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Coordinacin Intersectorialde Polticas y Programasde la Primera Infancia:

Experiencias en Amrica Latina

Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe

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El texto publicado se puede reproducir total o parcialmente siempre que se indique la fuente.

La autora es responsable por la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en esta publicacin, as como de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, las de la UNESCO y no comprometen a la Organizacin.

Coordinadora del Proyecto y Autora: Mami Umayahara, OREALC/UNESCO Santiago

Asistente de Investigacin: Cecilie Modvar, OREALC/UNESCO Santiago

Agradecimientos: Rosa Blanco, OREALC/UNESCO Santiago Soo-Hyang Choi, sede UNESCO Cryssia Brade, UNICEF-Costa Rica Marcelo Avils, OREALC/UNESCO Santiago

Investigaciones nacionales: Mara Victoria Peralta E. (Chile) CINDE (Colombia) Francisco Esquivel Villegas (Costa Rica) CELEP (Cuba) Robert G. Myers (Mxico)

Publicado por la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe OREALC/UNESCO Santiago

Traduccin al espaol: Ernesto Leigh

Diseo portada: diXena

ISBN: 956-8302-20-4

Impreso en Chile por Editorial Trineo S.A.

Santiago de Chile, octubre de 2004

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ndice General

ABREVIACIONES Y SIGLAS ..........................................................................................................5

RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................7

1. INTRODUCCIN ....................................................................................................................11

2. METODOLOGA ......................................................................................................................15

3. MARCO CONCEPTUAL Y ANALTICO ..................................................................................19

4. ESTADO DE LA EDUCACIN DE LA PRIMERA INFANCIA EN AMRICA LATINA .............27

5. RESMENES DE ESTUDIOS NACIONALES ....................................................................... 33

5.1 Chile ................................................................................................................................. 36

5.2 Colombia .......................................................................................................................... 45

5.3 Costa Rica .........................................................................................................................56

5.4 Cuba ................................................................................................................................. 64

5.5 Mxico ...............................................................................................................................73

6. SNTESIS DE ESTUDIOS NACIONALES .............................................................................. 85

6.1 Origen de los mecanismos de coordinacin .....................................................................87

6.2 Estructura y composicin ................................................................................................. 88

6.3 reas y modalidades de accin ....................................................................................... 94

6.4 Resultados ....................................................................................................................... 96

6.5 Evaluacin y lecciones aprendidas ...................................................................................97

7. CONCLUSIN ......................................................................................................................101

ANEXO: .....................................................................................................................................105

TABLAS ESTADSTICAS .............................................................................................107

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................ 110

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Abreviaciones y Siglas

CAI Consejo de Atencin Integrada (Costa Rica)CAIP Centros de Atencin Integral de nivel Preescolar (Colombia)CCSS Caja Costarricense de Seguridad Social CELEP Centro de Referencia Latinoamericano para la Educacin PreescolarCEN-CINAI Centros de Nutricin y Atencin Integral (Costa Rica)CEPI Cuidado y Educacin de la Primera InfanciaCEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCINDE Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (Colombia) CINE Clasificacin Internacional Normalizada de Educacin CNNA Consejo Nacional para la Infancia y Adolescencia (Costa Rica) COIA Consejo Nacional para la Infancia y Adolescencia (Mxico)CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo (Mxico)CONIN Corporacin para la Nutricin Infantil (Chile)CONPES Consejo Nacional de Polticas Econmicas y Sociales (Colombia)CPEIP Centro de Perfeccionamiento Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (Chile) DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Colombia)DIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (Mxico)DNP Departamento Nacional de Planeamiento (Colombia)EPT Educacin para TodosEGB Educacin General Bsica (Costa Rica) EPI Programa Extendido de InmunizacinFNUAP Fondo de Poblacin de las Naciones UnidasFODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Costa Rica)FUDESCO Fundacin para el Desarrollo de la Educacin en Salud en ColombiaICBF Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarIDB Banco Inter-Americano de DesarrolloIMAS Instituto Mixto de Ayuda Social (Costa Rica) IMSS Instituto Mexicano de Seguridad SocialIRA Infeccin Respiratoria AgudaISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Mxico)JUNJI Junta Nacional de Jardines Infantiles (Chile)MCJ Ministerio de Cultura y Juventud (Costa Rica) MECE Programa de Mejoramiento de la Calidad Educacional (Chile)MEP Ministerio de Educacin Pblica (Costa Rica)MIDEPLAN Ministerio de Planificacin y Coordinacin (Chile)MINEDUC Ministerio de Educacin (Chile)MINSAL Ministerio de Salud (Chile) MS Ministerio de Salud (Costa Rica)MTSS Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (Costa Rica)OEA Organizacin de Estados AmericanosOCDE Organizacin de Cooperacin y Desarrollo EconmicoOEI Organizacin de Estados IberoamericanosOMEP Organizacin Mundial de Educacin Preescolar ONG Organizacin no gubernamentalOREALC/UNESCO Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el CaribePAFI Plan de Accin para la Infancia (Colombia)OPS/OMS Organizacin Panamericana de la Salud/ Organizacin Mundial de la Salud PANI Patronato Nacional de la Infancia (Costa Rica)PEFADI Programa de Educacin Familiar para el Desarrollo Infantil (Colombia)PRIA Planes Regionales para la Infancia y Adolescencia (Chile)SEDESOL Secretara de Desarrollo Social (Mxico)SENAME Servicio Nacional de Menores (Chile)SIGA Sistema de Informacin Gerencial de la Atencin Integral (Costa Rica)SINERGIA Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados (Colombia)SNBF Sistema Nacional de Bienestar Familiar (Colombia)PNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloUNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la CulturaUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

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Resumen Ejecutivo1. El propsito del presente estudio es examinar, desde la perspectiva de los pases latinoa-

mericanos, los diferentes mecanismos intersectoriales y en un menor grado, interinstitu-cionales de coordinacin de cuidado y educacin de la primera infancia (CEPI) y analizar los factores que facilitan o traban su exitosa coordinacin a nivel nacional. El estudio se ha realizado tomando como punto de partida las experiencias nacionales de cinco pa-ses (Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Mxico), la revisin de la literatura sobre temas relevantes y la sistematizacin y el anlisis de la informacin recabada. En este estudio, se analizan aspectos de los mecanismos intersectoriales de cooperacin tales como el origen de la iniciativa, la estructura y composicin del mecanismo, las funciones desarro-lladas por cada uno, los resultados de la coordinacin y las lecciones derivadas de estas experiencias.

2. En la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, adoptada en Jomtien (1990), la comunidad internacional se comprometi a fomentar el cuidado y educacin de la primera infancia desde el momento del nacimiento, lo que puede conseguirse mediante medidas destinadas a la familia, la comunidad o las instituciones, segn convenga. Diez aos ms tarde, con ocasin del Foro Mundial de Educacin, los pases y las organiza-ciones acordaron extender y mejorar la proteccin y cuidado integrales de la primera infancia, especialmente de los nios ms vulnerables y desfavorecidos como uno de los seis objetivos del Marco de Accin de Dakar. Estas dos declaraciones de Educacin para Todos cristalizaron las dos ideas cruciales de CEPI: por una parte, que los seres humanos nacen con necesidades de aprendizaje y el derecho a satisfacerlas, y por otra, que el desarrollo y las necesidades de aprendizaje de los nios pequeos son multifacticas y requieren cuidado y educacin integrales.

3. Los conceptos relacionados con la infancia y la atencin de sus necesidades cambia-ron drsticamente durante el siglo XX particularmente en la segunda mitad debido a la intervencin de por lo menos tres factores: la reduccin de la tasa de mortalidad infantil; la creciente sensibilizacin de la opinin pblica acerca de los derechos del nio, y un mayor impulso a las iniciativas de investigacin, as como los nuevos conocimientos so-bre el desarrollo durante esta etapa de la niez y los beneficios que aporta una atencin integral. En la medida que un mayor nmero de nios y nias lograba sobrevivir y crecer, se haca evidente que sus necesidades de cuidado y educacin iban mucho ms all que simplemente sobrevivir. Al mismo tiempo, las declaraciones internacionales sobre los derechos del nio sensibilizaron a la opinin pblica respecto de la obligacin del gobierno y de la sociedad civil, en su conjunto, de proteger el derecho humano que todos los nios y nias tienen a desarrollar plenamente su potencial. Adicionalmente, estudios de investigacin en neurociencias y sicologa cognitiva han demostrado reiteradamente que los estmulos recibidos durante la primera infancia son vitalmente importantes para el desarrollo del nio y tienen un impacto significativo sobre su futuro. La educacin de padres y familias en el cuidado y educacin de sus hijos e hijas y su activa participacin en este proceso tambin han demostrado ser un factor fundamental durante esta crtica etapa de la vida.

4. Actualmente, los programas y polticas de la primera infancia se caracterizan por la di-versidad de sectores e instituciones tanto gubernamentales (por ej., educacin, salud, bienestar social, la mujer, el trabajo) como no gubernamentales (por ej., las familias y comunidades, las ONGs, la iglesia, entidades con y sin fines de lucro), que han com-prometido su participacin. Si bien esta diversidad ha permitido aumentar la cobertura y llegar a las poblaciones ms vulnerables, la falta de coordinacin intersectorial e in-terinstitucional ha tenido por resultado la realizacin de iniciativas superpuestas e inter-venciones de baja calidad. Por esta razn, la coordinacin entre los distintos sectores de gobierno, as como entre las instituciones gubernamentales, no gubernamentales e intergubernamentales, representa un gran desafo al desarrollo de polticas y progra-mas de la primera infancia.

5. En general, la creacin de mecanismos de coordinacin intersectorial para el cuidado y educacin de la primera infancia obedece a inspiraciones distintas que, por el hecho de

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tener distintos orgenes, influye sobre las estructuras de estos mecanismos. Se pueden identificar cuatro orgenes diferentes. En primer lugar, aquellos impulsados por iniciativas internacionales como la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) y la Cumbre Mundial en favor de la Infancia (1990). Segundo, algunos mecanismos encuentran su origen en los planes nacionales de desarrollo integral de gobiernos centralizados, con frecuencia puestos en marcha por un Presidente que recin asume la administracin del pas. La estructura coordinadora de estos primeros dos mecanismos tiende a ser formal y presidida por autoridades de alto nivel, como el Presidente y la Primera Dama, y/o estn bajo la coordinacin de un grupo de ministros o ministerios no ejecutores (no sectoriales), como el Ministerio de Planeacin o de Desarrollo Social. Algunos de estos mecanismos de coordinacin se caracterizan por contar con estructuras paralelas de carcter poltico y tcnico, las primeras conformadas por autoridades de alto nivel a menudo ministros de sectores relevantes y las ltimas, por los funcionarios tcnicos de los sectores respecti-vos.

