategias  nacionales  de  territorios.  

Este  esquema  se  refleja  en  una  estructura  de  este  tipo:  

Gráfico  7  

 

En  cada  nivel  territorial  hay  una  tarea  de  articulación  de  los  presupuestos  apropiados  y  ejercidos  bajo   los   criterios   y   estrategias   propios   y   de   coordinación   de   las   que   corresponden   a   los   otros  niveles.   Los   mecanismos   de   cofinanciación   y   transferencias   son   los   que   permiten   la   gestión  

   

150  

articulada  en  cada  nivel.  Sin  embargo  esto  no  siempre  ocurre,  ya  que  muchas  de   las   inversiones  nacionales  o  regionales  son  ejercidas  sin  considerar  la  gestión  de  los  niveles  territoriales  inferiores  en  modelos  centralizadores  y  excluyentes  de  los  actores  locales.  Este  no  es  un  desafío  menor  y  la  propuesta  del  modelo  de  articulación  territorial  emerge  como  un  mecanismo   idóneo  para   lograr  este   tipo   de   sinergias   en   la   inversión   pública,   que   se   puede   sintetizar   en   el   hecho   de   que   una  administración   local   o   regional   buscará   optimizar   sus   recursos,   en   sumatoria,   con   los   recursos  provenientes   de   los   otros   niveles   territoriales,   en   torno   a   proyectos   de   desarrollo   territorial.  Mucho  de   las   reglas  y  enfoques  de   inversión  ha  de  cambiar  para   lograr  que  esta  articulación   se  base  en  el  apalancamiento  de  recursos  con  destino  a  proyectos  territoriales.  

La herramienta de la planeación que sintetiza la lógica de la articulación El  instrumento  básico  por  excelencia,  para  el  logro  de  la  articulación  de  las  políticas,  está  referido  a   los   instrumentos  de  planeación,  como  un  ejercicio  de  orden  técnico,  que  soporta   la  estructura  político   institucional.   El   desafío   de   la   planeación   es   el   de   evolucionar   en   la   dirección   de   los  procesos   de   cambio   político,   en   particular   con   la   transición   hacia   esquemas   de   gestión  descentralizada  y  participativa.  La   figura  de   los  procesos  de  desarrollo  centralmente  planificados  que   caracterizaron  modelos  de  Estado   socialistas  o  que   tuvieron  predominancia   en   los  modelos  sustitutivos   de   importaciones,   con   Estados   nacionales  muy   fuertes   y   omnipresentes,   ha   venido  retomando  esquemas   innovadores  de  planificación   local   y   regional   en  modelos  de   subsidiaridad  entre   el   Estado   central   y   los   territorios.  Allí   se   enmarcan   las   estrategias   de  desarrollo   territorial  aquí  referidas.  

El   territorio   aparece   hoy   como   la   instancia   social,   económica   e   institucional   a   la   cual   se   puede  referir   el   proceso   planificador.   Este   aparece   como   objeto   de   las   políticas,   al   tiempo   que   se   le  reconoce  como  el  sujeto  que  las  gestiona.  El  punto  de  partida  es  el  reconocimiento  de  la  lógica  de  proximidad  del   tratamiento  de   las  necesidades   locales  y   regionales,  que  otorga  claras  ventajas  a  los  actores  locales  o  regionales  para  su  enfrentamiento,  pero  al  tiempo,  el  reconocimiento  de  que  estos  problemas  les  son  propios.  La  lógica  que  busca  la  planeación  territorial  está  enmarcada  en  el  concepto  de  planeación  de  abajo  –  arriba,  en  oposición  a  las  tradiciones  de  arriba  –  abajo  que  han  caracterizado  los  Estados  centralistas.    

