María Elena Rubioy María del Carmen Tamargo

el Concepto de Participacióny las Políticas Sociales

Conversando con

sobre

3

o de Participaciónas Sociales

la participación es constitutiva de la democracia y se

vincula a los derechos y obligaciones de los ciudadanos.

en los últimos años ha habido un apelativo creciente a la

participación, lo que ha llevado a incluirlo como un

ingrediente explícito en los programas sociales a través

de instancias de consulta, control o monitoreo. esto ha

puesto en discusión dos concepciones: la participación

política, entendida como un medio de los ciudadanos por

transformar una sociedad, y la participación instrumen-

tal, pensada para resolver problemas concretos en pro-

gramas sociales, como conocer la demanda o acercarse a

los saberes populares. nos preguntamos ¿hasta donde

estas dos maneras de entender la participación son com-

plementarias? ¿hasta dónde la participación debe estar

enmarcada en la acción política y hasta dónde puede uti-

lizarse simplemente como una herramienta para hacer

más efectiva la provisión de bienes y servicios a través

de planes sociales?

3 María Elena Rubio es Secretaria del Consejo Nacional deAdministración, Ejecución y Control (CONAEyC), institución creadaen el marco del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.María del Carmen Tamargo es Directora del Programa Familias, delMinisterio de Desarrollo Social de la Nación hasta diciembre del 2004.

¿Cuál es tu experiencia en cuanto a lainclusión de un mecanismo participa-tivo en un programa social como elFamilias?

maría del carmen tamargo Me pare-ce que la participación ciudadana y la partici-pación en programas sociales son dos formasque vienen coexistiendo por lo menos desdefines de los 90. Hoy empieza a haber como unviraje a colocar la cuestión de la participaciónvinculada a la ciudadanía desde el ejercicio delos derechos y desde ciertos procesos de inci-dencia en la agenda pública. Lo que todavíauno no sabe es en qué medida las experien-cias más micro, a nivel de los programassociales, pudieron contribuir o no a este cam-

bio en cuanto a generarespacios de participación enun nivel más macro.

Creo que en los dos nivelesse abren muchos interrogan-tes en cuanto a la legitimi-dad y representatividad delos actores que participan, ylos dos niveles también sonatravesados por cuestionesrelacionadas con la complejarelación entre Estado ysociedad civil que se recor-

tan como dos actores cada vezmás enfrentados. La sociología tradicional-mente concibe al Estado como la representa-ción de la sociedad civil. Entonces alguienpodría preguntar: ¿Por qué el Estado tiene quevolver a convocar a la sociedad civil cuando sesuponía que la representaba?

Sería bueno revisar las mutaciones que hatenido la sociedad civil a través del tiempo,donde aparecen formas de representacióndiferentes y en función de ellas aparecen inte-reses y miradas diferentes como también dis-tintas instancias de articulación entre ellos ycon el Estado. La participación en el espacioprogramático es más instrumental, lo que noquiere decir que haya sido malo en sí mismo.Creo que cualquier espacio de participacióngenera una oportunidad y desencadena unproceso que está más allá de la intencionali-dad de la convocatoria. En general, cuando seincluye en el marco de los programas se apelaa la participación de los beneficiarios como unmecanismo que garantiza una mejor llegadade los bienes o servicios que se ofrecen, enotras palabras se busca una mayor transpa-rencia. Esto se inscribe en postulados de lapolítica de los 90: la cuestión de la transpa-rencia, la eficacia y la eficiencia, que vienende la mano del supuesto de que la participa-ción de los beneficiarios garantiza menos cos-tos de transacción, mayor eficacia.

en general, cuando seincluye en el marco delos programas se apelaa la participación delos beneficiarios comoun mecanismo quegarantiza una mejorllegada de los bienes o servicios que seofrecen, en otraspalabras se busca unamayor transparencia.

la sociología tradicionalmente concibe al Estado como larepresentación de la sociedadcivil. Entonces alguien podríapreguntar: ¿Por qué el Estadotiene que volver a convocar a la sociedad civil cuando sesuponía que la presentaba?

6

Distintos autores se refieren al saber queaportan los beneficiarios a la hora detomar decisiones sobre sus problemas¿Cuál es tu opinión al respecto?

mct Sí. Por un lado hay un reconocimientode que la formulación de un programa estámás ajustada a las necesidades de la gentesi la gente participa en el diseño. Esto tam-bién tiene sus trampas porque, al menos enlos programas públicos de financiamientoexterno, uno abre procesos de consultadesde ciertos formatos pre establecidos yluego se ve en la necesidad de restringir laparticipación sólo a ciertas cuestiones.Cuando uno abre un espacio participativo,que puede ser un espacio de consulta, lagente expresa sus problemas, pero resultaque la oferta programática responde desde losectorial, con lo cual es difícil abordar todoslos problemas que se plantean en ese espa-cio. En todo caso se intenta dar respuesta aalguno de los aspectos de los problemas.

Tu experiencia Ma. Elena es distinta, yaque si bien los Consejos Consultivos secrearon a instancias de un programasocial -el Plan Jefes y Jefas de HogarDesocupados (PJJHD)- tu lugar en lasecretaría técnica del Consejo Nacionalte permite tener una visión más ampliade la participación a nivel nacional a tra-vés de organizaciones que representandistintos intereses sectoriales.

maría elena rubio Yo creo que el dis-curso de participación está totalmente atadoal cercenamiento de la participación de lasociedad en su conjunto y al deterioro de lasredes organizativas que existían en AméricaLatina, redes que las dictaduras militares res-tringieron inteligentemente. Los primeros pro-gramas de desarrollo de comunidades en polí-ticas sociales están totalmente vinculados aesa metodología donde se escinde la partici-pación en el proceso de toma de decisiones,se caracteriza la participación como diferenteentre los pobres y no pobres. ¿Por qué seintenta constituir una ciudadanía dependientecon un discurso participativo? ¿Cuáles son lascuestiones ideológicas que están detrás deeso? Antes trabajábamos la participación, porejemplo, a través de los sindicatos. En esemarco se trabajaba sobre las necesidadessociales de un gremio y su dinámica de reso-lución de problemas comunitarios y familiares,lo que llevaba a preguntarse sobre su posibili-dad de oferta para programas de vivienda,para redes de agua y otras necesidades recla-madas por los trabajadores. Algo parecido seobserva cuando se analiza la participación enotros tiempos a través de organizacionesbarriales, con una metodología participativa

el discurso departicipación estátotalmente atado alcercenamiento de laparticipación de lasociedad en suconjunto y al deterioro de las redesorganizativas queexistían en AméricaLatina, redes que lasdictaduras militaresrestringieroninteligentemente.

7

con organizaciones sociales que estaban integra-das, que eran parte de un tejido social, desdedonde se podían presentar proyectos para la satis-facción de esas necesidades.

Con relación a esto que estás comentando¿Cómo crees que se construyeron los esce-narios de participación en los últimos programas de políticas sociales?

mer Se tomaron algunos actores como representativos. Pero no hay una lectura de los actoreslocales. Salvo que hubiese técnicos con experiencia en participación, la convocatoria no planteaen su metodología el diagnóstico de la red de actores locales como lo hacen otras metodologíasde desarrollo más a largo plazo. Existen dos metodologías instrumentales de participación: unase mete en la complejidad del campo con análisis de actores, y otra, que llamo escenarios inge-nuos o perversos de participación, donde se convoca a actores locales que ni siquiera represen-tan a actores sociales. Una pregunta clave es ¿quién instituye la agenda pública? No es un pro-grama sino la sociedad quién pone en la agenda pública la demanda social. Desde esa lógica elpiquetero busca cómo poner en la agenda pública el desempleo, ya que ese es su valor.

mct Obviamente la agenda no se constituye desde el programa sino que son otros procesos ymovimientos los que hacen visible ciertas cuestiones. Lo que me parece es que, aún desde esosmecanismos instrumentales que inscribieron el proceso de participación en la oferta programá-tica, y que son instrumentales porque son un recurso para la ejecución de ciertos programas, haymuchos planos de análisis para ver qué pasó y dónde deriva esta instalación de la participaciónque casi como premisa los programas tenían que incluir. Esto venía muy de la mano del finan-ciamiento internacional que exigía determinados componentes participativos. Desde ahí pode-mos analizar la intencionalidad y cuál es el nivel y el espacio de la participación. Creo que estose fue dando paralelamente al crecimiento de ciertos actores de la sociedad civil que intentabanprivilegiar nuevas formas de organización menos politizada y con menos historia de representa-ción. Por eso nos preguntamos hoy cuál es la representatividad de esos actores.

mer Tampoco es casual que la reforma de la sociedad civil haya sido mercerizada en muchospaíses, como por ejemplo en Chile. Las formas de participación fueron atomizadas en la reformadel Estado. Las organizaciones fueron detrás de los recursos para sobrevivir olvidándose de lamilitancia social, independientemente de las funciones técnicas que querían sostener. Yo creoque solamente hay participación si hay lectura política del contexto en que se hacen los progra-mas. ¿No hay ningún comentario de la sociedad civil con respecto al financiamiento externo?¿Cuánto nos cuesta el Plan Familias o el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados? ¿Hay un deba-

no es un programasino la sociedadquién pone en laagenda pública lademanda social.Desde esa lógica elpiquetero busca cómoponer en la agendapública el desempleo,ya que ese es su valor.