6. Un tercer tipo lo constituyen las iniciativas impulsadas por algunos ministerios sectoria-les que abren la posibilidad de participacin y colaboracin a otros sectores guberna-mentales e instituciones no gubernamentales. En los estudios nacionales la institucin citada con ms frecuencia es el Ministerio de Educacin, seguida por el Ministerio de Salud. El propsito de estas iniciativas suele ser especfico y de naturaleza tcnica y la coordinacin es conducida por un ministerio sectorial responsable por la implemen-tacin de polticas y poseedor de conocimientos tcnicos en ese campo. Cuarto, una organizacin no gubernamental o incluso un/a especialista en el desarrollo de la primera infancia puede crear un grupo intersectorial informal y trabajar en red con organizaciones gubernamentales e internacionales con intereses comunes en este campo. Las alianzas pueden tener diversos propsitos, e ir desde aspectos tcnicos especficos hasta lobbies polticos orientados a otorgar a la atencin de la primera infancia un lugar preferencial en la agenda poltica nacional. Dependiendo del objetivo perseguido, el nivel jerrquico del sector gubernamental involucrado podra variar considerablemente y, en general, para propsitos especficos y de naturaleza tcnica los sectores gubernamentales pueden estar representados por niveles jerrquicos ms bajos, tcnicos y operacionales. Por otra parte, si la intencin es el cabildeo poltico que persigue influenciar la toma de decisiones, se hace necesario apelar a autoridades de ms alta jerarqua.

7. En trminos de composicin, las entidades gubernamentales (ministerios, servicios e institutos gubernamentales) tienen mucho ms representacin que las organizaciones no gubernamentales. Segundo, en cada caso descrito en los estudios nacionales, los Ministerios de Educacin y Salud han estado presentes, hecho que destaca el rol cla-ve que desempean estos dos sectores en la coordinacin intersectorial de polticas y programas de la primera infancia. Tercero, cuando las iniciativas de coordinacin inter-sectorial refieren al desarrollo de polticas o planes nacionales, pareciera haber ms or-ganismos (particularmente gubernamentales) representados. Cuarto, generalmente los mecanismos de coordinacin de alto perfil son estrictamente gubernamentales y normal-mente cuentan con el apoyo de organizaciones internacionales. Prcticamente todas las iniciativas crearon grupos nacionales de coordinacin intersectorial ad hoc (comisiones, comits, consejos, etc.) de carcter formal. Con frecuencia, stos eran convocados por la Presidencia, de manera que cada sector participante brindara apoyo a las iniciativas y se comprometiera con ellas. Sin embargo, invariablemente dichos grupos de coordinacin intersectorial seguan trayectorias distintas o se abanderaban con diferentes sectores.

8. Las reas de accin varan considerablemente dependiendo de los objetivos persegui-dos, a pesar de lo cual ciertas tendencias se han hecho evidentes. Algunos ejemplos de mediados de la dcada de los 80 derivados de las iniciativas de seguimiento de la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, como la reduccin de las tasas de mortalidad infantil, el mejoramiento de la supervivencia materna y el logro de la vida saludable, es-tn orientados a sensibilizar a la opinin pblica sobre temas de supervivencia y salud. Se ha informado de dos programas comunitarios de cuidado y educacin de la prime-ra infancia que, a travs de la formacin de padres y familias, intentan llegar al mayor nmero posible de nios y nias pequeos. Algunas iniciativas especficas y tcnicas,

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como el desarrollo de un currculo o indicadores para la primera infancia, se han estruc-turado en torno a una diversidad de conocimientos especializados relacionados con la primera infancia, con el objeto de desarrollar un marco integral para la prestacin o el monitoreo de servicios de cuidado y educacin de la primera infancia. El marco est basado en una opinin consensuada respecto de las competencias que se espera que un nio o nia desarrolle. Asimismo, la capacitacin y comunicacin se destacan como importantes estrategias de concientizacin de la poblacin en trminos del derecho que le corresponde a cada nio de recibir proteccin, cuidado y educacin; la provisin de herramientas y conocimientos necesarios para una atencin integral de la primera infancia, y la ampliacin de la cobertura del servicio de modo que incluya programas ofrecidos en establecimientos educacionales, en el hogar y en otros espacios comunitarios.

9. En relacin con las modalidades de accin, la mayora de los mecanismos de coordinacin intersectorial ha incorporado un plan de trabajo en la etapa inicial con el propsito de definir de manera concertada una visin general, objetivos, estrategias y tareas comunes, as como los sectores y las personas que asumirn la responsabilidad por implementarlos. En ciertos casos, las responsabilidades de cada uno de los sectores o instituciones participantes forman parte de convenios formales de coordinacin intersectorial. Con frecuencia, los procesos de coordinacin y planificacin intersectorial son replicados a los niveles subnacional (provincia, estado, departamento) y local (municipalidades). Esta coordinacin vertical entre los niveles nacional, subnacional y local, se mantiene a travs de comunicaciones, consultas, programas de capacitacin, fortalecimiento de la capacidad y visitas en terreno realizadas por los representantes del equipo nacional de coordinacin. En tanto que algunos mecanismos de coordinacin intersectorial han incorporado nuevas actividades y/o responsabilidades sectoriales a estructuras de planificacin ya existentes, otras iniciativas han requerido el uso de recursos humanos y financieros adicionales, particularmente, en trminos de liderazgo tcnico, apoyo poltico, el compromiso de los participantes y la capacidad financiera para sustentarse en el tiempo. Los sectores e instituciones participantes se renen peridicamente, para evaluar el avance de los planes de accin y realizar los ajustes necesarios. A nivel poltico, las reuniones peridicas se convocan con menos frecuencia entre una y tres veces al ao, pero contribuyen a revigorizar el impulso poltico y, a travs de la participacin de autoridades de gobierno de alto nivel, a dar mayor visibilidad a las iniciativas. Los grupos de coordinacin tcnica se renen con ms frecuencia quincenal o mensualmente, y a veces se constituyen en subcomisiones o en grupos de trabajo que tratan temas especficos, con el objeto de desarrollar propuestas para ser analizadas posteriormente por las comisiones.

10. Se destacan entre los resultados de las iniciativas de coordinacin intersectorial analizadas: 1) el mayor grado de sensibilizacin de la opinin pblica en relacin con la importancia del cuidado y educacin de la primera infancia; 2) la ampliacin de la cobertura del cuidado y educacin integral, y 3) el desarrollo de una visin compartida de la primera infancia integral y la construccin colectiva de polticas para la primera infancia. Existe consenso entre los estudios nacionales en el sentido de que el cuidado y educacin de la primera infancia debera ser la preocupacin y responsabilidad de los distintos sectores de gobierno y que la coordinacin entre ellos es fundamental si se ha de ofrecer una atencin integral al mayor nmero de nios y nias posible.

11. No existe un modelo nico que garantice la efectividad y sustentabilidad de los mecanismos de coordinacin intersectorial, en tanto que hay numerosos factores ideolgicos, polticos y culturales que pueden interactuar. No obstante lo anterior, para crear y mantener los mecanismos de coordinacin intersectorial, es esencial contar con la voluntad y el apoyo poltico explcito de las autoridades de alto nivel. Este respaldo poltico es necesario y, si se desea dar visibilidad e importancia a las iniciativas, debe provenir no slo de las autoridades mximas de gobierno (por ej., el Presidente) sino, tambin, de cada sector de gobierno (por ej., ministros). Adicionalmente, dicho respaldo debe ser consistente y permanente ya que, como suele suceder, con los cambios de gobierno y/o autoridades, la voluntad poltica y las prioridades de las nuevas autoridades tambin pueden cambiar, poniendo en riesgo el mecanismo de coordinacin. En los estudios nacionales analizados

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se observa la tendencia a nombrar comisiones ad hoc coordinadas por una autoridad central o por ministerios no ejecutores para dirigir el desarrollo de polticas o planes nacionales, en tanto que la ejecucin de programas o estrategias especficas de planes o polticas nacionales son dirigidas por ministerios sectoriales. Una iniciativa intersectorial coordinada por un grupo de coordinacin ad hoc de alto perfil o por un ministerio no ejecutor, tiene la ventaja de conferir a la iniciativa alta visibilidad e impulso poltico y reducir el sesgo hacia ciertos sectores (por ej., salud, educacin). Por otra parte, una iniciativa intersectorial coordinada por un ministerio sectorial puede otorgar al mecanismo el liderazgo tcnico requerido y garantizar un cierto nivel de sustentabilidad en trminos de recursos humanos y financieros. Por consiguiente, la decisin de encomendar el liderazgo de la coordinacin a un ministerio depender de los diferentes elementos que conformen las estructuras polticas y sociales, tales como el grado de jerarqua poltica, la superposicin de funciones entre los sectores, el objetivo de los mecanismos de coordinacin, la existencia de una visin holstica de la primera infancia compartida y el mandato de cada sector, respecto de esa visin.

12. El estudio concluye definiendo varios elementos clave considerados necesarios para una satisfactoria coordinacin intersectorial de polticas y programas de la primera infancia: 1) el reconocimiento de los derechos, necesidades y potencial de los nios y nias; 2) una visin compartida sobre la atencin integral de la primera infancia; 3) la voluntad poltica sustentable en el tiempo y el liderazgo tcnico; 4) la consciente toma de decisiones conjuntas a nivel nacional, y 5) la activa participacin de la sociedad civil, sobre todo de las familias y comunidades. En la regin de Amrica Latina caracterizada por su alto ndice de inequidad, desastres naturales, crisis econmicas e inestabilidad poltica y social, la coordinacin intersectorial, concretada a travs de compromisos, construccin y la accin colectiva y sustentable por parte de todos los actores, es una condicin necesaria para garantizar el derecho de todos los nios y nias a satisfacer sus necesidades de aprendizaje y de desarrollo holstico.

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Introduccin

1.