El  territorio  permite  la  concreción  de  las  visiones  de  futuro  territorial,  de  potencialidades  y  provee  un  escenario  de  mayor  viabilidad  para  las  negociaciones  que  forman  parte  del  ejercicio  político  o  económico.   El   territorio   ofrece   la   posibilidad   de   comprender   de  mejor   forma   las   estructuras   de  gestión,  permite  el  manejo  de  información,  la  difusión  de  sistemas  de  innovación  y  la  participación  social  directa.  De  esta  forma  el  territorio  aparece  como  un  escenario  natural  de  articulación,  por  medio  de   la   identificación  de  proyectos  estratégicos   regionales  o   locales,   de   las  potencialidades  endógenas  de  llevarlos  a  cabo  y  de  la  integración  de  las  acciones  de  la  política  pública  involucrada  en  su  propósito.  En  esencia,  el  territorio  es  el  estructurante  de  la  política,  por  ello  son  evidentes  las   ventajas   de   la   planeación   territorial   que   reducen   los   costos   de   transacción   de   la   política,  posibilita   el   descubrimiento   de   áreas   de   sinergia,   incrementa   el   control   social   y   potencia   las  iniciativas  de  conglomerados  económicos  y  redes  de  gestión  social.  

La  planeación  territorial,  dentro  del  modelo  de  gestión  de  políticas  públicas  descrito,  significa  un  sentido  de  subsidiaridad  que  implica  el  hecho  de  reconocer   las  capacidades  de  los  territorios,  en  sus   ámbitos   regionales   y   locales,   para   enfrentar   e   forma   autonómica   sus   propios   desafíos   de  desarrollo,   pero   dentro   de   un   marco   de   solidaridad   con   los   niveles   territoriales   superiores,   de  forma  que  las  competencias  de  la  nación  estén  determinadas  por  aquellos  campos  en  los  cuales  el  territorio  no  pueda  suplir  soluciones,  sea  porque  desbordan  sus  límites  o  porque  carezcan  de  las  

   

151  

capacidades   para   enfrentarlos.   La   subsidiaridad   es   en   esencia   articulación   de   estrategias,   de  acciones,  programas  e  inversiones  entre  los  diferentes  niveles  y  sectores.  

La   planeación   participativa   conlleva   la   práctica   de   involucramiento   de   los   actores   sociales   y  económicos  en  la  definición  de  la  ruta  del  desarrollo  local  o  regional,  proporcionándole  calidad  a  las   demandas   organizadas   y   ofreciendo   os   instrumentos   de   gestión   espacial   a   las   políticas   de  mayor  nivel   territorial.  Así   se  encuentra  un  mecanismo  de  viabilidad  a   la  necesaria  coordinación  intersectorial   que   cuenta   con   enormes   dificultades   al   ser   realizada   en   el   nivel   nacional,   por  diversas   razones   de   poder   y   jurisdicción.   En   el   caso   de   los   modelos   de   gestión   territorial  impulsados  como  sustitución  a  los  anacrónicos  modelos  de  desarrollo  rural,  marco  en  el  cual  han  surgido  muchos  de  los  modelos  territoriales,  existe  una  debilidad  institucional  de  sus  responsables  frente   a   otras   instancias,   ministeriales   especialmente,   la   articulación   que   nace   de   procesos   de  negociación  local  o  regional,  aporta  un  esquema  más  creíble  de  coordinación  y  concurrencia.  

Esto  da  lugar  a  procesos  de  construcción  de  pactos  negociados  de  gestión  de  las  políticas  entre  el  Estado  central  y  los  territorios,  entre  las  diferentes  políticas  sectoriales  y  entre  los  actores  sociales,  agentes  privados  y  agentes  públicos.  Los  componentes  de  las  políticas  y  de  la  inversión  sometidos  a   estos   procesos   de   asignación   pactados   encuentran   en   la   participación   social   un   carácter   de  legitimidad  política  que  los  valida  y  determina  su  valor  como  potenciador  del  desarrollo.  