8

te sobre si las políticas sociales deben tenerfinanciamiento externo o si los argentinosdebemos hacernos cargo de nuestras propiaspolíticas sociales? ¿Por qué la sociedad civil nodebate esto? ¿Qué concepto de ciudadaníaestamos teniendo? Tenemos que pensar enqué tipo de ciudadanos nos estamos constitu-yendo para ver qué escenarios de participaciónestamos generando.

mct La experiencia de las asambleasmuestra que hay escenarios que permitenejercer la práctica de la participación. Yo nocreo mucho en la capacitación para la parti-cipación. Las condiciones se generan porquela realidad se sobre impone como en el 2001o porque realmente se cambia la mirada res-pecto de qué intencionalidad y sentido se daa la participación. Desde la función públicatal vez sea positivo aprovechar los espaciosde los programas sociales,tratando de generar algunasinstancias desde lo técnicoque, aunque son formas res-tringidas de participación -yaque marcan un espacio aco-tado de participación- pue-den dar lugar a oportunida-des. Los procesos desenca-denan cosas que están másallá de la intencionalidad ini-cial. En este sentido le veoalguna potencialidad. Notodo es perverso. Sí meparece que es necesarioanalizar cómo se vienehaciendo para no repetiralgunos errores.

mer Sin embargo creo que si estas dos con-cepciones de participación no están en sintoníase puede producir mayor fragmentación desde laintervención social. Muchas veces, por no respe-tar las realidades locales, se dio lugar a una ato-mización de intereses, es decir se potenciaronconflictos cuando no se respetaron las reglas dejuego de la democracia en cuanto a participa-ción. Algunos programas rompieron las reglas dejuego locales, porque no se consideró alMunicipio como un actor relevante y como con-secuencia no se dejó capacidad instalada.Desde los programas financiados por organis-mos internacionales, lo perverso es que genera-ron dos instituciones públicas paralelas: lasfinanciadas por los organismos internacionales,y las existentes para los programas regulares. Silos programas con financiamiento externo nonutren a los planes regulares, no nos sirven.Entonces la pregunta es: ¿Podemos seguir desdela perspectiva de las políticas sociales generan-do programas y proyectos que vulneren la insti-tucionalidad de nuestras propias instituciones?¿Qué se está pensando de acá a cinco años paraque los presupuestos provinciales y municipalesincorporen estos nuevos recursos y se instaleesta nueva institucionalidad? Es una preguntaque tiene que tener respuesta, porque si nopodemos hablar de largo plazo, tampoco pode-mos hablar de sustentabilidad.

¿Cuál es para Uds. el concepto de parti-cipación que prevalece en nuestrasociedad?

mct A mí me parece que la Mesa delDiálogo abrió una agenda de participaciónmuy interesante pero que no tuvo la resonan-cia que se esperaba. Planteaba una reformu-lación de cuáles son las nuevas prácticas par-ticipativas en otro modelo de democracia.

Suelo distinguir tres niveles de participación.La participación social de los beneficiarios, lade los actores sociales locales y la adecuación

desde los programas financiadospor organismos internacionales,lo perverso es que generaron dosinstituciones públicas paralelas:las financiadas por losorganismos internacionales, y las existentes para los programasregulares. Si los programas confinanciamiento externo nonutren a los planes regulares, no nos sirven.

9

de las instituciones locales para generar espa-cios de participación. En la participación de losbeneficiarios, cuando estos tienen que decidir:¿qué deciden? ; cuando deciden ¿cuáles sonlas reglas de juego que se establecen y seconstruyen en la institucionalidad de la partici-pación para que la decisión individual sea res-petada, para que el proyecto personal y fami-liar sea considerado?. Estas son preguntas quese refieren a la institucionalidad y que hay quedebatir en los programas. Incluso las palabrasque utilizamos: “condicionalidad”, “contra-prestación”: ¿Qué significan? ¿Qué conceptode ciudadanía está detrás de estos términos?.Obviamente se está hablando de una ciudada-nía degradada que debe ser asistida, ya que sellame contraprestación al cuidado de la saluddel niño por parte de la madre. Esto es de unaindignidad absoluta para la persona de lamadre. En general el cuidado, la salud y la edu-cación de los niños es una responsabilidadmaterna asumida por la mayoría de lasmadres, aún en situación de pobreza.

mct Sin embargo el hecho de que el progra-ma Familias hiciera hincapié en la contrapres-tación, permitió a muchas madres, según ellasmisma lo plantearon en la evaluación, plantar-se en la exigencia de su derecho a la atenciónde calidad. Reclamaban que no sólo les firmenel papelito sino que realmente controlen a loschicos, haya médicos disponibles y presten unservicio adecuado. Y ahí es donde se da que laparticipación trasciende la instancia inicial yadquiere otro valor. Aún más, esta demandade las madres generó, en algunos municipios,una articulación entre los ejecutores del pro-grama y los efectores de salud para organizaruna forma en que las mujeres consiguieransus turnos y controlar los embarazos. Implicóuna lógica diferente. Quizás el concepto de

contraprestación seadiscutible, pero permi-tió potenciar un sentidode responsabilidad ciu-dadana autoafirmandoun derecho. A mí meparece que a partir del2002 está surgiendouna noción de partici-pación más ampliada yque conecta más con lavisión de construcciónde ciudadanía, queintenta superar aquellaconcepción que devie-ne de lo programático.Desde lo programáticose trabaja con la ideade beneficiario, no hayuna identidad comociudadano. Sin embar-go hubo un acierto de

los programas por haber generado un espacioque fue aprovechado por las organizacionescomunitarias. Esto contribuyó a fortalecer pro-cesos de autoestima, a recuperar ciertos vín-culos en las comunidades. En la evaluación delPrograma para Grupos Vulnerables que fue amediados del noventa uno de los primeros pro-gramas que incluyeron explícitamente un com-ponente participativo, uno ve que en losMunicipios más pequeños se generó una hori-zontalidad entre las organizaciones y elMunicipio que continuó en muchos casoscuando el programa terminó. Este antecedentehizo que la lógica de trabajo asociado se hayaconstituido casi como en un modelo de gestiónde la política pública municipal, no sólo para elámbito de lo social. Esto fortalece al Estado enuna mirada diferente para aproximarse al tra-bajo con la comunidad y fortalece a las organi-zaciones. Hay una continuidad en el tiempo deciertas lógicas de trabajo que generan procesomás genuinos. Esto lo vincula con una visiónpolítica de la participación.

mer Para mí es muy claro que los discursosde los programas sociales que construyeron alsujeto beneficiario fracturaron la identidadparticipativa de los sectores populares.Cuando se pone el programa como ajeno a latrama social, se generan procesos de frag-mentación. Sólo cuando la planificación socialse inserta en la trama existente, se puedenlograr conductas colaborativas y dar sustenta-bilidad a la acción colectiva. O

el hecho de que elprograma Familiashiciera hincapié enla contraprestación,permitió a muchasmadres, según ellasmisma lo plantearonen la evaluación,plantarse en laexigencia de su derecho a laatención de calidad.

10

capital socialen contexto de crisisDurante muchas décadas, en la argentina, el trabajo fue un componente

esencial en la constitución de la identidad y la subjetividad de hombres

y mujeres; además del principio organizador de la vida familiar y social.

La seguridad social, de base contributiva, garantizaba una amplia cober-

tura y protección de derechos. El conjunto del sistema de políticas

sociales garantizaba un cierto nivel de ingresos, acceso a buenos servicios

de salud y oportunidades educativas igualitarias. este modelo de organi-

zación social alcanzó su madurez a mediados del siglo XX.

por Lucrecia Eva Teixidó (Politóloga)

Algunasreflexionessobre el

11

Aún en los ochenta la ecuación era: empleopleno, subempleo, desempleo. A partir de los90 el orden fue exactamente el inverso. Hasta1980 el trabajo informal era aproximadamenteun 18%, en el 2000 había llegado al 38%.