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n la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, adoptada en Jomtien en 19901, la comunidad internacional se comprometi a fomentar el cuidado y educacin de la primera infancia (CEPI) desde el momento del nacimiento,lo que puede conseguirse me-diante medidas destinadas a la familia, la comunidad o las instituciones, segn convenga.Diez aos ms tarde, con ocasin del Foro Mundial de Educacin, los pases y las organi-zaciones establecieron extender y mejorar la proteccin y cuidado integrales de la primera infancia, especialmente de los nios ms vulnerables y desfavorecidos2.

Estas dos declaraciones de Educacin para Todos marcaron un hito histrico en el campo del cuidado y educacin de la primera infancia, cristalizando las dos ideas crucia-les: por una parte, que los seres humanos nacen con necesidades de aprendizaje y el de-recho a satisfacerlas, y por otra, el desarrollo y las necesidades de aprendizaje de los nios de corta edad son multifacticas y requieren cuidado y educacin integrales.

Adicionalmente, el Marco de Accin de Dakar se refiere explcitamente a las implicaciones de los programas:

Esos programas han de ser integrales, estar centrados en todas las nece-sidades del nio y abarcar la salud, la nutricin y la higiene, adems del desarrollo cognoscitivo y psicosocial. Las alianzas entre gobiernos, ONGs, comunidades y familias pueden contribuir a que se imparta a los nios una buena atencin y educacin, sobre todo a los ms pobres, mediante activi-dades centradas en el nio y la familia, basadas en la comunidad y respalda-das por polticas nacionales multisectoriales y recursos adecuados3.

En la actualidad, pareciera existir consenso entre los gobiernos nacionales, las orga-nizaciones internacionales y no gubernamentales, los investigadores y los profesionales en prctica activos en el cuidado y educacin de la primera infancia, en el sentido de que exis-te la necesidad de promover programas integrales que fomenten el desarrollo holstico de los nios y nias pequeas. Por otra parte, los actuales programas y polticas de la primera infancia se caracterizan por la diversidad de sectores e instituciones tanto gubernamentales (por ej., educacin, salud, bienestar social, la mujer, el trabajo) como no gubernamentales (por ej., las familias y comunidades, las ONGs, la iglesia, entidades con y sin fines de lucro), que han comprometido su participacin. Si bien esta diversidad ha permitido aumentar la cobertura y llegar a las poblaciones ms vulnerables, la falta de coordinacin intersectorial e interinstitucional ha tenido por resultado iniciativas imbricadas e intervenciones de baja calidad4. Por esta razn, la coordinacin entre los distintos sectores de gobierno, as como entre instituciones gubernamentales, no gubernamentales e intergubernamentales repre-senta un gran desafo al desarrollo de polticas y programas de la primera infancia.

En la dcada de los 80 y 90, los pases de la regin de Amrica Latina concentraron sus esfuerzos en ampliar la cobertura del cuidado y educacin de la primera infancia y, en particular, llegar a la poblacin no escolarizada y a los grupos ms vulnerables. Sin embar-go, hacia fines de los aos 90, se evidencia una mayor preocupacin por la calidad de los programas para la primera infancia especialmente en aquellos pases que ya haban alcan-zado mejores tasas de cobertura. Simultneamente en toda la regin, y en la medida que el concepto de la dimensin mltiple del desarrollo de la primera infancia gana adeptos, se ha ido promoviendo un enfoque integral del cuidado y educacin de la primera infancia, donde se articula el componente del cuidado para atender las necesidades fisiolgicas y psicolgicas del nio con el componente educacional orientado a fomentar el desarrollo intelectual y psicosocial del nio.

A nivel mundial, la UNESCO ha explorado mecanismos alternativos de coordinacin nacional de cuidado y educacin de la primera infancia, basados en la revisin de la litera-

1 Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, Artculo V. Pars, UNESCO, 1990.

2 Marco de Accin de Dakar de Educacin para Todos: Cumplimiento de Nuestros Compromisos Colectivos. Pars, UNESCO, 2000.

3 Comit de Redaccin, Foro Mundial de Educacin. Comentario Detallado sobre el Marco de Accin de Dakar. Pars, UNESCO, 2000. p. 15.

4 Ver, por ejemplo, Informe Subregional para Amrica Latina. Educacin para Todos: Evaluacin para el Ao 2000. Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2000.

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tura y en dos estudios de casos (Mxico y Namibia)5. El estudio concluye que la alianza y el liderazgo equilibrados representan una condicin esencial aunque difcil de lograr para garantizar la efectiva coordinacin de iniciativas de cuidado y educacin de la primera infancia y el desarrollo e implementacin de polticas de educacin y cuidado integrales. Adicionalmente, mientras que la coordinacin intersectorial suele tener xito en la consecu-cin de tareas o programas especficos en el corto plazo, la coordinacin sustentable de iniciativas integrales de cuidado y educacin requiere una decisin nacional en el campo de la primera infancia liderada por el sector dirigente, sin la cual incluso una medida mo-derada que busque acuerdos, tal como la creacin de un [mecanismo de coordinacin], generalmente no ser muy efectiva.

Por consiguiente, el propsito del presente estudio es examinar dentro del contexto de Amrica Latina (y dentro del contexto de cada pas) los diferentes mecanismos inter-sectoriales y en un menor grado interinstitucionales de coordinacin nacional de cuidado y educacin de la primera infancia, que han sido implementados en los diversos pases y analizar los factores que traban o facilitan su exitosa coordinacin. Su objetivo general es contribuir al mejoramiento de la coordinacin intersectorial en la elaboracin de polticas y programas de cuidado y educacin de la primera infancia a nivel nacional, con la finalidad de optimizar los recursos tcnicos y financieros y evitar la superposicin y fragmentacin de los esfuerzos orientados al desarrollo holstico de la primera infancia. Con este propsito, en la segunda seccin se ofrece una breve descripcin de la metodologa empleada en el estudio y en la tercera seccin se desarrolla su marco conceptual y analtico. La cuarta seccin describe el estado actual de la primera infancia en Amrica Latina, su cuidado y educacin. La quinta seccin contiene el resumen de los estudios realizados en cinco pa-ses, seguido en la sexta seccin por su sntesis y anlisis. Finalmente, en la sptima seccin se ofrecen algunas conclusiones que destacan los elementos esenciales que deben estar presentes para una efectiva coordinacin intersectorial en materia de polticas y programas de cuidado y educacin de la primera infancia.

5 UNESCO. Coordinacin Intersectorial para la Primera Infancia: Lecciones por Aprender. Notas de la UNESCO sobre las Polticas de la Primera Infancia, N 9, enero 2003. Pars, UNESCO, 2003.

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Metodologa

2.

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l proyecto considera tres etapas: (1) cinco estudios nacionales que permiten el relevamiento de ejemplos y experiencias sobre cooperacin intersectorial en materia de po-lticas y programas de la primera infancia; (2) revisin de la literatura sobre temas relevantes, y (3) sistematizacin y anlisis de la informacin recabada.

En una primera etapa, la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) elabor los trminos de referencia de los estudios nacionales y seleccion cuatro pases un pas por cada subregin: Costa Rica (Amrica Central), Cuba (Caribe hispanoparlante), Colombia (pases andinos) y Chile (Cono Sur). Mxico se agreg a la lista en atencin a que la sede UNESCO, habiendo realizado un estudio de casos sobre la experiencia mexicana, comparti este documento de trabajo con la OREALC/UNESCO Santiago. Este ltimo estudio, si bien constituye un documento de trabajo indito, contiene interesantes ejemplos de coordinacin intersectorial e interinstitu-cional y aporta un valioso anlisis de sus experiencias. El hecho de que los estudios nacio-nales fueran realizados por algunos de los ms distinguidos especialistas y/o instituciones de educacin de la primera infancia que, adems, estuvieran directamente involucrados en las experiencias de coordinacin intersectorial analizadas es, ciertamente, una circunstan-cia muy afortunada.

Tabla 1: Estudios nacionales que forman parte de este anlisis regional.

Pas Subregin Autor

Chile Cono Sur Mara Victoria Peralta E.

Colombia Pases andinos CINDE

Costa Rica Amrica Central Francisco Esquivel Villegas

Cuba Caribe hispanoparlante CELEP

Mxico Documento de trabajo, presentado a la Sede UNESCO Robert G. Myers

La OREALC/UNESCO Santiago revis los informes preliminares presentados por los diversos pases y posteriormente les hizo llegar comentarios y observaciones con el fin de que stos fueran considerados para su inclusin en el informe final. Los resmenes de los informes nacionales se incluyen en este informe sintetizado.

Paralelamente, la OREALC/UNESCO Santiago revis la literatura con el objeto de recabar antecedentes sobre cuidado y educacin de la primera infancia y, especficamente, sobre experiencias de coordinacin intersectorial en materia de polticas y programas. El propsito de este informe no es desarrollar un anlisis terico o examinar la naturaleza de las polticas y programas per se, sino, ms bien, caracterizar los diferentes modelos regio-nales de coordinacin intersectorial e interinstitucional en el mbito del cuidado y educacin de la primera infancia e identificar sus logros y desafos. Asimismo, en el presente informe regional se destacan los factores que facilitan la coordinacin en los niveles de polticas y programas.

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Marco Conceptual

3.

y Analtico

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omo se mencionara anteriormente, a niveles regional y global existe una tenden-cia generalizada a adoptar un enfoque multidimensional y multidisciplinario hacia el cuidado y educacin de la primera infancia (CEPI), lo cual contribuye a promover la coordinacin in-tersectorial en el desarrollo de polticas y programas en este mbito. Para entender con ma-yor claridad la razn que llev a numerosas organizaciones internacionales y especialistas en el cuidado y educacin de la primera infancia a concebir el desarrollo holstico del nio como la meta fundamental del cuidado y educacin de la primera infancia, sera necesario deconstruir conceptos bsicos como primera infancia, desarrollo holstico, cuidado y educacin integral de primera infancia y coordinacin intersectorial. Por consiguiente, en esta seccin se analiza la construccin histrica y social de estos conceptos y cmo llega-ron a tener el uso que se les da en la actualidad.