   

   

152  

CONTENIDO  

 

LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  EN  UN  ENFOQUE  TERRITORIAL   5  

MARCO  ANALÍTICO  PARA  ABORDAR  EL  CONCEPTO  RURAL   8  

ECOLOGÍA  DEL  PAISAJE   11  GEOGRAFÍA  ECONÓMICA  Y  DESARROLLO  REGIONAL   11  PERSPECTIVA  SOCIOLÓGICA   13  

POLÍTICAS  CON  INTERVENCIÓN  TERRITORIAL   17  

DESARROLLO  REGIONAL  Y  URBANO   18  ASPECTOS  TERRITORIALES  DE  POLÍTICAS  SECTORIALES   21  

POLÍTICA  SOCIAL   21  POLÍTICAS  DE  DESARROLLO  ECONÓMICO   22  OTRAS  POLÍTICAS   23  

POLÍTICAS  DE  ORDENAMIENTO  FÍSICO  ESPACIAL   24  ORDENAMIENTO  AMBIENTAL   24  POLÍTICA  DE  DESARROLLO  SOSTENIBLE   26  USOS  DEL  SUELO   27  RIESGOS   29  

POLÍTICA  DE  ORDENAMIENTO  TERRITORIAL   33  DESCENTRALIZACIÓN  Y  MUNICIPALIZACIÓN   33  FEDERALIZACIÓN  Y  REGIONALIZACIÓN   35  

TENDENCIAS  DEL  DESARROLLO  TERRITORIAL   40  

COHESIÓN  SOCIAL   40  ACCESO  A  ACTIVOS  PRODUCTIVOS   40  DESARROLLO  DE  CAPACIDADES   41  POLÍTICAS  BASADAS  EN  DERECHOS   41  

COHESIÓN  TERRITORIAL   42  INTEGRALIDAD  DEL  DESARROLLO   42  

INTEGRACIÓN  FUNCIONAL  DEL  TERRITORIO   43  INSERCIÓN  A  CADENAS  PRODUCTIVAS   43  APOYO  AL  INGRESO  RURAL  NO  AGRÍCOLA   44  

ARTICULACIÓN  DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS  SECTORIALES   45  MEDIO  AMBIENTE  Y  CAMBIO  CLIMÁTICO   47  INTERSECTORIALIDAD   47  

PARTICIPACIÓN   48  MODELOS  PÚBLICO  -­‐  PRIVADOS   49  COLEGIADOS   49  GESTIÓN  DE  PROYECTOS   50  

PLANEACIÓN  TERRITORIAL   50  DESDE  LO  LOCAL   52  INTEGRAL   52  

   

153  

PRESUPUESTOS  CONSENSUADOS   52  PROYECTOS  TERRITORIALES   52  CONTRATOS  TERRITORIALES   53  

UBICACIÓN  DE  LO  RURAL   53  ESFERAS  DE  LAS  ESTRATEGIAS  TERRITORIALES   56  

ESFERA  POLÍTICA   56  ESFERA  ADMINISTRATIVA   56  ESFERA  TÉCNICA   57  

MODELO  DE  DECISIONES  PARA  LA  PLANIFICACIÓN  TERRITORIAL   59  

EL  ENFOQUE  CONCEPTUAL   60  AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA   60  MARCO  CONCURRENTE  DE  LA  POLÍTICA   64  EFICIENCIA  TOTAL  DE  LA  POLÍTICA   64  IDENTIFICACIÓN  DE  ESLABONES  DE  GESTIÓN  DE  LA  POLÍTICA   65  IDENTIFICACIÓN  DE  LA  INTERVENCIÓN  DE  LOS  ESLABONES  EN  LOS  INSTRUMENTOS  DE  POLÍTICA   66  LA  DEMANDA  COMO  PARTE  DEL  AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA   66  

GENERALES   66  BENEFICIARIO  FINAL  INDIVIDUAL  Y  ASOCIADO   67  CONSEJOS  MUNICIPALES  DE  PLANEACIÓN  O  DE  DESARROLLO  RURAL   69  INCENTIVOS  PRESENTES  EN  LOS  ESLABONES  DE  LA  DEMANDA   70  

OFERTA  Y  AMBIENTE  DE  APLICACIÓN  DE  LA  POLÍTICA   71  

TRANSICIÓN  DEL  MAPA  DE  PODER   74  

EL  TERRITORIO,  COMPONENTES  DE  UNA  VISIÓN  POLÍTICA  DEL  ESPACIO   74  EL  ENFOQUE  TERRITORIAL  MÁS  ALLÁ  DE  LO  LOCAL   78  EL  TERRITORIO  EN  EL  MARCO  DE  LA  TRANSICIÓN  INSTITUCIONAL   79  UN  MARCO  PARA  LA  NUEVA  PLANEACIÓN   85  