La pérdida de centralidad del trabajo formal,el aumento creciente de la informalidad labo-ral y el deterioro de las funciones sociales delEstado, hicieron cada vez más impotente alsistema de seguridad social tradicional yempujaron a las familias a depender cada vezmás de su eventual participación en el merca-do de trabajo, de unos ingresos insuficientes,esporádicos y sin ningún tipo de coberturasocial respecto a los riesgos accidentales opropios del ciclo de vida.

Fue justamente esa centralidad del mercado ysu simultáneo deterioro, la base de la vulnera-bilidad y el empobrecimiento físico, cultural yparticipativo de sus miembros. Las familiasestán cada vez más solas, más libradas a suspropios recursos y a la proliferación de res-puestas institucionales precarias (por ejemplola multiplicación de los comedores barriales)que se naturalizan como respuesta solidariafrente a una emergencia que se prolonga,generando un modo de provisión de serviciosque profundizan la fragmentación de los lazosfamiliares.

Se ha degradado una forma de organizaciónsocial en la cual el Estado, además de garanti-zar un espacio geográfico de interacción socialgarantizaba la integración entre todos los acto-res. Ahora bien, cuando la organización socialse flexibiliza a tal extremo, se hace tan laxa quefractura los lazos tradicionales sin reemplazoalguno, y despoja al individuo de sus lazos deidentidad y pertenencia, también se fracturan ydistorsionan los lazos de confianza, cooperacióny participación política que los sujetos constru-yeron, (trabajo, techo, educación, vecindad, vín-culos familiares. Será tal vez porque tanto losprocesos institucionales como la construcciónde la subjetividad son procesos históricos,social y culturalmente condicionados.

Sostenemos que en estos años se alteró demanera sustantiva la materialidad inmediatade la vida individual y social, y esa alteraciónmodificó los umbrales y los límites de lo acep-table, de lo deseable, de lo posible.

En las ciencias sociales solemos utilizar con-ceptos sin considerar los riesgos derivados dela historicidad de los mismos. Esto lleva a quecongelemos diferentes aspectos de la realidadu olvidemos la polisemia de muchos concep-tos: políticas activas, empleabilidad, reduc-ción de daños, red de contención, pobres,familia, adolescencia, políticas sociales.

“Las políticas sociales hacen sociedad... osociedades, según son los principios que lasorientan”.1 En la década del 90 se produjo unaprofunda reestructuración de la relación esta-do, mercado y sociedad. Esas transformacio-nes impactaron en las políticas públicas engeneral y las políticas sociales en particularporque se abrió paso una nueva forma de tra-tar la pobreza creciente producida por el ajus-te, una nueva forma de gestionar la pobrezaorientada a incentivar las energías solidariasde los pobres, mientras los valores hegemóni-cos siguen siendo la competencia y el indivi-dualismo para los que son capaces de desen-volverse en ese ámbito2.

Aparecieron nuevos conceptos y otros reto-maron bríos en ese particular momento his-tórico: Desarrollo humano, capital social,estrategias de supervivencia. Todas ellas,con las mejores intenciones, dirigidas a ana-lizar, interpretar y eventualmente compensarla situación de una masa creciente depobres. Ya en 1981, Susana Torrado 3 propo-nía hablar de estrategias familiares de vida yno de estrategias de supervivencia, porqueeste concepto remite inevitablemente a lomás básico y fisiológico... y, en general,cuando hablamos de estrategias de supervi-vencia, hablamos de los pobres.

sostenemos que en estos años se alteró de

manera sustantiva la materialidad inmediata

de la vida individual y social, y esa alteración

modificó los umbrales y los límites de lo

aceptable, de lo deseable, de lo posible.

12

Realizado por la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO),la Cruz Roja Alemana y la Cruz Roja Argentina en 2004, expone una serie deconclusiones que demuestran que las estrategias domésticas por sí solas tie-nen alcance limitado cuando el contexto socio económico no genera trabajo enblanco, mantiene ingresos bajos y una profunda desigualdad en la distribuciónde la riqueza:

La mayoría de los hogares notiene acceso a la red cloacal,agua potable o tratamientolocal de la basura.

Altas tasas de desocupación,precariedad de las condicionesde trabajo, sub ocupación ysobre ocupación, y trabajoinfantil.

Cerca del

80%de los hogares de ese sectorcarece de cobertura social,mutual o de sistema privadopara atención de la salud.

Baja escolarización de adolescentes yjóvenes, que compromete la futurainclusión laboral y social de losadultos jóvenes y que se suma acondiciones adversas para elcrecimiento y desarrollo de los niñosen la primera infancia.

Estudio Nutricional y de las condiciones de vidade la niñez pobre del norte argentino

1 Claudia Danani (comp.) Política Social y economíasocial, Colección Lecturas sobre Economía Social,Universidad Nacional de General Sarmiento, EditorialAltamira, 2004, Buenos Aires2 Norbert Lechner, Desafíos de un desarrollo humano:individualización y capital social, Contribución al ForoDesarrollo y Cultura, Asamblea General BID, París,marzo 1999.3 Susana Hintze, Capital Social y estrategias deSupervivencia, reflexiones sobre el capital social de lospobres, en Claudia Danani (comp.)

13

En los 90 aparece el concepto de capitalsocial 4 en la línea de tratar y gestionar lapobreza, aunque en realidad viene a designarde otro modo fenómenos que no son nuevos.Para la corriente de pensamiento dominanteen los noventa efectivamente este conceptodefine un fenómeno subjetivo compuesto porlos valores y actitudes del individuo. Estaperspectiva disposicional y cultural es funcio-nal a la concepción de la sociedad como unaentidad autoorganizada y autorregulada pararesolver las fallas del mercado.

Desde una perspectiva estructural, por el con-trario, el capital social no es algo natural ydado socialmente. Es una relación, es unrecurso móvil que como cualquier recurso sedevalúa si no es renovado y no se invierte enél. El acento está puesto en los recursos quelos actores sociales disponen por su acceso ala información, el aprovechamiento de normassociales, entre otros activos. El capital social,por ende, es resultado de una construcciónque supone inversión material, simbólica y deesfuerzos, y todo ello implica gastos, y su uti-lidad se expresa en beneficios materiales ysimbólicos que dependen de la participaciónen una red de relaciones sociales. Sin embar-go, el desarrollo de redes y/o el acceso a ellastambién es una construcción social en funciónde los niveles de ingreso, educación, acceso ala información, etc. La fuerte concentración deingresos potencia justamente la distribucióndesigual de recursos sociales.

El concepto capital social oscurece los proce-sos que intenta explicar, sobre todo cuando esusado para referirse a las organizaciones sur-gidas en la emergencia de resolver la cotidia-neidad de la crisis socioeconómica, porqueoculta lo específico de las relaciones sociales,que es justamente las condiciones en que laspersonas acceden a las posibilidades de cons-truir su propio proyecto de vida en el ámbitodonde nacen, crecen y viven.

La persistencia de la pobreza y las desigual-dades sociales hace presumir que los hogarespobres deberán seguir azuzando el ingeniopara sobrevivir. Sin embargo, frente a las rigi-deces del mercado de trabajo, el trabajo ennegro sin protección social, los ingresos bajosy el debilitamiento de las políticas universa-les, los hogares pobres no podrán inventarindefinidamente.

En los últimos 20 años los asentamientos pre-carios crecieron el 180%. Hoy viven en ellosalrededor de 3 millones de personas y la granmayoría está concentrada en el conurbano.5

Entre ellos un porcentaje muy alto de adoles-centes no sabe lo que es tener un padre contrabajo, abandonan la escuela, se embarazanprecozmente, pierden trozos de niñez, de ado-lescencia y de juventud.

¿Qué secuelas deja la naturalización de la pre-cariedad? ¿Qué efectos tiene en el sujeto lacerteza de la pobreza transmitida de padres a

14

1 Claudia Danani (comp.) Política Social yeconomía social, Colección Lecturas sobreEconomía Social, Universidad Nacional deGeneral Sarmiento, Editorial Altamira, 2004,Buenos Aires2 Norbert Lechner, Desafíos de un desarrollohumano: individualización y capital social,Contribución al Foro Desarrollo y Cultura,Asamblea General BID, París, marzo 1999.3 Susana Hintze, Capital Social y estrategias deSupervivencia, reflexiones sobre el capital socialde los pobres, en Claudia Danani (comp.)4 Susana Hintze, Ibid.5 Información de la Dirección de Tierras yUrbanismo bonaerense que relevó aproximada-mente 640 asentamientos precarios y suDirectora María de la Paz Dessy afirma que esacifra representa la mitad de las urbanizacionesirregulares del Gran Buenos Aires. LaSubsecretaria de Coordinación Operativa delMisterio de Desarrollo Humano afirma que allí“…se combina la profundidad de la crisis, la per-sistencia de las migraciones hacia el Conurbanoy la gran cantidad de embarazos adolescentes”,La Nación, 4 de julio de 2004.6 María del Carmen Feijoo, ídem.

en los últimos 20 años

los asentamientos

precarios crecieron el

180%. hoy viven en ellos

alrededor de 3 millones

de personas y la gran

mayoría está

concentrada en el

conurbano. entre ellos

un porcentaje muy alto

de adolescentes no sabe

lo que es tener un padre

con trabajo, abandonan

la escuela, se embarazan

precozmente, pierden

trozos de niñez, de

adolescencia y de

juventud.

hijos y de hijos a nietos? ¿Qué ocurre con lapercepción e identificación de valores, perte-nencias e identidades?