Segn un estudio de la OREALC/UNESCO Santiago6, si bien hay consenso en que la definicin de infancia corresponde a la poblacin menor de 18 aos, de acuerdo con la Convencin sobre los Derechos del Nio, el trmino primera infancia adopta distintas de-finiciones entre los distintos sectores y especialistas en la primera infancia. Por ejemplo, el sector salud ha definido la infancia como la poblacin menor de 5 aos, en circunstancias que para el sector educativo abarcara la poblacin menor de 6 aos. Otros argumentan que la primera infancia abarca el perodo entre el nacimiento y los 8 aos de edad7. En general, la seleccin de edad tope de la primera infancia depender de lo que cada sector considere importante: el sector salud considera los primeros 5 aos como el perodo crtico de supervivencia8, mientras que para el sector educacin la edad de 6 aos normalmente seala el comienzo de la escuela primaria. Sin embargo, en Amrica Latina la idea de que la primera infancia se prolonga desde el nacimiento e incluso desde el estado prenatal has-ta el comienzo de la educacin primaria, adquiere cada da mayor popularidad.

Los conceptos de (primera) infancia, cuidado y educacin actualmente utilizados, son de origen reciente. En el mundo occidental, las estructuras familiar y social que rodea-ban al nio, cambiaron drsticamente despus de la Revolucin Industrial del siglo XVIII. En el pasado, en lo que era una sociedad predominantemente agrcola y rural, los nios sociali-zaban y eran criados como parte de la familia ampliada y, desde una temprana edad, se es-peraba que ayudaran a los adultos en las tareas domsticas y laborales, incluso cuidando a nios menores. En este sentido, los nios se hacan adultos muy temprano y no disfrutaban de la niez como una etapa separada, como es el caso de los nios de hoy9. El avance de la industrializacin y urbanizacin en los siglos XVIII y XIX, la progresiva nuclearizacin de la familia y la insercin de la mujer en el mercado laboral formal, acompaado por un aumento de la tasa de matrcula de los nios mayores, pusieron de relieve la necesidad de proporcionar un servicio de cuidado y un entorno de socializacin adecuados para los hijos pequeos de padres trabajadores. Por otra parte, al igual que en un pasado predominante-mente rural, numerosos nios pobres debieron enfrentar y superar altas tasas de mortalidad provocadas por enfermedades y desnutricin. Como resultado de esta situacin, comenza-ron a aparecer programas de primera infancia de dos tipos: por una parte, programas de estimulacin temprana para nios urbanos provenientes de una creciente clase media y/o hijos de padres trabajadores, y por otra, programas de bienestar social para el cuidado de hurfanos y nios indigentes10.

Sin embargo, los conceptos en torno a la primera infancia y a la atencin de sus necesidades cambiaron drsticamente durante el siglo XX, particularmente en los ltimos cincuenta aos. Al menos tres factores contribuyeron a este cambio conceptual: 1) la re-duccin de la tasa de mortalidad infantil; 2) la creciente sensibilizacin de la opinin pblica sobre los derechos del nio, y 3) un mayor nfasis en la investigacin y conocimientos sobre el desarrollo de la primera infancia y en los beneficios que aporta una atencin integral. La Revolucin Industrial, la urbanizacin y la modernizacin mejoraron considerablemente el acceso de las personas a recursos y servicios sociales, mdicos, tecnolgicos y nutriciona-les. Como resultado de este progreso, la tasa de mortalidad infantil se redujo y la atencin de la primera infancia dej de centrarse exclusivamente en la supervivencia de los nios.

6 OREALC/UNESCO Santiago. Sntesis Regional de los Indicadores de la Primera Infancia. Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004. En este estudio se analizan y sistematizan definiciones conceptuales e indicadores relacionados con la primera infancia en Amrica Latina.

7 Por ejemplo, Evans, Myers y Ilfeld (2000) y UNICEF (2001). Estado Mundial de la Infancia 2001.

8 PAHO. Iniciativa Nios Saludables, Meta 2002, disponible en www.paho.org/Spanish/HCP/HCT/IMCI/meta2002-about.htm, citado en OREALC/UNESCO Santiago. Una Propuesta de Indicadores de Educacin de la Primera Infancia en Amrica Latina: Documento de trabajo. Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004.

9 Myers, R. G. The Twelve Who Survive: Strengthening Programmes of Early Childhood Development in the Third World. New York, Routledge, 1992.

10 ibid.

C

22

11 Myers, R. G. The Twelve Who Survive: Strengthening Programmes of Early Childhood Development in the Third World. New York, Routledge, 1992.

12 Principio N 2 de la Declaracin de los Derechos del Nio (1959), citado en Myers, R. G. The Twelve Who Survive: Strengthening Programmes of Early Childhood Development in the Third World. New York, Routledge, 1992.

Una tasa de mortalidad ms baja (o una tasa de supervivencia ms alta, desde una visin ms optimista), implica que habr un mayor nmero de nios y nias que sobrevivir y crecer y, por ende, estos nios y nias debern recibir un cuidado que ms all de ga-rantizar su supervivencia contribuya a un desarrollo saludable. En este sentido, Robert G. Myers, por ejemplo, hace la distincin entre tres conceptos que suelen ser errneamente usados como sinnimos: supervivencia, crecimiento y desarrollo del nio11. Myers su-giere definir la supervivencia del nio que normalmente se define en trminos negativos, como la no morir como un proceso activo de bsqueda de la salud, el trnsito hacia el extremo saludable de la muerte, en lugar de simplemente prevenir o detener el proceso de muerte. Asimismo afirma que, si bien el crecimiento del nio se debe al aumento del nme-ro y tamao de sus clulas, el desarrollo del nio se caracteriza por cambios en compleji-dad y funcionalidad y, por lo tanto, debe definirse como un proceso de evolucin durante el cual el nio aprende a manejarse en planos de movimiento, pensamiento, sentimiento y de relaciones con los dems cada vez ms complejos. Sin embargo, critica el hecho que los gobiernos continan poniendo demasiado nfasis en la supervivencia del nio y en sus necesidades de nutricin e inmunizacin.

En este aspecto, las declaraciones internacionales sobre los derechos del nio han sensibilizado a los gobiernos y a la sociedad en su conjunto acerca de su obligacin de pro-teger el derecho humano de los nios a desarrollar su pleno potencial. La Declaracin de los Derechos del Nio, adoptada unnimemente por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959, reconoce como uno de los diez principios, el derecho del nio y nias a tener oportunidades que les permitirn satisfacer sus diversas necesidades de desarrollo:

El nio gozar de una proteccin especial y dispondr de oportuni-dades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse fsica, mental, moral, espiritual y social-mente en forma saludable y normal, as como en condiciones de liber-tad y dignidad12.

1960 1970 1980 1990 1995 2000 2002

150

125

100

75

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1.00

0 re

cin

nac

ido

s vi

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Regin LACGlobal

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96

79

6460

57 56

102

86

62

4336

3027

Tasa de mortalidad infantil (menores de 1 ao)

Mo

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idad

po

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1.00

0 re

cin

nac

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1960 1970 1980 1990 1995 2000 2002

250

200

150

100

50

Regin LACGlobal

197

147

117

9387

82 82

Tasa de mortalidad infantil (menores de 5 aos)

153

123

84

5443

36 34

Los siguientes grficos muestran el continuo descenso de la tasa de mortalidad en Amrica Latina y el Caribe as como en el resto del mundo en dcadas recientes. Mientras que en 1960 la tasa de mortalidad infantil para la regin (poblacin de menos de 1 ao de edad) era del orden del 10,2% (es decir, uno de cada 10 nios falleca antes de celebrar su primer cumpleaos), hacia el ao 2002 la cifra ya haba descendido a 2,7%, es decir, se espera-ba que al menos 19 de cada 20 nios nacidos (97,3%) sobreviviran el primer ao de vida. Asimismo, mientras que en 1960, 3 de cada 20 nios en la regin (15,3%) no llegaban a la edad de 5 aos, la tasa de mortalidad del 3,4% en 2002 indica una reduccin del orden del 450% y significa que, al menos, 19 de cada 20 (96.6%) nios nacidos vivos, alcanzarn la edad de 5 aos.

23

Veinte aos despus, en 1979, se proclam el Ao Internacional del Nio, hecho que gener mucho entusiasmo y dio origen a iniciativas para promover la atencin a la persona-lidad integral del nio y sus necesidades multidimensionales de desarrollo. Sin embargo, no hubo una implementacin sistemtica de programas e iniciativas para atender las diversas necesidades de desarrollo infantil y el entusiasmo inicial a favor de la visin holstica de las necesidades del nio pareci desplomarse ante el mpetu de las cruzadas que pro-pugnaban el cuidado primario de salud y la supervivencia del nio.13 La Convencin de los Derechos del Nio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989 y ratificada por todos los Estados excepto por los Estados Unidos de Amrica y Somalia, dio un fuerte impulso poltico a la visin de los derechos que le corresponden a cada nio o nia como un ser individual y como integrante de una familia y comunidad, independiente de sexo, religin u origen social. La Convencin, centrada en la visin holstica de las necesidades del nio exhorta a los Estados miembros a reconocer el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. (Artculo 27)14.

Sin embargo, fue la Declaracin Mundial de Educacin para Todos (Jomtien, 1990) la que introdujo el concepto de aprendizaje desde el momento de nacer e incluy, por pri-mera vez, el cuidado y educacin de la primera infancia como parte de las necesidades de aprendizaje que toda persona nio, joven y adulto tiene derecho a satisfacer. Asimismo, esta Declaracin, por el hecho de ampliar los medios y el alcance de la educacin bsica y de recomendar, adems de programas institucionales formales, programas de cuidado y educacin de la primera infancia basados en la familia y en la comunidad, tambin repre-sent un hito histrico (Artculo V). En este sentido, el aprendizaje, o la educacin, no es sinnimo de escolarizacin y el aprendizaje del nio no comienza al momento de iniciar su educacin primaria, sino al instante de nacer. Incluso en la Convencin sobre los Derechos del Nio, el derecho de ste a recibir una educacin refiere al sistema formal de educacin, que comienza a nivel primario, contina en nivel secundario y concluye con la educacin superior y la formacin profesional (Artculo 28). Por lo tanto, la Declaracin de Jomtien contribuy a esclarecer el concepto de necesidades de aprendizaje de la primera infancia, algo que en el pasado no se haba abordado en forma especfica o en su totalidad.