COMPETITIVIDAD  TERRITORIAL   89  

EVOLUCIÓN  DEL  CONCEPTO  DE  DESARROLLO  RURAL  EN  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS   101  

MODERNIZACIÓN  DEL  CAMPO   101  REFORMA  AGRARIA  INTEGRAL   102  EL  DESARROLLO  RURAL  INTEGRAL   103  LO  RURAL  COMO  UNA  FORMA  DE  TERRITORIO   104  

DEL  ENFOQUE  TERRITORIAL  A  LA  GESTIÓN  TERRITORIAL   111  

DELIMITACIÓN  TERRITORIAL   111  ORDENAMIENTO  TERRITORIAL   113  ARTICULACIÓN  Y  CONCURRENCIA  INTERSECTORIAL   115  PACTOS  TERRITORIALES   118  LA  ORDENACIÓN  DEL  TERRITORIO,  LA  TIERRA  Y  EL  USO  DEL  SUELO   120  A  MANERA  DE  CONCLUSIÓN   125  

ARTICULACIÓN  DE  POLÍTICAS  Y  PARTICIPACIÓN  SOCIAL   126  

   

154  

EL  TERRITORIO  COMO  ARTICULADOR  DE  LAS  ESTRATEGIAS  SECTORIALES   126  ECONOMÍA  PRIVADA  Y  BENEFICIOS  SOCIALES  EN  EL  PRIMER  NIVEL  DE  ARTICULACIÓN   127  FUNCIÓN  ARTICULADORA  DEL  CAPITAL  SOCIAL   129  EL  MODELO  POLÍTICO  COMO  COMPONENTE  DEL  CAPITAL  SOCIAL   129  DEMOCRACIA  REPRESENTATIVA  Y  DEMOCRACIA  PARTICIPATIVA   130  

INSTITUCIONALIDAD  DEMOCRÁTICA   130  LA  ACCIÓN  COLECTIVA   131  EL  ESTADO  COMO  UNA  RED   132  

ÁMBITOS,  COMPETENCIAS  Y  NATURALEZA  TERRITORIAL  DE  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS   132  DESCONCENTRACIÓN  Y  DESCENTRALIZACIÓN   135  ARTICULACIÓN  EN  ESCENARIOS  DE  AUTONOMÍA  TERRITORIAL   135  JERARQUÍA  Y  SUBSIDIARIDAD  DE  LAS  POLÍTICAS  PÚBLICAS   137  

RECONOCIMIENTO  DE  LÍMITES  O  CONSTRUCCIÓN  TERRITORIAL   138  LA  DIVISIÓN  POLÍTICO  ADMINISTRATIVA   139  OTRAS  DELIMITACIONES  HACIA  INSTITUCIONES  TERRITORIALES   139  DELIMITACIÓN  ESPACIAL  PARA  LA  GESTIÓN  PÚBLICA   140  EL  CASO  DE  LA  DELIMITACIÓN  URBANA  Y  RURAL   142  RECONOCIMIENTO  Y  SURGIMIENTO  DE  NUEVAS  FORMAS  TERRITORIALES   142  FUNCIÓN  ARTICULADORA  DE  LA  GESTIÓN  SOCIAL  TERRITORIAL   143  MÁS  EXPERIENCIAS  DE  TERRITORIALIZACIÓN   144  

LA  ARTICULACIÓN  EXPRESADA  EN  INVERSIÓN  PÚBLICA   144  RECURSOS  PRIVADOS  Y  RECURSOS  PÚBLICOS   145  EL  PRESUPUESTO  PÚBLICO  COMO  ATERRIZAJE  DE  LA  ARTICULACIÓN   147  MECANISMOS  DE  ORIENTACIÓN  DE  LA  INVERSIÓN  PÚBLICA   148