Hay pérdidas que son intangibles, que sólo ellargo plazo pondrá de manifiesto... porque lospobres de hoy van perdiendo también la varia-ble tiempo, “... comienzan a ser viejos mástemprano que antes porque sus proyectos devida carecen de tiempos potenciales para suconcreción”6.

La pobreza deprime, aunque ésta sea unavariable difícil de medir cuantitativamente. Ensus diversas manifestaciones genera rupturas,desfasajes e interrupciones de la vida indivi-dual y social. Y muchas veces desde el Estadoy desde las organizaciones civiles no hacemosmás que reforzar esa percepción de ajenidad,de no-pertenencia. Suele ocurrir que no utili-zamos los mismos patrones para evaluar con-ductas. Lo que en algunos sectores socialescaracterizamos como depresión, en otros novemos más que dejadez y abandono.

La mejor política social es mucho más que unconjunto de programas asistenciales paracompensar a las víctimas producidas por elprogreso de otros. Es un conjunto de priorida-des públicas para que los hombres, mujeres,niños, adolescentes, jóvenes y mayores tenganuna vida que valga la pena de ser vivida. O

15

Em se falando de Brasil:

afinal qual cidadaniado adolescente emconflito com a lei?(1ª Parte) Por Andréa Márcia Santiago Lohmeyer Fuchs

Assistente Social formada pela Pontifícia Universidade Católica de MinasGerais – Brasil (1994). Mestre em Política Social pela Departamento deServiço Social da Universidade de Brasília (UnB) – Brasil (2004) edoutoranda em Política Social pela UnB – Brasil (2005).

história da infância e juventude noBrasil é dividida em antes e depois do

(ECA) – Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Oadvento do ECA contrapõe-se historicamentea um passado de controle e de exclusãosocial, elevando todas as crianças e adoles-centes à categoria de cidadãos, inclusiveaqueles que, por circunstâncias, cometeramato infracional. Assim, a ruptura com o para-digma da situação irregular – Código deMenores, Lei nº 6.697, de 10 de outubro de1979 – que deveria acontecer, sobretudo, naspráticas sociais e não somente no âmbito dalei abriria caminhos para uma nova realidadehistórico-social.

No plano legal, esse rompimento com o para-digma da situação irregular representou umaopção pela inclusão social de crianças e ado-lescentes tratados ao longo da história comomero objeto de intervenção. Contudo, passa-dos quase quinze anos da promulgação doECA, e de importantes conquistas na área dainfância e juventude, a realidade vivida peloadolescente em conflito com a lei encontra-sedistante do conjunto de princípios definidospela nova institucionalidade brasileira, sobre-tudo pelo crescente descompasso entre oreconhecimento formal de direitos e a práticadas relações sociais, corroídas cotidianamen-te pelas situações de exclusão, pelo cresci-

mento das desigualdades e pela violação dosdireitos.

Entretanto, a realidade brasileira da políticade atendimento ao adolescente em conflitocom a lei, bem como as práticas sociaisdesenvolvidas no interior dos programas deatendimento socioeducativo, têm demonstra-do que esses adolescentes, em sua maioria,têm vivido a experiência da não-cidadania,quando em muito uma cidadania menor, tute-lada longe, portanto, da cidadania emancipa-da (Demo, 1995) ou ativa (Benevides, 1996).

em se falando de brasil: afinal,qual cidadania?

Historicamente, os direitos surgem comoexpectativas de direito e mediante uma inten-sa correlação de forças tornam-se ou não emdireitos positivos, cuja materialização dá-seem forma de políticas públicas, programas ouserviços.

A partir da década de 1980, o Brasil vivenciouum período de grande efervescência política,após anos difíceis de ditadura. A sociedadecivil organizada ressurge como um importanteator social nesse reaprendizado democrático

A

18

contribuindo significativamente para a defesade novos direitos sociais.

Dentro desse movimento de redemocrati-zação, o segmento criança e adolescentecompôs o cenário de luta pela garantia eampliação de direitos. O papel desempenhadopor instituições da sociedade civil brasileirana Comissão Nacional Criança e Constituinteresultou em uma lista de recomendações paraa Assembléia Nacional Constituinte, conse-guindo exercer, também, uma pressão signifi-cativa e garantir a inclusão dos artigos 227 e228 na Constituição da República Federativado Brasil de 1988 (Carvalho, 2000).

Na materialização dos direitos asseguradostanto na Constituição Federal quanto no ECA,uma nova categoria passa a ter significativaimportância nessa nova institucionalidade: aincompletude institucional. A incompletudeinstitucional traz em si o conceito de políticaspúblicas integradas, tendo em vista que amedida socioeducativa constitui-se em umaação que se correlaciona e demanda iniciati-vas dos diferentes campos das políticas públi-cas. Ela é, em si, uma política pública destina-da à inclusão do adolescente em conflito coma lei, bem como implica sua responsabili-zação. Não se trata, portanto, de uma políticade caráter setorial, vinculada exclusivamente

a uma área definida das políticas sociais. Amedida socioeducativa tem interfaces comdiferentes sistemas e políticas e exigeatuação diferenciada, que coadune responsa-bilização (com a necessária limitação de direi-tos determinada por lei e aplicada por sen-tença) e satisfação de direitos (SistemaNacional de Atendimento Socioeducativo –SINASE, 2004).

Os direitos conquistados e assegurados legal-mente não têm sido suficientes para garantirefetivamente a sua materialização. O país temvivido ao longo dos anos uma situação de des-caso e descontinuismo nas formulações depolíticas e ações em relação à atenção àcriança e ao adolescente, “bem como o des-monte das políticas sociais e a crise de legiti-midade das instituições de atendimento aesse segmento da população têm contribuídopara o agravamento da disparidade entreincluídos e excluídos sociais” (Carvalho,2001:166).

Percebe-se que é crescente o descompassoentre o reconhecimento formal de direitos e aprática das relações sociais, corroídas cotidia-namente pelas situações de exclusão, pelocrescimento das desigualdades e pela vio-lação dos direitos. Os dados acima compro-vam que grande parte dos adolescentes e

jovens brasileiros encontra-se submetida auma realidade de negligência e não-garantiade direitos; conseqüentemente, a realidadedos adolescentes autores de ato infracionalnão é diferente.

Assim, questiona-se o que realmente quer dizer,em nosso país, ser cidadão e ter direitos univer-sais quando parte dos adolescentes brasileirose suas famílias são excluídos de vários proces-sos sociais: educação, lazer, atividades cultu-rais, boas condições de saúde, trabalho e renda.

estatuto da criança e do adoles-cente: um conjunto de normas alte-rativas 1

Enquanto uma doutrina de Proteção Integral oEstatuto da Criança e do Adolescente (ECA)apresenta um claro conjunto conceitual, meto-dológico, gerencial e jurídico, possibilitandoque diferentes atores viessem a produzirnovas práticas sociais, e, sobretudo, possibili-tando que os adolescentes em conflito com alei viessem a ser tratados como sujeitos dedireitos, ou seja, cidadãos.

A partir do ECA, a todo adolescente ao qual seimputa um ato infracional2 garante-se o devi-

Na materialização dos direitos assegu-rados tanto na Constituição Federalquanto no ECA, uma nova categoriapassa a ter significativa importâncianessa nova institucionalidade: aincompletude institucional. A incom-pletude institucional traz em si oconceito de políticas públicas integra-das, tendo em vista que a medidasocioeducativa constitui-se em umaação que se correlaciona e demandainiciativas dos diferentes campos daspolíticas públicas.