Desde entonces, el concepto de aprendizaje, estrechamente vinculado al de de-sarrollo e inseparable de ste, comenz a aparecer cada vez con ms frecuencia en el discurso sobre primera infancia. No obstante, la definicin de aprendizaje asociado con la primera infancia contrariamente a otros trminos como cuidado o desarrollo se dis-cute con menos frecuencia fuera del campo de la sicologa, presumiblemente debido a la tradicional preocupacin con la salud y supervivencia durante esta etapa inicial de vida. Segn la OREALC/UNESCO Santiago, el propio desarrollo individual implica un proceso de aprendizaje cultural y socialmente contextualizado, que ocurre en forma paralela al progre-sivo proceso de desarrollo biolgico y psicosocial que sigue un curso relativamente univer-sal. Aprender, por otra parte, significa apropiarse y dar sentido a la experiencia humana culturalmente organizada, a partir de las estructuras de que se dispone en un momento determinado:

es decir, lo que el nio es capaz de hacer y aprender depende tanto de su nivel de desarrollo operatorio como del conjunto de conocimientos que ha construido en sus experiencias previas de aprendizaje, por lo que si bien el nivel de desarrollo condiciona los posibles aprendizajes que se pueden realizar gracias a la educ acin, sta a su vez puede modificar el nivel de desarrollo efectivo del nio a travs de los apren-dizajes que promueve15.

En consecuencia, el trmino educacin de la primera infancia se usa ms frecuen-temente para enfatizar la intencin de estimular el desarrollo y el aprendizaje temprano del nio. Por ejemplo, Peralta (2000), define educacin de la primera infancia como los pro-cesos educativos oportunos y pertinentes que se generan a partir de las necesidades, for-talezas, intereses, y caractersticas del [nio], a fin de favorecer aprendizajes significativos

13 Myers, R. G. The Twelve Who Survive: Strengthening Programmes of Early Childhood Development in the Third World. New York, Routledge, 1992.

14 Secretariado de las Naciones Unidas. La Convencin sobre los Derechos del Nio. 1989. Disponible en: http://www.unicef.org/crc/fulltext.htm.

15 OREALC/UNESCO SANTIAGO. Una Propuesta de Indicadores de Educacin de la Primera Infancia en Amrica Latina: Documento de trabajo. Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004.

http://www.unicef.org/crc/

24

que aporten a su desarrollo integral...16. Por consiguiente, en el Marco de Accin de Dakar (2000), las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales asumen el compromiso explcito de extender y mejorar el cuidado y educacin integrales de la primera infancia, especialmente de los nios ms vulnerables y desfavorecidos17.

Adems de esta mayor sensibilizacin sobre los derechos inherentes del nio, en dcadas recientes varios estudios de investigacin en el rea de neurociencia y sicologa cognitiva han demostrado en forma incontrovertible que los estmulos positivos durante la primera infancia tienen una importancia crtica, ya que es precisamente en esta etapa par-ticularmente durante los primeros dos aos de vida cuando aproximadamente mil millones de clulas cerebrales forman complejas conexiones (sinapsis) entre ellas. Si bien los genes determinan parte de estas conexiones, los estmulos que el nio recibe del entorno inciden en forma importante sobre su posterior desarrollo fsico, psicolgico y cognoscitivo. En consecuencia, cuando estos estmulos son negativos, es decir, son productos de actos de violencia, causados por una condicin de pobreza, mala nutricin o falta de afecto o proteccin, el nio corre un mayor riesgo de presentar problemas de desarrollo, bajo rendi-miento en la escuela o en el trabajo, problemas psicolgicos y mentales y comportamiento antisocial. Por otra parte, los estmulos positivos, como una constante relacin de afecto y cario entre el nio y sus padres, as como una educacin de la primera infancia de buena calidad, pueden tener efectos muy positivos en el posterior rendimiento acadmico del in-dividuo, sus oportunidades de trabajo y su nivel de productividad, todo lo cual puede com-pensar con creces las desventajas que puedan afectar a un nio que nace en un ambiente socioeconmico desfavorecido18.

Los resultados de estas investigaciones han contribuido a mejorar y profundizar nuestros conocimientos y ayudarnos a concebir los primeros aos de vida como la estructu-ra que sustentar el futuro crecimiento. Sin embargo, McCain y Mustard (1999) afirman que, la nueva evidencia conmemora lo que los buenos padres han estado haciendo por siglos. No obstante, nuevos conocimientos relacionados con el desarrollo cerebral, as como estu-dios longitudinales han demostrado que un entorno que promueva las relaciones afectivas, una buena alimentacin, el cuidado de la salud y otros estmulos positivos, efectivamente sienta las bases para las etapas posteriores de la vida del individuo. En otras palabras, el cuidado y educacin de la primera infancia representa una inversin costo-efectiva en tr-minos de desarrollo humano.

En este aspecto, la educacin de los padres y la familia y su participacin en el cui-dado y educacin de sus hijos e hijas ha sido tema de intenso debate, fundamentalmente por tres razones. Primero, la articulacin entre la familia y las instituciones de cuidado y educacin de la primera infancia de carcter formal (por ej., centros y jardines infantiles, programas preescolares) tiene resultados positivos en el desarrollo y aprendizaje del nio. Segundo, en forma progresiva, los padres estn siendo reconocidos y potenciados como los principales educadores de sus hijos, hecho que pone de relieve la importancia de su activa participacin y creciente responsabilidad en la socializacin y educacin de sus hi-jos. Tercero, se ha identificado a la familia (y a la comunidad) como un espacio privilegiado para el desarrollo y aprendizaje del nio, as como un medio de ampliar la cobertura de la atencin de la primera infancia19. Por todas estas razones, la importancia de la participacin de la familia ha estado presente desde el origen de la educacin y cuidado de la primera infancia habiendo sido ratificada en la Declaracin de Jomtien (Artculo V).

Actualmente al menos a nivel de discursos, parece haber consenso sobre el prop-sito de las polticas y programas de la primera infancia: la atencin integral para fomentar el desarrollo holstico de los nios pequeos. El Diccionario Webster define holismo como una teora o doctrina que propugna la realidad como un todo distinto de la suma de las partes que lo componen, en circunstancia que integral significa cubrir la materia bajo estudio en forma completa o casi completa20. La pregunta que surge casi de inmediato es cmo se estn atendiendo en forma completa o casi completa las actuales necesidades de los nios de temprana edad. Asimismo, qu esfuerzos estn haciendo los diversos pa-ses de la regin para atender la personalidad integral de cada nio y nia? Qu experien-cias han adquirido los pases en el desarrollo e implementacin de polticas y programas de primera infancia de carcter integral? Y, por ltimo, de qu manera han contribuido los

16 Peralta E., M. V. Breve Resea sobre la Educacin Inicial en Latinoamrica: Avances y Desafos en Funcin al Siglo XXI. Santiago, Chile, Mimeo, 2000. 17 El Marco de Accin de Dakar: Educacin para Todos: Cumplimiento de Nuestros Compromisos Colectivos. Pars, UNESCO, 2000.18 Ver, por ejemplo, McCain y Mustard 1999, Mustard 2002 y Young 2002.19 OREALC/UNESCO Santiago. Participacin de las Familias en la Educacin Infantil Latinoamericana. Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004.20 Websters Third New International Dictionary. Cologne, Germany, Knemann Verlagsgesellschaft MBH, 1993.

25

diferentes sectores del gobierno y las organizaciones no gubernamentales al cumplimiento de las diversas necesidades de desarrollo y aprendizaje de los nios y nias, desde una perspectiva holstica?

Por otra parte, los trminos coordinar e integrar a menudo usados como sin-nimos implican una distincin importante: coordinar significa llevar a una accin, movi-miento o condicin comn y regular y combinar en una accin armnica, mientras que integrar significa combinar para formar una entidad ms completa, armnica o coordina-da, con frecuencia agregando u ordenando sus partes o elementos21. En el contexto de las polticas y programas de la primera infancia, el objetivo de la coordinacin intersectorial es reunir a los diferentes sectores sociales y armonizar sus polticas de cuidado y educacin, as como sus sistemas de prestacin de servicios con el fin de evitar superposiciones, pero sin llegar al extremo de fusionar las estructuras. Por otra parte, la integracin intersectorial implica contar con una sola entidad donde confluya la unidad organizacional o estructural de los diversos sectores.

Dado el carcter especializado de cada sector y la estructura presupuestaria de los gobiernos, lograr la integracin organizacional o estructural de los diferentes sectores responsables por la prestacin de servicios de cuidado y educacin de la primera infancia no es una tarea fcil y, en el caso de algunos pases, puede no ser una meta realista. Ante esta retrica de atencin integral22, el presente estudio hace hincapi en la coordinacin que debiera existir entre los distintos sectores a objeto de maximizar la posibilidad de orien-tar sus servicios hacia un propsito comn: la provisin de atencin integral de cuidado y educacin de la primera infancia.

Por lo tanto, el objetivo principal de este estudio es analizar las experiencias de va-rios pases en la creacin de mecanismos de coordinacin intersectorial e interinstitucional en este mbito de la educacin, basndose en la premisa de que una buena coordinacin de polticas y programas contribuye importantemente a la provisin de cuidado y educacin integrales. Por ejemplo, la OCDE, tomando como referencia el anlisis de doce pases, ha identificado ocho estrategias de poltica diseadas para promover el acceso equitativo a una educacin de la primera infancia de buena calidad23:

- Un enfoque sistemtico al desarrollo e integracin de polticas,

- Una alianza fuerte e igualitaria con el sistema educativo,

- Un enfoque universal al acceso, con especial nfasis en nios que requieren apoyo especial,

- Significativa inversin pblica en servicios e infraestructura,

- Un enfoque participativo al mejoramiento de la calidad y su control,

- Capacitacin y condiciones de trabajo apropiadas para el personal en todas las modalidades de provisin,

- Atencin a la evaluacin, el monitoreo y la recoleccin de datos, y

- Un marco y una agenda de largo plazo para la investigacin y evaluacin.

Estas estrategias propuestas, una vez implementadas, deberan ayudar a resolver las tensiones entre la ampliacin de la cobertura y la preservacin de la equidad y la calidad de los programas de cuidado y educacin de la primera infancia. Asimismo, la OCDE enfatiza que si se desea crear una visin comn (objetivos consensuados) del cuidado y educacin de la primera infancia, elaborar polticas comunes y captar recursos, la coordinacin entre los ministerios representa un factor esencial. Para lograr esta coordinacin interministerial, muchos de estos pases eligieron la integracin administrativa a nivel nacional, transfiriendo la responsabilidad por el cuidado y educacin de la primera infancia a un ministerio lder (por ej., Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia). Si bien el hecho de situar el poder de toma de de-

21 ibid.

22 Myers. ibid.

23 OECD. Education Policy Analysis. Pars, OCDE, 2002. Los doce pases participantes son: Australia, Blgica, la Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Italia, los Pases Bajos, Noruega, Portugal, Suecia, el Reino Unido y los Estados Unidos. Los resultados del estudio comparativo forman parte del informe, Starting Strong: Early Childhood Education and Care (OCDE 2001).

26

cisiones en manos de un sector no est exento de riesgos sesgo hacia un grupo etario espe-cfico o hacia algn componente del desarrollo de la primera infancia tambin tiene ventajas, tales como la seguridad de contar con fondos operacionales24. Por esta razn, el informe de la OCDE enfatiza la importancia de contar con una poltica integral, que incorpore una visin comn y un enfoque integral, independiente del sector que asuma el liderazgo.

Desde esta perspectiva y basado en el anlisis de experiencias de los cinco pa-ses latinoamericanos, este estudio presenta una conclusin general sobre la estructura y naturaleza de la coordinacin entre los distintos sectores e instituciones, prestando espe-cial atencin a la existencia de un ministerio lder. En particular, se analizarn aspectos del mecanismo de coordinacin intersectorial tal como el origen de la iniciativa, la estructura y composicin del mecanismo, las reas y modalidades de accin, los resultados de la coor-dinacin y las lecciones que se derivan de estas experiencias.

24 UNESCO. Coordinacin Intersectorial para la Primera Infancia: Lecciones por Aprender. Notas de la UNESCO sobre las Polticas de la Primera Infancia, N 9, enero 2003. Pars, UNESCO, 2003.

27Estado de la Educacin

4.

de la Primera Infanciaen Amrica Latina

29

l presente estudio se centra en la coordinacin intersectorial, es decir en la articulacin que debiera existir entre los diferentes sectores del gobierno (por ej., Ministerios de Educacin, de Salud, de Bienestar Social, de Desarrollo Social o de la Mujer) a nivel nacional (central), sin perjuicio de explorar tambin cmo se coordinan con los niveles subnacional y local. El estudio tambin considera, si bien en un grado menor, la coordinacin interinstitucional entre las distintas dependencias del gobierno, las organizaciones de la sociedad civil (por ej., ONGs, iglesias, universidades, orga-nizaciones comunitarias, empresas privadas) y organizaciones intergubernamentales (agencias de las Naciones Unidas). El anlisis se refiere, consistentemente, tanto al nivel macro-poltico como al de prestacin del servicio, si bien a nivel operacional esta distincin no suele ser tan clara.

En esta seccin se ofrece una breve resea de algunos de los aspectos que caracterizan la situacin en que viven los nios y nias pequeas en Amrica Latina. Con el objeto de garantizar la comparabilidad de los datos, la mayora de las estadsti-cas e indicadores se han obtenido de informes oficiales publicados por organizaciones internacionales. Las tablas estadsticas y las respectivas fuentes de datos se muestran en su integridad en el Anexo.

En 2004, la poblacin total de Amrica Latina se estimaba en 529.787.979, ci-fra que representa alrededor del 8% de la poblacin mundial. La regin cuenta con 74.445.234 de nios menores de seis aos que, a su vez, representan entre el 8 y el 21% de la poblacin de los pases25. UNICEF informa que el ao 2003 fue difcil para la regin, absorbiendo un mayor nmero de desastres naturales que lo usual, adems de disturbios polticos y sociales26. En Argentina, pas en el cual la crisis financie-ra de 2001 duplic la tasa de pobreza entre 1999 y 2002 (del 23,7% al 45,4%)27, el desbordamiento del Ro Salado en Santa Fe provoc el desplazamiento de miles de personas. En Mxico y Ecuador, los volcanes renovaron su actividad provocando da-os econmicos y afectando la salud de la poblacin. El fenmeno El Nio tuvo una intensidad moderada el ao 2003; sin embargo, fue seguido por La Nia, que caus inundaciones en Costa Rica, Panam, Venezuela y Ecuador. Este mismo ao, Bolivia y Per soportaron un invierno particularmente crudo acompaado por un aumento de las infecciones respiratorias y la neumona, enfermedades que afectaron principalmente a la poblacin infantil. En Guatemala y Nicaragua los prolongados efectos de la crisis del caf de 2002 y la sequa, agravaron el estado de desnutricin que afectaba a nu-merosos nios y adolescentes. Muchos pases han sido vctima de trastornos sociales, adems de colapsos a nivel macroeconmico, circunstancias que han tenido su mayor impacto en los sectores ms postergados de la poblacin.

La CEPAL informa que en el perodo 1997-2000 la tasa de pobreza en la re-gin se mantuvo alta (43,8%), en circunstancias que la tasa de indigencia o pobreza extrema se ha mantenido inalterada (18,5%)28. Algunos informes revelan que en aos recientes el proceso de reduccin de la pobreza se ha estancado en la regin y segn estadsticas del Banco Mundial, desde 1990 el PIB per cpita de Amrica Latina ha crecido escasamente el 1,5 por ciento anual, cifra que experimenta grandes variaciones entre los pases29. De hecho, durante los ltimos seis aos, el crecimiento negativo per cpita es responsable por 20 millones ms de latinoamericanos pobres y desde 1997 con la excepcin del ao 2000, cuando el crecimiento econmico redujo el nmero de pobres en la regin en ms de 4 millones de personas los cambios observados han sido de escasa magnitud30. Sin embargo, la CEPAL ha pronosticado que el ao 2004 traer un nuevo ciclo de expansin econmica que se espera aumente el crecimiento de la regin en un 3,5%31. Adicionalmente, de acuerdo con informacin proporcionada por el Banco Mundial, existe una alta probabilidad que, de mantenerse un crecimiento per cpita del orden del 2,6 por ciento, el nmero de pobres en la regin se reduzca, de 57 millones en 1999 a 47 millones de aqu al ao 201532. No obstante lo anterior,

25 CEPAL/CELADE, Divisin Poblacin. Boletn Demogrfico. N 66, julio 2000. Disponible en: http://www.cepal.org/publicaciones/Poblacion/9/LCG2099P/BD66full.html

26 UNICEF. Informe de Accin Humanitaria 2004 Las Amricas y el Caribe. New York, UNICEF, enero 2004.

27 CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003. Documento de informacin. Santiago, Chile, CEPAL, 2003. Disponible en: http://www.cepal.org/publicaciones/DesarrolloSocial/9/LCG2209PI/PSALC_Sintesis_2003_In.PDF.

28 CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003. Santiago, Chile, CEPAL 2002.

29 Banco Mundial. Objetivos de Desarrollo para el Milenio. Amrica Latina y el Caribe. Disponible en: http://www.developmentgoals.org/Latin_America_&_the_Caribbean.htm

30 CEPAL. Comunicado de prensa, Los ndices de Pobreza de la Regin se Estancan. CEPAL, agosto 25, 2003.

31 CEPAL. Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2003. Santiago, Chile, CEPAL 2003.

32 Banco Mundial. Objetivos de Desarrollo para el Milenio. Amrica Latina y el Caribe. Disponible en: http://www.developmentgoals.org/Latin_America_&_the_Caribbean.htm

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las predicciones de la CEPAL en trminos del cumplimiento por parte de los pases de Amrica Latina del Objetivo de Desarrollo para el Milenio relacionado con la reduccin de la pobreza extrema son ms pesimistas33. Concluye afirmando que si los pases continua-ran exhibiendo el crecimiento observado en la dcada de los 90, solamente siete de los 18 pases34 cumpliran su meta de reduccin de la pobreza de aqu al ao 2015.

Por otra parte, si bien Amrica Latina y el Caribe no se cuentan entre las regio-nes ms pobres del mundo, s ha sido considerada por muchos aos la regin menos equitativa del mundo35. En base a informacin proporcionada por el Banco Mundial, en Amrica Latina y el Caribe el decil ms rico de la poblacin tiene acceso al 48% del ingreso total, en tanto que el decil ms pobre slo recibe el 1,6%36. Se observa un alto nivel de desigualdad tanto dentro de los pases como entre ellos. Adems de problemas socioeconmicos estructurales de este tipo, el acceso a la educacin, la salud, el agua, los servicios sanitarios y la electricidad, dependen importantemente de la posicin social de la persona y de su ubicacin geogrfica.

Dentro de estos contextos generales de naturaleza social y econmica, cmo se garantiza el derecho del nio a crecer y a vivir una vida saludable? La UNICEF es-tima que el nmero de nios nacidos en Amrica Latina y el Caribe que desde el 2000 no forma parte de registros oficiales, podra alcanzar el 14%37. Comparada con otras regiones en vas de desarrollo, Amrica Latina y el Caribe tienen la mayor expectativa de vida al momento de nacer 71 aos38. Sin embargo, la tasa de mortalidad infantil39, pese a haber declinado durante la ltima parte del siglo pasado, an permanece alta en muchos pases. Las grandes diferencias entre pases son particularmente pre-ocupantes (ver tabla en el Anexo). Adicionalmente, de acuerdo con un informe de la CEPAL40, ms del 20% de la poblacin de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana sufre hambre, en tanto que en los casos de Argentina, Chile y Uruguay estas cifras se aproximan al 5%. En relacin con la poblacin menor de 5 aos, aproximadamente el 9% sufre de desnutricin aguda (bajo peso para la edad) y el 19,4%, de desnutricin crnica (baja talla para la edad)41. La evidencia de una tasa tan elevada de desnutricin es especialmente alarmante si se toman en cuenta sus efectos en el largo plazo muchos de ellos de naturaleza irreversible. La CEPAL tambin seala que el problema del hambre en Amrica Latina y el Caribe no est asociado con la escasa disponibilidad de alimentos, sino, ms bien, con la falta de acceso eficiente de una gran proporcin de la poblacin42.

No obstante lo anterior, desde el inicio del Programa Extendido de Inmunizacin (EPI) en 1974, el porcentaje de nios inmunizados contra seis enfermedades serias polio, difteria, tuberculosis, tos ferina, sarampin y ttanos durante su primer ao de vida, ha aumentado del 5 al 75% a nivel mundial43. En Amrica Latina y el Caribe, su cobertura se extendi del 38% en 1980, a cerca del 87% en 199944. En dcadas recientes, se han logrado resultados extraordinarios en trminos de extender la co-bertura de la inmunizacin en la regin de Amrica Latina y el Caribe. La transmisin de sarampin, por ejemplo, ha sido eliminada en la mayora de los pases45. El hecho de que los esfuerzos desplegados por el sector de la salud estn dando frutos como tambin se refleja en la drstica disminucin de la tasa de mortalidad infantil es muy alentador para la regin y, al mismo tiempo, exige desarrollar el cuidado y educacin de la primera infancia ms all de la simple supervivencia.