19

do processo legal conduzido por autoridadeimparcial que ouve a acusação imputada pelopromotor de justiça e ouve a defesa praticadapor advogado aplicando-se sentenças oudecisões judiciais compatíveis com a suapeculiar condição de pessoa em desenvolvi-mento. Há, então, um rompimento de ordemlegal com os procedimentos anteriores, com aintrodução no sistema dos conceitos jurídicosde criança e adolescente em prejuízo da anti-ga terminologia “menor” (Saraiva e Volpi,1998). O ECA é uma lei que trata dos direitossociais e humanos de crianças e adolescentes,os quais estavam excluídos de mínimos direi-tos reconhecidos aos adultos. Prevê e sancio-na medidas socioeducativas3 têm naturezasancionatária, mas com conteúdo predomi-nantemente pedagógico e oferece uma gamade alternativas de responsabilização, dentreas quais as mais graves são a internação sematividades externas e a semiliberdade, consi-deradas medidas socioeducativas privativasde liberdade. No processo de cumprimento damedida socioeducativa os adolescentesdevem ser alvos de um conjunto de açõesinclusivas e titulares de todas as políticaspúblicas sociais e de proteção.

Neste sentido, a política de atendimento aoadolescente autor de ato infracional, e seusprogramas de atendimento socioeducativo,devem seguir na direção de favorecer ao ado-lescente o acesso às oportunidades de supe-ração de sua situação de exclusão, de ressig-nificação de valores, bem como o acesso àformação de valores para a participação navida social.

a partir do eca, a todoadolescente ao qual se imputaum ato infracional garante-seo devido processo legalconduzido por autoridadeimparcial que ouve a acusaçãoimputada pelo promotor dejustiça e ouve a defesa praticadapor advogado aplicando-sesentenças ou decisões judiciaiscompatíveis com a sua peculiarcondição de pessoa emdesenvolvimento.

20

e por falar em cidadania: qual cidadania doadolescente autor de ato infracional emcumprimento de medida socioeducativa desemiliberdade no brasil?

No Brasil existem atualmente

39.578adolescentes e jovens nosistema socioeducativo sendo10.815

adolescentes em cumpri-mento de medida privativade liberdade – semiliberda-de e internação.

Dos 1.260 adolescentes (do sexo mascu-lino e feminino) em cumprimento demedida socioeducativa de semiliberdadeno Brasil:

Estes números à primeira leitura pare-cem alarmantes, entretanto, se compa-rados com o total da população de 12 a18 anos (25.030.969) representasomente 0,2% dessa faixa etária no sis-tema socioeducativo. E, ainda, se com-pararmos a população total de adoles-centes com o total de adolescentes emcumprimento de medida socioeducati-va privativa de liberdade (semiliberdadee internação) o percentual fica aindamais reduzido, representando apenas0,04% da população.

7,1%possuem entre12 e 14 anosde idade

68,5%possuem idadeentre 15 e 17anos

24%possuem entre18 e 21 anos

62,2%afrodescendentes

37,3%da raça/etniabranca

A faixa etáriados 16 a 18

anos representa

67%do total de

adolescentes

A exclusão educacio-nal é potencializadaquando vista asituação do adolescen-te em conflito com alei comparado com arealidade educacionaldos adolescentes /jovens brasileiros.

(Fuchs, 2004)

Os adolescentes em cumprimento de semi-liberdade no Brasil são em sua grande maio-ria afrodescendentes:

(Fuchs, 2004)

Somente 38,1% freqüen-tavam a escola antes damedida socioeducativa e58,7% se encontravamfora da escola.

Antes de iniciarem o cumprimento de medidasocioeducativa de semiliberdade, a escolaridadedestes adolescentes é bastante baixa. Do totalde adolescentes em semiliberdade, 3,6% eramanalfabetos, 35,4% estudaram até a 4ª série,13,1% até a 5ª série, 11,3% até a 6ª série, 8,2%até a 7ª série, 9,1% até a 8ª série, e 11,2% têmensino médio incompleto. Apenas 0,1% de ado-lescentes possuía o ensino médio completo.Verificou-se, ainda, que apenas 142 adolescen-tes entre 15 e 17 anos, ao ingressarem na semi-liberdade estavam no ensino médio (do total de864 adolescentes neste grupo etário). Isso mos-tra que 83,6% adolescentes nesta faixa etáriainiciaram a medida de semiliberdade com dis-torção entre série/idade.

Dos adolescentes em semiliberdade no Brasil, 69% declaram-se usuários de algum tipo de droga. Amaconha é a droga mais mencionada, para uso, entre os adolescentes em cumprimento de medidasocioeducativa de semiliberdade, com 18,5%, seguida do uso de crack com 8,8%, da cocaína com8,6% e dos inalantes com 5,8%. Ainda em relação às drogas, 12,5% dos adolescentes em cumpri-mento de medida socioeducativa de semiliberdade estão comprovadamente envolvidos com atoinfracional relativo a tráfico de drogas. (Fuchs, 2004).

Do total de adolescentes em semiliberdade, 87,2% viviam com a família antes de iniciar a medi-da e apenas 11,2% não viviam com a família. Em relação à renda familiar 22,8% possuem rendafamiliar menor que 01 salário mínimo; 43,7% de 01 a 02 salários mínimos; 11,6% recebem de 2a 3 salários mínimos; 5,3% de 3 a 4 salários mínimos; 4% de 4 a 5 salários mínimos; 2,7% de 5a 6 salários mínimos e 3% mais de 6 salários. Importante salientar que 5% dos adolescentesvivem em famílias sem renda, o que os coloca numa situação de bastante vulnerabilidade.Assim, 71,6% dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de semiliberdadevivem em famílias cuja renda mensal é de até 2 salários mínimos. Já quando a relação é rendaper capita familiar a realidade fica mais preocupante, pois 40,1% vivem em famílias cuja a rendaper capita familiar é inferior a ? do salário mínimo, ou seja, vivem com menos de R$ 3,00 (2,50)por dia, para cobrir todas as suas necessidades básicas.

a situação de vulnerabilidadesocial a que estão expostos osadolescentes brasileiros e emparticular os adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa contribui paraum maior envolvimento em atos infracionais.

22

A situação de vulnerabilidade social a queestão expostos os adolescentes brasileiros eem particular os adolescentes em cumprimen-to de medida socioeducativa contribui paraum maior envolvimento em atos infracionais.Esses adolescentes encontram-se tão excluí-dos dos acessos a bens, serviços e políticaspúblicas qualitativas que o cumprimento demedida socioeducativa acaba por ser, perigo-samente, a sua última via de inclusão.

Os dados apresentados mostram que, em suamaioria, os adolescentes são do sexo mascu-lino, afrodescendentes, pobres, com baixaescolarização (com baixíssima freqüênciaescolar, distorção série/idade), comprometi-dos com a drogadição, vivendo em famíliascom renda per capita familiar inferior a ? desalário mínimo, desigualdade em acesso àspolíticas e serviços em razão principalmenteda questão étnico-racial.

A situação de vulnerabilidade é tambémvivenciada pelos demais adolescentes ejovens brasileiros, porém comprova-se que osadolescentes em conflito com a lei vivem emuma realidade onde os fatores de exclusãosocial são maiores do que os fatores deinclusão social.

Até aqui foi constatado que os adolescentesque se encontram em cumprimento de medi-da socioeducativa de semiliberdade sofrem oque Castel (1998) chama de déficit de inte-gração ao trabalho/ocupação, moradia, edu-cação e cultura, entre outros. Privados de par-ticipar de um certo número de bens sociais,estes adolescentes acabam por incluir-sepela ilegalidade, ou seja, em produzindo aexclusão4 obtém-se o seu contrário, ou seja,a inclusão marginal desse segmento da popu-lação, o que acaba por aprofundar ainda maissua situação degradante.

A medida socioeducativa tanto pode ser o inícioquanto a continuidade da conquista e/ou resga-te da real cidadania, garantida no texto legal,dos adolescentes autores de ato infracional emcumprimento de medida socioeducativa, depen-dendo de como as instituições de execuçãoestejam organizadas, seja no seu contexto ins-titucional e gerencial (particular/micro), ou nocontexto da política de suas práticas sociais. Arealidade tem confirmado que os fatores deexclusão que potencializaram sua aproximaçãocom a prática infracional permanecem presen-tes na sua realidade atual. O

(La 2ª parte de este artículo se publicará en elpróximo número de nuestra revista).

1 O termo alterativa (não confundir com alternati-vas) é utilizado por Sêda (1999) referindo-se aConstituição Federal do Brasil, por entender queesta é um conjunto de normas que alteram anti-gas percepções, velhos princípios, ultrapassadasdoutrinas.2 O artigo 103 do ECA define ato infracional comoa conduta prevista em lei como contravenção oucrime, assim a capacidade jurídica para assumir aresponsabilidade pela conduta prevista se iniciaaos 12 anos.3 As medidas previstas no artigo 112 do ECA: i)advertência; ii) obrigação de reparar o dano; iii)liberdade assistida; iv)prestação de serviço àcomunidade; v) semiliberdade; vi) internação emestabelecimento educacional.4 Robert Castel (1998) afirma que é necessáriomanejar o termo ‘exclusão’ com infinitas pre-cauções. Para ele a exclusão não é uma ausênciade relação social, mas um conjunto de relaçõessociais particulares da sociedade tomada comoum todo e acrescenta: “Não há ninguém fora dasociedade, mas um conjunto de posições cujasrelações com seu centro são mais ou menos dis-tendidas”. Opta, então, pela expressão “desafili-ação” em vez de exclusão. Para ele, exclusãoseria um conceito imóvel, ao denotar estados deprivação, enquanto que desafiliação procura per-scrutar os processos que geram esta situação,designando um percurso, não só uma ruptura.)

referências bibliográficasBENEVIDES, Maria Victória de M. (2003), “A questão social no Brasil: os direitos econômi-cos e sociais como direitos fundamentais”,www.hottopos.com, 8/05/2003.BRASIL (2002), Estatuto da Criança e doAdolescente. Lei Federal 8.069, de 13 de julho de1990. Brasília: Secretaria de Estado dos DireitosHumanos, Departamento da Criança e doAdolescente.(2002) Constituição Federal. Rio de Janeiro:Esplanada do Ministérios.(1999), Lei Orgânica da Assistência Social. LeiFederal 8.742 de 02 de dezembro de 1993.Coletânea do Marco Legal da Política deAssistência Social. Campo Grande (MS): PROMOSUL(2004), Documento referencial para o SistemaNacional de Atendimento Socioeducativo.Brasília, 2004. Mimeografado.CARVALHO, D.B.B. de. (2000), "Políticas sociaissetoriais por segmento: criança e adolescente",in Capacitação em serviço social e política social,pp. 185-202, Brasília: UnB, Centro de EducaçãoAberta Continuada a Distância. (2001), “Política social e direitos humanos: tra-jetórias de violação dos direitos de cidadania decrianças e adolescentes”, Ser social, 8: 145-171. CASTEL, Robert (1998), As metamorfoses daquestão social: uma crônica do salário, Rio de

Janeiro: Vozes. DEMO. Pedro (1992), Cidadania menor: algumasindicações quantitativas de nossa pobreza políti-ca, Petrópolis: Vozes.FUCHS, Andréa M.S. Lohmeyer (2004), Entre odireito real e o direito legal: o desafio à efeti-vação da cidadania do adolescente autor de atoinfracional. Dissertação de Mestrado.Universidade de Brasília. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA EESTATÍSTICA. Departamento de população eindicadores Sociais. Síntese de IndicadoresSociais, 2003. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.POCHMANN, M.; AMORIM, R. (org.) (2003), Atlasda exclusão social no Brasil, São Paulo: Cortez.ROCHA, Enid (2002), Mapeamento nacional dasituação das unidades de execução da medidasocioeducativa de privação de liberdade ao ado-lescente em conflito com a lei, Brasília:IPEA/DCA-MJ. Mimeografado. SARAIVA, João Batista; VOLPI, Mário (1998), Osadolescentes e a lei: para entender o direito dosadolescentes, a prática de atos infracionais e suaresponsabilização, Brasília: Ilanud, ComissãoEuropéia.UNICEF-BRASIL (2004), Relatório da situação dainfância e adolescência brasileiras.Brasília:UNICEF.

23

Actualmente suele definirse a la políticasocial como acciones llevadas a cabo desdelos gobiernos para acercar a las personas demenores recursos los bienes y servicios quehoy por hoy están vedados a ellos por unasituación de “POBREZA”. En este marco lasdiferencias en las acciones que son conside-radas habitualmente como positivas o negati-vas radican en la “forma” en que se realizaesta intervención, donde la consideración mástradicional es la de asistencia –la provisión debienes y servicios a los que no pueden acce-der a ellos por insuficiencia de ingreso- y lapromoción –donde la distribución de bienes yservicios se combina con una política que pro-mueva la transformación hacia una situaciónde autonomía de quienes están siendo“parte” de esa política social-.

Conviene destacar que ha habido un paulatinocorrimiento desde una concepción de las polí-ticas sociales más universal -con base en edu-cación, salud y seguridad social- hacia la pro-liferación de planes y programas de “luchacontra la pobreza”. Este cambio, que se evi-dencia en los últimos quince años, ocultadimensiones de análisis que comprometen lalectura de la exclusión social3 y, por ende, lapertinencia de las políticas sociales. En otraspalabras, la pobreza como eje de las polí-

ticas sociales deja afuera de las políti-cas públicas a diversas situaciones deexclusión cuyo análisis ha merecido la aten-ción de muchos especialistas. La exclusiónpuede afectar tanto a personas como a terri-torios por motivos muy diferentes a lo queconocemos tradicionalmente como pobreza.

Cuando las políticas sociales quedan reduci-das (como dispositivos) a las de lucha contrala pobreza se restringe el concepto de políticasocial como política pública generadora decondiciones para la inclusión social. Esto esparticularmente distorsivo en contextos comolos de América Latina, con una amplia desi-gualdad social y una proporción alta de pobre-za estructural, como también en países que,como la Argentina, atraviesan por procesos depauperización de amplios sectores medios. Enestos casos, las situaciones de pobreza yexclusión social responden más a las varia-bles macroeconómicas que a las acciones deprogramas sociales que actúan fundamental-mente en la pequeña escala territorial (muni-cipio). Esto distorsiona no solo el conceptosino la percepción respecto a la efectividad delas políticas sociales ya que, en tanto no semodifique la distribución de la riqueza produ-cida, la tendencia es a leer impactos negati-vos en la aplicación de programas sociales

Hacia unadefinición de

PolíticasSociales

Por Guillermo Mayer Lic. en Sociología. Ha sido Coordinador Técnico delCentro Nacional de Organizaciones de la Comunidad–CENOC- y Director Provincial de PrevenciónComunitaria en la Secretaría de Prevención de lasAdicciones de la Provincia de Buenos Aires. Es profesoruniversitario y ha participado en distintos congresos.

24

porque no se reducen los niveles de exclusiónpor pobreza de ingresos ni se logran mejoresniveles de bienestar o satisfacción con lademocracia en la población.

Simultáneamente a este desplazamiento enla concepción y práctica de la política socialcon eje en la pobreza, han aparecido nuevosemergentes de desigualdad que el conceptotradicional de pobreza no llega a captar desdeun punto de vista conceptual e interpretativo.Tales desigualdades están vinculadas, porejemplo, a la precariedad laboral, a los déficitde aprendizaje, a la discapacidad y la depen-dencia, a la sobrecarga de tareas de cuidadoen el hogar, al debilitamiento de las relacio-nes comunitarias, la ruptura de vínculos afec-tivos, o las fracturas de ciudadanía etno-cul-tural. Es en el marco de estas realidades quelos conceptos de exclusión e inclusión socialnos permiten aprehender nuevas situacionesderivadas de múltiples esferas de desigual-dad, así como las acciones institucionales,asociativas y comunitarias que pretendenhacerles frente en pos de la transformaciónhacia sociedades inclusivas.

En este contexto es que se plantea comonecesario acordar en definir a la políticasocial como a las políticas públicas de

inclusión social, donde las acciones orien-tadas a los aspectos materiales de la vidacotidiana –accesos a la educación, salud,hábitat e ingresos- son solamente un aspec-to vinculado a la dimensión económica(redistribuir) en el análisis de las políticas deinclusión. El rol del Estado se estructuraentonces en base a su capacidad para la arti-culación de actores dotados de autonomía enel desarrollo de un proyecto concreto. Elloimplica construir un tipo de liderazgo relacio-nal y concretar acciones conjuntas a partir dela autonomía y especificidad de cada uno delos actores, desde una visión y unos objeti-vos estratégicos compartidos y claramentedefinidos. Eso significa que los gobiernosdeben asumir, mas allá de la gestión de laspropias competencias, un rol promotor en laarticulación de los diferentes actores queintervienen en la acción social.

Cambia así la concepción misma de gobier-no. Este deberá ahora centrarse en la habili-dad para crear un entorno viable de partici-pación de la pluralidad de instituciones yentidades con capacidad de acción y decisiónen el territorio. Construir consenso sobretemas claves y conseguir compromisos con-cretos de acción. O

1 En palabras de Manuel Castells, la exclusiónsocial es el proceso por el que determinados indi-viduos y grupos ven sistemáticamente bloqueadosu acceso a posiciones que les permitirían unasubsistencia autónoma dentro de los nivelessociales determinados por las instituciones y losvalores en un contexto dado. Castells, Manuel(1998), La era de la información. Economía,sociedad y cultura, vol. 3. Alianza Editorial 1997,pp. 97-99, Madrid.