Adems de los recursos econmicos, los recursos socioculturales del nio, particularmente el nivel de educacin de los padres, han demostrado tener incidencia en su desarrollo y aprendizaje. La pobreza y los bajos logros educacionales consti-tuyen un crculo vicioso intergeneracional: los nios provenientes de familias pobres suelen tener menos oportunidades educativas y logros acadmicos ms bajos; aban-donan la escuela temprano y tienen menos oportunidades de empleo y/o perciben menos ingresos; tienen hijos cuando an son muy jvenes y en mayor nmero; dis-ponen de menos recursos y, posiblemente, no pueden dar una atencin adecuada a todos sus hijos e hijas; en consecuencia, cuando el nio/a alcanza su edad escolar, su desarrollo y preparacin para la vida escolar pueden dejar mucho que desear con respecto a la de sus pares. En particular, se ha demostrado que el nivel educacional

33 CEPAL, IPEA, PNUD. Hacia el Objetivo del Milenio de Reducir la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Santiago, Chile, CEPAL, IPEA, PNUD, febrero 2003.

34 Argentina (pre-crisis), Chile, Colombia, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay. En el estudio no se incluye a Cuba.

35 El Banco Mundial ha establecido que desde la dcada de los setenta hasta la de los noventa, la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe fue superior en 10 puntos respecto de Asia y en 17,5 puntos respecto de los 30 pases de la OCDE. Ver Banco Mundial. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: Ruptura con la Historia? Ciudad de Mxico, Banco Mundial, octubre 2003.

36 Ibd.

37 Estadsticas UNICEF. Registro de nacimientos. Disponible en www.childinfo.org/eddb/birthreg/index.htm

38 Banco Mundial. Objetivos de Desarrollo para el Milenio. Amrica Latina y el Caribean. Disponible en: http://www.developmentgoals.org/Latin_America_&_the_Caribbean.htm

39 UNICEF Estadsticas. Disponible en http://www.childinfo.org/cmr/revis/db1.htm

40 CEPAL. Comunicado de prensa. Disminuye el hambre en Amrica Latina y el Caribe. La regin presenta una elevada desigualdad en el acceso a los alimentos. Santiago, Chile, CEPAL, 25 de agosto, 2003.

41 CEPAL. Comunicado de prensa, ndices de pobreza se estancan en la regin, CEPAL, 25 de agosto, 2003.

42 Ibd.

43 UNICEF. Expanding Immunization Coverage. Disponible en: http://www.unicef.org/immunization/index_coverage.html

44 Ibd.

45 UNICEF. Statistics Measles. Trends Over the Decade. Disponible en: http://www.childinfo.org/eddb/measles/trends.htm

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de la madre est directamente relacionado con la mortalidad y morbilidad, as como con el posterior rendimiento acadmico. An ms, la CEPAL sostiene que las madres con niveles de educacin de menos de seis aos o equivalentes a primaria, podran ver su funcin de protector y agente socializador de su hijos seriamente comprometi-da46. En el siguiente grfico se muestra la poblacin de los pases de Amrica Latina con niveles de educacin por debajo de los seis aos.

Poblacin entre los 24 y 59 aos con Menos de 6 aos de Escolaridad(1998 - 2000)

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21,1

14,8

2,81,7

3,73,2

11,99,5

8,1

27,829,0

45,4

53,1

31,428,9

42,1

35,6

9,4 10,4 8,6

6,5

15,514,3

7,610,5

25,6

18,8

3,42,2

13,8

8,1

%

HombresMujeres

El bajo nivel educacional de una gran parte de la poblacin de Amrica Latina ob-servado particularmente entre los pobres y otros grupos vulnerables es preocupante, si se considera el anlisis de la CEPAL en el sentido de que, si el objetivo perseguido es que la poblacin disfrute de un bienestar econmico, la conclusin de la educacin secundaria (12 aos de escolarizacin) es esencial para nuestra regin. Es decir, si la persona com-pleta 12 aos de estudio o su educacin secundaria, tendr un 80% de probabilidad de percibir ingresos suficientes para mantenerla fuera de la pobreza. De hecho, slo el 20% de los jvenes cuyos padres no han finalizado la educacin primaria suele finalizar su educa-cin secundaria47. Desde la perspectiva de la transmisin intergeneracional de la pobreza en una suerte de crculo vicioso y el bajo nivel educacional existente, el perfil educativo de la poblacin adulta de la regin es alarmante, ya que el entorno educativo del hogar afecta el desarrollo del nio a lo largo de todo su crecimiento.

Por otra parte, gracias a mayores esfuerzos en el campo de la investigacin y a un mayor activismo de los actores, se observa una creciente concientizacin respecto de la importancia del cuidado y educacin para la primera infancia y su influencia en el posterior desarrollo fisiolgico, psicosocial y cognoscitivo del nio, as como en su futuro rendimiento

46 CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 1997. Santiago, Chile, CEPAL, 1998.

47 CEPAL. La brecha de la equidad: una segunda evaluacin. 2000.

Fuente: Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002 (CEPAL 2002).*Solamente el Gran Buenos Aires.** Solamente las zonas urbanas.

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acadmico, desempeo laboral y participacin social. Los estmulos negativos que pueden afectar la primera infancia, tales como la desnutricin, descuido o falta de afecto y las dis-tintas formas de maltrato, pueden traducirse en futuros problemas de desarrollo o compor-tamiento. Sin embargo, tambin se ha demostrado que los estmulos positivos que los nios reciben durante la primera infancia tienen efectos compensatorios, particularmente para aquellos que nacen en entornos socioeconmicos desfavorecidos. Gracias a estos nuevos conocimientos, en la actualidad se evidencia una progresiva pero sostenida preocupacin sobre este tema y un aumento de las iniciativas encaminadas a promover la educacin de la primera infancia o los programas de educacin de padres. Durante los aos noventa, en particular, muchos gobiernos incluyeron el componente educacin de la primera infancia en sus reformas de educacin y, a la fecha, 10 de 19 pases de Amrica Latina han incor-porado uno o ms aos de educacin preescolar a sus programas de educacin bsica obligatoria: Argentina (5 aos), Colombia (5 aos), Costa Rica (5 aos), El Salvador (4, 5 y 6 aos), Mxico (5 aos), Panam (4 y 5 aos), Per (5 aos), Repblica Dominicana (5 aos), Uruguay (5 aos) y Venezuela (5 aos).

La educacin preescolar se ha extendido en forma significativa en Amrica Latina, aunque a distintos ritmos de avance tanto dentro de un pas como entre los distintos pases. Si bien la media regional es ms bien alta (48% del tramo de edades correspondiente al Nivel 0 de la CINE versin 199748, principalmente entre los 3 4 aos de edad y el comien-zo de la educacin primaria), existen grandes diferencias entre los pases en trminos de tasas de matrcula a nivel preprimario. Estas asimetras reflejan las diferentes condiciones sociales, econmicas y polticas de cada pas49. Adicionalmente, la matrcula preescolar se encuentra distribuida en forma asimtrica dentro del tramo de edad, aumentando gradual-mente desde los aos iniciales (0 a 3 aos) y alcanzando su valor mximo slo al terminar el ciclo50. Si bien no se ha detectado inequidad en materia de gneros a nivel nacional de hecho, 11 de los 19 pases muestran una tasa de matrcula de nias superior a la de nios, las grandes desigualdades tienden a producirse tanto entre las zonas urbanas y rurales como entre los estratos socioeconmicos51. En trminos generales, la infraestructura fsica a nivel preprimario es inferior en zonas remotas, hecho que limita el acceso de la poblacin a estos servicios.

Segn estadsticas entregadas por la UNESCO52, a comienzos de los ochenta, el nmero de maestros de educacin de la primera infancia ascenda a 177.000, cuadrupli-cndose en el perodo 1980-1997 para llegar a 729.000. Los recursos humanos destinados a la educacin de la primera infancia se encuentran altamente diversificados e incluye la participacin de padres, voluntarios, auxiliares, nutricionistas y otros. En diferentes informes nacionales elaborados en el marco de Evaluacin de la Educacin para Todos en el ao 2000 se destac la falta de programas adecuados de formacin para docentes, padres y otros profesionales que los capacitaran para proporcionar cuidado y educacin satisfac-torios. Dadas las mltiples necesidades que implica el desarrollo pleno del nio y el bajo monto de inversin considerado en el presupuesto fiscal para invertir en educacin de la primera infancia particularmente para los aos iniciales, es imperativo contar con coordina-cin entre los sectores pblicos involucrados y entre las organizaciones no gubernamenta-les, si se han de optimizar los recursos existentes y llegar al mayor nmero de nios y nias posible, especialmente a aquellos desfavorecidos y en situaciones de vulnerabilidad.

48 La versin 1997 de la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE 97) fue elaborada por la UNESCO, a efectos de asegurar la comparabilidad internacional. La CINE permite clasificar los programas educativos en siete niveles, empezando por el nivel 0, correspondiente a la educacin preescolar estructurada, dirigida a nios de tres o ms aos de edad en una institucin formal y a lo largo de, al menos, 200 horas.

49 OREALC/UNESCO Santiago. Educacin para Todos en Amrica Latina: Un objetivo a nuestro alcance. Informe Regional de Monitoreo EPT 2003. Santiago de Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004.

50 ibd.

51 ibd.

52 OREALC/UNESCO Santiago/SIRI. El Estado de la Educacin en Amrica Latina y el Caribe 1980-2000. OREALC/UNESCO Santiago/SIRI, Santiago de Chile 2001.

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Resumen

5.

de Estudios Nacionales

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n esta seccin se presentan resmenes de cinco estudios nacionales. Si bien en su oportunidad se distribuyeron los Trminos de Referencia y los autores revisaron sus versiones preliminares dos o tres veces sobre la base de comentarios aportados por la OREALC/UNESCO Santiago, no todos los estudios incluyen la informacin solicitada o se cien sistemticamente a los componentes especificados en los Trminos de Referencia. Sin embargo, para respetar la estructura y los contenidos originales, se realizaron cambios mnimos en la clasificacin, el estilo de redaccin y en las conclusiones. En el siguiente listado se muestran los nombres de los distintos proyectos de coordinacin intersectorial implementados por los pases participantes:

Tabla 2: Ejemplos de coordinacin intersectorial citados en los estudios nacionales.