25

26

¿una industriasin clientes?

Microcrédito

Por Emilio PauselliActual Decano de la Facultad de Filosofía y Letras dela Universidad de Buenos Aires. Expresión usada en eldictado del Seminario “El problema de los TérminosTeóricos en las Ciencias Sociales”

Las reflexiones que siguen nacieron a partir depreguntar: ¿qué relación tiene hoy la actividaddel microcrédito con el microempresario?

En los años 80 y a comienzos de los años 90 laprestación de servicios financieros a un seg-mento del mercado con bajo o nulo capitaleconómico y sin respaldo concreto en cuantogarantías para la devolución de los préstamos,se presentaba acompañada por una nuevaliteratura sobre las condiciones de los microemprendedores en la región, y sobre el impac-to que estos servicios financieros produciríanen cuanto a la mejora de las condiciones devida de los usuarios o clientes 2.

Llama la atención la desaparición de investi-gaciones y publicaciones que desde el sectorde las micro finanzas se interesen actualmen-te por la suerte del microempresario. En laspublicaciones especializadas de entidadesfinancieras con servicios para microempresa-rios es casi imposible encontrar datos trans-parentes, aún en cuestiones de sencillo con-trol como la cantidad de clientes y su relacióncon la cantidad de créditos, una clara clasifi-cación de productos por destino, informaciónque discrimine entre clientes nuevos y anti-guos, y como consecuencia datos de rotaciónde los mismos 2. Mucho más engorroso esencontrar investigaciones o evaluaciones deimpacto, y es difícil hallar descripciones siste-

máticas de casos sobre el efecto que esos ser-vicios financieros producen en la historiaempresarial del tomador de crédito, en quémedida alientan su desarrollo, o qué nuevasoportunidades y dificultades agrega a susestrategias de lucha contra la pobreza4.

La hipótesis que se presenta en este artículoes que el grupo de instituciones que se reco-nocen como parte de la industria del microcrédito ha cambiado de clientes; ya no son losmicro empresarios. Los nuevos clientes hanpasado a ser los inversores que aportan losfondos que permiten poner en movimiento elcircuito de rentabilidad de estas instituciones.

El dinero que puede ser prestado ha dejado deser un insumo que, utilizado en el microemprendimiento, favorece su desarrollo, per-mitiendo la devolución y generando el exce-dente necesario para pagar su utilización.Según nuestra hipótesis, en la actualidad elmicroempresario se ha transformado en elcomponente necesario del negocio para queestos inversores recuperen su inversión conuna ganancia apropiada, a través de organiza-ciones especializadas en obtener renta finan-ciera de segmentos del mercado tradicional-mente no bancarizados. Y, al menos enLatinoamérica, personas empobrecidas queluchan por emerger parecen ser una “materiaprima” inagotable.

no hay nada más desagradable que el que una bella teoría muera a manos de un feo hecho

félix schuster , 1989 .

El dinero que puede serprestado ha dejado deser un insumo que, uti-lizado en el microemprendimiento, favo-rece su desarrollo, per-mitiendo la devolucióny generando el exce-dente necesario parapagar su utilización.

27

la doctrina del microcréditocomo asociado al desarrollo

La idea de que el acceso al crédito permite lacreación de nuevas actividades económicas,fuentes de trabajo, y medios de vida para susimpulsores, es de vieja data en las economíaslatinoamericanas. Impulsadas tanto desdeenfoques democratizadores5 como desde pro-yectos concentradores de la riqueza, abarcanun arco de ideas realmente diversas, incluyen-do desde la idea de pequeños proyectos dealta tecnología con gran capacidad de adapta-ción a las variaciones de las demandas demercados sofisticados, hasta actividades desupervivencia llevadas a cabo por personassin calificaciones profesionales especiales ydestinadas a mercados empobrecidos buscan-do ventajas relativas en los resquicios de lamicroeconomía.

En la Argentina estas ideas tuvieron unanueva consideración durante la década del 90,expresadas tanto en la creación de nuevasinstituciones dedicadas a ofrecer micro crédi-to a viejos y nuevos emprendedores; como a laatención prestada desde el Estado.

las profecías no realizadas, o loscostos financieros para pobres

Nuestra experiencia, que en los últimos 15años nos ha puesto en contacto con muchos

emprendimientos –existentes o proyectados-nos indica que su alto índice de fracaso ha teni-do una relación parcial con la falta de crédito.

La imagen que nos han dejado estos años esque la mayor parte de los proyectos que hansucumbido ha sido por falta de mercado paralos servicios o productos que ofrecían. Lasegunda causa serían los diversos problemasde organización: aspectos relacionales entrelos emprendedores y el mercado, o entre ellos–en el caso de emprendimientos asociativos-;hasta limitaciones de acceso a tecnologíasmedianamente apropiadas para insertarseadecuadamente en el rubro correspondiente.

Recién en tercer lugar aparecen los problemasde financiamiento, y estos rara vez pudieronser subsanados por los productos de la “indus-tria” del micro crédito. Hay dos razones: lamayor parte de esta oferta de financiamientose orienta a capital de trabajo, lo que impidedotar a los proyectos de los activos fijos nece-sarios para su supervivencia y desarrollo; y elelevado precio del dinero prestado, que se jus-tifica en los elevados costos que tendría laminorización del crédito, ocultando la alta ine-ficiencia de estas instituciones, generada poruna intervención inadecuada en el mercadolatinoamericano al brindar un servicio que nocontribuye al éxito de los micro emprendi-mientos en la región.

Resumiendo, la principal dificultad de losemprendimientos de pequeña escala tiene el

mismo origen que la desocupación y la pobre-za que se intentan remediar con esas estrate-gias: en la mayoría de los casos sólo puedenacceder a un mercado interno pauperizado porla distribución regresiva que el ingreso hasufrido en la región en los últimos 30 años.

Muchos intentos han simplemente fracasado,sin haber generado una “industria” con pre-tensiones de sustentabilidad. Así ocurrió conla mayoría de las empresas de capacitacióncreadas para enseñar aquellas competenciasque facilitaría el acceso de las personas al tra-bajo, y que hicieron de esos programas suprincipal actividad. En algunos casos desapa-recieron del mercado, o se redujeron notable-mente en su estructura y giro de negocios.

Lo curioso del caso del microcrédito es que elfracaso del paradigma que dice que “todopobre, con crédito y capacitación adecuada,puede transformarse en un emprendedor”,deja montada en la región una industria lucra-tiva que capta inversiones de distintas partesdel mundo, pero a la vez absorbe inmensosrecursos provenientes de créditos de fomentoy subsidios otorgados por los Estados y por losorganismos financieros multilaterales.

Agregado a la dudosa legitimidad de utilizarrecursos destinados al desarrollo para sub-vencionar un negocio que no produce resulta-dos palpables en esa dirección, se suman losaltos costos que se pagan por esos serviciosmicro financieros, y que muchas veces eleva

28

el precio del producto a niveles incompatiblescon cualquier proceso de acumulación que unmercado pudiera permitir.

Parece así que se distancian los intereses delas entidades dedicadas a las micro finanzas ylos intereses de los microempresarios.Aquellas se deben crecientemente a producirdividendos para sus inversores, mientrasestos renuevan estrategias de supervivenciaentre las cuales aparecen cada vez más el noendeudarse o resolver deudas que han adqui-rido con las instituciones que supuestamentefacilitarían su desarrollo6.

dos problemas en uno: individuosy comunidades

Señalamos anteriormente que los costos delmicro crédito eran elevados para el microemprendedor A esto solía responderse queera la manera de hacer posible el acceso alcrédito, apelando así a la lógica de “mejorcaro que nada”7.

Sin embargo, esa estructura de costo expresaaltos niveles de ineficiencia, originados en lafalta de adecuación entre los diseños de ser-vicios micro financieros y la realidad social ycultural de la región.

En primer lugar, el crédito está enfocado aindividuos, en una región donde los principa-

la principal dificultad de los emprendimien-tos de pequeña escala tiene el mismo origenque la desocupación y la pobreza que seintentan remediar con esas estrategias: en lamayoría de los casos sólo pueden acceder aun mercado interno pauperizado por la dis-tribución regresiva que el ingreso ha sufridoen la región en los últimos 30 años.

29

les logros en los sectores populares se identi-fican con la acción de comunidades. Los servi-cios de micro crédito están pensados desde lamanera y la cultura del sistema financiero,ignorando las maneras y la cultura que losdestinatarios ponen en juego para resolversus dificultades.

En segundo término, la tendencia a bancari-zarse de estas operaciones impide construirun compromiso con el prestador. En tercerlugar, salvo experiencias de Banca Comunal oCajas o Cooperativas no reguladas, no estáprevisto que la comunidad pueda apropiarsede la operación, poniéndola así a su servicio.Es siempre un servicio –costoso- de “otros”para “ellos”. En cuarto lugar, se identifica laposibilidad asociativa –grupo solidario- a par-tir de un sujeto inexistente que optimizaría suconducta exclusivamente en función de suinterés económico.

Por último, la tirria que las iniciativas de microfinanzas expresan hacia la participación delEstado impide la construcción de una idea de“bien público” asociada a las micro finanzas,exime de responsabilidad ética a la sociedad,y la traslada a la esfera del mercado, el que noparece ser un instrumento muy adecuado parapronunciarse en cuestiones de bien común.

una nueva síntesis de crédito ydesarrollo

Durante la década del 90 se han constituidoen todo el mundo diversas instituciones quese dedican a las micro finanzas, sin embargono hay evaluaciones del impacto que seme-

jante esfuerzo organizativo y financiero hatenido para reducir la pobreza y facilitar lainclusión social. De manera creciente, losbeneficiarios de esas acciones se presentancomo damnificados por las mismas.

Tal vez sea un momento apropiado para re-pensar la relación entre crédito y desarrollo. Yese re-pensar tiene principalmente unadimensión política y ética. La idea de que unasociedad se desarrolla a partir de la compe-tencia de todos contra todos no es buena nimala, sólo es falsa. Nadie que conozca elmundo empresario, puede pensar que ese tipode competencia es el capitalismo. Muy por elcontrario, todo el esfuerzo de las empresas sedirige a controlar los riesgos hasta reducirlosa su mínima expresión, a hacer previsibles losmercados, y si es posible, a hacer pagar susineficiencias al Estado.

Si eso es así para los “grandes” empresarios,no puede ser distinto para los “chicos”. Esonos lleva a nuestra primera propuesta: elmicrocrédito asociado al desarrollo seráaquel que financie proyectos con un

razonable grado de viabilidad de merca-do. Creemos que la realidad de la región ya noautoriza a persistir en la cantaleta de que elmicro crédito es un derecho de todos, y que lamasividad del crédito es lo que produce desa-rrollo. Financiar proyectos inviables sólo gene-ra frustración en el emprendedor e incobrabi-lidad en la operación.

Por el contrario, asociar micro crédito ydesarrollo tiene que ver con alentar prác-ticas que llamamos de apoyo social alemprendedor. Este, lejos de esa imagencaricaturesca que lo presenta como un indivi-duo aislado cuyas ansias de lucro lo llevan aimaginar inteligentes negocios, es una perso-na -o grupo de personas- que requiere delapoyo de la comunidad, en especial, por trestipos de actores: el Estado, la actividadempresarial privada, y las instituciones prove-edoras de tecnología.

El primero en su doble carácter de legislador yagente económico; el segundo en su papel deformador de mercados; y el tercero en la pro-visión de know how que haga el proyectocompetitivo.

Nuestra tercera propuesta es que el microcrédito se asociará mejor al desarrollocuando la regulación y control de los ser-vicios micro financieros estén en manosde la comunidad que los utiliza.

Claro que alguno sentirá que nuestras trespropuestas para unir micro crédito y desarro-llo – financiar proyectos con razonable viabili-dad de mercado, desplegar el apoyo social alemprendedor, y titularizar a la comunidadcomo dueña de la operación de micro crédito

30

Tal vez sea unmomento apropiadopara re-pensar larelación entre créditoy desarrollo. Y ese re-pensar tieneprincipalmente unadimensión política yética. La idea de queuna sociedad sedesarrolla a partir dela competencia detodos contra todos noes buena ni mala, sóloes falsa.

– termina con la idea de una “industria” delmicro crédito, entendida como una esferaindependiente que puede atraer capital por-que produce ganancias a partir de la coloca-ción de dinero en un mercado casi ilimitado,garantizando así su propio ciclo.

Ante eso digo: no sé, o no necesariamente. Sepueden captar fondos para asistir financiera-mente a proyectos viables, que por ese mismomotivo podrán asegurar su repago. Quizás unnuevo paradigma para el desarrollo de lasmicro finanzas no incluya oficinas tan pulcras,o los profesionales que trabajamos en estostemas no asistamos a hoteles tan lujosos parahablar de los pobres. Quizás necesitemos cali-ficarnos mucho más para ser agentes de cam-bio entre nuestra gente. Sólo creo que no espolíticamente correcto pensar que los pobresy excluidos pueden pagar su desarrollo, ni éti-camente correcto pensar que deben pagarlo.Lo que sí es cierto es que en Latinoamérica lospobres y excluidos siguen siendo una oportu-nidad de negocios. O

3 Esta es una síntesis de un artículo cuyaversión completa pude verse en www.organi-zacionpoleas.net

1 Actual Decano de la Facultad de Filosofía yLetras de la Universidad de Buenos Aires.Expresión usada en el dictado del Seminario “Elproblema de los Términos Teóricos en lasCiencias Sociales”2 Ideas como la evolución de su capital de trabajo,el reemplazo del crédito comercial de sus provee-dores, la posibilidad de iniciar un proyecto deacumulación, la idea de que un día se “graduaría”y pasaría a ser sujeto de crédito para la Bancaformal, expresaban una fuerte ligazón entremicrocrédito e inserción social.3 En la Cumbre Regional del Microcrédito arealizarse en Chile en el mes de abril se anunciaun panel bajo la denominación “deserción”: losmicroempresarios aparecen así como un ejércitoque deben dar ganancias a las institucionesfinancieras, y si dejan de hacerlo, claro está queson desertores.4 Algunas investigaciones más detalladas parecendemostrar que el impacto del microcrédito en lasmicroempresas de menores recursos tienenescasa o nula importancia. Ver Servicio deEvaluación de Impacto de Programas deMicrofinanzas, de la Asociación de EntidadesFinancieras para el Desarrollo Rural. FINRURAL.5 Esta línea la expresan, entre otras, muchas delas cooperativas agrarias surgidas en la primeramitad del siglo XX que incluían distintos tipos deservicios de crédito a sus asociados; y elmovimiento de cooperativas de crédito surgido enla segunda mitad de dicho siglo. Las primeras nopudieron sortear el proceso general de concen-tración de la tierra y la instalación de un modelode agricultura sin agricultores, mientras que lassegundas no lograron en las nuevas condicionescreadas por la ley de entidades financieras deMartínez de Hoz (1977) seguir movilizando losfondos de los pequeños productores y presta-dores de servicios en su propio beneficio. Enambos casos dejaron de ser herramientas para eldesarrollo de sus asociados, y, más allá de sus

intenciones, no incidieron en el proceso de con-centración de capital desarrollado durante laépoca que resultara tan nocivo para aquellos, o lohicieron negativamente.6 Una nueva literatura comienza a surgir al respec-to, sobre todo en los países donde la industriadel microcrédito se considera líder. Por ejemplo,leemos expresiones de la Asociación dePequeñas Unidades Productivas de Bolivia: “Elmicrocrédito en Bolivia es un lindo negocio paralos involucrados (entidades que otorgan créditosa los pobres) que en muchas ocasiones fueronparte del gobierno, tal el caso del ex Presidentede Bolivia Gonzalo Sánchez de Lozada, enalgunos casos a costa de la sangre, sudor y lágri-mas de los pobres, que en la actualidad siguenmanifestándose para que les condonen intereses.En síntesis es un buen negocio de las financieras.(....) Francisca Fernández cliente hace 18 años deentidades de microfinanzas, nos dice que seencuentra más pobre que cuando empezó con elmicrocrédito. Para mucha gente pobre, el micro-crédito se ha vuelto una herramienta para desar-rollar sus actividades de microempresa familiar;se han vuelto esclavas de las entidades de micro-finanzas. (...) Es de conocimiento general que lasactuales entidades de microfinanzas en Bolivia,comenzaron como ONGs sin fines de lucro, cap-taron recursos para la lucha contra la pobrezamuchas veces a fondo perdido, el éxito de lasinstituciones financieras en los años 80 y 90 sedebió al descubrimiento que los pobres pagan yque es una fuente inagotable de beneficios, porla alta taza de rentabilidad y enriquecimientofácil. (...) Basta de aprovecharse de los más nece-sitados: Maldito aquel que se enriquece a costade los pobres”. 7 Se agregaba también que las actividadesmicroempresarias tenían una rentabilidad quepermitía absorber esos costos.Lamentablemente, el tratamiento de este últimoargumento queda por fuera de las posibilidadesen el presente artículo.

31

El micro crédito se aso-ciará mejor al desarro-llo cuando la regula-ción y control de losservicios micro finan-cieros estén en manosde la comunidad quelos utiliza.