Pas Ejemplos de coordinacin intersectorial

Chile 1. Grupo de Trabajo Interministerial para la Primera Infancia y Adolescencia 2. Comisin Nacional de Educacin de la Primera Infancia

Colombia 1. Plan Nacional de Supervivencia y Desarrollo Infantil, SUPERVIVIR 2. Programa de Educacin Familiar para el Desarrollo Infantil, PEFADI 3. Plan de Accin en Favor de la Infancia, PAFI 4. Haz Paz

Costa Rica Programa De la Mano

Cuba 1. Para la Vida 2. Proyecto Providencia: una experiencia comunitaria en zona de montaa. 3. Educa a tu Hijo

Mxico 1. Comisin Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Programa Nacional de Accin para Beneficiar a los Nios 2. Programa de Desarrollo Humano: Oportunidades (anteriormente conocido como Programa de Educacin, Salud y Nutricin, PROGRESA). 3. Grupo Informal de Trabajo Encargado de Definir Indicadores de Bienestar para Nios Menores de Seis Aos de Edad

E

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Autora: Mara Victoria Peralta E.; Perodo Cubierto: 1990 - 2003

I. CONTEXTO GENERAL

Chile, como todos los pases de la regin, ha ido conformando una red de servicios para la infancia a lo largo de su vida republicana, que en su etapa actual involucra una serie de organis-mos que, desde el sector pblico y complementado con el mbito privado, otorgan una atencin integral que expresa sus resultados a travs de diferentes indicadores. En efecto, los diferen-tes Ministerios vinculados Salud, Educacin, Justicia, Trabajo, Planificacin y Coordinacin, y el Servicio Nacional de la Mujer han ido desarrollando y optimizando los diversos programas para la infancia en general, entre los que se incluye la atencin a los primeros seis aos de vida.

La atencin a la primera infancia presenta una especial preocupacin del pas como lo evidencia la institucionalidad, los programas y recursos destinados a esta etapa. Los diferentes programas de salud y la institucionalidad existente en el mbito de educacin, son algunas de las expresiones de esta intencionalidad por el nio/nia pequeo. En el mbito educativo, el pas cuenta para la atencin de los nios desde el nacimiento hasta los cinco aos, impartida por dos instituciones pblicas: la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundacin Educativa Integra, a lo que se suma la atencin que se realiza desde comienzos del siglo XX por parte del Ministerio de Educacin, que se focaliza, en especial, con los nios y nias de cuatro a seis aos.

En funcin a una mejor comprensin del desarrollo de las Comisiones de Coordinacin de la atencin integral de la infancia, distinguimos algunos antecedentes relevantes. El contex-to poltico-econmico-social en Chile de comienzos de los noventa, adquiere en el gobierno de Patricio Aylwin (19901994) caractersticas importantes de sealar por sus implicaciones en la atencin a la infancia. El retorno a la democracia y a la participacin popular, as como las polticas econmicas y sociales que se establecen, determinan acciones que tendrn impactos relevantes en la vida de las familias y los nios y nias. En el plano econmico, el producto creci en tasas que fluctuaron entre el 4% y el 10% anual. En el mbito de la salud, los indicadores de tasa de mortalidad infantil muestran tambin los avances en este campo. En los aspectos de nutricin, tambin se observaron mejoramientos relevantes. Sin embargo, se hace necesario tener presente que los promedios siendo un referente valioso a nivel nacional, no expresan las diferencias regionales o comunales que se dan, aspecto fundamental de tener presente para tener una visin ms real de la situacin de la infancia en el pas.

En cuanto a la atencin educativa del sector de educacin parvularia, las polticas especficas para el sector apuntaron a dos importantes desafos: aumentar la cobertura con equidad (focalizar en pobreza y atender en forma diversificada a los distintos sectores demandantes) y mejorar la calidad de la atencin que se imparta (fortalecimiento de la participacin familiar y comunitaria, potenciar el rol activo del nio). En ambas reas se han constatado resultados positivos.

El crecimiento econmico sostenido de los primeros aos de los noventa empez a disminuir a fines del perodo como producto de la crisis mundial, lo que ha llevado a la bsqueda de una mayor focalizacin de los recursos en los sectores ms necesitados y en una mayor eficiencia y calidad de los programas. En el mbito de la educacin parvularia, las polticas se centraron en continuar con el aumento de la cobertura diversificada a travs de diferentes modalidades, con un fuerte nfasis en la focalizacin en los sectores de mayor vulnerabilidad. Para ello, se perfeccionaron los sistemas de focalizacin y se abord el tema desde sus diversas perspectivas: econmicas, sociales, de salud, tnicas, etc.

La Educacin Parvularia comprende desde los 84 das hasta el ingreso de la nia o nio a Educacin General Bsica, sin ser obligatorios ninguno de sus niveles pedaggicos. En tr-minos administrativos, la divisin por niveles es la siguiente: Nivel Sala Cuna Menor (84 das a 1 ao); Nivel Sala Cuna Mayor (1 a 2 aos); Nivel Medio Menor (2 a 3 aos); Nivel Medio Mayor (3 a 4 aos); Primer Nivel Transicin (4 a 5 aos); Segundo Nivel Transicin (5 a 6 aos). En trminos curriculares, la organizacin establecida por las Bases Curriculares de la Educacin Parvularia son: primer ciclo (0 a 3 aos) y segundo ciclo (3 a 6 aos).

5.1 Chile

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Adems del nivel preescolar, el sistema educativo chileno se organiza en un nivel bsico obligatorio, de ocho grados, cumplido en escuelas municipales o privadas; un nivel medio de cuatro grados, obligatorio desde el ao 2003, que se ofrece en liceos con dos modalidades (la cientfico-humanista, de tipo general, y la tcnico-profesional, que combina estudios generales y formacin para el trabajo); y un nivel superior, impartido en Universidades e Institutos Profesionales o Centros de Formacin Tcnica (postsecundarios, de 2 aos de duracin). La formacin de docentes para la educacin parvularia, bsica y media se realiza en Universidades e Institutos Profesionales.

II. EXPERIENCIAS DE INTERSECTORIALIDAD

En la dcada de los noventa, se han ido instalando diversas instancias de coordinacin de las polticas y acciones de la primera infancia, a diferentes niveles (nacional, regional y comunal o local): Grupo de Trabajo Interministerial de Infancia y Adolescencia, a nivel central coordinado por el Ministerio de Planificacin y Coordinacin (MIDEPLAN); Comisiones o Consejos Regionales de Infancia y Adolescencia, elaboradores de los Planes Regionales de Infancia y Adolescencia (PRIA); Comisiones Comunales de la Infancia de diversa ndole, a nivel de Municipalidades. Asimismo, se establecieron la Comisin Nacional de Educacin Parvularia, las Comisiones Regionales de Educacin Parvularia y las Unidades de atencin a los prvulos.

a) GRUPO DE TRABAJO INTERMINISTERIAL DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

Origen

Inicialmente, la tarea de esta Comisin fue la de formular una propuesta de Poltica Nacional a favor de la Infancia y Adolescencia para la dcada 2000-2010, que al ser impulsa-da y aprobada por el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia y presentada por el Presidente de la Repblica, orienta desde el nivel macro todas las acciones del sector infancia.

Estructura y composicin

Este grupo fue conformado en su ltima versin en el ao 2000 por organismos de los diferentes Ministerios para realizar la propuesta del Plan Nacional y Plan de Accin inte-grado a favor de la Infancia y Adolescencia y est compuesto por 22 ministerios y servicios pblicos. Su mecanismo de coordinacin de carcter formal, dado por las atribuciones legales y funcionales que tiene el MIDEPLAN de coordinar las polticas del sector social, lo que es reforzado por el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia. Por el hecho de estar conformado exclusivamente por funcionarios pblicos, el financiamiento est dado por los presupuestos de cada ministerio participante.

reas y modalidades de accin

A partir de una tabla de temas propuestos por la Coordinacin y el desarrollo preliminar de ciertas ideas-fuerzas que es entregado previo a las reuniones quincenales, se entra a debatir el contenido y a enriquecerlo con propuestas complementarias. Existe una Secretara Tcnica, compuesta por tres funcionarios del MIDEPLAN, quienes integran todos los aportes y desarrollan la propuesta final, la que es revisada peridicamente por los componentes de la Comisin. Las propuestas ya consensuadas, se consultan a niveles regionales y, en algunos casos, provinciales, o por la sociedad civil, para ser sancionadas finalmente por la Comisin Interministerial.

Este Plan Nacional comprende un Plan de Accin Integrado y un Modelo de Gestin de esta Poltica, que define las atribuciones, responsabilidades y competencias de los agentes institucionales que participan de ella y los mecanismos a travs de los cuales

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debe operar. Este modelo de gestin define cinco reas estratgicas de intervencin, en funcin a las cuales se plantean objetivos, estrategias, acciones y principales actores co-responsables. Adems, se identifican instituciones intersectoriales que estarn a cargo de implementar estas medidas.

Resultados

El Grupo de trabajo produjo en el plazo de un ao el documento sobre Polticas y Plan de Accin, el que fue publicado oficialmente por el MIDEPLAN. Su implementacin est en ejecucin y se revisa cada cierto tiempo en cuanto a sus avances, aunque algunos de los nuevos mecanismos de intersectorialidad propuestos an no se han operativizado en su totalidad; ms bien se han empleado u optimizado los existentes. En el ao 2002, se dict el Decreto Supremo N 114 para crear oficialmente el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia, y dar el apoyo legal a la propuesta del modelo de gestin de la Poltica Nacional y del Plan de Accin integrado. Este Consejo de Ministros se constituy como tal el 20 de mayo de 2003, acordando las futuras acciones a realizar. Tambin en el 2003, se instal nuevamente el Grupo de Trabajo Interministerial, para entregar el Tercer Informe sobre cumplimiento de los Derechos del Nio e iniciar un seguimiento ms formal a toda la propuesta realizada.

Entre los factores que inciden en sus logros se podran identificar: propsito relevante, con fuerte apoyo poltico y legal, plazos definidos, pertinencia en el liderazgo y una secretar